Si la guerra contra las drogas llega a su fin... ¿Que sigue?

Estado de excepción
Restricción o suspensión de derechos
y garantías
BERNARDINO ESPARZA MARTÍNEZ
Ley general para prevenir, sancionar y
erradicar los delitos en materia de trata de
personas y para la protección y asistencia a las
víctimas de estos delitos
con comentarios
GIOVANNA U. GARRIDO MÁRQUEZ
ALBERTO E. NAVA GARCÉS
Un pie en la cárcel y otro en el panteón
CORINA GIACOMELLO
Los juicios orales en México
Hacia la consolidación
de un sistema penal garantista
R AÚL IRUEGAS ALVAREZ
Las políticas públicas relacionadas con las drogas han empezado a cambiar.
Estas sustancias ilícitas han dejado de ser el enemigo público número uno
y ahora se les empieza a considerar más como un asunto de salud pública
y de libre desarrollo de la personalidad, que tan sólo como un problema de
criminalidad. Así, el enfoque reactivo y represivo se desplaza hacia otro de
prevención integral y de rehabilitación.
Bien dice el autor que la guerra contra las drogas ha dejado grandes
daños políticos, económicos y sociales y, sobre todo, de victimización de
amplios conglomerados de seres humanos, que un nuevo enfoque deberá
revertir y reparar. En efecto, el escenario en América Latina demuestra que
las políticas represivas no han arrojado resultados positivos y, por ello, es
necesario abordar el tema desde una mirada diferente.
Si la guerra contra las drogas llega su fin… es un texto en el que se
desarrolla conceptualmente el “enfoque de seguridad inteligente”, como un
proceso de provisión de estrategias sostenibles, eficaces y adaptables a las
necesidades de cada país, a partir de un trabajo basado en buenas prácticas,
evidencias científica y una perspectiva multisectorial y multidimensional,
la cual involucra la participación de diversos actores, instituciones e instrumentos públicos y de la sociedad civil y no solamente del sistema de
justicia penal.
En estas páginas el ex-secretario de Seguridad Multidimensional de la
Organización de Estados Americanos, nos comparte los conocimientos acumulados en sus contantes gestiones y recorridos por el continente, ofreciéndonos valiosas experiencias, casos de estudio y posibles rutas para construir
sistemas de seguridad holísticos, que ciertamente promuevan y protejan los
derechos fundamentales.
Adam Blackwell
ADAM BLACKWELL
Si la guerra contra las drogas llega a su fin... ¿Qué sigue?
Adam Blackwell
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del Inacipe
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¿Qué sigue?
Si la guerra contra las drogas llega a su fin...
¿Qué sigue?
Visión integral del Sistema Nacional de
Combate a la Corrupción
ALEJANDRO ROMERO GUDIÑO
En el marco del
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En 1985, Adam Blackwell se unió al Ministerio de
Relaciones Exteriores y Comercio Internacional de
Canadá, iniciando así su carrera diplomática en la
República Democrática del Congo, Nigeria y Kenia. Luego realizo múltiples trabajos, tanto en las
oficinas centrales como en el campo, incluyendo
el de Cónsul General en México y Miembro de la
Misión Canadiense ante las Naciones Unidas en
Nueva York.
Asimismo, se desempeñó como embajador
extraordinario y plenipotenciario en la República
Dominicana en el periodo 2002-2005, así como
Director General de Estrategia y Servicios en el
Área de Relaciones Bilaterales del Ministerio de
Relaciones Exteriores y Comercio Internacional
en los años 2005-2006.
El embajador Blackwell trabajó en la Organización de los Estados Americanos en su sede
en Washington, D.C., desde 2006 hasta octubre
de 2015. Fungió como subsecretario de Finanzas
y Administración, Secretario de Relaciones Exteriores y Secretario de Seguridad Multidimensional por más de cinco años
Actualmente, sirve como diplomático residente
en el Centro de Estudios Hemisféricos de Defensa William J. Perry, con sede en la Universidad
Nacional de Defensa (NDU) en Washington,
DC. También es el Presidente del Meta-Consejo
para el Foro Económico Mundial (FEM) sobre
Economías Ilegales, miembro de la Junta de la
Fundación para las Américas y del Comité de
Coordinación Técnica para gestionar el Proceso
de Paz en El Salvador, entre otras significativas
responsabilidades.
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TEMAS SELECTOS
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DIRECTORIO
Arely Gómez González
Procuradora General de la República
y Presidenta de la H. Junta de Gobierno del Inacipe
Salvador Sandoval Silva
Subprocurador Jurídico y de Asuntos Internacionales de la pgr
y Secretario Técnico de la H. Junta de Gobierno del Inacipe
Rafael Estrada Michel
Director General
del Instituto Nacional de Ciencias Penales
Elisa Speckman Guerra
Secretaria General Académica
Jorge Martínez Iglesias
Secretario General de Extensión
Alfonso Jesús Mostalac Cecilia
Director de Publicaciones
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ADAM BLACKWELL
SI LA GUERRA CONTRA LAS
DROGAS LLEGA A SU FIN . . .
¿QUÉ SIGUE?
Seguridad sin respuestas fáciles . Un análisis de la
situación de seguridad en América Latina
y el Caribe
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Si la guerra contra las drogas llega a su fin... ¿qué sigue? Seguridad sin respuestas fáciles. Un
análisis de la situación de seguridad en América Latina y el Caribe
© Embajador Adam Blackwell
© Instituto Nacional de Ciencias Penales
Instituto Nacional de Ciencias Penales,
Magisterio Nacional núm. 113, Col. Tlalpan,
Del. Tlalpan, C.P. 14000, Ciudad de México
Primera edición, mayo de 2016
ISBN: 978-607-8447-35-0
Se prohíbe la reproducción par­cial o total, sin importar el medio, de cualquier capítulo o in­formación de esta obra, sin previa y
expresa autorización del Instituto Nacional de Ciencias Penales, titular de todos los derechos.
Esta obra es producto del esfuerzo de investigadores, profesores y especialistas en la materia, cuyos textos están dirigidos a
estudiantes, expertos y público en general. Considere que fotocopiarla es una falta de respeto a los participantes en la misma
y una violación a sus derechos.
Las opiniones expresadas en esta obra son responsabilidad exclusiva del autor y no necesariamente reflejan la postura del
Instituto Nacional de Ciencias Penales.
www.inacipe.gob.mx
[email protected]
Blackwell, Adam, autor.
Si la guerra contra las drogas llega a su fin… : ¿que sigue? : seguridad sin respuestas fáciles : un análisis de la situación deseguridad
en América Latina y el Caribe / Adam Blackwell. -– Primera edición.
–- Ciudad de México : Instituto Nacional de Ciencias Penales, 2016.
xxiv, 194 páginas ; 23 cm.
Bibliografía: páginas 167-189
ISBN 978-607-8447-35-0
1. Prevención del delito – Política gubernamental – América Latina. 2.
Narcóticos y delito – Aspectos sociales – América Latina. 3. Narcóticos
y delito – Aspectos sociales – Caribe , Área del. 4. Violencia – Aspectos
sociales – América Latina. 5. Control de drogas –
América Latina. I. Instituto Nacional de Ciencias Penales (México).
II. título.
363.4508-scdd21
Impreso en México • Printed in Mexico
Biblioteca Nacional de México
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Posgrado
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Capacitación
Publicaciones
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CONTENIDO
Presentación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XI
Introducción. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XVII
I
El diagnóstico de seguridad: evaluación de los
sistemas nacionales de seguridad ciudadana . . . . . . 1
II
La ecuación de inseguridad: una ruta hacia
una política pública más efectiva. . . . . . . . . . . . . . . . 11
Vulnerabilidades sociales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Fragilidades estatales e institucionales. . . . . . . . . . . . . . . . .
Aceleradores. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Conclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
III
15
15
16
18
Una historia de violencia en América Latina
y el Caribe. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
Violencia e inseguridad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
Amenazas actuales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
Vulnerabilidades sociales, 27; Fragilidades estatales
e Institucionales, 29.
Acelerantes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
Una breve historia de América Latina y el Caribe. . . . . . . . 32
Conclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
VII
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SI LA GUERRA CONTRA LAS DROGAS LLEGA A SU FIN...
VIII
IV
Urbanización y Seguridad en América Latina
y el Caribe. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
Urbanización en la América Latina contemporánea. . . . . . . 46
Urbanización y vulnerabilidades sociales. . . . . . . . . . . . . . . 47
Urbanización y fragilidades estatales e institucionales . . . . 49
Urbanización y seguridad multidimensional . . . . . . . . . . . . 50
V
Exclusión social y el ciclo de la violencia
en América Latina y el Caribe. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
Factores causales y el papel que juega la exclusión
social en la violencia y la delincuencia . . . . . . . . . . . . . . 54
1. Debilidad del estado y de las instituciones, 55; 2. Desigualdades sistémicas, 60; 3. El papel que juega el género y la juventud , 61.
Cómo poner fin al ciclo de violencia y exclusión social . . . 63
1. Reforma policial y transparencia, 63; 2. Reforma judicial, 66; 3. Fuerzas municipales, participación comunitaria
y seguridad ciudadana, 68; 4. Acceso a servicios y proyectos de desarrollo, 69; 5. Normas culturales y estigmas, 70.
VI
Un enfoque multidimensional de la
seguridad cibernética . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
La historia de la seguridad cibernética. . . . . . . . . . . . . . . . .
La esfera cibernética actual y los procesos políticos. . . . . .
Aplicación de procesos de políticas de seguridad
cibernética a una seguridad multidimensional. . . . . . . . .
Seguridad cibernética y la OEA: un ejemplo de una
política multidimensional de seguridad .. . . . . . . . . . . . .
Desafíos futuros y notas de conclusión . . . . . . . . . . . . . . . .
VII
75
78
84
87
89
Violencia de pandillas y conflicto en El Salvador:
reflexiones personales acerca de la tregua
y el proceso de paz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91
Acerca de este estudio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95
Sección 1: Contexto histórico de la formación de
pandillas en El Salvador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97
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CONTENIDO
IX
Sección 2: Éxitos y fracasos de las estrategias de
seguridad en la primera década del 2000. . . . . . . . . . . . . 103
1. Políticas de “mano dura”, 103; 2. Necesidad de Alternativas, 107; Prisioneros de Quezaltepeque (Revolucionarios
Mara 18) (Arena Ortega, 2012), 108; 3. Una perspectiva
cambiante del problema, 110.
Sección 3: Seguridad inteligente y el enfoque
humanista .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111
Sección 4: Mediación con pandillas en el salvador .. . . . . . 115
Sección 5: Inicio del proceso. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117
Prisión de Quezaltepeque con dos pandilleros recientemente
deportados de los EU (Arena Ortega, 2012), 119.
Sección 6: Lanzamiento del proceso de paz. . . . . . . . . . . . . 124
Fase 1. Introducción de la tregua, 124; Fase 2. Construcción de Iniciativas locales, 133; Examen del Año 1: Marzo
2012-2013, 137; Año 2: Nuevas lecciones, 138; Ganancias
obtenidas durante el segundo año, 140; Desafíos inmediatos
después de la tregua, 145.
Sección 7: Acontecimientos recientes . . . . . . . . . . . . . . . . . 149
El colapso de la tregua 2014, 149; Enfoques de gobierno
actuales y futuros: 2015, 150; Una nueva tregua, 151.
Sección 8: Conclusiones y lecciones aprendidas. . . . . . . . . 154
1. Ser pragmático, 156; 2. Comunicar de manera efectiva, 158;
3. Construir redes de apoyo, 158.
VIII
Conclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161
1. Liderazgo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2. Una cultura basada en evidencias. . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3. Cohesión social. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4. Esfuerzos multidimensionales integrados . . . . . . . . . . . .
IX
161
162
163
163
Referencias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167
Proyectos estratégicos consultoría, sociedad civil. . . 191
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Presentación
Es un honor presentar esta obra en la que Adam Blackwell —Embajador y diplomático canadiense y Secretario para la Seguridad Multidimensional en la Organización de los Estados Americanos— pone
a nuestra disposición sus valiosos conocimientos obtenidos a lo largo
de su carrera profesional. Además, hace una crítica propositiva para
que en las sociedades de América Latina y el Caribe prevalezcan la
seguridad, el bienestar y la inclusión social.
Los análisis realizados en diversos países de esta región del mundo
le han permitido a Blackwell afirmar que las políticas públicas deben
derivarse de una cultura de la evidencia y la evaluación. En consecuencia, considera que es un error suponer una solución uniforme de
seguridad y resulta vital realizar una reforma al sector seguridad y a lo
que conocemos como gobernabilidad. Es aquí cuando se vuelve necesario reconocer la diversidad de interconexiones que existen entre los
actores de lo que el autor denomina “ecosistema de seguridad”.
Resulta interesante la postura del autor en el sentido de que la meta
común en un sistema nacional de seguridad es contribuir a la seguridad y bienestar de los ciudadanos y aún más diseñar y ejecutar un
modelo enfocado a la prevención integral o social.
Este incomparable texto nos comparte la necesidad de identificar a
los principales actores que han de concurrir para integrar un sistema
nacional de seguridad ciudadana. Así, resalta que no sólo el Estado
por conducto de sus instituciones debe participar sino que también
se requiere de la sociedad civil en su conjunto, a fin de que converjan
los poderes públicos, las ONGs y, en general, todo el conglomerado
social del país donde se implemente el sistema de seguridad.
Para el Embajador, el éxito de un sistema de seguridad no depende
de la obtención de mayores recursos ni de más leyes. Lo importante
XI
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XII
SI LA GUERRA CONTRA LAS DROGAS LLEGA A SU FIN...
radica en la coordinación, la administración y, sobre todo, la construcción de la confianza entre los diferentes órdenes de gobierno y la
sociedad.
En este orden de ideas, nuestro autor pondera el conjunto de necesidades de los entes sociales respecto de la aspiración de vivir en un
lugar seguro. Es aquí donde profundiza en el tema de la pobreza y la
desigualdad social, expone los motivos por los cuales considera es importante avanzar en soluciones más éticas, cuyo enfoque sea primordialmente la prevención integral; es decir, propone que los modelos
en materia de seguridad tengan premisas distintas a las de la represión
y la reacción, para lo cual ofrece al lector información objetiva sobre
la situación social que se vive actualmente en América Latina y el
Caribe.
Desde esta perspectiva, coincido con Blackwell cuando enfatiza la
imperiosa necesidad de transformar nuestras discusiones en acciones,
bajo una mirada integral que va más allá de la seguridad pero que
implica también preservarla a través de una educación de calidad, de
servicios de salud pertinentes y de mayores oportunidades de empleo,
pilares para edificar una sociedad sana, con crecimiento económico y
desarrollo social y cultural.
El reto que tenemos es enorme como bien lo detalla el autor. La
urbanización en América Latina y el Caribe va en aumento, generada entre otros aspectos por la migración, los desplazamientos hacia
las grandes ciudades como Buenos Aires, Sao Paulo y la Ciudad de
México, lo que trae consigo grandes desafíos en materia de seguridad
pues la urbanización provoca desempleo, discriminación, exclusión y
vulnerabilidad.
Estoy de acuerdo con el autor en el sentido de que requerimos trabajar para erradicar la discriminación y las brechas de oportunidades
que persisten para todos los hombres y las mujeres de nuestras naciones. En este sentido, el gobierno mexicano está impulsando políticas
públicas sociales y de prevención integral encaminadas a apoyar a
grupos en situación de especial vulnerabilidad y, con ello, avanzar en
la construcción de un país con menores índices de inseguridad y de
violencia.
En México, desde hace varios años, se está trabajando en combatir
la corrupción y, dentro de esta estrategia, saneamos a nuestros cuerpos
policiales apoyándonos en procedimientos estrictos para la selección
y permanencia de los servidores públicos, capacitando a nuestros ele-
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PRESENTACIÓN
XIII
mentos para la difusión, el respeto, la aplicación y la defensa de los
derechos humanos, tanto de la víctima como del imputado y promoviendo la confianza en el cumplimiento de la ley. De esta forma, se
realizan mapeos constantes para adecuar nuestros modelos policiales
a la realidad social, trabajamos de manera conjunta a través de programas de cooperación entre todos los organismos de seguridad existentes; promovemos el fortalecimiento de la familia y la integración de
las comunidades, realizando nuestras tareas con el firme propósito de
salvaguardar el Estado de Derecho.
Respaldo totalmente a Blackwell en el sentido de que lo importante
es detener el ciclo de violencia y exclusión a temprana edad; no se trata de criminalizar a toda la sociedad, sino de implementar las políticas
de seguridad pública necesarias para garantizar justamente que los jóvenes tengan oportunidades de vida que los alejen de la delincuencia
y la inseguridad.
Estamos trabajando para concientizar a la población de los daños
que ocasiona el consumo de las drogas, incluyendo al tabaco y el alcohol. En México nos sentimos comprometidos con la juventud y, por
ende, consideramos necesario mantenerla informada respecto de los
riesgos que implica el consumo, tanto de sustancias ilegales como de
aquéllas socialmente aceptadas, pero que merman la calidad de vida
del individuo. No es tarea fácil, pero se requiere el compromiso de
todas y todos, no sólo del gobierno.
Es importante resaltar que Blackwell no se limitó al aspecto social del problema, también incluyó el tema de la seguridad cibernética. Refiere los delitos cibernéticos que ciertamente pueden ocurrir
en cualquier lugar del planeta, pero que impactan en un objetivo
específico.
El internet es un tema que a todos los estudiosos y encargados de la
seguridad nos preocupa y nos ocupa, porque el uso cotidiano de la tecnología convierte al ciudadano en un blanco cada vez más vulnerable.
Por otro lado, es de admirarse la habilidad con la que Adam Blackwell describe detallada y minuciosamente la forma de organización
de las pandillas, con lo que demuestra no sólo los años de experiencia
en el tema de seguridad, sino el grado de compromiso y largas horas
de trabajo para brindarnos una obra de gran calidad y enorme calado
social, en la cual da cuenta de las debilidades y áreas de oportunidad
tanto de las sociedades como de los Estados de América Latina y el
Caribe.
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XIV
SI LA GUERRA CONTRA LAS DROGAS LLEGA A SU FIN...
En particular, es de suma importancia la forma en la que el Embajador culmina su trabajo, resaltando cuatro factores que inciden en el
tema central del libro:
1. El liderazgo de las instituciones del Estado, las cuales deben
ser fuertes, integradas, incluyentes, con altos niveles de seguridad personal y que brinden la percepción de bienestar;
2. La necesidad de construir una cultura basada en evidencia y no
en conjeturas, ideologías o estrategias reaccionarias;
3. La cohesión social con la cual se brinda identidad a las comunidades utilizando un camino denominado “resiliencia”.
4. La concentración de esfuerzos multidimensionales integrados.
Todo lo anterior con la finalidad de gestionar lo que, a lo largo de
su obra, denomina como la ecuación de inseguridad, y así disuadir
a la población de elegir la violencia como modo de vida, haciendo
necesario que el Estado implemente buenas prácticas en materia de
gobierno, seguridad, justicia penal, aplicación de las leyes y, por ende,
de seguridad jurídica para el ciudadano.
Quien decida darle lectura ha de tener certeza de que en sus manos
contará con un texto de investigación, análisis y crítica propositiva, de
gran ayuda para todos aquellos personajes interesados y comprometidos con el bienestar social, la seguridad y un mundo libre de violencia.
Sin duda alguna, por su destacado contenido, la obra de Adam
Blackwell se convierte en un referente obligado, no sólo para los gobiernos de los países de América Latina y el Caribe, sino para la sociedad civil, empresarios y cualquier otro actor del sistema nacional
de seguridad de esta región.
Le extiendo una muy sincera felicitación al Embajador por compartir estos conocimientos pues seguro estoy que contribuirán enormemente a ampliar y fortalecer nuestras buenas prácticas, a modificar
o eliminar otras pero, sobre todo, a reforzar nuestra verdadera misión
como servidores públicos que, sobre todas las cosas, es garantizar
bienestar, seguridad y justicia para todos los mexicanos.
En la Policía Federal tenemos muy claro nuestro objetivo superior de servir y proteger a la comunidad. Trabajamos todos los días
arriesgando nuestra integridad, el tiempo para la familia y la propia
tranquilidad por la de los ciudadanos. Sabemos que tenemos grandes
retos pero vamos en la ruta correcta fortaleciendo nuestras políticas
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PRESENTACIÓN
XV
públicas, prácticas y acciones para dar respuestas oportunas y pertinentes a las necesidades de nuestra sociedad mexicana que no espera,
a la par que nosotros, los Policías Federales, seguimos preparándonos
constantemente para prevenir la violencia y el delito, combatir a la
delincuencia y proteger y preservar los derechos fundamentales de los
mexicanos.
Mtro. Enrique Francisco Galindo Ceballos,
Comisionado General de la Policía Federal
de los Estados Unidos Mexicanos
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