PROYECTO DE LEY ORGÁNICA DE ORDENAMIENTO

PROYECTO DE LEY
ORGÁNICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
TÍTULO I
DISPOSICIONES GENERALES
Artículo 1°. Objeto. La presente ley tiene por objeto expedir normas orgánicas en
materia de ordenamiento territorial, establecer reglas para impulsar la descentralización
y autonomía de las entidades territoriales y racionalizar la forma como el Estado se
expresa en el territorio.
Artículo 2°. Principios. La normatividad sobre organización territorial del Estado se
orientará por los principios constitucionales de República unitaria, descentralización
territorial, autonomía de las entidades territoriales, democracia, participación ciudadana,
diversidad, equidad social y espacial, pluralismo, integridad territorial del Estado,
prevalencia del interés general, desarrollo sostenible y responsabilidad.
La organización y el ejercicio de las competencias por parte de las autoridades estarán
regidos por los principios constitucionales de la función administrativa, así como por los
principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad entre los niveles territoriales.
Además de los principios constitucionales anteriores, son principios del ordenamiento
territorial la gradualidad y flexibilidad y la promoción de asociaciones.
Artículo 3°. Alcance de esta ley. La presente ley se integrará con las demás leyes
orgánicas existentes o que se expidan sobre ordenamiento territorial y a su vez será el
fundamento del resto de las leyes ordinarias sobre esta materia.
TÍTULO II
ORDENAMIENTO TERRITORIAL
Artículo 4°. El ordenamiento territorial. El ordenamiento territorial hace relación a
la racionalización del suelo colombiano con el fin de regular la planificación, desarrollo,
utilización, transformación, ocupación, intervención y conservación del espacio; la
distribución de competencias entre las diversas entidades territoriales; y la forma como
el derecho a la tierra configura una modalidad de la dignidad y cultura de un pueblo.
El Gobierno Nacional coordinará toda la gestión entre las diversas entidades territoriales
del país, para asegurar la unidad nacional y la equidad territorial.
Artículo 5°. Objetivos. Los objetivos del ordenamiento territorial son el desarrollo
equilibrado de las entidades territoriales, la promoción de la calidad de vida de las
personas, la utilización racional del territorio y la sostenibilidad ambiental.
Artículo 6°. Territorio y paz. Le corresponde al Presidente de la República la
conservación y restablecimiento del orden público en todo el territorio nacional. Los
gobernadores y alcaldes deberán acatar las órdenes del Presidente en materia de paz.
El Presidente de la República podrá sugerir ante los cuerpos colegiados competentes la
modificación del ordenamiento territorial en el marco de un proceso real de paz con los
grupos armados al margen de la ley.
Artículo 7°. Mecanismos de participación. Las entidades territoriales promoverán la
participación ciudadana y comunitaria. Por el principio de inmediación, le corresponde al
nivel local garantizar la efectividad de la participación. La oferta pública de participación
deberá respetar las formas organizativas autónomas de las comunidades.
Artículo 8°. Territorio y globalización. Las entidades territoriales orientarán su
desarrollo hacia los sectores más competitivos dentro de un esquema de globalización,
con el fin de insertarse en los mercados mundiales.
TÍTULO III
DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS
Artículo 9. Distribución de competencias entre el nivel nacional y los niveles
territoriales. Sin perjuicio de lo establecido para los distintos sectores, los niveles
territoriales tendrán las siguientes competencias:
Al nivel nacional le corresponde la fijación de las políticas, su regulación, su
cofinanciación y su control y evaluación.
Al nivel seccional le corresponde articular los niveles nacional y local y prestar asesoría,
asistencia técnica y crédito a los municipios.
Al nivel local le corresponde la ejecución de las políticas públicas, la ejecución del gasto
y la promoción de la participación ciudadana.
Los procesos de descentralización de competencias, por parte de la Nación a los entes
territoriales o a sus asociaciones, deberán tener en cuenta los criterios establecidos en
los artículos 302 y 320 de la Constitución Política y el análisis de las siguientes variables:
capacidad de gestión, situación fiscal y adecuada infraestructura de las entidades
territoriales, como también el mejor escenario financiero posible de provisión de los
servicios públicos.
Las competencias del orden nacional se podrán delegar en primera instancia a las
entidades territoriales o asociadas mediante proceso de acuerdo o de concertación entre
las partes correspondientes, para cada caso. Una vez las entidades territoriales o sus
asociaciones demuestren eficiencia en el desarrollo de la actividad delegada, se les
transferirá de manera definitiva la respectiva función y los recursos suficientes para su
financiación. Por el contrario, si no cumplen los requisitos mínimos de cobertura y de
calidad acordados, la Nación podrá reasumir la correspondiente competencia.
Artículo 10. Los contratos plan. La Nación podrá contratar o convenir con las
entidades territoriales y con las asociaciones de entidades territoriales la ejecución
asociada de proyectos estratégicos de desarrollo territorial, mediante la suscripción de
convenios interterritoriales que se denominarán “contrato plan”. En los contratos plan
que celebren la Nación y las entidades territoriales o éstas entre sí, se establecerán los
aportes que harán, la Nación y las entidades territoriales, así como las fuentes de
financiación respectivas.
La Nación también podrá contratar con las asociaciones de entidades territoriales la
ejecución de programas del Plan Nacional de Desarrollo, cuando lo considere pertinente
y el objeto para el cual fueron creadas dichas asociaciones lo permita, previa aprobación
de su órgano máximo de administración, atendiendo los principios consagrados en la
presente ley.
Los Fondos de Inversión de la Nación darán prioridad en la asignación de recursos a la
financiación de proyectos estratégicos de interés nacional a las entidades territoriales
asociadas que desarrollen e integren los elementos señalados en el presente capítulo.
Artículo 11. Consulta de los planes de desarrollo. El plan nacional de desarrollo
será consultado con los gobernadores y el plan departamental de desarrollo será
consultado con los alcaldes respectivos y con las organizaciones sociales.
El presupuesto general de la nación asignará cada año recursos para un fondo de
compensación regional.
La ley podrá establecer una descentralización económica progresiva, que le permita a
las entidades territoriales promover autónomamente su desarrollo mediante la adopción
de sus propias políticas económicas”.
Artículo 12. Asignación de competencias normativas. El Congreso de la República,
a iniciativa del Gobierno Nacional, podrá asignar competencias normativas concretas al
nivel seccional, las cuales podrá reasumir en cualquier momento.
Inicialmente se podrán asignar competencias en materia tributaria, de tránsito y
transporte, ordenamiento urbano, usos del suelo, deporte y cultura. En una segunda
fase se podrían asignar otras competencias adicionales.
Artículo 13. Delegación. La Nación y los diferentes órganos del nivel central podrán
delegar en las entidades territoriales o en las asociaciones de entidades territoriales y en
las áreas metropolitanas, por medio de convenio, atribuciones propias de los
organismos y entidades públicas de la Nación, así como de las entidades e institutos
descentralizados del orden nacional.
En la respectiva delegación se establecerán las funciones y el presupuesto para el
adecuado cumplimiento de los fines de la administración pública a cargo de éstas.
Artículo 14. Seguimiento y evaluación. El Departamento Administrativo de
Planeación Nacional hará el seguimiento y evaluación del ordenamiento territorial en su
conjunto y de la situación de cada entidad territorial del nivel seccional. Cada año, en el
mes de diciembre, se deberá presentar un informe sobre la situación del ordenamiento
territorial en el país.
Artículo 15. Resolución de conflictos de competencia. Los conflictos de
competencia serán resueltos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 88 del Código Contencioso Administrativo.
Artículo 16. Mapa y límites. El Instituto Geográfico Agustín Codazzi deberá levantar
la información y los mapas de toda la geografía nacional y deberá tenerla disponible
para toda persona interesada. El mapa oficial de la República será publicado todos los
años.
Los límites entre entidades del nivel local de un mismo departamento serán revisados
por las asambleas departamentales. Todos los demás serán revisados por el Congreso
Nacional. Al menos cada veinte años se revisarán los límites entre las entidades
territoriales.
Artículo 17. Fondo de compensación territorial. El Gobierno Nacional presentará al
Congreso de la República, dentro de los seis meses siguientes a la expedición de la
presente ley, un proyecto de ley que cree un “fondo de compensación territorial”, el
cual será financiado con los recursos que al efecto determine el Gobierno. El objetivo
único de este Fondo es compensar los desequilibrios existentes en el nivel de desarrollo
de las entidades territoriales.
TÍTULO IV
ORGANIZACIÓN POLÍTICO ADMINISTRATIVA
Capítulo 1
Nivel Seccional
Artículo 18. El departamento. El departamento se regirá por lo dispuesto en la
Constitución, en el código departamental y en las normas sectoriales.
La racionalización del régimen jurídico de los departamentos parte del reconocimiento de
sus diferencias y fortalezas específicas. A partir de este principio y con el objeto de
mejorar la administración departamental y de asegurar una más eficiente prestación de
los servicios públicos, la ley establecerá regímenes especiales y diferenciados de gestión
administrativa y fiscal para uno o varios departamentos.
Para tal efecto la ley podrá establecer capacidades y competencias distintas a las
señaladas para los departamentos en la Constitución de acuerdo con el artículo 302 de la
Carta Política.
La ley graduará y eventualmente integrará las capacidades y competencias
departamentales de acuerdo con la población, recursos económicos y naturales y
circunstancias sociales, culturales y ecológicas de los departamentos.
Artículo 19. La región. Una región administrativa y de planificación se podrá convertir
en región como entidad territorial, con sujeción a las condiciones establecidas en el
artículo 307 de la Constitución.
La ley que cree una región establecerá sus límites, órganos, funciones, recursos y los
principios para la adopción del estatuto regional respectivo.
La creación de una región implica la desaparición de los departamentos que la integran.
Artículo 20. La provincia. Las provincias podrán crearse de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 321 de la Constitución.
La creación de una provincia implica la desaparición de los municipios que la integran.
Sin perjuicio de la posibilidad de crearse provincias como entidad territorial, las
provincias podrán en todo caso organizarse como circunscripción electoral para elegir
diputados a la asamblea y Representantes a la Cámara por el departamento respectivo.
Capítulo 2
Nivel Local
Artículo 21. El municipio. El municipio se regirá por lo dispuesto en la Constitución,
en el código municipal y en las normas sectoriales.
Con el propósito de democratizar y hacer más eficiente y racional la administración
municipal, la ley, con fundamento en el artículo 320 de la Constitución Política
establecerá categorías de municipios de acuerdo con su población, recursos fiscales,
importancia económica y situación geográfica, y señalará para los municipios
pertenecientes a cada categoría un distinto régimen jurídico en materia de funciones,
recursos y gobierno.
Artículo 22. Los distritos. Los distritos son una entidad territorial del nivel local, que
se rigen por su normatividad especial y, en lo no regulado expresamente para ellos, se
les aplicará el régimen municipal.
Los distritos pueden ser de dos clases: el Distrito Capital de Bogotá y los distritos
especiales.
Artículo 23. El Distrito Capital. El Distrito Especial de Bogotá se regirá por lo
dispuesto en los artículos 322 y siguientes de la Constitución y el Decreto Ley 1421 de
1993 o la norma que lo modifique.
Artículo 24. Los distritos especiales. Son Distrito Especiales Cartagena, Santa
Marta, Barranquilla, Buenaventura, Tumaco, Popayán, Tunja, Turbo y Cúcuta.
Artículo 25. Las localidades. Los distritos se dividirán en localidades, cuyo número y
límites serán determinados por el acuerdo que las cree. En cada localidad habrá una
junta administradora local, JAL, integrada por no menos de siete ni más de once ediles.
También habrá un alcalde menor, elegido por el alcalde mayor de ternas que le
presente la JAL.
Artículo 26. La entidad territorial indígena. Las Entidades Territoriales Indígenas
son divisiones político administrativas del Estado, constituidas mayoritariamente por
uno o más pueblos o comunidades indígenas, sobre un territorio delimitado y
reglamentado conforme al procedimiento que se establezca en la ley.
Las Entidades Territoriales Indígenas gozan de autonomía cultural, política,
administrativa y presupuestal para la gestión de sus propios asuntos, dentro de los
límites que establecen la Constitución y la ley.
La finalidad de las Entidades Territoriales Indígenas es garantizar la identidad cultural, el
desarrollo integral de los pueblos y comunidades que los habitan y el cumplimiento de
los fines esenciales del Estado.
Las Entidades Territoriales Indígenas serán gobernadas por Consejos Indígenas
conformados según los usos y costumbres de los pueblos y de las comunidades, y
ejercerán además de las funciones señaladas en el artículo 330 de la Constitución y la
Ley, las funciones y competencias que se señalen en el Decreto de Conformación y
Delimitación de cada Entidad Territorial Indígena.
En todo aquello que no esté regulado por la Constitución, la Ley o el Decreto de
Conformación y Delimitación de la Entidad Territorial Indígena, sus competencias y
recursos se asimilarán a las de los municipios.
Parágrafo 1. Las entidades territoriales indígenas formarán parte de los departamentos.
Cuando la creación de una entidad territorial indígena incluya áreas de dos o más
departamentos, su integración a cada uno de ellos se definirá por consulta popular a los
ciudadanos de la entidad territorial indígena. En ningún caso se modificarán los límites
departamentales por la integración que se haga a uno y otro departamento por parte de
la respectiva Entidad Territorial Indígena.
Parágrafo 2. Cuando de la conformación de una Entidad Territorial Indígena, resultare
que uno o varios municipios no cumplen con los requisitos mínimos establecidos en la
Ley 617 de 2000, el territorio deberá anexarse a otro municipio, previo concepto de la
Comisión de Ordenamiento Territorial.
El Consejo Indígena adoptará un plan de vida o plan de desarrollo, acompañado de su
respectivo plan plurianual de inversiones.
Las finanzas públicas territoriales indígenas comprenden la totalidad de los ingresos que
perciben las Entidades Territoriales Indígenas por concepto del Sistema General de
Participaciones, regalías, recursos propios, recursos de cofinanciación, cooperación y
cualquier otra fuente que ingrese al territorio para la implementación de sus planes de vida
o desarrollo.
La conformación de la Entidad Territorial Indígena requiere:
1.
Que los territorios indígenas tengan unidad territorial, esto es, que se trate de
territorios de asentamiento titulados o poseídos de manera regular y permanente, por
uno o más pueblos o comunidades indígenas o que constituyan el ámbito tradicional de
sus actividades sociales, económicas y culturales.
En caso de no existir unidad territorial, uno o varios pueblos o comunidades indígenas
pueden solicitar la conformación y delimitación de la Entidad Territorial Indígena,
definiendo un área en la cual la población indígena sea mayoritaria.
2.
Que los pueblos o comunidades indígenas, por medio de sus autoridades,
presenten al Ministerio del Interior y de Justicia una propuesta de conformación y
delimitación de la Entidad Territorial Indígena, que incluya los siguientes componentes:
a) Una propuesta de delimitación, competencias, funciones y recursos.
b) Una propuesta sobre la conformación y funcionamiento del Consejo Indígena,
estructura administrativa del territorio y un plan de desarrollo y fortalecimiento
institucional.
c) Una propuesta sobre la conformación y funcionamiento del Consejo Indígena,
estructura administrativa del territorio y un plan de desarrollo y fortalecimiento
institucional.
d) Para los casos en que exista población no indígena en el territorio, las autoridades
indígenas solicitantes convocarán una consulta avalada por el Ministerio del Interior y de
Justicia
Parágrafo. La solicitud debe indicar el nombre de las personas que representarán a los
solicitantes en todo el proceso de conformación y delimitación de la Entidad Territorial
Indígena y el departamento con el que se articulará la Entidad Territorial Indígena en el
caso que ésta comprenda áreas de dos o más departamentos
3. Concepto de la Comisión de Ordenamiento Territorial verificando el cumplimiento de
los anteriores requisitos y el resultado favorable de la consulta para los casos
establecidos en el literal d del numeral 2 de este artículo.
El Gobierno reglamentará el procedimiento de delimitación y funcionamiento de las
Entidades Territoriales Indígenas.
TÍTULO V
DIVISIONES ADMINISTRATIVAS CON BASE TERRITORIAL
Artículo 27. Las regiones administrativas y de planificación. Dos o más
departamentos vecinos podrán crear regiones administrativas y de planificación, RAP,
en los términos señalados por el artículo 306 de la Constitución.
La creación de una RAP será aprobada por la asamblea respectiva, a iniciativa del
gobernador.
Artículo 28. Las áreas metropolitanas. Las áreas metropolitanas se regirán por lo
dispuesto en la Constitución y en la ley respectiva.
En desarrollo de lo previsto en el artículo 319 de la Constitución Política, además de los
recursos que integran el patrimonio y renta de las áreas metropolitanas, el proyecto de
constitución del área metropolitana a que se refiere el artículo 5 de la ley 128 de 1994
debe precisar las fuentes de los aportes de las entidades territoriales que formarán parte
de la misma, así como los porcentajes de tales aportes.
En las áreas metropolitanas que se encuentren constituidas a la fecha de la presente ley,
cada concejo municipal a iniciativa de su alcalde expedirá un acuerdo en el que se
señalen las fuentes de los aportes a los que se compromete cada municipio para la
financiación de las funciones a cargo de la respectiva área metropolitana, así como los
porcentajes de dicha participación.
Ese acto constituirá una norma general de carácter obligatorio a la que tendrá que
regirse cada concejo municipal al momento de aprobar el presupuesto anual de cada
entidad territorial miembro del área metropolitana.
Parágrafo. Cuando se produzca la anexión de nuevos municipios al área metropolitana,
el acto que protocolice dicha anexión deberá contener los elementos previstos en el
presente artículo.
Artículo 29. Las corporaciones autónomas regionales. Las corporaciones
autónomas regionales son entidades administrativas autónomas, del nivel nacional,
creadas por ley, encargadas del medio ambiente, en los términos previstos por la Ley
99 de 1993.
Artículo 30. Las zonas fronterizas. Las entidades seccionales y locales ubicadas en
zonas fronterizas podrán adelantar programas de cooperación e integración con sus
semejantes del país vecino, de conformidad con lo establecido en el artículo 289 de la
Constitución.
Artículo 31. Las asociaciones entre entidades territoriales. El Estado promoverá
procesos asociativos entre entidades territoriales de todo tipo para la libre y voluntaria
conformación de alianzas estratégicas que impulsen el desarrollo, la competitividad y
las economías de escala en la organización territorial del Estado.
La definición de políticas y modos de gestión regional y subregional no estará limitada a
la adición de entidades político administrativas e incluirá alternativas flexibles.
Las asociaciones de entidades territoriales se conformarán libremente por dos o más
entidades territoriales, para prestar conjuntamente servicios públicos, funciones
administrativas propias o asignadas al ente territorial por el nivel nacional, ejecutar
obras de interés común o cumplir funciones de planificación, así como para procurar el
desarrollo integral de sus territorios.
Parágrafo. Podrán conformarse diversas asociaciones de entidades territoriales como
personas jurídicas de derecho público, a partir de iniciativas públicas, privadas o mixtas,
bajo la dirección y coordinación de las entidades territoriales interesadas, las cuales
velarán por la inclusión y participación de la comunidad en la toma de decisiones que
sobre el área se adopten.
Las entidades territoriales que se asocien no podrán generar, con cargo al presupuesto,
gastos de funcionamiento adicionales ni incrementar la planta burocrática de las
respectivas entidades que las conformen.
Artículo 32. Las comunas y corregimientos. Los municipios podrán dividirse en
comunas en el caso urbano y corregimientos en el área rural.
TÍTULO VI
ÉTNIAS Y TERRITORIO
Artículo 33. Los indígenas. Los indígenas accederán a sus territorios ancestrales o de
resguardo en los términos fijados por la ley.
Artículo 34. Los afrocolombianos. Las comunidades afrocolombianas tendrán las
tierras comunales en los términos fijados por la ley.
Artículo 35. Los raizales. Los raizales de San Andrés, Providencia y Santa Catalina
podrán acceder a tierras comunales o privadas mediante la titulación que haga el
gobierno con los bancos de tierra que al efecto se creen.
Artículo 36. Los gitanos. La población romaní será sujeta de un tratamiento especial
por el Gobierno Nacional con el fin de permitir el disfrute de sus derechos en el marco
de la flexibilidad que exige su carácter de nómada.
Artículo 37. Los palenqueros. La población de Palenque de San Basilio accederá a las
tierras comunales o privadas en los términos fijados en la ley.
TÍTULO VII
ASPECTOS INSTITUCIONALES
Artículo 38. Comisión Nacional de Ordenamiento Territorial. Créase la Comisión
de Ordenamiento Territorial, COT, como un organismo de carácter técnico y asesor que
tiene como función evaluar, revisar y sugerir al Gobierno Nacional y al Congreso de la
República la adopción de políticas, desarrollos legislativos y criterios para la mejor
organización del Estado en el territorio.
En todo caso es atribución de esta Comisión rendir concepto para la creación de
regiones, provincias y entidades territoriales indígenas.
La integración, competencias, secretaría,
reglamentados por el Gobierno Nacional.
recursos
y
funcionamiento
serán
Artículo 39. Reformas al régimen departamental y municipal. El Gobierno
Nacional presentará al Congreso de la República, en un plazo no superior a doce meses,
las iniciativas normativas para la expedición de nuevos códigos departamental y
municipal y distrital.
Estos códigos establecerán una mayor delegación de funciones y competencias del nivel
nacional hacia el orden territorial, la eliminación de duplicidades entre la administración
central y descentralizada y los entes territoriales, el fortalecimiento del departamento
como nivel intermedio de gobierno, la acción conjunta y articulada de los diferentes
niveles de gobierno a través de alianzas, asociaciones y convenios de delegación, el
diseño de modalidades regionales de administración para el desarrollo de proyectos
especiales y el incremento de la productividad y la modernización de la administración
municipal.
Igualmente se modificará la legislación agraria, que pasará a denominarse “ley sobre el
derecho a la tierra”.
Artículo 40. Vigencia. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación y
deroga las disposiciones que le sean contrarias.
ALBERTO GORDON MAY
Representante a la Cámara
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
DEL
PROYECTO DE LEY ORGÁNICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL
Honorables Representantes:
Este documento contiene la exposición de motivos del proyecto de ley medio de
la cual se modifica la Ley 1259 de 2008 y se dictan otras disposiciones sobre
recicladores. Para ello dividiremos la presentación en cuatro partes, a saber:
introducción, contenido, conveniencia y constitucionalidad.
1. INTRODUCCIÓN
1.1. ¿QUÉ ES EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL?
El ordenamiento territorial lo define la doctrina
“la forma como se distribuye espacialmente
recursos y estructuras administrativas de
determinan la forma de Estado de un país, el
con las siguientes palabras: es
el poder. Las competencias,
las divisiones subnacionales
grado de independencia de la
[1]
periferia respecto del centro y los niveles de relación y tutela”
. Según la
Comisión de Ordenamiento Territorial, este concepto hace relación a “un
conjunto de acciones concertadas para orientar la transformación, ocupación y
utilización de los espacios geográficos buscando su desarrollo socioeconómico,
teniendo en cuenta las necesidades e intereses de la población, las
potencialidades del territorio considerado y la armonía con el medio
[2]
ambiente”
. La Carta Europea del Ordenamiento Territorial por su parte señala
que “el ordenamiento territorial es la expresión espacial de una política
[3]
económica, cultural y ecológica de cualquier sociedad”
. A su vez la
modelación del ordenamiento territorial pasa por la definición del papel del
Estado en la sociedad, su participación en el mercado y su configuración
sectorial central.
1.2. ¿QUÉ DEBE CONTENER UNA LOOT?
Los contenidos de la ley orgánica de ordenamiento territorial (en lo sucesivo
LOOT) han sido delineados por la Corte Constitucional en la sentencia C-600 A
[4]
de 1995. La Corte emplea un método sistemático, que no literal
, para concluir
que una LOOT debe tener básicamente los siguientes contenidos:
1) La estructura territorial
2) Las condiciones y requisitos de existencia de las entidades territoriales y las
divisiones administrativas
3) El régimen jurídico básico de las entidades territoriales
4) Los mecanismos de participación relacionados con el ordenamiento territorial
5) La distribución de competencias entre la nación y las entidades territoriales
6) La fijación de las competencias normativas y no normativas de las entidades
territoriales
7) Los mecanismos para dirimir los conflictos interterritoriales de competencia.
De otro lado es importante señalar que la LOOT no tiene que ser una única
norma, según la Corte Constitucional, sino que pueden ser varias, aunque “es
[5]
recomendable que esta materia se sistematice en una sola ley”
. Además,
agrega la misma Corporación, no toda distribución de competencias entre
entidades territoriales debe ser fijada por la LOOT.
En suma, lo recomendable entonces es que haya una sola LOOT, rígida, breve,
de principios ordenadores generales, destinados a perdurar, y que contenga los
puntos provenientes de la aportación jurisprudencial y las demás materias que
aquí se proponen, fundamentados tanto en el derecho comparado como en la
historia y singularidades de Colombia.
1.3. ¿CUÁLES DEBEN SER LAS ENTIDADES TERRITORIALES?
Este proyecto propone simplificar el enjambre de instancias territoriales, con el
fin de racionalizar el tema, mediante una clasificación en tres niveles de
gobierno:
CUADRO
NIVEL
NIVEL NACIONAL
NIVEL SECCIONAL
NIVEL LOCAL
ENTIDADES TERRITORIALES
Región
Departamento
Provincia
Municipio
Distritos: Capital y especiales
Entidad territorial indígena – ETI -
El Estado colombiano tiene tres niveles territoriales: el nivel nacional, el nivel
seccional y el nivel local.
Mientras que el nivel nacional asegura el principio de la unidad nacional, las
entidades territoriales garantizan el principio de la autonomía y se rigen por la
descentralización.
El nivel seccional y local configuran las entidades territoriales.
El nivel seccional está constituido por los departamentos, las regiones y las
provincias.
El nivel local está constituido por los municipios, los distritos y las entidades
indígenas.
Los distritos a su vez pueden ser de dos clases: el Distrito Capital de Bogotá y
los Distritos Especiales.
De conformidad con esta propuesta, una persona residente en Colombia sólo
[6]
habitaría dentro de dos entidades territoriales, excepcionalmente en una
,
jamás en tres.
La delimitación de competencias y recursos de las entidades territoriales implica
al mismo tiempo diseñar las competencias y recursos del nivel nacional, lo que a
su vez pasa por la redefinición del papel del Estado en la economía, en la
remoción de las causas de la exclusión social y política y en la consecución de la
paz en Colombia.
Como un primer límite se propone que la creación de una región implica la
supresión absoluta de los departamentos que la conforman y la creación de una
provincia o una ETI implica también la supresión de los municipios que la
integran.
Se espera que en ningún caso la creación de nuevas entidades territoriales
implique un incremento total de las transferencias fiscales que actualmente
realiza la nación, dentro del sistema general de participaciones.
Por último hay que señalar que las entidades territoriales cuentan con
dependencias institucionales o estructuras administrativas internas, de
autónoma configuración, y que pueden pertenecer al sector central de gobierno
o al sector descentralizado funcionalmente o por servicios.
1.4.
¿CUÁLES SON
TERRITORIAL?
LAS
ENTIDADES
ADMINISTRATIVAS
CON
SOPORTE
Las entidades administrativas con soporte territorial son personas jurídicas, de
derecho público, que no son entidades territoriales (es decir, no son una división
político administrativa), sino que son entes meramente administrativos. Sin
embargo, a diferencia de las tradicionales entidades descentralizadas por
servicios, tienen una base o soporte territorial. Ellas son:
-
Las
Las
Las
Las
Las
Las
regiones administrativas y de planificación
áreas metropolitanas
corporaciones autónomas regionales
zonas fronterizas
asociaciones de municipios, de departamentos y mixtas
localidades, comunas y corregimientos (veredas).
2. CONTENIDO
El proyecto de LOOT que estoy presentando tiene la siguiente tabla de
contenido:
TÍTULO I
DISPOSICIONES GENERALES
Artículo 1°. Objeto.
Artículo 2°. Principios.
Artículo 3°. Alcance de esta ley.
TÍTULO II
ORDENAMIENTO TERRITORIAL
Artículo 4°. El ordenamiento territorial.
Artículo 5°. Objetivos.
Artículo 6°. Territorio y paz.
Artículo 7°. Mecanismos de participación.
Artículo 8°. Territorio y globalización.
TÍTULO III
DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS
Artículo 9. Distribución de competencias entre el nivel nacional y los niveles
territoriales.
Artículo 10. Los contratos plan.
Artículo 11. Consulta de los planes de desarrollo.
Artículo 12. Asignación de competencias normativas.
Artículo 13. Delegación.
Artículo 14. Seguimiento y evaluación.
Artículo 15. Resolución de conflictos de competencia.
Artículo 16. Mapa y límites.
Artículo 17. Fondo de compensación territorial.
TÍTULO IV
ORGANIZACIÓN POLÍTICO ADMINISTRATIVA
Capítulo 1
Nivel Seccional
Artículo 18. El departamento.
Artículo 19. La región.
Artículo 20. La provincia.
Capítulo 2
Nivel Local
Artículo
Artículo
Artículo
Artículo
Artículo
Artículo
21.
22.
23.
24.
25.
26.
El municipio.
Los distritos.
El Distrito Capital.
Los distritos especiales.
Las localidades.
La entidad territorial indígena.
TÍTULO V
DIVISIONES ADMINISTRATIVAS CON BASE TERRITORIAL
Artículo
Artículo
Artículo
Artículo
Artículo
Artículo
27.
28.
29.
30.
31.
32.
Las
Las
Las
Las
Las
Las
regiones administrativas y de planificación.
áreas metropolitanas.
corporaciones autónomas regionales.
zonas fronterizas.
asociaciones entre entidades territoriales.
comunas y corregimientos.
TÍTULO VI
ÉTNIAS Y TERRITORIO
Artículo
Artículo
Artículo
Artículo
33.
34.
35.
36.
Los
Los
Los
Los
indígenas.
afrocolombianos.
raizales.
gitanos.
Artículo 37. Los palenqueros.
TÍTULO VII
ASPECTOS INSTITUCIONALES
Artículo 38. Comisión Nacional de Ordenamiento Territorial.
Artículo 39. Reformas al régimen departamental y municipal.
Artículo 40. Vigencia.
3. CONVENIENCIA
Este proyecto de LOOT se justifica porque él busca logar los siguientes fines:
1) El equilibrio territorial: debe haber una política nacional y unos instrumentos
de compensación, que le aseguren a todos los colombianos un nivel
semejante de condiciones y oportunidades de desarrollo. Es como un mínimo
común, en todo el territorio, que haga realidad el principio de igualdad
material (art. 13 CN).
2) La flexibilidad: para reconocer la diversidad y conferirle un tratamiento
singular en cada caso.
3) El territorio como un derecho y como un proyecto de existencia: para todos
los grupos étnicos el territorio es muy importante y no se reduce al derecho
de propiedad privada sino que el territorio implica también la vida, la
identidad cultural e histórica, los nexos con los recursos naturales y otras
dimensiones aún espirituales. Desde luego, la forma de aproximarse al tema
territorial varía en cada comunidad étnica.
4) La participación democrática: ella debe atravesar la discusión del proyecto de
LOOT y su implementación, particularmente mediante la concertación entre el
Congreso, el Gobierno Nacional, las entidades territoriales y grupos étnicos.
La comunidad en general debe ser consultada acerca de las decisiones que la
afectan, para que sea ella la que opte. En el caso del Departamento
Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, que es el que yo
represento, esa concertación debe adelantarse muy especialmente con los
raizales.
5) Los grupos étnicos: ellos aspiran a una mayor autonomía en la gestión de sus
asuntos y una mayor tolerancia a la diversidad por parte del resto de los
colombianos. Además el derecho a la tierra para ellos es muy importante,
porque más que suelo es cultura, de manera que incluso la legislación
“agraria” debería ser reemplazada por una legislación sobre “el derecho a la
tierra”. Por eso este proyecto les dedica una especial regulación.
4. CONSTITUCIONALIDAD
Una ley orgánica es “una norma con valor normativo superior al de las leyes
ordinarias – por debajo de la Constitución pero por encima de la ley – que en
[7]
principio regula la forma como se expiden otras leyes”
. Es como una ley de
leyes, de naturaleza ordenadora, que no alcanza tener sin embargo el rango
constitucional. No obstante ella participa de alguna manera del principio de
supremacía constitucional (art. 4º CP), ya que puede demandarse “por
inconstitucional”, ante la Corte Constitucional (art. 241 CP), una ley ordinaria
que viole una ley orgánica. Según la ponencia que se hizo en la Asamblea
Nacional Constituyente, las leyes orgánicas son “como de superior jerarquía,
tiene naturaleza ordenadora, es permanente, es estable, impone límites a la
[8]
facultad legislativa ordinaria”
. Al sentir de la Corte Constitucional, una ley
orgánica contendrá las materias que ella misma fije, según el criterio del
legislador, lo cual empero será controlado por el juez constitucional. Agrega la
Corte que una ley expedida por el Congreso de la República puede contener al
mismo tiempo normas propias de una ley orgánica y normas propias de una ley
ordinaria; por la teoría denominada “del efecto útil”, la norma, por ese solo
[9]
hecho, no deviene inconstitucional
.
Así las cosas, este proyecto cumple el requisito de constitucionalidad, pues es
presentado a iniciativa de un congresista, que tiene iniciativa para ello, no
implica gasto público y su contenido, como dice la Corte, se refiere a materias
que el propio proyecto fija.
Y desde el punto de vista formal, el artículo 151 de la Constitución exige que
este proyecto de ley orgánica sea aprobado por “la mayoría absoluta de los
votos de los miembros de una y otra cámara”.
Honorables Representantes, tenemos el compromiso ético de expedir por fin una
ley orgánica de ordenamiento territorial. No podemos permitirnos el lujo de
seguir aplazando la situación. Cerca de una veintena de proyectos fallidos ya es
suficiente. La hora de aprobar un proyecto ha llegado. Y por eso me he
esmerado en presentar una propuesta que, además de gozar de simpleza y
brevedad, recoge iniciativas anteriores pero avanza en una nueva mirada sobre
la tierra, que no es un tema agrario ni de mera ordenación, sino que es un
espacio en el que suceden acontecimientos muy importantes para las personas.
Como decía Kafka, “el territorio no es un espacio geográfico sino un conjunto de
retazos donde suceden cosas. El territorio es un ACTO”.
De los Honorables Representantes,
ALBERTO GORDON MAY
Representante a la Cámara
[1]
CORREA HENAO, Néstor Raúl. El reordenamiento territorial en la nueva Constitución Política de
Colombia. EN: Colombia, una democracia en construcción. Editado por Viva la Ciudadanía y Foro por
Colombia, Bogotá, 1992, p. 169. Este proyecto de ley se fundamenta básicamente en la mirada contenida en
esta publicación y la bibliografía de FESCOL.
[2]
Comisión de Ordenamiento Territorial, Boletín Nº 3, Bogotá, mayo de 1992
[3]
Carta Europea del Ordenamiento Territorial, diciembre de 1992, citada en: FALS BORDA, Orlando. Región
e historia. TM editores – IEPRI, Bogotá, 1996, p. 27
[4]
La Constitución hace alusión a una ley de ordenamiento territorial en los siguientes seis artículos: 151, 288,
297, 307, 319 y 329. Además, con otras denominaciones, se refiere a la misma materia en los dos siguientes
artículos: 105 y 150 numeral 4º. En total son pues ocho disposiciones alusivas de una u otra forma a la LOOT.
Pero, como se señaló, la Corte no utiliza el método literal o exegético para establecer los contenidos de la
LOOT sino más bien lo que ella denomina un “método sistemático”. Tal vez el método tácitamente utilizado
por la Corte, a juzgar por su lógica de armar sus consideraciones, sea el argumentativo o la lógica de lo
razonable.
[5]
Corte Constitucional, sentencia C-600 A de 1995
[6]
Hay tres casos especiales: los habitantes de la Isla de San Andrés, los de Bogotá y los de algunos escasos
corregimientos departamentales que hay en la Orinoquia y la Amazonia en donde esas tierras del
departamento no quedan dentro de ningún municipio.
[7]
CORREA HENAO, Néstor Raúl. De la organización territorial. Constitución comentada por la Comisión
(Andina) Colombiana de Juristas, Bogotá, 1996, p. 34.
[8]
Gaceta Constitucional Nº 51, Bogotá, 1991, p. 2.
[9]
Corte Constitucional, sentencia C-600 A de 1995.