los patrimonios públicos de suelo

LOS PATRIMONIOS PÚBLICOS DE SUELO
FRANCISCO B. LÓPEZ-JURADO ESCRIBANO
SUMARIO: I. INTRODUCCIÓN.— II. EL ALCANCE DE LA NORMATIVA
ESTATAL.— III. BIENES INTEGRANTES: 1. Bienes y recursos que necesariamente
integran los patrimonios públicos de suelo. 2. La escala de aplicación de la normativa estatal respecto de distintos tipos de bienes. 3. La constitución de patrimonios
públicos de suelo.— IV. LA FINALIDAD GENÉRICA.— V. EL CARÁCTER DE PATRIMONIO SEPARADO.— VI. EL DESTINO DE LOS INGRESOS: 1. La equiparación
entre destino de los ingresos y destino de los bienes. 2. La jurisprudencia al respecto.
3. La tensión con la normativa autonómica. 4. Las consecuencias de la ampliación
en el destino de los ingresos.— VII. EL DESTINO DE LOS BIENES: 1. La determinación del destino. 2. Las garantías específicas de destino en las transmisiones
de bienes. 3. Las garantías generales de destino en las transmisiones de bienes.—
VIII. UN REPLANTEAMIENTO NECESARIO.
RESUMEN: La regulación de los patrimonios públicos de suelo que hace la Ley
8/2007, de 28 de mayo, introduce importantes novedades respecto de la normativa
estatal previa. La nueva Ley prevé garantías para el destino de los bienes, a la vez
que amplía los posibles destinos de los ingresos que generan esos bienes. Con esto
último se quiebra en parte la tradicional consideración de los patrimonios de suelo
como fondo de realimentación continua y su orientación principal a ser instrumentos
de la política de suelo y vivienda. Un replanteamiento global de la figura desde una
perspectiva que integre los mandatos contenidos en los dos párrafos del artículo 47
de la Constitución española, parece necesario.
Palabras clave: patrimonios públicos de suelo.
ABSTRACT: The land related with the urban development owned by local and
regional authorities is in Spain under a new basic regulation since the 8/2007 Land
Act was passed on Mai 28th. The Act introduces important novelties in terms of limits
to the disposal of the assets and the destination of the revenues obtained. The new
regulation admits the use of those revenues for purposes different from those directly
related to the housing and urban development policy of local and regional authorities. This paper analyses the new regulation.
Key words: Land use, local and regional authorities.
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FRANCISCO B. LÓPEZ-JURADO ESCRIBANO
I. INTRODUCCIÓN
La regulación de los patrimonios municipales de suelo surgió como respuesta a la necesidad de regular el precio de los solares (1), de abaratar el
suelo y la vivienda. Las sucesivas innovaciones de la legislación urbanística estatal que siguieron a la Ley de 1956, han incidido en la regulación
de los patrimonios municipales potenciando esta figura, en el sentido de
ampliar los cauces de incorporación de bienes y recursos económicos. En
la segunda etapa de la ordenación urbanística (2) que inaugura la STC
61/1997, de 20 de marzo (3), la regulación de dichos patrimonios se establece fundamentalmente en las leyes autonómicas. Quedaba un resto de regulación estatal considerada básica en la que se contenían reglas claras sobre
el carácter de dichos patrimonios, el destino de los bienes que los integran
y el destino de los ingresos que genera su enajenación. Esta legislación básica
(1) Así en la Exposición de Motivos de la Ley de 12 de mayo de 1956, de Régimen del
Suelo y Ordenación Urbana. Ahí se conciben esos patrimonios como alternativa a lo que se consideró como ideal en la empresa urbanística: «que todo el suelo necesario para la expansión de
las poblaciones fuera de propiedad pública».
(2) La expresión es de Luciano PAREJO ALFONSO, El ordenamiento de la ordenación territorial y urbanística: marco general-estatal y espacio decisional autonómico tras la Ley 6/1998,
de 13 de abril, en Ordenamientos urbanísticos: valoración crítica y perspectivas de futuro, Enrique GÓMEZ-REINO Y CARNOTA (director), Madrid Barcelona, Marcial Pons, 1998, p. 106, dicha
etapa comienza tras la STC 61/1997, de 20 de marzo y se caracterizaría por el hecho de que:
«la Comunidades Autónomas, que hasta entonces habían mostrado una actitud de extremada
prudencia (absteniéndose de sustituir con normas propias la legislación general inercialmente
vigente), comenzaron a ejercer su potestad legislativa en la materia con la finalidad de ocupar
ésta en su totalidad o, al menos, en aspectos significativos de la misma».
(3) El efecto de la citada sentencia sobre el panorama de nuestro Derecho urbanístico, fue
calificado como «lo más parecido a un tornado»; así Eduardo GARCÍA DE ENTERRÍA, El Derecho urbanístico español a la vista del siglo XXI, REDA n. 99, 1998, p. 395. Se habló de «jibarización» del Derecho urbanístico como consecuencia de dicha sentencia; así Ramón PARADA
VÁZQUEZ, Urbanismo de obra privada versus urbanismo de obra pública. La privatización del
urbanismo español (Reflexión de urgencia ante la Ley 6/1998 de Régimen del Suelo y Valoraciones), en Ordenamientos urbanísticos: valoración crítica y perspectivas de futuro, Enrique
GÓMEZ-REINO Y CARNOTA (director), Madrid-Barcelona, Marcial Pons, 1998, p. 82. La sentencia «desmanteló el ordenamiento urbanístico y nos sumió definitivamente en el más espantoso
de los caos», en decir de Tomás Ramón FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, Competencias del Estado y de
las Comunidades Autónomas en materia urbanística, en la misma obra acabada de citar, p. 89.
Al respecto, con mayor detalle, en ese mismo sentido, Tomás Ramón FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ,
El desconcertante presente y el imprevisible y preocupante futuro del Derecho urbanístico español, REDA n. 94, 1997, p. 189-201. También crítico con la STC 61/1997, Ángel MENÉNDEZ
REXACH, Las competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas sobre el régimen del
suelo. Comentario crítico de la STC de 20 de marzo de 1997, RDUyMA n. 153, 1997, p. 35 a
71. Sobre la distribución de competencias en materia de urbanismo, analizando ésta y las posteriores SSTC 164/2001, de 11 de julio, y 54/2002, de 27 de febrero, ver Javier BARNÉS VÁZQUEZ, Distribución de competencias en materia de urbanismo, Barcelona, Bosch, 2002.
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estatal era aplicada con rigor por una jurisprudencia del Tribunal Supremo
consciente de la importancia de que los patrimonios municipales de suelo
sirvieran precisamente a los fines legalmente previstos para la figura, fundamentalmente: regular el mercado de terrenos, obtener reservas de suelo
para actuaciones de iniciativa pública y facilitar la ejecución del planeamiento. Al mismo tiempo, la legislación autonómica pugnaba por flexibilizar las reglas sobre el destino de los bienes y de los ingresos, en contraste
con la legislación básica estatal.
Las cautelas adoptadas por el legislador estatal para asegurar el cumplimiento de la finalidad de los patrimonios municipales de suelo, el destino de
sus bienes y de los recursos afectados, dificultó que, en la práctica, se convirtieran en fuente directa de financiación de las Entidades locales. El empleo
de patrimonios municipales de suelo como cauce para recabar recursos para
destinos no relacionados con el mercado de suelo fue considerado como un
caso claro de resurgimiento de la Hacienda patrimonial (4), posible gracias
a gestión especulativa de dichos patrimonios de suelo (5). No deja de ser una
paradoja que disponiendo los poderes públicos de potestades de intensidad
sin precedentes respecto del proceso de transformación de suelo, contando
con bienes y recursos económicos abundantes puestos a su disposición por
previsión legal para incidir en el mercado de suelo y de la vivienda; los precios medios del suelo y de la vivienda sean tan elevados. En el origen de
esta paradoja pudiera estar, en algunos casos, un empleo puramente financiero de los patrimonios públicos, especialmente, municipales de suelo.
En este contexto se aprueba la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo (LS
2007, en adelante) con la que se busca, en decir de su Exposición de Motivos, «el mayor rigor en la determinación de los destinos de los patrimonios
públicos de suelo o las medidas arbitradas para asegurar que se cumple ese
destino aun cuando se enajenen los bienes integrantes de los patrimonios
públicos de suelo». La nueva Ley deroga los preceptos sobre patrimonios
(4) En ese sentido Antonio JIMÉNEZ-BLANCO CARRILLO DE ALBORNOZ, en el Prólogo a
nuestro Los patrimonios municipales de suelo: sus caracteres y operatividad, Granada, CEMCI,
1991, p. 19. Sobre los peligros de un tal resurgimiento, ver: Ángel MENÉNDEZ REXACH, Reflexiones sorbe el significado actual de los Patrimonios Públicos, Ciudad y Territorio n. 95-96,
1993, p. 219; en ese sentido también Carmen CHINCHILLA MARÍN, Bienes patrimoniales del
Estado: (concepto y formas de adquisición por atribución de Ley), Madrid Barcelona, Marcial
Pons, 2001, p. 139-141.
(5) Denunció la desnaturalización de los patrimonios municipales de suelo, hablando de
especulación de las Administraciones públicas, Jesús GONZÁLEZ PÉREZ, Tres atentados al mercado del suelo: caos normativo, patrimonios públicos de suelo y cargas y cesiones, en La carestía del suelo: causas y soluciones, José María PÉREZ HERRERO (director) La Ley-FEI, Madrid,
2000, p.176-183. Esa perspectiva fue también la de Salvador MARTÍN VALDIVIA, Urbanismo y
especulación. Los Patrimonios Públicos de Suelo, Madrid, Montecorvo, 1998.
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municipales de suelo del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 (en
adelante TRLS 92) que permanecían en vigor (6), sustituyéndolos por dos
preceptos específicos contenidos en el Capítulo II del Título I, bajo el rótulo
«patrimonios públicos de suelo». Aunque con una dicción muy similar a la
que se contenía en los preceptos del TRLS 92 ahora derogados, puede entenderse que la nueva Ley introduce un cierto giro a la regulación estatal en la
materia (7), en parte contradictorio con el decir antes citado de su Exposición de Motivos. La LS 2007, además, añade algunas previsiones novedosas
sobre garantía del destino que cabe dar a las fincas integrantes de los patrimonios públicos de suelo.
Al análisis de las novedades introducidas por las LS 2007 dentro del
marco de referencia aludido se dedica este trabajo. Dos cuestiones están presentes a lo largo de esta reflexión. La primera, la cuestión competencial, con
la que comenzamos, que condiciona la pretensión de eficacia de los nuevos
preceptos. La otra, de fondo, la cuestión de la idoneidad de la figura para
cumplir los imperativos constitucionales contenidos en el artículo 47 de nuestra norma fundamental (8).
II. EL ALCANCE DE LA NORMATIVA ESTATAL
Todo planteamiento respecto de la regulación estatal de los patrimonios
públicos de suelo debe tener, como punto de partida, la distribución de las
competencias normativas entre el Estado y las Comunidades Autónomas. La
STC 61/1997, de 20 de marzo, excluyó de la amplia declaración de inconstitucionalidad contenida en su fallo, los artículos 276.1 y 2 y 280.1 TRLS
92. Dichos preceptos regulaban la constitución, finalidad, destino de los ingresos generados por la enajenación de bienes, y destino de los bienes incorporados a los patrimonios municipales del suelo. Se consideró que esos pre-
(6) Artículos 276 y 280.1 del TRLS 92, conforme a la Disposición derogatoria única b)
de la LS 2007.
(7) Tomás QUINTANA LÓPEZ, considera que los preceptos de la LS 2007 suponen un importante giro en la regulación estatal respecto de dos de los elementos fundamentales en la regulación de los patrimonios municipales de suelo como son el destino de los bienes y el destino
de los ingresos generados. Así en Los Patrimonios Municipales del Suelo, Madrid, Iustel, 2007,
pp. 210-214 y 251.
(8) Esa es la perspectiva que adoptamos, antes de la aprobación de la LS 2007, en Los
Patrimonios Municipales de Suelo: su aptitud para regular el mercado de los terrenos, en José
María PÉREZ HERRERO (Director), Hacia un nuevo urbanismo, vol. II. Madrid, FEI, 2005, p.
797-833; y en Destino y Enajenación de suelo patrimonial de las Administraciones públicas,
en Estudios de Construcción y Transportes, Ministerio de Fomento, n. 102, enero-junio 2005,
pp. 129-138.
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ceptos tenían carácter básico. Los apartados que subsistían, de entre la extensa
regulación de los patrimonios municipales de suelo que contenía el TRLS
92, configuraban los patrimonios municipales de suelo como patrimonio separado al servicio de finalidades específicas. Sus previsiones debieran permitir desarrollos normativos alternativos, a la vez que establecían un mínimo
común denominador respecto del que las Comunidades Autónomas no debieran apartarse.
La cláusula en que se fundamentó el carácter básico de los artículos 276
y 280.1 TRLS 92, es la referida en el apartado 13º del artículo 149.1 CE, es
decir, las bases de la planificación general de la actividad económica. Así lo
afirmó el FJ 36 de la STC 61/1997, de 20 de marzo, aun cuando ni los recurrentes ni la representación estatal hubieran hecho referencia a dicho título.
Citando anteriores pronunciamientos del Tribunal Constitucional, la sentencia entiende que ahí tienen cobijo las normas estatales que fijan las líneas
directrices y los criterios globales de ordenación de sectores económicos concretos; considerando ese razonamiento válido para el sector de la vivienda
y, en particular, dentro del mismo, a la actividad promocional, dada su estrecha relación con la política económica general, en razón de la incidencia que
el impulso de la construcción tiene como factor del desarrollo económico y,
en especial, del empleo. Si lo anterior se afirma de la política de vivienda,
el Tribunal consideró que, con mayor razón, debía aplicarse a la política del
suelo en sentido más amplio, por su impacto directo sobre la política económica general.
Ahora bien, como el propio Tribunal Constitucional advirtió, al incidir
esa competencia sobre una competencia autonómica sectorial como es la de
urbanismo, se opera una suerte de «inteligencia restrictiva» del artículo
149.1.13º CE. (9) Esa inteligencia restrictiva, que determina la declaración
de inconstitucionalidad de otros preceptos importantes sobre patrimonios
municipales de suelo del TRLS 92 (como el 277 referido a los bienes que
integran dichos patrimonios) no es obstáculo para que la sentencia considerara conformes a la CE las previsiones del artículo 276 —como obiter dictum, pues no fue impugnado— y las del apartado 1 del artículo 280 TRLS
92. Respecto de ese último precepto la STC 61/1997, en el FJ 36, afirmó
que: «conecta con el artículo 276 TRLS, no impugnado, y responde al concepto de norma básica directamente vinculada a la planificación de la actividad económica general (artículo 149.1.13º CE) en relación con la vivienda
(artículo 47 CE)».
(9) En consecuencia, tal y como afirma Salvador MARTÍN VALDIVIA, Urbanismo y especulación, cit. p. 62, el entramado jurídico-urbanístico dispuesto para la formación y gestión de
los patrimonios municipales de suelo, queda en el marco de influencia competencial de las
Comunidades Autónomas.
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La Disposición final primera 2 de la propia LS 2007 considera que los
artículos 33 y 34 apartados 1 y 2 LS 2007 se dictan con el carácter de bases
de la planificación general de la actividad económica, en ejercicio de la competencia reservada al legislador estatal en el artículo 149.1.13ª de la Constitución. Esta caracterización no está exenta de debate pues el contenido de
esos preceptos de la LS 2007, aun siendo muy parecidos, no coincide exactamente con los que fueron objeto de pronunciamiento en la STC 61/1997.
A ello se suma la fragilidad del título competencial, consecuencia de la inteligencia restrictiva que el Tribunal Constitucional entiende aplicable en este
caso.
III. BIENES INTEGRANTES
1. Bienes y recursos que necesariamente integran los patrimonios públicos de suelo
Al debate competencial no le es ajena la consideración de los bienes
que integran los patrimonios públicos de suelo conforme a la LS 2007. Quizá
la cuestión más problemática respecto de la compatibilidad constitucional de
los nuevos preceptos se encuentra en la previsión del artículo 33.1 LS 2007
al determinar que integran los patrimonios públicos de suelo, los bienes, recursos y derechos que adquiera la Administración como consecuencia de las
cesiones obligatorias y gratuitas reguladas en el artículo 16.1.b) LS 2007;
eso sí, «sin perjuicio de lo que determine la legislación sobre ordenación
territorial y urbanística». Como ya ha sido señalado por la doctrina (10),
dicha previsión pudiera entenderse contraria a los razonamientos de la STC
61/1997 cuando, para declarar inconstitucional el artículo 277 TRLS 92 sobre
bienes integrantes de los patrimonios municipales de suelo, afirmó que: «…la
concreción con carácter básico de cuáles hayan de ser los bienes que lo integran no responde ya de forma inmediata y directa a la planificación general
de la actividad económica, sino que constituye, por el contrario, una regulación detallada que ha de quedar a la libre configuración de las Comunidades Autónomas». Podría, en consecuencia, considerarse que el Estado carece
de competencia para determinar qué bien o bienes integran los patrimonios
públicos de suelo y, por tanto, debieran considerarse inconstitucionales las
referencias de los artículos 33.1 y 34.1 LS 2007 a los bienes que necesariamente integran dichos patrimonios (11). Siendo estas referencias sólo operativas en la medida en que la correspondiente Comunidad Autónoma hubiera
(10) Tomás QUINTANA LÓPEZ, Los Patrimonios Municipales del Suelo, cit. pp. 47-48.
(11) Así, Tomás QUINTANA LÓPEZ, Los Patrimonios Municipales del Suelo, cit. p. 48.
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previsto la integración en los patrimonios públicos de suelo de dichos bienes,
recursos y derechos, objeto de cesión obligatoria y gratuita (12). Ciertamente
la línea argumental que se sigue para llegar a esa conclusión es clara a partir de la literalidad de la consideración de la STC 61/1997 sobre el artículo
277 TRLS 92.
La interpretación literal de los pronunciamientos sobre patrimonios
municipales de suelo de la STC 61/1997 daría como resultado un esquema
en el que el legislador estatal estaría sí habilitado para establecer los usos
del patrimonio municipal de suelo, pero carecería de competencia para determinar qué bienes están llamados a integrarlos (13). El posible problema que
plantean las referencias a bienes de incorporación necesaria de los artículos
33.1 y 34.1 LS 2007, no sería tal si, como sucede en la mayoría de los casos,
la legislación autonómica prevé la incorporación de los bienes y derechos
objeto de cesión obligatoria al correspondiente patrimonio municipal de suelo
(14). La cuestión que las anteriores consideraciones pudieran plantear es, sin
embargo, la posibilidad de vaciamiento de las previsiones estatales sobre usos
y destinos de patrimonios públicos de suelo, por parte de la legislación autonómica, mediante determinaciones sobre los bienes que integran dichos patrimonios.
En concreto, la cuestión es si conforme a una aplicación literal de los
fundamentos de la STC 61/1997 a los preceptos recién estrenados no se
estaría haciendo posible que el legislador autonómico excluyera de los patrimonios públicos de suelo los bienes a los que la LS 2007 considera de
incorporación necesaria. Si el Estado es competente para regular los usos
de los patrimonios municipales de suelo, no tiene sentido admitir la posibilidad de vaciamiento de dicha competencia, que debiera proyectarse sobre
un mínimo indisponible para el legislador autonómico. De otra forma, en
el aislamiento de los títulos competenciales, cabría que las Comunidades
Autónomas diseñaran regímenes patrimoniales distintos a los previstos por
la LS 2007 para bienes y derechos objeto de cesión gratuita. Si eso fuera
así la entera regulación estatal sobre patrimonios públicos se acabaría de
cuartear.
Conforme al entendimiento literal de la STC 61/1997 cabe sí la articulación entre norma autonómica y estatal por la que aquélla fija los bienes
integrantes de los patrimonios públicos para, una vez realizada esta tarea,
quedar sometidos dichos bienes a los límites y a las posibilidades que brinda
(12) Así, Tomás QUINTANA LÓPEZ, Los Patrimonios Municipales del Suelo, cit. p. 48.
(13) Es de ese parecer, Tomás QUINTANA LÓPEZ, Los Patrimonios Municipales del Suelo,
cit. p. 211.
(14) Así, Tomás QUINTANA LÓPEZ, Los Patrimonios Municipales del Suelo, cit. p. 211.
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la normativa estatal; pero no se excluye la posibilidad de vaciamiento de la
figura. Las previsiones estatales sobre patrimonios públicos de suelo serían
aplicables, conforme a esa interpretación literal, sólo por intermedio de ley
autonómica; la cuestión es la de si esa intermediación resulta necesaria para
la ley autonómica y la respuesta más plausible es la negativa. Las Comunidades Autónomas podrían exceptuar también los bienes y derechos los adquiridos como consecuencia de cesión obligatoria y gratuita de la aplicación de
las disposiciones básicas estatales sobre finalidad, destino de los ingresos y
destino de los bienes que integran los patrimonios públicos de suelo contenidas en la LS 2007. De un entendimiento literal de los fundamentos de la
STC 61/1997 se llegaría al vaciamiento de la competencia estatal afirmada
por esos mismos fundamentos, pues nada quedaría entonces de la competencia estatal básica ligada a la planificación general de la actividad económica
respecto de los patrimonios municipales de suelo que aquélla sentencia
afirmó.
La LS 2007 se aparta de un entendimiento literal de la STC 61/1997
para los bienes, recursos y derechos adquiridos en virtud de cesiones obligatorias y gratuitas; estableciendo unos bienes a los que necesariamente, y
con independencia de lo que establezcan las respectivas leyes sobre ordenación territorial y urbanística, debe aplicársele el régimen previsto en los artículos 33 y 34 LS 2007. Esta previsión hace conveniente explorar interpretaciones alternativas a la expuesta anteriormente. Esas interpretaciones sólo
pueden partir de considerar la previsión de los bienes y recursos que integran los patrimonios públicos de suelo por la cesión obligatoria y gratuita
prevista en el artículo 16.1.b) LS 2007 como ligada a los títulos competenciales que justifican la competencia estatal para dictar este último precepto
(15) y no exclusivamente a las bases de la planificación general de la actividad económica (16).
La integración de los bienes y recursos de cesión obligatoria dentro de
los patrimonios públicos de suelo con un régimen específico estatal, no es
tanto «regulación detallada» que debe quedar a la libre configuración de las
Comunidades Autónomas en el sentido de la STC 61/1997, sino que conecta
con las condiciones básicas en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento
de los deberes constitucionales. No parece fuera de toda razón que el legislador estatal que regula las cesiones obligatorias y gratuitas como uno de los
cauces más importantes de participación de la comunidad en las plusvalías
que genera la acción urbanística de los entes públicos, pueda establecer unas
(15) Títulos referidos en la Disposición final primera 1: artículo 149.1. 1ª, 13ª, 18ª y 23ª.
(16) Que es el título que la LS 2007 entiende aplicable a sus artículos 33 y 34.1 y 2, conforme a la Disposición final primera 2.
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reglas mínimas con las que garantizar, en todo el territorio español, la consecución del mandato establecido en el artículo 47 CE. Puede decirse que
tiene sentido una regulación estatal de los patrimonios públicos de suelo en
relación con la regulación de las cesiones obligatorias y gratuitas que sirven
de elemento de alimentación de aquéllos. La LS 2007 entiende que esa relación justifica la aplicación necesaria del régimen de destino de los bienes y
de los recursos a aquéllos que han sido obtenidos por cesión obligatoria y
gratuita conforme a su artículo 16.1.b).
Ya con anterioridad a la aprobación de la LS 2007 se habían manifestado opiniones que cuestionaban desde la perspectiva de la distribución de
competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas la regulación
estatal de los patrimonios municipales de suelo. Así llegó a afirmarse que
«no tiene mucho sentido que el legislador estatal siga regulando instituciones como el patrimonio municipal de suelo cuando no tiene competencias en
materia de urbanismo. Encajar la regulación de esa institución en la planificación general de la actividad económica no deja de ser un procedimiento
forzado. Como es conocido, hay otros mecanismos mucho más eficaces para
la realización de una política adecuada de viviendas de protección pública
que no exige pasar por la regulación de una institución de eficacia discutible y que al utilizar técnicas que no están en la mano del legislador estatal
producen instrumentos escasamente operativos» (17). Parece claro que la planificación general de la actividad económica es un cauce insuficiente, lo cual
no quiere decir que no quepa encontrar acomodo más estable en otros títulos competenciales. Esto último, a su vez, no excluye el que sea absolutamente necesaria una reflexión global sobre la operatividad y eficacia, en especial, de los patrimonios municipales de suelo.
2. La escala de aplicación de la normativa estatal respecto de distintos
tipos de bienes
Desde el punto de vista competencial debe destacarse el hecho que la
LS 2007 se refiera a los patrimonios públicos de suelo, y no sólo, como las
anteriores leyes estatales hacían, a los patrimonios municipales de suelo. Conforme al esquema de la LS 2007, las previsiones sobre patrimonios públicos
de suelo debieran aplicarse necesariamente a una serie de bienes, los derivados del cumplimiento del deber establecido en el artículo 16.1.b) LS 2007 y
a cuantos hayan sido incluidos entre los integrantes de los patrimonios públicos de suelo (municipales o autonómicos) por la legislación sobre ordena(17) Iñaki LASAGABASTER HERRARTE, Intervención en el mercado de suelo, en Derecho
urbanístico estatal y autonómico, Tomás QUINTANA LÓPEZ (coordinador), Valencia, Tirant Lo
Blanch, 2001, p. 782-783.
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ción territorial y urbanística. A este respecto se observa una ampliación del
ámbito de aplicación de la normativa estatal que difiere de la situación existente antes de la LS 2007, pues ésta pretende la regulación no sólo de los
patrimonios municipales de suelo, sino también de otros patrimonios públicos, debiendo entenderse por tales los autonómicos (18)- Ampliación que
debe, a renglón seguido, matizarse afirmando que el legislador autonómico,
dispone de la aplicación de la normativa estatal sobre suelo a los bienes de
integración no necesaria en los patrimonios públicos de suelo.
En este sentido, el respeto a las competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas, en particular, sobre patrimonios públicos de suelo, con
que puede y debe aplicarse la LS 2007, conforme proclama su Exposición
de Motivos, se concreta en una escala de aplicación de los preceptos sobre
patrimonios públicos de suelo y con una mitigación de las reglas previstas
para los patrimonios municipales de suelo por los artículos 276 y 280.1 del
TRLS 92. A la mitigación de las reglas se debe hacer referencia en un
momento posterior. Ahora sin embargo, ha de destacarse la escala de aplicación de la normativa estatal respecto de distintos tipos de bienes.
Así, el artículo 33.1, al establecer la finalidades genéricas de los patrimonios públicos de suelo, determina, en los términos y con la polémica vista,
una serie de bienes, recursos y derechos que deben integrarlos necesariamente. Establece también otros que la legislación sobre ordenación territorial y urbanística puede incluir como integrantes de los patrimonios públicos
de suelo. A estos bienes, tanto de integración necesaria como de integración
por legislación autonómica, se aplica la regla del patrimonio separado determinándose, en un sentido más amplio que hasta ahora, los destinos de los
ingresos obtenidos mediante su enajenación, conforme al artículo 33.2 LS
2007.
La escala se manifiesta también en la aplicación de la normativa estatal se establece en el artículo 34.1 LS 2007 al prever que sólo los bienes y
recursos que integran necesariamente los patrimonios públicos de suelo (19),
serán destinados a los fines ahí previstos. Es decir, la normativa estatal de la
LS 2007 sólo impone destinos a los bienes y recursos que integran necesa-
(18) Es de destacar que los suelos del patrimonio del Estado, a pesar de las modificaciones introducidas por la Disposición adicional cuarta de la LS 2007 en la Ley 33/2003, de 3 de
noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas y en las Leyes de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social 50/1998 y 14/2000, quedan excluidos de la regulación
limitativa prevista para los patrimonios públicos de suelo en los artículos 33 y 34.1 LS 2007,
siéndoles eso sí de aplicación las garantías de destino de los bienes que establecen los apartados 2, 3 y 4 del artículo 34 LS 2007.
(19) Conforme al artículo 33.1 LS 2007, los obtenidos como consecuencia de cesiones
obligatorias reguladas en el artículo 16.1.b) LS 2007.
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LOS PATRIMONIOS PÚBLICOS DE SUELO
riamente los patrimonios públicos de suelo. No impone destinos a los demás
bienes y recursos determinados por la normativa territorial y urbanística. Ésta
podrá establecer destinos para esos bienes y recursos, integrantes de los patrimonios públicos de suelo, cuya integración no sea necesaria (distintos de los
que se adquieren como fruto de las cesiones obligatorias), pero no aparece
condicionada en esto por la normativa básica estatal. Se debe recordar que,
anteriormente, las previsiones sobre destino de los bienes se aplicaban sólo
a los patrimonios municipales de suelo; pero a cualesquiera bienes integrantes de dichos patrimonios, fueran obtenidos como consecuencia de cesiones
obligatorias o por otros cauces.
La limitación que establece el artículo 34.2 LS 2007 respecto de la
adjudicación y sucesivas transmisiones se refiere también, en exclusiva, a
los bienes adquiridos por la Administración en virtud de las cesiones previstas en el artículo 16.1.b) LS 2007, que estén destinados a la construcción
de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública que permita tasar
su precio máximo de venta, alquiler u otras formas de acceso a la vivienda.
No así los apartados 3 y 4 del artículo 34 LS 2007 que se refieren a cualesquiera fincas integrantes de los patrimonios públicos de suelo, cualquiera
que sea el cauce por el que adquirieron esta condición (20). La aplicación
de estos apartados, de todas formas, depende de la voluntad de la Administración titular de las fincas, manifestada al hacer constar las limitaciones,
obligaciones, plazos o condiciones de destino de las fincas, en el momento
de su enajenación y en el de proceder a su inscripción en el Registro de la
Propiedad.
3. La constitución de patrimonios públicos de suelo
Nada dice la LS 2007 sobre la constitución de patrimonios públicos de
suelo. Lo relativo a la necesidad de constitución formal de dichos patrimonios queda en manos de la legislación autonómica. Puede recordarse que el
artículo 276.1 TRLS 92 establecía el deber de los Ayuntamientos que dispongan de planeamiento general de constituir el respectivo patrimonio municipal de suelo (21). La legislación autonómica, concretaba ese deber de for-
(20) Como ya nos consta, estos incisos son aplicables también al suelo del patrimonio del
Estado, conforme a la Disposición adicional cuarta 1 LS 2007.
(21) La Disposición adicional primera, apartado tercero TRLS 92, podía entenderse que
obligaba a todos los Ayuntamientos a constituir patrimonio municipal de suelo. Así lo expusimos en, Los Patrimonios municipales de Suelo: sus caracteres y operatividad, cit. p. 36. En ese
sentido también José Manuel DÍAZ LEMA, El Patrimonio Municipal de Suelo en el Texto Refundido de 1992, RDU, n. 139, 1994, 16. Argumentaron en contra, con razón, Tomás QUINTANA
LÓPEZ y J. Miguel LOBATO GÓMEZ, La constitución y gestión de lo Patrimonios Municipales de
305
FRANCISCO B. LÓPEZ-JURADO ESCRIBANO
mas variadas; bien determinando el instrumento de planeamiento general cuya
aprobación era origen del deber de constituir; bien refiriendo ese deber a los
Municipios que cuenten con una determinada población. Otras normas autonómicas, normalmente de Comunidades Autónomas con Municipios de elevada población, preferían generalizar el deber de constitución a todos los
Municipios (22). Alguna norma autonómica mudó el deber de constituir por
la facultad de hacerlo; no obstante el carácter imperativo del deber de constituir patrimonio municipal de suelo previsto en el artículo 276.1 TRLS 92
(23). En la economía de la LS 2007 carecería de sentido previsión alguna
sobre la constitución de patrimonios públicos ligados a la existencia de determinado tipo de planeamiento. Desde la perspectiva de una extrapolación de
los términos literales de la STC 61/1997, tampoco hubiera tenido mucho sentido una regla como la del artículo 276.1 TRLS 92. El argumento sería: si
parece claro, conforme a la STC 61/1997, FJ 36, que es de competencia autonómica la determinación de los bienes que integran los patrimonios municipales de suelo; con mayor motivo lo será la regulación sobre la constitución
de los propios patrimonios municipales (24).
Una cosa es la constitución formal del respectivo patrimonio público de
suelo, y otra es el régimen de los bienes que reúnan las características previstas legalmente para integrar dichos patrimonios (25). La falta de constiSuelo, Madrid Barcelona, Marcial Pons, 1996, p. 21, en el sentido de que la cláusula ahí contenida estaba dirigida a los Municipios que preceptiva o voluntariamente hubieran constituido
su propio patrimonio municipal de suelo. La STC 61/1997, de 20 de marzo, anuló con buen criterio dicha Disposición adicional. El carácter imperativo de las normas que regulan la constitución de los patrimonios municipales de suelo fue destacado, sobre la base del precepto que es
antecedente de este 276.1 TRLS 92 por Alfonso PÉREZ MORENO, Aspectos jurídicos del Patrimonio Municipal de Suelo, RDU n. 10, 1968, p. 41, al que siguió la doctrina; por todos, Eduardo
GARCÍA DE ENTERRÍA y Luciano PAREJO ALFONSO, Lecciones de derecho urbanístico, Volumen
II, Madrid, Civitas, 1981, p. 128.
(22) Los ejemplos podrían ser los de Andalucía, en el artículo 69.1 de la Ley 7/2002, de
17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (en adelante: LOUAn); y Extremadura, en el artículo 86.1 de la Ley 15/2001, de 14 de diciembre, de Suelo y Ordenación del
Territorio de Extremadura (en adelante: LSEx)
(23) Nos referimos al artículo 164 de la Ley 10/1998, de 2 de julio, de Suelo de La Rioja
(en adelante: LSRi).
(24) El razonamiento, no exento toda duda, es similar al que realiza Javier BARNÉS VÁZQUEZ, Distribución de competencias en materia de urbanismo, cit. p. 249, a propósito de la competencia del Estado para disciplinar la cesación de la causa para expropiar, cuando carece de
competencia para declarar como causa para expropiar la constitución del patrimonio municipal
de suelo.
(25) Lo cual no exonera, tal y como destacara José Manuel DÍAZ LEMA, El Patrimonio
Municipal de Suelo…, cit. p. 20-22, a los Ayuntamientos obligados de adoptar la correspondiente resolución constituyendo el respectivo patrimonio municipal de suelo, si estuvieran obligados y en la medida en que lo estuvieran por la normativa autonómica.
306
LOS PATRIMONIOS PÚBLICOS DE SUELO
tución formal de patrimonio público de suelo, no impedirá la aplicación de
las previsiones contenidas en la LS 2007 respecto de aquellos bienes que
necesariamente los integren o respecto de los demás que la legislación sobre
ordenación territorial y urbanística determine como automáticamente integrantes de los patrimonios públicos de suelo (26).
IV. LA FINALIDAD GENÉRICA
El artículo 33.1 LS 2007 tiene una redacción muy parecida a la del
artículo 276.1 TRLS 92, en lo que a la finalidad genérica de los patrimonios,
ahora públicos, de suelo se refiere. Las finalidades para las que debían constituirse los patrimonios municipales de suelo eran, conforme al artículo 276.1
TRLS 92, las «de regular el mercado de terrenos, obtener reservas de suelo
para actuaciones de iniciativa pública y facilitar la ejecución del planeamiento». A pesar de su carácter genérico, esas finalidades marcaban unos
límites que debían ser respetados. Las finalidades genéricas señaladas en el
artículo 276.1 TRLS 92, debían proyectarse también sobre la gestión de dichos
patrimonios, haciendo contraria a Derecho cualquier gestión que, aún respetando los destinos formales establecidos en los artículos 280.1 y 276.2 TRLS
92, desbordara el ámbito de finalidades señalado por este apartado 1 del
artículo 276 TRLS 92. La correcta gestión de un patrimonio municipal de
suelo requería, pues, respetar los destinos concretos de los bienes integrantes y de los fondos adscritos a ese patrimonio; a la vez que moverse dentro
de la esfera de alguna de las tres finalidades señaladas por el artículo 276.1
TRLS 92. No puede decirse que el margen de maniobra fuera reducido; pero
tampoco estaba exento de todo límite (27).
(26) Con la normativa anterior, por todos, Eduardo GARCÍA DE ENTERRÍA y Luciano
PAREJO ALFONSO, Lecciones de derecho urbanístico, cit. p. 129; nosotros mismos, Los Patrimonios municipales de Suelo: sus caracteres y operatividad, cit. p. 37; Tomás QUINTANA LÓPEZ
y J. Miguel LOBATO GÓMEZ, La constitución y gestión de lo Patrimonios Municipales de Suelo,
cit. p. 23.
(27) Las finalidades previstas por la legislación autonómica para los patrimonios municipales de suelo giran en torno a las tres clásicas finalidades que figuran en la legislación estatal, añadiéndose según los casos previsiones complementarias que, normalmente, podían ser
subsumidas dentro de aquéllas. Así: artículo 69.1 LOUAn; artículo 161.2 de la Ley 3/2002, de
19 de abril, de Régimen del Suelo y Ordenación Urbanística del Principado de Asturias
(LRSPAst); artículo 86.1 LSEx; el artículo 173.1de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo
de Madrid (LSMa); artículo 196.1 de la Ley 1/2001, de 24 de abril, Reguladora de las Normas Urbanísticas de la Región de Murcia (LNUMu); el artículo 74.1 del Decreto Legislativo
2/2000, de 8 de mayo, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación
del Territorio de Canarias y Espacios Naturales de Canarias (LOTCan); el artículo 123.2 de la
Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León (LUCLe); el artículo 85 de la Ley
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FRANCISCO B. LÓPEZ-JURADO ESCRIBANO
Ese esquema debe considerarse en vigor a pesar de que el artículo 33.1
LS 2007 altera, por respetar la coherencia de la LS 2007, una de las finalidades a que destinar los patrimonios y de que las finalidades se refieran ahora
a la integración de bienes en los patrimonios públicos de suelo, donde antes
la finalidad se asociaba a la constitución de patrimonios municipales de suelo.
Así el artículo 33.1 LS, establece como finalidad de la inclusión de bienes,
recursos y derechos, objeto de cesión obligatoria conforme al artículo 16.1.b)
LS 2007, la de regular el mercado de terrenos, obtener reservas de suelo para
actuaciones de iniciativa pública y facilitar la ejecución de la ordenación
territorial y urbanística.
Debemos destacar que la regulación del mercado de los terrenos es, ahora
como bajo la vigencia del TRLS 92, una más entre otras posibles finalidades genéricas de constitución y gestión de los patrimonios municipales (28).
Esto hace que, desde el punto de vista legal, sería posible realizar un balance
positivo de la regulación y del funcionamiento de esos patrimonios si, aún
no habiendo contribuido suficientemente a la contención de los precios del
suelo y de la vivienda, hubieran servido para alcanzar otras finalidades igualmente reconocidas por la legislación que les sirve de cobertura.
El establecimiento de finalidades genéricas debiera orientar la gestión
de los patrimonios públicos de suelo a la vez que es límite para dicha gestión. Desde esa perspectiva, debe afirmarse que finalidad genérica, carácter
de patrimonio separado, destino de los ingresos generados y destino de los
bienes integrantes son piezas de un mismo engranaje que no pueden ser interpretadas ni aplicadas de forma aislada unas de otras.
V. EL CARÁCTER DE PATRIMONIO SEPARADO
El artículo 33.2 LS 2007 establece, de forma idéntica a como hiciera el
artículo 276.2 TRLS 92 respecto de los patrimonios municipales de suelo,
que «los bienes de los patrimonios públicos de suelo constituyen un patrimonio separado». Debe recordarse que la mención al patrimonio separado es
5/1999, de 25 de marzo, de Urbanismo de Aragón (LUAr); artículo 223 de la Ley Foral 35/2002,
de 20 de diciembre, de Ordenación Territorial y Urbanística de Navarra (en adelante, LFOTNav); artículo 153.4 del Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio, que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña (LUCat); artículo 229.1 de la Ley 2/2001, de 25 de
junio, de Ordenación del Territorio y Régimen Urbanístico del Suelo en Cantabria (LOTCant);
artículo 164 LSRi.
(28) Destaca en ese sentido la previsión de la LFOTNav, en su artículo 230.1, al establecer como finalidad única a la que sirve el Banco Foral de Suelo Público, la de «intervenir en
el mercado del suelo». No se trata, sin embargo, de un patrimonio municipal de suelo, sino del
patrimonio de suelo de la Comunidad Foral de Navarra.
308
LOS PATRIMONIOS PÚBLICOS DE SUELO
de origen doctrinal (29). No estaba ni en el TRLS 76, ni en la LSV 90; pero
aparece en el TRLS 92 (30).
El Tribunal Supremo, aún aplicando el TRLS 76, acogió la consideración de los patrimonios municipales de suelo como patrimonios separados.
Por ejemplo en la STS de 2 de noviembre de 1995 (RJ 8060) FD 8, entiende
que, del deber de reinversión que figuraba en el artículo 93 TRLS 76, se
deduce que: «En definitiva, se ha venido así aceptando pacíficamente que el
Patrimonio Municipal del Suelo constituye un ‘patrimonio separado’ (lo que
hoy está ya expresamente dicho en el artículo 276.2 del nuevo TRLS 92)».
Para sacar a continuación, en esa misma sentencia, la conclusión de que: «La
ley ha querido y quiere que el Patrimonio Municipal del Suelo funcione como
un patrimonio separado, es decir, como un conjunto de bienes afectos al
cumplimiento de un fin determinado, fin que aquí no es cualquiera de los
que las Corporaciones locales han de perseguir según la legislación de régimen local (artículos 25 y 26 de la Ley de Bases de Régimen Local de 2 de
abril de 1985), sino el específico y concreto de «prevenir encauzar y desarrollar técnica y económicamente la expansión de las poblaciones» (artículo 89.2
TRLS 76)».
Esa doctrina sentada por la STS de 2 de noviembre de 1995 (RJ 8060),
aplicando el TRLS 76 se consolidó, por ser razonable (31), en las sentencias
que aplican ya el TRLS 92, cuyo artículo 276.2 hace explícito el carácter de
patrimonio separado del patrimonio municipal de suelo (32). Las consecuencias más importantes de esa consideración aparecían unidas y se proyectaban sobre el deber de reinversión y sobre las determinaciones sobre el destino de los bienes que integran esos patrimonios. La consideración como
patrimonio separado y destino de los ingresos son dos piezas de un mismo
(29) Así desde Miguel Ángel NÚÑEZ RUIZ, Derecho urbanístico español, Madrid, Montecorvo, 1967, p. 342-343, Alfonso PÉREZ MORENO, Aspectos jurídicos del Patrimonio Municipal de Suelo, cit. p. 65-66; Eduardo GARCÍA DE ENTERRÍA y Luciano PAREJO ALFONSO, Lecciones de Derecho Urbanístico, cit. p. 138-139; José Manuel DÍAZ LEMA, El Patrimonio Municipal
de Suelo…, cit. p. 23-25; Fernando E. FONSECA FERRANDIS, El régimen jurídico de los patrimonios municipales de suelo, Madrid, Instituto Pascual Madoz BOE, 1995, p. 85-88; Tomás QUINTANA LÓPEZ y J. Miguel LOBATO GÓMEZ, La constitución y gestión de lo Patrimonios Municipales de Suelo, cit. p. 36-38. Se entiende por patrimonio separado, en sentido muy amplio, como
un complejo de bienes o derechos destinados a un fin particularmente determinado. Se trataría
de un núcleo patrimonial con vida propia, en el sentido que le da Augusto PINO, Il patrimonio
separato, Padova, CEDAM, 1950, p. 118.
(30) Lo destaca José Manuel DÍAZ LEMA, El Patrimonio Municipal de Suelo…, cit. p. 23.
(31) En contra de los nosotros mismos mantuvimos en otra ocasión. Cfr. Los Patrimonios
municipales de Suelo: sus caracteres y operatividad, cit. p. 166-174.
(32) Recientemente, con abundante cita de sentencias anteriores en igual sentido: STS de
7 de noviembre 2005 (RJ 2006 2034), FD 5º; STS de 27 de junio 2006 (RJ 5973), FD 3º.
309
FRANCISCO B. LÓPEZ-JURADO ESCRIBANO
entramado de garantía frente a la desnaturalización de la figura, tanto en el
TRLS 1992 como en la LS 2007. Ambas están entre sí relacionadas. Por
tanto, al interpretar las previsiones de la LS 2007 sobre el destino de los
ingresos obtenidos mediante enajenación de bienes que integran los patrimonios públicos de suelo, debiera tenerse en cuenta la consideración de patrimonio separado que le asigna el artículo 33.2 de dicha Ley. La ampliación
del destino de los ingresos que opera ese precepto de la LS 2007 incide en
la consideración de los patrimonios públicos de suelo como patrimonio separado (33).
VI. EL DESTINO DE LOS INGRESOS
1. La equiparación entre destino de los ingresos y destino de los bienes
El artículo 33.2 LS 2007, afirma la tras calificación como patrimonio
separado de los bienes que integran los patrimonios públicos de suelo que
«los ingresos obtenidos mediante la enajenación de los terrenos que los integran o la sustitución por dinero a que se refiere la letra b) del apartado 1 del
artículo 16 (34), se destinarán a la conservación, administración y ampliación del mismo, siempre que sólo se financien gastos de capital y no se infrinja
la legislación que les sea aplicable, o a los usos propios de su destino». Los
términos en que está redactado este precepto son muy parecidos a los de su
antecedente el artículo 276.2 TRLS 92, salvo en el inciso final relativo a «los
usos propios de su destino». Se refiere aquí la LS 2007 a usos propios del
destino de los bienes y recursos que integran los patrimonios públicos de
suelo, regulados por el artículo 34.1 LS 2007 respecto de los bienes que integran necesariamente los patrimonios públicos de suelo y por la legislación
autonómica sobre ordenación territorial y urbanística, en otro caso. Un límite
cabe señalar a lo anterior pues se puede interpretar, conforme al artículo 33.2
LS 2007, que sólo podrán destinarse ingresos obtenidos por enajenación de
bienes de patrimonios públicos de suelo a los usos propios del destino de los
bienes y recursos que integran necesariamente dichos los patrimonios, cuando
(33) Tomás QUINTANA LÓPEZ, Los Patrimonios Municipales del Suelo, cit. p. 214, considera que la nueva regulación estatal sobre destino de los ingresos rompe con la tradicional idea
de la «realimentación continua» que, alumbrada por la doctrina, ha sido repetidamente aplicada
por los órganos judiciales.
(34) Debe tenerse en cuenta, tal y como establece el inciso final de la letra b) del apartado 1 del artículo 16 LS 2007, que «la legislación sobre ordenación territorial y urbanística
podrá determinar los casos y condiciones en que quepa sustituir la entrega del suelo por otras
formas de cumplimiento del deber, excepto cuando pueda cumplirse con suelo destinado a
vivienda sometida a algún régimen de protección pública en virtud de la reserva a que se refiere
la letra b) del artículo 10».
310
LOS PATRIMONIOS PÚBLICOS DE SUELO
los gastos que financien lo sean de capital. No cabría, en ningún caso, destinar dichos ingresos a financiar gastos corrientes de la Administración titular del respectivo patrimonio.
Lo que se produce, ahora por virtud de la LS 2007, es la asimilación de
los destinos de los ingresos a los destinos de los bienes que integran los patrimonios públicos de suelo. Hasta ahora la situación respecto de los patrimonios municipales de suelo era otra, dándose una clara distinción entre un destino y otro, sobre la que se construyó una jurisprudencia contundente,
comprometida en evitar que los patrimonios municipales de suelo se convirtieran en cauces de financiación general de muchas y distintas necesidades
presupuestarias de las Entidades locales.
La ampliación de los destinos de los ingresos generados por los patrimonios públicos de suelo ha supuesto un giro importante respecto de la legislación estatal anterior al respecto, en la línea seguida anteriormente por buena
parte de los legisladores autonómicos (35). Para apreciar el giro que la nueva
norma supone y valorar el alcance de los cambios que introduce la LS 2007,
debe mostrarse la jurisprudencia que aplicaba el artículo 276.2 TRLS 92 sobre
destino de los ingresos, el artículo 280.1 TRLS 92 sobre el destino de los
bienes; así como la tensión con la normativa aprobada por las Comunidades
Autónomas.
2. La jurisprudencia al respecto
Conforme al artículo 276.2 TRLS 92 los ingresos obtenidos mediante
enajenación de terrenos o sustitución del aprovechamiento correspondiente
a la Administración por su equivalente metálico, se debían destinar a la conservación y ampliación del respectivo patrimonio municipal de suelo. Dentro de lo que se podía considerar como conservación y ampliación, cabría
incluir: el mantenimiento de los terrenos en adecuadas condiciones; su urbanización para convertirlos en solares; actuaciones complementarias para
lograr su plena disponibilidad, como son demoliciones o indemnizaciones
por servidumbres (36).
El deber de reinvertir en conservación y ampliación fue objeto de interesantes pronunciamientos por parte del Tribunal Supremo, en los destaca su
alta sensibilidad que «ante la forma indiscriminada o no vinculada de utili(35) Así, Tomás QUINTANA LÓPEZ, Los Patrimonios Municipales del Suelo, cit. p. 212-213.
(36) Así, Ramón SALANOVA ALCALDE, Patrimonios Públicos de Suelo, en Estudio sistemático de la Ley Urbanística de Aragón, Fernando LÓPEZ RAMÓN (director), vol. I, Zaragoza,
Cortes de Aragón, 2003, p. 348.
311
FRANCISCO B. LÓPEZ-JURADO ESCRIBANO
zación de los ingresos producidos o existentes en el patrimonio municipal de
suelo» (37). Así la ya citada STS de 2 de noviembre de 1995 (RJ 8060) que,
en su FD 8, además de lo anteriormente expresado, afirma respecto de los
patrimonios municipales de suelo: «Este conjunto de bienes tiene una característica especial, a saber, que su finalidad, específica se realiza mediante la
circulación propia del tráfico jurídico pero sin disminución o merma del propio Patrimonio, toda vez que el producto de las enajenaciones de los bienes
de éste habrá de destinarse a la conservación y ampliación del propio Patrimonio (artículo 93 TRLS 76 – 276.2 TRLS 92). Por ello se ha podido decir
que las ‘dotaciones económicas que se pongan a disposición del Patrimonio Municipal del Suelo constituyen un fondo rotatorio de realimentación
continua, por aplicaciones sucesivas al mismo fin, de dicho Patrimonio, lo
que constituye una técnica visible de potenciación financiera (38) (...). (La
Ley) ha querido y quiere expresamente, con una claridad elogiable, que el
producto de las enajenaciones de terrenos del Patrimonio se destinen no a
cualquier fin, por loable y razonable que sea, sino al específico de la conservación y ampliación del propio Patrimonio Municipal del Suelo (artículo
93, ya citado)». En consecuencia, y esto es lo más importante, entiende contrarios a Derecho unos acuerdos del Ayuntamiento de Vitoria para venta, en
pública subasta, de trece parcelas del patrimonio municipal de suelo, cuyo
importe estaba previsto destinar —conforme a otro acuerdo previo— a 22
partidas de crédito de muy variada índole (39).
En el recurso que acabó dando lugar a dicha STS de 2 de noviembre de
1995 (RJ 8060), se impugnaba un acuerdo de enajenación que no fijaba los
destinos de los ingresos; sin embargo, el acuerdo por el que se aprobó el
suplemento de crédito, que es el que fijaba el destino de los ingresos, era
firme y consentido. Ese acuerdo firme y consentido acabó determinando la
ilegalidad del acto con el que estaba en estrecha relación. Es la fuerza expansiva del deber de reinversión previsto en el artículo 276.2 TRLS 92 la que,
para evitar la transgresión del precepto, opera ese efecto insospechado (40).
(37) Así, Iñaki LASAGABASTER HERRARTE, Intervención en el mercado de suelo, cit. p. 801.
(38) Está citando literalmente a Eduardo GARCÍA DE ENTERRÍA y Luciano PAREJO ALFONSO,
Lecciones de derecho urbanístico, cit. p. 139.
(39) Expusimos con detalle el contenido de esta sentencia en Los Patrimonios Municipales de Suelo: su aptitud para regular el mercado de los terrenos, cit. p. 806-808. Salvador MARTÍN VALDIVIA, Urbanismo y especulación, cit. p. 214-217, califica esta sentencia como «admonición a las actuales políticas municipales de suelo», criticando la falta de consideración hacia
la situación urbanística y a las necesidades del concreto Municipio.
(40) Que era el presupuesto lo que debía impugnarse es la postura que mantiene VicenteJosé ARNAU BERNIA, La afectación de recursos del patrimonio municipal del suelo a su conservación y ampliación, REALA, n. 286-287, 2001, p. 211, 231-233, 245.
312
LOS PATRIMONIOS PÚBLICOS DE SUELO
La línea de mantener, conforme a la literalidad de los preceptos legales
el deber de reinversión; continuó a partir de entonces con indudable firmeza
(41). La jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre el deber de destinar los
ingresos generados por la enajenación de bienes del patrimonio municipal de
suelo y de la sustitución del aprovechamiento correspondiente a la Administración, es clara y rotunda. Los preceptos que aplica el Tribunal Supremo en
esas sentencias eran preceptos vigentes, con la pretensión de eficacia propia
de la normativa básica.
A su vez, tal y como nos consta, el artículo 280.1 TRLS 92 disponía
que los bienes del patrimonio municipal de suelo, una vez incorporados al
proceso de urbanización y edificación, deberían ser destinados a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o a otros
usos de interés social, de acuerdo con el planeamiento urbanístico. Ese contenido excluía, como destino posible de bienes integrantes de los patrimonios municipales de suelo, la construcción de vivienda libre, por opuesta a
la de protección pública; así como usos carentes de interés social. Debiera
entenderse como de interés social, motivándola, cualquier operación razonable encaminada a la satisfacción de necesidades colectivas, como pueden ser
los usos dotacionales privados (educativos o sanitarios); también usos lucrativos que revistan especial importancia desde la óptica del interés público en
atención a las circunstancias del Municipio; como por ejemplo, actuaciones
de reconversión turística o de reindustrialización de las que dependa el futuro
económico de las respectivas poblaciones (42). Cabía mucho, pero no cabía
todo y, en cualquier caso, el destino condicionaba la enajenación de esos
bienes y así lo entendió el Tribunal Supremo al considerar que la mención
al interés social a que se habían de destinar los bienes del patrimonio municipal del suelo, no es equivalente a mero interés urbanístico, sino que «interés social» es más restringido que ese mero interés urbanístico (43).
En esa línea el Tribunal Supremo considera contrario a Derecho el acuerdo
del Ayuntamiento de San Sebastián por el que se aprueba un convenio urbanístico con una entidad mercantil que incluye una permuta de bienes integrantes del patrimonio municipal de suelo, por no constar en el convenio el des-
(41) Expusimos con detalle numerosos casos de sentencias tanto del Tribunal Supremo
como de los Tribunales Superiores de Justicia en Los Patrimonios Municipales de Suelo: su
aptitud para regular el mercado de los terrenos, cit. p. 808-812.
(42) Así, Ángel MENÉNDEZ REXACH, Reflexiones sorbe el significado actual de los Patrimonios Públicos, cit. (1993) p. 216.
(43) Así, con cita de sentencias anteriores, STS de 27 de junio de 2006, (RJ 5973) FD 6º.
Un análisis detallado de la jurisprudencia previa sobre destino de los bienes la hicimos en Los
Patrimonios Municipales de Suelo: su aptitud para regular el mercado de los terrenos, cit. p.
812-816.
313
FRANCISCO B. LÓPEZ-JURADO ESCRIBANO
tino que la sociedad adquirente vaya a dar al terreno que el Ayuntamiento
cede. En concreto, que no conste el que se vaya a destinar a la construcción
de vivienda protegida o a otros usos de interés social (44). Otra de las razones para decidir que emplea la sentencia citada es que, mediante el convenio
cuya aprobación se impugna, se ceden bienes integrantes del patrimonio municipal de suelo para, entre otras cosas, resolver una deuda que el Ayuntamiento
había adquirido con la sociedad que recibe esos terrenos. La sentencia (FD
5) afirma que: «sólo una expresa previsión legislativa en contrario puede hacer
que los mismos (los patrimonios municipales de suelo), abandonando su origen, su caracterización y su finalidad pasen a convertirse en fuente de financiación de otras y muy distintas necesidades presupuestarias municipales».
La STS de 26 de febrero de 2002 (RJ 2625) (45), considera conforme
a derecho la cesión gratuita de un solar del patrimonio municipal de suelo a
la Empresa Municipal de Suelo y Vivienda de Huelva, en el fondo, por ser
el destino del inmueble cedido el de construcción de viviendas protegidas
(FD 13). Su lectura pone de relieve que el destino final de los bienes que
integran el patrimonio condiciona la enajenación; a la vez que ésta debe seguir
los procedimientos y las formas previstas por la legislación aplicable (46).
Esto último es lo que destaca de la lectura de la STS de 14 de marzo de 2000
(RJ 3678), que considera contraria a Derecho la enajenación directa de una
finca perteneciente al patrimonio municipal de suelo por no darse las circunstancias que justifican esa forma de adjudicación.
El destino fijado legalmente para los bienes integrantes de los patrimonios municipales de suelo condiciona su enajenación, En estas sentencias se
subraya la distinción entre destino de los ingresos y destino de los bienes
que integran los patrimonios municipales de suelo.
La posibilidad de constituir reservas de suelo, principalmente en suelo
no urbanizable, la expropiación de los terrenos para ampliación del patrimonio municipal de suelo y su posterior incorporación al proceso de desarrollo
(44) Así, la STS de 31 de octubre de 2001 (RJ 8391) FD 3º. En ese mismo sentido puede
entenderse que se pronuncia, como argumento que motiva el fallo, la STSJ de Andalucía de 10
de marzo de 2003 (JUR 48117), en la que se declara la nulidad de un acuerdo del Ayuntamiento
de Roquetas de Mar, de fecha 29 de julio de 1997, sobre enajenación de una parcela de 3.740
m2, destinada a uso residencial y demás usos compatibles, por el procedimiento de subasta, con
un tipo de licitación al alza de 120.000.000 de pesetas.
(45) Esta sentencia fue objeto de estudio por Estanislao ARANA GARCÍA, Cesión gratuita
de suelo público a las sociedades municipales de gestión urbanística y el derecho a la libre
competencia, REDA n. 116, 2002, p. 599-604.
(46) Ya Estanislao ARANA GARCÍA, Las sociedades municipales de gestión urbanística,
Madrid Barcelona, Marcial Pons, 1997, p. 147-148, había afirmado el mantenimiento del destino de los bienes del patrimonio municipal que hayan sido cedidos a sociedades de gestión
urbanística.
314
LOS PATRIMONIOS PÚBLICOS DE SUELO
urbanístico; era algo previsto en nuestra normativa desde la LS 90 (47). Así,
se incorporó al TRLS 92 en su artículo 278.2, posteriormente declarado
inconstitucional en la STC 61/1997, de 20 de marzo. La normativa autonómica incorpora previsiones similares a las contenidas en ese precepto estatal. Los efectos de la constitución de la reserva son los de declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación a efectos de expropiación, así como
el sometimiento a los derechos de tanteo y retracto de las enajenaciones de
terrenos incluidos en la reserva. Ante el Tribunal Supremo se planteó en varias
ocasiones la cuestión de si el acuerdo por el que se declara la reserva debe
hacer referencia explícita a los fines que marcaba el artículo 280.1 TRLS 92,
a los que se deben destinar los terrenos que, tras su expropiación pasaran a
engrosar el patrimonio municipal de suelo. La línea que finalmente se impuso
es la que, rectificando la doctrina anterior, contiene la STS de 21 de mayo
de 2003 (RJ 5363). Su FD 5º comienza afirma que: «La expresión de los
fines a que se van a destinar los suelos sujetos a reserva, es decir, de los concretos y específicos usos que se tienen previstos para ellos (v.gr. qué usos
concretos de interés social se persiguen, o qué magnitudes de viviendas protegidas se prevén) no es algo inocuo». A partir de ahí, la sentencia argumenta
en dos direcciones: relación entre reserva y declaración de utilidad pública
y necesidad de ocupación (48); posibilidad de abuso y desnaturalización de
la propia figura de los patrimonios municipales de suelo, si se devalúa el
requisito de la expresión de los fines. Los términos de la propia STS de 21
de mayo de 2003 (RJ 5363) son expresivos: «La devaluación del requisito
de la expresión de los fines concretos de la reserva puede propiciar abusos
(47) Con anterioridad el TRLS 76 preveía —y prevé— en su artículo 90.2 la posibilidad
de adquirir terrenos mediante expropiación para la formación de reservas de suelo, cumpliendo
una serie de requisitos. La LS 90, depuró y potenció dicha posibilidad, entre otras cosas, mediante
la supresión de la previa aprobación por el órgano de la Comunidad Autónoma equivalente a la
Comisión Provincial de Urbanismo. Con carácter general, sobre las reservas de los terrenos para
constitución o ampliación del patrimonio municipal de suelo, ver Vicente LASO BAEZA, Las
reservas de los terrenos para la constitución o ampliación del patrimonio municipal de suelo,
RDU n. 139, 1994, p. 67-94.
(48) El efecto principal de la constitución de la reserva es la declaración de utilidad pública
y necesidad de ocupación de los terrenos incluidos. La STS de 21 de mayo de 2003 (RJ 5363)
FD 5º, dice al respecto: «Esta disposición sólo tiene sentido si el acto de reserva expresa una
concreta finalidad protegida por la Ley que no sea la mera adscripción al Patrimonio Municipal del Suelo. La protección del derecho de propiedad así lo exige, imponiendo, como dice la
sentencia de instancia, la necesaria especificación de la ‘causa expropiandi’, como forma de
garantizar a los propietarios que su suelo será expropiado para concretos fines y también para
garantizarles la tutela judicial mediante el efectivo control judicial». No escapa al Tribunal el
hecho de que la reserva no supone la obligatoria adquisición de los terrenos por parte del Ayuntamiento. Dicha adquisición es sólo posible. Aún así, no puede prescindirse en el acto de reserva,
«de toda referencia seria y razonable sobre el destino hipotético concreto de los bienes, pues
de otra forma podría desnaturalizarse, como decimos, la propia figura del PMS».
315
FRANCISCO B. LÓPEZ-JURADO ESCRIBANO
manifiestos, como siempre que se relaja la necesidad de motivación (49). Sin
que afirmemos que éste sea un caso abusivo, aquí se hace una reserva de
1.397.030 metros cuadrados sin se sepa en concreto a qué finalidades van a
ser destinados, qué fines sociales se anuncian y cuántos y cuáles previsiones de viviendas protegidas se vaticinan. Si este requisito no se exige el PMS
podría convertirse, en contra de la naturaleza y finalidad que le imponen
los artículos 276 y 280.1 TRLS 92, en un mero procedimiento municipal de
adquisición de suelo, al margen de cualquier finalidad específica». De esa
forma, el destino señalado por el artículo 280.1 TRLS 92, veía ampliada su
proyección, incidiendo de forma importante sobre los preceptos de las legislaciones autonómicas que regulaban las reservas de terrenos para la constitución y ampliación de patrimonios municipales de suelo.
Llegados a este punto, es conveniente reflexionar sobre la jurisprudencia del Tribunal Supremo y las sentencias de Tribunales Superiores de Justicia a que se ha hecho referencia. Esas sentencias manifiestan un esfuerzo titánico, conforme al entramado de normas del TRLS 92 que mantenían su vigor,
por evitar que se desnaturalizara la figura de los patrimonios municipales de
suelo, convirtiéndolos en meros mecanismos de financiación de cualesquiera
necesidades económicas las Entidades locales. De esa forma se interpreta de
manera estricta el deber de destinar a la conservación y ampliación de dichos
patrimonios los ingresos generados por la enajenación de bienes y la sustitución del aprovechamiento correspondiente a la Administración por su equivalente en metálico (50). Lo cual hace que se consideren ilegales los acuerdos
de aprobación de presupuestos de las Entidades locales que no prevean la reinversión (51); con condenas —pasados los años— a destinar cantidades equivalentes a lo ingresado por esos conceptos y que fue gastado para fines distintos de la conservación o ampliación del patrimonio municipal de suelo (52).
Esa interpretación estricta hacía posible, también, considerar contrario a Dere(49) Alguna sentencia anterior había insistido en la necesidad de motivación de los actos
mediante los que se constituyen reservas de suelo para la ampliación de los patrimonios municipales. En ese sentido, es de indudable interés la STS de 11 de marzo de 1999 (RJ 2633) que
anula reservas de terrenos efectuadas por el Ayuntamiento de Madrid mediante la delimitación
de unidades de ejecución en el año 1991, por carecer de la motivación exigida, en aquel momento
por el artículo 43 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958. El Tribunal Supremo
exige en esa ocasión, y de forma razonable que: «el acto concreto en que se materializa tal
facultad (de delimitar) ha de contener la exigible motivación del porqué se incluye ese determinado terreno o esa zona, y no otras, dentro de esa delimitación de suelo no urbanizable, apta
para esa creación de Patrimonio Municipal de Suelo».
(50) Desde la STS de 2 de noviembre de 1995 (RJ 8060) que es la que marca la pauta,
hasta la STS de 27 de septiembre de 2006.
(51) En ese sentido, al menos: STS de 25 de octubre de 2001 (RJ 9687); STS de 2 de
noviembre de 2001 (RJ 9687); STS de 7 de noviembre de 2002 (RJ 10310).
(52) Así, STS de 8 de julio de 2003 (RJ 6259).
316
LOS PATRIMONIOS PÚBLICOS DE SUELO
cho el acuerdo de enajenación de los bienes si no constaba que el destino de
los ingresos sería la conservación y ampliación del respectivo patrimonio (53).
Esas sentencias vinculan los destinos previstos legalmente para los bienes
que integran los patrimonios municipales de suelo, con el destino concreto
que se dé al bien tras su enajenación (54). Sólo en casos de incompatibilidad de la calificación urbanística con el destino legalmente previsto para
dichos bienes, cabría enajenar sin que quedara condicionado el destino final
de los terrenos a la construcción de vivienda protegida o a otros usos de interés social, debiendo reinvertir en conservación y ampliación de patrimonios
municipales de suelo los ingresos resultantes. Por otra parte, esos destinos,
condicionan también la delimitación de reservas para la incorporación de
terrenos a los patrimonios municipales de suelo y las permutas de terrenos
(55). En uno y otro caso, la jurisprudencia a que nos referimos, venía exigiendo que se justificara que los bienes que la Administración adquiere se
pretenden destinar a la construcción de vivienda protegida o a otros usos de
interés social. Estas líneas de defensa de los caracteres propios de la figura
de los patrimonios municipales de suelo, en parte se debilitan y en parte se
fortalecen con la LS 2007; en cualquier caso, discurrían en un sentido distinto al establecido por algunos legisladores autonómicos.
3. La tensión con la normativa autonómica
La normativa autonómica sobre patrimonios municipales de suelo incluye,
en la mayoría de los casos, previsiones sobre el destino de los bienes y el destino de los ingresos que generan dichos patrimonios. Esas previsiones corrigen, en contadas ocasiones, y en la mayoría aumentan las posibilidades de
desnaturalización de esta figura. Parece como si a algunas Comunidades Autónomas les hubiera resultado una insoportable carga la regulación de los patrimonios municipales de suelo que se contenía en los preceptos del TRLS 92
que mantuvieron su vigor. Especialmente sensibles a una posible desnaturalización de los patrimonios municipales de suelo eran (56):
— Las previsiones sobre el destino de los ingresos generados por su
enajenación o por la sustitución del aprovechamiento correspondiente
(53) Así en la propia STS de 2 de noviembre de 1995 (RJ 8060), entre otras ya citadas.
(54) En ese sentido, STS de 31 de octubre de 2001 (RJ 8391). Especialmente clara puede
resultar por las circunstancias que concurren la STSJ de Madrid de 13 de marzo de 2003 (JUR
169750).
(55) Para permutas ver la sentencia citada en la nota anterior; respecto de las reservas, la
rectificación que efectúa la STS de 21 de mayo de 2003 (RJ 5363).
(56) Así lo destacamos en su momento, Los Patrimonios Municipales de Suelo: su aptitud para regular el mercado de los terrenos, cit. p. 823-825.
317
FRANCISCO B. LÓPEZ-JURADO ESCRIBANO
a la Administración; admitiéndose fines más amplios que la estricta
«conservación y ampliación» del respectivo patrimonio (57). En concreto, en algunos casos, el empleo de fondos para la ejecución de
dotaciones urbanísticas públicas, incluidos los sistemas generales y
locales (58).
— La falta de distinción entre los destinos de los bienes (vivienda protegida o cualquier uso de interés social, conforme al artículo 280.1
TRLS 92) y el destino de los ingresos que se generan (la conservación y ampliación del respectivo patrimonio, tal y como establece el
artículo 276.2 TRLS 92); lo que pudiera entenderse como una ampliación de los destinos posibles de los ingresos respecto de los previstos en el TRLS 92 (59); en la línea ahora seguida por la LS 2007.
— La posibilidad de destinar terrenos de uso residencial que integren
los patrimonios municipales a la construcción de vivienda libre, bajo
algunas condiciones (60).
— La rígida separación entre el destino del bien mientras forman parte
del patrimonio municipal de suelo y el destino al que se dedica el
bien una vez enajenado, que pudiera ser cualquiera, lógicamente previsto por el planeamiento (61).
— Exclusión absoluta de reversión de bienes expropiados para constitución de patrimonio municipal de suelo en caso de producirse, en
virtud de planeamiento, un cambio de destino (62).
(57) Así: artículo 75.2 LOUAn; artículo 92.3 LSEx.
(58) Así: artículo 163.c) LRSPAst.
(59) Así: artículo 162.2 LRSPAst; artículo 125.1 LUCLe. Aplicando este último precepto,
la STSJ de Castilla León de 11 de noviembre de 2003 (JUR 272839) confunde el destino de los
ingresos generados por enajenación de bienes de patrimonio, con el destino de los bienes que
lo integran. Así respecto de una cantidad recibida, entre otras aportaciones como consecuencia
de una permuta de bienes integrantes del patrimonio municipal de suelo del Ayuntamiento de
Burgos, en el FJ 2º in fine. El artículo 125 LCyL propicia la confusión entre ambos conceptos,
que el Tribunal Supremo intenta una y otra vez de deshacer. Distingue adecuadamente ambos
conceptos la STSJ de Castilla y León de 27 de febrero de 2003 (RJCA 744). La STS de 27 de
junio de 2006 (RJ 5973) FD 7º se pronuncia específicamente sobre la interpretación que procede dar a ese artículo 125 LCyL.
(60) Así: artículo 75.1.a) y c) LOUAn; artículo 164.1.a) LRSPAst; con algunas limitaciones, artículo 92.1 LSEx.
(61) Puede ser ejemplo de lo que se dice el artículo 89.2 LUAr, haciendo posible una gestión meramente patrimonial de los patrimonios municipales de suelo, como pone de relieve
Ramón SALANOVA ALCALDE, Patrimonios Públicos de Suelo, cit. p. 347. En sentido contrario,
vinculando una y otra, destaca el artículo 158 en relación con del 153 LUCat.
(62) Así artículo 94 LSEx. La previsión pudiera plantear alguna duda de constitucionalidad
pues es una previsión sobre expropiación forzosa más que sobre patrimonios municipales de suelo.
La STC 164/2001, de 11 de julio, FJ 44, afirma respecto del artículo 40.3 LSV 98 en el que se
318
LOS PATRIMONIOS PÚBLICOS DE SUELO
A este tipo de mecanismos se unen, en algunos casos, la limitación del
uso del concurso como forma de enajenación de bienes (63), de manera que
la subasta al alza no queda excluida, ni siquiera, en alguna regulación, se
considera como forma de enajenación excepcional (64), sin considerar que
la subasta tiene efectos significativos sobre el mercado del suelo (65). En
otros casos, parece como si se operara sobre la base de una separación tajante
entre la titularidad de la potestad de planeamiento y la titularidad de los bienes
que integran el patrimonio municipal de suelo. Con fundamento en esa esquizofrenia se considera que no es posible condicionar la enajenación de esos
bienes a la realización de los fines legalmente previstos para los bienes que
integran los patrimonios municipales de suelo.
Las anteriores previsiones, no excluyen la presencia de otras mucho más
acordes con el marco estatal previsto para los patrimonios municipales de
suelo (66). Sin embargo, consideradas desde la perspectiva del mercado de
suelo y del acceso a la vivienda; al aumentar los fines y destinos; su impacto
establece un supuesto de reversión referido específicamente a bienes de los patrimonios municipales de suelo, que está amparado en la competencia estatal sobre expropiación forzosa. Lo cual
no quita, como advierte Javier BARNÉS VÁZQUEZ, Distribución de competencias en materia de
urbanismo, cit. p. 248, 249 y 318, para que la previsión del precepto estatal esté condicionada a
la efectiva existencia de patrimonios municipales de suelo en cada Comunidad Autónoma y a cuáles sean los fines y los medios de esos patrimonios en la legislación autonómica. El artículo 29.1.b)
LS 2007 cambia completamente el sentido del derogado artículo 40.3 LSV 98.
(63) El artículo 76.a) LOUAn, prevé el concurso en los casos en que se enajene para construcción de viviendas de protección pública u otros usos de interés social. En otro caso, sería
de aplicación la normativa general sobre bienes de las Entidades locales: en Andalucía la Ley
7/1999, de 29 de septiembre, cuyo artículo 20.1, prevé que sea la subasta pública como forma
de enajenación de los bienes patrimoniales. En igual sentido: artículo 200.a) LNUMu; 77.1.a)
LOTCan. Por el contrario, la LSEx, en su artículo 93.a) generaliza el concurso como forma de
adjudicación, con topes máximo y mínimo en el precio de adjudicación.
(64) Establece con carácter alternativo la adjudicación de bienes mediante concurso o
subasta el artículo 164.1 LRSPAst.
(65) Al respecto ver las consideraciones sobre los riesgos del sistema de subasta que expone
Amadeo PETIBÓ JUAN, El mercado de suelo: un ejemplo de regulación ineficiente, en La carestía del suelo: causas y soluciones, José María PÉREZ HERRERO (director) Madrid, La Ley-FEI,
2000, 452-455, donde se da cuenta de subastas de suelo público en 9 capitales de provincia, en
los años 1998 y 1999, detallando los tipos de licitación y el importe de la adjudicación; el incremento medio era de un 51,46 % sobre el precio de licitación. Destaca también los riesgos de la
subasta, José María PÉREZ HERRERO, Resumen ejecutivo, en la misma obra que se acaba de citar,
p. 74-75.
(66) Puede citarse, al respecto la legislación catalana. Ésta, en su artículo 153.5 LUCat,
establece que «la administración y la disposición del patrimonio público del suelo y vivienda
deben vincularse al logro de las finalidades determinadas en el apartado 4». El apartado cuarto
es, como nos consta, en el que se establecen las finalidades genéricas asignadas a los patrimonios públicos de suelo. El destino de los bienes que integran los patrimonios municipales y de
su disposición de los mismos viene condicionada por las finalidades previstas para dicha figura.
319
FRANCISCO B. LÓPEZ-JURADO ESCRIBANO
puede ser fácilmente negativo sobre ese mercado y sobre la facilidad de acceso
a la vivienda. Al aumentar el número de las finalidades a satisfacer, se dificulta el logro de las finalidades originales ligadas específicamente a la política de suelo y vivienda.
4. Las consecuencias de la ampliación en el destino de los ingresos
En este marco, el artículo 33.2 LS 2007, como nos consta, amplía el
destino de los ingresos obtenidos mediante enajenación de bienes de patrimonios públicos o por sustitución de cesiones obligatorias y gratuitas por
dinero, además de a la conservación, administración y ampliación de dichos
patrimonios, a otros usos propios del destino de los bienes que integran ese
patrimonio. Con esto se flexibiliza la regulación de los patrimonios públicos
de suelo, respecto a la normativa estatal anterior sobre patrimonios municipales de suelo. A la vez se rompe con la idea tradicional, que forjó la doctrina y fue asumida por la jurisprudencia, de los patrimonios municipales
como sistema de «realimentación continua», se devalúa la vinculación de los
patrimonios municipales de suelo a la construcción de vivienda protegida,
haciendo que los titulares de dichos patrimonios ganen en libertad para afectar el dinero de esa procedencia; al tiempo que aumenta el peligro de que el
patrimonio municipal se convierta en un mero artificio contable carente de
vinculación alguna a determinada política municipal (67).
Desde otro punto de vista, la «flexibilización» que procura la actual
redacción del artículo 33.2 LS 2007 contribuye a profundizar en la brecha
existente entre los mandatos contenidos en los dos párrafos del artículo 47
CE, en el sentido de que la participación de la comunidad en las plusvalías
que genere la acción urbanística de los poderes públicos, no tiene por qué
necesariamente redundar en un más fácil acceso a una vivienda digna y adecuada; por el contrario, una gestión meramente patrimonial de los bienes y
recursos obtenidos como consecuencia de las cesiones obligatorias y gratuitas previstas legalmente, pudiera dificultar dicho acceso.
VII. EL DESTINO DE LOS BIENES
1. La determinación del destino
Como ya nos consta, algunos de los bienes y recursos que integran los
patrimonios públicos de suelo tienen señalados destinos en el artículo 34.1 LS
(67) Lo destaca Tomás QUINTANA LÓPEZ, Los Patrimonios Municipales de Suelo, cit. p.
213-214.
320
LOS PATRIMONIOS PÚBLICOS DE SUELO
2007. Así, los bienes y recursos que integran necesariamente los patrimonios
públicos de suelo, es decir los obtenidos por cesión obligatoria y gratuita prevista en el artículo 16.1.b) LS 2007, deben ser destinados a la construcción de
viviendas sujetas a algún régimen de protección pública. Además, si la legislación territorial y urbanística lo prevé, se considera admisible su destino a
otros usos de interés social, que serán urbanísticos o de protección o mejora
de espacios naturales o de los bienes inmuebles del patrimonio cultural. Se
precisa el interés social, a la vez que se da cobertura para entender incluidos
dentro de éste destinos no estrictamente urbanísticos como puede ser la protección de espacios naturales o del patrimonio cultural (68). Con esto el legislador 2007 concreta los «otros usos de interés social» a que se refería el artículo
280.1 TRLS 92, a la vez que limita la determinación del destino sólo a aquellos bienes y recursos obtenidos mediante cesión obligatoria, no a otros aunque sean bienes integrantes de patrimonios municipales de suelo.
El destino legalmente previsto para los bienes integrantes de los patrimonios municipales de suelo condicionaba el destino concreto de su enajenación
conforme a la jurisprudencia anteriormente expuesta que aplicaba el artículo
280.1 TRLS 92. Actualmente, por aplicación de lo previsto en el artículo 34.1
LS 2007, el destino de bienes y recursos que integran necesariamente los patrimonios públicos de suelo condiciona su enajenación, aunque paralelamente se
permite la ampliación de los ámbitos a los que el interés social puede referirse. Como instrumentos para garantizar la relación entre el destino legalmente previsto y el concreto destino de los terrenos es como se entiende lo
que establecen los apartados 2, 3 y 4 de dicho artículo 34 LS 2007.
2. Las garantías específicas de destino en las transmisiones de bienes
Por garantías específicas se refieren las aplicables a algunos de los bienes
integrantes de los patrimonios públicos de suelo. Los terrenos adquiridos por
una Administración en virtud del deber de cesión a que se refiere el artículo
16.1.b) LS 2007, que estén destinados a la construcción de viviendas sujetas
a algún régimen de protección pública que permita tasar su precio máximo de
venta, alquiler u otras formas de acceso a la vivienda (69), no podrán ser adjudicados, ni en dicha transmisión ni en las sucesivas, por un precio superior al
(68) Así, Tomás QUINTANA LÓPEZ, Los Patrimonios Municipales de Suelo, cit. p. 213-214,
quien entiende que este precepto no supone invasión competencial alguna al operar una remisión a las respectivas normas reguladoras en materia urbanística (p. 47).
(69) Debe recordarse que el inciso final del artículo 16.1.b) LS 2007 prohíbe sustituir la
entrega de suelo por otras formas de cumplimiento del deber de cesión obligatoria y gratuita
cuando pueda cumplirse dicho deber con suelo destinado a vivienda sometida a régimen de protección pública conforme al artículo 10.b) LS 2007. En el resto de los casos, la legislación sobre
ordenación territorial y urbanística puede establecer la posibilidad de esa sustitución.
321
FRANCISCO B. LÓPEZ-JURADO ESCRIBANO
valor máximo de repercusión del suelo sobre el tipo de vivienda de que se
trate, conforme a su legislación reguladora. Así lo prevé el apartado 2 del
artículo 34 LS 2007, disponiendo también que en el expediente administrativo
y en el acto o contrato de la enajenación se hará constar esta limitación.
De nuevo nos encontramos aquí con la vinculación, aplicada con contundencia por la jurisprudencia que aplicaba el artículo 280.1 TRLS 92, entre
el destino de los bienes y recursos y el destino concreto a que se destina un
bien tras su enajenación. En el caso de la LS 2007 esa vinculación se fortalece aunque limitada a los bienes y recursos obtenidos mediante cesiones
obligatorias y gratuitas, destinados a la construcción de viviendas sujetas a
algún régimen de protección pública.
3. Las garantías generales de destino en las transmisiones de bienes
La LS 2007 introduce garantías de destino que son aplicables con carácter general a cualesquiera bienes integrantes de patrimonios públicos de suelo,
incluido el patrimonio estatal conforme a lo que prevé la Disposición adicional cuarta 1 LS 2007. En ese sentido, las limitaciones, obligaciones, plazos o condiciones de destino de las fincas integrantes de patrimonios públicos de suelo que se hagan constar en las enajenaciones de dichas fincas son
inscribibles en el Registro de la Propiedad, no obstante lo dispuesto en el
artículo 27 de la Ley Hipotecaria y sin perjuicio de que su incumplimiento
pueda dar lugar a la resolución de la enajenación; tal y como dispone el apartado 3 del artículo 34 LS 2007. El siguiente apartado, el cuatro, establece
que el acceso al Registro de la Propiedad de las limitaciones, obligaciones,
plazos o condiciones a que se refiere el apartado anterior producen los siguientes efectos: a) Cuando se hayan configurado como causa de resolución, ésta
se inscribirá en virtud, bien del consentimiento del adquirente, bien de acto
unilateral de la Administración titular del patrimonio público de suelo del
que proceda la finca enajenada, siempre que dicho acto no sea ya susceptible de recurso ordinario alguno, administrativo o judicial. b) En otro caso,
la mención registral producirá los efectos propios de las notas marginales de
condiciones impuestas sobre determinadas fincas.
Las previsiones contenidas en los apartados 3 y 4 del artículo 34 LS
2007 son materialmente Derecho privado, también desde la perspectiva competencial (70), aplicable a actuaciones concretas de las Administraciones titulares de bienes integrados en patrimonios públicos de suelo. Pretenden estos
preceptos asegurar la vinculación de las fincas enajenadas al destino previsto
por los patrimonios públicos de suelo, sea cual sea éste. De alguna forma,
(70) Así lo entiende la disposición final primera 3 LS 2007.
322
LOS PATRIMONIOS PÚBLICOS DE SUELO
estos apartados constituyen un ejemplo de complementariedad entre órdenes
jurídicos público y privado, pues ciertamente los problemas sociales no siguen
las distinciones de la sistemática jurídica ni las sutilezas de la construcción
jurídico-científica de las disciplinas. De estas previsiones debe destacarse,
sin embargo, la doble voluntariedad para la Administración titular del bien,
primera la de incluir las limitaciones, obligaciones, plazos o condiciones de
destino de las fincas en la enajenación; y segunda de instar su inclusión en
el Registro. Lógicamente, el legislador autonómico puede, dentro de su
ámbito, transformar esa voluntariedad en obligatoriedad.
VIII. UN REPLANTEAMIENTO NECESARIO
Al final de la Exposición de Motivos de la LS 2007 se afirma que esta
Ley se ocupa de articular al servicio del interés general a lo largo de todo
su cuerpo: (…) «el mayor rigor en la determinación de los destinos de los
patrimonios públicos de suelo» y «las medidas arbitradas para asegurar que
se cumple ese destino aun cuando se enajenen los bienes integrantes de los
patrimonios públicos de suelo». Ciertamente se arbitran, como se acaba de
exponer, medidas que pueden asegurar que se cumple el destino de los bienes
integrantes de los patrimonios públicos de suelo que se enajenen. No parece,
sin embargo, que se dote de mayor rigor a la determinación de los destinos
de los patrimonios públicos de suelo, por cuanto se introducen elementos que
permiten quebrar la relación entre finalidades genéricas, patrimonio separado, destino de los ingresos y destino de los bienes en los términos ya vistos. En ese sentido, no se frena sino que se facilita un empleo de los patrimonios públicos de suelo, singularmente de los patrimonios municipales de
suelo, para fines ajenos a la política de suelo y vivienda.
Las sentencias que aplicaban los preceptos estatales vigentes hasta la
LS 2007 por los que se regulaban los patrimonios municipales de suelo, mostraban sí fortaleza en corregir prácticas desviadas; a la vez hacían ver lo
extendido de dichas prácticas. Los casos expuestos, en los que hemos procurado dar algunos elementos del supuesto de hecho, reflejan lo que muchos
Ayuntamientos hacían con sus patrimonios municipales. Sin querer insistir
en la apreciación negativa, intuimos que lo que llega a los Tribunales es, tan
solo, la punta del iceberg. Ahí vemos cómo se usaban los patrimonios municipales de suelo y las cesiones obligatorias y gratuitas de aprovechamiento
lucrativo, para suplir variadas necesidades financieras de las respectivas Corporaciones. El alivio de los presupuestos generales de los Ayuntamientos se
cifra tanto en recursos disponibles para finalidades variadas, como en partidas de gasto que resultan cubiertas de antemano sin representar carga alguna
para la Hacienda municipal.
323
FRANCISCO B. LÓPEZ-JURADO ESCRIBANO
Lo anterior no es en sí mismo negativo, pero tampoco está exento de
repercusiones —que difícilmente serán positivas— sobre el precio del suelo
y de la vivienda. Esconden una renuncia de la respectiva Entidad Local a llevar a cabo una política que permita el acceso a la vivienda digna y adecuada,
a favor de otras opciones menos complejas y más vistosas. Acometer actuaciones públicas loables, pero ajenas a la intervención en el mercado inmobiliario, con medios pensados para esa intervención, supone un factor que
favorece la elevación del precio de la vivienda o, al menos, que no contribuye a su disminución.
La regulación del suelo, ahora la LS 2007, dota de unos medios importantes a las Administraciones llamadas a desarrollar una política de suelo y
vivienda. A la vez establece las finalidades a que deben destinarse esos bienes
y recursos; finalidades que exigen una cierta capacidad de gestión y mucha
voluntad política; así como la concurrencia de otros factores externos favorables que hicieran posible esa regulación del mercado de los terrenos, o la
realización de actuaciones de iniciativa pública. Todo este entramado de normas que ponen recursos a disposición de las Administraciones públicas, de
forma automática, dotándolas a la vez de medios jurídicos muy intensos;
imponiéndoles la realización de políticas que no son fáciles de llevar a cabo,
de resultados inciertos, y que exigen capacidad de gestión y voluntad política; provoca fácilmente disfunciones y tiene un coste.
Dotar de bienes y recursos a las Administraciones públicas para que
éstas intervengan en el mercado de suelo produce, según algunos, un efecto
inmediato de encarecimiento precisamente del precio de los bienes que se
pretenden rebajar. (71) Ese encarecimiento puede no compensarse con la
correlativa rebaja de los precios que, en la lógica de la legislación urbanística, debería seguir a la gestión eficaz de los patrimonios públicos de suelo.
El desfase entre encarecimiento inicial y rebaja final, determinaría que, en
términos globales, esos patrimonios incidan, agravando más que solucionando
el problema del encarecimiento de las actuaciones urbanísticas.
Si la anterior conclusión fuera correcta se impondría replantear la cuestión desde sus inicios. La transformación de bienes y recursos recibidos en
eficaz regulación del mercado de los terrenos, encuentra dificultades de entidad: los apuros financieros de las entidades titulares de los respectivos patrimonios, los plazos necesarios para materializar actuaciones urbanísticas y de
edificación, las limitaciones en la capacidad de gestión. Esto hace que las
cesiones obligatorias y gratuitas sean instrumento eficaz para dotar de recur-
(71) Así, Manuel MARTÍ FERRER, Los efectos inflacionarios de las malas prácticas urbanísticas, en La carestía del suelo: causas y soluciones, José María PÉREZ HERRERO (director)
Madrid, La Ley-FEI, 2000, p. 469 a 513.
324
LOS PATRIMONIOS PÚBLICOS DE SUELO
sos a las entidades locales; pero, transformadas en patrimonio público de
suelo, puedan ser inadecuadas para producir un efecto global significativo
sobre los precios del suelo y de la vivienda. Para que los Ayuntamientos desplieguen, a partir de su patrimonio, políticas propias de suelo y vivienda hace
falta algo más que la dotación de medios vía cesiones obligatorias y gratuitas, acompañada por el establecimiento de fines genéricos para los patrimonios públicos de suelo, fines específicos (pero abiertos en la LS 2007, a diferencia de lo que hasta ahora ocurría) para el destino de los ingresos que
generan y para el destino de los bienes que los integran. La norma puede
desactivar una línea jurisprudencial comprometida con la salvaguarda de las
finalidades para las que los patrimonios municipales de suelo; puede también encauzar, potenciar y limitar el desarrollo de políticas públicas municipales de suelo y vivienda; pero no puede echarlas a andar.
La efectividad de la política de suelo de los Municipios es algo que
depende de gran cantidad de factores y que, en modo alguno, puede asegurarse sólo con una previsión normativa y menos con buenas intenciones o
palabras altisonantes. Las posibilidades de que el recurso puesto a disposición de los Municipios, y que puede suponer un encarecimiento del producto,
se diluya mucho antes de producir efecto alguno sobre el mercado de terrenos, son grandes. Mucho mayores, conforme se más se amplían las finalidades a que destinar los ingresos producidos y los bienes y recursos integrantes, tal y como hace la LS 2007. El control judicial sobre las actuaciones
ilegales, siendo necesario, no hace posible el logro de las finalidades previstas legalmente (tampoco con una base normativa más firme que la actual) y,
de ejecutarse las sentencias, su efecto puede acarrear aún mayores disfunciones. Esas disfunciones hacen necesario replantear la cuestión enfocándola
desde la perspectiva de los mandatos contenidos en el artículo 47 CE.
En el fondo, está el viejo planteamiento recordado recientemente por la
STS de 27 de junio de 2006 (RJ 5973) FD 6º de que no es justo ni coherente con el contenido del artículo 47 CE, que las Entidades Locales utilicen sus terrenos para resolver sus problemas de financiación, ni para la realización de cualesquiera intereses urbanísticos, siendo de esencia de la
institución del patrimonio municipal de suelo —en cuanto vinculada al
artículo 47 CE y en el marco de un Estado social como el nuestro— que se
utilice por la Administración para intervenir en el mercado de terrenos removiendo los obstáculos que impidan o dificulten que la libertad y la igualdad
del individuo y de los grupos sean reales y efectivas; y, en concreto, el acceso
a una vivienda digna y adecuada.
Las cesiones obligatorias y gratuitas de suelo libre de cargas de urbanización o de su equivalente económico previsto por el artículo 16.1.b) LS
2007, son uno de los cauces en los que se concreta la participación de la
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FRANCISCO B. LÓPEZ-JURADO ESCRIBANO
comunidad en las plusvalías que genera la acción urbanística de los poderes
públicos, establecida en el artículo 47 CE. Esas cesiones, como nos consta,
nutren de bienes y recursos a los patrimonios públicos de suelo cuya finalidad es regular el mercado de los terrenos, permitir actuaciones de iniciativa
pública y facilitar la ejecución de la ordenación territorial y urbanística. Esas
finalidades se demuestran, una y otra vez, difíciles de satisfacer. Puede faltar capacidad de gestión de los recursos —bienes, fondos y potestades—
puestos a su disposición por la normativa urbanística. Puede faltar voluntad
política de llevar a la práctica actuaciones complejas cuyo resultado llega a
medio plazo y suele ser percibido sólo por unos pocos. Pueden sobrar necesidades financieras, proyectos interesantes y urgencia por hacer tangibles,
mediante inversiones costosas, los aciertos de la respectiva gestión.
Las dificultades para el logro de las finalidades legalmente previstas
hacen razonable replantear los mecanismos de participación de la comunidad en las plusvalías que genera la acción urbanística de los poderes públicos. Al menos lo hacen razonable si se considera que los dos párrafos del
artículo 47 CE están entre sí relacionados, de forma que el segundo párrafo
sobre la participación de la comunidad en las plusvalías que genere la acción
urbanística de los poderes públicos, se entiende en relación al primer párrafo:
al deber de éstos de promover las condiciones para hacer efectivo el acceso
a la vivienda digna y adecuada. Así es como lo ha entendido la legislación
urbanística al afectar las cesiones a los instrumentos pensados para la regulación del mercado de los terrenos y para hacer efectivas políticas de construcción de vivienda protegida y regular el mercado de terrenos. Carecería
de sentido que la efectividad del mandato contenido en el párrafo segundo
del artículo 47 CE, la participación de la comunidad en las plusvalías que
genere la acción urbanística, lejos de facilitar el ejercicio del derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada, lo dificulte. La interpretación sistemática de los dos párrafos del artículo 47 CE, afirma la existencia de una
necesaria relación entre ambos.
Los problemas para que las Entidades Locales, verdaderas protagonistas de la relación entre las determinaciones de fines estatales contenidas en
los dos párrafos del artículo 47 CE, lleven a cabo ese trasvase de recursos,
transformando lo que reciben como participación en la plusvalía en facilidad
para el acceso a la vivienda, hacen necesario explorar otras fórmulas de participación en las plusvalías que permitan que ese trasvase sea efectivo.
Resulta, en consecuencia, necesario pensar cauces de participación, más claros, menos complicados, más adecuados a la capacidad de gestión de cada
Administración pública, en todo caso, mejor encauzados para contribuir a la
baja del precio del suelo y a un más fácil acceso a viviendas dignas y adecuadas. En este aspecto concreto nos tememos que la LS 2007 debe considerarse una ocasión perdida.
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