del sen. jesús ortega martínez, del grupo parlamentario del partido

DEL SEN. JESÚS ORTEGA MARTÍNEZ, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PARTIDO DE LA
REVOLUCIÓN DEMOCRÁTICA, LA QUE CONTIENE PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE
REFORMA LA FRACCIÓN II DEL ARTÍCULO 107 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS
ESTADOS UNIDOS MEXICANOS Y EL ARTÍCULO 76 DE LA LEY DE AMPARO,
REGLAMENTARIA DE LOS ARTÍCULOS 103 Y 107 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS
ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.
CC. SECRETARIOS DE LA H. CÁMARA DE SENADORES
PRESENTE
Jesús Ortega Martínez, Senador de la República a la Quincuagésima Octava Legislatura del H. Congreso de la
Unión, a nombre del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática y con fundamento en los
artículos 71, fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 55, fracción II del
Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General, por el digno conducto de Ustedes, me permito
presentar a la consideración de esta Soberanía la siguiente:
INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMA LA FRACCIÓN II DEL
ARTÍCULO 107 DE LA CONSTITUCIÓN POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS Y EL
ARTÍCULO 76 DE LA LEY DE AMPARO, REGLAMENTARIA DE LOS ARTÍCULOS 103 Y 107 DE LA
CONSTITUCIÓN POLÍTICA; al tenor de la siguiente:
Exposición de Motivos
Una de las características esenciales de todo país que aspira a ser plenamente democrático, es la de tener un sistema
eficaz que garantice a la mayoría de sus ciudadanos, una administración pronta e imparcial de la justicia en la
defensa y salvaguarda de sus garantías y derechos. En México, como bien sabemos el instrumento por excelencia
para la defensa y protección de las garantías individuales, es el juicio de amparo: Sin embargo, hoy en día esta
institución encuentra algunos obstáculos para lograr su cometido frente a normas generales tildadas de
inconstitucionalidad; por lo que habrá necesariamente que ajustarla a la nueva realidad social.
Uno de esos obstáculos, es el relativo al principio de relatividad de las Sentencias de Amparo conocido como
"Fórmula Otero" y contenido en la fracción II del artículo 107 constitucional. Dicha fracción, en su primera parte,
tiene el siguiente texto: "La sentencia (de amparo) será siempre tal, que sólo se ocupe de individuos particulares,
limitándose a ampararlos y protegerlos en el caso especial sobre el que verse la queja, sin hacer una declaración
general respecto de la ley o acto que la motivare"
De acuerdo con ese precepto, la declaración de inconstitucionalidad de una norma jurídica general (ley, tratado,
reglamento, etc. ) que realicen los órganos competentes del Poder Judicial de la Federación dentro de un juicio de
amparo no tendrá efectos generales, beneficiando por tanto solamente a la parte que promovió el juicio de garantías
pero dejando subsistente el acto para los demás gobernados a los que les sea aplicable.
Los antecedentes históricos de este principio han sido reseñados en la ejecutoria pronunciada por la Segunda Sala
de nuestro máximo tribunal en el amparo en revisión número 223/73, fallado el cinco de agosto de mil novecientos
setenta y cuatro, por unanimidad de cinco votos, que dice:
"Por iniciativa de don Mariano Otero ante el Congreso Constituyente de 1846 y la urgencia de acompañar el
restablecimiento de la Federación -como decía en aquella- de una garantía suficiente para asegurar que no se
repetirán más... los ataques dados por los poderse de los Estado y por los mismos de la federación a los
particulares, era preciso que se elevase a gran altura al Poder Judicial de la Federación, dándole el derecho de
proteger a todos los habitantes de la República en el goce de los derechos que les asegure la Constitución y las
leyes constitucionales, contra todos los atentados del Ejecutivo o del Legislativo, ya de los Estados o de la Unión,
el propio Congreso acogió la defensa del particular contra tales actos (que posteriormente fueron aplicados a los
provenientes de los poderes judiciales de los Estados y de la Federación) a través del juicio de amparo, aunque
limitando el alcance de las sentencias definitivas que en tales juicios se pronunciaren.
Así, el artículo 25 del Acta Constitutiva y de Reformas sancionada por el Congreso Extraordinario Constituyente el
18 de mayo de 1847, estatuía: “Los tribunales de la Federación amparan a cualquier habitante de la República en el
ejercicio y conservación de los derechos que le concedan esta Constitución y las leyes constitucionales, contra todo
ataque de los poderes Legislativo y Ejecutivo, ya de la Federación, ya de los Estados; limitándose dichos
tribunales a impartir su protección en el caso particular sobre que verse el proceso, sin hacer ninguna
declaración general, respecto de la ley o del acto que lo motivare'.
Mediante una acertada diferenciación propuesta por la comisión encargada de redactar la Constitución de 1857,
que ella misma la calificó como 'la reforma tal vez más importante que tiene el proyecto de tratar de las
controversias que se susciten por leyes o actos de la Federación o de los Estados, que ataquen sus respectivas
facultades o que violen las garantías otorgadas por la Constitución, el Constituyente de 1856 reservó al juicio de
amparo propiamente tal el conocer de toda controversia que suscite por leyes o actos de cualquiera autoridad que
violen las garantías individuales, por leyes o actos de la autoridad federal que vulneren o restrinjan la soberanía de
los Estados y por leyes o actos de las autoridades de éstos que invadan la esfera de la autoridad federal; excluyendo
las demás controversias en materia federal, para que de ellas conociese el mismo Poder Judicial de la Federación
actuando en juicio de su jurisdicción ordinaria; y limitando también el alcance de las sentencias pronunciadas
en amparo. De esta manera, los artículos 101 y 102 de la citada Constitución de 57 establecían: ARTICULO 101.
“Los tribunales de la federación resolverán toda controversia que se suscite: I. Por leyes o actos de cualquier
autoridad que viole las garantías individuales. II. Por leyes o actos de la autoridad federal que vulneran o restrinjan
la soberanía de los Estados. III. Por leyes o actos de las autoridades de éstos, que invada la esfera de la autoridad
federal'; y el ARTICULO 102. Todos los juicios de que habla el artículo anterior, se seguirán a petición de la parte
agraviada, por medio de procedimientos y formas del orden jurídico, que determinará una ley. La sentencia será
tal, siempre, que sólo se ocupe de individuos particulares, limitándose a protegerlos y ampararlos en el caso
especial sobre que verse el proceso, sin hacer ninguna declaración general respecto de la ley o acto que la
motivare.
Finalmente, la Constitución vigente, de 5 de febrero de 1917, conservó tal diferenciación jurisdiccional,
encomendando al poder Judicial de la Federación el conocimiento de ambas clases de controversias y dándole por
ello plenitud de jurisdicción extraordinaria en los casos de amparo y ordinaria en los demás, en éstos, cuando sólo
se controvierten cuestiones meramente legales en materia federal; y conservó el mismo alcance limitado en las
sentencias pronunciadas en los juicios de amparo (específicamente en la fracción III del Artículo 107
constitucional).. La Ley de Amparo, al reglamentar este precepto constitucional, consignó lo siguiente en el
párrafo primero de su artículo 76: “Las sentencias que se pronuncien en los juicios de amparo sólo se ocuparán de
los individuos particulares o de las personas morales, privadas u oficiales que lo hubiesen solicitado, limitándose a
ampararlos y protegerlos, si procediere, en el caso especial sobre el que verse la demanda sin hacer una declaración
general respecto de la ley o acto que la motive.”.
La interpretación de este principio habitualmente remite a los dos modelos clásicos de control judicial de
constitucionalidad de las leyes, uno conocido como de control difuso o sistema anglosajón, en donde la cuestión de
inconstitucionalidad se plantea por vía de excepción y la declaratoria no tiene mayor efecto que el de evitar la
aplicación de la ley en el caso concreto, y otro conocido como de control concentrado o sistema austríaco (con todo
y que el sistema instrumentado en ese país ha sido modificado en las últimas décadas para adoptar algunos
principios de la anterior con el propósito de hacer más efectiva la tutela constitucional), en donde la cuestión de
constitucionalidad se plantea por vía de acción en contra de la ley misma, de modo que la declaratoria tiene el
efecto de invalidarla erga omnes, impidiendo se aplique en el futuro a cualquier persona y en cualquier caso.
Sin embargo, la aplicación de este principio, vistas las particularidades del juicio de amparo mexicano, que no
responde con pulcritud a las notas características de ninguno de los sistemas clásicos descritos, ha generado
discrepancias no sólo tratándose de los efectos de la sentencia, sino respecto de sujetos terceros ajenos al
procedimiento de amparo que se ven afectados por la ejecución de los fallos, y también de los efectos de la
declaración de inconstitucionalidad de una ley frente al propio quejoso.
La eliminación de la "Fórmula Otero" ha sido demandada desde hace muchos años y con muy interesantes
argumentos por juristas. Aún cuando se ha dicho y sostiene que la "Formula Otero" se considera que es una parte
importante de la tradición jurídica nacional al haberse mantenido vigente durante más de 150 años y que es
heredera del principio clásico de "res inter alios acta" según el cual los efectos de los actos jurídicos se deben
limitar a las partes que en ellos intervienen y no afectar a los que no han tenido que ver en una determinada
relación jurídica; creemos que su eliminación traería bastantes beneficios, misma que se funda en los siguientes
argumentos:
·
Al limitarse la eficacia protectora del amparo al sujeto que actuó dentro de un procedimiento se provoca una
importante desigualdad ante la ley, pues la norma declarada inconstitucional se sigue aplicando a todos aquellos
que no promovieron el juicio de garantías. Esto supone la consagración jurídica de la desigualdad, pues desde el
propio texto constitucional se impone un tratamiento desigualitario a sujetos que se encuentran en los mismos
supuestos normativos. En este sentido, se puede sostener que la "Fórmula Otero" choca con uno de los principios
más elementales de la democracia: aquel de acuerdo con el cual la ley debe tratar a todos los ciudadanos por igual,
evitando situaciones que pueden representar una discriminación de iure entre ellos.
Sumado a la discriminación jurídica que suponen, a los efectos relativos de las sentencias de amparo 'también se
les achaca el detener el flujo de inversión privada hacia diversos sectores de la economía nacional, pues con tales
efectos se mantienen varias facultades del gobierno y la burocracia que son inconstitucionales. Su derogación, se
dice, "favorecería el Estado de derecho y la credibilidad de la institución judicial".
·
Al no permitirse la declaración general de inconstitucionalidad se va en contra del principio de economía
procesal, pues se llega al absurdo de tener que seguir promoviendo juicios de amparo contra leyes que han sido
declaradas inconstitucionales un sinnúmero de veces. Esto supone una carga añadida para el Poder Judicial Federal
que va en detrimento de una pronta y expedita administración de justicia. De hecho, se ha llegado al absurdo de
que para el caso de algunas leyes como la Reglamentaria de los Artículos 4 y 5 constitucionales, el juicio de
amparo se considera un trámite más (como llenar un formulario, entregar unas fotografías o pagar en el banco los
derechos correspondientes) dentro de los que había que cumplir para que a los extranjeros les fuera expedida su
cédula profesional.
·
Finalmente, con la "Fórmula Otero" se burla de forma ostensible el principio de supremacía constitucional,
pues se condiciona la superioridad de la Carta Magna al hecho de promover y ganar un amparo; es decir, para
todos aquellos que por ignorancia, por falta de recursos o por no haber podido superar los innumerables
tecnicismos consagrados en la Ley de Amparo no han podido obtener una sentencia favorable de los jueces
federales, la supremacía constitucional es puro papel mojado, pues se les siguen aplicando las leyes, reglamentos o
tratados que ya han sido considerados inconstitucionales.
La supremacía constitucional no puede limitarse a las partes que participaron en un juicio, sino que debe ser
concebida como una fuerza irresistible que arrastra a las normas inconstitucionales fuera del ordenamiento jurídico;
de otra manera la Constitución no sería en realidad una norma suprema, sino una norma cuya superioridad estaría
sujeta a que se realizaran una serie de variables en ausencia de las cuales valdrían más las otras normas (que se
supone están por debajo de ella dentro de la construcción jerárquica del ordenamiento).
Existen opiniones de algunos juristas que han manifestado la inconveniencia de la eliminación de la fórmula Otero;
señalan que se encuentra la del carácter retroactivo que hoy por hoy se considera inherente a la sentencia que
concede el amparo; dicen por ejemplo, suponiendo que se concede el amparo por considerar inconstitucional un
tributo, si la sentencia tiene efectos erga omnes entonces el fisco tendría que regresar todo lo que cobró por ese
tributo, no sólo al quejoso que ganó el amparo, sino a todo aquel causante que lo haya pagado, lo cual podría llevar
al fisco a una grave situación financiera que redundaría en perjuicio de la sociedad misma. Ante esta preocupación,
la iniciativa propuesta recoge una disposición semejante a la que establece el artículo 105 Constitucional, al
disponer: "La declaración de invalidez de las resoluciones a que se refieren las fracciones I y II de este artículo no
tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones
legales aplicables de esta materia ". Con esta redacción, es perfectamente claro que se evitaría la supresión de
normas que pudieran traer consigo graves consecuencias al orden jurídico.
Por lo anteriormente expuesto, se propone la siguiente:
Iniciativa con Proyecto de DECRETO por el que se reforma la fracción II del artículo 107 constitucional y el
artículo 76 de la Ley de Amparo, Reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos.
ARTICULO PRIMERO.- Se reforma el artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos en su fracción II, para quedar como sigue:
Artículo 107.-...
II. Las sentencias se ocuparán de individuos particulares, limitándose a ampararlos y protegerlos en el caso
especial sobre el que verse la queja. Sin embargo, cuando una ley haya sido declarada inconstitucional por
jurisprudencia definida, la Suprema Corte podrá declarar su invalidez general por mayoría de seis votos.
Dicha declaración de invalidez, no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los
principios generales y disposiciones legales aplicables en esta materia.
ARTICULO SEGUNDO.- Se reforma el artículo 76 de la Ley de Amparo Reglamentaria de los artículos 103
y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 76.- Las sentencias que se pronuncien en los juicios de amparo se ocuparán de los individuos particulares
o de personas morales, privadas u oficiales que lo hubiesen solicitado para ampararlos y protegerlos, si procediere
en el caso sobre el que verse la demanda. Sin embargo, cuando una ley ha sido declarada inconstitucional por
jurisprudencia definida, la Suprema Corte podrá declarar su invalidez general por mayoría de seis votos.
TRANSITORIOS
PRIMERO.- El presente decreto entrará en vigor al siguiente día de su publicación en el Diario Oficial de la
Federación.
SEGUNDO.- Se derogan todas las disposiciones que se opongan al presente Decreto.
SUSCRIBEN
Dado en el Salón de Sesiones de la H. Cámara de Senadores
a los veintinueve días del mes de noviembre de 2001.
Publicado en Gaceta de la Cámara de Senadores 29/11/01.