Agr. Abelardo Escobar Prieto

E
L TESTAMENTO AGRARIO
Agr. Abelardo Escobar Prieto
DIRECTOR EN JEFE DEL
REGISTRO AGRARIO NACIONAL
Compañeros funcionarios de las áreas jurídicas de
los gobiernos locales y federal.
Distinguidos legisladores, investigadores y
catedráticos especialistas de
las diversas asignaturas del Derecho Registral,
Notarial, Sucesorio, Civil y Familiar.
Amigos de los Registros Públicos de la Propiedad,
de los archivos de Notarías, de la Asociación Nacional del
Notariado Mexicano, de los Consejos y
Colegios de Notarios que provienen de
las diversas partes del país.
Gracias a todos ustedes por acompañarnos en
esta presentación sobre el “Testamento Agrario”.
Agradezco a los organizadores el generoso título de “Conferencia Magistral”
que le han dado a mi participación; yo diría que es una plática en la que voy
a compartirles lo que es nuestro trabajo en el Registro Agrario Nacional y a
comentarles lo que es el marco jurídico que rige nuestro quehacer institucional dentro del estado de Derecho que, día a día, se fortalece en nuestro
México democrático.
Antes de entrar al tema que nos ocupa, quiero hablarles un poco sobre
las funciones y responsabilidades que tiene a su cargo el Registro Agrario
Nacional, como órgano desconcentrado y parte integrante del Sector Agrario,
junto con la Procuraduría Agraria y el Fideicomiso Fondo Nacional de
Fomento Ejidal, todos coordinados por la Secretaría de la Reforma Agraria,
al frente de la cual se encuentra el licenciado Florencio Salazar Adame.
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El Registro Agrario Nacional es una institución del Gobierno Federal
que tiene a su cargo, como su nombre lo indica, el registro y control de la
tenencia de la tierra en sus formas ejidal y comunal, así como también el
brindar seguridad documental a los poseedores de la misma.
El Registro Agrario Nacional expide los certificados parcelarios, los
certificados de derecho sobre tierras de uso común y los títulos de solares
urbanos.
Estos documentos se emiten en forma gratuita, derivados del
Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares
Urbanos, mejor conocido como Procede, en el cual confluyen los esfuerzos
de todas las instituciones que integramos el Sector Agrario.
Para darles una idea de la dimensión de nuestras responsabilidades
como institución, permítanme citar algunos datos:
Más del 50 por ciento del territorio nacional es propiedad social. Es decir,
103.5 millones de hectáreas distribuidas en 29,942 núcleos agrarios. De ese
gran total, 27,664 son ejidos y 2,278 son comunidades.
Hasta el momento, el 82.8 por ciento de los núcleos agrarios están
regularizados. Están pendientes 5,125 núcleos.
En cuanto a superficie, de las 103.5 millones de hectáreas, se han
regularizado 76.2 millones y certificado 69.03 millones de hectáreas.
Esto significa que nos falta por regularizar 27.3 millones de hectáreas,
pero de este total, 9.6 millones no son regularizables debido a que corresponden a cuerpos de agua, caminos e infraestructura.
En concreto, tenemos que regularizar 17.7 millones de hectáreas y el
compromiso con el presidente Vicente Fox es que al término de su administración toda esa propiedad social estará documentada y certificada.
Para cumplir con este objetivo, este año vamos a medir 6 millones de
hectáreas y tenemos programado que las restantes se atiendan en los
próximos dos años.
De tal manera que toca al Registro Agrario Nacional emitir y resguar-
dar esa documentación que da certidumbre jurídica en la tenencia de la
tierra a los campesinos y que es el detonador de las inversiones en el campo.
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Esto nos plantea el manejo de una cantidad enorme de expedientes.
Hasta el día de hoy tenemos 44 kilómetros lineales de documentos en
nuestro archivo central, aquí en la ciudad de México, y en las delegaciones
estatales.
Para hacer manejable y útil toda esta información estamos desarrollan-
do dos programas: uno, de digitalización de nuestro archivo para que, vía
Internet, se puedan solicitar y adquirir copias certificadas de los expedientes desde nuestras delegaciones.
Y, dos, la modernización y actualización del catastro rural. Pensamos
que para acelerar el flujo de inversiones al campo –que es la etapa para la
que estamos trabajando con la certificación de la propiedad social–, necesitamos ofrecer información actualizada sobre la ubicación de los predios,
datos del poseedor y, desde luego, la vocación de la tierra.
Con este propósito hemos firmado convenios, a través de la Secretaría
de la Reforma como cabeza de Sector, con los gobiernos de los estados
para unificar los sistemas informáticos y así poder intercambiar datos.
Se trata de que nosotros les proporcionemos la información actualiza-
da que tenemos sobre la propiedad social en sus entidades y que ellos nos
transmitan la que poseen sobre la propiedad rural privada.
De esta forma vamos a tener un catastro único y nacional con toda la
información actualizada y con tecnología que permita su consulta en forma
ágil y confiable.
Un catastro con estas características facilitará, sin duda alguna, la
toma de decisiones en cuanto al diseño y planeación del uso potencial de
la tierra, por parte del Estado, y de los propios inversionistas.
Con estas líneas generales sobre quiénes somos y qué hacemos, quiero
pasar ahora al tema que nos reúne:
El testamento agrario
Se habla mucho sobre los múltiples problemas que aquejan al campo. De
alguna manera siempre los hemos conocido.
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Pero además de ese atraso en su modernización y las grandes desven-
tajas que tienen los campesinos mexicanos para competir en este mundo
globalizado, se presenta otro fenómeno que, día tras día, se agudiza: el
envejecimiento de los hombres y mujeres de nuestro medio rural.
Se estima que el 70 por ciento de los sujetos agrarios son de edad
avanzada: la mitad supera los 50 años y el 20 por ciento tiene más de 65
años de edad.
Para prevenir que ese proceso de envejecimiento, aunado a la fuerte
migración de los jóvenes, propicie el retorno de la inseguridad jurídica, en
el 2001 se puso en marcha el Programa Hereda, operado fundamentalmente por la Procuraduría Agraria y el Registro Agrario Nacional.
Es un trámite sencillo, que tiene un costo moderado de 22 pesos y en
el que procuramos otorgar todas las facilidades a nuestro alcance, como
son la visita a las comunidades agrarias de brigadas con abogados habilitados como registradores para que “in situ” asesoren y levanten las listas
de sucesión, también llamadas testamentos agrarios.
El testamento agrario es definido por el especialista Luis Agustín
Hinojos, en su libro “Las sucesiones agrarias” como: “…el documento en
que consta el acto jurídico unilateral, personalísimo, modificable y libre, for-
malizado por un ejidatario, comunero o posesionario capaz ante un registrador o persona dotada de fe pública, mediante el cual designa a la perso-
na que a su fallecimiento le sucederá en sus derechos agrarios (parcela y
tierra de uso común) y en los demás inherentes a su calidad agraria, según
el orden de preferencia asignado por el propio titular”.
Tal documento, de acuerdo con la Ley Agraria, debe depositarse ante
la Delegación Estatal del Registro Agrario Nacional que corresponda.
En Derecho Agrario la regla general es hablar de un singular heredero
o sucesor, quien hereda la totalidad de los derechos que pertenecieron al
campesino. Es decir, una sola persona física hereda en bloque la parcela o
parcelas, las tierras de uso común, el solar que no ha sido titulado, la calidad de ejidatario o comunero y los demás derechos inherentes.
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Hay dos excepciones a la regla que aplican solamente a la sucesión
legítima: la primera, cuando existen varios herederos con igual derecho y,
la segunda, cuando no existen sucesores aptos para heredar.
La misma legislación establece un orden sucesorio muy preciso: en pri-
mer lugar el cónyuge, a falta de éste, la concubina o el concubinario, o, en
su defecto, sólo uno de los hijos. Luego podrá heredar uno de los ascendentes. Hermanos, medios hermanos, tíos, primos, sobrinos, nietos y bisnietos están excluidos por ley para heredar.
Los bienes que la ley prevé que pueden ser objeto de herencia,
mediante testamento agrario, son las parcelas de que sea titular el testa-
dor, sobre las cuales se hayan expedido certificados al ejidatario, comunero o posesionario, lo que sólo puede ocurrir después de que el ejido o
comunidad fueron certificados mediante el Procede.
No es posible incluir válidamente en un testamento agrario otros bienes
inmuebles, como es el caso de los solares propiedad del autor de la sucesión y que han sido titulados, debido a que ya no se encuentran sujetos al
régimen ejidal sino a las disposiciones que marque el Código Civil de la
entidad correspondiente.
Tampoco pueden ser parte de un testamento agrario disposiciones de
herederos que versen sobre cualquier otro bien de carácter patrimonial,
como fincas urbanas o rústicas de propiedad particular, tractores, mobiliario, ganado, herramienta, aperos de labranza, antigüedades, etc.
Estas disposiciones datan de 1992, a raíz de las modificaciones consti-
tucionales al Artículo 27. Antes de ese año, los campesinos eran usufructuarios y posesionarios de la tierra y no dueños, como lo comenzaron a ser
a raíz de que se reformó el 27 Constitucional.
Lo que tenemos en nuestros archivos son miles y miles de listas de
sucesión que se elaboraron durante las últimas seis o siete décadas y que
son jurídicamente válidas, debido a que cumplen con las disposiciones contenidas en los diversos códigos y leyes que estuvieron vigentes hasta la
expedición de la actual Ley Agraria.
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En su mismo estudio sobre “Las sucesiones agrarias”, Luis Agustín
Hinojos define la lista de sucesión como “… el documento que contiene la
designación de sucesores formulada y ratificada en forma individual o
colectiva por el Titular de un Derecho Agrario legalmente reconocido, ya
sea ante el comisariado ejidal o ante la Asamblea del Núcleo, la cual debía
ser inscrita en el Registro Agrario Nacional, por disposición expresa de la
propia Ley”.
Estas listas de sucesión comenzaron a formalizarse a partir de 1915 y
dejaron de levantarse el 26 de febrero de 1992.
A partir de marzo de ese año y hasta la fecha, se han estado levantan-
do los testamentos agrarios, que en esencia son las mismas listas de sucesión pero fortalecidas por la Ley Agraria con derechos inherentes.
Quiero hablarles ahora sobre las mejoras que se realizaron al pasar de
las “Listas de Sucesión” al “Testamento Agrario”:
En primer lugar, las listas de sucesión no se realizaban con fedatarios.
Estos no eran necesarios. Ahora, para los testamentos agrarios es indispensable la intervención del fedatario, el cual puede ser un Registrador
Agrario, un Notario Público, al igual que otras personas o funcionarios
dotados de fe pública.
En este sentido, en mi calidad de Director en Jefe del Registro Agrario
Nacional, tengo facultades legales para dotar de fe pública a los funcionarios que promueven la incorporación de ejidatarios al Programa Hereda.
Esta facultad la ejerzo con los servidores de la Procuraduría Agraria y del
Registro Agrario Nacional.
En cuanto a la Inscripción Registral, todas las listas sucesorias tenían
que ser inscritas en el Registro Agrario Nacional, en tanto que los testamentos agrarios no son objeto de inscripción alguna sino de un simple depósito
para su resguardo y custodia en nuestra institución.
Es más, la Ley Agraria no indica que los testamentos que se otorguen
ante fedatarios deban ser depositados, lo cual debería ser obligatorio.
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Por eso hemos iniciado consultas públicas, a través de foros naciona-
les –en marzo de este año realizamos uno en seis sedes regionales– para
definir estos y otros cambios que, estamos conscientes, requiere el marco
jurídico secundario agrario.
Para el levantamiento de las listas sucesorias se requería la interven-
ción del Comisariado Ejidal y en ciertos casos también de la Asamblea del
Núcleo Agrario. Ahora, los testamentos se formalizan sin que se requiera la
intervención de tales órganos de representación y de decisión del Núcleo
Agrario.
Por lo que respecta a la autonomía de la voluntad, con las listas la
designación de los sucesores estaba limitada o restringida exclusivamente
a las personas que expresamente mencionaba la Ley.
Es decir, miembros cercanos a la familia, o quienes vivían en familia
con el titular, así como los dependientes económicos del mismo.
En el caso de los testamentos, no existe restricción alguna para desig-
nar herederos. No se pide que el sucesor sea pariente del testador.
Hay plena y absoluta libertad para designar. Impera el principio de libre
testar.
¿Cómo queda la publicidad registral? Desde el momento en que fueron
objeto de inscripción en el Registro Agrario Nacional, las listas de sucesión
se convirtieron en documentos sujetos plenamente al principio de Publicidad Registral, tanto en el aspecto formal como material, ya que no existe
impedimento legal para expedir copia certificada o constancia de las inscripciones y asientos relativos a las mismas, para quien lo solicite.
Tampoco existe obstáculo alguno para que el público consulte o revise
las inscripciones relativas y los documentos que obren en el referido registro, porque es parte de la publicidad material.
Sobre este mismo punto de la publicidad registral, pero con respecto
del testamento agrario, desde el momento en que la Ley Agraria vigente
dispuso que la designación de sucesores se realice ante un registrador o
fedatario, así como su resguardo en sobre sellado –el cual se deposita en
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la bóveda del Registro Agrario Nacional–, dichos documentos se encuentran sujetos a un deber legal de discreción y de reserva.
La apertura de estos sobres sellados sólo puede efectuarse cuando se
comprueba legalmente que el testador falleció, previa solicitud de quien
acredita tener interés jurídico para ello, en presencia de testigos. Es evidente que este procedimiento permite que escape a la publicidad registral.
Otra diferencia que existe entre las listas de sucesión y el testamento
agrario, es la que se refiere a la dependencia económica con el testador y
que en el pasado era condición para ser designado sucesor.
Aunque en un principio era aceptable que cuando menos viviera en
familia con el ejidatario titular del derecho agrario, ya que al fallecimiento de
éste el sucesor se convertía en el jefe de la familia.
Esta dependencia debía subsistir cuando menos al momento de ser
formalizada la lista de sucesión.
En el testamento agrario toda esta situación de dependencia se elimi-
na. El sucesor no tiene que acreditar nada de esto. Tampoco requiere
demostrarla ante el Registro Agrario Nacional para promover la adjudicación de los bienes del difunto.
Todo fue modificado el 22 de febrero de 1992 por el Congreso de la Unión
al aprobar la Ley Agraria y, sobre este aspecto en especial, el Artículo 17.
Para formalizar ante fedatario público, el testador debe identificarse
plenamente y en caso de que no tuviera identificación, requerirá de dos
testigos con identificación. Para que tenga plenos efectos jurídicos, la lista
de sucesión ya ratificada debe depositarse en el Registro Agrario Nacional.
Cuando no había listas de sucesión, el ejidatario o comunero podía
heredar solamente su derecho sobre la unidad de dotación y su calidad de
ejidatario o comunero, aún cuando tuviera una o varias parcelas derivadas
de un parcelamiento económico, lo mismo que tierras de pastoreo o forestales y de un solar no titulado.
No podía disponer de los derechos de uso y disfrute sobre los mismos,
ni incluirlos en su lista de sucesión mencionándolos de manera individual,
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por la razón de que todavía no le habían sido legalmente asignados por la
Asamblea de Delimitación, Destino y Asignación de Tierras Ejidales.
Con su incorporación al Procede, los campesinos pueden heredar el
derecho sobre las tierras de uso común. Es decir, el porcentaje que les fue
asignado por la asamblea del núcleo agrario y que está amparada por el
certificado correspondiente, las parcelas y además su calidad de ejidatario
o comunero, con todos los derechos inherentes, consubstanciales e implícitos, que pueden traducirse, por citar algunos, en:
Derecho de acción para ser reconocido por el núcleo agrario como
ejidatario o comunero; de petición para solicitar que se convoque a asamblea; de representación para ser representado ante las asambleas por un
apoderado legal.
Otros derechos como el votar y ser votado para ocupar cargos en los
órganos de representación; de acrecentar sus derechos y consolidarse en
el núcleo mediante la compra de otras parcelas o solares; de ejercer su
derecho de tanto; de dar en garantía el usufructo de sus parcelas; de constituir fondos de garantía para afrontar sus créditos.
Tiene derecho también a recibir indemnizaciones por la expropiación
de sus parcelas o tierras de uso común; a recibir los beneficios, apoyos y
subsidios de programas como Procede, Procampo, Oportunidades, Kilo por
Kilo, Peso a Peso.
A estímulos fiscales, a realizar importación de maquinaria, equipo e
insumos, y a muchos otros más que incluyen becas de estudio y capacitación conferidos en diferentes cuerpos legales.
Quiero abordar ahora, la naturaleza jurídica que da sustento tanto a las
listas de sucesión como al testamento agrario.
A raíz de la Ley Agraria de 1992, la designación del sucesor preferen-
te y el instrumento que hemos denominado listas de sucesión, poseen
naturaleza jurídica de auténtico testamento.
Adicionalmente, podemos considerar que la nueva lista de sucesión
que contiene el Artículo 17 de la Ley Agraria es, en esencia, un acto de
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última voluntad, mediante el cual la persona está disponiendo de ciertos
bienes y derechos de naturaleza agraria, a los que asigna un destino después de su muerte.
Al analizar esto, podemos percatarnos de que dicho acto contiene algu-
nos elementos jurídicos propios de los testamentos civiles que los hace ser
unilaterales, personalísimos, esencialmente revocables, libres y, en ciertos
casos, formales y solemnes.
Dichos elementos jurídicos podríamos sintetizarlos de la siguiente
manera:
1. Tienen continuidad, lo que significa que se realizan en un solo momento.
Es decir, sin interrupciones. Como ustedes saben, no es válido un testamento si se realiza por etapas o en varios momentos jurídicos.
2. Requiere la presencia de testigos. Los testigos, junto con el registrador o
fedatario que interviene, tienen como misión constatar la identidad, la edad
mínima de 16 años requerida para testar, la capacidad y el sano juicio del
testador.
Pero además verificar algo muy importante: que el testador se encuentra
libre de toda coacción física o moral.
3. La impugnabilidad. Cuando falte alguna de las circunstancias antes mencionadas, entre otras, el testamento podrá ser impugnado en juicio para
intentar invalidarlo.
El testamento agrario posee ciertas características que lo hacen ser
excepcional y que nos dan razones adicionales para ubicarlo en la clasificación de “testamentos de naturaleza jurídica especial”.
Entre esas características que lo hacen diferente podemos enumerar
las siguientes:
1. Ningún otro documento, ni siquiera el testamento formal ante notario, es
tan eficaz para proteger el patrimonio familiar y evitar que la tierra no se
quede ociosa cuando fallezca el titular, debido a que la ley favorece que el
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sucesor entre de inmediato en posesión del bien con toda la seguridad jurídica que le otorga el certificado agrario.
2. La calidad especial de los testadores: Se trata de individuos que son titulares de derechos de naturaleza agraria, los cuales también poseen un derecho
subjetivo como lo es la calidad de ejidatario, comunero o posesionario.
Sólo quienes reúnen esta calidad y cualidad, conforme a la legislación
agraria vigente, se encuentran en aptitud de formular válidamente un testamento agrario y en la posibilidad de que éste llegue a surtir plenamente sus
efectos conforme a derecho.
3. La naturaleza jurídica de los bienes: Los bienes o derechos que pueden
ser objeto de un testamento agrario están delimitados exclusivamente a
los de naturaleza agraria.
Más claro aún, a los clasificados como propiedad social: los inmuebles
denominados parcelas, los derechos que se poseen sobre tierras de uso
común y los solares urbanos que no han sido titulados.
4. La legislación que lo regula: Es de carácter federal y norma todo lo concerniente a los ejidos y comunidades, así como al régimen de la propiedad
social, a través de la Ley Agraria, del Reglamento Interior del Registro
Agrario Nacional, y del marco jurídico de los tribunales agrarios.
5. La intervención de fedatarios: Estos se requieren para formalizar la cesión
de derechos y pueden ser notarios públicos, o bien funcionarios que han
sido facultados expresamente para tal objeto por la Ley Agraria y otras disposiciones especiales que reglamentan su función.
6. Por su procedimiento administrativo: Existe un procedimiento de naturaleza formal y materialmente administrativa que se realiza ante la delegación
estatal del Registro Agrario Nacional con el propósito de transmitir el dominio por sucesión, teniendo como base una lista de sucesión antigua o un
testamento agrario.
Mediante este procedimiento, cuando existen sucesores designados, se
puede tramitar y obtener la expedición a favor del sucesor preferente que
corresponda, de los nuevos certificados parcelarios y los de tierras de uso
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común, así como de solares urbanos no titulados, sin necesidad de acudir
a los Tribunales Agrarios, a menos que exista controversia o conflicto.
7. Intervención de tribunales: La Constitución mexicana dispone la existencia
de tribunales agrarios, los cuales son de carácter federal y autónomos,
dotados de plena jurisdicción para resolver, entre otros asuntos, las controversias de carácter sucesorio.
Estos tribunales pueden declarar herederos, reconocer y asignar dere-
chos agrarios por sucesión legítima en vía de jurisdicción voluntaria.
Igualmente pueden juzgar y ser instrumento contencioso en aquellos
casos que se lleguen a presentar con motivo de la impugnación de las listas
de sucesión inscritas en el Registro Agrario Nacional, y también sobre los
testamentos agrarios depositados en la institución o formalizados ante
fedatario público.
A manera de síntesis podríamos decir que, por su originalidad y caracte-
rísticas propias, el testamento agrario es un acto jurídico especial y muy
diferente al que realizan otras instituciones de carácter sucesorio de naturaleza civil, tanto nacionales como de otros países.
Señoras y Señores:
Es evidente que para un campesino que ha nacido y pasado toda su vida
en la tierra que ocupa, le es difícil decidir sobre su herencia. Las implicaciones culturales y hasta económicas, se constituyen en un fuerte impedimento
para el avance del Programa Hereda.
No obstante, las metas iniciales fijadas se han superado y confiamos
en que sigan avanzando.
Para ello, seguiremos otorgando todas las facilidades que estén a
nuestro alcance, porque sabemos que cuando no existe lista de sucesión
las disputas por la herencia terminan desintegrando a las familias y alterando la paz social del núcleo agrario.
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De acuerdo con las estadísticas del Sector, más del 30 por ciento de
los litigios que se ventilan en los tribunales agrarios, tienen su origen en
disputas por la herencia.
Como institución, estamos trabajando para que el Registro Agrario
Nacional sea confiable, con autoridad moral plena, respetado y con credibilidad por parte de los sujetos agrarios.
Creemos que esta es la mejor forma de apoyar al presidente Vicente
Fox en su propósito de ser visto “por los campesinos, por los comuneros,
ejidatarios, por los indígenas, como el Presidente que solucionó las peleas
entre hermanos, que trajo la paz al campo para inaugurar una nueva era de
prosperidad”.
Pero además, en el Sector Agrario sabemos que los hombres y las
mujeres del campo requieren algo más que instituciones modernas y
eficientes.
Exigen un trato digno y respetuoso. Un trato, en esencia, humano,
congruente entre lo que se dice y lo que se hace.
Esta es la filosofía que estamos aplicando quienes trabajamos en el
Sector Agrario y esperamos que contribuya en parte a saldar la deuda
histórica que tenemos con los que menos tienen y reclaman nuevas oportunidades de desarrollo.
MUCHAS
GRACIAS.
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