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| AÑO 1 | JULIO 2014 | WWW.INAP.GOB.GT |
ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA
Y DESARROLLO
TEMA CENTRAL
Profesionalización
del Empleado Público
ENTREVISTA CON
Dr. Gregorio Montero
DOCUMENTO HISTÓRICO
Perspectivas de Reformas
a la Administración Pública
periodo 1986-1990
NÚMERO
01
Redacción, administración y suscripciones:
Revista “Administración Pública y Desarrollo”
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA (INAP)
Boulevard Los Próceres 16-40 Zona 10 Ciudad de Guatemala,
Guatemala.
Teléfono: (502) 24198181 / Email: [email protected] / www.inap.gob.gt
Diagramación y Edición
Jonathan Josué Mazariegos Saavedra
Apoyo a la Supervisión Editorial
Paula Lucia Aguilar García
ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA
Y DESARROLLO
AÑO 1
NÚMERO 1
JULIO 2014
Diseño de Portada
Jonathan Josué Mazariegos Saavedra
Copyright
El INAP no autoriza la reproducción de los artículos incluidos en la Revista del INAP Administración Pública y Desarrollo, salvo un año después de su edición y bajo solicitud expresa.
INSTITUTO NACIONAL
DE ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA, GUATEMALA.
Presidente: Otto Pérez Molina
Vicepresidente: Roxana Baldetti
ÍNDICE
Gerente del INAP: Norman Leonel
Siguí Fajardo
Director de la Revista: Edmundo
René Urrutia García
Junta Directiva del INAP:
•
Gustavo Adolfo Martínez Luna
Presidente de la Junta Directiva del
INAP
Consejo Editorial:
•
Luis Alfonzo Beteta
(Director de Estudios de Postgrado)
Secretario General de la Presidencia
•
Héctor Hernández
•
Norman Leonel Siguí Fajardo
(Director de Formación y Capacitación)
Gerente INAP
•
Jaime Muñoz
Secretario de la Junta Directiva
(Director de la Escuela de Gobierno)
•
Ana María Méndez
•
Camlin Fuentes
Secretaría de Programación y Planificación de la Presidencia
(Encargada de la Cooperación Internacional)
•
Marco Antonio Gutiérrez
•
Sergio Gómez
Ministerio de Finanzas
(Director de Asistencia Técnica)
•
Patricia Margarita García Futch
•
Paola Rodríguez
Oficina Nacional de Servicio Civil
(Coordinadora de Planificación)
•
Cinthya Carolina del Águila
Ministerio de Educación
PRESENTACIÓN
Ing. Norman Leonel Siguí Fajardo
9
ARTÍCULO DESCRIPTIVO
Reseña Histórica del INAP
13
1
TEMA CENTRAL
Profesionalización
del Empleado Público
21
Importancia de la
profesionalización de la función
pública, elementos teóricos para
su análisis
22
Gerente INAP
Edmundo Urrutia
Camlin Fuentes Mijangos
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
5
Hacia un empleo público más
profesional en Centroamérica
39
Modelo de calidad para la gestión
pública: Marco Conceptual
64
Francisco Longo y Mercedes Iacoviello
5
RESEÑAS DE LIBROS
HACIA UNA ECONOMÍA CON
ROSTRO HUMANO
173
174
GESTIÓN DEL TALENTO
HUMANO
179
BUENAS PRÁCTICAS
RECIENTEMENTE
IDENTIFICADAS DE GESTIÓN
PARA RESULTADOS DE
DESARROLLO.
181
6
SECCIÓN INFORMATIVA
Próximas Actividades INAP
185
7
NOTA BIOGRÁFICA DE
AUTORES
193
Por Maria Villagran
Vivian Paola Rodríguez Barrios
Por Nadia de León
2
ENTREVISTA
Una Mirada Regional
93
Dr. Gregorio Montero
Por Vivian Paola Rodríguez Barrios
3
TEMA DE ACTUALIDAD
Orientación política de gobierno,
presupuesto y gasto público
101
Edmundo Urrutia
4
DOCUMENTO HISTÓRICO
Perspectivas de Reformas a la
Administración Pública periodo
1986-1990 (*)
Carolina Roca
Eugenia de Ponciano
6
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
123
Camlin Fuentes Mijangos
Vivian Paola Rodríguez Barrios
Gregorio Montero Montero
Edmundo René Urrutia García
Lesbia Carolina Roca Ruano
María Dolores Villagrán Mayen
Blanca Eugenia Castellanos
Nadia Leci De León Sazo
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
7
PRESENTACIÓN
C
on gran satisfacción iniciamos la publicación de nuestra revista Administración Pública y Desarrollo, conscientes de la necesidad de tener un instrumento propio
de comunicación y difusión de la administración pública nacional.
El principal objetivo de esta revista del INAP es proporcionar información y conocimiento actualizado y de calidad sobre la gestión
pública a todos los sectores interesados en el desarrollo administrativo de las instituciones del Estado (políticos, académicos, empresarios, líderes sociales). Está especialmente dirigida al empleado
público guatemalteco para contribuir a su desarrollo profesional.
El título obedece a nuestra profunda convicción del papel decisivo y crucial que al Estado y a la Administración Pública les toca desempeñar en el
desarrollo económico y social de una sociedad moderna como la nuestra.
Ha quedado atrás, afortunadamente, la época en que la concepción
minimalista del Estado preconizaba un papel marginal de las ins-
8
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
9
tituciones de la Administración Pública en la promoción y el impulso de políticas económicas y sociales dirigidas a incrementar la
riqueza y el bienestar del conjunto de la sociedad. Ahora, las teorías contemporáneas incluyen en la ecuación del éxito en la trayectoria de desarrollo, el factor del buen gobierno, de aquel conjunto de instituciones gubernamentales con la suficiente capacidad
de concebir y poner en práctica una estrategia de largo y mediano
plazo y, por encima y sobre todo, con una visión de bien común.
Ya no es cierto que la sola actuación de los actores privados en el
escenario enmarcado en la reglas del libre mercado, va a conducirnos a mejores niveles de desarrollo humano. Se necesita un Estado fuerte, que promueva, que regule, que redistribuya la riqueza a través de las políticas de educación, salud e inclusión social.
¿Y qué es, después de todo, un Estado fuerte? Además de poseer autonomía relativa, es decir, no ser un Estado capturado por intereses
particulares, el Estado fuerte necesita de una eficiente y eficaz administración pública, organizada con los principios de la Nueva Gestión
Pública. Esta nueva perspectiva, como sostiene Paola Rodríguez en
este primer número de la revista, es un “modelo que tiene su inspiración en las transformaciones organizacionales ocurridas en el sector privado, las cuales modificaron la forma burocrático-piramidal de
administración, flexibilizando la gestión, disminuyendo los niveles
jerárquicos y, por consiguiente, aumentando la autonomía de decisión
de los gerentes. Con estos cambios, se pasa de una estructura basada
en normas centralizadas a otra sustentada en la responsabilidad de
los administradores, avalados por los resultados efectivamente producidos. Este nuevo modelo procura responder con mayor rapidez a
los grandes cambios ambientales que acontecen en la economía y en
la sociedad contemporáneas. Aun cuando se haya inspirado en la iniciativa privada, el modelo gerencial pretende adecuarse al contexto
político democrático en el cual se encuentra inserto el sector público”.1
Un elemento básico para que funcione adecuadamente este nuevo modelo de gestión pública, es la impostergable profesionalización del empleado público, lo cual toca directamente a nuestra querida institución,
puesto que el INAP tiene como una de sus funciones esenciales formar
1 Ver el artículo MODELO DE CALIDAD PARA LA GESTIÓN PÚBLICA: MARCO CONCEPTUAL de Paola Rodríguez, publicado en esta revista
10
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
y capacitar al empleado del sector público a través de programas de
nivel medio y universitario, tanto de pregrado como de postgrado. Actualmente, nuestra institución se encuentra consolidando programas
de formación a nivel de diplomado, licenciatura, maestría y doctorado
en administración pública, políticas públicas y en temas tan importantes como la tecnología administrativa de gestión por resultados.
En este contexto, el Consejo Editorial de nuestra revista Administración Pública y Desarrollo consideró que el primer número debería
estar dedicado al tema de la Profesionalización del Empleado Público, considerando que se encuentra en un lugar prominente en la
agenda de la reforma y modernización del Estado en Guatemala, así
como en América Latina. Esto último se evidencia en la entrevista
sobre la profesionalización que, con mucho orgullo, publicamos con
el Dr. Gregorio Montero, Secretario General del Centro Latinoamericano para la Administración del Desarrollo (CLAD). Esta institución
nuclea a todas las instituciones que en América Latina tienen como
misión fortalecer a las instituciones de la administración pública a
través, entre otros medios, en la formación del funcionario público.
Al considerar esta revista un instrumento del servicio público en
Guatemala, se invita a estudiantes, profesores, investigadores y, en
general, a los empleados públicos a hacernos llegar sus observaciones criticas y, si están interesados, enviarnos colaboraciones, esta
revista es un espacio abierto y su periodicidad será cuatrimestral.
Presentamos este primer número con la certidumbre de que es a
través de iniciativas de este género avanzaremos en pos de nuestras
metas de desarrollo. En una época como la que vivimos, que algunos
llaman del conocimiento y la información, una revista como Administración Publica y Desarrollo nos pone al tenor de los tiempos.
Ing. Norman Leonel Siguí Fajardo
Gerente del INAP
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
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RESEÑA
HISTÓRICA
DEL INAP
Edmundo Urrutia
ANTECEDENTES
Varias causas explican el surgimiento de los programas de formación,
capacitación y fortalecimiento institucional del aparato del Estado
guatemalteco. Una causa fue la entrada de los programas de cooperación norteamericanos después de la caída del gobierno de Jacobo
Árbenz, como los programas de la Agencia International para el Desarrollo (AID), que tuvieron el objetivo de hacer de la administración pública una entidad más moderna, con más capacidades y más
eficiente y eficaz en su funcionamiento. Otro factor causal, que se
superpone a la anterior, deviene del énfasis que va a recibir el Estado en las teorías del desarrollo económico y social, en las cuales fue
concebido como el motor indispensable en el proceso de desarrollo,
es decir, como el principal actor en el proceso de modernización.
Esta visión tuvo su principal argumento en las tesis de ciertos autores norteamericanos, como Seymour Martin Lipset, quienes creyeron
descubrir que una de las claves del subdesarrollo de países como los
latinoamericanos, se encontraba en la ausencia de una clase empresarial que había sido, con sus virtudes éticas, el motor del desarrollo en
la Europa capitalista occidental. Ante la ausencia de un empresariado
a la manera de Schumpeter, esa figura heroica, frugal y creativa, el
12
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
13
Estado tenía que jugar el papel de emprendedor y sustituir la audacia y la visión que no poseían las elites tradicionales de la región.1
Esta interpretación se consolidó ante la amenaza de la Revolución
Cubana a la hegemonía de los Estados Unidos en la región, puesto que esa Revolución se convirtió en la alternativa al modelo oligárquico de desarrollo, que no solo no había sido capaz de crear la
plataforma básica para el despegue económico, sino que hacia mediados del siglo había comenzado a dar muestras de agotamiento.
La reacción de los Estados Unidos fue lanzar la conocida Alianza
para el Progreso en Punta del Este, Uruguay, por parte del gobierno de John F. Kennedy.2 Esto fue parte de un proceso de mediados
del siglo, en los años 60, que tomó lugar en toda América Latina cuando inició el esfuerzo de transformación del sector público.
La primera etapa de los esfuerzos de fortalecimiento institucional del
Estado y la creación de programas de formación y capacitación para
los trabajadores del sector público de Guatemala, se inició en 1957 por
parte de la Misión de la Administración de Cooperación Internacional
(ICA) del gobierno de los Estados Unidos, la cual organizó el Programa de Adiestramiento para Empleados Públicos. Durante el gobierno
de Castillo Armas, este programa, utilizando las instalaciones de la
Universidad Popular, capacitó a cerca de 1300 servidores públicos.
La segunda etapa fue la puesta en funcionamiento del Centro de Desarrollo para la Administración Pública (CDAP), creado en 1959 durante el gobierno de Idígoras Fuentes, entidad que vino a satisfacer
muchas de las necesidades que el Sector Público tenía en materia
de capacitación para el desarrollo administrativo de las instituciones gubernamentales. En este mismo período fue creada la Escuela
Superior de Administración Pública de Centroamérica (ESAPAC) en
San José, Costa Rica, así como la Escuela Nacional de Administra1 La Comisión Económica para América Latina (CEPAL) en su propuesta de industrialización vía sustitución de importaciones, replantea la misma estrategia que pone al
Estado como motor del desarrollo, lo que con el tiempo se conocerá como Estructuralismo, que conocerá de una buena influencia por parte del pensamiento de Keynes.
2 “Su origen está en la propuesta oficial del presidente John F. Kennedy, en su
discurso del 13 de marzo de 1961 ante una recepción en la Casa Blanca para los
embajadores latinoamericanos. El discurso fue transmitido por la Voz de América en inglés y traducido al español. La Alianza para el Progreso duraría 10
años. Se proyectó una inversión de 20.000 millones de dólares. Sus fuentes serían de los EE.UU. por medio de sus agencias de ayuda, las agencias financieras multilaterales (BID y otros) y el sector privado canalizados a través de
la Fundación Panamericana de Desarrollo”, 40 años de historia del INAP 2004.
14
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
ción Pública y Comercio de Panamá. A los primeros planes de estudio de administración pública de estas instituciones, acuden a formarse las primeras generaciones de profesionales centroamericanos.
En lo que toca a la Ley de Servicio Civil, en 1962 se conformó un comité
de funcionarios públicos para revisar los proyectos existentes sobre el
Estatuto de los Trabajadores del Estado, primer antecedente de la actual
Ley de Servicio Civil aprobada en 1968. En este contexto, del CDAP surge la propuesta de la Carrera Administrativa y el Desarrollo de la Alta
Administración, la cual fue encomendada al José Francisco Monsanto,
formado en los Estados Unidos y profesional contratado por la AID.
La tercera etapa se inició con el Instituto Nacional de Desarrollo
(INAD) creado sobre la estructura del CDAP en 1964, estando en pleno
funcionamiento la Alianza para el Progreso del gobierno de los Estados
Unidos. Este fue un esfuerzo de mayor envergadura que los anteriores.
Creado durante el gobierno del coronel Enrique Peralta Azurdia,
el INAD se creó en el contexto de la Alianza para el Progreso y
con la ayuda de la AID. En su inauguración, el ministro de Hacienda de aquel entonces, Jorge Lucas Caballeros, dijo “Guatemala
ha entrado en una franca reforma administrativa (…) A esto obedece la creación del INAD. Su labor será investigar nuestra realidad y nuestros problemas. También se encargará de contribuir a
construir la administración pública que requiere el país, y pondrá
a disposición de los altos ejecutivos un taller para explorar junto las nuevas soluciones y los métodos de adoptar decisiones”. 3
El INAD, cuyo primer director fue José Francisco Monsanto, se fundó
como una institución descentralizada y semiautónoma. Entre sus objetivos se encontraban: impartir formación técnica a nivel de posgrado
en el campo de la Administración para el desarrollo; prestar asistencia técnica a las dependencias del gobierno en el proceso de aceleración administrativa; ofrecer formación, capacitación y adiestramiento
a los distintos niveles de servidores públicos; ejecutivo, profesional,
técnico, de oficina y operativo del gobierno; asistir al Presidente de la
República en materia de reforma administrativa, y promover y coordinar a nivel interinstitucional el desarrollo de los gobiernos locales.
La fundación del INAD y sus objetivos adquieren pleno sentido cuando se establece que durante aquellos años se entendía que el Estado
3 INAP, Historia del INAP, Guatemala (s.f).
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
15
debía ser el motor del desarrollo socioeconómico, a falta de otros
actores con vocación moderna. Como se ha dicho, este es un período en donde la visión dominante era la desarrollista del Estado.
En 1967 se crea la Oficina Técnica de Administración Pública (OTAP),
la que se convertiría un año después en la Oficina Nacional de Servicio Civil (ONSEC), siendo su primero director Arnoldo Ortiz Moscoso.
La cuarta y la etapa vigente, corresponde al Instituto Nacional de
Administración Pública (INAP), el cual se creó el 3 de junio de 1980
durante el gobierno del general Lucas García a través del Decreto
25-80 del Congreso de la República. En su Ley Orgánica, el INAP
se define como una entidad descentralizada, semiautónoma, no lucrativa, con personalidad jurídica y patrimonio propio (Artículo 2).
Asimismo, establece que “depende directamente del Presidente de
la República”. Objetivo institucional: se constituye como “el órgano técnico de la AP, responsable de generar y lograr que se ejecute un proceso permanente de desarrollo administrativo con el
fin de incrementar la capacidad de las instituciones y dependencias
públicas para que éstas sean eficientes y eficaces en los aspectos
que le son propios y en la producción de bienes y prestaciones de
servicios destinados al Sector Público y a la sociedad en general”.
El primer Gerente fue el Lic. Roderico Segura, quien dejó de ser
director del INAD, institución que fue sustituida por el INAP.
La primera Junta Directiva del INAP estuvo compuesta por:
Presidente: César Israel Castro
Directores propietarios: René Arturo Orellana, Danilo Palma, Ariel
Rivera Irías, Elías Herrera.
Directores suplentes: Roberto Quintana de León, Mario Llerena,
Juan Francisco Casasola, Rony Patricio Aguilar.
Los primeros directores del Curso Superior de Administración Pública (CUSUAP) fueron Víctor Gálvez Borrel y Mario Hugo Rosal. En
la Dirección de Investigaciones del INAP se encontraba en aquellos años Rokael Cardona, así como formaban parte del INAP Mario Luján, Edgar Balsells, Elfego Castillo y Luis Alfonzo Beteta. En
1984 asume la gerencia del INAP, Ariel Rivera Irías hasta 1987.
En 1982 la USAC reconoce el nivel académico de la maestría del (CUSUAP), la cual en su origen tuvo por objetivos:
•
Proporcionar conocimiento sobre el Sector Público y las instituciones que lo conforman, así como las condiciones, problemas y
limitaciones de la realización de los programas gubernamentales.
•
Proveer a los participantes de los instrumentos y las técnicas administrativas básicas para su implementación en el Sector Público.
•
Dotar al participante de conocimientos teóricos y prácticos para que pueda prestar asistencia a los niveles superiores de la conducción administrativa.
•
Generar capacidad crítica en los participantes en lo relativo
a la caracterización de los problemas administrativos relevantes y en el planteamiento de soluciones viables y eficaces.
Otros planes de formación y capacitación que se pusieron en práctica fueron el Programa de Adiestramiento en el Servicio (PAS) y
el Programa de Cursos Especiales. Se crea el Sistema Nacional de
Formación y Capacitación (SINAFOC), con el cual se buscaba que todos los “componentes del SINAFOC en sus respectivas instituciones,
se dedicaran a cubrir su nivel operativo y de oficina, conducidos y
entrenados por el INAP, dentro del marco de una política global”4.
En 1987, asume como gerente del INAP Rokael Cardona, luego de
realizar estudios en el Centro Latinoamericano para la Administración para el Desarrollo (CLAD), durante el primer gobierno civil de la transición, siendo presidente Vinicio Cerezo. Esta
administración emitió la Ley Preliminar de Regionalización, decreto 70-86 del Congreso de la República, además de crear las
instituciones para poner en práctica los Consejos de Desarrollo
Urbano y Rural. El INAP se abocó en este período a apoyar el funcionamiento de los Consejos de Desarrollo y a asesorar en el proceso de descentralización sectorial en Educación y Salud Pública.
Hacia finales de los 80 y toda la década de los 90, una nueva doctrina del desarrollo inició su predominio en el mundo en general, y en
Guatemala en particular. El Estado dejó de ser parte de la solución y
se convirtió en parte del problema, incluso más, se volvió el proble4 INAP, Historia del INAP, Dirección de Investigación, Guatemala (s.f).
16
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
17
ma, según la ideología que se hizo dominante, es decir, el obstáculo
principal del desarrollo. La crisis de la deuda en los países más desarrollados de América Latina, México, Brasil y Argentina, los cuales
cayeron en moratoria de su deuda y de esta forma se desencadenó
una de las crisis más agudas y prolongadas en la región. Bajo la tutela de la agencias financieras internacionales, el Fondo Monetario
Internacional (FMI), el Banco Mundial y el Banco Interamericano del
Desarrollo (BID), para enfrentar la crisis se pusieron en práctica los
programas de Ajuste Estructural que modificaron la orientación del
desarrollo en nuestros países, poniendo fin al Estado intervencionista
de la estrategia de industrialización vía sustitución de importaciones.
Lo que se llegó a conocer como neoliberalismo y las recetas del Consenso de Washington, se convirtieron en una línea de pensamiento
que va a restringir el papel del Estado en el desarrollo y va a convertir a los actores privados del mercado en los motores del desarrollo.
En este nuevo ambiente ideológico, sin duda va a tener impactos decisivos en la vida del INAP, en particular, la importancia, los recursos,
el apoyo que va a recibir la institución para que cumpla su mandato.
Tuvo desde entonces un destino desigual, en donde pudo notarse que
los gobiernos que no consideraban que el Estado debía jugar un papel decisivo en la vida nacional, no le prestaron el apoyo necesario.
Ya en los años 90, surgen, entonces, los procesos de reforma del Estado. Con la administración del gobierno de Jorge Serrano (1991-1993)
se institucionalizó este proceso de reforma con la figura del Comisionado Presidencial para la Racionalización del Estado. El gobierno de Álvaro Arzú (1996-2000) conformó una comisión de reforma
del Estado compuesta entre otras personas, por Lizardo Sosa, Paul
Schneider y coordinada por el vicepresidente Luis Flores Asturias,
y cuya acción más importante en el camino de la reforma fue la
privatización de las pocas empresas del Estado, como la empresa de
telecomunicaciones. En el gobierno de Alfonso Portillo (2000-2004)
se organizó la Comisión Presidencial para la Reforma, Modernización y Fortalecimiento del Estado (COPRE). Durante este gobierno,
la CROPE fue dirigida por Rokael Cardona y, en el gobierno de Óscar
Berger, pasó la coordinación de tal Comisión a Harrys Whitbeck.
Es de hacer notar, en particular, que en febrero de 1990, bajo la dirección del Dr. Rokael Cardona, un grupo selecto de consultores e investigadores del INAP, considerando como punto de partida las experiencias
de reforma de países como España, México, Venezuela, Chile y toman-
18
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
do en consideración los trabajos de investigación sobre la problemática
del sector público de Guatemala y el ejercicio de las funciones del Estado (tamaño, estructura, funciones, parámetros) concibieron una propuesta de Reforma del Estado, la cual fue presentada a la sociedad y a
los partidos que se encontraban en el proceso electoral de ese entonces.
Los temas y los procesos de la reforma y la modernización del Estado durante las últimas tres décadas, y en las cuales ha estado involucrado el INAP, han sido los siguientes:
•
La descentralización del aparato administrativo del Estado
•
La desconcentración del aparato administrativo del Estado
•
La privatización de los servicios y las empresas públicas
•
La profesionalización del empleado público (motivación, formación, capacitación)
•
La creación de la carrera administrativa basada en la meritocracia (proyecto de la nueva Ley de Servicio Civil)
•
El gobierno electrónico
•
La gestión de las políticas y programas sociales
•
Acceso a la información pública
•
La democracia de la Administración Pública y la participación
ciudadana en la deliberación respecto a la definición de las políticas públicas (diseño, implementación y evaluación)
•
La flexibilización organizacional y la agilización de los servicios (simplificación de los procesos administrativos y los trámites a los ciudadanos)
•
la gestión por resultados
•
La cultura de calidad
•
La transparencia y rendición de cuentas (responsabilización)
•
La gobernanza,
•
La administración del talento, etc.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
19
Todas estas dimensiones, tanto de la reforma del Estado como la
implementación de la Nueva Gestión Pública, han sido objeto
de aplicación por los gobiernos en el conjunto del aparato público de Guatemala y en cada una de las instituciones, experimentando cada una de ellas avances, estancamientos o, incluso, retrocesos en su implementación. La investigación del INAP trata
de identificar a nivel del conjunto de la Administración Pública y
en las instituciones particulares, los factores estructurales y coyunturales o contingentes que han obstaculizado el avance de
las reformas, o aquellos factores que han facilitado los cambios.
En la actualidad, el gerente del INAP es el Ingeniero Norman Leonel Siguí Fajardo, quien asumió en 2013, y
la Junta Directiva está compuesta de la siguiente manera:
•
Lic. Gustavo Adolfo Martínez
Presidente de la Junta Directiva
•
Licda. Ana María Méndez Chicas
Directora titular, SEGEPLAN
•
Señor Erick Tock
Director suplemente, SEGEPLAN
•
Lic. Marco Antonio Gutiérrez Montúfar
Director titular, MINFIN
•
Licda. Patricia Margarita García
Directora titular, Directora ONSEC
•
Lic. Rodolfo Alejandro Salazar
Director suplente, Sudirector de ONSEC
•
Licda. Cinthya del Aguila Mendizábal
Directora titular, Ministra de Educación
•
M.sc. Gutberto Nicolás Leiva
Director suplente, Viceministra de Educación
20
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
TEMA
CENTRAL
Profesionalización
del Empleado Público
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
21
Introducción
En el presente artículo se plantea la centralidad de la Profesionalización de la Función Pública para el abordaje de la corrupción, la
construcción de confianza en las instituciones públicas y la reducción
de la desigualdad social, en el marco de la Democracia y el proceso
de Reforma y Modernización del Estado y la Administración Pública.
IMPORTANCIA DE LA
PROFESIONALIZACIÓN
DE LA FUNCIÓN
PÚBLICA, ELEMENTOS
TEÓRICOS PARA SU
ANÁLISIS
Camlin Fuentes Mijangos
22
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
Se inicia con una aproximación a conceptual que permita situar adecuadamente al lector. En seguida, se discute la relación entre Profesionalización de la Función Pública, Democracia y Reforma para la
Modernización del Estado y la Administración Pública y en ese marco,
se analiza la importancia de la existencia del servicio civil de carrera
o función pública profesional para resolver problemas álgidos como
la corrupción, la construcción de confianza, el fortalecimiento de las
instituciones públicas y la eficiencia en las políticas públicas, para
reducir desigualdad social y elevar la legitimidad de los gobiernos.
Profesionalización de la Función Pública, su definición.
Al igual que ocurre con muchos otros términos utilizados cotidianamente en el ámbito público institucional, el término profesionalización de la función pública es utilizado,
con demasiada frecuencia, sin explicitar el sentido exacto del
mismo, quedando su significado expuesto a la libre interpretación de cada quien. Por ello, antes de incurrir en dicho error,
iniciaremos definiendo éste y otros términos asociados a él.
El primer término a definir es el de profesión, el cual ha sido abordado por distintos teóricos. Morrel (1990) por ejemplo, señala que
profesión es “una ocupación de tiempo completo, que se caracteriza por la adquisición previa de un conocimiento sistemático, teórico y reservado y, por la asistencia a un entrenamiento exigente y especializado”. Acá el autor enfatiza la dimensión individual,
pero añade que el término posee también una dimensión colectiva o gremial desde la cual se constituye a partir de: “…procedimientos para medir y certificar la competencia de sus miembros
y organizaciones; autorregulación y normativización estatal, que
tiende a establecer estándares; fomenta la identificación corporativa; se adhiere a las normas del altruismo (a pesar de ser servicio remunerado) y al servicio a los clientes y a la sociedad.”
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
23
Además de esas dos dimensiones señaladas por el autor, podemos
desagregar tres tipos de elementos que se imbrican y se corresponden
con tres dimensiones adicionales, la cognitiva, la práctica y la actitudinal. Es decir, en principio se incorpora un conjunto de características intelectuales: conocimientos en los que se fundamenta la práctica
de la profesión, educación especializada para transmitir el conjunto
de conocimientos y el empleo de los mismos en el pensamiento crítico y creativo. Luego, un conjunto de elementos prácticos relacionados
con las habilidades especializadas, esenciales para el desempeño de
una función profesional única y a ello se añade finalmente un conjunto de aspectos conductuales, que tienen que ver con el servicio a la
comunidad, que exige integridad y responsabilidad en la práctica ética
y un compromiso de toda la vida, que implica no considerar el trabajo
solo como una manera de ganar el pan, sino como una “profesión”.
En este esfuerzo por caracterizar la profesión, también resultan útiles los
aportes de Catherine Hall (1986), quien le adjudica doce características:
1. Constituye un servicio a la comunidad
2. posee un cuerpo de conocimientos que busca acrecentar de
continuo
3. se encarga de preparar las personas que van a desempeñarla
4. establece sus propias normas
5. adapta sus servicios a las necesidades que se van presentando
6. acepta la responsabilidad de proteger al público al cual sirve
7. trata de utilizar de manera económica (productiva) a las personas que la ejercen
8. busca el bienestar y la felicidad de quienes la ejercen
9. está más motivada por el compromiso con la causa a la cual
sirve, que por consideraciones de tipo económico
10. se ajusta a un código de conducta basado en principios éticos
11. convoca a la unión de sus miembros con el propósito de alcanzar fines comunes, y
12. se gobierna a sí misma.
24
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
Por su parte Wilensky (1964) y Salazar (1965) le adjudican a la profesión dos elementos característicos: a) el de ser un oficio técnico, que
incluye la especialización, la aplicación de la teoría, la transferencia
de habilidades y quizás, la estabilidad en el empleo; y b) el elemento
normativo, un conjunto de normas que apoyan y modifican las relaciones del profesional con el cliente y entre colegas; aunado a la regla
por excelencia que caracteriza a toda profesión, el “ideal de servicio”.
Asociemos ahora, el término profesión con el término profesional. El
conocimiento común define a un profesional como aquella persona
que conoce bien su trabajo y lo desempeña correctamente, cualquiera
sea el procedimiento mediante el cual ha adquirido el conocimiento
que posee. Sin embargo, desde una perspectiva científica ese desempeño correcto sería aquel que se ajusta a normas impersonales, que
no tienen que ver con los deseos, preferencias o intenciones de la
persona que realiza la práctica profesional, sino con las características del objeto sobre el cual la realiza. Lo que implica que el “sujeto”
profesional se aleje de su subjetividad y se aproxime a la objetividad
de la situación, para actuar en consonancia con esta. Y, en cuanto
al conocimiento, este involucraría tanto el conocimiento de la práctica en sí misma, como el conocimiento de la teoría que sustenta dicha práctica. Por tanto, el conocimiento teórico y la habilidad
práctica se imbrican con el requerimiento actitudinal, de imparcialidad y objetividad para el desempeño “correcto”, que se corresponde
con la dimensión valorativa, ética y moral del ejercicio profesional.
Nuevamente Wilensky (1964) nos dice al respecto: “Cualquier ocupación que desee ejercer una autoridad profesional tiene que encontrar una base teórica en que asentar esta autoridad. Esta base le permite: afirmar una jurisdicción exclusiva en
el área de acción de la ocupación; unir la habilidad y la jurisdicción con ciertos niveles de entrenamiento; y convencer al público
de que sus servicios son de una confiabilidad, por lo menos mayor, que la confiabilidad que se le atribuye al lego en la materia.”
Como puede apreciarse, todos los autores citados establecen la multidimensionalidad de los conceptos referidos, vinculando conocimientos, habilidades y actitudes, los
cuales constituyen la triada necesaria y podríamos decir “imprescindible” para alcanzar la competencia requerida en quien pueda
ser reconocido “profesional”, en el desempeño de una actividad.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
25
Pasemos ahora al término “profesionalización” que, en su acepción más
general designa el proceso social por el cual se mejoran las habilidades
de una persona para hacerla competitiva, en función de su profesión u
oficio. A este proceso se asocia, generalmente, el establecimiento de un
conjunto de normas de cualificación de los miembros de la profesión
y la exigencia de que, quienes se denominan profesionales, actúen
conforme a dichas normas y cumplan -más o menos estrictamentecon los procedimientos de un código de conducta acordado, según
las expectativas generales del ejercicio profesional en una sociedad.
Ese conjunto de normas responde al hecho que todo profesional
está llamado a cumplir dos funciones simultáneas en el desempeño de sus tareas: una función profesional y una “función social”.
Esta segunda función es el resultado de su práctica cotidiana, pero
la formación que las personas reciben para atender dicha función de manera consciente y comprometida es muy escasa y esto
da como resultado que poco la cumplan de manera consciente, voluntaria y comprometida. Sobre todo, en sociedades donde la sobreindividualización prevalece, tal como ocurre en la mayor parte
de las sociedades modernas, en las que el individuo se superpone
a la colectividad y la búsqueda del interés colectivo y el bien común queda subsumido ante los intereses individuales o particulares.
De la profesionalización en sentido laxo pasemos ahora a la profesionalización del empleo público, término mucho más acotado y
que refiere al proceso que ocurre en el ámbito estatal, en el donde la dimensión social o colectiva y la búsqueda del bien común
son consustanciales, mientras el interés individual, por la naturaleza propia del ámbito en que se realiza, tiene que ser soslayado.1
Para ello, nada más apropiado que recurrir a la definición contenida en la “Carta Iberoamericana de la Función Pública” instrumento que constituye el marco común de referencia más aceptado en la actualidad, en América Latina.2 En su preámbulo, la Carta
1 Los términos Profesionalización del Empleo P úblico, Ser vicio Civil de Carrera, Servicio Civil Profesional o Función Pública Profesional, son utilizados de manera indistinta en los diferentes textos que fueron consultados y, de esa misma manera, se utilizarán en este trabajo.
2 La Carta Iberoamericana de la Función Pública fue aprobada por la Conferencia de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado en la reunión de Santa Cruz de
la Sierra, Bolivia, en junio de 2004 y ratificada después por la Cumbre Iberoamericana
del mismo año. Fue luego convertida en documento oficial de las Naciones Unidas por
26
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
define el término como: “….la garantía de posesión, por los servidores públicos, de una serie de atributos como el mérito, la capacidad, la vocación de servicio, la eficacia en el desempeño de su
función, la responsabilidad, la honestidad y la adhesión a los principios y valores de la democracia”. Y en su epígrafe dos, lo relaciona con: “…la existencia de un sistema de gestión del empleo y los
recursos humanos, cuyo fin es producir las mencionadas garantías,
esto es, “compatibilizar los objetivos de eficacia y eficiencia con los
requerimientos de igualdad, mérito e imparcialidad, que son propios de administraciones profesionales en contextos democráticos”.
La definición citada contiene un elemento fundamental para
nuestro análisis, pues establece un estrecho vínculo entre burocracia y democracia o lo que es lo mismo, sitúa la existencia de
servicio civil de carrera o función pública profesional, como condición para que un Estado Democrático alcance sus objetivos.
El lazo entre Función Pública Profesional, Democracia y Reforma
del Estado para la modernización de la Administración Pública.
El nexo entre burocracia y democracia fue tratado en el siglo XIX
por Max Weber3, quien pensaba que era indispensable que una democracia se apoyara sobre una administración pública capaz de llevar a
cabo las grandes funciones del Estado: proteger al ciudadano, colectar impuestos, garantizar los servicios públicos y hacer que funcionen de manera ordenada, legal y eficiente. Después de él, todos los
autores que han profundizado sobre el tema de la transición hacia
la democracia, han observado que una burocracia, lo que hoy en día
diríamos una función pública profesional competente y eficaz, es
tan esencial a la democracia y a la consolidación democrática como
una sociedad independiente, como las libertades públicas o el imperio de la ley. Es decir, sin Estado que funcione, no hay democracia.
En el siglo XX los funcionarios públicos, influidos por los principios
democráticos, empezaron a reclamar sus derechos ciudadanos para
beneficiarse de disposiciones particulares, para proteger sus propios intereses como asalariados y para contribuir a la vitalidad de
la democracia. Lo que provoca una tensión entre la función pública concebida como organismo cuyas funciones debe desempeñar de
su Asamblea General (véase «El consenso de Santa Cruz», en Aguilar, 2006: 210 y ss).
3 Weber M. (1982)
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
27
manera eficaz en un Estado democrático y el ejercicio de derechos
democráticos de los funcionarios, porque si bien los funcionarios
públicos son ciudadanos con derechos, tienen una misión específica ejercida en beneficio de la comunidad que obliga a conciliar
sus derechos ciudadanos con sus obligaciones como funcionarios y
servidores o lo que hoy se conoce como “valores del servicio público.” Sin lo cual, ninguna democracia está en capacidad de poner en
marcha los programas, asegurar la aplicación de las leyes y ejecutar las decisiones tomadas por los gobiernos electos por el pueblo.
Cuando una persona ingresa a la función pública en un régimen
democrático, está llamada a prestar servicio a la colectividad nacional y debe mantener presente que son precisamente, la función
pública y la administración, las que permiten que los ciudadanos
puedan ejercer libremente sus derechos. Por ello, la función pública tiene que reclutar personas motivadas, con alto sentido del servicio público y en el caso de los funcionarios altos, seleccionarlos
dentro de los mejores, ya que no trabajarán al servicio de intereses
particulares sino de la nación. En consecuencia, la base de reclutamiento tiene que ser imparcial y tomar en cuenta distintas capacidades (conocimientos, aptitudes y actitudes) necesarias para ejercer
las pesadas responsabilidades administrativas que se le asignarán.
El artículo seis de la Declaración de los derechos del hombre y del
ciudadano de 1,789 establece: “todos los ciudadanos son admisibles
a los empleos públicos, todos tienen acceso según sus capacidades, sin ninguna otra distinción que la de su virtud y su talento” y proporciona el fundamento democrático para el reclutamiento
mediante concursos de oposición, en la Administración Pública.4
En los países donde se han implementado estos concursos, se permite
a cualquier persona de cualquier nivel social presentarse y participar. Pero, los candidatos son evaluados por jurados independientes y
4 La Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano fue aprobada por
la Asamblea Nacional Francesa, el 26 de agosto de 1789. Es uno de los documentos fundamentales de la Revolución francesa (1789-1799) en cuanto a definir los
derechos personales y colectivos como universales, e iInfluenciada por la doctrina de los derechos naturales, los derechos del Hombre se entienden como universales, válidos en todo momento y ocasión al pertenecer a la naturaleza humana.
Es considerado un documento precursor de los derechos humanos a nivel internacional. La primera traducción americana completa de sus 17 artículos al castellano es obra de Antonio Nariño, publicada en Bogotá, capital de Colombia, en 1793.
28
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
rigurosos que solo admiten a quienes aprueban satisfactoriamente
las diferentes pruebas para demostrar que poseen habilidades intelectuales muy desarrolladas, un alto desempeño académico y responden favorablemente a las entrevistas orales, a través de las cuales
se miden sus aptitudes gerenciales. Sin embargo, el reclutamiento
por mérito no basta para ser un profesional de la función pública.
Acorde con la aproximación conceptual antes realizada, podemos decir que el ejercicio de la función pública es una profesión que debe
aprenderse. Obviamente, no se trata solo de adquirir más conocimientos, sino principalmente de formarse para adquirir experiencia y desarrollar determinados comportamientos que el ejercicio profesional
de la función pública exige. Por otra parte, la profesionalización de la
función pública es una política variable dentro de la Administración
Pública, que no es posible discutir sin hacer referencia a las estructuras gubernamentales y su evolución en América latina. Así lo explica
el Comité de Expertos en Administración Pública de la Organización
de las Naciones Unidas (UNPAN-ONU:2014)…las reformas a los servicios civiles contemporáneos están particularmente relacionadas
con las reformas administrativas centradas en la acción estratégica,
el fortalecimiento de las instituciones de gobierno y los procesos de
toma de decisiones, coordinación y eficiencia del sector público.5 Por
ello, es necesario enmarcar la profesionalización de la función pública dentro de los procesos de Reforma y Modernización del Estado y
la Administración Pública, que han tenido lugar en América latina.
Aunque con gran variabilidad, debido en parte a las trayectorias tan
diversas de sus sistemas socio-políticos, en los países latinoamericanos han tenido lugar distintas iniciativas orientadas a modernizar los aparatos públicos, las cuales pueden agruparse cronológica y
analíticamente, en tres fases. La primera, abarca las que surgieron
a principios del siglo XX y se prolongaron hasta los años ochenta.
5 United Nations Public Administration Network, UNPAN-ONU, es la Red en
Línea de Instituciones Regionales para el Desarrollo de Capacidades en Administración Pública y Finanzas de Naciones Unidas -UNPAN- que promueve el
intercambio de conocimientos, experiencias y lecciones aprendidas en materia de administración pública y finanzas. Apoya, a través de una plataforma
electrónica, el desarrollo de sistemas eficientes y efectivos de administración
pública y de funcionarios públicos competentes, especialmente en los países en
desarrollo y aquellos cuyas economías se encuentran en fase de transición.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
29
Éstas, buscaban incrementar la intervención del Estado, para articular las relaciones sociales y promover el desarrollo. El efecto más
notorio de estas reformas fue un gran crecimiento de estructuras y
recursos estatales. Pero los logros, en general, fueron escasos en términos de la transformación sustantiva de la administración pública.
La segunda, es a partir de los de los años ochenta, cuando aparecieron
iniciativas que impulsaron la reorganización del poder del Estado y
su redistribución entre nuevos actores políticos y sociales. Aquí se
ubican tanto las reformas que involucraron procesos de descentralización hacia los Municipios -como una manera de servir al interés
general de manera más eficaz, eficiente, democrática y participativa- como las que condujeron a la reducción de bienes públicos, por
la vía de la privatización, la externalización6 y la desregulación, que
pretendían modificar las relaciones Estado-Sociedad, pero no el funcionamiento interno de la administración pública. Aquí, se identifican
dos grandes efectos: la reducción del servicio civil o función pública
y una fuerte fragmentación y flexibilización de las Administraciones.
La tercera se inicia en los años noventa, momento desde el cual se han
impulsado reformas que aunque difieren de las anteriores en objetivos
y orientación, mantienen cierta continuidad con ellas. Éstas se centran
en la dimensión interna y pretenden mejorar el funcionamiento de los
aparatos administrativos, mediante la gestión eficiente de los recursos
públicos, redistribuidos entre distintos actores políticos territoriales.
Es decir, luego de haber transferido las competencias a los Municipios, ahora se trata de adoptar medidas que garanticen su ejercicio eficaz. Pero además, se busca la permanencia de las políticas públicas, profesionalizar la gestión, servir mejor a la
ciudadanía, luchar contra la corrupción, garantizar que los empleados públicos sirvan a un Estado más democrático y formen
parte de una Administración que vela por el interés general.7
6 La externalización de servicios o productos se conoce, generalmente, por su denominación en inglés, outsourcing y refiere a un mecanismo que busca reducir
costes o evitar la necesidad de adquirir una infraestructura propia para ejecutar
dicho trabajo. Un caso especial de externalización es la subcontratación, es decir, la
externalización de la actividad propia, de modo que los servicios que alguien contrata
a una empresa son ejecutados total o parcialmente por otra empresa contratada por
la anterior; en algunas zonas de América se llama tercerización, vocablo también
válido que alude a la intervención de un tercero para la prestación de un servicio.
7 Véase sobre este tema, entre otras, la Convención de las Naciones Unidas contra la
Corrupción (Resolución 58/4 del 31 de octubre de 2003) y la Convención Interamericana
30
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
Como puede apreciarse, es hasta en esta tercera fase que la reconfiguración del servicio civil empieza a constituir una cuestión prioritaria,
que provoca un cambió en las reglas del juego entre el personal y la
Administración. Al igual que ocurre en otras partes del mundo, su
estudio y análisis adquiere importancia creciente y se constituye en
eje de las actuales reformas de la gestión pública en los países latinoamericanos, gracias al reconocimiento que la adecuada estructuración, profesionalización y motivación de los empleados públicos,
es decisiva para la consecución de objetivos de las políticas públicas
y por ende, para el desempeño efectivo y legitimo de un gobierno.8
La Profesionalización de la Función Pública para erradicar
corrupción, desigualdad y elevar la legitimidad de los
gobiernos
Dentro de este marco, procederemos a analizar algunos de los principales problemas y retos comunes a la Democracia y la Reforma y Modernización del Estado y la Administración Pública: la lucha contra la
corrupción, la construcción de confianza (elemento central del capital
social), la eficiencia de las políticas públicas (para reducir desigualdad
y pobreza) y la importancia del establecimiento formal y efectivo de
procesos de profesionalización de la función pública para su solución.
La corrupción es definida como: “aquellas acciones u omisiones que
tienen que ver con el uso abusivo de los recursos públicos para beneficios privados, a través de transacciones clandestinas que implican la
violación de algún modelo de comportamiento. (Della Porta y Vanucci:2002 citado En: Villoria:2006) La corrupción genera amplios y diversos beneficios privados para el corrupto, tales como dinero, regalos
no monetarios, oportunidades de negocio, tratos preferenciales, buen
trato en medios de comunicación afines al corruptor, etc. Esos beneficios pueden ir directamente al patrimonio del corrupto, ser usados
contra la Corrupción, aprobada por la Organización de los Estados Americanos el 29 de
marzo de 1996, principales instrumentos jurídicos de carácter internacional referidos
a la prevención y represión de actos irregulares cometidos por funcionarios públicos.
8 A esta misma conclusión había llegado ya el presidente francés Charles D`gaulle
cuatro décadas atrás. D´Gaulle estimaba que la derrota de Francia en 1940 frente a los
alemanes, durante la segunda guerra mundial fue resultado, entre otras causas, del
debilitamiento del Estado Francés durante los años que antecedieron a la guerra y que
para restaurar el Estado era necesario contar con funcionarios profesionales. Por ello,
creó en 1945 la Escuela Nacional de Administración (ENA) donde se forma a todos los
funcionarios franceses, para que compartan una misma visión del interés general.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
31
para campañas electorales propias, para consolidar redes clientelares o
incluso destinarse a un partido, sin beneficio directo para el corrupto.
La desigualdad social refiere al efecto estructural provocado por el
tratamiento diferenciado e inequitativo acceso a los recursos y oportunidades que tienen las personas en un territorio. En el caso guatemalteco, tiene sus principales orígenes en el machismo, el racismo,
el clasismo y la discriminación y provoca, pobreza, analfabetismo
y baja escolaridad, desnutrición o malnutrición, acceso restringido o muy desigual a los espacios de poder por parte de determinadas personas o grupos y aislamiento social, entre otros efectos.
La desigualdad es uno de los factores estructurales sobre los que
se asienta la corrupción y su medición y correlación con otras
variables ha permitido evidenciar que en sociedades con altos niveles de desigualdad en los ingresos hay existencia de altos niveles de corrupción, mientras que las sociedades con bajos niveles de desigualdad tienen bajos niveles de corrupción.9
Asimismo, la desigualdad y la corrupción correlacionan con bajos
niveles de confianza interpersonal. La confianza generalizada es fundamental para la generación de solidaridad social, pues cuando la
gente confía en los demás, se siente parte de un mismo proyecto
y tiende a ser más solidaria. Los países donde existe mayor confianza interpersonal tienden a ser más igualitarios. La desigualdad
genera confianza en los de la propia clase o círculo (familiar, social o religioso), pero destruye la confianza generalizada. En sociedades jerarquizadas, con divisiones sociales rígidas y distribución
del poder muy inequitativa, como la guatemalteca y la mayor parte de sociedades latinoamericanas, es difícil que exista confianza
generalizada y esa marcada ausencia o pérdida de confianza, afecta principalmente a los gobiernos y las instituciones públicas.10
El
índice de mérito evalúa el grado en que existen ga-
9 Se puede consultar el “Índice de Percepción de la Corrupción 2013” publicado por
Transparency International (TI) que utiliza una escala de 0 (percepción de altos
niveles de corrupción) a 100 (percepción de muy bajos niveles de corrupción) para
la medición. La puntuación de Guatemala en el año 2012 fue de 33 puntos y este año
su calificación descendió a 29 ubicándose en el puesto 123 de un total de 177 países.
10 Los países escandinavos que poseen políticas de protección social universal,
son el mejor ejemplo de confianza generalizada y relativa igualdad. Por el contrario, en Latinoamérica las desigualdades exacerbadas promueven desconfianza
y esto impide el desarrollo efectivo de políticas de solidaridad y redistribución.
32
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
rantías efectivas de profesionalidad en el ser vicio civil y el grado de protección efectiva de los funcionarios frente a la arbitrariedad, la politización y la búsqueda de rentas.
Además, en sociedades con baja confianza interpersonal y carentes de instituciones fuertes que definan las reglas del juego,
el mercado se convierte en un campo de batalla en el que triunfa quien tenga menos escrúpulos y donde el buen empresario
paga altos costos de transacción para desarrollar sus actividades.
Se sabe que una sociedad civil con confianza interpersonal ayuda a
construir mejores instituciones y que estas a su vez, producen un
mejor gobierno. Y en sentido contrario, que la desconfianza social,
dificulta crear instituciones políticas y sociales eficaces y necesarias para que los gobiernos puedan a su vez actuar eficazmente.
Este proceso, en democracias recientes como la nuestra, deteriora la conciencia cívica y desemboca en desconfianza hacia la acción política y los partidos y, más tarde, en apatía e incluso alienación respecto al sistema político y los valores de la democracia, que
favorece la manipulación y el ejercicio de dominación arbitraria.
Donde existe confianza y capital social positivo11 el control político y las demandas contra el gobierno se elevan. Donde no existe, el control y la demanda son bajos, favoreciendo el uso corrupto
del poder. Cuando la confianza social e institucional se deteriora,
se favorece la acción de partidos clientelistas/corruptos y de gobiernos ineficaces. Los cuales necesitan poder usar la Administración Pública para comprar voluntades, votos y apoyos; por lo
que favorecen el “spoils system,”12 para usar partidista y patri11 La noción de Capital Social aparece como uno de los desarrollos conceptuales
más prometedores, para explicar las causas del desarrollo o del subdesarrollo y
proponer alternativas más allá de las inversiones tradicionales en capital físico
o humano. Expresa el valor de las prácticas informales de conducta, derivadas
de valores integradores de relación basados en reciprocidad y confianza. Putnam
(1993) lo define como la confianza, las normas y las redes de asociatividad cívica, elementos que mejoran la eficiencia de la organización social, promoviendo
iniciativas tomadas de común acuerdo. La visión de Putnam es resultado de su
trabajo empírico en Italia, en el que hace referencia a las condiciones institucionales de una comunidad y del potencial de una reforma institucional en ésta.
12 Esta es una expresión derivada de la ciencia política inglesa que describe una
práctica a través de la cual los particos políticos en el gobierno, distribuyen a sus
miembros y simpatizantes cargos institucionales y posiciones de poder. Si bien la
línea general de este comportamiento político tiene sus bases en el sistema de clien-
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
33
monialistamente las instituciones públicas, evitando a toda costa un servicio civil de carrera que dificulta sus transacciones.13
En otras palabras, la inexistencia de “funcionarios profesionales” en
el sector público favorece la corrupción, la ineficacia e ineficiencia
de las instituciones y el fracaso de las políticas públicas. No sólo
porque muchas políticas estén capturadas, sino porque los gobiernos carecen de profesionales preparados para llevarlas adelante. La
existencia del servicio civil de carrera permite formar y socializar
en valores públicos permanentemente, a los servidores. Además, el
“spoils system” impide o dificulta tener personal capaz durante más
tiempo de un mandato y las políticas públicas requieren continuidad.
Entonces, no es casual que las políticas esenciales para prevenir y reducir la corrupción a largo plazo carezcan de sustento presupuestario
y de recursos humanos con las competencias requeridas para formularlas e implementarlas con éxito. Este fracaso de las políticas genera
mayores desigualdades y una sensación de inseguridad y abandono
que deslegitima a los gobiernos. Esto, porque el sentido de satisfacción
ante la vida también va ligado al sentimiento de que los gobiernos
electos representan nuestras preferencias y a la existencia de mecanismos sociales que nos protejan de los mecanismos del mercado que
no responden a las necesidades humanas. Cuando todo esto falla, la
inseguridad y la sensación de abandono crece, la democracia se deslegitima y los comportamientos asociales o antisociales aumentan.
telismo político, no implica primeramente una connotación negativa o la idea de esa
distribución de cargos sea abusiva. Es una expresión moralmente neutra que describe
una práctica formalmente reconocida y abiertamente aplicada, en determinados periodos históricos, en varios países. Este sistema tiene como principal característica, no
vincular al personal en forma permanente. El origen del término deriva de la frase “to
the victor go the spoils” (al vencedor va el botín) acuñada a inicios del siglo XIX en
Norteamérica. En Estados Unidos este sistema deja de existir con el Acta Pendleton
de 1883 y fue sustituido por un sistema neutral basado en criterios de igualdad y de
mérito para acceder a un cargo público. En Gran Bretaña, en 1855, se elimina el sistema de botín y se desarrollan procesos selectivos, basados en el principio de mérito.
13 En Guatemala existe una Ley de Servicio Civil que data del año de 1969. Aunque
la misma enuncia que deben existir procedimientos e instrumentos técnicos para
el reclutamiento, evaluación, ascenso y remoción, son muy pocas las instituciones que los aplican. En la mayoría, estos procesos se realizan de forma discrecional, con prevalencia del “spoils system”. Existe una iniciativa de reforma de
dicha ley y otra que promueve la creación de la Ley de Carrera Administrativa
Municipal, que llevan ya varios años en el Congreso, sin que a la fecha hayan sido
aprobadas por este órgano cuyas acciones y decisiones han sido fuertemente cuestionadas por diversos actores de la sociedad civil debido a su poca transparencia.
34
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
Por ello, asegurar un servicio civil meritocrático, adecuadamente remunerado y eficaz, socializado en los valores del servicio público y una administración que rinda cuentas a los ciudadanos a través de diverso medios como la ley de acceso a la
información, las cartas compromiso al ciudadano, el gobierno electrónico, los presupuestos participativos, el funcionamiento efectivo de la procuraduría de derechos humanos, las declaraciones de interés, de patrimonio e ingresos de los cargos públicos, etc. resultan fundamentales para erradicar la corrupción y reducir la desigualdad.
A continuación se presentan dos gráficas que forman parte del informe de resultados de
una investigación realizada en dieciocho países de América Latina, por Zubanic y Iacoviello. Su análisis, permite establecer la correlación directa existente entre los procesos de reclutamiento, ascenso y remuneración del recurso humano basados en el mérito y el nivel
de eficiencia de los servidores públicos, medido a través de la capacidad funcional de los
aparatos burocráticos latinoamericanos que fueron estudiados. (Zubanic y Iacoviello: 2005)
En las gráficas se puede observar la casi total coincidencia en los bajos puntajes obtenidos
por Guatemala en ambos índices. Pues mientras presenta un índice de mérito de dieciocho
puntos, muestra también un índice de capacidad funcional de diecisiete puntos sobre cien.
Algunas conclusiones
Un servicio civil profesionalizado significa, inicialmente, la existencia de funcionarios públicos seleccionados conforme a los prinADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
35
cipios de igualdad y mérito; que trabajan con garantías, que les
otorgan independencia de juicio y de acción para la defensa de los
valores plasmados en la Constitución, en especial la permanencia en el empleo (salvo comisión de actos ilegales que justifiquen
su expulsión de la carrera o separación del servicio), que actúan
conforme a códigos éticos (formales e informales) en defensa del
interés general, porque han sido socializados en los valores del servicio público y porque su éxito profesional está vinculado al respeto a dichos valores y a las normas éticas en que se desarrollan,
signada por los valores democráticos y los derechos humanos.
Max Weber lo vio claramente, pues creía que los funcionarios, mediante una larga preparación y con un prestigio muy desarrollado, se iban
convirtiendo en un conjunto de trabajadores intelectuales altamente
especializados, cuyo valor supremo es la integridad y que, sin ellos,
se abría la puerta a una corrupción de grandes proporciones y una incompetencia generalizada para alcanzar los objetivos de la democracia.
Finalmente, aunque la corrupción se correlaciona con muchas
más variables, no sólo con el servicio civil de carrera, éste establece los fundamentos para políticas fiscales y económicas eficaces; para un sistema judicial imparcial e independiente; para la
distribución equitativa de los servicios y el cumplimiento de garantías y es el soporte para evitar que la corrupción en el país
se vuelva sistémica y se produzca un colapso social y económico.
Bibliografía
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Existe evidencia empírica en Latinoamérica que permite apreciar los
efectos de la existencia de un servicio civil de carrera, aunque no sea
totalmente sólido y meritocrático, en relación a la disminución de la
corrupción y la consolidación de las instituciones democráticas. El estudio realizado por Manuel Villoria, sobre la Profesionalización del empleo público, muestra como Chile, Costa Rica y Uruguay lo han logrado.14
Guatemala es una sociedad altamente jerarquizada, con rígidas divisiones sociales, inequitativa distribución del poder, altos niveles de desigualdad, pobreza y corrupción; visión pesimista y desconfianza generalizada respecto de sus instituciones públicas y
de la eficacia de los gobiernos para luchar contra la corrupción.
Por tanto, la profesionalización de la función pública en el país permitiría iniciar la construcción de las bases necesarias para erradicar la corrupción y generar instituciones democráticas fuertes,
capaces de formular e implementar mejores políticas públicas y obtener mejores resultados para reducir la desigualdad y la pobreza.
14 El trabajo de Villoria fue presentado en el Seminario Internacional sobre profesionalización del empleo público en América Latina, organizado por
la Fundación Centro de Investigación de Relaciones Internacionales y Desarrollo (CIDOB) en el año 2007. En dicho seminario participaron como ponentes especialistas en la materia procedentes de América Latina y de España.
36
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
37
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de la burocracia en el proceso de elaboración de políticas en América Latina, Banco Interamericano de Desarrollo,
Washington, D.C., sin publicar. Citado en:
HACIA
UN EMPLEO PÚBLICO
MÁS PROFESIONAL
EN CENTROAMÉRICA
Francisco Longo
y Mercedes Iacoviello
10.Echebarría, Koldo. E l papel de
l a pr ofe sion a l i z ac ión de l e mpleo público en América Latina.
5. Salazar, Ma. Cristina. “El proceso de
profesionalización en el trabajo social”. Ponencia presentada a nombre
de la Facultad de Sociología de la Universidad Nacional de Colombia al III
38
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
Articulo publicado en la Revista del CLAD número 56, y publicado en esta edición
con la autorización de los autores.
HACIA UN EMPLEO PÚBLICO MÁS
PROFESIONAL EN CENTROAMÉRICA
INTRODUCCIÓN
En este trabajo1, a partir de los resultados obtenidos recientemente en
el Segundo Barómetro de la profesionalización de los servicios civiles
de Centroamérica y la República Dominicana (AECID-SICA, 2012), y de
las dos evaluaciones previas realizadas desde el mismo marco conceptual por nuestro equipo de trabajo, presentamos la situación del proceso de profesionalización de los servicios civiles centroamericanos.
Comenzamos por desarrollar el marco conceptual y la metodología
de análisis utilizada en el Segundo Barómetro, para luego realizar
una presentación panorámica de sus contenidos y de sus principales resultados. Los mismos se presentan agrupados, en primer lugar por los índices de calidad del servicio civil, y a continuación organizados según los subsistemas de gestión de recursos
humanos, con arreglo al modelo de análisis utilizado. Se incluyen,
finalmente, algunas consideraciones acerca de los principales desafíos que estos resultados plantean a las estrategias de desarrollo
de la profesionalización del empleo público en los países analizados.
La metodología utilizada en la presente evaluación es una versión calibrada del Marco Analítico para el Diagnóstico de Sistemas de Servicio Civil (Longo, 2002), a partir del cual se ha
realizado un seguimiento de los servicios civiles latinoamericanos en los últimos años a través de diferentes proyectos.
El primero, de alcance regional, fue el Diagnóstico Institucional de los
Sistemas de Servicio Civil de América Latina y el Caribe, liderado y
coordinado desde el Diálogo Regional de Política del BID a partir del
trabajo de la Red de Gestión y Transparencia de la Política Pública.
1. El trabajo presenta los principales contenidos de las ponencias pre-
sentadas en el panel “Segundo barómetro de la profesionalización del
servicio civil en América Central y la República Dominicana” coordinado por Francisco Longo. XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la
Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia,
30 oct. - 2 nov. 2012. Agradecemos la colaboración de Luciano Strazza
en la producción de la información y del análisis comparado de los resultados obtenidos en la consultoría, que se presentan en este trabajo.
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ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
Este proyecto permitió desarrollar y acumular conocimiento estratégico sobre la gestión de recursos humanos y el grado de implantación
de la Carta Iberoamericana de la Función Pública (CLAD-ONU, 2003)
en Latinoamérica y el Caribe, y resultó de alto interés tanto para los
organismos internacionales como para los gobiernos de la región.
Posterior, y específicamente aplicado a evaluar los servicios civiles de
América Central y la República Dominicana, fue el proyecto Informe Barómetro sobre profesionalización del empleo público en Centroamérica y República Dominicana (AECID-FLACSO-SICA, 2009), y
tres años después se encaró la actualización de dicho estudio con el
Segundo Barómetro, cuyos resultados presentamos en este trabajo.
La metodología utilizada en el Segundo Barómetro es una versión calibrada del Marco Analítico para el Diagnóstico de Sistemas de Servicio Civil (Longo, 2002), a partir del cual se ha
realizado un seguimiento de los servicios civiles latinoamericanos en los últimos años a través de diferentes proyectos.
El primero, de alcance regional, fue el Diagnóstico Institucional de los
Sistemas de Servicio Civil de América Latina y el Caribe, liderado y
coordinado desde el Diálogo Regional de Política del BID a partir del
trabajo de la Red de Gestión y Transparencia de la Política Pública.
Este proyecto permitió desarrollar y acumular conocimiento estratégico sobre la gestión de recursos humanos y el grado de implantación
de la Carta Iberoamericana de la Función Pública (CLAD-ONU, 2003)
en Latinoamérica y el Caribe, y resultó de alto interés tanto para los
organismos internacionales como para los gobiernos de la región.
Posterior, y específicamente aplicado a evaluar los servicios civiles de América Central y la República Dominicana, fue el
proyecto Informe Barómetro sobre profesionalización del
empleo público en Centroamérica y República Dominicana (AECID-FLACSO-SICA, 2009), que se actualizó a través del Segúndo Barómetro cuyos resultados son objeto del presente trabajo.
El modelo conceptual que subyace a la metodología de análisis (y que
coincide por otra parte con la establecida en la Carta Iberoamericana
de la Función Pública), propone que la gestión de recursos humanos
es un esquema integrado cuya finalidad básica es la adecuación de
las personas a la estrategia de una organización o sistema multi-organizativo para la producción acorde con las finalidades perseguidas.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
41
Esa búsqueda, naturalmente, no se produce en el vacío sino que está
condicionada en forma permanente por el contexto interno de la organización (estructura, cultura entre otros) y el entorno (marco legal,
mercado laboral, entre otros) (CLAD-ONU, 2003, BID-DRP, 2006: 6-7).
La gestión de recursos humanos, como sistema integrado, se conforma
por una serie de subsistemas interrelacionados (Longo, 2002 y 2004):
Planificación: Definición de las necesidades netas de recursos humanos y de las estrategias de cobertura. Comprende seis puntos críticos, que impactan en tres índices: consistencia estructural, capacidad funcional y eficiencia.
Organización del trabajo: Definición de las características y condiciones
de ejercicio de las tareas, y los requisitos de idoneidad de las personas
llamadas a desempeñarlas. Comprende tres puntos críticos, que impactan en dos índices: consistencia estructural y capacidad funcional.
Gestión del empleo: Gestión de los flujos mediante los cuales las personas
entran, se mueven y salen de la organización. Comprende nueve puntos críticos, que impactan en dos índices: capacidad funcional y mérito.
Gestión del rendimiento: Influencia sobre el rendimiento de las personas para alinearlo a las prioridades de la organización. Comprende tres
puntos críticos, que impactan en un único índice: capacidad funcional.
Gestión de la compensación: Gestión del conjunto de compensaciones que la organización satisface a sus empleados en concepto de
contraprestación a la contribución de estos a los fines de la organización. Comprende cuatro puntos críticos, que impactan en tres
índices: consistencia estructural, capacidad funcional y eficiencia.
Gestión del desarrollo: Estímulo al crecimiento profesional de las personas, fomentando los aprendizajes necesarios y definiendo itinerarios de
carrera que conjuguen las necesidades organizativas con los diferentes
perfiles individuales. Comprende cinco puntos críticos, que impactan en
tres índices: consistencia estructural, capacidad funcional y eficiencia.
Gestión de las relaciones humanas y sociales: Gestión de
las relaciones entre la organización y sus empleados en torno a las políticas y prácticas de personal cuando estas adquieren una dimensión colectiva. Comprende cuatro puntos críticos, que impactan en un único índice: capacidad integradora.
Organización de la función de recursos humanos: Gestión de
los mecanismos de administración del sistema y distribución de las decisiones sobre el personal por parte de los diferentes actores responsables. Comprende dos puntos críticos, que impactan en un único índice: consistencia estructural.
El Marco Analítico, tanto en su versión original (Longo, 2002 y 2004)
como en la versión calibrada desarrollada a los fines del Segundo Barómetro (AECID.SICA, 2012, Longo e Iacoviello, 2010) propone una
serie de puntos críticos que se distribuyen en los diferentes subsistemas referidos anteriormente. Cada punto crítico describe una situación específica y deseada que hace referencia a algún aspecto clave
de la GRH. En ese sentido, el punto crítico es un parámetro que permite la comparación con la situación empíricamente encontrada en
el caso de estudio. Esa comparación se operacionaliza en una escala
de 0 a 5, donde el máximo puntaje refleja la mayor correspondencia
entre la situación expresada en el punto crítico y el caso de estudio.
Del conjunto de puntos críticos se derivan cinco índices que permiten mensurar diferentes aspectos que hacen al desempeño general del sistema de servicio civil; Mérito, Eficiencia, Capacidad Funcional, Capacidad Integradora y Consistencia Estructural.
Cuadro 1: Índices de calidad del sistema de función pública o servicio civil
EFICIENCIA: Evalúa el grado de optimización de la inversión en capital humano que presenta el sistema de Función
Pública, así como su congruencia con las magnitudes de la política fiscal y con la situación de los mercados de referencia.
MÉRITO: Evalúa el grado en que el sistema de Servicio Civil incorpora, en sus diferentes políticas y prácticas, garantías
de uso de criterios de profesionalidad, que protegen a aquellas de la arbitrariedad, la politización y la búsqueda de rentas.
CONSISTENCIA ESTRUCTURAL: Evalúa la solidez e integración sistémica del Servicio Civil, prestando atención al
grado de a) coherencia estratégica, o vinculación de las políticas y prácticas de GRH a las prioridades gubernamentales,
b) consistencia directiva, o grado de desarrollo de la función directiva y su relación con la tecnoestructura central, c)
consistencia de los procesos, o grado de interrelación y articulación entre los subsistemas que constituyen la gestión de
recursos humanos.
CAPACIDAD FUNCIONAL: Evalúa la capacidad del sistema de Servicio Civil para influir eficazmente en el
comportamiento de los empleados públicos, induciendo al desarrollo de conductas laborales adecuadas a las prioridades
organizativas y orientadas a la mejora de los servicios públicos. Abarca tres aspectos: a) competencia, o capacidad del
sistema de servicio civil para asegurar el aprovisionamiento, desarrollo y estímulo de las competencias clave que el
sistema público necesita, b) eficacia incentivadora, o grado en el que las prácticas de GRH promueven el desempeño
efectivo, el aprendizaje y la calidad del servicio, y c) flexibilidad, o grado en el que dichas prácticas incorporan pautas
que facilitan la adaptación a los cambios en el contexto.
CAPACIDAD INTEGRADORA: Evalúa la eficacia con que el sistema de SC logra armonizar las expectativas e intereses
de los diferentes actores (dirección, empleados y otros grupos de interés), incrementando el sentimiento de pertenencia y
reduciendo la conflictividad.
Fuente: Basado en Longo (2002)
42
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
43
Gráfico 1
Estos cinco índices se calculan promediando la valoración otorgada a los correspondientes puntos críticos, y expresando ese valor promedio en una escala 0-100.
Índice de Eficiencia 2012
A su vez, el promedio de estos cinco índices se constituyen en una
medida agregada del grado de desarrollo del respectivo servicio civil, por lo que lo denominamos Indice de Desarrollo Burocrático.
A continuación se presentan los resultados obtenidos para estas medidas de calidad del servicio civil en el Segundo Barómetro.
1. RESULTADOS POR ÍNDICES
El siguiente cuadro contiene un resumen de los resultados obtenidos en los cinco índices de calidad por los siete países relevados
a lo largo de las tres evaluaciones llevadas a cabo hasta la fecha
(2004, 2009 y 2012). Asimismo, se presentan los resultados del indicador “agregado”, el Índice de Desarrollo Burocrático (IDB), que
representa el promedio lineal de las cinco medidas particulares.
Cuadro comparativo de índices 2004-2009-2012
ÍNDICE / PAÍS / AÑO
Eficiencia
Mérito
Consistencia Estructural
Capacidad Funcional
Capacidad Integradora
IDB *
Costa Rica
Rep. Dom.
Honduras
El Salvador
Guatemala
04
09
12
04
09
12
04
09
12
04
09
12
04
09
12
04
09
12
04
09
12
40
67
50
73
50
73
40
7
40
20
40
27
0
13
25
33
25
33
35
20
35
20
35
20
15
7
5
0
5
7
30
20
35
40
35
40
10
0
35
33
35
20
45
50
55
23
28
38
13
30
43
23
25
28
20
20
25
23
43
45
15
30
33
Nicaragua
Panamá
24
41
37
46
24
29
36
17
24
27
16
17
19
7
10
11
14
26
29
16
26
40
40
45
40
45
55
10
30
40
25
25
20
5
5
10
25
25
25
25
40
35
47
50
54
27
32
39
11
29
34
24
24
24
11
8
12
22
34
35
13
33
29
Fuente: AECID-SICA, 2012
Índice de Eficiencia
Mide el sistema de servicio civil considerando el grado de optimización
de la inversión en capital humano, así como la re­lación de esta inversión con la política fiscal y con sus mercados de referencia. Relaciona
los resultados obtenidos por el siste­ma de servicio civil con los recursos
invertidos en su funcionamiento, así como la presencia de las consideraciones de eficiencia del gasto en los procesos de toma de decisiones.
44
Fuente: AECID-SICA, 2012
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
El promedio regional del índice de Eficiencia se sitúa en los 32 puntos (igual valor que en la evaluación 2009), lo cual no solamente
coincide con promedio regional del IDB sino que además se encuentra muy próximo al valor promedio de al menos otros dos índices (Mérito y Capacidad Integradora. El indicador presenta un rango muy amplio que va de un mínimo de 5 puntos (Honduras) a un
máximo de 50 (Costa Rica). En el resto de los países se observa
una relativa homogeneidad que oscila entre los 25 y los 40 puntos.
La principal causa de las diferencias en las valoraciones radica en el fuerte énfasis que varios de los países han puesto en
los últimos años en las políticas de control del gasto y la racionalización de las dotaciones (Costa Rica, República Dominicana, Nicaragua y Panamá) dotando de responsabilidad fiscal las
decisiones sobre recursos humanos. No obstante, en algunos casos todavía se perciben oportunidades de mejora, vía planificación, en el equilibrio y tecnificación de las plantas de personal.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
45
Valoración global de los índices a escala regional
La figura a continuación muestra el Índice de Desarrollo Burocrático
(IDB) de cada país, en relación a la media para todos los países analizados.
Si se toma como referencia el promedio regional de 32 puntos, cuatro de los siete países se encuentran por encima de dicho umbral: Costa Rica (+22), República Dominicana (+7), Nicaragua (+3) y El Salvador (+2); en tanto que los tres restantes se
ubican por debajo: Panamá (-3), Guatemala (-8) y Honduras (-20).
Índice de desarrollo burocrático de cada país en relación
al promedio regional
Fuente: AECID-SICA, 2012
Como se observa, la dispersión del IDB resulta marcadamente
más amplia que la presentada en el caso de los índices particulares. Mientras el rango de dispersión de los índices registra un
máximo promedio de 38 puntos (Consistencia Estructural) y un
mínimo de 27 puntos (Capacidad Funcional), lo que redunda en
una diferencia de 11 puntos, en el índice sintético (IDB) la brecha
se amplía a 42 puntos (diferencia entre Costa Rica y Honduras).
Esto pone de manifiesto las grandes diferencias intrarregionales que
existen en la profesionalización de los servicios civiles. Dichas diferencias, lógicamente, resultan tajantes cuando se compara el grado de
profesionalización, justamente, de Costa Rica y Honduras (países que
ocupan el primer y último puesto tanto en la presente medición como
46
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
también en la de 2009), signado por profundas diferencias entre un
país con elevado grado de institucionalización del servicio civil y otro
que intenta revertir debilidades de base e inercias nocivas de larga data.
Los restantes cinco países, por su parte, se encuentran distribuidos en una franja mucho más estrecha. Por un lado, solamente
quince puntos separan al segundo país mejor posicionado (República Dominicana) y el segundo peor (Guatemala), lo que es casi la
misma diferencia que existe entre este último país y Honduras.
Por otra parte, nunca la diferencia entre este conjunto de países
(que no incluyen a los países de los extremos, Costa Rica y Honduras) es mayor a los cinco puntos (en 2009 era de ocho puntos).
Visto desde una perspectiva más general, es de notar un punto importante: los cuatro países que se encuentran por encima del promedio, se
han despegado del mismo todavía más de lo que podía observarse en
2009. Por su parte, salvo en el caso de Panamá, los países posicionados
por debajo del promedio, han logrado reducir la brecha que existía
en 2009. Esto, en conjunto, marca no solamente un rendimiento regional que crece por encima del promedio a un ritmo más acelerado,
sino que también lo hace de forma más homogénea, ya que, como se
puede observar, el crecimiento del IDB regional no se explica por una
gran mejora de pocos países, sino más bien por mejoras tal vez más
“suaves” pero verificables en casi la totalidad del universo de estudio.
Ahora bien, a pesar de estas brechas cuantitativas, el comportamiento “cualitativo” de los siete países resulta un tanto más homogéneo. Esto significa que, en general, el perfil de las fortalezas y
debilidades que presentan los países guardan bastante similitud. Por
supuesto las diferencias cualitativas se hacen más claras y variadas
si la comparación se hace tomando a los países ubicados en los extremos de la escala, pero en el resto de los casos el perfil de puntos
fuertes y débiles muchas veces sólo reconoce diferencias de grado.
Índice de Mérito
Mide las garantías de profesionalidad en el funcio­namiento del sistema de servicio civil y valo­ra, en este sentido, el grado de imparcialidad de las decisiones dentro de cada subsistema de gestión. Más específicamente, el índice de mérito mide el grado de
protección efectiva que el sistema ofrece frente a la arbitrariedad, la captura polí­tica o clientelista y las diferentes modalidades
de búsqueda de rentas por parte de grupos o sectores interesados.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
47
Índice de Mérito 2012
Fuente: AECID-SICA, 2012
prácticas concretas de gestión a partir de las cuales los cargos públicos sean efectivamente ocupados por funcionarios competentes.
Índice de Consistencia Estructural
Mide la solidez e integración sistémica del servicio civil, atendiendo a los elementos estructurales básicos que deben formar parte del mismo. Comprende el desarrollo de los procesos fundamentales de gestión, su coherencia con otros
sistemas de gestión y el desarrollo de la función directiva
Índice de Consistencia Estructural 2012
Fuente: AECID-SICA, 2012
El promedio regional del índice de Mérito (31 puntos, igual valor que
en la evaluación 2009) se ubica levemente por debajo del promedio
regional. Sin embargo, se advierte un rango de variación aún más
amplio que en índice de Eficiencia, con un mínimo de 7 puntos (Honduras) -uno de los más bajos- y un máximo de 73 (Costa Rica), el más
alto. La elevada valoración obtenida por Costa Rica, país con fuerte
tradición meritocrática en la región, es un punto a destacar ya que la
diferencia con el segundo mejor puntuado, Nicaragua, es de 33 puntos,
la misma que existe entre este país y el séptimo de la lista (Honduras).
Las diferentes valoraciones resultan, principalmente, del muy diverso grado de implantación del mérito (incluso del “formal”) en
los distintos países relevados. Resulta característico de los mejor
posicionados (Costa Rica y Nicaragua, con los matices propios que
resultan del grado de consolidación de uno y otro) el énfasis en la
realización de concursos abiertos, meritocráticos y transparentes
para la provisión de puestos. El resto de los países exhibe todavía
grietas relativamente visibles a prácticas de índole más discrecional. Sin embargo, aun en los países mejor posicionados, se advierte
un margen de mejora en la fructífera combinación de mérito y flexibilidad, con el objetivo de lograr el pasaje del mérito “formal” al
mérito “sustantivo”. No basta con garantías formales contra la arbitrariedad en las decisiones sobre el personal, sino que se requieren
48
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
El índice de Consistencia Estructural es el indicador que presenta mayor crecimiento respecto a la valoración 2009 (de 32 a 38
puntos) ubicándose por encima del promedio regional. A diferencia de los indicadores previos, aquí la dispersión es menor, con
un valor mínimo de 25 puntos (Honduras) y uno máximo de 55
puntos (Costa Rica). Un reflejo de este rango más pequeño es que
el valor mínimo (25 puntos) está muy por encima del valor mínimo de los restantes índices, mientras que el máximo (55 puntos) es uno de los más bajos, junto con el del índice de Eficiencia.
Los avances realizados en los campos comprendidos por este índice se manifiestan principalmente en materia de procesos, en
especial gracias a los progresos en los sistemas de información y
en la clasificación de puestos, herramientas que resultan impresADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
49
cindibles para gestionar aspectos relevantes del sistema. A pesar
de ello, surgen importantes desafíos en lo referente a coherencia
estratégica, por la todavía vigente necesidad de fortalecer la planificación en sus diferentes dimensiones, y a consistencia directiva, esto es, la necesidad de fortalecer la franja de la alta dirección.
Índice de Capacidad Funcional
Mide la capacidad del sistema para inf luir positivamente en el comportamiento de los empleados públicos. Comprende los elementos de cualificación profesional, calidad de
los incentivos al buen desempeño y flexibilidad del sistema.
Índice de Capacidad Funcional 2012
por las materias todavía pendientes en lo relativo a competencias,
flexibilidad y muy especialmente incentivos (salariales y no salariales). En otras palabras, tal como ocurría en la evaluación de 2009,
el bajo desarrollo de la Capacidad Funcional es producto de la falta
de maduración de políticas y prácticas de gestión en sí mismas evolucionadas, exigentes y demandantes de actualización permanente.
Índice de Capacidad Integradora
Este índice mide la eficacia con que el sistema de servicio civil resulta capaz de asegurar la armonización de las expectativas e intereses
de los diferentes actores en presencia, incre­mentando el sentimiento de pertenencia a la organización y reduciendo la conflictividad.
Índice de Capacidad Integradora 2012
Fuente: AECID-SICA, 2012
El índice de Capacidad Funcional continua siendo el más débil de todos los indicadores a pesar de su crecimiento leve desde 2009 (de 24 a 27 puntos). La debilidad global del índice se ve
reflejada en que cinco de los siete países presenta valores por debajo de 30 puntos, y sólo Costa Rica y República Dominicana,
este último muy levemente, se hallan por encima de ese umbral.
El índice de Capacidad Integradora presenta mejora en la mayor parte de los países analizados, provocando un incremento global que va
de los 30 puntos de 2009 a los 33 puntos actuales. El rango de dispersión va desde una valoración mínima de 10 puntos (Honduras) a
una máxima de 55 puntos (República Dominicana). Los cinco países
restantes se encuentran en una posición relativamente homogénea.
Ha habido iniciativas para intentar establecer mecanismos de seguimiento del desempeño que vayan más allá de un proceso ceremonial
en algunos de los países (República Dominicana, Nicaragua, Costa
Rica y Honduras). Sin embargo, todavía persisten las mismas causas
de la debilidad general que señaláramos en la evaluación anterior,
Las mejoras en este índice responden casi exclusivamente a avances en el campo de las relaciones laborales, gracias a la creación
de instancias/cuerpos de concertación de intereses y diálogo, resortes necesarios para reducir el grado de conflictividad. Sin embargo, sigue siendo una asignatura pendiente en casi todos los
50
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
51
casos el fortalecimiento de los canales de comunicación interna y la implantación de prácticas de gestión del clima laboral.
RESULTADOS POR SUBSISTEMAS
En este apartado se presentan y comentan los resultados obtenidos por
los siete países analizados en cada uno de los subsistemas de gestión de
recursos humanos. Esta evaluación añade valor al diagnóstico puesto
que permite la sistematización de los puntos fuertes y débiles detectados en las prácticas de gestión concretas. La figura a continuación
contiene los resultados de los siete países en los ocho subsistemas. La
inclusión de los resultados de los diagnósticos 2004 y 2009 brindan
la posibilidad de observar la evolución en el tiempo de los mismos.
Promedio de los siete países para cada subsistema 2009 – 2012
institucionales, planes operativos anuales, etc., buscando así que la
gestión de los recursos humanos resulte funcional a los intereses
institucionales. Aquí se destacan los casos de República Dominicana, Costa Rica, Nicaragua y El Salvador. La segunda causa, verificable en la mayor parte de los países, es la mejora en materia de sistemas de información, recurso clave para la planificación.
A pesar de estos logros, continúa muy instalado el sesgo presupuestario como criterio para la planificación. Si bien el control del gasto
resulta condición necesaria para la gestión eficiente de los recursos humanos, resulta conveniente combinarlo con otras dimensiones y criterios de calidad que permitan trascender la planificación
más básica (cantidad de plazas, perfiles, etc.) y alcanzar prácticas de
gestión de todos los subsistemas (gestión del rendimiento, gestión
del desarrollo, gestión de las relaciones humanas y sociales, etc.).
Organización del trabajo
La Organización del Trabajo es, con 39 puntos, el segundo subsistema mejor evaluado. En promedio, ha experimentado una destacable
progresión desde 2009, escalando de los 35 a los 39 puntos, en gran
parte gracias al impulso de El Salvador y República Dominicana.
La evolución del subsistema se vincula principalmente a los progresos que varios de los países mencionados lograron en la clasificación de puestos y perfiles y en la elaboración / actualización de manuales (genéricos e institucionales). Más allá de
estos avances puntuales, a nivel general se percibe que aún prevalece la titulación y la experiencia como criterios centrales
de las descripciones de puestos, que poco a poco comienza a ser
complementada con la introducción de la gestión por competencias (Costa Rica, República Dominicana, Nicaragua y El Salvador).
Fuente: AECID-SICA, 2012
Planificación
El subsistema de planificación presenta un avance en los siete casos de estudio que, en promedio, alcanza los 5 puntos desde 2009
(pasando de 30 a 35 puntos). Dos causas principales explican la evolución general. Una de ellas es el esfuerzo de varios países por conectar la planificación de recursos humanos con la planificación
estratégica, expresada en planes nacionales de desarrollo, planes
52
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
Gestión del empleo
Este subsistema ha permanecido en valores similares a los registrados en 2009 (pasó apenas de 31 a 32 puntos), y presenta el rango de dispersión más amplio (6:1), con un máximo de 60 puntos (Costa Rica) y un mínimo de 10 (Honduras).
La dinámica ha sido diversa en los últimos tres años. Por un lado
existe un conjunto de países (República Dominicana, Honduras y
Costa Rica) que han fortalecido el esquema de selección de personal
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
53
mediante la aplicación más numerosa y sistemática de concursos
internos y/o externos de provisión de cargos, difundidos a través
de diferentes canales (tradicionales y electrónicos) y regulados por
instancias de evaluación y control (comités, comisiones). En paralelo
surge un segundo grupo de países (El Salvador, Guatemala y Nicaragua) donde la gestión del empleo se ha mantenido en los niveles
de 2009, lo que en algunos casos significa la continuidad de procesos ya en marcha. Por último, en el caso de Panamá se ha producido un cierto retroceso respecto a los avances logrados hasta 2009.
Desde una perspectiva más general, sobresalen dos cuestiones. Una
de ellas es que si bien se advierte un incipiente interés por evaluar competencias en el proceso de incorporación, estas todavía
tienen un menor protagonismo que los parámetros “duros” (titulación y experiencia, principalmente). La otra cuestión a destacar
es que las prioridades y por ende las mejoras se concentran en el
ingreso, dejando en segundo plano el interés por los restantes procesos de la gestión del empleo, la movilidad y la desvinculación.
Gestión del rendimiento
La gestión del rendimiento es el subsistema que menor puntuación presentaba en la medición de 2009 (17 puntos) y eso explica
el salto que ha logrado (llegó a 26 puntos). Partiendo de un nivel tan dramáticamente bajo, las incipientes iniciativas de evaluación resultan una mejora respecto de la crítica situación anterior.
A excepción de El Salvador y Panamá, el resto de los países ha mostrado leves avances. Las iniciativas son variadas. En primer lugar, se
han diseñado nuevos modelos de evaluación que pasaron a reemplazar
a los esquemas utilizados hasta el momento (Costa Rica y República
Dominicana). En segundo lugar, se han elaborado instructivos y herramientas de gestión específicas (Costa Rica, República Dominicana
y Guatemala). Finalmente, se han puesto en marcha experiencias
piloto de evaluación de desempeño (República Dominicana y Nicaragua). Se trata de iniciativas desde las áreas centralizadas, que todavía resta que sean efectivamente apropiadas por las instituciones.
En paralelo aparecen dos desafíos principales para los países de la
región. Desde el punto de vista metodológico, surge como prioridad la
mayor conexión entre los objetivos de gestión y la misión de la organización, así como también diseñar indicadores de medición adecua-
54
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
dos. Desde la perspectiva del alcance, sería deseable lograr una mayor
implicación de los directivos y desarrollar mecanismos de evaluación
del impacto real de los nuevos instrumentos y experiencias piloto.
Gestión de la compensación
La gestión de la compensación es un subsistema crítico en la región que no ha tenido cambios significativos en los últimos tres
años (pasó de 27 a 28 puntos). Junto con la gestión del empleo, es
el subsistema que mayor dispersión presenta (6:1), con un puntaje máximo de 60 puntos (Costa Rica) y un mínimo de 10 (Honduras). Fuera de estos extremos, los restantes países presentan valores homogéneos que van desde los 20 a los 30 puntos.
La alta dispersión se debe, por un lado, a las políticas activas de reducción de las distorsiones salariales aplicadas en los últimos años
en Costa Rica, que se combinó con las persistentes dificultades de los
otros países para reducir los déficits significativos de equidad interna
y de competitividad externa, que plantea serios problemas para atraer,
retener y motivar al personal. Sigue primando en la mayoría de los
países la falta de coherencia estratégica del sistema de remuneraciones y la dispersión en múltiples regímenes descoordinados entre sí.
Gestión del desarrollo
Actualmente, la gestión del desarrollo es, con 23 puntos, el subsistema de menor valoración global y el único que prácticamente no se ha incrementado en los últimos tres años.
La debilidad general de este subsistema es fruto de la precariedad
de sus dos componentes: el sistema de carrera y la capacitación. En
relación a la primera, lo usual es que más allá de lo dispuesto en los
marcos legales o en las planificaciones en desarrollo, no exista en la
práctica un diseño de carrera con reglas de progresión institucionalizadas, equitativas, y transparentes, sino a lo sumo dinámicas más
informales de mejora de la posición individual. Esto a su vez lleva
a que resulte difícil de encontrar esquemas que prevean la promoción horizontal como recurso complementario al ascenso vertical.
Además, de forma similar a lo detectado en 2009, sigue sin evidenciarse el interés en la implementación de estrategias mixtas que combinen el sistema de carrera tradicional con el sistema de empleo (abiertos al mercado), tal como ocurre en varios de los servicios civiles más
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
55
desarrollados del mundo como modo de aumentar los incentivos para
atraer y retener recursos humanos a un menor costo técnico y político. Esto se debe a que los sistemas de carrera se caracterizan por demandar altas capacidades de evaluación y por generar comportamientos “endogámicos” que afectan, justamente, la salud de los incentivos.
Por su parte, si bien la capacitación presenta amplia variabilidad entre países, en general suele estar poco conectada con las prioridades
estratégicas de la institución y puede estar condicionada por las preferencias particulares de los servidores. Además, al ser usualmente una
función descentralizada, su magnitud y calidad resultan muy sensibles a las capacidades presupuestarias de las propias instituciones.
Gestión de las relaciones humanas y sociales
Este subsistema experimentó un leve incremento desde 2009, pasando
de 30 a 32 puntos. Las leves mejoras que se presentan en todos los países con excepción de Guatemala y Panamá, se centran fundamentalmente en el campo de las relaciones laborales, gracias a la constitución
de instancias de diálogo y resolución de conflictos (ej. Comités de Apelaciones), la constitución de Asociaciones Profesionales y, en algunos
casos como por ejemplo República Dominicana y Nicaragua, a la expresa voluntad de cooperación entre el gobierno y los actores sindicales.
Estos progresos conviven con debilidades generalizadas en la gestión del clima y la comunicación interna, temas que no parecen ser
prioritarios en la agenda de modernización de los países centroamericanos. Si bien en casi todos los casos se registran experiencias
de aplicación de herramientas de gestión del clima y comunicación interna, esto no es resultado de una política global liderada por
la entidad rectora sino de iniciativas particulares de instituciones
con capacidades técnicas y presupuestarias relativamente más altas.
Esta evolución es reflejo de las altas valoraciones de países como
Costa Rica, República Dominicana y Nicaragua, donde el área rectora ha logrado mantener por más de cuatro años la continuidad
de su equipo de trabajo, a la vez que también comprende la importante mejora lograda por El Salvador gracias a la creación de
su propia entidad rectora, lo que le ha permitido a la función de
recursos humanos ganar solidez técnica y legitimidad política.
Al observar el conjunto de casos se puede apreciar que el desarrollo y
fortalecimiento de la institucionalidad del servicio civil se ven muy
beneficiados por dos aspectos que se interrelacionan: la estabilidad
de las autoridades y equipo de trabajado de la entidad rectora y la
construcción de una mirada estratégica de mediano y largo plazo.
Como desafíos prioritarios de este subsistema se pueden mencionar,
por un lado, la debilidad y poca implicación de la función directiva
de línea en materia de recursos humanos, cuestión que compromete
avances futuros. Por otra parte, el fortalecimiento de la institucionalidad tiene como requisito incrementar y homogeneizar las capacidades
de las ORH institucionales, de manera tal de garantizar el alineamiento con la planificación estratégica que orienta los procesos de cambio.
Desarrollo relativo de los subsistemas
En el sig uiente gráf ico se muestra el valor regional de cada subsistema, en relación a la media:
Promedio de los subsistemas: distancia respecto de la
media
Organización de la función de recursos humanos
Este es el subsistema mejor puntuado globalmente (40 puntos) y
uno de los que más ha crecido desde 2009 (+4 puntos). Al mismo tiempo, es el que presenta la mayor dispersión (7:1) de acuerdo a una puntuación máxima que es la más elevada de todas las
registradas en el presente diagnóstico (Costa Rica, 70 puntos) y
una mínima que es la segunda más baja (Honduras, 10). Sin embargo, si se excluyen estos dos extremos se observa que el resto de los países se distribuye entre los 60 y los 30 puntos (2:1).
56
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
Fuente: AECID-SICA, 2012
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
57
Cinco de los subsistemas se encuentran por encima de la media de
31 puntos, valor equivalente a aproximadamente un tercio de la escala, mientras que los restantes tres tienen valoraciones inferiores.
El hecho de que la Organización de la Función de Recursos Humanos y el subsistema de Planificación sean dos de los aspectos con
mejor valoración debe ser considerado un aspecto positivo dado su
transversalidad e impacto en el resto del sistema. Por el contrario, la
valoración por debajo de la media que presentan los subsistemas de
Gestión de la Compensación, de Gestión del Rendimiento y de Gestión del Desarrollo resulta un punto delicado a revertir pues refleja la
debilidad de la estructura de incentivos de los servicios civiles de la
región, lo cual suele impactar en forma directa sobre los resultados.
CONSIDERACIONES FINALES
De acuerdo a lo analizado hasta aquí, surgen una serie de observaciones que resumen la dinámica de mejoras obtenidas y asignaturas pendientes de los servicios civiles centroamericanos considerando su evolución reciente. (Iacoviello y Strazza, 2011 y 2012):
En primer lugar, las mejoras se concentran en los aspectos más operables desde las áreas centrales tales como la propia organización de la
función de recursos humanos (en su dimensión central o rectora), la
planificación y la organización del trabajo. El progreso en estos aspectos,
especialmente en los dos primeros, es algo muy importante de acuerdo
a su carácter transversal y potencial impacto en el conjunto del sistema.
Particularmente, los avances en la planificación deben ser valorados en
forma muy positiva pues, conceptualmente, constituyen la base para
ir dotando de coherencia estratégica al sistema de empleo público, así
como también para lograr su coordinación con las políticas presupuestarias. Por otra parte, desde el punto de vista empírico, su progreso es
muy valorable por haber sido uno de los aspectos más débiles captados
en el Barómetro 2009. Si bien el fortalecimiento de las áreas centrales que se constata en varios países es un paso delante de considerable
importancia, debe tenerse presente que esto opera como condición
necesaria pero no suficiente para avanzar en la profesionalización.
En segundo lugar, se registran avances más moderados en aquellas
áreas que requieren diseños de tipo más descentralizado que demanden un mayor peso de las oficinas de recursos humanos institucionales y, sobre todo, la implicación de los directivos de lí-
58
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
nea. También este era un aspecto débil en la evaluación de 2009.
En tercer lugar, por su parte, encontramos un leve progreso del sistema de acceso meritocrático La gestión del empleo ha mejorado,
pero muy levemente a nivel regional. La instalación de criterios de
acceso por mérito sigue pendiente en la mayoría de los países. Los
avances en este campo exigen combinar reglas, capacidades y cultura. Los países dotados de marcos reguladores meritocráticos tienen desafíos importantes en los otros dos campos. Al igual que lo
observado en 2009, los esfuerzos parecen haberse concentrado en
garantizar la igualdad de oportunidades en el proceso de selección.
En cuarto y último lugar, el punto más débil sigue siendo la estructura
de incentivos. Como en 2009, los subsistemas más débiles (rendimiento,
compensación y desarrollo) se relacionan con las políticas y prácticas de
gestión de los recursos humanos que corresponden al índice de calidad
más precario en esta evaluación: la Capacidad Funcional (27 puntos).
En otras palabras, las mejoras constatadas en la región siguen sin poder traducirse en capacidad efectiva para influir positivamente en el comportamiento de los funcionarios a través de una estructura de incentivos adecuada.
Este es el desafío más complejo de resolver, ya que no implica el mero diseño de normas sino la instalación y desarrollo de capacidades avanzadas para la gestión en los segmentos directivos, tanto de las organizaciones públicas como
de las oficinas de recursos humanos que deben darles apoyo
*
*
*
Se desprenden de estos resultados un conjunto de consideraciones finales a tener en cuenta por las estrategias de fortalecimiento institucional de los servicios civiles centroamericanos, de acuerdo a los principios consagrados por la Carta Iberoamericana de la Función Pública
(CLAD ONU 2003), refrendados en documentos normativos más recientes (CLAD 2010, CLAD 2011). A nuestro juicio, algunos de los principales desafíos que estos procesos deberían asumir son los siguientes.
Garantizar la continuidad del proceso de cambio
Una de las características más importantes de la calidad de las políticas públicas es la estabilidad. En el caso de las políticas de reADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
59
cursos humanos, que deben alcanzar a un universo amplio y complejo, así como también intervenir en un contexto regional de
debilidades históricas e inercias negativas, la perdurabilidad se
convierte en un atributo clave. Particularmente al considerar la
presente evaluación, se constata una cierta correspondencia entre aquellos países que han logrado dar continuidad al proceso de
cambio y los resultados por ellos obtenidos. Dentro de ese marco,
es deseable garantizar la estabilidad estratégica del proceso (evitando cambiar recurrente y completamente de “rumbo”) y, en la
medida de lo posible, la estabilidad institucional. Esto resulta fundamental para que la entidad rectora y las oficinas de recursos humanos tengan la posibilidad de aprender y acumular capacidades.
Es clave lograr la conexión entre las políticas de
recursos humanos con la política fiscal
Resulta deseable que la racionalidad técnica de las políticas de recursos humanos incluya la dimensión fiscal, de modo tal de alcanzar un equilibrio razonable entre la necesidad de responsabilidad fiscal que surge de un contexto de recursos escasos y crisis
financiera (lo que muchas veces opera como un incentivo de los
procesos de modernización), y un control excesivo del gasto hasta
el punto de crear problemas de inversión en el desarrollo de procesos, prácticas e instrumentos claves en la gestión de las personas. En este marco, dado que la política fiscal funciona como marco
de posibilidad de la modernización del servicio civil, la administración del equilibrio mencionado hace indispensable el diálogo
fluido entre el área responsable de las políticas de recursos humanos y el área encargada de la gestión de los recursos públicos.
Las estrategias de cambio deben basarse en los distintos
puntos de partida relativos de los países
Esto implica tener muy en cuenta que más allá de que existan objetivos deseables que resultan comunes a todos los servicios civiles, la estrategia de llegada a esos puntos no necesariamente es siempre la misma para todo tiempo y lugar. Es
preciso, en cambio, dar cuenta de los diversos grados de desarrollo que cada servicio civil tiene a la hora de elaborar su estrategia de cambio, observando fortalezas y debilidades particulares.
60
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
La reforma legal acompaña al proceso, pero no lo
garantiza ni lo condiciona
Muchas veces en la región se ha tendido a confundir la reforma legal como un fin en sí mismo antes que como un instrumento para
el logro de propósitos. Esto ha llevado a concentrar esfuerzos en la
producción de soportes normativos que una vez concretados no necesariamente se acompañaron del desarrollo de instrumentos específicos y, en especial, de la implantación de procesos y del desarrollo de
capacidades. Esta lógica está basada en el supuesto (erróneo) de que
la legislación por sí misma es generadora de prácticas y capacidades.
Hay que enfatizar la instalación y el desarrollo de
capacidades
Relacionado con el punto anterior, para que el proceso de modernización del servicio civil pueda ser puesto en marcha, aprovechable en
toda su potencialidad y, sobre todo, hacerse perdurable en el tiempo
(favoreciendo la obtención de resultados positivos), resulta imprescindible disponer de un stock de capacidades acordes a esos propósitos.
Esas capacidades pueden ser de cuatro tipos: (i) estructurales: relativas
a aquellas condiciones (presupuestarias, informáticas, organizacionales, etc.) que sirven de apoyo al diseño e implementación de políticas
de modernización; (ii) estratégicas: determinantes para el abordaje del
sistema como un todo y para la generación de políticas adecuadas al
contexto particular del servicio civil en cuestión y fundamentalmente
conectadas con las prioridades del gobierno y de las instituciones; (iii)
técnicas: fundamentales no solamente para el diseño de alternativas
de política e instrumentos sino también para su implementación
efectiva, aspecto clave donde se juega buena parte de su éxito o fracaso; y (iv) directivas: cruciales para liderar el proceso de cambio en
su conjunto y administrar las capacidades anteriores. Resulta fundamental considerar la complementariedad de estas cuatro capacidades y la necesidad de implantarlas y desarrollas tanto en la entidad
rectora como en las oficinas institucionales de recursos humanos.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
61
La reforma del empleo público es una reforma
estructural del Estado que debe comprometer a amplios
sectores de la sociedad
La modernización del servicio civil es un proceso complejo no solamente desde el punto de vista técnico. Su carácter estructural, la afectación del status quo que implica la implantación de nuevas lógicas
y prácticas, y la necesidad de darle sostenibilidad en el tiempo para
favorecer la obtención de los resultados buscados, son elementos que
introducen gran complejidad al proceso. Si bien se trata de una reforma estructural del Estado, lo señalado antes obliga a la búsqueda de
amplios compromisos que exceden las fronteras estatales, involucrando no únicamente a actores de este ámbito (ej. área rectora, la autoridad presupuestaria y oficinas institucionales), sino también a actores
de la sociedad civil (sindicatos, asociaciones profesionales, universidades y expertos) y actores mediadores entre una y otra (típicamente, los partidos políticos). Mientras más elevado sea el compromiso
y la cooperación entre actores de las diferentes esferas, de mejores
condiciones políticas y técnicas gozará el proceso de modernización.
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República Dominicana” http://informebarometro.com/descargas/, Consulta: 15-04-2013.
62
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
63
1. INTRODUCCIÓN
América Latina es una de las regiones con mayores problemas sociales, económicos y políticos, lo que hace que los responsables de dirigir
los destinos de las naciones de la región enfoquen sus esfuerzos en
implementar programas de reducción de la pobreza y la desigualdad,
de brindar seguridad ciudadana, de promover el crecimiento económico y todo lo que conlleve a reducir las brechas sociales existentes. Sin
embargo, han cometido un serio error al dejar en un segundo plano
todo lo que conlleva la transformación del aparato público, principal
responsable de implementar dichas estrategias, políticas y programas.
MODELO DE CALIDAD
PARA LA GESTIÓN
PÚBLICA: MARCO
CONCEPTUAL
Vivian Paola
Rodríguez Barrios
Es muy vaga e inconsistente la propuesta de modernización y fortalecimiento de la administración pública que se plantean en los programas de los partidos políticos. Obviamente, estos no son temas que
venden en las campañas electorales, lo cual no justifica el que sea un
tema dejado por un lado, puesto que, además, en los planes y programas
de gobierno de las autoridades electas, tampoco se plantea como un eje
estratégico que mejore las condiciones de generación de valor público.
Por fortuna, durante las últimas décadas en América Latina ha crecido el consenso sobre la necesidad de centrar esfuerzos para transformar a las instituciones públicas de la región, prueba de ello son los
planteamientos de la Organización para la Cooperación y Desarrollo
Económico (OCDE) en Europa, así como del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), principalmente.
En el marco de la búsqueda de soluciones que permitan a la administración pública contar con modelos estratégicos para cumplir
con sus objetivos fundamentales de generar bienestar a la sociedad
a través de la prestación de servicios bajo un modelo de calidad, se
plantea en este texto un marco teórico para realizar investigaciones que brinden insumos, analice herramientas y presente propuestas que sean viables para aplicar en las entidades gubernamentales.
2. REFORMA DEL ESTADO Y MODERNIZACIÓN DE LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
En la actualidad, la reforma del Estado y modernización de la administración pública son temas que se encuentran en profunda discusión, a
partir de la necesidad de detener las crisis sociales que prevalecen en
los países y superar la incapacidad por parte del Estado de enfrentarlas y darles una salida, tomando en cuenta el bienestar de la sociedad.
64
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
65
Como bien menciona Óscar Oszlak, cuando se habla de reforma del Estado, es porque algunos de sus atributos acusan probablemente déficit
de algo; hay elementos, condicionantes, acciones, estrategias que fallan
y es necesario reformarlas para un buen funcionamiento del mismo.
Para Oszlak, el Estado existe, cuando: primero, goza del reconocimiento externo de su soberanía política; segundo, monopoliza el uso
legítimo de la violencia física dentro de su espacio territorial; tercero, consigue descentralizar su control social a través de un aparato
institucional competente y profesionalizado, que asegura el ejercicio de la potestad impositiva y la aplicación de las políticas públicas; y cuarto, manifiesta una capacidad de producción simbólica
que refuerza los valores de la identidad nacional y la solidaridad.1
Oszlak realiza un análisis interesante respecto a lo anteriormente
descrito, en relación con algunos países, especialmente de América
Latina. Según él, en muchos de estos países el Estado no tiene la autonomía suficiente para la toma de sus decisiones, no tiene la capacidad
de monopolizar el uso de la fuerza (puesto que existen otros grupos
que la concentran y la utilizan a su conveniencia), la ciudadanía no
participa libremente en la gestión, los valores de nacionalidad, democracia, justicia, solidaridad y equidad no forman parte de las formas de gobernar. En este contexto, surge la pregunta: ¿de qué tipo
de institucionalidad se habla? Decididamente que no es de Estado.
Es a partir de esta reflexión y de todos los acontecimientos y exigencias internacionales, que se plantea en América Latina la necesidad de
reformar el Estado, pero no con una visión de “…mera alteración del
organigrama del gobierno, caso en que, a lo mejor, no pasaría de una
modernización administrativa…”, sino como un planteamiento de cambio en las relaciones entre los diferentes actores y agentes económicos,
políticos y administrativos; es decir en las relaciones entre el Ejecutivo, Legislativo, Judicial, los agentes económicos productores, los individuos y grupos sociales considerados ciudadanos y consumidores.2
Los primeros indicios de la necesidad de plantear una reforma surgieron específicamente con la crisis financiera de los países desarrollados, a partir de los años 80 y la crisis política de los gobiernos autoritarios en países en desarrollo. Otro indicio fue el desmantelamiento
1 Oszlak , Óscar. Estado y Sociedad, las Nuevas Reglas del Juego.
C L A D , w w w. c l a d . o r g.v e . F e c h a d e c o n s u l t a m a y o d e 2 010 .
2 Fleury, Sonia. Reforma del Estado. INDES, BID, Diciembre de 2002, página 4.
66
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
de los estados socialistas, con lo cual se promovió la idea de que el
Estado estaba en crisis y que era urgente reformarlo. Es ahí donde se
plantean lo que Oszlak denomina Reformas de Primera Generación,
las cuales se implementaron como resultado de los procesos de estabilización y ajuste estructural implementados en la mayoría de países
de América Latina, en el contexto del fenómeno de la enorme deuda
externa y las dificultades para pagarla. El antecedente inmediato de
este tipo de reformas es el conocido “Consenso de Washington”, en
el cual un grupo de expertos de la línea de pensamiento neoliberal, encabezado por los organismos financieros internaciones (Banco
Mundial, Fondo Monetario Internacional, Banco Interamericano de
Desarrollo), decidieron el rumbo económico y político de los países
en desarrollo; el Consenso de Washington es la aplicación de diez
instrumentos de política económica neoliberal que como receta aplicaron varios países de Latinoamérica para llevar adelante el objetivo
de construir un sistema capitalista mundial basado en la libertad del
mercado. Entre los instrumentos se mencionan: la disciplina fiscal,
reducir el gasto público, liberalización del comercio, una reforma
tributaria, la desregulación financiera, la privatización, entre otros3.
Esta primera generación de reformas se caracterizó por la tendencia a reducir la dimensión de la administración pública a través de medidas de privatización, descentralización, desregulación, tercerización y reducción lisa y
llana de las dotaciones de personal de las instituciones públicas4.
En efecto, las reformas de primera generación tuvieron como objetivo central encoger al Estado, no necesariamente mejorarlo. Para
esas épocas, años 80 y 90, menos Estado no significaba comprimir
su estructura y dotación por un simple afán racionalizador, sino
porque ese aparato desarrollaba funciones y actividades que en el
nuevo contexto ideológico pasaron a ser consideradas ilegítimas5.
3 Vargas, Óscar René. ¿Qué es el consenso de Washington?. En nuevo diario. Nicaragua, 2000. El término fue acuñado por el economista John Williamson para
nombrar la convergencia de políticas del Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y el gobierno de Washington, ver Larrain, Max, Consenso de Washington, ¿Gobernador de gobiernos?, disponible en ttps://docs.google.com/document/d/1reB_ylngOS4VPAGmSvRX4VgP63o8uQmrIlQbko6dSCA/preview?pli=1
4 Oszlak , Óscar. Refor ma del Estado. Etapa instr umental. Dispon ible en w w w.econo.uba.a r/ser v icios/Bibl ioteca/ponencias/oszla k
5 Oszlak, Óscar. De Menor a Mejor. El Desafío de la “Segunda” Reforma del Estado. Rev ista Nueva Sociedad No. 160. Venezuela, 1999.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
67
Todas estas medidas no fortalecieron de ninguna manera al Estado,
todo lo contrario, lo debilitaron, lo achicaron, les proporcionaron posibilidades a la captura del Estado. Es en el contexto de esta la realidad
en que se plantea una nueva generación de reformas, que va a procurar sanar todas las heridas dejadas por las reformas de primera generación en las relaciones Estado-sociedad, que como bien menciona
Oszkak, fue una fase caracterizada por el imperativo reduccionista6.
nización del aparato responsable de operativizar las demandas sociales vinculadas al mejor Estado: la Administración Pública. Lo que
plantean los modelos proclives a la modernización de las administraciones públicas es buscar instrumentos y mecanismos para hacer
eficientes, eficaces y efectivas las instituciones gubernamentales, lo
cual implica organizaciones con una estructura, organización y desempeño acorde a las tendencias actuales y al nuevo rol del Estado.
Al visualizar el fracaso obtenido de la primera etapa, entonces, se
plantea una segunda fase, de mayor complejidad, que tiene como fin
lograr un mejor Estado, no sólo un Estado más chico, sino tecnológica y culturalmente avanzado, apto para desempeñar un nuevo
rol. La reforma del Estado aparece ahora como un complemento de
una transformación en el plano de la organización social y económica que resulta mucho más significativa y que le otorga sentido7.
Como menciona Enrique González Tiburcio8 , “cuando se habla de reforma del Estado, no se habla de la problemática de la crisis (fiscal,
política y administrativa), sino de los nuevos enfoques de calidad y
de la forma como debería funcionar el gobierno a fin de lograr mejores resultados y tener mayor impacto en las demandas sociales.”
González comenta que los países miembros de la Organización para
la Cooperación y Desarrollo Económico -OCDE-, consideran que es
urgente y fundamental contar con un sector público eficaz, eficiente e innovador, que garantice el cumplimiento de las demandas de
los diferentes sectores de la sociedad y de la competencia económica
mundial, es decir, que el desafío actual es la “renovación de las instituciones”; esto implica la modernización de la administración pública.
Esta segunda fase lleva consigo el análisis de la reforma de una manera más integral, que tiene en cuenta las interacciones Estado-sociedad,
desde tres dimensiones: desde lo funcional, o de la división social del
trabajo, es decir, las competencias o roles que le corresponden a cada
sector en la sociedad; lo material, o de la distribución del excedente
social, esto desde el punto de vista cuantitativo y cualitativo; y de
dominación, o de la correlación de poder. Estas relaciones apuntan a
decidir cómo se distribuyen entre ambas instancias (Estado-sociedad)
la gestión de lo público, el excedente social y los recursos de poder.
En este contexto de ideas es que actualmente se encuentra el estudio sobre la reforma del Estado y lo que los expertos mencionan
ahora como la GOBERNANZA, que implica una relación mucho más
estrecha entre el Estado legal y legítimo y la sociedad vigilante, participando activamente del desarrollo del Estado como tal. Siguen
existiendo otras vertientes de pensamiento, como la neoliberal, que
aún sigue vigente; sin embargo, la presentada en este documento
es la idónea de acuerdo a los nuevos paradigmas en América Latina.
Así, las reformas de segunda generación llevan implícita la moder6 Oszlak, Óscar. Estado y Sociedad, las Nuevas Reglas del Juego. CLAD, www.clad.org.ve.
7 Ídem. Esta segunda generación de reformas tuvo la influencia del Banco Mundial, agencia que hacia finales de los 90, publicó el conocido documento: El Estado en un Mundo en Transformación, que significó una profunda rectificación de
las ideas de la década pasada. Asesoraron este documento autores muy lejanos al
neoliberalismo, tales como Vito Tanzi, Douglas North, Atul Kohli y Peter Evans.
68
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
La modernización de la administración pública vista en cascada,
es el segundo nivel luego de la reforma del Estado y, según varios autores, conlleva el diseño e implementación de novedosos
modelos de estructura, organización y/o desempeño de la función pública, para el logro de la eficiencia, eficacia y efectividad.
Rodrigo Egaña advierte que existen ámbitos en lo que debiera centrarse la atención para contar con un sector público moderno, eficiente,
eficaz, pertinente 9. Egaña plantea los ámbitos y se pregunta cuáles
debieran ser las dimensiones a las que habría que poner atención
para perfeccionar la gestión macro del gobierno. Según él son estas:
•
¿Cómo debe darse la coordinación al interior del Gobierno?
Esta coordinación en términos de la colaboración que las entidades gubernamentales tienen que tener entre sí, no solamente en la gestión, sino en la eficiencia de los recursos y
8 González Tiburcio, Enrique. El cambio en el paradigma de la Reforma del Estado:
del Ajuste económico al Ccambio oorganizacional en las Aagencias Ggubernamentales.
El cotidiano, Universidad Autónoma Metropolitana – Azcapotzalco, México, 2003.
9 Di rector de G est ión de Polít icas P úbl icas de la P residencia de la República de Chile.
S e p t i e m b r e d e 2 0 0 7.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
69
en la voluntad de interactuar con otros para lograr resultados. El primer ámbito: la coordinación central del Gobierno.
•
¿Cómo se maneja la construcción de gobernabilidad? Esta no
es una cuestión trivial, ni de moda; ningún gobierno recibe gobernabilidad, no está dada, esta se construye día a día,
en cada toma de decisión y acción que tiene el gobierno en la
gestión. Este punto requiere entender que hay actores distintos, intereses diferentes y maneras de aproximarse a la resolución de problemas, legítimas, pero distintas. La construcción de gobernabilidad es un ámbito de gestión pública que
lleva muy pocos años tratándose de conocer cómo se hace.
•
¿Cómo hacer transversal al gobierno? Actualmente se tiene un aparato público sectorial, vertical, separado y los problemas principales que se tienen en los países. Pero los problemas son transversales: los problemas del narcotráfico,
crimen organizado, del ambiente, los que afectan a las mujeres, la juventud, la niñez, los pueblos indígenas, de la tercera edad, etc. Eso requiere una aproximación instrumental de
gestión, un concepto de gestión y una mirada que es absolutamente distinta a la mirada sectorial que tiene un ministerio
que construye caminos, que ve la parte agrícola, entre otros.
•
¿Cómo se gestiona el Estado Regulador? Este también es un ámbito que se ha dejado a la deriva, se necesita un Estado fuerte con
instituciones capaces de regular el funcionamiento de los sistemas económicos, sociales, políticos. Este tema es un rezago de
las políticas derivadas del Consenso de Washington, se desreguló
tanto el aparato público, que se dejó sin la capacidad de controlar.
El Estado Regulador es el cuarto ámbito en el que hay que poner
atención para la modernización de la administración pública.
•
70
¿Cómo se gestiona una administración pública descentralizada?
Esto es algo que lleva varias décadas, sin mayor avance, no se
logra de un día para otro; no se logra creando leyes, reglamentos, códigos, tampoco estableciendo instituciones para lograrlo,
es un cambio de visión política, estructural, que permita a los
gobiernos locales, comunitarios, construir su desarrollo desde
sus necesidades, ese es el punto nodal de la descentralización.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
Estos y otros temas, puntualiza Egaña, son fundamentales para reestructurar a nivel macro el aparato público; sin embargo es necesario penetrar un poco más y llegar a profundizar sobre la manera de gestionar los recursos humanos, la
gestión administrativa y financiera, la prestación de los servicios a los ciudadanos, esto enfocado de cara al usuario directo.
En síntesis, la modernización se centra en enfrentar las ineficiencias (macro y micro) del sector público y del gobierno, a través de
la incorporación de nuevos y novedosos métodos administrativos,
englobados en lo que se ha denominado Nueva Gestión Pública.
3. LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA -NGPEl concepto de NGP se deriva del estudio llamado “A Public Management For All Seasons” de Christopher Hood10. En este trabajo,
escrito en 1991, se declaró la ruptura de las tendencias internacionales desde las cuales se entendió a la Administración Pública durante el Consenso de Washington. Lo que Hood denominó
NGP consistió en una corriente que vino a dominar la agenda pública durante los años ochenta en Estados Unidos, Gran Bretaña,
Australia, Nueva Zelanda, Canadá, y Japón por lo menos, para luego expandirse por el resto del mundo. Sus propuestas e innovaciones provinieron de la práctica y del sector privado más que de
los centros de investigación y de la propia administración pública.
Según la OCDE, la NGP, en términos prácticos, también se ha expresado en las orientaciones y recomendaciones que proveen los
organismos internacionales de coordinación y cooperación. La
OCDE (1995) planteó que la NGP en sus principios no debe restringirse a la trilogía ya conocida de la Eficiencia, Eficacia y Economía, sino que además debería concentrarse en un conjunto de
cuestiones que permitan introducir coherencia en el actuar global del Estado, particularmente en la relación con sus ciudadanos.
Ya en la década del 2000, la OCDE opinaba que el sector público
10 Otros autores que han contribuido al desarrollo de la NGP, entre ellos se encuentran Barzelay. Osborne, Graebler, Pollitt y Lynn. Desarrollos recientes,
tanto críticos y positivos, se encuentran en Denhardt y Denhardt, así como
el trabajo central de Alex Brillantes y Maricel Fernández, Is there a Philippine Public Administration, for whom is Public Administration? (2008).
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
71
debe desarrollar constantemente sus capacidades para ser más
receptivo a las demandas de la sociedad en su conjunto y de sus
segmentos sociales, pero, además y sobre todo, para generar resultados eficientes, eficaces, ahorradores de recursos y con calidad en los bienes y servicios que otorga. Y en este sentido, los
países de la OCDE han dirigido sus esfuerzos para reformar sus
administraciones públicas incorporando herramientas, estrategias
y conceptos de la administración privada, los pilares de la NGP11.
Ya en América Latina, el Centro Latinoamericano de Administración
para el Desarrollo (CLAD)12 , plantea la NGP, adecuándola a las particularidades de la región, proponiendo la reconstrucción del aparato
estatal en el marco de lo que se ha propuesto como segunda generación de reformas. La reconstrucción de la capacidad estatal es una
condición esencial para que los países latinoamericanos enfrenten
en forma más exitosa a los problemas de la redemocratización, del
desarrollo económico y de la distribución de la riqueza. En este contexto, la implementación de la Reforma Gerencial es un aspecto fundamental para mejorar la capacidad de gestión del Estado, así como
para aumentar la gobernabilidad democrática del sistema político.
El CLAD define como Reforma Gerencial, el modelo que tiene su
inspiración en las transformaciones organizacionales ocurridas en
el sector privado, las cuales modificaron la forma burocrático-piramidal de administración, flexibilizando la gestión, disminuyendo
los niveles jerárquicos y, por consiguiente, aumentando la autonomía de decisión de los gerentes. De ahí, el nombre de gerencial. Con
estos cambios, se pasa de una estructura basada en normas centralizadas a otra sustentada en la responsabilidad de los administradores, avalados por los resultados efectivamente producidos. Este
nuevo modelo procura responder con mayor rapidez a los grandes
cambios ambientales que acontecen en la economía y en la sociedad contemporáneas. Aun cuando se haya inspirado en la iniciativa
privada, el modelo gerencial pretende adecuarse al contexto político democrático en el cual se encuentra inserto el sector público.
El CLAD afirma que dicha reforma gerencial presupone, completa y
11 L a Organización para el Desarrollo y la Cooperación Económica (OCDE) reúne en su seno a 34 países, entre quienes se encuentran los países más desarrollados. Guatemala no pertenece a la OCDE.
12 Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo -CLAD-. Una Nueva
Gestión Pública para América Latina. Documento preparado por el Consejo Científico del
CLAD y aprobado en su sesión del día 14 de octubre de 1998 por el Consejo Directivo del CLAD.
72
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
modifica, la primera gran reforma del Estado moderno, la reforma
burocrática weberiana, que instauró un servicio público profesional
y meritocrático, condición esencial para que la administración pública gerencial sustituya a la administración pública burocrática. Y
en este punto se encuentra la especificidad y el desafío de América
Latina: ningún país de la región completó la construcción del modelo
burocrático weberiano en los moldes de las naciones desarrolladas, a
pesar de haber tenido lugar la implantación de importantes núcleos
de excelencia y de reglas de mérito en el servicio público en varios
casos latinoamericanos. Este es un punto importante de mencionar,
porque se está implementando un nuevo modelo, la NGP, y aún no se
ha completado el modelo burocrático weberiano, de ahí deriva la debilidad que persiste en las administraciones públicas latinoamericanas.
El CLAD asume que la reconstrucción de la administración pública a través de la Reforma Gerencial, llevará al mejoramiento de la gestión del Estado, entendida como
la capacidad del Estado para concretar en la realidad, de manera eficiente y efectiva, las decisiones tomadas a nivel político.
L as pr i ncipa les características del modelo ad m i n istrativo planteado por el CL A D son las sig uientes 13 :
•
Profesionalización
de
la
alta
burocracia.
•
Administración pública transparente y responsabilización ante la ciudadanía de los administradores.
•
Descentralizar la ejecución de los servicios públicos.
•
Delegación de funciones a los organismos descentralizados.
•
Orientación hacia el control de los resultados más que al de procedimientos.
•
Mayor autonomía gerencial de las agencias y de sus gestores, la
cual debe ser complementada con nuevas formas de control, como
por ejemplo, control por resultados (indicadores de desempeño).
•
Transferencia de la provisión de servicios públicos sociales al Espacio Público no-Estatal y regulación de éste.
13 A ray a M. Eduardo y Cer pa, A nd rés. L a Nuev a G estión P ública y las Reformas en la Administración Pública Chilena. Revista de Estudios Politécnicos, Polytechnical Studies Review. 2008, Vol VII, nº 11,
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
73
•
Generación de un Estado red, es decir, equilibrar marcos institucionales del Estado, Mercado y del Espacio Público no-Estatal.
•
Orientación del suministro de servicios hacia el ciudadano- usuario.
La NGP a partir de los planteamientos del CLAD, no concibe el
desmantelamiento del aparato gubernamental ni de la burocracia, por el contrario, propone una nueva burocracia profesional,
bien remunerada y meritocrática, en donde las funciones accesorias sean llevadas a cabo por servicios externalizados y que la acción ejecutiva del gobierno se lleve a cabo con transparencia, con
base en los principios de la democracia y del control ciudadano.
Con el propósito de mostrar de una manera esquemática el sustento teórico y conceptual que fundamenta el proceso de reforma, se presenta el siguiente diagrama que explica de una manera deductiva (de lo general a lo particular) el planteamiento.
DIAGRAMA No. 1
MAPA TEÓRICO CONCEPTUAL
REFORMA DEL ESTADO
MODERNIZACIÓN DE LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
NUEVA GESTIÓN PÚBLICA
}
Cambio de paradigma respecto a la función pública y
las relaciones entre Estado y sociedad.
}
Modelos de estructura, organización y/o desempeño
de la función pública, para el logro de la eficiencia,
eficacia y efectividad.
}
Un modelo de gestión fundamentado en el
fortalecimiento institucional y la gestión para
resultados. (enfoque CLAD y OCDE)
MODELOS DE CALIDAD DE
LA GESTIÓN PÚBLICA
}
SATISFACCIÓN DEL USUARIOCIUDADANO
}
DESCRIPCIÓN Y
ANÁLISIS
Conjunto de actividades que interactúan para
proporcionar un marco de referencia para la gestión
por procesos, la mejora continua y el enfoque hacia la
ANÁLISIS,
satisfacción del usuario de servicios públicos.
ESTUDIO DE CASO,
COMPARACIÓN Y
Cumplir con las necesidades y expectativas del
PROPUESTA
usuario ciudadano. A nivel institucional implica los
P-H-V-A
efectos e impactos generados en los usuarios, es decir
el cumplimiento de la cadena de valor
CALIDAD EN LOS SERVICIOS PÚBLICOS
GESTIÓN POR PROCESOS Y PARA RESULTADOS
EFICIENCIA, EFICACIA Y EFECTIVIDAD EN LOS SERVICIOS PÚBLICOS
Fuente: Elaboración propia, julio de 2011.
4. LA GESTIÓN DE LA CALIDAD EN EL CONTEXTO DE
LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA
A partir de los nuevos conceptos derivados de la NGP se han tratado
de establecer herramientas, modelos, instrumentos que permitan
cumplir con los postulados establecidos. La transición de un modelo
tradicional a uno dominado por el paradigma de la NGP ha llevado
a adoptar en la administración pública los conceptos de calidad y
excelencia, que históricamente fueron utilizados por las empresas
privadas y que paulatinamente se han adaptado al ámbito público.
74
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
75
4.1 Concepto de calidad y su evolución histórica
4.2Modelos Genéricos de Gestión de Calidad
La calidad no es un concepto que se pueda definir de una forma
única. Tampoco ha existido a lo largo de la historia una misma
idea acerca de la calidad. Por no remontarse demasiado, puede decirse que originariamente el interés por la calidad como filosofía
de gestión proviene de la industria manufacturera japonesa durante el periodo de reconstrucción tras la Segunda Guerra Mundial.
Al decir que son modelos genéricos se hace referencia a que
son marcos que han dado origen a propuestas que integran elementos adaptables a las condiciones, intereses y necesidades específicas, en este caso de la administración pública.
Desde los años 50, la preocupación por desarrollar conceptos
y técnicas de calidad que mejoren la gestión de las organizaciones, ha llevado a construir modelos tendentes a mejorar los procesos y la gestión en general, de las empresas y organizaciones.
Estos modelos proporcionan conceptos claves que deben ser revisados y evaluados; y es, a través de esa evaluación, que se logra dar los pasos necesarios hacia la mejora de la organización.
De modo sucinto, puede señalarse que el concepto de calidad ha experimentado una evolución en la que se reconocen tres grandes etapas. A continuación se destacan algunas de las ideas clave de esas tres fases: a) Control de Calidad, b)
Aseguramiento de la Calidad y c) Gestión de la Calidad Total 14.
•
Durante la década de los años 50 surgió la idea del control de calidad, por el que los productos debían adaptarse
a las normas técnicas de fabricación. Las medidas, los materiales y las características del producto debían ajustarse a las reglas estipuladas a priori, y eran inspeccionados/
controlados a posteriori. El control de calidad se centra en
el producto final con criterios propios de técnicos expertos.
•
La siguiente fase, la del aseguramiento de la calidad, aparece en los años 60-70 y en ella la definición de calidad consiste en que el producto responda y funcione de acuerdo con
las especificaciones de uso, de modo que empieza a incorporarse la voz del usuario. La palabra clave ya no es control y
rectificación, sino prevención de fallos y defectos. En esta etapa, la organización se centra fundamentalmente en asegurar
la calidad durante el proceso de fabricación y se comienzan a
ofrecer periodos de garantía para el ciclo de vida del producto.
•
En la década de los 80 aparece como enfoque predominante el
de Gestión de Calidad Total, cuya definición se centra en adecuar
el producto o servicio a las expectativas del usuario o cliente.
El concepto de calidad es integral y afecta a toda la organización en su conjunto, a todas sus divisiones, todos los niveles, todos los procesos y todas las personas. El parámetro que
define la calidad es decididamente la satisfacción del cliente.
14 Curso CEDDET. Gestión de la Calidad en la Administración Pública, 12ª
edición. Módulo 1: La Administración Pública y la Calidad, páginas 25 y 26.
76
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
Un modelo de gestión de calidad es un referente permanente y un instrumento eficaz en el proceso de mejorar los productos o servicios que ofrece una organización. El modelo favorece la comprensión de las dimensiones más relevantes de una
organización, así como establece criterios de comparación con
otras organizaciones y el intercambio de experiencias. Los modelos más conocidos y utilizados en las últimas décadas son:
Modelo
Año de creación
Entidad que lo gestiona
Deming
1951
Unión Japonesa de Científicos e Ingenieros, JUSE de Japón
Malcolm Baldrige
1982
Fundación para el premio de calidad Malcolm Baldrige de EEUU
ISO 9000
1987
Comité Técnico ISO/TC 176. Organización Internacional de
Normalización,
EFQM
1992
Fundación Europea para la Gestión de Calidad (European
Foundation for Quality Management, EFQM)
E sto s mo de lo s genér ico s se de sc r ib en br e vemente:
A. DEMING
Este recoge la aplicación práctica de las teorías japonesas del Control Total de la Calidad (TQC) o control de calidad en
toda la empresa (CWQC). Aplica los 14 puntos para que las orADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
77
ganizaciones lleguen a una posición de productividad y competitividad, desarrollados por el estadístico E. W. Deming:
1. Crear constancia de propósito para la mejora de productos y
servicios.
E l cic lo PH VA se g ra f ica de la sig uiente m a nera:
DIAGRAMA No. 2.
CICLO PHVA/MEJORA CONTÍNUA
2. Adoptar una nueva filosofía.
3. Dejar de confiar en la inspección masiva.
4. Poner fin a la práctica de conceder negocios con base en el
precio únicamente.
5. Mejorar constantemente y por siempre el sistema de producción y servicios.
6. Instituir la capacitación.
7. Instituir el liderazgo.
ACTUAR
Planeación
Adicional
y Ejecución
PLANEAR
Planeación
8. Eliminar el temor.
VERIFIRAC
9. Superar los problemas entre los departamentos.
10. Eliminar los lemas, las exhortaciones y las metas de producción para la fuerza laboral.
Control
HACER
Ejecución
11. Eliminar las cuotas numéricas.
12. Remover las barreras que impiden el orgullo de un trabajo
bien hecho.
13. Estimular la educación y la autoestima.
B. MALCOM BALDRIGE
14. Tomar medidas para llevar a cabo la transformación.
Se crea en Estados Unidos en un momento en el que la invasión
de productos japoneses en el mercado estadounidense, requiere de
una respuesta inmediata por parte de las organizaciones y empresas de ese país. Durante muchos años los productos estadounidenses habían acaparado el mercado, estableciendo estándares de
calidad y de procedimientos, sin embargo dejaron de lado sus avances y se dedicaron a producir en masa, sin buscar mejoras sustanciales más allá de aquello que les significara utilidades mayores.
Además Deming propone el uso del ciclo PHVA 15 para lograr la mejora, pero sabiendo que el proceso de mejora no termina y que siempre se deben repetir dichos pasos, por lo
cual se utiliza la imagen de un ciclo y no de una línea.
15
78
Planear,
Hacer,
Ve r i f ic a r
y
Actuar
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
( P H VA ) .
Derivado de lo anterior, crearon el modelo Malcom Baldrige en el año
1982 en memoria del secretario de comercio que lo impulsó. Es una
herramienta para evaluar la gestión de la calidad total en empresas u
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
79
organizaciones, con criterios que conceden importancia al enfoque,
al cliente y a su satisfacción. Los criterios del modelo se elaboran con
base en una serie de valores interrelacionados. Dichos valores son parte integral de las organizaciones de alto rendimiento y son esenciales
para que las empresas puedan establecer sus requerimientos, enfocándose en los resultados de su trabajo por medio de acciones y reacciones.
C. ISO 9000 DE CALIDAD
Los valores son:
6. Orientación al futuro
1. Liderazgo
2. Enfoque hacia el cliente
3. Aprendizaje de la organización y de su
personal
7. Gestión de la innovación
8. Gestión basada en hechos
9. Responsabilidad pública
4. Participación y desarrollo de empleados
y asociados
10. Orientación a los resultados y a la generación de valor
5. Agilidad de respuesta y flexibilidad
11. Perspectiva de sistemas
DIAGRAMA 3
Baldridge Criteria for Performance Excellence Framework:
A Systems Prespective
Organizational Profile:
Environment, Relationships, and Challenges
2
Strategic
Planning
5
Human Resource
Focus
1
Leadership
La serie de normas ISO 9000, fueron establecidas por la Organización Internacional de Normalización (ISO, por su nombre en
inglés), con el propósito de responder a las necesidades de las organizaciones, de precisar requisitos para implementar sistemas
de calidad. Inicialmente más orientadas a las empresas productivas, sin embargo han ido evolucionando hasta adaptarse a todo
tipo de organizaciones. Actualmente, estas normas están basadas en unos principios de gestión mundialmente aceptados, asisten a las organizaciones de todo tipo y tamaño en la implantación y operación de un sistema de gestión de la calidad eficaz.
Uno de los aspectos clave de las normas de calidad ISO 9000 es su
naturaleza genérica. Están previstas como un medio para garantizar
la implantación de un sistema de la calidad eficaz que contribuya a
la consecución de los objetivos de calidad establecidos. Para el tema
concreto de calidad incluye 3 normas técnicas: la ISO 9000, que incluye fundamentos, términos, definiciones y principios de la calidad;
la ISO 9001, que indica cuáles son los requisitos para implementar
sistemas de la calidad, es la norma certificable; y la ISO 9004, que
promueve el éxito sostenido de una organización, está propuesta
para quienes desean implementar una estrategia que sostenga en
el tiempo los logros obtenidos. Esta norma no es certificable. Estas
normas son aplicadas por las organizaciones que buscan implementar
sistemas de gestión de calidad, generar confianza entre sus proveedores, y sobre todo, mejorar los servicios a sus usuarios o clientes.
7
Results
3
Customer and
Market Focus
6
Process
Managment
4
Measurement, Analysis, and Knowledge Managment
Source: Baldrige (2006)
80
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
81
DIAGRAMA No. 4
•
MODELO DE ENFOQUE A PROCESOS ISO 9001
DIAGRAMA No. 5
Mejora Continua
del sistema de gestión de calidad
Partes
Interesadas
Finalización
del producto
Requisitos
CRITERIOS DEL MODELO EFQM
Partes
Interesadas
Responsabilidad
de la dirección
Gestión de
los recursos
Los Agentes (criterios 1 al 5), que son aspectos del sistema de
gestión de la organización. Son las causas de los resultados.
Mediación, análisis
y mejora
Satisfacción
Producto
Descripción
Actividades que aportan valor
Flujo de información
D. MODELO EUROPEAN FUNDATION FOR QUALITY
MANAGEMENT (EFQM)
Conocido como Modelo EFQM está patrocinado por la European Fundation for Quality Management (EFQM) y la Comisión de la UE, base
del Premio Europeo a la Calidad. El modelo EFQM es un modelo no
normativo, cuyo concepto fundamental es la autoevaluación basada en un análisis detallado del funcionamiento del sistema de gestión de la organización usando como guía los criterios del modelo.
La utilización sistemática y periódica del Modelo EFQM por parte
del equipo directivo permite a éste el establecimiento de planes de
mejora basados en hechos objetivos y la consecución de una visión
común sobre las metas a alcanzar y las herramientas a utilizar.
Según la metodología aplicada, se utilizan dos grupos de criterios:
•
82
Los Resultados (criterios 6 al 9), que representan lo
que la organización consigue para cada uno de sus actores (Clientes, Empleados, Sociedad e Inversores).
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
4.3. Modelos de Gestión de calidad y excelencia aplicados
en la administración pública de países latinoamericanos
En este apartado es importante destacar que los modelos de gestión
de calidad propios para la administración pública no existen, lo que
se ha llevado a cabo son híbridos de modelos que han sido adaptados a las características de la administración pública de cada país.
Como se ha mencionado con anterioridad, con el enfoque de la NGP
se han buscado y/o adaptado modelos de la administración privada,
con las adecuaciones respectivas para cumplir con los postulados de
contar con una gestión pública ágil, eficiente, eficaz, con enfoques en
procesos y hacia resultados, comprometida con la satisfacción de los
usuarios y que cumpla con el fin último de lo público: el bien común.
Myriam Cabuya 16 en su libro Descripción Iberoamericana de los
Modelos de la Calidad y Excelencia, implementados en entidades
públicas, realiza una descripción general de los modelos de cali16 Cabuya Navarrete, Myriam. “Descripción Iberoamericana de los Modelos de la
Calidad y Excelencia Implementados en Entidades Públicas”. Agencia Presidencial para la Acción Social y Cooperación Internacional de Colombia. Colombia 2010.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
83
dad y excelencia que han logrado implementarse en entidades
públicas de algunos países. Entre ellos se pueden mencionar:
•
Modelo de Gestión de la Calidad para la Rama Ejecutiva del Sector
Público Colombiano. Este modelo se concretiza en la Norma Técnica de Calidad para la Gestión Pública, NTCGP 1000, la cual fue
creada bajo el marco legal de la Ley 872 de diciembre de 2003, la
cual es conocida como la Ley de Calidad para la Gestión Pública y su
reglamento mediante el Decreto 4110 del 9 de diciembre de 2004.
La base para la elaboración de la norma colombiana fue la serie de normas ISO 9000, sin embargo, se le han incluido principios, conceptos y requisitos adicionales que la contextualizan y la sitúan en el marco de la gestión pública. Uno de
los propósitos de esta norma, según explica Cabuya, es la “…
transformación en la forma de gerenciar las instituciones estatales, lo cual constituye un rompimiento al paradigma que
impedía la legitimidad y efectividad de la acción del Estado;
la gestión de calidad le brinda a estas instituciones la oportunidad de dinamizar las buenas prácticas de administración.”17
•
Modelo Chileno de Gestión de Excelencia. Desarrollado con base
en el modelo Malcom Baldrige, por el Centro Nacional de Productividad y Calidad, ChileCalidad. El modelo presenta 8 criterios18 que se implementan y posteriormente son evaluados en
las organizaciones de cualquier tipo, ya sean públicas o privadas, que desean implementar un sistema de gestión integral.
•
Modelo de Calidad para el Sector Público de Argentina. Este
modelo se implementa a través del Premio para el Sector Público en Argentina, el cual es coordinado por la Subsecretaría
de la Gestión Pública. El objetivo es promover el desarrollo
y la difusión de los procesos y sistemas destinados al mejoramiento continuo de la calidad en la producción de bienes
y servicios que se originan en el sector público de ese país.
•
Modelo Nacional para la Calidad Total de México. Modelo que aplica
para el sector público y privado y que pretende impulsar la competitividad de las organizaciones mexicanas de cualquier tamaño,
17 Ídem.
18 Los 8 criterios son: liderazgo, clientes y mercado, personas, planificación estratégica, procesos, información y conocimiento, responsabilidad social y resultados.
84
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
para proyectarlas a ser de clase mundial. Este modelo también se
fundamenta en 8 factores19, los cuales deben ser implementados
en forma sistémica para que genere valor en las organizaciones.
En el ámbito municipal también se aplican estos modelos:
•
Modelo IWA 4. Modelo que tiene como base la guía internacional para la gestión de los gobiernos locales respaldada por
la ISO, que proporciona herramientas sencillas para mejorar el desempeño de los gobiernos locales y establece directrices para ayudar a comprender e implementar un sistema de calidad. Lo interesante de este modelo es que aplica
un diagnóstico, el cual tiene 39 indicadores temáticos y 254
subindicadores duros, los cuales son importantes para construir un sistema de gestión de calidad de una municipalidad.
•
Modelo de Gestión de Calidad de los Servicios Municipales, Chile. Implementado en coordinación con la Subsecretaría de Desarrollo Regional (SUBDERE) y Chile Calidad, la cual consiste
en un sistema de acreditación y gestión de calidad de los servicios municipales. Es un mecanismo de evaluación externo y
de reconocimiento público a las municipalidades que alcancen
determinados niveles de gestión de los servicios municipales.
Vale la pena destacar que varios de estos modelos en los países Latinoamericanos tienen como complemento un Premio o Reconocimiento a la Calidad, mediante el cual evalúan y premian a las
organizaciones que implementan sistemas de calidad o tienen buenas prácticas en su gestión. Para el caso de Guatemala, la Oficina Nacional de Servicio Civil -ONSEC-, desde el año 2011 evalúa
mediante el modelo Marco Común de Evaluación, (CAF20 por sus
siglas en inglés); considerado una herramienta de autoevaluación
para la gestión de la calidad en las instituciones, la cual ha sido
desarrollada específicamente para el sector público y está basada
en el Modelo de Excelencia de la Fundación Europea para la Gestión de la Calidad (EFQM) del cual se comentó con anterioridad.
19 Los 8 factores son: clientes, liderazgo, planeación, información y conocimiento, personal, procesos, responsabilidad social, competitividad.
20 El CAF se basa en la premisa de que los resultados observados en el rendimiento de
las instituciones públicas y en los ciudadanos/usuarios/clientes y en la sociedad, se alcanzan por medio del liderazgo que dirija la estrategia de planificación, las personas, las
alianzas, los recursos y los procesos establecidos. Siendo estos los criterios de evaluación.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
85
En este sentido, la mayor debilidad que presenta esta iniciativa del
Reconocimiento a la Calidad en Guatemala, es que previamente no
hay una estrategia definida que oriente a las instituciones públicas
a implementar modelos de gestión para la búsqueda de la calidad,
de manera sistemática y como cultura de gestión y no únicamente
para la búsqueda del reconocimiento. Es decir, plantear la calidad
como un fin, como la mejora en la calidad de vida de los ciudadanos.
ciudadano con justicia, equidad, objetividad y eficiencia en el uso de
los recursos públicos. “La calidad en la gestión pública debe medirse
en función de la capacidad para satisfacer oportuna y adecuadamente las necesidades y expectativas de los ciudadanos, de acuerdo con
metas preestablecidas alineadas con los fines y propósitos superiores
de la Administración Pública y de acuerdo a resultados cuantificables
que tengan en cuenta el interés y las necesidades de la sociedad.”22
5. CARTA IBEROAMERICANA DE CALIDAD EN LA
GESTIÓN PÚBLICA
El fin último de la Calidad de la Gestión P ública 23 :
C on s id e r a d o e l i n s t r u m e nto q ue b r i n d a e l m a rco de acción de las instituciones de gobierno, para proveer de calidad a los servicios prestados a la ciudadanía.
Esta Carta fue aprobada por la X Conferencia Iberoamericana de
Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado, en
junio de 2008. Además, fue adoptada por la XVIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, en octubre de 2008.
La Carta constituye un marco de referencia que posibilita el desarrollo de procesos de reforma y racionalización en la Administración
Pública iberoamericana mediante el uso de técnicas y herramientas
de gestión de calidad en el sector público, las cuales deben adecuarse a las particularidades de cada país y de sus Administraciones.
Los objetivos de la Carta son: 21
•
Promover un enfoque común en Iberoamérica sobre la gestión de la calidad y la excelencia en la gestión pública.
•
Conformar un cuer po de principios y orientaciones que sirvan de referencia a las diferentes administraciones públicas de los Estados Iberoamericanos.
•
Proponer la adopción de instrumentos que incentiven la mejora de la calidad en la gestión pública (flexible y adaptable).
Esto sería una guía para el diseño, regulación, implantación, desarrollo, mejora y consolidación de planes de calidad y excelencia en la gestión. En la Carta, la calidad en la gestión pública, constituye una cultura transformadora que impulsa a la mejora para la satisfacción del
21 Epígrafe 1 de la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública, CLAD.
86
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
Según la Carta, la gestión pública se orientará a la calidad cuando se encuentre referenciada a los fines y propósitos últimos de un gobierno democrático, es decir, cuando sea una:
1. Gestión pública centrada en el servicio al ciudadano;
2. Gestión pública para resultados (políticas públicas convenientes a toda la sociedad, con las condiciones idóneas para la productividad y competitividad).
El fin último es alcanzar una sociedad de bienestar, justicia, equidad,
garantizando el desarrollo de la persona, respeto a su dignidad, cohesión social y la garantía del cumplimiento de los derechos humanos.
Principios inspiradores 24 de una Gestión Pública de calidad:
•
De servicio público (satisfacción de necesidades y expectativas
del ciudadano). Creación de valor público, asegurar la eficacia, eficiencia y efectividad de su desempeño, la consecución de
los objetivos del gobierno y su mejora continua y permanente.
•
De
legitimidad
democrática;
inspirada en valores democráticos, y ser garante y proteger las libertades públicas consagradas a los ciudadanos.
•
Tr a n s p a r e n c i a
•
D e L ega l id ad (E stado de derec ho, orga n iz a r y ac t u a r con r ac ion a l id ad y o b je t iv id ad).
y
participación
ciudadana.
22 Epíg r a fe 2 , conce pto de ca l id ad en l a gest ión públ ica. C a rta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública, CLAD, página 7.
23 Epígrafe 3 de la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública, CLAD.
24 Epígrafe 4 a 17 de la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública, CLAD.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
87
•
De coordinación y Cooperación (todos contribuyen a la prestación de servicios, coordinación interadministrativa).
•
Premios a la calidad o excelencia.
•
De
•
La gestión por procesos.
•
De acceso universal (amplio y fácil acceso espacial y temporal de los ciudadanos a los servicios públicos de igual calidad).
•
Los equipos y proyectos de mejora. •
Cartas compromisos o de servicios al ciudadano. •
Continuidad
•
Mecanismos de difusión de información relevante para el ciudadano. •
D e I m p a r c i a l i d a d (t r a t a r a
dadanos con igualdad sin
•
La mejora de la normatividad.
•
De eficacia (consecución de objetivos, metas y estándares orientados
a la satisfacción de las necesidades y expectativas del ciudadano).
•
El gobierno electrónico. •
Medición y evaluación. De eficiencia (optimización de los resultados alcanzados por la Administración con relación a los recursos disponibles e invertidos en su consecución).
•
Sugerencias, quejas y reclamos de los ciudadanos. •
Sistemas de gestión normalizados. De economía (utilización racional de los recursos públicos de acuerdo al logro de metas y objetivos previstos).
•
La gestión del conocimiento. •
Comparación e intercambio de mejores prácticas. •
Responsabilización (rendición de cuentas por desempeño de
autoridades, directivos y funcionarios ante los ciudadanos).
•
Aportaciones y sugerencias de los funcionarios públicos.
•
De evaluación permanente y mejora continua y permanente (evaluación interna y externa, orientada a la identificación de oportunidades para la mejora continua de
los procesos, servicios y prestaciones públicas centrados en el servicio al ciudadano y para resultados proporcionando insumos para la adecuada rendición de cuentas).
•
•
ética
pública
(reg ular
(valores
e
ét icos).
ininter r umpida).
to dos los c iud iscr i m i nación).
Acciones e instrumentos para la calidad en la gestión
pública:
25
•
La dirección estratégica y el ciclo de mejora. •
Prospectiva y análisis de la opinión ciudadana. •
Participación ciudadana para la mejora de la calidad. •
Adopción de modelos de excelencia. 25 Epígrafe 37 - 60 de la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública, CLAD.
88
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
La carta constituye un marco de referencia que posibilita el desarrollo de procesos de reforma y racionalización en la Administración Pública. En definitiva, con su aplicación se apoya la profesionalización de las entidades gubernamentales, lo que contribuirá a
sentar las bases para el desarrollo de los países iberoamericanos.
6. GLOSARIO
A. Gestión pública de calidad
Capacidad de operar en función de la satisfacción oportuna y adecuada de las necesidades y expectativas de los usuarios o ciudadanos, tomando en cuenta las metas establecidas y los fines y propósitos de la
administración pública. En esta concepción de calidad cobran especial
atención todas las partes interesadas en sus diferentes formas de relación, por lo que la visión de la gestión debe ser integral e integradora.
De aquí surge una importante interrogante, que define la estrategia a seguir para mejorar los servicios públicos: ¿Debe
ser gestión de la calidad o calidad de la gestión? Para los efecADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
89
tos de la investigación realizada se utilizó el término de calidad de la gestión, porque el término calidad es el atributo y la
gestión es el objeto sobre el cual se debe aplicar dicho atributo.
G. Gestión por procesos
Relación entre el resultado alcanzado y los recursos utilizados.
Un resultado deseado se alcanza más eficientemente cuando las actividades y los recursos relacionados se gestionan como un PROCESO. La norma ISO 9000:2005: vocabulario, promueve la adopción
de un “enfoque basado en procesos” cuando se desarrolla, implementa y mejora la eficacia, eficiencia y efectividad organizacional.
C. Eficacia
H. Satisfacción del usuario
Grado en el que se realizan las activ idades planif icad a s y se a lca n z a n los r esu lt ados pl a n i f icados.
Desde la óptica de los usuarios, calidad de servicio equivale a satisfacción; a su vez, la satisfacción es el resultado de la diferencia que existe entre sus expectativas y deseos (lo que esperan
recibir) y la valoración que efectúan del servicio recibido. El nivel de calidad relevante no es el que objetivamente proporciona el proveedor, sino el que subjetivamente percibe el cliente 27
B. Eficiencia
D. Efectividad
Medida del impacto de la gestión, hasta donde la gestión ha logrado cambiar el estatus de los usuarios. Para el caso de la investigación realizada, la efectividad midió el impacto de las instituciones
a través de la verificación de que los servicios prestados (formación, capacitación, asistencia técnica y/o asesoría administrativa)
aportan a la mejora del estatus (laboral y salarial) de los usuarios.
E. Cliente/usuario
Organización, entidad o persona que recibe un bien o servicio. En
este caso, ha sido complicado entender el término de cliente en el
contexto de la administración pública, porque se asocia a la iniciativa
privada, con un diferente enfoque en relación al bien o servicio entregado; sin embargo haciendo a un lado el sesgo ideológico, se compara
con los términos de usuario, ciudadano, receptor del bien o servicio.
F. Gestión para resultados
Todo proceso de gestión pública debe perseguir la creación de valor
público, lo que tiene que reflejarse en resultados e impactos cuantificables, que permitan evaluar el rendimiento en todas sus dimensiones. Para la objetiva determinación de resultados, se requiere analizar la evolución del desempeño y el nivel de alcance de las metas,
trazadas con sistemas de información para el seguimiento, evaluación y control rigurosos y oportunos, que fundamenten la toma de
decisiones y medidas correctivas. La gestión pública para resultados
requiere la implementación de sistemas de monitoreo, medición y
control que permitan un adecuado control y la toma de decisiones26.
26 Epígrafe 26 de la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública, CLAD.
90
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
SATISFACCIÓN = calidad recibida – calidad esperada
I. ¿Producto o servicio en la gestión pública?
Las diferencias entre productos y servicios solo se establecen a efectos
epistemológicos ya que, hoy en día, lo que se da empíricamente es
una interpenetración plena, un verdadero mix productos/servicios.
Resulta prácticamente imposible encontrar un servicio sin soporte
material, pero es también igualmente difícil hallar en el mercado
productos sin cobertura de servicios. Hecha esta aclaración, cabe decir
que la administración pública produce y presta servicios, cuyas características le confieren una naturaleza distinta a la de los productos28.
A manera de conclusión, los modelos de calidad en la gestión pública
son un medio más, no el único, pero si comprobado que es una buena
ruta, que brinda herramientas para mejorar la gestión de las instituciones. La ciudadanía requiere con urgencia una administración
pública moderna, que brinde bienes públicos con calidad, pertinencia,
que realmente satisfagan sus necesidades e intereses; y los sistemas
de calidad apuntan hacia ese horizonte, mediante procesos y procedimientos claramente definidos lograr la satisfacción de la población.
27 Curso CEDDET. Gestión de la Calidad en la Administración Pública, 12ª edición. Módulo 2: la voz del cliente. Análisis de la demanda y evaluación de la satisfacción, página 7.
28 Curso CEDDET. Gestión de la Calidad en la Administración Pública,
12ª edición. Módulo 1: La Administración Pública y la Calidad, página 27.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
91
En este contexto, el papel del Instituto Nacional de Administración Pública -INAP- es estratégico, mediante el cumplimiento de sus funciones de formación, capacitación, investigación, asesoría y asistencia técnica, para contribuir a la
implementación de modelos de calidad en las instituciones y la
profesionalización de los servidores públicos en todo este contexto.
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Gestión de los Servicios Públicos: Contribución
de los modelos de excelencia. Santiago de Chile, septiembre de 2011. Resumen de ponencias.
El nuevo Diario. Nicaragua, 13 de nov iembre de 2000. Vargas, Óscar Rene.
¿Q ué es el con sen so de Wash i ng ton?.
10. I n s t i t u t o N a c i o n a l d e A d m i n i s t r a c ión P úbl ic a (I N A P).
Pl a n O p e r at ivo Anual Modificado. Ejercicio Fiscal 2011.
11. Oszlak, Óscar. De menor a mejor. El Desafío de
la “Segunda” Reforma del Estado. Revista Nueva Sociedad. Número 169. Venezuela 1999.
Páginas de Internet
12. Oszla k , Óscar.
L a Refor m a del Estad o : e t a p a i n s t r u m e n t a l . w w w. c l a d .
org. Consultada en septiembre de 2011.
2
entrevista
UNA
MIRADA
REGIONAL
Dr. Gregorio Montero
13. Osz la k , Ósca r. E stado y Socied ad: la s
n u e v a s r e gl a s d e l j u e g o . w w w. c l a d .
org. Consultada en septiembre de 2011.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
93
Nació en Santo Domingo, República Dominicana.
Se graduó de la Licenciatura en Derecho en la Universidad Autónoma de
Santo Domingo (UASD). En esta misma universidad se graduó de la Especialidad en Ciencias Políticas; obtuvo su título de Maestría en Administración y
Políticas Públicas con titulación conjunta de la Universidad Estatal de UTAH
de los Estados Unidos y la Universidad Autónoma de Santo Domingo (UASD).
Es Catedrático Universitario en los niveles de Grado y Post-Grado, en las áreas
Teorías y Fundamentos Jurídicos del Estado, Derecho Administrativo, Administración Pública, Ética de los Servidores Públicos, Organización de la Administración Pública, Cultura Organizacional, entre otras, en varias universidades.
Ha publicado varios trabajos relacionados con la Administración Pública,
dentro de los cuales se destacan: Ética, Administración Pública y Modernización, Para un Ejercicio Ético de la Función Pública, su trabajo titulado Régimen Jurídico Funcionarial fue publicado en el Libro de Derecho Administrativo Iberoamericano, editado en la República Bolivariana
de Venezuela. Además, ha escrito múltiples artículos para Revistas Especializadas y Periódicos. Publicó su más importante obra en 2011, titulada Régimen Jurídico y Profesionalización de los Funcionarios Públicos.
Ha sido consultor de varios organismos internacionales y ha dictado conferencias sobre los temas de Función Pública, Profesionalización y Carrera
Administrativa, Gestión Pública, Transparencia, en varios países de América Latina. Ha sido consultor de la OPS/OMS para asesorar en la elaboración
de la Ley de Carrera Sanitaria para los gobiernos de Nicaragua y Uruguay;
asesora en el proceso de discusión de la Ley de Función Pública y la estructuración del Órgano Rector de la Función Pública de El Salvador, entre otros.
Fue Presidente Alterno del Centro Latinoamericano de Administración para el
Desarrollo (CLAD) 2007-2009, y organizador de dos Congresos Internacionales de este organismo celebrados en República Dominicana en los años 2007 y
2010. Ha sido Coordinador y Panelista en los Congresos del CLAD celebrados
en Panamá, Chile, Argentina, Brasil, República Dominicana, Paraguay y otros.
Es funcionario de Carrera en su país, en comisión de servicio. Fue Viceministro de Función Pública del Ministerio de Administración Pública (MAP).
En la actualidad es Secretario General del Centro Latinoamericano de
Administración para el Desarrollo (CLAD) para el período 2012-2014.
Secretario General del CLAD
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
95
Tema central: “La importancia de
la profesionalización del empleado
público”.
1. ¿Qué puestos directivos ha ejercido en la administración pública? (Carreras y otras Universidades).
•
Viceministro de la Función Púb l i c a (R e p ú b l i c a D o m i n i c a n a)
•
Director de Sistemas de Carrera Administrativa (República Dominicana)
•
Encargado del Departamento de Carrera
Administrativa (República Dominicana)
2. ¿Qué entiende como profesionalización del empleado público?
Es el conjunto de subsistemas que propenden a la gestión de los recursos humanos del
sector público desde una perspectiva científica y técnica con miras a la eficiencia de las
instituciones públicas y la efectividad de los
servicios públicos y trámites burocráticos;
dichos subsistemas se centran fundamentalmente en los procedimientos de ingreso,
permanencia, evaluación, asignación salarial,
relaciones laborales, formación, capacitación,
etc., de los servidores estatales. La profesionalización es, entre otras cosas, un instrumento para la dignificación del trabajo de los
servidores públicos al servicio de los derechos e intereses generales de los ciudadanos.
3. ¿Por qué la importancia de la profesionalización del empleado público en
96
América Latina en estos momentos
de la historia del Estado en la región?
La importancia radica en que en la actualidad
el Estado recibe mayor cantidad de demanda
de servicios bajo las características de universalidad, calidad, oportunidad y continuidad; para ello el Estado y la Administración
Pública, que es su instrumento por excelencia
para la satisfacción de las necesidades ciudadanas, requieren de la dotación de personas
capaces y honestas con sentido de responsabilidad social y al servicio exclusivo de los
ciudadanos. Todo esto obliga a una gestión de
recursos humanos basada en los principios
que fundamentan la profesionalización de los
servidores públicos, a partir de las diversas
técnicas y enfoques estratégicos y doctrinarios que hacen posible el desarrollo de los
conocimientos, las capacidades y las competencias laborales de los trabajadores estatales.
4. ¿Tiene una idea del grado de prof e s i o n ali z a c i ó n d e l e mp l e ado público en Centroamérica?
¿Cuál es su opinión al respecto?
Los resultados del Barómetro del Servicio Civil de Centroamérica, Panamá y República
Dominicana aplicado bajo el impulso del Sistema de Integración Centroamericana (SICA)
y la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID) en el año
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
2008 y en el año 2012 dan cuenta de un significativo avance en el desarrollo de los sistemas de los servicios civiles de la subregión.
de la función pública. En esto el CLAD viene jugando un importante rol a través de la
Carta Iberoamericana de la Función Pública.
Todos los países muestran avances significativos, lo que a nuestro juicio resulta de vital importancia para la eficiencia de nuestras
administraciones públicas y la sostenibilidad de los procesos de reforma y transformación del Estado de modernización y
de las Administraciones Públicas. No cabe
duda de que la lucha por erradicar el flagelo
del clientelismo político en la administración públicas de la región ha venido cobrando fuerza y colocando la profesionalización
en el centro de atención de importantes sectores sociales, aunque es preciso reconocer que los desafíos siguen siendo muchos.
6. ¿Qué tendría habría del que hacer
el Estado para que mejore la profesionalización del empleado público y
de qué manera lo debe llevar a cabo?
5. ¿Cree que existen esfuerzos serios y
profundos para la profesionalización del
empleado público en América Latina?
Casi todos los países de América Latina están
inmersos en un proceso de despliegue de los
distintos subsistemas de profesionalización,
así como de reforma constante de sus servicios civiles, lo que da muestra de la seriedad
con que se ha asumido la cuestión y del hecho
de que nuestros países apuestan a la profesionalización de la Función Pública como un
instrumento adecuado para el diseño y ejecución de políticas públicas efectivas y para
el desarrollo sustentable de nuestros pueblos.
Esto demuestra que, si bien falta mucho camino por andar, existe un genuino interés y
un esfuerzo sostenido en la región por profundizar los procesos de profesionalización
El diseño de los sistemas de profesionalización de los funcionarios públicos en la actualidad debe hacerse desde la perspectiva y
las necesidades de los ciudadanos; se requiere
de una estructura de profesionalización de la
función pública con enfoque en los ciudadanos, sus derechos y sus intereses legítimos,
que siente las bases para construir un nuevo
modelo de servidor público responsable socialmente y que rinda cuentas a la población.
El modelo de servicio civil del siglo XXI debe
articularse en función de un sistema de mérito como condición de la estabilidad de los
servidores públicos y debe ser ejecutado tomando en cuenta las técnicas y los principios de concursos para el acceso a los cargos
públicos, una estricta clasificación y valoración de cargos en base a conocimientos y
competencias laborales. Además asignación
salarial justa y equitativa, evaluación periódica de los empleados públicos y la ejecución de programas de promoción, desarrollo
y capacitación en base a las necesidades del
servicio, así como un régimen de relaciones
laborales que potencie el respeto a la dignidad de los trabajadores y su comportamiento.
7. La profesionalización no es un proceso aislado, es parte de una es-
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
97
trategia integral, para usted ¿en
qué consiste esta estrategia?
Las posibilidades de éxito de nuestros Estados, de eficiencia del sector público y de
desarrollo sostenible de nuestras sociedades
están determinadas por la adopción de una
estrategia nacional de desarrollo que garantice el abordaje a través de políticas públicas
coherentes con las soluciones de los principales problemas de nuestras naciones; de
ahí que los procesos de reforma del Estado y
modernización de la Administración Pública se erigen en una necesidad para adecuar
permanentemente las instituciones públicas
a las demandas sociales, así como asumir de
forma constante herramientas tecnológicas y
de innovación que permitan colocar los órganos estatales al servicio exclusivo de la
ciudadanía y del desarrollo humano; en este
orden los recursos humanos constituyen un
eje fundamental para llevar hacia adelante
las estrategias de transformación del Estado
para su eficiencia y entrega de resultados,
por lo que el sistema de profesionalización
es una de las áreas pilares que permiten no
solo poner en práctica los proyectos y programas sino también garantizar continuidad a los mismos más allá de los naturales cambios políticos que se producen en un
orden de alternabilidad democrática del poder como el que se vive en nuestra región.
8. ¿Qué relación hay entre profesionalización y carrera del empleado público?
La carrera administrativa, o sea la carrera
del servidor público, es uno de los elemen-
tos que hacen parte de la visión más general
denominada profesionalización de la función
pública. La carrera administrativa se refiere
a las expectativas de desarrollo laboral que
tiene un servidor público que ha obtenido
su cargo como consecuencia de una selección en base al mérito demostrado; la carrera administrativa supone la evaluación periódica del desempeño del empleado público,
su capacitación permanente y la posibilidad
de ascender a posiciones de mayor nivel jerárquico o grado superior, y los consecuentes emolumentos salariales y de incentivos
que correspondan, también supone la estabilidad o permanencia del mismo siempre
que demuestre un desempeño apropiado y
la observación estricta del régimen ético y
disciplinario; un sistema de carrera administrativa plantea además la pérdida de tal
condición si el empleado no cumple con los
estándares establecidos. Todos estos factores constituyen componentes esenciales de
la profesionalización de la función pública.
9. ¿Cree que sea un incentivo para que los
empleados públicos se profesionalicen
que haya una carrera en el servicio civil?
El sistema de carrera administrativa, en un
marco de profesionalización de la función pública ofrece al trabajador garantía de estabilidad laboral, ascenso a posiciones de mayor
jerarquía, capacitación permanente así como
condiciones retributivas adecuadas; además
le despierta el orgullo personal y le da sentido
de pertenencia institucional; también le hace
sentir que su trabajo y aportes son útiles a los
fines institucionales y para el cumplimien-
to de objetivos más trascendentales como el
bienestar social y la felicidad de la gente. Por
ello somos de opinión de que un sistema de
profesionalización de la función pública con
base en la carrera administrativa, el mérito
y la estabilidad constituyen una motivación
importante para los trabajadores estatales.
10. Para que haya una motivación para
profesionalizarse ¿Cree que debería implementarse un método de meritocracia en la carrera del empleado público?
La gestión del empleo público con base en
el sistema meritocrático garantiza la eficiencia y la calidad del servicio público, lo
cual es conveniente para los niveles de dirección política de la administración pública; también garantiza el ingreso y la permanencia de los empleados públicos en
función de sus conocimientos, competencias, capacidades y resultados; lo que sin
duda conviene no solo a los trabajadores que
conforman el sistema de carrera administrativa sino también a los ciudadanos que
reciben el impacto positivo de la gestión.
Por ello debemos afirmar que la profesionalización de la función pública desde una perspectiva de carrera administrativa y mérito
siempre será una motivación para avanzar
en la profesionalización de la función pública, pues el trabajador sabe que lo posición
alcanzada en el tren gubernamental es el resultado de la demostración de sus méritos a
través de herramientas técnicas y científicas
que le son aplicados permanentemente; así
queda demostrado con los avances alcanzados
por muchos de los países de nuestra región.
Muchas gracias.
98
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
99
3
tema de
acTUALIDAD
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
101
Orientación política de
gobierno, presupuesto y
gasto público
con el déficit y las reservas internacionales. El último se suspendió por los acontecimientos políticos de 1993, cuando hubo una
ruptura institucional en el gobierno de Jorge
Serrano. El marco de las políticas económicas, sin embargo, se estableció y desde entonces, como veremos, los gobiernos se han
mantenido dentro de ese marco, cuyos componentes más importantes son los siguientes:
Edmundo Urrutia
Director de Investigación y Asesoría
Administrativa del INAP
1. La política fiscal y financiera de
los gobiernos de 2000 a 2012
1. En lo monetario: reducir la inflación y mantener un nivel adecuado de reser vas internacionales.
Introducción
Desde el año 2000, Guatemala ha sido gobernada por cuatro diferentes alianzas políticas con diferentes orientaciones ideologías.
Ha habido gobiernos con orientación liberal,
conservadora, populista, socialdemócrata, nacionalista o una mezcla de las mismas. Sin
embargo, las políticas fiscales y económicas
no han variado de una manera sustancial,
las diferencias en verdad son menores, y una
comparación más detenida muestra que las
semejanzas descubiertas son bastante significativas. La razón de este fenómeno se encuentra en diferentes factores, tanto de índole nacional como internacional. El factor
decisivo, en el terreno nacional, es que las
elites (sobre todo empresariales, pero también burocráticas, militares y políticas) han
llegado a un acuerdo respecto a mantener
una política fiscal y financiera restringida
que no aumente la carga tributaria y no amenace la estabilidad de las variables macroeconómicas. Esto se manifiesta, entre otros
fenómenos, en la rigidez del gasto público.
Otro factor que ha propiciado el acuerdo doméstico, ha sido el conjunto de compromisos que los gobiernos han suscrito con las
102
agencias financieras internacionales, con el
Banco Mundial (BM), con Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y especialmente
con el Fondo Monetario Internacional (FMI)1.
Esta última influencia ha sido más marcada desde la crisis de los años 80, cuando se
iniciaron los Acuerdos de Derecho de Giro
(Stand by) con el FMI, los que suponen una
condicionalidad que se traduce en alcanzar
metas cuantitativas y cualitativas en la política económica. Se suscribieron tres acuerdos
(en 1983, 1988 y 1992) que se suspendieron al
no poder Guatemala cumplir con los términos
del acuerdo, especialmente los relacionados
1 La influencia de las Instituciones Financieras Internacionales (IFIS) ha ido disminuyendo desde los años 80 y
90. En el caso de Guatemala, dadas las predominantes
políticas fiscales y financieras conservadoras, estas instituciones no necesitan ejercen presión porque Guatemala se mantiene dentro de los parámetros establecido
por ellas, dado que sus objetivos se centran en la estabilidad monetaria y en que los gobiernos tangan capacidad
de pagar sus deudas. Esto se debe a una fuerte influencia
ideológica del FMI porque, al tener préstamos con el
FMI, esta institución no tiene la palanca para condicionar las políticas del gobierno. Guatemala es un país
con una deuda manejable como otros países: 24.7% del
PIB, o sea, Q115 mil millones (Prensa Libre, 22/01/2014).
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
2. En el sector financiero: fortalecer la eficiencia, la transparencia y
la competitividad del sistema financiero y el marco institucional dentro del cual se desarrolla el mismo.
3. En el sector fiscal: reducir el déficit del
sector público, restablecer el gasto hacia
el gasto social y prevenir contingencias.
4. Realizar una reforma estructural: poner en práctica cambios profundos
tendientes a remover las distorsiones
existentes en los mercados, a manera de lograr mejoras en la productividad y en la eficiencia con la que se
combinan los factores de producción2.
5. Desarrollar un programa de fortalecimiento del sector agropecuario3.
2 Este elemento del acuerdo no se ha cumplido, en particular porque Guatemala existen privilegios fiscales y arancelarios que producen
monopolios y oligopolios, ver: Fundadesc, La competencia no está protegida, Guatemala, 2006.
3 Dada la debilidad de las instituciones del sector agropecuario, la pequeña y mediana propiedad agrícola recibe poca asistencia por parte del Estado, sobre todo
a partir de los procesos de reducción del aparato del
6. Implementar una estrategia para fortalecer la transparencia y combatir la corrupción por medio de las leyes de Probidad, de Adquisiciones, de Contraloría, etc.
7. Ampliar el Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF) a otras entidades públicas: Instituto Guatemalteco
de Seguridad Social, Fondo de Inversión
Social, Fondo Nacional de Tierras, Fondo de Solidaridad y Desarrollo Comunitario y las grandes municipalidades.
8. Racionalizar el subsidio al consumo de energía eléctrica.
9. For t a le cer l a i n for m ac ión so bre ingresos fiscales no percibidos.
10. A d o p t a r l o s e s t á n d a r e s i n te r n a c i o n a le s d e Tr a n s p a r e ncia Fiscal, aprobados por el FMI.4
Ahora bien, el cuarto acuerdo con el FMI en
2003 no fue suspendido y el gobierno de Alfonso Portillo, cuando era ministro de Finanzas Eduardo Weyman, cumplió los compromisos adquiridos. Desde entonces, los gobiernos
Estado desde los años 80, pero sobre todo en los años 90.
4 Durante 2001, el Presidente del Banco de Guatemala
y el Ministro de Finanzas Públicas sostuvieron conversaciones con funcionarios y autoridades del Fondo
Monetario Internacional (FMI). El propósito era establecer las bases para la negociación de un Acuerdo StandBy por un monto de DEG 84.0 millones (40% de la cuota,
aproximadamente US$105.0 millones) por un período de
12 meses, con el objeto de intensificar el cumplimiento de los Acuerdos de Paz, fortaleciendo el desempeño
macroeconómico mediante una mejora sustancial en
la posición fiscal, que defienda el gasto público en las
áreas sociales y, además, que permita tomar medidas
para el saneamiento del sistema financiero”, Banco de
Guatemala: http://www.banguat.gob.gt/inc/ver.asp?id=/publica/boletines/actualidad/acuerdofmi.htm.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
103
siguientes han aplicado políticas fiscales y
financieras dentro del marco establecido en
los compromisos con el FMI en 2003, experimentando pocas y leves variaciones.
Si a este marco le agregamos el conjunto de
los compromisos contenidos en los Acuerdos
de Paz, entonces, obtenemos los parámetros a
través de los cuales se han actuado todos los
gobiernos desde principios de los años 2000.
Entre los compromisos más importantes se
encuentra el de elevar la carga tributaria en
un 50% más de la que existía en 1995.5 Esta
prescripción no existe en los compromisos
con el FMI, los cuales señalan que debe mantenerse bajo el déficit y baja la inflación, y no
estipulan cuánta carga tributaria debe tener
el país, pero se encuentra en consonancia con
los criterios de desempeño establecidos por el
FMI. Aquí es bueno apuntar que la tasa tributaria ha sido una de las más bajas del mundo
y que esto es así porque, como en todos los
países, esta tasa depende de la estructura de
poder y de fortaleza del Estado, es decir, de su
autonomía relativa, de la correlación de fuerzas políticas y de la calidad de su burocracia
(Evans, 1994)6. Dadas las condiciones sociales
en que se encuentra Guatemala (la pobreza
5 Con la nueva forma de medir el PIB, el compromiso se elevó al 13.2%. Entrevista con Raimundo Rodas.
6 En realidad, la política fiscal no es atributo solo
del gobierno, pues éste propone la política fiscal,
luego la modifica y la aprueba el Congreso, pero la
instancia que decide en última instancia es la Corte de Constitucionalidad, puesto que tiene a su cargo
resolver todas las impugnaciones que vienen de los
actores privados que se oponen a cualquier reforma
tributaria. La política monetaria, crediticia y cambiaria se encuentra en manos de la Junta Monetaria,
en donde por lo regular predominan los intereses
corporativos. Ver Carlos Mendoza, El pecado original del sistema financiero guatemalteco, CABI, 2010.
104
y la pobreza externa, y el crónico estado de
la desnutrición infantil), se considera recomendable una mayor carga tributaria, pero
eso no descansa solo en la voluntad de los
gobiernos, sino de la alianza política que lo
apoya, la cual se ha demostrado hasta 2013 se
encuentra muy limitada en su capacidad de
incrementar la carga a los niveles necesarios.
De hecho, tomando como base el nuevo método para medir el PIB, ningún gobierno ha logrado cumplir con el compromiso de la carga
tributaria asumido desde 1996, hace 17 años
(13.2% del PIB). Esto no significa que no se
hayan cumplido los compromisos de paz en el
ámbito de las políticas sociales, puesto que se
han alcanzado en educación y salud, en particular porque no eran cuantitativamente muy
ambiciosas las metas de gasto en los Acuerdos, si se toma en cuenta la deuda social que
el Estado le tiene a la sociedad guatemalteca7.
Puede concluirse, entonces, que los cuatro
gobiernos bajo estudio, de Alfonso Portillo, de Óscar Berger, de Álvaro Colom y Otto
Pérez, han gobernado al país con una política financiera y económica determinada
por las rigideces del gasto público (aportes
constitucionales, impuestos con destino específico, remuneraciones y servicio de la
deuda, etc.) y por los acuerdos con las agencias financieras internacionales, sobre todo
con el FMI, y por los Acuerdos de Paz en
1996. Esto no quiere decir, que estos gobiernos no hayan tenido diferencias interesan7 El término de “deuda social” fue utilizado por el
gobierno de la Democracia Cristiana (DC) para justificar la reforma fiscal en 1998, y quiere decir que
durante décadas, en particular desde 1954, ha habido un abandono o negligencia de las políticas
sociales en Guatemala, y se ha implementado un
modelo de desarrollo concentrador y excluyente.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
tes o importantes. El objetivo de esta trabajo
es, precisamente, descubrir esas diferencias
que hay que adelantar, no son notables8.
el monto de inversión en capital fijo a través del gasto de capital (la inversión real directa, inversión financiera y transferencias).
2. La política fiscal y financiera:
dimensiones y variables
El Gasto de Capital es el gasto destinado a
la adquisición o producción de bienes materiales e intangibles e inversión financiera
(cuando se realiza en función de la política
fiscal, por parte del Gobierno Central, las municipalidades y las entidades descentralizadas), que incrementan el activo del Estado y
sirven de base para la producción de bienes
y servicios. Los gastos de capital incluyen la
inversión real, las transferencias de capital y
la inversión financiera del Gobierno Central.
En este trabajo vamos a sistematizar y comparar los ingresos totales y tributarios de
cada gobierno, así como el carácter de los
impuestos, es decir, sin son directos o indirectos. De esta manera podemos observar
cómo han aumentado los ingresos a los largo de estos 13 años y cuál ha sido la fuente de los mismos, si se han hecho esfuerzos
por hacer menos regresiva la estructura tributaria, es decir, menos dependiente de los
impuestos indirectos, lo cuales afectan más
a los sectores con menos ingresos del país.
Los gastos totales van a registrarse para observar el comportamiento ya sea o no restrictivo del gasto de los gobiernos, lo cual
nos lleva a observar el déficit fiscal. Es importante señalar que el caso de Guatemala,
dado el tamaño de la población y sus necesidades, el problema no es de exceso de gasto, como lo pregona la prensa escrita, sino
de bajos ingresos hacia las arcas nacionales.
En este trabajo se va determinar el destino del gasto, por lo que se va a establecer
8 Entrevista con Ricardo Barrientos de ICEFI. “La
cuota de poder real reducida que tienen las instituciones de gobierno para configurar al Estado. El Estado es débil ante las elites, al punto de no ser capaz
para lograr un sistema tributario justo y efectivo”. El
tema de la rigidez de las gasto hace recordar, como
se sostiene arriba, las prescripciones de la teoría de
la elección pública (public choice theory) que postula
la necesidad de amarrar al gasto público a través de
la Constitución y las leyes y así limitar la búsqueda
de rentas por parte de los políticos (Buchanam, 1987)
El gasto social es un indicador importante,
pues indica el grado de compromiso de los gobiernos con el cumplimiento de los Acuerdos
de Paz, las recomendaciones de las agencias
financieras internacionales, así como con la
deuda social que el Estado tiene con la mayoría de los guatemaltecos. Es importante remarcar que en el gobierno de Álvaro Colom
se inició la puesta en práctica de políticas y
programas de inclusión social, lo que por un
lado, incrementó el gasto social, y por otro se
privilegió a los segmentos de población que
viven en la pobreza y la extrema pobreza.
Guatemala padece desde hace varios lustros,
graves niveles de inseguridad ciudadana. Las
campañas electorales se han concentrado en
gran medida en ofrecer seguridad, lo cual debe,
pues, reflejarse en el presupuesto, ya que también es una demanda ciudadana, de ahí que
registremos también el gasto en seguridad.
Los resultados de la política económica se reflejan en el comportamiento de las variables
macroeconómicas, y muestran si la política
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
105
económica se pliega al marco establecido por
los acuerdos con el FMI, es decir, si se ha actuado en función de mantener la estabilidad
macroeconómica, o se ha desafiado la receta
dominante en el ámbito internacional. Pero
sobre todo, el comportamiento de las variables
muestra el consenso doméstico de las elites.
3. Los Gobiernos (2000-2012)
3.1 La Presidencia de Portillo
Alfonso Portillo llegó al poder con el respaldo del partido conservador, Frente Republicano Guatemalteco (FRG), cuyo principal
líder, el general Efraín Ríos Montt, profesa
una mezcla de religión evangélico neo pentecostal, ideología anticomunista y pensamiento social reformista con impulsos anti
oligárquicos.9 La composición política de
la alianza del gobierno de Portillo, sin embargo, era heterogénea, pues en ella había,
además del FRG, ex militares contrainsurgentes, políticos conservadores y reformistas, empresarios, así como ex guerrilleros.
Es durante este gobierno que comienza a visibilizarse lo que más tarde se va a acuñar
de forma permanente como un nuevo actor
económico y político denominado capital
emergente no tradicional, el cual se encuentra en oposición al capital tradicional oligárquico.10 Este último sector va a comenzar a
9 El general Efraín Ríos Montt fue presidente luego del golpe de Estado de 1982, y fundó el
Frente Republicano Guatemalteco (FRG) en 1989.
10 También se utilizó durante mucho tiempo el término poder oculto o poder paralelo, para señalar a
las estructuras contrainsurgentes devenidas fuerza
política con vínculos con el crimen organizado. El
conflicto entre sectores tradicionales y emergentes de la elite económica va a marcar al gobierno de
Portillo, quien progresivamente va a ir radicalizan-
106
perder la influencia, de manera relativa, en
el poder del Estado, la que había disfrutado desde 1954, un fenómeno semejante a lo
que estaba sucediendo con el ejército como
institución, mientras se va consolidando el
capital emergente que apareció en el escenario político de forma clara durante este
gobierno. Este capital emergente surgió bajo
la protección del Estado, en particular a través de las transacciones del Estado, obligado a adquirir y contratar bienes y servicios.
En su discurso de toma de posesión, el presidente Portillo asumió los Acuerdos de Paz
como acuerdos de Estado y se comprometió a implementarlos. Esta promesa no iba
a ser fácil de cumplir con los apoyos políticos al interior de su gobierno, pero un
evento importante ocurrió al inicio de este
gobierno que anunció la posibilidad de dar
un paso adelante en el proceso de cumplir
con los compromisos, pues se firmó el Pacto
Fiscal, un acuerdo suscrito de manera autónoma por el conjunto de la sociedad civil y por el gobierno, incluyendo al poderoso
sector empresarial. En gran medida, el Pacto no cumplió con sus objetivos, aumentar
los ingresos del Estado y transparentar el
gasto, reduciendo o evitando la corrupción11.
Una pregunta que tiene que hacerse, entonces, es: ¿Cuál fue la prioridad de este gobierno, sin tenemos a
la vista el presupuesto del período?
do su discurso populista anti oligárquico, al punto de que la elite económica tradicional se convirtió en la vanguardia de la oposición a ese gobierno.
11
Fuentes
Knight,
Juan
Alberto , l a o p or t u n id a d p e r d id a P ac to F i s c a l .
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
Información fiscal y de finanzas públicas
Tabla 1 Ingresos (Quetzales)12
Año
Ingresos
totales
(PIB)
Ingresos
totales
(millones)
Ingresos
tributarios
Ingresos
tributarios
(millones)
Impuestos
directos
(PIB)
Impuestos
directos
(millones)
Impuestos indirectos (PIB)
Impuestos
indirectos
(millones)
(PIB)
2000
12.3
16,469.3
11.2
15,003.0
2.5
3,312.2
8.8
11,690.8
2001
12.4
18,222.1
10.8
15,928.7
2.6
3,864.1
8.2
12,064.7
2002
12.8
20,771.5
11.9
19,294.7
3.1
5,085.4
8.7
14,209.2
2003
12.5
21,767.4
11.7
20,280.7
3.0
5,257.8
8.6
15,023.0
Tabla 2 Gastos e inversión (Quetzales)
Año
Gastos (PIB)
Gastos
(millones)
Gastos de
capital (PIB)
Gastos de
capital
(millones)
Inversión
real directa
(PIB)
Inversión real directa
(millones
2000
14.3
19,109.8
4.2
5,537.9
1.6
2,158.3
2001
14.5
21,327.0
4.2
6,130.8
1.4
2,082.5
2002
13.9
22,541.1
4.2
6,853.4
1.4
2,296.4
2003
15.1
26,333.4
5.1
8,803.8
1.1
1,970.1
Tabla 3 Gasto social (Quetzales)
Año
Total
Salud y Asistencia Social
Educación
Vivienda
2000
2.69
1.50
1.74
0.01
2001
3.18
1.53
1.95
0.09
2002
4.18
1.42
2.34
0.11
2003
4.61
1.44
2.70
0.10
Tabla 4 Gasto en seguridad interna
Año
Seguridad (PIB)
Seguridad (millones)
2000
0.82
1,092.4
2001
0.88
1,300.6
2002
0.80
1,307.0
2003
0.89
1,553.6
1 2 To d o s l o s c u a d r o s e s t á n b a s a d o s e n i n f o r m a c i ó n p r o p o r c i o n a d a p o r l a D i r e cc ión d e A n á l i s i s F i s c a l (DA F ) d e l M i n i s te r io d e F i n a n z a s P úbl ic a s d e G u ate m a l a .
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
107
primer año, y 0.11 el tercer año, el más bajo del período. En seguridad, otro gran tema nacional, este gobierno no se distinguió, pues el promedio de los cuatro años fue de apenas 0.84%.
Tabla 5 Déficit y financiamiento (Quetzales)
Año
Déficit (PIB)
Déficit (millones)
Financiamiento
Externo
Interno
2000
(2.0)
(2640.5)
2.0
0.5
1.5
2001
(2.1)
(3,105.0)
2.1
2.2
(-0.1)
2002
(1.1)
(1,769.7)
1.1
1.0
0.1
2003
(2.6)
(4,566.0)
2.6
1.6
1.1
Tabla 6 Variables macroeconómicas (Tipo de cambio e inflación)
En cuanto al déficit fiscal, se mantuvo todos los años por debajo del 3%; el más alto fue, como
se mencionó, el último año con 2.6%; el promedio fue de 1.95%. Se privilegió el endeudamiento
externo, por encima del interno. Salvo el primer año, los tres años restantes la deuda se contrajo en el extranjero. La inflación se mantuvo en un dígito, la más alto se dio en 2001 con 8.9%,
mientras que el promedio del período fue de 6.55. La tasa de cambio se mantuvo entre 7.80 y
8 quetzales por dólar. La ejecución bajó, paradójicamente, en 2003, el último año de gobierno.
Año
Tasa de cambio
Inflación
2000
7.8
5.1
¿Cuál fue, entonces, su prioridad? Observando el período puede afirmarse que aumentó
el gasto social en consonancia con los Acuerdos de Paz (del 2.69% al 4.615 del PIB) y entre estas políticas, la inversión en educación sobresalió, pasando de 1.74% al 2.70% del PIB.
2001
7.9
8.9
3.2 La Presidencia de Berger
2002
7.8
6.3
2003
8
5.9
Tabla 7 Ejecución presupuestaria
Año
Presupuesto programado
Presupuesto ejecutado
Porcentaje ejecutado
2001
22,780,730,109.00
21,327.000,000.00
93.6%
2002
23,930,748,772.00
22,541,100,000.00
94.1%
2003
29,688,644,060.00
26,333,400,000.00
88.7%
En cuanto a los ingresos, este gobierno en 2002 alcanzó el nivel más alto de ingresos, en general, y tributarios en particular: 12.8% y 11.9% del PIB, respectivamente. No cumplió, por lo tanto,
durante todo su período la meta establecida en los Acuerdos de Paz. Ese mismo año, los ingresos tributarios descansaron más sobre los impuestos indirectos. Ese mismo año, los impuestos
directos alcanzaron la tasa más alta, el 3.1% del PIB en la tributación, mientras que en 2001 los
impuestos indirectos fueron de 8.2% del PIB, lo más bajo del período. En promedio, la tasa de
tributación fue 11.4%, y de los impuestos directos fue de 2.8% y los indirectos de 8.6% del PIB.
En cuanto a gastos totales, en 2003, el último año de gobierno, alcanzó su más alto nivel, el
15.1 del PIB, lo cual se reflejó en que ese mismo año el déficit se disparara hasta -2.6, el más
alto de esa administración. El gasto de capital más alto fue el último año con 5.1% del PIB, y el
promedio fue de 3.97%, o sea, el gasto en capital fijo. En cuanto a los gastos totales, este gobierno alcanzó un promedio de 14.45% del PIB, el nivel de gasto más alto del período 2000-2012.
En cuanto al gasto social se distinguió por el gasto en educación, que subió del 1.74% al 2.70%,
lo cual tampoco fue una gran proeza, pues no llegó a aumentar un 1% del PIB. Lo que sorprende de los datos sobre salud, puesto que en este período disminuyó de 1.50% a 1.44%, un
gasto históricamente bajo en Guatemala. El gasto en vivienda fue prácticamente nulo, 0.01%, el
108
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
El gobierno que encabezó Óscar Berger llegó al poder con el apoyo de una alianza de grandes
empresarios. En esta alianza predominó el grupo de azucareros, que en unidos representan
el grupo económico más poderoso de Guatemala y en constante ascenso.13 Llegaron al poder
del gobierno a través de la formación política GANA, compuesta por varios partidos encabezados por líderes de importantes sectores económicos y por un partido liderado por un
general del ejército, Otto Pérez Molina, actual presidente14. Han sido los grandes y medianos
empresarios, nucleados alrededor del CACIF, quienes se han opuesto al fortalecimiento del
Estado y, sobre todo, a la creación de un Estado social, por razones de defensa de sus intereses, pero también por su vieja concepción del mundo y por su nueva ideología neoliberal.15
La visión empresarial ante el problema social de la pobreza y la exclusión social siempre ha sido promover el crecimiento económico y no la distribución del ingreso vía políticas fiscales y sociales. El papel del Estado y los gobiernos debe ser, para este sector, el
de facilitador de las condiciones necesarias para que los principales sujetos del mercado, los empresarios, inviertan y haya crecimiento y, por lo tanto, oferta de empleos. Es
decir, la hipótesis neoclásica del “derrame”. Esta visión del mundo y de la economía se
va a reflejar sin ninguna duda en la acción del gobierno de Berger, pero atemperada por
los compromisos de Guatemala con las agencias internacional, la presión de estas mismas
y por la inercia de estrategias y políticas sociales gestadas en los gobiernos anteriores.16
13 En los últimos años este sector ha tenido ganancias extraordinarias por los altos precios del azúcar en el mercado mundial.
14 L a Gran A lianza Nacional (GA NA) estuvo conformada por Par tido Reformador, Par tido Patriota, Partido Solidaridad Nacional y una fracción del Partido de Acción Nacional (PAN).
15 La oposición al Estado tiene la fuerza de un prejuicio en los empresarios, alimentado por el miedo a la corrupción, el derroche de recursos y la Universidad Francisco Marroquín. Un elemento ideológico con fuerza de sentido común, es que la pobreza o la riqueza son resultado de la responsabilidad individual, que no existe tal cosa como la responsabilidad social. Esto último ha comenzado a
cambiar, al menos en la retórica, con los programas de Responsabilidad Social Empresarial, de origen anglosajón.
16 Sin duda, la presencia del vicepresidente Eduardo Stein, de trayectoria en agencias internacionales de de-
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
109
De la ideología de este gobierno se desprende que una prioridad es la formación de capital humano, vía la educación, la capacitación y la provisión de salud, en la medida en que el mundo contemporáneo demanda trabajadores capacitados, debido a la globalización, la innovación permanente y rápido avance de la tecnología.
Coherente con estos compromisos, pocos meses después de la toma de posesión, el gobierno de
Berger lanza su Programa de Reactivación Económica y Social, “Vamos Guatemala”, cuyo pilares
eran Guate Solidaria, Guate Crece y Guate Compite. Guate Solidaria establecía como objetivos
“reducir la malnutrición infantil en municipios con alta vulnerabilidad alimentaria; articular
esfuerzos para alcanzar a las familiar agobiadas por la pobreza crónica; atender a los jóvenes que
abandonan el sistema escolar, que no encuentran un empleo formal y que están en situación de
riesgo”. Y agrega una perspectiva que reconoce la realidad cultural del país, ya que se propone
“atender a la diversidad y especificidad cultural para una política social efectiva de Guatemala”.17
¿Cuál fue la prioridad de este gobierno, teniendo a la vista el presupuesto de su administración? Veamos.
Información fiscal y de finanzas públicas:
Ingresos
totales
(PIB)
Ingresos
Ingresos
totales
tributarios
(millones) (PIB)
Ingresos
tributarios
(millones)
Impuestos
directos
(PIB)
Impuestos
directos
(millones)
Impuestos
indirectos
(PIB)
Impuestos
indirectos
(absolutos)
2004
12.3
23,462.1
11.5
21,974.0
2.8
5,376.6
8.7
16,597.3
2005
12.0
24,906.7
11.2
23,310.0
2.9
6,057.9
8.3
17,252.2
2006
12.7
29,250.2
11.9
27,238.1
3.3
7,655.9
8.5
19,582.2
2007
12.8
33,610.5
12.1
31,543.3
3.3
8,668.5
8.5
22,874.9
Tabla 9 Gastos e inversión (Quetzales)
Año
Gastos
totales
(PIB)
Gastos
totales
(millones)
Gastos de
capital
(PIB)
Gastos de capital
(millones)
2004
13.4
25,542.2
4.3
8,112.7
1.1
2,081.4
2005
13.7
28,500.5
4.6
9,573.2
1.2
2,531.5
2006
14.7
33,721.4
5.3
12,099.5
1.6
3,701.8
2007
14.3
37,382.1
4.8
12,601.6
1.8
4,664.7
Inversión real
directa (PIB)
Inversión real
directa (millones)
sarrollo, y la figura de Andrés Botrán, un empresario moderno, formado en la Universidad de Columbia y con
una visión que se resume en una frase que articuló durante los efectos físicos y sociales desastrosos de la tormenta tropical Stan: “Tener un gobierno barato, sale caro”, frase que articuló frente a un grupo de empresarios.
17 SEGEPLAN, 2004.
110
Año
total
Salud y Asistencia
Social
Educación
Vivienda
2004
4.25
1.35
2.80
0.10
2005
4.83
1.75
2.94
0.15
2006
5.03
1.79
3.03
0.21
2007
4.59
1.53
2.88
0.18
Tabla 11 Gasto en seguridad interna e infraestructura
Año
Seguridad (PIB)
Seguridad (millones)
2004
0.73
1,393.9
2005
0.73
1,522.1
2006
0.74
1,703.1
2007
0.71
1,857.2
Tabla 12 Déficit y financiamiento (Quetzales)
Tabla 8 Ingresos (Quetzales)
Año
Tabla 10 Gasto social
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
Año
Déficit (PIB)
Déficit (millones)
Financiamiento
Externo
Interno
2004
(1.1)
(2,080.1)
1.1
1.8
(-0.7)
2005
(1.7)
(3,539.8)
1.7
(-0.2)
1.9
2006
(1.9)
(4,471.2)
1.9
1.2
0.7
2007
(1.4)
(3,771-6)
1.4
1.2
0.3
Tabla 13 Variables macroeconómicas (Tasa de cambio e inflación)
Año
Tasa de cambio
Inflación
2004
8.0
9.2
2005
7.6
8.6
2006
7.6
5.8
2007
7.7
8.8
Tabla 14 Ejecución presupuestaria
Año
Presupuesto programado
Presupuesto ejecutado
Porcentaje ejecutado
20041
29,688,644,060.00
25.542,200,000.00
86%
2005
32,385,158,029.00
28,500,500.000.00
88%
2006
37,703,952,843.00
33.721.400,000.00
89.4%
2007
39,491,200,000.00
37,382,100,000.00
85%
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
111
Es sorprendente la semejanza de las políticas económicas, fiscales y sociales del gobierno de
Berger con el gobierno de Alfonso Portillo. Aunque, como sostiene Ricardo Barrientos, en
realidad no es muy sorprendente, dada la rigidez del gasto público de Guatemala (similar a los
países de la región)18. Las diferencias son mínimas, de décimas porcentuales, entre los rubros
de ingresos y gastos. Los comportamientos de las distintas dimensiones son parecidas, salvo
el comportamiento del gasto, puesto que durante el gobierno de Berger hubo un aumento progresivo en los ingresos hasta el último año, pero el gasto bajó en 2007, poniendo en cuestión la
creencia arraigada de que el último año se dispara el gasto de los gobiernos, precisamente en el
año electoral. Bajó el gasto total de 14.7% a 14.3%, el gasto de capital 5.3% al 4.8%, el gasto social
de 5.03% al 4.8% (bajó salud, educación y el magro gasto en vivienda), el gasto en seguridad bajó
de 0.74% a 0.71%. Por lógica, como no hubo aumento salvo en Inversión Real Directa de 1.06%
1.08% (más o menos mil millones de quetzales), ese último año el déficit bajó de 1.9% a 1.4%.
En cuanto al gasto total, este gobierno tuvo un promedio de 14.25% del PIB, abajo del gobierno de Portillo, el cual tuvo su gasto más alto de 14.45% del PIB.
La educación y la salud son dimensiones que contribuyen a la competitividad del país,
sobre todo la educación, por lo que la inversión en educación y salud deberían ser prioridad. Veamos si esto se cumple con este gobierno que prometió incrementar la competitividad del país. En educación el gasto en el último año de Portillo fue de 2.70%, mientras que en el primero de Berger fue de 2.80% en 2004, 2.94% en 2005, 3.03% en 2006,
para bajar en 2007 a 2.88%, no muy arriba del gasto durante Portillo (2.70%). Pero en
general, el gasto social subió poco como porcentaje del PIB, de 4.25% al 4.59% del PIB.
Durante el gobierno del Presidente Berger, el comportamiento de las variables macroeconómicas fue estable: la inflación se mantuvo en un digito, siendo la tasa más alta
en 2004 con 9.2%, para bajar a 5.8% en 2006 y subir en 2007 a 8.8%. El promedio en
los cuatro años: 6.55%, pero no muy lejos. Que en 2007 la inflación subiera hasta 8.8%
desconcierta porque ese año el gasto público bajó en prácticamente todos los rubros,
mientras los ingresos continuaron aumentando. ¿Cuál fue el origen de esa inflación?
¿Se puede responder la pregunta acerca de cuál fue la prioridad de este gobierno? Sí.
Al parecer no hubo ninguna prioridad. Si la hubo hay que buscarla en la estabilidad de las finanzas públicas y en la estabilidad de las variables macroeconómicas, concebidas por este gobierno como condición para la inversión y el crecimiento económico.
18 Entrevista con Ricardo Barrientos. Existe rigidez en el gasto público existe cuando hay restricciones considerables al gasto público que provienen, principalmente, de leyes que asignan una alícuota del presupuesto a determinadas instituciones para el beneficio de sectores específicos, para el pago de la deuda pública o para otras asignaciones especiales. Estas responsabilidades conllevan a la existencia de una rigidez en el monto y la distribución del gasto público que imposibilita variaciones importantes en los mismos. En otras palabras, disminuye la capacidad del gasto público como instrumento de política fiscal.
112
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
3.3 La presidencia de Álvaro Colom
Álvaro Colom llegó a la Presidencia en su tercer intento. La primera vez fue en 1999 cuando lo apoyó una alianza de fuerzas de
izquierda encabezada por la URNG, la ex guerrilla, en una participación que cerró más de medio siglo de exclusión de la izquierda del sistema político. En esa oportunidad quedó en tercer lugar, pero poco después de las elecciones, independizado de la URNG,
Colom formó un partido de centro izquierda, la UNE, partido socialdemócrata, agrupación que lo postuló por segunda vez a la presidencia en 2003. De nuevo perdió ante Óscar Berger en una reñida segunda vuelta. Su turno llegó en 2007 cuando, postulado
de nuevo por la UNE y apoyado por alianza heterogénea que comprendía sectores del llamado capital emergente, familias del empresariado tradicional y líderes de organizaciones de izquierda,
le ganó las elecciones al general Otto Pérez en la segunda vuelta.
Colom ganó las elecciones con un discurso moderado, en donde el carácter socialdemócrata de su ideología no ocupó un lugar prominente
en la campaña electoral. Pero para sorpresa de muchos, en su discurso
de toma de posesión definió a su próximo gobierno enfáticamente como
socialdemócrata. Entre sus primeras palabras expresó que le tocaba “a
Guatemala, por primera vez en 50 años, un cambio hacia un Gobierno
Socialdemócrata. Ese cambio empezará –continuó- con una definitiva
prioridad: para el que menos tiene. Manteniendo la unidad nacional,
manteniendo a todos los guatemaltecos por igual, pero hoy empieza el
privilegio de los pobres, empieza el privilegio de los sin oportunidad”.
En este primer discurso se mencionó por primera vez que el Programa de Solidaridad del gobierno estaría a cargo del Consejo de
Cohesión Social, el cual iba a tener a cargo administrar todos
los recursos provenientes de los fondos sociales y aquellos destinados a la inversión social. Dio a conocer que dentro de estos
nuevos programas, estaba el de transferencias condicionadas.19
19 Tal vez era solamente conocido en medios académicos por un joven economista
quien, bajo su responsabilidad, lanzó una pocas semana antes de las elecciones, el reto a
los partidos políticos y a los candidatos a comprometerse a aplicar el programa de TMC
en el próximo gobierno, argumentando y demostrando de forma exhaustiva en un pequeño texto, los logros indiscutibles de este programa en el avance en la reducción de
la pobreza y la desnutrición crónica. Carlos González Tablada concluye que, con un programa de TMC cualquier político o políticos comprometidos con la reducción de la pobreza, tienen la oportunidad de iniciar un ciclo de políticas pro pobres en Guatemala, tal
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
113
Información fiscal y de finanzas públicas:
Tabla 19 Déficit y Financiamiento (PIB y Quetzales)
Tabla 15 Ingresos e Impuestos (PIB y Quetzales)
Año
Ingresos Ingresos
totales
totales
(PIB)
(millones)
Ingresos
tributarios
(PIB)
Ingresos
tributarios
(millones)
Impuestos
directos
(PIB)
Impuestos
directos
(millones)
Impuestos Impuestos
indirectos indirectos
(PIB)
(millones)
Año
Déficit (PIB)
Déficit (millones)
Financiamiento
Externo
Interno
2008
(1.6)
(4,777.4)
1.6
0.3
1.3
2009
(3.1)
(9,671.7)
3.1
1.3
1.8
(3.3)
(10,960.3)
3.3
1.5
1.8
(2.8)
(10,332.9)
2.8
0.1
2.7
2008
12.0
35,578.0
11.3
33,358.1
3.3
9,714.3
8.0
23,643.9
2010
2009
11.1
34,037.2
10.3
31,811.7
3.2
9,715.3
7.2
22,096.5
2011
2010
11.2
37,425.1
10.4
34,772.0
3.1
10,329.8
7.3
24,442.1
2011
11.8
43,178.1
11.0
40,292.2
3.5
12,710.5
7.5
27,581.7
Tabla16 Gastos e inversión (PIB y Quetzales)
Año
Gastos
(PIB)
Gastos
(millones)
Gastos de
capital (PIB)
Gastos de capital
(millones)
Inversión real
directa (PIB)
Inversión
real directa
(millones)
2008
13.6
40,355.4
4.5
13,221.0
1.9
5,569.6
2009
14.2
43,708.8
4.1
12,548.3
1.8
5,606.0
2010
14.5
48,385.4
4.1
13,728.7
1.8
6,139.2
2011
14.6
53,511.0
4.0
14,736.8
1.9
6,805.9
Tabla 17 Gasto social (Quetzales)
Año
Gasto
social
total
(PIB)
Gasto
social
Total
(millones)
Salud y
Asistencia
Social (PIB)
Salud y
Asistencia
Social
(millones)
Educación
(PIB)
Educación
Millones
Vivienda
2008
4.42
17,065.7
1.45
4,282.7
2.89
8,565.0
0.08
2009
5.25
20.382.2
1.69
5,201.1
3.46
10,669.7
0.10
2010
5.66
23,307.8
2.25
7,499.1
3.20
10,647.0
0.21
2011
5.12
24,212.6
1.86
6,960.0
3.16
11,740.9
0.10
(PIB)
Tabla 18 Gasto en seguridad interna y comunicaciones e infraestructura
Año
Seguridad (PIB)
Seguridad (millones)
2008
0.74
2,193.8
2009
0.83
2,554.4
2010
0.83
2,759.3
2011
0.87
3,228.8
como se han estado practicando desde hace tiempo en Latinoamérica”. Citar el libro. El programa de TMC se conoció en
el gobierno de óscar Berger y lo propuso y lo aplicó en el ámbito de la municipalidad de la capital, el partido Unionista.
114
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
Tabla 20 Variables macroeconómicas (tasa de cambio e inflación)
Año
Tasa de cambio
Inflación
2008
7.6
9.4
2009
8.2
(-0.3)
2010
8.1
5.4
2011
7.8
6.2
Tabla 21 Ejecución Presupuestaria
Año
Presupuesto programado
Presupuesto ejecutado
Porcentaje ejecutado
2008
42,535,455,246.00
40,355,400,000.00
81.4%
2009
49,723,107,632.00
43,708,800,000.00
87.9%
20102
49,723,107,632.00
48,385,400,000.00
97.3%
2011
54,390,896,574.00
53,511,000,000.00
98.3%
Este gobierno tuvo unos ingresos inferiores a los de los dos anteriores, puesto que los ingresos totales en promedio alcanzaron el 11.5% de PIB, mientras que en Portillo fue de 12.5%
y en Berger 12.45%. La crisis económica mundial afectó seriamente los ingresos de este
gobierno, sobre todo en 2009. De hecho, bajaron los ingresos tributarios, puesto que el ingreso más alto fue de 11.3 en 2008, al final del gobierno solo se alcanzó a recaudar el 11%.
Esto no se reflejó de forma más notable en los gastos. Este gobierno alcanzó a gastar en 2008
el 14.6% del PIB, casi lo mismo que el gobierno de Berger 14.7% y Portillo 15.1% en sus años
más altos. En promedio, gastó 14.22%, mientras que el gobierno de Berger gastó en promedio 14.25% y el de Portillo 14.45% del PIB. Como se ha dicho en la introducción, diferencias, pero no grandes diferencias, en particular y sobre todo por la rigidez del gasto público.
En cuanto a prioridades, este gobierno canalizó más recursos que los gobiernos anteriores hacia el gasto social, elevándolo hasta 5.66% del PIB en 2010 y con un promedio de
los cuatro años de 5.11%, el gasto social más alto del período que analizamos. A pesar de
las restricciones fiscales (baja en los ingresos), este gobierno logró aumentar de manera permanente el presupuesto de educación, pasando de 2.89% al 3.16% del PIB, superanADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
115
do a los anteriores gobiernos. En salud, la situación presupuestaria mejoró para este sector marginado del gasto social, puesto que aumentó de 1.45% en 2008 a 2.25% en 2010,
para ver reducido su presupuesto de nuevo en 2011, a 1.86%. De nuevo, como en los dos
gobiernos anteriores, el gasto en vivienda se mantuvo rondando el cero de inversión.
El gasto en seguridad experimentó un alza, luego de que el gobierno de Berger bajara el porcentaje
que había ascendido con Portillo. El gobierno de Colom aumentó el gasto en seguridad de 0.74% a
0.87% todavía inferior en algunas décimas al presupuesto en seguridad del gobierno de Portillo.
El déficit se elevó para rebasar el 3% en dos oportunidades, concluyendo el último año en 2.8%,
pero que en términos absolutos ascendió a 10,332.9, una apreciable cantidad, lo que significa
que este gobierno financió el aumento del gasto en gasto social y de seguridad con más deuda.20
En términos de los datos macroeconómicos, el gobierno de Colom mantuvo la inflación en un dígito, fue negativa en 2009 (-0.3) y terminó con 6.2%. La tasa de cambio se mantuvo relativamente
estable, aunque en este gobierno rebasó la frontera de los Q.8 por $1, pero el último año fue de 7.80.
En este gobierno, la prioridad fue el gasto social, sobre todo por la implementación de los nuevos programas sociales, a los que se asignaron importantes recursos financieros, como al programa de Transferencias Monetarias Condicionadas.
3.4 La presidencia de Otto Pérez Molina
El Partido Patriota ganó las elecciones de 2011 y llevó a la Presidencia al general Otto
Pérez Molina a través de una alianza en la que predominan ex militares de diferentes
corrientes, y un conjunto de civiles de composición heterogénea (políticos, empresarios,
intelectuales y activistas). El que el presidente sea general del ejército, sin embargo, no
hace que este gobierno sea militar, en el sentido de los gobiernos militares del pasado. En
realidad, es un gobierno civil con un presidente militar. Su definición ideológica se ubica en el centro derecha (liberal-conservadora), y entre sus financistas más importantes,
pero no los únicos, se encuentran empresarios del llamado G-8. Su propuesta electoral
se centró en la seguridad ciudadana, la promoción de la inversión económica para promover el crecimiento, y la institucionalización de los programas sociales con la creación
del Ministerio de Desarrollo Social, entre otras promesas. La aspiración central de este
gobierno encabezado por militares, más allá de la orientación de su programa, es demostrar su capacidad para alcanzar los objetivos de las promesas de campaña, es decir, evidenciar que su rasgo distintivo es la eficacia y la eficiencia en la conducción del Estado.
Ya en el poder, su plan de gobierno se definió en torno a tres grandes pactos, el Pacto por
la Seguridad y la Justicia, el Pacto Fiscal y de Competitividad, y el Pacto Hambre Cero.
Desde un principio, no ha habido un énfasis o prioridad en ninguno de los tres temas y
20 L a de ud a de Gu ate m a l a a sc ie nde a Q115 ,000 m i l lone s , o sea , e l 2 5. 5% de l PI B .
116
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
el gobierno se inició a todo vapor empujando esta agenda múltiple y ambiciosa. El Pacto Hambre Cero, por ejemplo, se propuso reducir la desnutrición crónica en un 10% para
2015, al final del período de gobierno (en solamente tres años), poniendo a la Secretaría de
Seguridad Alimentaria y Nutricional (SESAN) a cargo de esa estrategia, y con la función
principal de coordinar a alrededor de 21 ministerios y agencias de gobierno en programas
y proyectos dirigidos a 166 municipios considerados vulnerables en el tema alimentario.
Desde principios de los años 2000, como hemos visto, Guatemala ha ido construyendo uno de los marcos jurídicos e institucionales más desarrollados para el combate a la
desnutrición y el cumplimiento al derecho a la alimentación. Guatemala posee, en efecto, una institucionalidad y una base jurídica robustas para implementar las políticas sociales. El Plan de Hambre Cero se levanta sobre esta gran estructura, en cuya cabeza se
encuentra SESAN, la que tiene el gran desafío de coordinar e implementar una estrategia ambiciosa con una defectuosa y frágil institucionalidad.21 Por un lado, una institución clave para la primeros seis meses de gobierno, pero que se encuentra en las primeras fases de su institucionalización evidenciando carencias e insuficiencias comprensibles.
Información fiscal y de finanzas públicas
Tabla 22 Ingresos (Quetzales)
Año
Ingresos
totales
(PIB)
Ingresos
totales
(millones)
Ingresos
Tributarios
(PIB)
Ingresos
Tributarios
(millones)
Impuestos Impuestos
directos
directos
(PIB)
(millones)
Impuestos
indirectos
(PIB)
Impuestos
indirectos
(millones)
2012
11.6
45,873.8
10.8
42,819.8
3.4
13,453.7
7.5
29,366.1
2013
11.7
49,259.2
11.0
46,335
3.8
16,052.8
7.2
30,282.7
Tabla 23 Gastos e inversión (Quetzales)
Año
Gasto
total
(PIB)
Gasto total
(millones)
Gasto de
capital (PIB)
Gasto total
(millones)
Inversión real
directa (PIB)
Inversión real directa
(millones)
2012
14.2
55,319.6
3.3
2013
13.8
58,269.0
3
13,012.0
1.0
3,975.4
12,713.7
0.9
3,769.2
21 H a h abido v a r i a s ver sione s de l Pl a n du r a nte e l a ño s 2012 , p or lo meno s 8 , lo
que e v idenc i a v a r i a s cosa s, p er o l a m á s g r ave es e l r et a r do en s u i mplement ac ión .
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
117
Tabla 24 Gasto social (Quetzales)
Año
Gasto
social
total
(PIB)
Gasto
social
total
(millones)
Salud y
Salud y
asistencia asistencia Social
social
(millones
(PIB)
Educación
(PIB)
Educación
(millones)
Vivienda
(PIB)
Vivienda
(millones)
2012
5.11
20,185.2
1.82
7,195.2
3.20
12,642.7
0.09
347.3
2013
5.05
21,381.3
1.83
7,767.3
3.13
13,243.7
0.08
370.3
Tabla 25 Gasto en seguridad interna (Quetzales)
Año
Seguridad
2012
3,228.8
0.82
2013
3,632.2
0.85
En realidad, los datos de los dos años de gobierno no permiten observar grandes diferencias con
relación a los gobiernos anteriores. Los ingresos por tributación experimentan variaciones de
cierto grado de importancia, puesto que el gobierno que más recaudó fue el de Berger en 2007
(12.1%), luego Portillo con 11.9% en 2002. Colom baja a 10.4% en medio de la crisis financiera
mundial, y el gobierno de Pérez alcanzó un 11% en 2013. Los valores macroeconómicos se mantienen casi iguales, con la excepción de la inflación que en 2012 fue baja, 3.5% y subió a 4.3%
en 2013, a diferencia de los gobiernos anteriores que se movieron entre 8 y 10% de inflación.
4 Conclusiones
Tabla 26 Déficit y financiamiento
Año
Déficit (PIB)
Déficit
(millones)
Financiamiento
Financiamiento
Externo
Financiamiento Interno
2012
(2.4)
(9,445.7)
2.4
1.5
0.09
2013
(2.1)
(4,471.2)
2.1
1.5
0.6
Tabla 27 Variables macroeconómicas
Año
Tasa de cambio
Inflación
2012
7.8
3.5
2013
7.90
4.3
Tabla 28 Ejecución presupuestaria
Año
Presupuesto Programado
Presupuesto ejecutado
Porcentaje ejecutado
2012
59,547,384,408.00
55,319,600,000.00
92.9
2013
66,985,437.87
60,533.000,000.00
90.3
En sus dos primeros años, el gobierno de Otto Pérez no evidenció grandes diferencias con
relación a los anteriores gobiernos. Sin embargo, es de hacer notar que este gobierno, a pesar
de haber impulsado una reforma tributaria destinada a una mayor recaudación, tuvo ingresos fiscales equivalentes al gobierno de Colom, pero debajo de los ingresos de los gobiernos
de Portillo y Berger. Por una parte, mantuvo el gasto social prácticamente en sus mismos
niveles. El más bajo del período fue el del gobierno de Portillo, 4.59% del PIB, y el más alto
el del gobierno de Colom (5.66%). El gobierno de Otto Pérez tuvo como gasto social 5.11% en
2012 y 5.05% en 2013. Pero por otra parte, la diferencia entre los gobierno es de décimas, lo
118
que no permite señalar grandes diferencias y prioridades. Esto se observa también en el gasto en seguridad, del cual se esperaba un incremento debido a la importancia que el Partido
Patriota le dio a este tema en la campaña electoral. El gobierno de Portillo elevó el gasto en
seguridad a 0.89% del PIB, bajó con Berger a 0.74 y volvió a subir con Colom a 0.87 y el gobierno de Pérez ascendió a 0.85% del PIB en 2013, un poco más bajo que el último año de Colom.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
4.1 Al comparar a los cuatro gobiernos y sus políticas fiscales y financieras, pueden notarse
diferencias de matiz, salvo en el caso del gasto social que fue de una diferencia relativa en
el gobierno de Álvaro Colom, y del gasto de capital en el gobierno de Berger que fue el más
alto del período. Por lo demás, como se ha sostenido a los largo del texto, el terreno en
donde juegan las políticas fiscales y financieras está claramente demarcado por el crecimiento limitado, e incluso estancado, de los ingresos fiscales, por la rigidez presupuestaria
y los acuerdos con el FMI (los no cumplidos -1983, 1988 y 1992- y el cumplido en 2003),
los cuales demandan disciplina fiscal: bajos déficit y, por consiguiente, contención del
gasto, baja inflación por lo tanto, y un nivel alto de reservas internacionales. Además, este
terreno está demarcado por el marco fiscal de ingresos y gastos establecido por los Acuerdos de Paz que, en el caso de la meta tributaria, no se ha logrado alcanzar (13.2% del PIB).
4.2. Los presupuestos del Estado de Guatemala son pequeños (comparativamente22) y con una
relativa baja ejecución. La recaudación tributaria osciló entre 10.3% (Colom, 2009), la tasa
más baja del período estudiado y la tasa más alta de 12.1% (Berger, 2007).23 En cuanto a la
ejecución se da el caso de una probable excesiva previsión de ingresos y un presupuesto
abultado, por lo que los datos de ejecución no pueden considerarse una prueba de cuán efi22 El presupuesto de Costa Rica para 2014 es de $13,500 millones con 5 millones de habitantes. Guatemala,
con 15 millones, tiene un presupuesto de $8500 millones. La explicación de esta enorme diferencia se encuentra en la estructura de poder de los dos países, Costa Rica siendo un país más democrático en el sentido
de la distribución del poder. A mayor distribución del poder entre los ciudadanos, mayor la distribución del
riqueza. Ver Central América Data Express, julio 2013. http://www.centralamericadata.com/es/static/home
23 En Centroamérica, donde el informe no presenta datos de Nicaragua ni de Honduras, el país con la relación ingresos totales por impuestos con el PIB más baja es Guatemala donde al año 2010 es del 12%.
En El Salvador esa relación es del 15%, en Panamá es del 17,7%, mientras que en Costa Rica la presión tributaria es del 20%. A modo de referencia, en Argentina es del 33,5%, en Brasil del 31%, y en Uruguay es del 25,2%. El promedio de los países de la OCDE es de 33,8%.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
119
caz es un gobierno. Tomando esto en consideración, los gobiernos que más se destacaron
en la ejecución fueron los gobiernos de Portillo y de Colom. El año más eficaz fue el 2008,
con el 98.3%, el último año de Álvaro Colom; el segundo año más eficaz fue el 2010, también del gobierno de Colom, con el 97.3%, un año en que no hubo nuevo presupuesto, puesto que no fue aprobado por el Congreso y, por lo tanto, fue el mismo del 2009.24 El primer
año de Pérez fue uno de los más eficaces en la ejecución presupuestaria (92.9%). Paradójicamente, el gobierno con la más baja ejecución fue el de Colom el año 81.4% en 2004, pero
esto puede explicarse por la relación entre lo esperado recaudar y lo recaudado realmente.
4.3.La relación entre impuestos directos e indirectos no se modificó en los cuatro gobiernos, variando por pocas décimas de unidad, y siendo el gobierno de Pérez en que tuvo menor proporción en impuestos indirectos y el más
alto en impuestos directos (3.8%), y el de Portillos y Berger, con los impuestos indirectos más altos: 8.8% y 8.7% del PIB, o sea, los impuestos más regresivos.
4..4En cuanto a inversión, los datos muestran que no hubo grandes diferencias, solo de
matiz o pequeñas; las tasas de gasto de capital se dieron con los gobiernos de Portillo (5.1%) y de Berger (5.3%). En promedio, la tasa más alta fue la de Berger (4.75%)
y la más baja, Colom (4.1%). Esto permite comprobar que el gobierno de Berger (de
orientación empresarial), la inversión fue más alta.25 De todos los años registrados,
el año con más bajo gasto de capital, fue el del gobierno de Pérez en 2012 (3.3%).
que fue la fuente para completar el financiamiento de lo social, sobre todo los programas
de Cohesión Social Ahora bien, en el rubro de vivienda, ningún gobierno del período
le puso atención y, por ello, se observa que el gasto se mantuvo muy por debajo del 1%.
4.7 La conclusión más importante es recalcar la rigidez del gasto público, lo cual explica las
pocas variaciones que se encuentran en el gasto público26. Se sostiene que en un 92%
el presupuesto está asignado de manera fija cada año, y que, por lo tanto, solamente el
8% del presupuesto no tiene destino fijo y puede, por lo tanto, ser utilizado por los gobiernos para realizar asignaciones de acuerdo con el plan de gobierno, sus prioridades
y las necesidades que surgen en la vida económica y social del país. Para alterar esta
situación, es necesario plantear una reforma constitucional a través de los procedimientos establecidos, ya sea por medio de una Consulta Popular o una Asamblea Nacional Constituyente. De lo que se trata es que la Constitución responda a las nuevas
condiciones del país, en donde habría que replantear las asignaciones y contribuciones
constitucionales a las diferentes instituciones y organizaciones, rubros y sectores27.
4.5.La disciplina y la contención del gasto se reflejan en los déficits, que se mantuvieron durante todo el período en un dígito, y la relativamente baja ejecución, como ya se ha dicho. El déficit más bajo fue en los gobiernos de Portillo y Berger (-1.1%) y el más alto fue en el gobierno de Colom en 2010, con
(-3.3%). El primer año del gobierno de Pérez el déficit se mantuvo bajo, en (-2.4).
4.6. El gasto social no experimentó grandes variaciones. Como en otros rubros, pareciera que
hay un crecimiento inercial en los presupuestos de salud y educación, aunque es de hacer notar el débil esfuerzo que los gobiernos han hecho para aumentar el gasto en salud
y asistencia social. Los datos indican que el gobierno de Colom aumentó el gasto social
elevándolo hasta 5.66% del PIB en 2010 y con un promedio de los cuatro años de 5.11%,
es decir, el gasto social más alto del período que se analiza en este trabajo. Cada año ha
habido un aumento en el gasto en salud y educación, salvo el último año del gobierno de
Berger en 2007, cuando bajó la inversión en estos rubros. Aún en el período de Colom,
cuando en hubo un descenso en los ingresos fiscales y disminuyó el presupuesto ejecutado, el gasto en educación aumentó. Esto se explica por medio del indicador de deuda,
24 E l presupuesto del presupuesto del 2004 no f ue aprobado. En el períod o e s t u d i a d o , d o s a ñ o s l o s p r e s u p u e s t o s n o f u e r o n a p r o b a d o s , (2 0 0 4 y 2 010) .
25 Aunque no todo este gasto es inversión en capital fijo, una gran porcentaje sí lo es.
120
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
26 Esta rigidez no es propia de Guatemala, puesto que países como México, Panamá y Uruguay tienen estas
limitaciones legales al gasto público (alrededor del 90%). El país con la rigidez más baja es Chile, la cual oscila
entre el 50 y el 55%, seguido por Costa Rica y Ecuador con el 75%. Ver BID, Presupuestos para el Desarrollo, 2014.
27
Esta
importante
conclusión
se
derivó
de
las
notas
al
t e xto por parte de Ricardo Barrientos de ICEFI y una conversación telefónica con su persona.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
121
4
Bibliografía
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Banco Mundial, Hacia una mejor calidad del gasto público en
Guatemala, 2013.
•
Buchanan, James, (1986). “The Constitution of Economic Policy”. Politics as Exchange. The Constitution of Economic Policy, Nobel Prize lecture. Republished in American Economic
Review, 77(3), pp. 243–250.
•
Central America Data Express, julio 2013, julio 2014.
•
Marcel, Mario, et. al. (2014), Presupuestos para el Desarrollo
en América Latina, BID.
•
Mendoza, Carlos, El Pecado Original del Sistema Financiero de
Guatemala: una Junta Monetaria Corporativista, CABI, julio,
2010.
•
Ministerio de Finanzas Públicas, información estadística contenida en su página web: http://www.minfin.gob.gt/.
•
SEGEPLAN, 2004.
Entrevistas:
•
Ricardo Barrientos de ICEFI
•
Raymundo Rodas del Ministerio de Finanzas
DOCUMENTO
HISTÓRICO
122
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
123
Nota de la Dirección al Artículo Perspectivas
de Reformas a la Administración Pública
periodo 1986-1990
La Dirección de la Revista Administración Pública y Desarrollo consideró importante reeditar el artículo Perspectivas de Reformas a la Administración Pública, Período 1986-1990, escrito por las Licenciadas Carolina Roca y Eugenia de Ponciano de
la Dirección de Investigación Administrativa del INAP en 1985.
Producto de un requerimiento de la Gerencia del INAP, este texto
lo calificamos de histórico porque está escrito en un momento crucial de nuestra historia política, cuando iba a entrar en vigencia la
Constitución Nacional de la República escrita y aprobada por una
Asamblea Nacional Constituyente en 1985, luego de ser democráticamente electa, y se iban a realizar el primer proceso electoral
que inauguró la transición política del autoritarismo a la democracia, el paso de los gobiernos militares a los gobiernos civiles.
Este artículo se escribió hace ya casi treinta años, por lo que su
interés estriba en que nos presenta un análisis político de un momento en el que Guatemala se prestaba a iniciar un nuevo período de su historia. Nos permite conocer y dimensionar, asimismo, las expectativas que por ese entonces se tenían respecto al
curso que iba tomar la vida política, el tipo de Estado y de Administración Pública que iba a emerger del proceso constituyente y del proceso electoral liberado del control autoritario.
El primero objetivo del artículo eran establecer las implicaciones y
consecuencias que la nueva Constitución Nacional de la República iba
a tener para la organización del Estado y la Administración Pública,
por las nuevas funciones y, por lo tanto, los nuevos organismos que
tendrían que crearse para cumplir con el mandato de la Carta Magna. En esta parte es importante notar la referencia que el texto hace
de los debates que se realizaron en el seno de la Asamblea Nacional
Constituyente respecto al tipo de Estado que nuestro país necesita-
124
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
ba. Aquí se consigna que la concepción que prevaleció y que se expresa en la Constitución es la que postulaba un Estado más activo y
con más funciones que el que emergió de la Constitución de 19651.
El otro objetivo del artículo de las Licenciadas Roca y Castellanos
es de lo más relevante, puesto que persigue establecer en las ideologías y los planes de gobierno de los partidos políticos que iban a
competir en las elecciones de 1985, las visiones del Estado y sus objetivos de gobierno, para de esta manera determinar los desafíos y
las nuevas tareas que correspondería realizar al aparato del Estado.
En esencia, esta parte define con anticipación, las nuevas actividades y acciones que le correspondería realizar al INAP si ganaba
cualquiera de las tres grandes corrientes políticas que las investigadoras identificaron en aquella etapa de nuestra historia. Es decir,
si ganaba el bloque de derecha (MLN, CAN y PUA), o el bloque de
centro izquierda (DC, PR, PDCN y PSD) o el bloque del centro derecha (UCN y PNR). Las conclusiones son de los más pertinente.
Creemos que cuando de nuevo el país se apresta a organizar un nuevo proceso electoral y renovar a las máximas autoridades del país, es bueno mirar hacia nuestro pasado y hacer cuentas respecto a lo que nos propusimos, logramos y nos
falta por hacer en las nuevas condiciones del país y del mundo.
La Dirección
1 Por razones de espacio, la sección que describ e p or a r t íc u lo de l a Con s t it uc ión lo s c a m bio s f ue r e d uc id a .
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
125
Introducción
El presente informe es producto de la Investigación “Perspectivas de Reformas a la Administración Pública, Período 1986-1990”, solicitada por
la Gerencia del Instituto a la Dirección de Investigación Administrativa.
Dicha i nvest igación persig ue t res objet ivos básicos:
PERSPECTIVAS DE
REFORMAS A LA
ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA PERIODO
1986-1990 (*)
Licda. Carolina Roca
Licda. Eugenia de Ponciano
•
Identificar la incidencia de los posibles cambios constitucionales y de las concepciones y planteamientos de grupos organizados, en los objetivos, estructura y funcionamiento de la Administración Pública.
•
Partir de una base objetiva que permita la identificación de
campos de acción en el área administrativa, a fin de apoyar
la implementación y ejecución del próximo plan de gobierno.
•
Complementar el conocim iento de los factores que deter m ina la estr uctura y el f uncionamiento de la Administración Pública Guatemalteca.
La investigación fue desarrollada en dos fases, la primera cubrió los aspectos correspondientes a los cambios constitucionales y a las concepciones y planteamientos de los partidos políticos sobre el Estado, sus funciones y posibles modificaciones a su
estructura y funcionamiento. La opinión y posiciones de estas Organizaciones se consideraron prioritarias debido a que son
los actores principales en el proceso jurídico-político que se desarrolla actualmente en la sociedad guatemalteca y que será determinante para el futuro cercano de la Administración Pública.
Para la identificación de reformas a las funciones, estructura y funcionamiento del aparato estatal derivadas de los cambios constitucionales, se consultaron los proyectos de constitución de los partidos políticos que los presentaron y el preparado
por el Centro de Estudios Políticos -CEDEP-, tomándose como base
un análisis comparativo entre las Constituciones de 1965 y 1985.
*) Tomado de Documento del INAP. Dirección de Investigación y
Asesoría Administrativa. Perspectivas de reformas a la administración Pública, periodo 1986-1990. Guatemala, INAP. 1985. p.p. 02-132.
126
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
127
En lo que corresponde a las reformas previsibles derivadas de las concepciones y planteamientos que sobre la Administración Pública tienen los Partidos Políticos, se recopiló y analizó la documentación que contiene sus postulados,
concepciones y planes de gobierno para el próximo período.
A partir de esa base se elaboró una guía de entrevista estructurada mediante la que se recopiló información, entrevistándose a dirigentes de los principales partidos políticos que reunieran las características de ser portavoces representativos de la
ideología y posturas de su partido, que conocieran la propuesta de plan de gobierno en el caso de los partidos que lo tienen, y
que ocuparan una posición dirigencial dentro de la organización.
La segunda fase de la investigación se orientó a la identificación y
análisis de las políticas públicas que plantean las distintas organizaciones políticas y que tendrían incidencia sobre las funciones, estructura y funcionamiento de la Administración Pública. Para el efecto,
además de la información recopilada por medio de las entrevistas, se
consultaron los planes de gobierno disponible y accesible a la fecha
del informe, así como información de prensa, foros y conferencias.
El informe está estructurado en cuatro apartados, el I contiene la identificación y análisis de los cambios constitucionales con incidencia
directa sobre el aparato estatal, en el II se presentan las concepciones
y planteamientos de los partidos políticos sobre el Estado, la Administración Pública y el que hacer del Gobierno 1986-1990. En el apartado
III se presentan las conclusiones del trabajo y en el IV se identifican
los posibles campos en los que el INAP podría iniciar acciones tendientes a la evaluación y en su caso, la planificación y programación
de las reformas de orden administrativo que se prevé podrían ocurrir
en el corto plazo, a partir de las modificaciones legales y de los lineamientos que son comunes a las distintas organizaciones políticas.
de 1982, se inició un proceso de retorno a la Constitucionalidad. El
primero de los regímenes de facto instaurado intentó desarrollar el
proceso mencionado a partir de reformas cualitativas en el sistema
político electoral mediante: a) desconocer la legalidad de los partidos políticos vigentes hasta entonces, b) propiciar la creación de un
nuevo registro de ciudadanos y en consecuencia de un padrón electoral depurado y c) de propiciar la reestructuración de las organizaciones políticas y de sus sistemas y mecanismos de participación.
El relevamiento en la cúpula de poder ocurrido en agosto de 1983
impidió la concretización de las reformas mencionadas, reorientando
el proceso de retorno a la Constitucionalidad al realizar elecciones
para conformar la Asamblea Nacional Constituyente, fijar el calendario electoral, emitir la ley electoral que lo regularía, convocar a
elecciones generales y conformar el Tribunal Supremo Electoral a
cuyo cargo estuvo la formación de nuevo padrón electoral y la realización de las elecciones. A todas estas acciones se les denominó
“proceso de democratización”, mismo que se espera habrá de culminar a finales del año 1985 con la celebración de elecciones generales.
Dentro de este marco, el 1º. De julio de 1984 se instaló la Asamblea Nacional Constituyente cuyo objetivo primordial era la elaboración y aprobación de la nueva Constitución Política de la República y la emisión de la ley de habeas corpus y la ley electoral.
2. La Redacción de la Constitución
1.Antecedentes
La Asamblea Nacional Constituyente, a efecto de contar con un proyecto que le permitiera al Pleno discutir y aprobar organizada y
sistemáticamente el articulado de la Ley Fundamental, decidió integrar la Comisión Redactora del Proyecto de Constitución (Comisión
de los Treinta), conformada por Diputados pertenecientes a las bancadas de los Partidos Políticos: Unión del Centro Nacional –UCN-,
Democracia Cristiana Guatemalteca –DCG-, Movimiento de Liberación Nacional –MLN, Central Auténtica Nacionalista –CAN-, Partido Revolucionario –PR- Partido Nacional Renovador –PNR-, Partido
Institucional Democrático –PID-, Partido de Unificación Anticomunista –PUA- y Organización Campesina de Acción Social –OCAS-.
A raíz de la ruptura del régimen de Constitucionalidad que, a pesar de la ilegitimidad de algunos gobiernos y de períodos críticos
en el plan político, se mantuvo desde 1965 hasta el 23 de marzo
A su vez y para agilizar su trabajo, la Comisión Redactora integró las
Subcomisiones de: Organización del Estado, Garantías Constitucionales, Régimen Económico y Social y Derechos Humanos. Posteriormente
I. Cambios derivados del contenido de la constitución
política de 1985
128
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
129
formó la Subcomisión Coordinadora para que con los productos de las
demás subcomisiones elaborará un anteproyecto de Constitución que
sirviera de documento de trabajo y punto de partido a la Comisión de los
Treinta para la redacción del proyecto que sería discutido por el Pleno.
La subcomisión recopiló el trabajo desarrollado por las otras subcomisiones, adecuó los textos y el material y con la estructura aprobada
por la Comisión Redactora integró el ante-proyecto, introduciendo la
menor cantidad posible de modificaciones a las propuestas originales,
salvo en los casos en que consideró que algunos puntos propuestos no
contaban con el apoyo significativo de los diferentes bloques políticos.
El ante-proyecto fue presentado a la Comisión en octubre de 1984. En la
medida en que la Comisión Redactora fue aprobando el articulado del
anteproyecto que le fue presentado, éste fue trasladado con carácter de
proyecto al Pleno de la Asamblea para su discusión y aprobación final.
Debido a que los resultados electorales determinaron la estructura
de la Asamblea, no existió en ésta un bloque partidario mayoritario, lo que aunado a que cada bancada de Diputados tendía a asumir
posiciones que les eran propias acerca de determinados temas constitucionales ya que en las Subcomisiones, Comisiones y en el Pleno
estaban representadas las distintas fuerzas políticas, los contenidos
del anteproyecto, del proyecto, e incluso el del texto final promulgado
fueron producto de un permanente proceso de negociación pública.
Ese proceso interno, mediante el cual se intentaba conciliar intereses
de distintos grupos sociales a los cuales representan, pertenecen o
con los que se identifican los Diputados de la Asamblea, se manifestó
entre otros fenómenos en alianzas coyunturales, divisiones inter e
intra bloques, dimisiones partidarias, intentos de arreglos y concertación entre los jefes de bancada, existencia de presidentes alternos
y finalmente votaciones a favor de artículos cuyo contenido no era
congruente con la ideología de determinado partido a cambio de obtener con ello votos a favor de otros artículos de su particular interés.
Adicionalmente, la transcendencia de la inclusión, exclusión o modificación de algunos artículos constitucionales ocasionó que distintos
sectores económicos, sociales, políticos y gremiales del país manifestaran su posición mediante acciones directas a través de distintos medios
de comunicación, que se constituyeron en presiones para la Asamblea.
Entre los casos que propiciaron mayor debate y despertaron interés
de distintos sectores poblacionales, pueden citarse el del artículo en
el que se contemplaba lo relativo al reconocimiento de la “función
social” de la propiedad privada, el capitulo de Universidades, la subvención del deporte, la asignación presupuestaria a la Corte Suprema
de Justicia, la autonomía del Instituto Técnico de Agricultura y otros.
Vale la pena mencionar que la discusión de mayor importancia
durante la redacción de la Constitución, la generó una propuesta
presentada por la Nueva Derecha,2 que con la justificación de frenar la corrupción en el seno del Sector Público, tendía al establecimiento de limitaciones Constitucionales a la participación del
Estado en la economía y a su injerencia en la sociedad. A pesar
de la campaña publicitaria, de las fuertes presiones ejercidas sobre los miembros de la Asamblea en torno a esta propuesta y de las
repetidas oportunidades en las que fue discutida, finalmente esta
fue desechada por el Pleno de la Asamblea Nacional Constituyente.
El procedimiento de negociación política empleado en la redacción
del articulado de la Constitución incidió negativamente en el contenido de la misma, convirtiéndose en un obstáculo para su coherencia interna y para la posibilidad de un “Proyecto nacional”
cuya esencia en materia económica, social, filosófica y política debería subyacer en el texto constitucional. Esta situación puede
tener consecuencias en el corto plazo para la conducción del país,
pues aún cuando es sabido que tradicionalmente las leyes en todas
sus jerarquías han sido letra muerta, algunas disposiciones constitucionales podrían convertirse en limitantes para la materialización de políticas y acciones del aparato estatal, cualquiera que
sea la orientación de un proyecto político serio que intente modificar positivamente los graves problemas estructurales del país.
El problema de falta de coherencia interna y de la ausencia de una
concepción económica, política, social y filosófica definida a la base
la Constitución, se hacía menos patente en los proyectos de Constitución presentados por algunos partidos políticos a cuyos ejemplares se tuvo acceso. Tal era el caso del proyecto de la Democracia Cristiana Guatemalteca cuyo contenido está fundamentado
en la doctrina que sigue dicha organización, misma que está presente en el texto en todos sus órdenes. Lo mismo sucedía con el
2 A g r up ac ión de tendenc i a ne ol ib er a l pr omov id a r e c ientemente.
130
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
131
proyecto de la Unión del Centro Nacional a pesar de no responder ésta a una ideología y doctrina política claramente definida.
A pesar de ello, cabe hacer notar que finalmente la Constitución
promulgada presenta una tendencia hacia la ampliación legal de las
funciones del Estado Guatemalteco, a la asignación formal de un
rol de “agente de desarrolla” al aparato estatal y a propiciar la disminución del presidencialismo, la corrupción y la centralización.
3. Cambios Identificados
Con el fin de establecer las posibles Reformas a la estructura y
funcionamiento de la Administración Pública Guatemalteca derivados de la promulgación de la Nueva Constitución de la República, se consultó el texto final aprobado por la Asamblea Nacional Constituyente, el que fue comparado con la Constitución de
1,965. Mediante esa comparación se identificaron las modificaciones legales que directa e indirectamente podrán inducir transformaciones a nivel de las funciones, la estructura organizativa
y el funcionamiento de la Administración Pública Guatemalteca.
Las reformas referidas a las funciones están estrechamente vinculadas con las concepciones de estado y por ello con el
rol que se le asigna a nivel social, la dimensión que se considera debe tener la Administración Pública y los campos o sectores en los que ésta debe participar directa o indirectamente.
Los aspectos que se relacionan con la estructura organizativa corresponden a la creación, supresión, agrupamiento o reformas internas de los órganos e instituciones que conforman
el Aparato Estatal, a su naturaleza y a las relaciones que se establecen entre ellos y con el entorno. Los que se refieren al funcionamiento corresponden a la forma en que se desempeñan las
funciones. Descentralización-centralización y mecanismos y procedimientos adoptados por los distintos órganos e instituciones.
gobierno consultados permite afirmar la carencia de planteamientos
concretos con respecto al quehacer real de la Administración Pública,
situación que deriva en la falta de programas específicos respecto a
su estructura y las funciones más relevantes que deberá desempeñar en el próximo periodo de gobierno; mismas que se supone los
partidos que aspiran el poder deberían tener claramente definidos.
Todos sin excepción consideran necesarios cambiar el estado de cosas en todos los ámbitos, pero no todos plantean vías y mecanismos definidos para hacerlo. Esta situación adquiere mayor relevancia
si se considera que las características actuales de la sociedad guatemalteca perfilan uno de los periodos de mayor conflicto y agudización de los problemas estructurales a nivel socio-económico.
Baste señalar que a ese nivel, el desempleo ha llegado a afectar a casi
una de cada dos personas de la población económicamente activa, solo
a 1983, segundo año de contracción de la producción nacional, se perdió una década de crecimiento económico, y la economía campesina
se deterioro a tal punto que para casi el 90% de los propietarios de
tierra la extensión disminuyo de 1.75 hectáreas como promedio en
1964 a 1.24 hectáreas en 1979. A estos problemas se suma más recientemente la crisis fiscal y monetaria traducida en la implantación de
medidas tributarias que afectan a toda la población y en la pérdida del
valor interno y externo del Quetzal. A nivel político la violencia ha
afectado a millones de guatemaltecos3 y los cambios ocurridos en la
cúpula de poder han generado un clima de inestabilidad e inseguridad.
Los elementos anteriores esbozan una idea del marco dentro del cual el
próximo gobierno Constitucional tendría que ensayar un modelo que
viabilice una salida al actual periodo crítico y en el que forzosamente
tendrían que compatibilizarse distintos intereses sociales a través de
un proceso de negociación de las posibles soluciones a la problemática.
Consideraciones Generales.
Negociación que a nivel político se traducirían en la concertación
de alianzas y acuerdos; acción difícil de concretar si se tiene presentes los aparentes contradicciones en el seno de los grupos políticos, los que sin llegar al grado de antagonismos irreconciliables,
contribuyen a profundizar la crisis existentes y a incrementar la
inestabilidad de los esquemas implementados para su solución.4
El análisis de las opiniones proporcionadas por los dirigentes de los
partidos políticos y de los documentos sobre sus principios y planes de
3 I N F OR PR E S S Ce nt r o a me r ic a n a , Gu ate m a l a 198 4-198 6. Un P r o n ó s t i c o s o b r e e l A c o n t e c e r E c o n ó m i c o y P o l í t i c o . P. 1 .
4 INFOR PR ESS Centroamericana. Centroamérica. “Centroamé-
II. Opciones de cambio derivadas de las concepciones y
planteamientos de los partidos políticos.
132
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
133
Uno de los campos de mayo relevancia para la concretización de cualquier intento de solución es el del quehacer de la Administración Pública
en la que, como instrumento del Estado, es posible introducir cambios
y reformas que posibiliten la articulación de intereses de una base social cada vez más amplia y diversificada. Modificaciones que responderán a las concepciones económicas, políticas y filosóficas de los grupos
que los plantean y que en caso de hacer gobierno podrían ejecutarlas.
Identificar esos planteamientos de Reformas del Aparato Estatal es
el propósito de este apartado, con lo cual se pretende contar con
algunos elementos clave para orientar el contenido del plan nacional 86-90 en su capítulo referido a la Administración Pública, mismo que tendrá que conjugar esas orientaciones con las posibilidades
reales de modificación de la Administración Pública Guatemalteca.
2.2 Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG)
Partido político fundado en 1955, que desde sus orígenes se proponía el estudio de la doctrina social de la Iglesia, realizando sus líderes varios intentos organizativos con el fin de incorporar a los
Cristianos a la vida política nacional. Su núcleo fundador fue integrado por elementos de capas medias, y según lo declaraban la
creación de la DC respondía a la voluntad de ingresar a la política para responder a la ética cristiana.6 Actualmente los demócrata cristianos constituyen una fuerza más desarrollada, proponiendo en lo económico un modelo de desarrollo hacia dentro y
en lo político una postura anticonservadurista y antimilitarista.
2.3 Movimiento de Liberación Nacional (MLN)
Para el efecto, se presenta en primer término una sucinta identificación de las principales organizaciones políticas para posteriormente precisar y analizar sus concepciones y planteamientos en
dos grandes rubros: a) los referidos directamente a las concepciones del Estado y sus funciones y al los planteamientos sobre su
estructura y funcionamiento; y b) los planteamientos de políticas
públicas (económica, social, agrícola, etc.) cuyo contenido, sin estar directamente en el campo administrativo, podrían incluir cambios a nivel de la estructura y funcionamiento del Aparato Estatal.
Partido fundado en 1955, llamado originalmente Movimiento Democrático Nacionalista (MDN). Por su orientación es claramente
una organización de carácter anticomunista y representa hasta ahora la máxima fuerza de la derecha tradicional. Para esta organización la función primordial del Estado es la de defender al ciudadano de una agresión interna o externa, debiendo ser el responsable
de la prestación de servicios en las áreas de la Educación y la Salud, limitando su participación en campos de la iniciativa privada.
2. Los Partidos Políticos
Organización política de reciente creación que sostiene que la
democracia debe serparticipativa y pluralista, propugna por
el respeto a todos los sectores ideológicos, destacando la “cooperación” como un punto clave para la organización cooperativa de la producción, consumo y prestación de servicios.
Dentro de las organizaciones o partidos políticos cuyas concepciones y planteamientos fueron considerados están:
2.1 Central Autentica Nacionalista (CAN)
“Grupo político que aglutina a la llamada derecha moderna, neoliberal, defensora doctrinaria del libre juego de la oferta y la demande y de la reducción del papel del Estado a sus
mínimas manifestaciones, no representa expresiones sociales de masa, pero cuenta a su favor con importantes mecanismos de fuerza del sector agro-exportador y agro-industrial…”. 5
r ica 83, A nálisis Económ icos y Políticos sobre la Región.” P. 21.
5 INFORPRESS. “La Constituyente, Consolidará el Poder de la Derecha.” Pronóstico sobre el acontecer económico y político. Guatemala. 1984-1986.
134
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
2.4 Partido democrático de Cooperación Nacional (PDCN)
2.5 Partido Nacional Renovador (PNR)
Este partido propugna por el mantenimiento de un sistema republicano, democrático y representativo que permita la existencia de una nación libre, soberana e independiente, para este
partido el fin primordial del Estado es garantizar a sus habitantes el derecho a su seguridad personal y la de sus bienes.
6 IIPS, USAC. “Los Partidos Políticos y el Estado Guatem a lteco desde 1944 h a sta nuest ros d ía s.” 1978 . P. 422.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
135
2.6 Partido Revolucionario (PR)
El Partido Revolucionario se fundó el 28 de agosto de 1957
aglutinando inicialmente a elementos que sustentaban las “ideas de
la Revolución de Octubre”. Pretende garantizar la vigencia del sistema
democrático y del régimen de legalidad; y es esa virtud se propone:
•
Dar una amplia protección a la existencia humana, asegurando
a los habitantes el goce de sus derechos fundamentales (la vida,
la libertad, la cultura, el bienestar económico y la justicia social).
•
Respetar y hacer que se respeten las normas Constitucionales y legales.
•
Estimular la efectiva participación de las nuevas generaciones en la
vida política del país y en la ejecución de sus programas de gobierno.
todos los sectores. Sus postulados filosóficos se inspiran en la Libertad, la Igualdad, la Justicia Social y la Solidaridad. Libertad en la participación, la organización y en la expresión y el pensamiento, Igualdad
en cuanto a que propugna por una distribución más justa de la riqueza. Y Solidaridad por cuanto que a través de todo lo anterior e necesita
de solidaridad y unidad entre los diferentes sectores de la población.
3. Concepciones sobre el Estado y sus funciones y
planteamientos sobre la estructura y funcionamiento de
la Administración Pública.
Los aspectos sobre los que se consulto a los dirigentes entrevistados que van directamente relacionados con la estructura y funcionamiento de la Administración Pública fueron:
2.7 Partido de Unificación Anticomunista (PUA)
•
Funciones que debe desempeñar.
“Organización que pretende constituirse en una nueva opción de
la derecha anticomunista, conformada a partir del desgaste político del MCN-CAN y de la rigidez en la estructura de su organización”.7 El partido de Unificación Anticomunista pretende llevar a cabo un plan de emergencia enfatizando lo relativo a la
explotación de los recursos naturales, pero básicamente no se
aparta de los postulados ideológicos sustentados por el MLN.
•
Campos en los que no debe participar.
•
Opinión sobre la estructura organizativa y funcionamiento
actual.
•
Relación entre poderes.
•
Opinión y perspectivas sobre las empresas estatales.
2.8 Unión del Centro Nacional (UCN)
•
Opinión y perspectivas sobre centralización y descentralización; y
•
Opinión y perspectivas sobre las coordinaciones Interinstitucionales.
“Organización que se auto define como la nueva opción política centrista. Es el intento de conformación de una fuerza en cuya ausencia
de planteamientos doctrinarios se pretende unificar un centro intermediario conciliatorio. Cuenta en la actualidad con los mecanismos propagandísticos más poderosos. Adopta en sus manifestaciones organizativas rasgos populistas y es quizá el único partido que
sin ninguna dificultad aparente ha logrado acercarse al campesinado indígena. Aglutina a importantes intelectuales de la derecha…”8
2.9 Partido Socialista Democrático (PSD)
La tendencia que sustenta este partido se ubica dentro de la filosofía
social demócrata, buscando según lo exponen la representatividad de
7 INFORPRESS. “La Constituyente, consolidaré el poder de la derecha” en:
Pronóstico sobre el acontecer económico y político. Guatemala. 1984-1986.
8 Ibid. P. 10.
136
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
Con los elementos citados anteriormente se integra una visión de la
forma en que los partidos conciben y pretenden modificar a la Administración Pública, destacando dentro de esto las medida y acciones de
política pública que se proponen realizar en el caso de hacer gobierno.
3.1 Acerca de las Funciones:
En este apartado la atención se ha centrado, en términos generales, en aspectos relacionados con las funciones del Sector Publico en su sentido más amplio, (entendidas estas como los
campos de acción del Estado frente al proceso económico y social) y en aspectos que se relacionan con los medios y formas organizativas utilizadas para llevar a cabo estas funciones.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
137
En el marco de este trabajo no puede realizarse un exhaustivo análisis histórico y político de las concepciones y planteamientos de
todos los partidos pero si pueden destacarse una o dos posiciones
más o menos diferenciales con respecto a los alcances y límites de
la injerencia de estado en su expresión materializada en la sociedad.
Según lo analizado, la cuestión de las funciones del Estado se presenta como el problema de los límites de su acción, limites que
consisten en hasta donde dejar libertad de hacer al Sector Privado
sin injerencia estatal en los campos “productivos”. En la realidad, el
alcance y la importancia del Sector Publico ha ido en aumento, este
hecho puede percibirse por ejemplo en el papel que el Sector Publico ha asumido como empleador de mano de obra. En el periodo
1950/64 el 6% de la PEA remunerada correspondió al Sector Publico,
y en el periodo 1973/81 aumento considerablemente llegando a un
14.5% en el último año, sin considerar el empleo indirecto generado a través de la ejecución de proyectos contratados por el Estado.
En este aspecto la ocupación del Sector Publico desplazo incluso a la
PEA remunerada de la industria manufacturera, cuyo peso relativo
decreció de 16.6% en 1950 a 13.6% en 1981, suponiéndose que este
porcentaje bajo aun mas en los últimos tres años como consecuencia de la crisis.9 Factores de tipo interno o externo que se han conjugado para conferir mayores responsabilidades al Sector Público.
“…La evolución internacional en cuestiones tales como el comercio,
la inversión y los costos de la energía han llevado al Sector Publico
de muchos países en desarrollo a desempeñar un papel fundamental en la gestión de sus economías nacionales. Los problemas del
empleo, el abastecimiento y los precios de los alimentos han impuesto también una mayor intervención por parte del Sector. …En
este contexto la función del Sector Publico abarca las funciones de
reglamentación y asignación, así como las funciones productivas y
los servicios del Estado relacionados con el desarrollo nacional.”10
A pesar de que la dimensión actual del Aparato Estatal este determinada históricamente, algunos partidos políticos la adversan o
simplemente no la consideran por no ser congruente con su postura
9 Rokael Cardona Recinos. “Características generales de la situación reciente de la Administración Publica”. Guatemala, octubre de 1984. P.28
10 ON U. E sfe r a s pr ior it a r i a s d e ac c ión e n m ate r i a d e A d m in i st r ac ión y Fi n a n z a s P úbl ic a s e n e l de ce n io
198 0. P. 1972 .
138
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
político ideológico. En nuestro parís el grueso de la producción está
en manos privadas: la agricultura, el comercio, los servicios personales y la industria, no así el campo de las finanzas y lo que algunos
llaman los sectores estratégicos (energía, minería e hidrocarburos).
3.2 Funciones que debe desempeñar la Administración Pública:
El cuadro siguiente muestra la posición de los diferentes partidos
políticos en lo referente a funciones que debe desempeñar la Administración Pública. De acuerdo con lo anterior pueden destacarse
diferentes tendencias en lo relativo a funciones: La tendencia Liberal, en la que destaca con su posición neoliberal de la Central Autentica Nacionalista (CAN) que propugna por una liberación completa
de la economía, promoviendo en lo relativo a funciones del estado
exclusivamente los referidos a salud, educación y la construcción
de infraestructura en apoyo a las actividades productivas; adversas que el Estado proteja preferencialmente a ciertos sectores, punto
esencial en el que se diferencian del MLN ya que para ellos el Estado
debe brindar apoyo prioritario e irrestricto al proyecto de agro-exportación como vía de desarrollo económico y social. Por lo demás,
para ambos y para el PUA el Estado debe funcionar como árbitro de
intereses económicos y sociales. Subyace en esta posición la defensa de la Libertas individual, “El hombre como tal tiene que tener
libertad absoluta, siendo la única limitación la libertad de los demás”.
Puede destacarse otra tendencia según la cual el Aparato Estatal como
gestor del desarrollo debe promover y coordinar actividades que no
corresponden solamente a las áreas o esferas de la educación, salud y
seguridad sino que también debe desempeñarse en el campo económico promoviendo políticas y realizando acciones debidamente planificadas a fin de alcanzar mejores condiciones de vida para la población.
Las agrupaciones que se ubican en esta tendencia (PSD, DCG,
PDCN, PR, PNR, y UCN) aceptan que sea el Sector Publico el que
determine las políticas en cuya dirección habrán de desarrollarse las actividades productivas, asignándole un papel de orientador de la economía, vale decir que la UCN aunque no limita las funciones del Estado a determinados campos si plantea
que sus intervenciones deben estar “adecuadamente graduadas”.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
139
CUADRO No. 1
PARTIDOS
POLITICOS
CAN
FUNCIONES QUE DEBE DESEMPEÑAR LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
3.3 Funciones que la Administración Pública no debe
desempeñar:
- Arbitro de Intereses Económicos.
Concretamente los partidos señalaron algunas áreas en las cuales
la Administración Pública no debe desempeñar ninguna función.
- Construcción de Infraestructura.
- Apoyo a la Empresa Privada.
- Servir en los campos de la Salud y la Educación.
MLN
- Apoyo prioritario e irrestricto al proyecto de Agro-exportación.
- Defensa y Seguridad.
- Arbitro de Intereses Económicos.
- Aplicación de la Ley.
Para los sectores que propugnan por la liberalización de la economía es fundamental la no intervención estatal, a no ser
como apoyo a la realización de sus funciones productivas.
- Intervenir en solo aquellas actividades que no pueden desarrollar por si
solos los particulares
3.4 Las Empresas Estatales:
- Prestar servicios en los campos de la Salud y la Educación.
PUA
- Arbitro de Intereses.
UCN
- Regulador.
- Orientador de la Economía.
- Promover del desarrollo Económico y Social.
- Seguridad y Defensa.
PR
- Orientador de la Economía.
- Participe directo en los campos de Salud, Educación, etc.
PNR
El Cuadro anterior permite inferir claramente que predomina en el seno de las organizaciones políticas, la opinión de
que la Administración Pública no debe intervenir en el campo de la iniciativa privada, puntualizando que las actividades productivas pueden ser desarrolladas por los “particulares”.
En lo relativo a empresas estatales, la población de las organizaciones de derecha se explicita cuando insisten en que estas no
deben existir porque son caras, ineficientes e inoperantes por lo
que deberían irse privatizando paulatinamente. Evidentemente
para las organizaciones políticas que se identifican con esta tendencia, una empresa estatal debería perseguir metas comerciales y financieras y responder a intereses de distintos grupos sociales; ante tal concepción es fácil considerarlos como ineficientes,
al no tomar en cuenta las metas sociales que les son asignados.
- Orientador de la Economía.
- Servir en los campos de la Salud, la Educación y el Bienestar Social.
PDCN
- Manejar todos los bienes del Estado.
- Arbitro de intereses sociales.
- Promotor del Desarrollo.
DC
- Gestor, promotor y coordinador del Desarrollo.
- Promotor de políticas de subsidiaridad hacia sectores tradicionalmente
marginados.
PSD
- Debe intervenir en todas las áreas.
- Promotor del bienestar de la población tradicionalmente marginada.
- Participación diferenciada directo o indirecta dependiendo de los campos
de acción en donde se desempeña.
Fuente: elaboración propia en base a entrevistas y planes de trabajo. Guatemala. 1985.
140
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
141
CUADRO No. 3
CUADRO No. 2
PARTIDOS
POLITICOS
FUNCIONES QUE DEBE DESEMPEÑAR LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
CAN
No intervenir en el campo de la Iniciativa Privada.
MLN
No participar en campos de la Iniciativa Privada.
PUA
No participar en actividades productivas que pueden
desarrollar los particulares.
UCN
Puede desempeñar todas las funciones, pero su
actuación debe ser adecuadamente graduada.
PR
No debe participar en la Banca Comercial, ni en el
Comercio Internacional.
PNR
No debe participar en los campos en que el Sector
Privado puede desempeñarse.
PDCN
Puede participar en todos los campos.
DC
El Estado debe participar en todos los campos.
PSD
El Estado puede participar en todos los campos.
PARTIDOS POLITICOS
OPINION SOBRE EMPRESAS ESTATALES
CAN
No deben existir, constituyen una carga financiera
para la Administración Pública.
MLN
Deben privatizarse gradualmente.
No deben constituirse en monopolios.
Solo deben existir en sectores estratégicos.
PUA
No deben existir, son una negación al carácter del
Estado.
Son antieconómicas.
Desvirtúan sus propios fines.
UCN
Pueden existir si se manejan con eficiencia.
PR
Las empresas estatales deben existir y operar en
sectores estratégicos.
Podría funcionar un modelo mixto.
PNR
No deben existir, el Estado debe privatizarlas
paulatinamente.
Las empresas ruinosas deben ser liquidadas.
PDCN
Fuente: Elaboración propia en base a entrevistas y planes de trabajo. Guatemala, 1985.
Deben existir en algunos sectores.
Su administración debe mejorarse.
Podrían ser administradas por el Sector Privado.
Sobre este punto, para la tendencia de centro-izquierda, y particularmente para la Democracia Cristiana Guatemalteca y el Partido Revolucionario, podrían funcionar un sistema mixto, basado en la colaboración entre instituciones públicas y privadas en la que al Sector
Privado podría asignársele una función gerencial que supuestamente
implicaría un incremento en la eficiencia de las empresas del Estado.
Esta tendencia no hace énfasis al predominio de los intereses individuales, destacando la necesidad de reglamentar adecuadamente el funcionamiento de las empresas privadas, públicas y mixtas para que, siendo lo posible eficientes, cumplan
con su función social y realicen actividades de interés nacional.
Al respecto véase el siguiente cuadro.
142
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
DC
Es necesario hacer un diagnostico.
Podría funcionar un modelo mixto y aprovecharse
la capacidad gerencial de la Empresa Privada.
PSD
Las empresas estatales pueden participar en todos
los sectores.
Podría funcionar un modelo mixto.
3.5 Planteamientos sobre Centralización y Descentralización:
Es importante aclarar que la mayoría de dirigentes políticos de
las diferentes tendencias. Cuando se refieren a descentralización realmente se están refiriendo a un proceso que técnicamente se conoce como de “Desconcentración”, en virtud de que se haADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
143
bla de desconcentrar la zona central y de desplazar las actividades
y acciones del Sector Público hacia regiones distintas, lo que evidentemente no implica el grado de autonomía técnica, financiera y administración implícito en el concepto de descentralización.
Al respecto tanto los partidos llamados de recha como los de centro
izquierda coinciden en señalar que existe en el seno de la Administración Pública exceso de Centralización, proponiendo en técnicas
generales impulsar una política de descentralización, siendo sobre
todo los partidos de centro izquierda los que hablan de descentralización económica, como puede observarse en el Cuadro siguiente:
CUADRO No.4
PARTIDOS POLITICOS
OPINION SOBRE CENTRALIZACION
Y DESCENTRALIZACION
CAN
La descentralización administrativa no soluciona
los problemas de la Administración Pública.
La Descentralización genera mayor Burocracia.
MLN
Es necesario descentralizar, seleccionando áreas
prioritarias.
Crear polos de desarrollo: Vivienda, Educación,
Salud.
PUA
Hay abuso de centralización
Priorizar la descentralización económica y
administrativa y llevar a cabo la descentralización
fiscal.
PR
Hay exceso de centralización
Impulsar una política de descentralización
administrativa y económica
PNR
CUADRO No.5
PARTIDOS POLITICOS
OTRAS REFORMAS PROPUESTAS A LA
ADMINISTRACION PUBLICA
CAN
Reducción del tamaño de la Administración
Pública
Existe exceso de descentralización
Debe implementarse la descentralización
económica
PDCN
Debe propiciarse la descentralización
administrativa paralela a la descentralización
fiscal.
DC
Es necesario implementar una política
descentralización administrativa, económica y
política.
PSD
Puede afirmarse que todos los grupos excepto CAN, coinciden en
cuanto a plantear la necesidad de la descentralización, diferenciándose en cuanto a los mecanismos que implementarían para su realización yal tipo de descentralización que deberá efectuarse. La
Democracia Cristiana por ejemplo habla de una descentralización
económica, administrativa y política además de la creación de organizaciones no gubernamentales ONG´s para la ejecución de proyectos y la promoción de la participación poblacional. Además de las
opiniones referidas respecto a los puntos expuestos, se obtuvieron
algunos otros planteamientos en relación a diversos tópicos atinentes
a la Administración Pública, planteamientos que van desde proponer
la reducción del tamaño de las Administraciones Públicas hasta el
rediseño global de la misma. Vale decir que los partidos ubicados
en la derecha tienden a proponer el achicamiento del Sector Estatal
cuando hablan de disminuir la Burocracia, de eliminar las Empresas Estatales, de supresión de entidades ineficientes. Posición contraria a lo expuesto por los otros grupos políticos, concretamente la
Democracia Cristiana Guatemalteca partido que propone el rediseño
global de la Administración Pública, reconociendo que hay aspectos
de la misma que deben eliminarse a fin de lograr mayor eficiencia
y eficacia, sin que ello signifique una reducción del Aparato Estatal.
La descentralización
Iniciar la privatización de Empresas Estatales.
MLN
Creación de polos de desarrollo.
Eliminación de Empresas Estatales ineficientes.
Reorganización sector financiero.
Adecuar ciclo escolar a ciclo regional productivo.
PUA
Disminuir burocracia.
Implementar adecuados mecanismos en el sector
financiero y económico.
Fuente: elaboración propia en base a entrevistas y planes de trabajo. Guatemala.
1985.
144
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
145
UCN
Actualización ley de Servicio Civil.
Suprimir instituciones ineficientes.
Descentralización c/autónoma departamental.
Creación de entidad que específicamente se ocupe
del Comercio Exterior.
PR
Transferencia de poder militar a Sector Civil.
Capacitación del recurso humano.
Creación de polos de desarrollo.
PNR
Capacitación de recurso humano.
Simplificación de mecanismos burocráticos
PDCN
DC
En cuanto a su permanencia, consideran que debe mantenerse este u otros mecanismo o figuras similares que cumplan
con la función de coordinación entre las instituciones del Sector Público y Privado que operan en los municipios, departamentos o regiones, al respecto véase el siguiente Cuadro:
CUADRO No.6
Modernizar el seguro social.
PARTIDOS POLITICOS
OPINION SOBRE COORDINADORA
INTERINSTITUCIONALES
CAN
- Las Coordinadoras interinstitucionales deben
apoyarse siendo necesario que pasen a control
civil.
MLN
- Es necesario que se desmilitarizen.
PUA
- Deben modificarse y capacitar al recurso
humano que los integren.
UCN
- Son efectivas, debiendo desmilitarse
gradualmente.
PR
- Deben desmilitarizarse.
PNR
- La desmilitarización es necesaria.
PDCN
- El ejército puede participar, como una
institución más, pero no con institución dirigente.
DC
- La población debe incorporarse más
ampliamente y participar en la toma de decisiones,
proponer la desmilitarización.
PSD
- Las Coordinadoras interinstitucionales deben
modificarse.
Rediseño global de la Administración Pública.
Creación de Concejos Ministeriales.
Cambios de funcionamiento y métodos de trabajo.
Replanteamiento del Sistema administrativo
estatal.
Fuente: elaboración propia en base a entrevistas y planes de trabajo. Guatemala.
1985.
3.6 Coordinadoras Interinstitucionales:
Debido a: a) la discusión generada en torno a la existencia de las coordinadoras interinstitucionales tanto a nivel municipal como departamental, b) a que se ha señalado por distintos medios su injerencia en
asuntos de políticas institucional a nivel local y, c) a que ha desempeñado la función de coordinación dentro de la Administración Pública
que no había sido posible anteriormente, se consideró conveniente
explicar la opinión de los partidos políticos sobre este mecanismo, y
sus posibles tomas de posición al respecto en caso de hacer gobierno.
Las coordinadoras interinstitucionales en las que están representados:
el Ejército, los gobiernos departamentales, funcionarios de dirección del
Sector Público, funcionarios de entidades autónomas, semi-autónomas
y descentralizadas, organizaciones no gubernamentales y representantes de la población; son concebida como entes que favorecen la coordi-
146
Sin embargo, todas las organizaciones creen necesario que pasen a control civil para que el ejército sólo realice las funciones que le son propias.
Readecuación del sistema educativo: adecuar
calendarios regionales.
Incrementar la descentralización: Administrativa,
política y económica.
PSD
nación de actividades entre las diferentes instituciones que accionan
en un municipio o departamento determinado, coinciden todos los
exponentes en que su existencia es beneficiosa para el Sector Público.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
Fuente: elaboración propia en base a entrevistas y planes de trabajo. Guatemala. 1985.
La DC y el PDCN las conciben adicionalmente como un mecanismo para propiciar la participación de la población y para la identificación de las demandas cuya satisfacción propiciaría el Sector Público. El resto de organizaciones las plantean sólo como
un medio para lograr la coordinación entre las instituciones.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
147
Este consenso sobre importancia se ve reforzado con el articulado aprobado en la Constitución en el cual se crea una figura institucional que cumplirá con funciones similares a las de las
Coordinadoras, como lo es el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural (Artículo 225 y 226) formado a su vez por los Consejos Departamentales y los Consejos Regionales, evitando además con esta organización el abuso de poder de la instituciones.
En relación a las reformas administrativas propuestas por los diferentes sectores puede decirse que hay planteamientos concretos excepto los propuestos por la Democracia Cristiana (Cuadro No. 5) relativo a una “Reforma Global” del sector Público.
4. Planteamientos de los Partidos Políticos en materia
de Políticas Públicas para el período 1986-90.
Para el análisis de los planteamientos de los partidos políticos, en materia de las políticas que incidirían eventualmente en el funcionamiento
y estructura de la Administración Pública a partir de 1986, se estructuró un cuadro comparativo que contiene los objetivos generales, los
lineamientos, medidas y acciones de políticas, planteados para los distintos campos de acción del Estado, por cada una de las organizaciones.
Para el efecto fueron consultados los planes de gobierno y los documentos de principio y fundamentos ideológicos de los partidos que a la fecha del informe los habían presentado. También
se consideró la información obtenida mediante entrevistas realizadas directamente a dirigentes clave y la proporcionada en
foros y conferencias realizadas en el Centro de Estudios Políticos CEDEP y otras entidades y medios de comunicación.
En el análisis del instrumento mencionado destaca la existencia de dos
grandes tendencias de pensamiento que abarcan los planos filosóficos,
políticos, económicos y sociales y cuya sustentación por parte de los
partidos políticos responde a sus concepciones de la realidad del país.
En los planteamientos del campo económico, que constituyen el
aspecto medular de los planes de gobierno, es donde más claramente se evidencia la tendencia de cada organización. Por lo que
previo a presentar el cuadro comparativo aludido, se incluye a continuación un esbozo de los principales postulados de la tendencia liberal y de la keynesiana, a los que se aproximan, en más o
menos, todos los planteamientos de las organizaciones políticas.
148
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
4.1 Las Corrientes Liberal y Keynesiana:
Liberalismo11
Las bases del liberalismo económico son: “la Libertad personal, la propiedad privada, la iniciativa individual de la empresa, descansando todo en la doctrina del Laissez-faire”. 12
Esta sustentación explica porque esta corrientes del pensamiento económico se opone a cualquier intervención directa del Estado en el campo económico, considera en este sentido que las libres fuerzas del mercado son las que en última instancia van a
permitir el crecimiento y desarrollo económico del país. Sostiene
que el mayor gobierno es el que interviene menos pues contribuye así a la auto regulación del mercado y que los individuos sirven
a los intereses generales de la sociedad al perseguir y alimentar,
completa libertad para buscar la satisfacción de sus propios intereses y entrar con su capital y su actividad en competencia con la
actividad y el capital de los demás hombres o categorías sociales.
El Estado como entre supremo y soberano sólo tiene que atender a
tres obligaciones, que son: 1. La obligación de proteger a la sociedad de la violeta y de la invasión de otras sociedad independientes. 2. La obligación de proteger, hasta donde sea posible a cada uno
de los miembros de la sociedad, de la injusticia y de la opresión
que puedan recibir de otros miembros de la misma, en otras palabras de la obligación de establecer el orden jurídico y administrar justicia y garantizar la seguridad interna. 3. La obligación de
realizar y conservar determinadas obras públicas y prestar algunos
servicios que por su naturaleza no desarrolla la empresa privada.
El liberalismo económico, tanto en su versión clásica como neoclásica
niega que el Estado tenga una función importante en el desarrollo económico de un país, limitado su participación a la creación y mantenimiento
de las condiciones materiales y supra-estructurales que permitan tanto la supervivencia del sistema como su consolidación y mejoramiento.
En los últimos años, y siempre dentro de la doctrina liberal se ha conformado una tendencia que más que una doctrina económica consti11
Síntesis
tomada
de:
“Funciones
del
Estado”, trabajo inédito elaborado por INAP-ONSEC, 1984. 12 OSER, Jacob y William C. Blanchfield: Historia del Pensamiento Económico. Editorial Aguilar, Primera Edición, Barcelona 1980. Pág. 50.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
149
tuye un cuerpo de medidas de políticas económicas, conocida como la
tendencia “neoliberal”, que propugna por la disminución de la participación del Estado en la esfera económica y por el manejo de las variables financieras y monetarias para corregir las distorsiones del sistema.
Esta tendencia ha cobrado auge recientemente dentro de
un movimiento político denominado “la nueva derecha”.
Keynesianismo
El Keynesianismo otorga especial relevancia a los procesos derivados
en primer lugar, de ciertas cualidades expansivas del Estado mismo,
y en segundo término de aquellos resultantes de las intervenciones
Estado-Sociedad. Es decir, se tienen más en cuenta los procesos internos a un aparato institucional más burocratizado, a una sociedad
más compleja y a un Estado mucho más interpenetrado con la misma.
Surge precisamente de la falte de compatibilidad entre los postulados del Liberalismo y la realidad de las condiciones de la economía capitalista así como de los cambios operados en los años de la
post-guerra. Puede decirse que es una corriente tendiente a preservar
la economía capitalista otorgándole un papel importante al Estado en
la regulación del mercado y en la consecución de las condiciones de
equilibrio marco económico (pleno empleo, el crecimiento económico
y la distribución del ingreso) en ese sentido el sector gobierno debe
operar especialmente sobre las variables de inversión, consumo, ahorro y precios de acuerdo con las tendencias cíclicas de la economía.
Partiendo de la teoría KEYNESIANA se han desarrollado distintos planteamientos que son sus ingredientes filosóficos correspondientes han conformado corrientes como la Desarrollista, la Demócrata Cristiana, la Corporativista, etc.
•
Política Industrial
•
Política para Sectores Básicos (energía, comunicación y transporte)
•
Política Social
Se evidenció que en general las organizaciones políticas, aunque siguen en sus planteamientos los postulados de determinada corriente
económica, no logran proponer políticas, acciones y medidas concretas que operacionalicen los objetivos que persiguen y en los casos
en los que se llega a esbozar programas o acciones específicas, estos carecen de coherencia con relación al planteamiento global y no
presentan los mecanismos mediante los cuales se llevarían a cabo.
La situación anterior se da en los casos de que los partidos cuentan con programas de gobierno más o menos definidos, pues existen también los que no han presentado, hasta ahora plataformas
que permitan conocer la posible orientación de su gestión político-administrativa, tal es caso del Partido Revolucionario, del Partido
de Unificación Anticomunistas y del Partido Nacional Renovador.
Como puede inferirse de la información procedente, las dos tendencias básicas: liberalismo y keynesianismo, subyacen en los
planteamientos de los distintos partidos, observándose solamente variantes y matrices en las acciones que plantean, ubicándose por ello, en posiciones más o menos claramente definidas y congruentes con los postulados básicos de ambas teorías.
Las organizaciones 13 cuyos planes de gobierno pueden tipificarse como más específicamente de corte liberal son:
•
Central Auténtica Nacionalista (neoliberal)
4.2 Las Políticas propuestas:
•
Movimiento de Liberación Nacional
D u r a n t e l a p r e p a r a c i ó n d e l C u a d r o C o m p a r a t ivo en el que se incluyen en los planteamientos sobre:
•
Partido de Unificación Anticomunista
•
•
150
Políticas Económica (Comprende la fiscal, monetaria y crediticia)
Política Agrícola
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
13 No se consideraron el PID ni los partidos políticos pequeños y de reciente creación en el proceso electoral actual y que se encuentran coal igados con a lg uno de los par t idos de más ampl ia organ ización.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
151
Como de tendencia keynesiana pueden catalogarse los planes de:
Planteamientos DCG, PDCN, PSD, PR.
•
Democracia Cristiana Guatemalteca
•
Partido Socialista Democrático
•
Partido Revolucionario
Lograr el desarrollo nacional, propiciar la participación poblacional organizada en la producción y ampliar el acceso a los servicios básicos, asignándole papel importante al Estado y a la descentralización en la consecución de estos objetivos.
•
Partido Democrático de Cooperación Nacional
Planteamientos PNR, UCN.
E n p u nto s i nte r me d io s , p e r o m á s or ie nt ado s h acia el liberalismo se encuentran los planteamientos de:
L o g r a r p a z y pr o g r e s o , c r e a r f ue nte s d e t r a b ajo y descentralizar la economía y las actividades del Estado.
•
Partido Nacional Renovador
•
Unión del Centro Nacional
A. Política Económica. ( Incluye fiscal, monetaria y
crediticia)
Como se expuso, esta clasificación en la que se enmarcó a los distintos partidos está basada únicamente en los planteamientos de orden
económico; ya que en los de orden filosófico, político y social (como
por ejemplo el papel que asignan a la participación de la población
en la solución de la problemática nacional) presentan características que en algunos casos los hace cualitativamente distintos. Tal
el caso del “desarrollo concertado y la subsidiariedad” que propone
DCG, el “cooperativismo” del PDCN, “la economía laboral y el desarrollo de los gobiernos locales” del PSD, el “centrismo” de la UCN
y el énfasis de la “libertad individual” del MLN, el CAN y el PUA.
Planteamiento MLN, CAN, PUA.
•
Reducción del papel del Estado en la economía
•
Reducir el gasto público
•
Otorgar trato preferente a los agro-exportadores como base de
la salida a la crisis actual
•
Privatización de empresas estatales
•
Incremento del apoyo crediticio a las actividades productivas
especialmente mediante líneas de crédito a los bancos privados.
•
Revisión al sistema tributario bajo el postulado de que no debe
castigarse al sector que produce.
•
Adaptar la política monetaria y cambiaria a la realidad económica del país. (fortalecer la moneda nacional).
A continuación se identificarán los elementos de políticas públicas comunes en los planes y planteamientos de los partidos, agrupándolos por
tendencias, presentándolos en cada una de las variables consideradas.
•
Paulatina descentralización fiscal y administrativa.
Objetivos generales de la política
•
Promoción de formas asociativas de producción, especialmente en el agro.
•
Fomento y ampliación del mercado interno.
La clasificación se basó en las políticas de orden económico por ser
éstos los elementos más relevantes que podrían inducir cambios
sustanciales en las funciones, estructuras y funcionamiento de las
Administración Pública, aunque no se descarta la influencia que
especialmente sobre el funcionamiento de ésta pueden ejercer las
concepciones y planteamientos en materia filosófica, política y social.
Planteamientos de MLN, CAN y PUA.
Propician la satisfacción de las necesidades de la población, incrementando y redistribuyendo el ingreso nacional para poder vivir en paz y democracia y mejorar las relaciones internacionales.
152
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
Planteamientos DCG, PDCN, PSD, PR.14
14 La mayoría de estos planteamientos corresponden a la DCG por no estar precisamente explícitamente en los otros planes. Vale para las otras variables.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
153
•
Otorgar el Estado papel importante en la producción de servicios básicos.
•
Desestimulo a las importaciones.
•
Propiciar una reforma tributaria
•
Diversificar las exportaciones.
•
Promoción de pequeñas y medianas empresas
•
Buscar financiamiento adecuado tanto interno como externo
para permitir al Estado cumplir como agente de desarrollo.
•
Descentralización económica y administrativa
•
Aplicar la subsidiariedad social
Planteamientos UCN, PNR15
•
Programas de desarrollo agrario (sin afectar las tierras de
particulares), Reforma sin modificar estructura de tendencia
mediante colonización de tierras (Cobán y Franja Transversal
del Norte).
Planteamiento DCG, PDCN, PSD y PR.
•
Apoyo a las pequeñas
cas mediante crédito y
y med ianas f i nasistencia técnica.
•
Diversificación la producción para el mercado interno y de exportación
•
Modificar la estructura de tenencia de la tierra especialmente mediante la incorporación de nuevas formas colectivas de propiedad.
Planteamientos UCN, PNR.
•
Otorgamiento de máxima prioridad al sector agrícola como
base del proyecto de desarrollo.
•
Incremento de la producción para consumo interno
•
Racionalizar el uso de los recursos
•
Diversificar exportaciones
•
Eliminar el minifundio
•
Impulso a formas asociativas de producción
•
Estimular la empresa de autogestión y cogestión
•
Apoyo a la planificación
•
Duplicación del ingreso nacional a precios corrientes
•
Descentralización económica y administrativa
•
Promoción de inversión extranjera
•
Racionalización en el uso de los recursos naturales y promover el turismo interno.
•
Redistribución regional de los ingresos fiscales
Planteamientos MLN, CAM, PUA.
•
Revisión general de la legislación económica
•
Fomento de la inversión en agro-industrias
•
Eliminación del IVA
•
Fomento del turismo
•
Agilización de la industria de la construcción mediante la
apertura de líneas de crédito
•
Promoción de la reactivación y crecimiento del sector industrial
B. Política Agrícola
Planteamiento MLN, CAN, PUA.
•
Apoyo irrestricto a la agro-exportación mediante el crédito y
la responsabilidad del 100% de las divisas que generan.
•
Apoyo técnico para incrementar la productividad
C. Política Industrial
Planteamientos DCG, PDCN, PSD, PR.
•
Promover la agro-industria
15 La mayoría de los planteamientos corresponden a UCN. Vale para las otras variables.
154
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
155
•
Reactivación por vía del incremento de la demanda de productos industriales, derivada del incremento del empleo operado
en el agro.
Planteamiento UCN, PNR.
•
Promover la agro-industria
•
Descentralización de la industria mediante complejos agro-industriales y polos de desarrollo.
•
Rehabilitación de la industria mediante la expansión del mercado interno.
D. Política en los Sectores “Básicos”.
•
Realización de inventario de recursos mineros
•
Impulso a la integración territorial mediante carreteras y caminos
•
Desarrollo de la hidroelectricidad y del recurso petrolero
•
Impulso a la geotermia y energía solar y el alcohol carburante
•
Racionalizar el uso de la leña
E. Política Social
Planteamientos MLN, CAN, PUA.
•
Adaptar la educación a las necesidades y características nacionales
•
Realización de campañas de prevención de enfermedades
•
Coordinación Estado-Municipalidades y población en la prestación de servicios básicos
•
Desgravación de la producción de medicinas y alimentos
•
Libertad sindical
•
Establecimiento de la indemnización universal, (MLN)
•
Promover la educación moral y cívica y descentralizarla
Planteamientos DCG, PDCN, PSD, PR.
•
Promoción de programas de vivienda a través del crédito.
•
Construcción de carreteras vecinales
Planteamientos DCG, PDCN, PSD, PR.
•
Incremento de la inversión extranjera directa en la exploración y explotación petrolera.
•
Atención prioritaria de los sectores de prestación de servicios
a la sociedad
•
Fomento de la minería.
•
Incrementar la calidad y cantidad de los servicios públicos
Planteamientos UCN, PNR.
•
Reorientación del sistema educativo
•
Impulso al procedimiento industrial de minerales.
•
Adecuación de calendarios regionales
•
Producción de materiales locales para la construcción de infraestructura
•
Utilización de medios de educación masiva
•
Campaña de alfabetización masiva (PSD)
Planteamientos MLN, CAN, PUA.
•
Fomento de la energía hidroeléctrica
•
Creación de infraestructura especialmente caminos vecinales
y riesgo
•
Reorganización de los sistemas de transporte
•
Fomento de inversiones extranjeras, en hidrocarburos y minería.
•
156
Traslado del INDE y la EEGSA al Sector Privado (CAN).
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
157
•
Atención prioritaria de prevención en el campo de la salud
•
Incremento del empleo
•
Construcción de viviendas de bajo costo
Planteamientos UCN, PNR.
•
Promoción de construcción de viviendas y edificios comunales, centros educativos, hospitales y centros de salud
•
Alfabetización masiva
•
Incremento de recursos presupuestarios destinados a la enseñanza
•
Promoción del mejoramiento de la salud ( preventiva y curativa)
•
Incremento del empleo especialmente en el sector agrícola y
vivienda.
•
Construcción de viviendas de bajo costo.
A. Papel asignado a la población en la resolución de sus
problemas.
Planteamiento MLN, CAN, PUA
•
Promover la participación de todos los grupos de presión de
la sociedad, con independencia de la Administración Pública.
•
La población debe participar planteando sus demandas y necesidades.
•
La
vés
población
puede
participar
a
trad e l a s Co or d i n ad or a s I nte r i n s t it uc ion a le s.
Planteamientos DCG, PDCN, PSD, PR.
•
Alta prioridad a la participación organizada de la población a
través de organizaciones gremiales, comunales, sindicales y
políticas (común).
•
Otros mecanismos pueden ser el de los gobiernos locales,
coordinadoras interinstitucionales (PSD).
•
Facilitar la organización y fomento del desarrollo cooperativo
(PDCN).
158
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
•
Solo mediante la participación en todos los niveles decisorios
puede lograrse el desarrollo concertado, pudiéndose efectuar
mediante el referéndum y los Consejos Nacional, Regionales,
Departamentales y locales y trabajo de organismos no gubernamentales (DCG).
Planteamientos UCN, PNR
•
Participación prioritaria de la población en la ejecución de programas
mediante la descentralización administrativa, los gobiernos locales y la promoción de cooperativas y otras formas de organización.
Como puede deducirse de los planteamientos de políticas públicas expuestas por las distintas organizaciones, éstos son de carácter general,
y al igual que en el caso de las opciones de cambio a nivel específico
del aparato estatal, no se identifican los programas, proyectos, estrategias y mecanismos que operacionalizarían las “intenciones” en que
se convierten los lineamientos de políticas públicas que proponen.
No obstante esta situación y en síntesis, resalta de la comparación de
los planteamientos en casi todas variables, que las políticas públicas
planteadas inducirían tres posibles opciones para el Aparato Estatal:
a) A la disminución de su injerencia en la orientación de la economía, a consolidar el apoyo directo e indirecto que tradicionalmente ha brindado al Sector Privado y a efectuar algunos cambios especialmente a nivel de funcionamiento en la presentación
de los servicios públicos, tendientes a la eficiencia en su operación, adicionando la venta de las empresas estatales o su privatización paulatina y el apoyo a la agroindustrialización.
Relevando la disminución del gasto público y la liberalización de la economía, promovida para garantizar la libertad y democracia centrada en el individuo. En cuanto a la
descentralización, la considera necesaria pero en forma paulatina, dando prioridad a la descentralización administrativa.
(Planteamientos identificados con las organizaciones MLN, CAN y PUA).
a) A convertir el Aparato Estatal en un agente de desarrollo que a la vez que promueva el incremento de la producción, propenda por la ampliación de los sectores poblacionales que reciben los beneficios del crecimiento económico.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
159
En esta opción, la descentralización económica y administrativa y la
promoción de las formas colectivas de producción y participación, adquieren preponderancia. En cuanto a las empresas estatales se plantea
la necesidad de revisar su actuación y tomar decisión sobre su existencia y funcionamiento. En consecuencia, se amplían las funciones
del Estado, no se restringe el gasto público y se plantea la expansión cualitativa y cuantitativa de los servicios públicos (Esta opción
se extrae de los planes y lineamientos de DCG, PDCN, PSD y PR).
•
Promoción de la inversión extranjera.
•
Promoción de la agro-industrialización.
•
Agilización de los mecanismos de crédito.
•
Revisión de la política tributaria.
•
Apoyo a la diversificación agrícola y a la pequeña y mediana
propiedad e incentivo a la propiedad colectiva.
b) La tercera opción tiene elementos de las dos anteriores, da
énfasis al desarrollo agrícola, a la descentralización, al apoyo al Sector Empresarial, en una combinación de proveer en todos campos incremento y mejora de los servicios e incluso a la
creación de nuevas instituciones, a la vez que propone la duplicación del ingreso nacional y la supresión de impuesto como
IVA (Esta posición corresponde fundamentalmente a la UCN).
•
Reactivación de la industria de la construcción.
Obviamente, una de esta opciones será impulsada como resultado del proceso de retorno a la Constitucionalidad y corresponderá
a las distintas entidades e instituciones de la Administración Pública dar cumplimiento a las orientaciones emanadas del próximo
gobierno y en esa virtud, conociendo las diferencias y similitudes existentes entre los planteamientos, puede operar la preparación a nivel institucional de instrumentos de política que permitan adelantar y preparar la implementación y ejecución de algunos
de estos lineamientos que son comunes a distintas organizaciones, y que incluso por mandato constitucional deberán realizarse.
Entre otras pueden mencionarse los siguientes campos:
•
Evaluación de las empresas estatales.
•
Preparación de aspectos técnicos, legales y administrativos del
proceso de descentralización económico-administrativo (Consejos de Desarrollo Urbano y Rural).
•
Adecuación de los programas y calendarios educativos.
•
Plan de Alfabetización.
•
Organización de la desconcentración del registro de la propiedad.
160
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
III. Conclusiones
1. Conclusiones sobre los cambios derivados de las
modificaciones Constitucionales.
Los elementos contenidos en el Capítulo I de este trabajo permite
concluir que:
1.1 La Constitución promulgada en 1985 desarrolla de manera más amplia que la de 1965, las funciones que corresponde desarrollar al Estado.
1.2 Las reformas constitucionales atinentes a las funciones de la Administración Pública son en esencia una legalización de las funciones, que
aun cuando no estuvieran asignadas en la Constitución de 1965, el Estado
Guatemalteco de hecho ha venido desempeñando dentro de un proceso de crecimiento y expansión que lo ha caracterizado históricamente.
La inclusión de esas funciones en el texto constitucional evidencia en alguna medida el reconocimiento y legitimación
de las funciones del Estado a nivel social, destacándose dentro del seno de la Asamblea Nacional Constituyente la predominancia de concepciones políticas tendientes a la consolidación de un régimen de economía mixta orientado por el Estado.
1.3 A pesar de la aparente ampliación de funciones del aparato estatal contenidos en la nueva Constitución, no se establecen nuevos
instrumentos, medios y potestades para la Administración Pública,
coherentes con el carácter expansivo implícito en las modificaciones
correspondientes, lo cual constituye, cuando menos a nivel legal.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
161
1.4 En lo que corresponde a las modificaciones de estructura y funcionamiento, las reformas constitucionales tienden a:
•
Desconcentrar las acciones de la Administración Pública hacia
el interior del país.
•
Promover la probidad en la Administración Pública.
•
Promover la independencia de los Poderes Judicial y Legislativo.
•
Promover mayor control de las acciones del Ejecutivo.
•
Garantizar el apoyo estatal a programas específicos como de la
alfabetización, deporte, enseñanza agrícola, etc.
•
Integrar las entidades descentralizadas a la política general del
Sector Público.
2. Conclusiones sobre las concepciones y planteamientos de
los partidos políticos en materia de funciones, estructuras y
funcionamiento de la Administración Pública.
2.1 En lo que respecta a las funciones que la Administración Pública debe desempeñar, los campos en los que debe participar, y en consecuencia a su dimensión en la economía y
la sociedad, se identificaron tres tendencias fundamentales:
•
La liberalización de la economía y la consecuente reducción de las
acciones del Estado, atribuyéndole un papel de árbitro de intereses
en conflicto y proveedor de servicios de seguridad, defensa, salud
y educación, y apoyo de infraestructura y crédito a la producción.
•
L a p a r t icip ación del E stado en todos los ca mp o s , c o m o g e s to r y pr o m o to r d e l d e s a r r o l lo.
•
El mantenimiento de las funciones actuales del Estado, enfatizando las funciones de seguridad y apoyo en infraestructura para la
producción, el crédito y servicios de educación, salud y vivienda.
En los aspectos de estructura y funcionamiento, destacan por ser comunes a las distintas organizaciones los siguientes planteamientos:
2.2 La necesidad de descentralizar la económica, política y administrativamente el país, dada la excesiva centralización actual.
162
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
2.3 Una generalizada opinión respecto a que las Empresas Estatales
son “ineficientes”, inoperantes, corruptas y costosas, y que deben privatizarse paulatinamente, o bien introducirlas a un régimen de propiedad mixta para el Sector Privado aporte su capacidad empresarial.
2.4 La actual inoperancia, lentitud y deficiencia en el funcionamiento de la Administración Pública, expresada en elementos como: excesiva burocratización, trámites y procedimientos engorrosos, incapacidad de dirigencia y conducción, baja
calidad de los recursos humanos y corrupción generalizada.
2.5 Todas las organizaciones coincidieron en la necesidad de garantizar
la independencia de los poderes del Estado y la coordinación entre ellos.
2.6 En cuanto a la existencia de las Coordinadoras Interinstitucionales
y su posible acción al respecto, todos los partidos políticos coincidieron
en la conveniencia de mantener la función de coordinación que están
realizando, ya sea mediante esa y otra figura, siempre que contribuyan
a la descentralización y estén dirigidos por el sector civil del gobierno.
2.7 Sobre la estructura organizativa de la Administración Pública,
la mayoría de partidos no tiene una visión clara ni planteamientos
concretos de modificación, siendo éstos más referidos a su funcionamiento. Salvo en el caso de la Democracia Cristiana, que ha preparado
una propuesta de reforma administrativa (versión preliminar) que
comprende todos los sectores y niveles de la Administración Pública,
congruente con su programa de gobierno, en proceso de elaboración.
E n f at i z a l a s acc ione s de co or d i n ac ión i nter m i n i ster i a l y e l e squem a de p a r t ic ip ac ión p obl ac ion a l .
3. Conclusiones sobre Las Políticas Públicas planteadas por los
Partidos Políticos.
3.1 Todos los programas de gobierno y planteamientos de dirigentes políticos conocidos hasta la fecha de redacción de este informe,
se pueden caracterizar como el planteamiento de las intenciones y
objetivos que persigue cada organización y que en el mejor de los
casos incluye el delineamiento de estrategia y lineamientos de políticas; sin que sistemáticamente ninguno precise los instrumentos específicos por medio de los cuales concretizar sus objetivos.
3.2 En la mayoría de los planteamientos y planes de goADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
163
bierno resalta la exclusión del tratamiento del campo monetario y cambiario y del transporte y turismo.
3.3 Las políticas planteadas por los distintos partidos son en más o en
menos, congruentes con los postulados de dos doctrinas económicas:
el liberalismo y el keynesianismo, a las cuales se dan los matices políticos, filosóficos y sociales propias de la ideología de cada organización.
Con esas variantes, se pudo identificar a la base de las políticas sugeridas,
las tendencias liberal y keynesiana en las siguientes organizaciones:
•
De tendencia liberal: MLN, CAN (neoliberal), PUA.
•
De tendencia keynesiana: D.C.G., P.S.D., P.D.C.N., P.R.
•
Eclécticos: U.C.N. y P.N.R.
Como se ac l a r ó, c ado u no con l a s p a r t ic u l a r id ade s pr opi a s de l a do c t r i n a p ol ít ica que s u stent a .
3.4 Siguiendo las tendencias antes identificadas, existen tres opiniones de modificaciones a la Administración Pública a partir de las políticas públicas por los
partidos, y congruente también con los planteamientos y concepciones que tienen sobre el Estado , sus funciones y funcionamiento:
A. A la disminución de su injerencia en la orientación de la economía, a consolidar el apoyo directo e indirecto que tradicionalmente ha brindado al Sector Privado y a efectuar algunos cambios especialmente a nivel de funcionamiento en la prestación
de los servicios públicos, tendientes especialmente a la eficiencia
en su operación, adicionando la venta de las Empresas Estatales o
su privatización paulatina y el apoyo a la agro-industrialización.
Relevando la disminución del gasto público y la liberalización de
la economía, promovida para garantizar la libertad y la democracia centradas en el individuo. En cuanto a la descentralización,
la considera necesaria pero en forma paulatina, dando prioridad a la descentralización administrativa (MLN, CAN y PUA).
B. A convertir al Aparato Estatal en un agente de desarrollo que a la vez que promueva el incremento de la producción, propenda por la ampliación de los sectores poblaciones que reciben beneficios del crecimiento económico.
164
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
En esta opción la descentralización económica y administrativa y la promoción de las formas colectivas de producción y
participación adquieren preponderancia. En cuando a las Empresas Estatales, se plantea la necesidad de revisar su actuación y tomar decisión sobre su existencia y funcionamiento.
En consecuencia, se amplían las funciones del Estado, no se
restringe el gasto público y se plantea la expansión cualitativa
y cuantitativa de los servicios públicos DCG, FDCN, PSD y PR).
C. La tercera opción tiene elementos de las dos anteriores, da énfasis
al desarrollo agrícola, a la descentralización, al apoyo al sector
empresarial, en una combinación de proveer en todos los campos, incremento y mejora de los servicios e incluso a la creación
de nuevas instituciones, a la vez que propone la duplicación del
ingreso nacional y la supresión de impuestos como el IVA (UCN).
3.5 Existen campos de política en los que de manera relativa coinciden
la mayoría de las organizaciones políticas, entre las que pueden citarse:
•
Evaluación de las Empresas Estatales.
•
Preparación de los aspectos técnicos, legales y administrativos
del proceso de descentralización económico-administrativo
(Consejos de Desarrollo Urbano y Rural).
•
Adecuación de los programas y calendarios educativos.
•
Plan de Alfabetización.
•
Organización de la desconcentración del registro de propiedad.
•
Promoción de la inversión extranjera.
•
Promoción de la agro-industrialización.
•
Agilización de los mecanismos de crédito.
•
Revisión de la política tributaria.
•
Apoyo a la diversificación agrícola y a la pequeña y mediana
propiedad e incentivo a la propiedad colectiva.
•
Reactivación a la industria de la Construcción.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
165
3.6 Dada la orientación del contenido del texto constitucional y los planteamientos de los particos políticos, puede inferirse que los “planes” de gobierno cuyos planteamientos son de orden “ keynesiano” presentan mayor
congruencia con el marco de política económica de la Constitución.
4. El análisis de las posturas y planteamientos de las organizaciones políticas y de sus dirigentes, evidencia la falta de desarrollo
político del país, traducido en este caso particular en la ausencia
de políticos estadistas en el seno de esas organizaciones, y cuya
existencia les permitiría acceder al poder y gobernar basados en
el conocimiento de la realidad del país, de la administración pública y de las teorías económicas, políticas y sociales que aplicadas creativamente harían viable la concretización de un proyecto
de desarrollo nacional, congruente con sus competencias de grupo.
Esta situación permite un amplio margen de inf luencia y participación de los técnicos que ingresan o se encuentran dentro de la administración pública en la generación de propuestas de acción y en las decisiones del gobierno.
IV. Identificación de posibles campos de acción para el INAP.
Siendo el fin práctico de la presente investigación establecer los
campos prioritarios en los que el INAP podría iniciar la evaluación y eventual implementación de las reformas derivadas de
los cambios constitucionales y de los planteamientos de los partidos políticos, este capítulo presenta cuatro áreas de trabajo.
La primera referida al actual problema de estructura y funcionamiento de la Administración Pública: la excesiva descentralización, misma que rebasa el aspecto administrativo y se manifiesta
en un sentido más amplio en el campo económico, social y político.
Al respecto, tanto la nueva Constitución como los partidos políticos en su totalidad plantean medidas tendientes a disminuir y eliminar a largo plazo la centralización, especialmente en lo que corresponde a la acción estatal.
En tal sentido, el texto constitucional establece en su artículo 119 la obligatoriedad del Estado de promover sistemáticamente la descentralización económica y administrativa. Adi-
166
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
cionalmente, los artículos del 225 al 229 norman la creación y
funcionamiento de los Consejos Regionales, Departamentales y locales mediante los cuales se pretende promover la descentralización administrativa y financiera y la coordinación interinstitucional.
Por su parte, todos los partidos políticos, tal como se evidencia en el
capítulo II, parecieran tener la decisión política de impulsar el crecimiento y desarrollo económico y social y político más equilibradamente entre las distintas regiones del país, utilizando para ello
como instrumento, en principio, la descentralización administrativa.
La base político-legal de lo que se establece en la Constitución
como mandato para el gobierno en lo relativo a la descentralización, aunada a la decisión política mencionada en el párrafo anterior, permite prever que el próximo gobierno (1986-90),
dependiendo de los recursos y condiciones reales de que disponga, intentará implementar un proceso de disminución de
la descentralización existente en la Administración Pública.
Por tal razón, se considera conveniente que en el corto plazo, el
INAP inicie acciones tendientes a preparar un propuesta y proyecto
de ley que regiría el proceso de desconcentración del Aparato Estatal, basada en una evaluación de a) las intenciones y concepciones
de los grupos políticos en los que a descentralización se refiere, y
b) de las condiciones reales de la Administración Pública (recursos
humanos, financieros, técnicos y materiales) que incidirían en la
viabilidad de realizar en el futuro cercano el proceso de desconcentrador que puede inferirse de los cambios constitucionales y de
los planteamientos de las organizaciones políticas y otros grupos
sociales con posibilidad de influir en el proceso. Convendrá tener
presente en el estudio las experiencias desarrolladas en otros países y las teorías e investigaciones disponibles relacionadas con los
procesos de descentralización y desconcentración administrativa.
En otro orden de ideas, cuando menos para algunos partidos políticos,
además de alcanzar los objetivos de coordinación interinstitucional
y de desconcentración, se pretende utilizar los mecanismos y medio
de ese proceso para promover y asegurar la participación de la población en la toma de decisiones, planificación y ejecución de políticas,
programas, proyectos y medidas de la Administración Pública que les
afectan directamente. Otro resultado que podría producirse por el fun-
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
167
cionamiento de los mecanismos de desconcentración es la realización
del proceso planificador a partir de la identificación y consideración de
las necesidades de la población a nivel local, departamental y regional.
Vale aclarar que por lo que pudo detectarse en las entrevistas con
dirigentes políticos y diputados a la Asamblea Nacional Constituyente, al referirse a descentralización, se está considerando
un proceso que técnicamente se denominaría de desconcentración, en virtud de que se trataría de incrementar las actividades
y acciones del Sector Público en regiones distintas a la central,
pero que no implicaría el grado de autonomía técnica, financiera y administración implícito en el concepto descentralización.
El segundo campo de acción lo constituiría lo relacionado con la existencia y funcionamiento de las empresas estatales. Al respecto, y sin
excepción, los partidos políticos plantean, más sobre la base de estereotipos que de un conocimiento objetivo de las funciones y funcionamiento de las Empresas Estatales, que estas deben pasar, en grados que
difieren según cada tendencia política, a control del Sector Privado.
Estos grados de privatización oscilan entre el completo traslado de
la empresa pública a la iniciativa privada y la sola participación
de ésta en la administración de las empresas estatales con el fin
de mejores su eficiencia y eficacia. En tal virtud, deviene prioritario que el INAP realice un estudio integral de las Empresas Estatales con el fin de: por una parte, establecer si los criterios que
se sustentan a partir de estereotipos corresponden o no al plano
de la realidad, y por otro, de plantear opciones de acción que tiendan a mejorar la estructura y funcionamiento de dichas empresas.
El estudio tendría necesariamente que considerar la correspondencia entre los objetivos (económicos, sociales y administrativos) de las empresas y los productos que están generando actualmente, así como el grado de eficiencia con el
que se emplean los factores productivos asignados a ellas.
Finalmente, otro campo de acción prioritaria del Instituto podría
ser la capacitación de los recursos humanos de la Administración Pública, con un enfoque distinto al que ha mantenido hasta
ahora, el cual perseguirá adicionalmente a la capacitación de los
cuadros técnicos, un mayor impacto de esa actividad en el funcionamiento de los organismos e instituciones, mediante la capacitación de los niveles jerárquicos superiores del Aparato Estatal.
168
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
La orientación de tal capacitación, más que dirigida al conocimiento de aspectos teóricos de las distintas áreas y sectores de la administración y la economía, debería dirigirse hacia a) el conocimiento de la realidad de los sectores, tanto a nivel general de la
sociedad como de la parte que de éstos corresponde al Sector Púbico, b) al conocimiento de la estructura y funcionamiento de la
Unidad Administrativa a la que corresponde desarrollar determinadas funciones dentro de cada sector, c) las políticas, programas, proyectos, acciones y medidas que se han desarrollados y se
encuentran en ejecución, d) los compromisos legales, financieros
e institucionales a los que se enfrentará, e) las posibilidades reales de modificación de su comportamiento, y f) al conocimiento y
práctica de las técnicas y métodos de conducción administrativa.
Debido a la naturaleza de los puestos de la administración superior ya al de los funcionarios que los ocupan, el momento y las técnicas de dicha capacitación deberán ser
adecuadamente seleccionados, estimándose que podría ser conveniente el período previo a la toma de posesión de los cargos.
Finalmente, y en aspectos más específicos podría prepararse el esquem a de reg iona l ización del reg ist ro
de la propiedad conforme el mandato Constitucional.
La ejecución de estas acciones podría permitir al INAP dar su próximo
plan de Desarrollo Administrativo 1986-90 un contenido que lo legitime
en las esferas de decisión política y los niveles superiores de Gobierno,
y con ello garantizar el apoyo a la ejecución efectiva del plan y al desarrollo de la Institución, situación que a largo plazo lo capacitaría para
promover reformas y cambios sustanciales que conviertan a la Administración Pública en verdadero instrumento de desarrollo nacional.
DOCUMENTOS CONSULTADOS
1. Asamblea Nacional Constituyente (1965), Constitución de la República de Guatemala, Publicaciones del Ministerio de Gobernación, 1971.
2. Asamblea Nacional Constituyente (1985), “Artículos Constitucionales aprobados al 25 de marzo de 1985”. Guatemala, 1985.
3. Centro de Estudios Políticos, Transcripción de exposiciones de los planes de gobierno de PSD, DCG,
PDCN, Boletín No. 1, Guatemala, diciembre 1984.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
169
4. C e n t r o d e E s t u d i o s P o l í t i c o s , “ S u g e r e n c i a s a l te x to Con st it uc ion a l ”, Guatem a l a , 198 4.
16. Partido Democrático de Cooperación Nacional. “Principios
Fundamentales” PDCN, Solidaridad, órgano del partido. 1984.
5. Comisión Redactora, Asamblea Nacional Constituyente Proyecto de Constitución, Guatemala, 1985.
17. Prensa Libre, Semanario DOMINGO. Julio 1984-junio 1985.
6. Constitución Política de la República de Guatemala, 1985. Ediciones Legales Comercio e Industria.
18. Subcomisión Coordinadora. Asamblea Nacional Constituyente. “A nte-proyecto de Constitución Política” (documento de trabajo). Guatemala, octubre 1984.
7. Constitución Política de la República de Guatemala 1965. Publicaciones del Ministerio de Educación, 1971.
19. S e m i n a r i o
“Domingo”
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8. D e m o c r a c i a C r i s t i a n a G u a t e m a l t e c a . “ P r o y e ct o d e C o n s t i t u c i ó n 19 8 4”. G u a t e m a l a , 19 8 4 .
20. Unión del Centro Nacional (UCN). “Gran Proyecto Nacional de la UCN” (Principios Fundamentales). Guatemala, 1984.
9. Democracia Cristiana Guatemalteca. “Proyecto de Programa de Gobierno 1986-90”. Guatemala 84, mimeo.
21. Un ión del Centro Naciona l (UCN). “A nte-proyecto de Constitución”. Guatemala, octubre 1984. Mimeo.
10. Democracia Cristiana Guatemalteca, Consejo Técnico: “Organización de Gobierno” (anteproyecto). Guatemala, octubre 1984, mimeo.
22. Artículos de prensa y conferencias y foros televisados.
11. Fr ente
C ív ico
D emo c r át ico
(FC DS).
t a f o r m a I d e o l ó g i c a ”.
Guatemala,
“Pl a198 4 .
12. Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales, USAC,
Boletín Economía al Día No. 10 y 11: “Algunos criterios sobre el proceso Constitucional de Guatemala”. Octubre 1984.
13. I N F O R P R E S S ,
Centroamer icana:
•
Centro América 1981. “Análisis económico y político de los seis países”.
•
Centro América 1982. “Análisis económico y político sobre la Región”.
•
Guatemala
1984-1986.
“Pronóstic o s o br e e l ac onte c e r e c onóm ic o y p ol ít ic o”.
•
Semanario INFORPRESS, septiembre 1985-febrero 1985.
14. Movimiento de Liberación Nacional. “Respuestas a los
temas tratados en el análisis de la situación política nacional y políticas de Gobierno”. Junio 1984. Mimeo.
15. P a r t ido Nac ion a l Re no v ador (PN R). “A s pi r ac io nes Constitucionales Renovadoras”. Guatemala, 1984.
170
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
171
5
reseñas
de libros
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
173
Klisksberg Bernardo
Tercera edición.
Argentina.
2003. 197 pp.
HACIA UNA
ECONOMÍA CON
ROSTRO HUMANO
Por Maria Villagran
B
ernardo Kliksberg es doctor
en Ciencias Económicas, asesor internacional, científico social, reconocido mundialmente
como fundador de una nueva disciplina, la
Gerencia Social y como pionero de la “Ética para el Desarrollo”, el Capital Social y la
Responsabilidad Social Empresarial (RSE).
Sus obras, trabajos, asesorías, e investigaciones, aplican un enfoque interdisciplinario integrando los aportes de d iver sas ciencias socia les.
Considerado “autoridad mundial en temas de pobreza” (Buenos Aires Económico,
19/10/2012), “Gurú mundial de la Responsabilidad Social Empresarial” (La Prensa,
Panamá, 09/10/2010), “Gurú en temas de
pobreza” (Fortuna, 10/12/2011), “Defensor
incansable de la ética y la reducción de las
desigualdades económicas y sociales” (Valor Económico, Brasil, 27/5/2010). Nadie
sabe más que él sobre Responsabilidad Social Corporativa”(Cinco Días, 12/11/12), con
5 títulos universitarios, Kliksberg es autor de 55 libros y centenares de trabajos.
174
Entre sus obras recientes se hallan los internacionalmente difundidos “Primero la gente”
(19 ediciones), escrita con el premio Nobel de
Economía Amartya Sen, “Escándalos éticos”,
declarado de interés cultural por la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires (Junio 2011),
y “Más ética, más desarrollo” (19 ediciones).
Ha sido asesor de más de 30 países y de instituciones como ONU, UNESCO, UNICEF,
Organización Internacional de Trabajo, Organización de Estados Americanos, Organización Panamericana de la Salud, entre otros.
El método de trabajo utilizado por
Kliksberg
Su formación académica en consonancia con
su incursión por múltiples países del mundo,
su participación activa en investigaciones con
la rectoría y liderazgo de organismos internacionales, le permite observar, sistematizar
y gestionar el conocimiento desde lo empírico
a lo teórico, impregnando un enfoque multidisciplinario en su trabajo, es el caso de su libro: Hacia una Economía con Rostro Humano.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
El propósito del autor
En esta obra, Kliksberg explora soluciones concretas, presenta direcciones de trabajo sobre gerencia social, capital social,
participación comunitaria, re-direccionar
las políticas sociales. Aportar herramientas valorativas, así como sensibilizar y reflexionar, por parte de todos los actores responsables del desarrollo integral, en base a
las realidades que vive la población, en la
región Latino Americana, con grandes brechas de desigualdad e inequidades, a pesar de ser una región potencialmente rica.
Estructura de la Obra
Una Economía con Rostro Humano es una
obra que está estructurada con un Prólogo
escrito por Edgar Morin, Director Emérito
del Centro Nacional de Investigación Científica de Francia. Una introducción identificada como Tiempos de perplejidad. El
cuerpo está integrado por tres partes, identificadas respectivamente con los títulos de: Problemas críticos en América Latina de hoy, Propuesta para la Acción y
Hacia una nueva visión del Desarrollo.
Descripciones y comentarios: Para efectos de
esta reseña, se seleccionaron temas vinculados al capital social, como “Qué está sucediendo con la Familia en América Latina”.
Se ha observado en investigaciones comparadas estrecha relación entre criminalidad
juvenil y familias desarticuladas. Los hijos
de familias desarticuladas tendrán menores posibilidades de completar ciclos escolares, por lo tanto tendrán reducidos chances
en el mercado de trabajo, y así se crea un
“círculo de hierro regresivo”. ¿Cómo romper este círculo y recuperar el inmenso potencial de la familia?, esa es la pregunta.
Otro tema es la “Salud Pública y equidad”. La
salud de la población de un país es un pilar
de la productividad, la competitividad y el
desarrollo, pero existen graves problemas de
inequidad en esta área. Cuanto más desigual
es una sociedad más débil es el capital social.
En primer lugar la gente: Un estudio del
Banco Mundial (1995), en 192 países concluye
que solo el 16 % del crecimiento económico
se puede atribuir al capital físico (maquinarias, edificios e infraestructura), el 64 % puede ser atribuido al CAPITAL HUMANO y al
SOCIAL. Lester Thurow (1996) estima que
las empresas que invierten en educación de
su personal tienen un retorno por esa inversión, que es el doble del que obtienen las
que invierten en planta y equipo. Los países
exitosos han basado sus logros en mejorar
permanentemente sus recursos humanos.
Podría pensarse que el tema del capital social
ha sido un tema de moda, vale preguntarse ¿para quién? Para la economía de mercado que en un alto porcentaje le interesan
los rendimientos materiales, ¿Para el Estado,
como regulador y responsable de aplicar políticas distributivas, redistributivas, regulatorias y constitutivas (Lowi 1964,1972)? ¿Para
la sociedad civil? como entes propositivos, colaboradores y unidades de presión e intervención en las desigualdades e inequidades que
tienen a la mitad de la población de América
Latina, por debajo de la línea de la pobreza.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
175
El capital social, el capital olvidado es uno
de los temas de la obra. ¿Será que el capital
social es cuestión de moda o de prioridades
hacia un desarrollo integral sostenible y sustentable? La lógica es que mientras existan
seres humanos, debiera existir el capital social, como una alternativa de suma de esfuerzos y potencialidades del recurso humano, para redundar en bienestar general de
la población en las diferentes sociedades del
mundo. El capital social tiene que ver con
calidad de vida, o ¿acaso, no todos tienen el
derecho a una vida de calidad? Si fuera moda,
¿acaso, la creación del ser humano ha llegado a su término? Interrogantes que debe
hacerse, el sector privado, los gobiernos, la
sociedad civil, la cooperación Internacional.
Sin caer en ideologías sentimentalistas,
y revisando la estructura del libro, Kliksberg, se identifica con la filosofía de Amartya Sen, del Papa Juan pablo II, de la Madre Teresa, apostándole al desarrollo
desde el enfoque del desarrollo Humano.
Observar el desarrollo económico con rostro humano no es soñar y caer en utopías,
lo que si es cierto es que es una imperante
necesidad, que no lo queramos ver ni aceptar,
por movernos históricamente, en una economía de mercado conducida por las fuerzas
del poder político y económico en beneficio
de unos pocos. Lo determinante de la obra
de Kliksberg está en abordar el capital social construido desde el aporte de la salud,
la educación, y lo que es más importante, la
aplicación de principios como generación de
confianza en las relaciones interpersonales,
176
la cooperación, solidaridad, responsabilidad
social, como valores para lograr resultados
que aporten a un desarrollo integral, teniendo como punto de enfoque el capital humano.
Entre líneas, puede visualizarse que en el
imaginario del ideal de Kliksberg, cada Estado, especialmente de la región Latino Americana, debiera contar con una política pública
del capital social, en donde todos los actores
desempeñen el papel que les corresponde, por
supuesto, vincular dicha política a políticas
económicas, políticas de educación, políticas
de salud, políticas de seguridad, entre otras.
En su obra, Kliksberg ilustra con ejemplos.
No dice que si una organización aprovecha las potencialidades del recurso humano, aplicando el modelo del “Capital Social”,
se pueden abordar situaciones como acceso
a créditos, apertura de negocios corporativos a pequeña y mediana escala; como producto de las inversiones se pueden diseñar
e implementar proyectos de educación, contratación de docentes para escuelas e institutos por cooperativa, proporcionar becas de estudio, entre muchas otras cosas.
Los grupos humanos son heterogéneos en
sus capacidades y fortalezas, por lo tanto,
con voluntad y sensibilidad hacia el desarrollo social, interviniendo en las desigualdades y aplicando una selección con equidad se pueden obtener buenos resultados.
Profesionales en medicina pueden aportar
coordinadamente desde la instancia privada y pública, en situaciones de medicina
curativa; a la vez, para la implementación
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
de políticas para una salud preventiva, la
sociedad en general puede y debe colaborar aplicando el modelo de réplica y multiplicador de multiplicadores de los diferentes métodos, técnica y modelos al respecto.
Con acciones hacia la educación, la salud, generación de ingresos económicos, se
suma a un desarrollo integral. La participación, la solidaridad, la autogestión, principios que deben guiar las acciones del
capital social; construyendo redes articuladas con esfuerzos y objetivos comunes.
Existen ejemplos que han funcionado en países desarrollados, así como en algunos países
de América Latina. ¿Qué es lo que hace que no
cuaje el desarrollo económico y social vía el
capital social, en todos los Estados de la región?
El capital social está formado por el grado
de confianza interpersonal de una sociedad,
las normas de comportamiento colectivo, y
la densidad de su sociedad civil. La equidad
incide en la riqueza del capital social y éste
en la salud pública por varias vías. El capital social es una fuente de apoyo afectivo,
autoestima y respeto mutuo. Si los vecindarios son fuertes, se difunden con rapidez
los avances en salud y se da la presión social sobre conductas desviadas (drogas, etc.).
Bernardo kliksberg en su libro “Hacia una
Economía con Rostro Humano”, cita a Berkman y Kawachi, quienes argumentan que
el capital social incluso incide en las cifras del crimen. Cuanto menor es el grado de confianza interpersonal, mayor es
la tasa del crimen. Argumenta que fren-
te a la miseria y la pobreza que agobian
a vastos sectores de la población de la región de Latino América, urge alentar y dar
paso a iniciativas basadas en capital social.
El capital social no puede verse como una
simple interrelación y organización de redes sociales, lo importante está en el fortalecimiento integral de los grupos humanos como entes que pueden y deben
aportar al desarrollo económico, teniendo como objetivo final el desarrollo social.
En conclusión, para que el capital social se
convierta en un auténtico capital debe llenar las condiciones de calidad de salud pública y de los sistemas educativos encaminados a desarrollar competencias y formar
valores. A mayor inversión en salud mayor
retorno. Individuos sanos y con mayores niveles de educación aportarán y sumarán al
desarrollo económico y social. Para ello los
gobernantes a través de la Administración
Pública deben implementar políticas de empleo de calidad, políticas fiscales, políticas
para distribuir y priorizar el gasto social.
Desarrollar iniciativas de utilidad general.
Es importante no confundir el capital social con el asistencialismo y la beneficencia que solo atiende coyunturas y necesidades inmediatas de los seres humanos. El
capital social debe ser una política de desarrollo de largo plazo, diseñada e implementada desde la riqueza del ser humano.
La participación activa y organizada de la sociedad se logra si se observa buenas intenciones de sus líderes,
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
177
Chiavenato, Idalberto,
GESTIÓN DEL
TALENTO HUMANO
Editorial McGraw Hill,
Bogotá, Colombia, 475 páginas.
Por Nadia de León
generando confianza desde la actividad política, redundando en legitimidad y apoyo.
proyectos de educación y salud con aportes
del grupo organizado del Paisano Ausente.
Tratando de ilustrar los impactos que puede
provocar la propuesta del desarrollo desde el
capital social, nos atreveremos a decir que la
participación activa de la ciudadanía como
parte trascendental del capital social, redunda en resultados de bienestar a los grupos
humanos, como ejemplo, en Guatemala, en
el municipio de Pachalum, durante la gestión
municipal de Selvin Garcia Velásquez, se instituyó en el 2008 mediante un acuerdo municipal el día del Paisano Ausente. El mencionado alcalde canalizó esfuerzos a políticas
de educación, salud, seguridad, turismo, entre
otros proyectos, todo enfocado a fortalecer el
capital social. Mario Jobel Barrios Gramajo alcalde de Pachalum, informa que cerca de tres
mil pachalunecos radican en Estados Unidos,
aproximadamente el 60 por ciento de la población económicamente activa. Con la iniciativa de paisano ausente no solo se mantiene
el vínculo familiar a pesar de la distancia,
sino también se logra el ingreso económico
vía remesas, así como también se desarrollan
Los recursos que aportan el desarrollo de las
tecnologías de comunicación e información,
son de vital importancia para la dinámica que
debe mantener el capital social. El municipio
de Pachalun es calificado como el “Municipio
digital” busca conectar a la población al mundo a través de Gobierno electrónico Municipal.
178
Puede concluirse que el capital social, como
propuesta de desarrollo económico y social,
por muchas resistencias que pueda provocar en algunos sectores de población, aportaría resultados positivos, con la concurrencia
imperante de elementos como la educación,
encaminada a formar competencias y valores en el capital humano, como la salud,
que brinda las condiciones para la participación activa en la producción económica a pequeña y gran escala. Otro elemento que motiva es el sentido de pertenencia
que despierta e incita al trabajo colaborativo.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
[email protected]
I
dalberto Chiavenato es de nacionalidad brasileña, nació en Sao Paulo en
1936. Se graduó en filosofía y pedagogía, con especialización en Psicología
Educacional, Derecho y tiene un postgrado en
Administración de Empresas. Chiavenato ha
escrito más de 30 libros que han sido relevantes en el área de la Administración y Relaciones Humanas. Su libro, Gestión del Talento
Humano, uno de sus textos más destacados en
el año 2004, trata de los temas fundamentales de los recursos humanos y de cómo administrarlos de manera eficaz en la actualidad.
Para el autor, el capital humano es un agente activo y proactivo, dotado tanto de inteligencia como de creatividad, de iniciativa y
decisión, de habilidades y competencias, no
sólo de capacidades manuales y físicas. En el
ambiente competitivo actual en el ámbito de
los negocios, sostiene, el éxito radica en la
administración eficaz de los recursos humanos. La tecnología, la estructura de las organizaciones, los recursos financieros y materiales son sólo elementos físicos e inertes que
requieren de una administración inteligente
y proactiva. Para él, las personas son el único
factor dinámico de las organizaciones, sean
éstas privadas o públicas, lucrativas o sin ánimos de lucro, grandes o pequeñas, puesto que
las personas son las que tienen la inteligencia
que vivifica y dirige cualquier organización.
El objetivo central del libro es mostrar las
nuevas características y el novedoso perfil
de esta gratificante área de actividades. Sin
duda, la gestión del talento humano ha sido
la responsable de la excelencia de organizaciones exitosas y del aporte de capital intelectual que simboliza el factor humano en
plena era del conocimiento y la información.
El núcleo de la argumentación de Chiavenato ante la globalización de los negocios,
el desarrollo tecnológico, el gran efecto del
cambio y el intenso movimiento en búsqueda de calidad y productividad, está dirigido de manera elocuente a que en la gran la
mayoría de las organizaciones la gran diferencia, la principal ventaja competitiva de
las empresas, se deriva de las personas que
laboran en ellas. Las personas mantienen
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
179
y conservan el statu quo existente y son,
solo ellas, las que generan y fortalecen la
innovación y el futuro de las organizaciones. Las personas producen, venden, atienden al cliente, toman decisiones, innovan,
lideran, motivan, comunican, supervisan, gerencian y llevan los negocios de las empresas.
La manera cómo las personas se comportan, deciden, actúan, trabajan, ejecutan, mejoran sus actividades, cuidan los clientes y
asumen los negocios de la empresas varía
ampliamente, y esa variación depende de
las políticas y directrices de las organizaciones respecto de cómo manejar a las personas en sus actividades. En esta transición,
el libro denominará gestión del talento humano a las nuevas tendencias que surgen
en la Administración de Recursos Humanos.
Organización para la Cooperación
y el Desarrollo Económicos
(OCDE) y el Banco Mundial.
Buenas Prácticas
Recientemente Identificadas
de Gestión para Resultados
de Desarrollo.
Primera Edición, marzo de 2006.
Libro de Consulta
Por Vivian Paola Rodríguez Barrios
E
ste libro compila más de veinte experiencias implementadas
en todos los continentes del
mundo, aplicando el enfoque y
los principios de la gestión para resultados
en el desarrollo (GpRD). Según los autores,
el planteamiento no se considera una ruta
única, sino que el libro intenta ser de consulta, que brinde orientaciones para aplicar
los principios en las estrategias de carácter
nacional, en la gestión del sector público y
en los programas y proyectos sectoriales.
El documento tiene el propósito de ser una
guía para comprender las ideas que existen
detrás de la GpRD, actualizar sobre un enfoque que pretende conformar una alianza
mundial para reducir los grandes problemas
que aquejan a los países y mejorar la coordinación de la ayuda al desarrollo. Está divido
en 5 partes: a) los conceptos, herramientas
y principios de la GpRD; b) experiencias a
nivel de país de los socios en su planificación estratégica, gestión del gasto público,
sistemas de monitoreo y evaluación (M&E),
conforme la GpRD; c) experiencias de la
180
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
implementación de la GpRD en programas
y proyectos sectoriales; d) los esfuerzos de
las agencias de cooperación para implementar el enfoque para contribuir con los países socios; y finalmente, e) concluye con los
principales hallazgos y las enseñanzas extraídas, aplicando los principios de la GpRD.
Según plantean los autores, la GpRD es multimensional y tiene su antecedente más
cercano en la Conferencia de Monterrey de
2002; sin embargo, no es ahí que se inicia
su estudio, pero si se consensua una nueva visión de la necesidad de pensar en resultados, la manera de lograrlos y cómo dar
seguimiento y evaluar los logros obtenidos,
mediante una concepción común, herramientas aplicables y principios orientadores
para focalizar las acciones desde el punto de
partida, que es el desarrollo de las naciones.
En el ámbito internacional se desarrollaron
varios eventos que cimentaron la GpRD, entre
ellos el ya mencionado Consenso de Monterrey (2002), el cual fue seguido por la Declaración De Roma (2003), Declaración de París
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
181
(2005), las Mesas Redondas de Resultados de
Washington (2002) y de Marrakech (2004).
En todas estas acciones se establecieron estrategias, compromisos y sobre todo un enfoque común para implementar en los países socios de las agencias internacionales.
Dentro del análisis es importante lo establecido en la Declaración de París, que definió
que la asistencia internacional al desarrollo
es eficaz si y solo si se mejora la apropiación por parte del país, la alineación de la
asistencia de las agencias a las prioridades
del país, la armonización de las políticas,
programas e instrumentos de las agencias
de desarrollo y los respectivos países, una
gestión basada en el logro de resultados y,
por último, la mutua rendición de cuentas.
En términos generales, la GpRD es importante porque implica: un enfoque común de la
gestión del desempeño para facilitar la colaboración; un lenguaje común y un conjunto
de conceptos y términos para usar cuando
se discute el desarrollo y el avance hacia los
resultados; un enfoque práctico para lograr
los resultados de desarrollo que se basa en
las enseñanzas concretas extraídas; y mejores enfoques para generar eficiencias de gestión en el proceso de desarrollo internacional.
Según lo establecen los autores, la GpRD no
formula recetas y no entra en conflicto con
otros enfoques diferentes a la gestión para
resultados de desarrollo o a la gestión del
desempeño del sector público. Más bien, provee principios y estrategias generales que los
182
países y las agencias de desarrollo pueden
usar para mejorar lo que ya están haciendo.
En lo que respecta al concepto de resultados en el desarrollo, la Guía que aparece en
el libro los define como los cambios observables de conducta, institucionales y sociales que tienen lugar durante un período
de 3 a 10 años, generalmente como resultado de inversiones coordinadas y de corto
plazo para el fortalecimiento de la capacidad individual y organizativa de interesados clave de desarrollo (como gobiernos nacionales, sociedad civil y el sector privado).
Otros conceptos directamente relacionados,
son: la creación de capacidades en los países
para lograr una mayor efectividad en el desarrollo y el aprendizaje y toma de decisiones,
elementos fundamentales que promueven
todas las acciones emprendidas en el marco de la GpRD y en todas las conferencias,
declaraciones y acuerdos internacionales.
Un elemento directamente vinculado a la
gestión para resultados, es la gestión del
desempeño, que implica la solidez del sector público y de las agencias de desarrollo.
Está vinculada a los procesos de reforma
del sector público, así como a las reformas
institucionales llevadas a cabo dentro de las
agencias internacionales de desarrollo. En el
fondo, la gestión del desempeño es un cambio holístico y cultural que permite a los
gerentes y al personal de las organizaciones apreciar la evaluación abierta y honesta del desempeño y en materia de informes.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
Los principios de la GpRD, acordados durante la Segunda Mesa Redonda sobre Gestión
para resultados de desarrollo en 2004, son:
1. Centrar el diálogo en los resultados en
todas las fases del proceso de desarrollo
2. Alinear la programación, el monitoreo y la evaluación con los resultados
3. M a n t e n e r l a m e d i c i ó n y
la
información
sencillas
4. Gestionar para, no por, resultados
5. Usar la información de resultados para
aprender y para la toma de decisiones.
La Guía también muestra herramientas útiles
para utilizar en la práctica de implementación del modelo, entre ellas: el modelo lógico, que resume la información pertinente
relacionada con la asistencia para el desarrollo en general, o de un programa o proyecto
en particular. El monitoreo y la evaluación (M&E), que recopila, sistematiza y utiliza información para la toma de decisiones
y para aumentar la eficacia de las intervenciones de desarrollo. Se incluyen también
como herramienta, los mecanismos de entrega múltiple, considerados acciones puntuales para focalizar en un área específica,
entre ellos: apoyo directo al presupuesto, financiamiento de programas sectoriales, proyectos dirigidos específicamente a un sector, asistencia técnica y trabajo analítico.
El documento presenta experiencias exitosas implementadas sobre la base de un en-
foque de GpRD, entre ellas se menciona la
experiencia de Chile, en la implementación
de un sistema de control administrativo y
presupuestación, implementados por la Oficina de Presupuesto Nacional del Ministerio de Finanzas basada en resultados, como
un modelo exitoso que ha sido replicado en
otros países de América Latina. Cabe resaltar que los 5 instrumentos utilizados para
la gestión de este sistema fueron: indicadores de desempeño para evaluar la ejecución
presupuestaria, evaluaciones del desempeño
de las instituciones y programas, formatos
estándar para la presentación de programas
que necesitaban financiamiento público, se
implementó un Programa de Mejoramiento de la Gestión (PMG), que en su segunda
fase implementó estándares de la Norma
ISO 9001-2000 ; este instrumento instituyó
un sistema de incentivos para los servidores públicos en función del cumplimiento de
metas y objetivos propuestos; y por último,
un sistema de informes integrales de gestión (IIG) en todos los niveles de la gestión.
Por otro lado, la experiencia de El Salvador
que mediante un aporte financiero del Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) implementó estrategias para modernizar la gestión de las finanzas del sector público. En
primera instancia este financiamiento sirvió
1 La Norma ISO 9001-2000: norma técnica de calidad
de la International Standards Organization (ISO), que
certifica los sistemas de gestión de calidad que se implementan cumpliendo con los criterios de dicha normativa.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
183
para implantar un sistema de administración financiera integrado acompañado de un
marco normativo y legal apropiado, así como
procedimientos adecuados para dicha gestión.
En seguida se estableció un sistema piloto de
gestión para resultados de desarrollo, el cual
tuvo que canalizarse a la reconstrucción del
país, posterior al terremoto de 2001. Los resultados que plantean fueron satisfactorios;
sin embargo, se encontraron en las evaluaciones finales las debilidades para acceder
a la información por parte de los ciudadanos, es decir, cómo hacerla accesible a todo
el público y lograr el principio de divulgación y rendición de cuentas a la ciudadanía.
Un ejemplo emblemático en Latinoamérica
y en el mundo es el Programa Bolsa Familia de Brasil, el cual se presenta como una
experiencia exitosa de transferencias condicionales de dinero en efectivo, estas transferencias se entregan a familias pobres y extremadamente pobres mediante un “contrato
social” para cubrir áreas de educación (Bolsa
Escola), salud (Bolsa Alimentação) alimentación (Cartão Alimentação, Fome Zero) y Au-
184
6
xilio Gas. Este programa está concebido para
proveer dinero en efectivo para las familias
extremadamente pobres para solventar necesidades de emergencia, mientras que las
condicionalidades promueven las inversiones a más largo plazo en el capital humano.
Son interesantes los datos presentados en la
experiencia presentada: en el año 2005 Bolsa
Familia abarcaba a 6.6 millones de familias y
en el 2006 a 11.2 millones, cerca de 44 millones de persona, representando un incremento
de 1.1% al 2.5% del gasto público total y un
aumento del 0.2% al 0.5% del PIB de Brasil.
Se observa en el planteamiento de las experiencias muy poca información respecto a las
debilidades o tropiezos encontrados en la implementación del modelo GpRD, como lecciones aprendidas para trasladar a los países que
están iniciando o en proceso del modelo. Únicamente la experiencia de El Salvador expone
una información muy general al respecto.
En conclusión, el documento cumple
con el propósito de ser una guía práctica para conocer conceptos, herramientas
y experiencias de aplicación de la GpRD.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
sección
informativa
Actividades del INAP Guatemala
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
185
PROGRAMA
DE GERENCIA
PÚBLICA
DIRECCIÓN
DE FORMACIÓN
Y CAPACITACIÓN
PROGRAMA
2º Interciclo 2014
DE EDUCACIÓN
Del 28 de Julio al 5 de Septiembre 2014
A DISTANCIA
TELEINAP Cursos Virtuales:
Este programa brinda
12 cursos anuales, los
cuales son implementados cada cuatrimestre dependiendo de
las necesidades de las
instituciones la administración pública
y los trabajadores de
las mismas. Se programan cuatro o tres
cursos por cuatrimestre, además se programan cursos entre los
cuatrimestres, o sea,
interciclos.
186
•
Excelencia en las Instituciones Públicas
•
Gestión y manejo de archivos
•
Derechos Humanos y la Identidad de las personas.
3ª. Edición 2014
Del 08 de Septiembre al 17 de Octubre 2014
•
Manejo y Resolución de Conflictos
•
Administración Pública en el siglo XXI
(Estos cursos serán impartidos a través del CLAD – EIAP - INAP)
Contacto: Ingeniero Antonio González
Teléfono: 24198140
Email: [email protected]
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
Del 25 de Agosto al 19 de Septiembre 2014
Curso Virtual:
Este programa brinda un Diplomado en
Gerencia Pública,
organizado en cuatro
módulos: Aula virtual
y comunicaciones;
Gestión de recursos
humanos; administración pública y Gestión
presupuestaria y financiera.
•
PROGRAMA
GESTIÓN DEL
DESARROLLO
SOCIAL
•
Diplomado, Derechos Humanos, coordinado por: COPREDEH,
MINISTERIO DE ENERGIA Y MINAS, INAP. Del 5 de Agosto al
10 de Noviembre.
•
Diplomado, Derechos Humanos de las Mujeres, coordinado por:
SEPREM, COPREDEH, CODISRA, INAP. Del 18 de Junio al 17 de
Septiembre.
•
Diplomado, Derechos Humanos, Discriminación, Racismo y
Empoderamiento Económico de las Mujeres, Fase II. Coordinado por: COPREDEH, CODISRA, SEPREM, MINECO, MAGA, INAP.
Del 19 de Junio al 9 de Octubre.
Este programa brinda
tres diplomados:
Cursos Virtuales:
2ª. Edición Especial 2014
¿Qué Debo conocer como servidor Público?
3ª. Edición Especial 2014
Del 29 de septiembre al 24 de octubre 2014
Curso Virtual:
•
Administración Pública
Contacto: Claudia Diaz
Email: [email protected]
Contacto: María Dolores Villagrán
Teléfono: 24198136
Email: marialolaviallagrá[email protected]
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
187
Contacto:
Licenciado
Jaime Rafael Muñoz Flores
Director
Dirección de Escuela de Gobierno
y Gestión Pública
Tel. (502) 2419-8181
Ext. 8101/8128
DIRECCIÓN
DE ESCUELA
DE GOBIERNO Y
GESTIÓN PÚBLICA
DIRECCIÓN
DE ASISTENCIA
TÉCNICA
REGIONAL
Contacto:
Licenciado
Sergio Reynaldo Gómez de León
Director
Dirección de Asistencia Técnica
Regional
Tel. (502) 2419-8181
Ext. 8106/8129/8132
Actividades Agosto
18/8/2014
Curso Virtual
Estructura Política y Administrativa del Estado.
Se tienen programados los siguientes
servicios:
18/8/2014
Curso Virtual
Fundamentos Jurídico-Políticos Del Sector Público Guatemalteco.
•
18/8/2014
Curso Virtual
Gobierno y Sistema Político Guatemalteco.
25/8/2014
Curso Presencial
Alta Gerencia Política del Sector Público.
Actividades Septiembre
Actividades Octubre
Septiembre
Curso Presencial
Régimen Electoral y Organizaciones Políticas.
Octubre
Curso Presencial
Gerencia de Organizaciones Políticas.
Septiembre
Curso Presencial
Derecho Electoral.
Octubre
Curso Virtual
Gerencia Política y Transformación de Conflictos.
Septiembre
Curso Virtual
Liderazgo Político Transformador.
Octubre
Foros Públicos
188
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
Esta Dirección tiene por objeto aportar
conocimientos, desarrollar capacidades y
dar acompañamiento a los procesos de desarrollo administrativo y fortalecimiento
institucional.
Su ámbito de acción está enfocado en las
Municipalidades, Gobernaciones Departamentales y Consejos de Desarrollo Urbano
y Rural.
Implementación del Programa de
Cultura Laboral, a través diferentes talleres, a instituciones del Sector Público de los departamentos con
presencia de delegaciones de INAP:
Mazatenango, Suchitepéquez: Agosto 2014.
Puerto Barrios, Izabal: Julio y Octubre 2014.
Zacapa: Agosto 2014.
•
Talleres con representantes de las Municipalidades para capacitar en elaboración de Manuales Municipales, en
alianza con FUNDEMUCA e INFOM:
Agosto, Septiembre y Octubre 2014.
•
Elaboración de Diagnósticos Institucionales en las Instituciones del Sector Público y Gobernaciones Departamentales,
a través del Sistema de Apoyos y Fortalecimiento Institucional en los departamentos de presencia de delegaciones:
Agosto, Septiembre y Octubre 2014.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
189
•
D iplom ado G est ión Mu n ic ipal y Políticas Públicas, a desarrollarse en el Oriente del país:
DIRECCIÓN DE
INVESTIGACIÓN
Y ASESORÍA
ADMINISTRATIVA
Contacto:
Doctor
Edmundo René Urrutia García
Director
Dirección de Investigación y
Asesoría Administrativa
Tel. (502) 2419-8181
Ext. 8155/8157
Septiembre y Noviembre 2014.
•
Certificación de oficiales financieros a
través de capacitación y evaluación, en
niveles profesional y técnico y en áreas
de tesorería, contabilidad y presupuesto.
•
Diplomado Gestión Municipal y Gobernabilidad del agua en el Oriente del país:
Julio a Noviembre 2014.
•
Curso de Gestión Municipal y Gestión Política Virtual, a implementarse para los Gobiernos Municipales:
Octubre y Noviembre 2014.
•
Curso elaboración de Manuales dirigido a Gobernaciones Departamentales:
Septiembre 2014.
•
D iplom ado A lt a G e r e nc i a pública y Gestión política, 1ª. Edición,
en el interior del país:
Actividades Septiembre
03/9/2014
Fase II del Taller de Clima y Cultura Laboral, elaborando el Plan de
Mejora Continua y el Manual en Gestión de Clima Laboral.
11/9/2014
Fase II del Taller de Clima y Cultura Laboral, elaborando el Plan de
Mejora Continua y el Manual en Gestión de Clima Laboral.
17/9/2014
Fase II del Taller de Clima y Cultura Laboral, elaborando el Plan de
Mejora Continua y el Manual en Gestión de Clima Laboral.
Agosto a Diciembre 2014.
•
Diplomado de Derechos Humanos, Discriminación y racismo en los departamentos de Jutiapa, Huehuetenango:
Agosto a Noviembre 2014.
•
Actividades Septiembre
1/10/2014 - 5/10/14
Taller de Organización y Funciones, y de Normas y Procedimientos
Taller de Desarrollo organizacional y Desarrollo Personal en Puerto Barrios, Izabal:
7 y 21 de Agosto 2014.
190
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
191
DIRECCIÓN
DE POSTGRADO
Contacto:
Doctor
Luis Alfonzo Beteta Vásquez
Director
Dirección de Post Grado
Tel. (502) 2419-8181
Ext. 8114/8120/8135
Esta Dirección se encuentra a cargo de la organización de estudios universitarios de pre grado y post grado en Administración Pública, estudios
que son avalados por la Universidad Galileo.
7
Actividades Octubre:
PROGRAMAS
Doctorado En Administración Pública Y Políticas Públicas.
2 Cohortes – Octubre 2014.
Maestría En Administración Pública Y Políticas Públicas.
2 Cohortes – Octubre 2014.
Licenciatura En Administración Pública Y Políticas Públicas
Modalidad Intensiva.
2 Cohortes – Octubre 2014.
nota biográfica
de autores
192
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
193
INGENIERO
NORMAN LEONEL
SIGUÍ FAJARDO
Perfil profesional:
Se graduó de Ingeniero Agrónomo en la Facultad de Agronomía, de la
Universidad de San Carlos de Guatemala, obtuvo su título de la Maestría en Administración Pública de la Universidad de San Carlos y el
Instituto Nacional de Administración Pública -INAP-. Realizo otros estudios llevando a cabo el Curso de Extensión Agrícola y Desarrollo Rural. Centro Studi Agricoli, Borgo a Mozzano, Multigliano, Lucca, Italia.
Diplomado en Valuador de Impacto Ambiental. Guatemala. Diplomado
en Desarrollo Administrativo. Curso de Economía Medioambiental.
Universidad de Alcalá, Madrid, España. Diplomado en Informática y
Administración en la Universidad Francisco Marroquín de Guatemala.
Desempeñando cargos en:
194
•
Gerente General del Colegio de Ingenieros Agrónomos, siendo el responsable del desarrollo de proyectos productivos y sociales para los agremiados.
•
Asesor Gerencia del Instituto Nacional de Administración Pública –INAP-, promotor y ejecutor de diferentes estudios técnicos
sobre diagnostico, fortalecimiento y modernización institucional.
•
Asesor del Rector de la Universidad de San Carlos en la Coordinación y evaluación del Programa de Investigación en Desarrollo Agroindustrial.
•
Coordinador del Programa Universitario de Desarrollo Industrial, Dirección General de Investigación -DIGI-, Universidad de San Carlos de Guatemala.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
•
Asesor en Políticas Públicas. Dirección de Planificación, Consejo Nacional de Áreas Protegidas -CONAP-.
•
Director Administrativo. Secretaría Presidencial de la Mujer -SEPREM-, responsable de la Unidad de Recursos Humanos y del proceso de Desarrollo y Modernización institucional.
•
Gerente Operativo Asociación Prado de Zorzoyá y Fundación Ac’txumbal. Siendo responsable del desarrollo de
un proyecto habitacional y recreativo para sus asociados.
•
Coordinador de Desarrollo Productivo, Dirección de Desarrollo Rural Integral. Secretaría de la Paz -SEPAZ-. Apoyo y
seguimiento a la implementación del Acuerdo Sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria. Secretario Ejecutivo de la Comisión técnica para el reasentamiento de población desarraigada por causas del conflicto armado interno.
•
Coordinador Unidad de Planificación, Seguimiento, Evaluación y Sistematización. Fondo Internacional de Desarrollo
Agrícola -FIDA- en el Ministerio de Agricultura y Ganadería.
•
Actualmente
es
Gerente
del
Instituto Nac ion a l de Ad m i n i st r ac ión P úbl ica -I NA P-.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
195
LICENCIADA
LICENCIADA
VIVIAN PAOLA
RODRÍGUEZ
BARRIOS
CAMLIN FUENTES
MIJANGOS
Perfil profesional:
Perfil profesional:
Socióloga con estudios de maestría en Investigación Socio-Política. Egresada de la Escuela de Ciencia Política de la Universidad de San Carlos de Guatemala, fue becaria con
dedicación exclusiva en el Programa de Formación de Investigadores del Área de Estudios sobre Pobreza, Desarrollo y Exclusión Social de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales FLACSO-Guatemala. También realizó estudios sobre planificación estratégica para el desarrollo rural en el Weitz Center de Israel y sobre Modelos de Desarrollo
de Competencias Laborales y Modelos Educativos por Competencias, en un programa
conjunto de la Universidad Autónoma de México y la Universidad de Leiden, Holanda.
Profesional con Licenciatura en Relaciones Internacionales, por la
Universidad de San Carlos de Guatemala, Maestría en Administración
Pública por el Instituto Nacional de Administración Pública –INAP-,
y candidata a Doctora en Administración Pública y Políticas Públicas,
actualmente es Encargada de la Unidad de Planificación, Monitoreo y
Evaluación del Instituto Nacional de Administración Pública -INAP-.
Realizó estudios en la Escuela Nacional de Administración Pública (ENAP) del Brasil y en
el Instituto de Investigación e Incidencia Ciudadana/USAC, en el área del Monitoreo y
Evaluación de políticas públicas y Evaluación de Programas Sociales; así como en el área
de gestión de Calidad en la Administración Pública en el Instituto Centro Americano de
Administración Pública (ICAP) y el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP).
•
Dentro de sus áreas de especialización se encuentran: Gestión
de la Calidad en la Administración Pública, Gerencia Social, Administración Pública, Políticas Públicas, Cooperación Nacional e
Internacional, Planificación, Seguimiento y Evaluación, Gestión
por Resultados y otros.
Desempeñando cargos en:
•
Su experiencia profesional se centra en la dirección y/o coordinación de programas de formación y capacitación presencial, docencia en temas relacionados a su especialidad, diseño
y tutoría de cursos de educación virtual, gestión de proyectos
de cooperación, asesoría y elaboración de planes estratégicos,
multianuales y anuales, acciones de seguimiento y evaluación;
manejo de presupuestos.
•
Gestión del Conocimiento.
•
Gobierno Abierto.
•
Cooperación para el Desarrollo.
•
Se ha desempeñado como investigadora en instituciones como el Instituto de Investigaciones Políticas y Sociales (IIPS); la Dirección General de Investigación (DIGI) de la Universidad de San Carlos de Guatemala y FLACSO- Guatemala y como catedrática en la Facultad de
Ciencias Políticas de la Universidad Rafael Landívar y en la Escuela de Trabajo Social de la
Universidad San Carlos de Guatemala. Actualmente labora en el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), a cargo de la Unidad de Cooperación Nacional e Internacional.
•
En el año 2002 colaboró en la elaboración del Informe anual sobre la Situación de la Niñez
en Guatemala, publicado por la Oficina de Derechos humanos del Arzobispado de Guatemala (ODHAG) y es autora del Libro: “La Lupita y su lucha contra la Pobreza: La construcción compartida de un Proyecto de Vida. El Proceso de Desarrollo Socioeconómico de una
Comunidad de Retornados”, que fue publicado por FLACSO-Guatemala en el año 2008.
196
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
Desempeñando cargos en:
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
197
DOCTOR
GREGORIO
MONTERO
MONTERO
Perfil profesional:
Se graduó de la Licenciatura en Derecho en la Universidad Autónoma de Santo Domingo (UASD). En esta misma universidad se
graduó de la Especialidad en Ciencias Políticas; obtuvo su título de Maestría en Administración y Políticas Públicas con titulación conjunta de la Universidad Estatal de UTAH de los Estados
Unidos y la Universidad Autónoma de Santo Domingo (UASD).
nización de la Administración Pública, Ética de los Servidores
Públicos, Transparencia Administrativa, Neo institucionalismo,
entre otros. Publicó su más importante obra en 2011, titulada Régimen Jurídico y Profesionalización de los Funcionarios Públicos.
•
En el plano internacional ha dictado conferencias sobre los
temas de Función Pública, Profesionalización y Carrera Administrativa, Gestión Pública, Transparencia, en países como
Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, España, Guatemala, Honduras, México, Panamá, Paraguay, Puerto Rico, Uruguay, Venezuela, entre otros.
•
Ha sido consultor de la OPS/OMS para asesorar en la elaboración de la Ley de Carrera Sanitaria para los gobiernos
de Nicaragua y Uruguay; asesora en el proceso de discusión
de la Ley de Función Pública y la estructuración del Órgano Rector de la Función Pública de El Salvador, entre otros.
•
Fue Presidente Alterno del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) 2007-2009, y organizador de dos Congresos Internacionales de este organismo celebrados en República Dominicana en los años 2007 y 2010.
•
Es f uncionario de Carrera en su país, en comisión de servicio. Fue Viceministro de Función Pública del Ministerio de Administración Pública (MAP).
•
En la actualidad es Secretario General del Centro Latinoamericano de
Administración para el Desarrollo (CLAD) para el período 2012-2014.
Desempeñando cargos en:
•
•
198
Es Catedrático Universitario en los niveles de Grado y Post-Grado, en las áreas Teorías y Fundamentos Jurídicos del Estado,
Derecho Administrativo, Administración Pública, Ética de los
Servidores Públicos, Organización de la Administración Pública, Cultura Organizacional, entre otras, en centros académicos
como la Universidad Autónoma de Santo Domingo (UASD), Universidad Iberoamericana (UNIBE), Universidad Pedro Henríquez
Ureña (UNPHU), la Universidad Tecnológica de Santiago (UTESA) y el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP).
Ha publicado varios trabajos relacionados con la Administración
Pública, dentro de los cuales se destacan: Ética, Administración
Pública y Modernización, Para un Ejercicio Ético de la Función
Pública, su trabajo titulado Régimen Jurídico Funcionarial fue
publicado en el Libro de Derecho Administrativo Iberoamericano, editado en la República Bolivariana de Venezuela. Además,
ha escrito múltiples artículos para Revistas Especializadas y
Periódicos, desarrollando los temas de Profesionalización de la
Función Pública, Servicio Civil, Carrera Administrativa, Orga-
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
199
DOCTOR
LICENCIADA
EDMUNDO RENÉ
URRUTIA GARCÍA
Perfil profesional:
Realizó estudios de filosofía en la Universidad de San Carlos de Guatemala, en los años 70 y enseñó en la Facultad de Economía y en la Escuela de
Trabajo Social de esa universidad. En los años 80 sacó una maestría en la
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), México. A principios de los 90, obtuvo una beca para hacer estudios de doctorado en Ciencias
Política en la Universidad de New México, en la ciudad de Albuquerque.
Desempeñando cargos en:
•
•
200
En Guatemala en 1995, enseñó en la Universidad de San Carlos de Guatemala y en la Universidad Rafael Landívar.
Trabajó en la Crónica de Gobierno de la administración de Álvaro Arzú
y posteriormente fue consultor de la Asociación de Investigaciones y
Estudios Sociales (ASIES) en la primera parte de los 2000. En 2004 fue
nombrado como Secretario de la Secretaría de Análisis Estratégico (SAE)
de la presidencia de Óscar Berger. En 2005, fue nombrado por ese mismo
gobierno, embajador de Guatemala en el Reino Unido. En 2008, regresa
a Guatemala y se convierte en Director del Programa Centroamericano
de Postgrado de la FLACSO, sede Guatemala. En 2013, es contratado por
el Ministerio de Finanzas de Guatemala para diseñar, con recursos del
Banco Interamericano de Desarrollo (BID) la Cátedra de Estudios Fiscales.
•
Ha publicado artículos y libros sobre temas de la ciencia política y ha publicado dos novelas, Naufragio de las Palabras y Viaje al Centro de la Nada.
•
Actualmente, es Director de la Dirección de Investigaciones y Asesoría Administrativa del Instituto Nacional de Administración P ública –INAP-, además de ser columnista de la misma institución en el Diario de Centroamérica y
Director de la Revista “Administración Pública y Desarrollo” del INAP.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
LESBIA CAROLINA
ROCA RUANO
Perfil profesional:
Es Consultora Senior de la firma Inversiones y Desarrollo de Centro América –IDC-, siendo su principal proyecto el diseño y creación de una nueva universidad privada dedicada a las ciencias económicas y administrativas. Es Economista, realizó sus
estudios en escuelas públicas tiene una Maestría en Administración Pública de Harvard University y posee una extensa experiencia trabajando tanto en el sector privado como en el público.
Desempeñando cargos en:
•
De 2005 a 2008 fue Superintendente de Administración Tributaria de
Guatemala (SAT) ejerciendo durante dos administraciones de gobierno.
•
Otras posiciones públicas desempeñadas han sido Viceministra de
Energía y Minas, Viceministra de Finanzas Públicas, Secretaria Técnico del Gabinete Económico y Directora de Financiamiento Externo.
•
En el Sector Privado Carolina ha sido por más de 10 años
Consultora Senior en IDC, firma consultora en la que ha trabajado en las áreas financiera, innovación institucional y Reforma del Estado. Ella ha realizado consultoría
independiente para organizaciones internacionales en El Salvador, Nicaragua, Paraguay, Honduras, Bolivia y Pakistán.
•
En el área académica, Carolina fue miembro de la Facultad de Investigación del INC AE y Research Fellow en el Instituto Wethearhead de Harvard University.
•
En materia de contribuciones sociales, ha sido presidente de
la Fundación para el Desarrollo de la Mujer y actualmente miembro de las Juntas Directivas de FUNDASISTEMAS, Vital Voices, Friendship Bridge y Empresarios por la Educación.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
201
LICENCIADA
DOCTORA
MARÍA DOLORES
VILLAGRÁN
MAYEN
BLANCA EUGENIA
CASTELLANOS
DE PONCIANO
Perfil profesional:
Profesional en Ciencias Sociales, estudios de licenciatura en Trabajo Social, Maestría en Comunicación para el Desarrollo. Actualmente estudios a nivel de Doctorado en Administración Pública
y Políticas Públicas. Experiencia laboral en Administración Pública, especialmente en procesos para fortalecer el Talento Humano,
coordinando programas de formación y Capacitación, en modelos de
educación presencial y a distancia, utilizando las herramientas que
proporcionan las Tecnologías de Información y comunicación – TICs -
Perfil profesional:
Profesional con estudios de sociología, egresada de la Escuela de
Ciencias Políticas de la Universidad de San Carlos de Guatemala.
Desempeñando cargos en:
•
Se desempeño como investigadora durante los años 86 al 90
en la Dirección de Investigación y Asesoría Administrativa del Instituto Nacional de Administración Pública -INAP-.
•
Profesora e investigadora de la Escuela Ciencias Políticas en la Universidad de San Carlos de Guatemala.
•
Fue Coordinadora de la Maestría en Investigación de Política y Sociedad de la Escuela de Ciencias Políticas en la Universidad de San Carlos.
Desempeñando cargos en:
•
202
La educación a distancia con el modelo Virtual del INAP: Diseño de cursos acompañamiento a grupos de estudiantes con
el modelo tutorial.
•
Docencia en el tema de Abordaje de Conflictos.
•
Experiencia en el diseño y ejecución de diplomados especialmente en los temas: Gerencia Social y Gestión del Riesgo a desastres, abordaje de conflictos y Secretarial.
•
La Gestión de la Calidad a través de las Cartas de Servicio.
•
Coordinación de programas de postgrado.
•
Planificación, ejecución de cursos en educación Popular.
•
Elaborar Estudios Socioeconómicos, especialmente a familias y
estudiantes universitarios.
•
Estudios socioeconómicos de las familias y la situación de valores, situación económica y social de las familias guatemaltecas
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
203
LICENCIADA
NADIA LECI
DE LEÓN SAZO
FRANCISCO
LONGO
Perfil profesional:
Perfil profesional:
Profesional de la Licenciatura en Psicología con especialización en Psicotrauma, avalada por la Sociedad Argentina en Psicotrauma; INASFID (International Sports Federation for Persons with Intellectual
Disability) certificación como Psicóloga en Discapacidad Intelectual
Caracas, Venezuela. Entre otras actividades Miembro de Junta Directiva y Psicóloga del Comité Nacional de Elegibilidad (NEC) de la Asociación de Disciplinas Deportivas para las Personas con Discapacidad
Intelectual de Guatemala (ANDDIGUA). Experiencia laboral en Asesoría de Desarrollo Humano e Institucional en el Instituto Nacional de
Administración Pública –INAP-, actualmente Asesora de Gerencia.
Desempeñando cargos en:
204
•
Asesoría
en
Clima
•
D o cente de l Ta l ler D i seño, Apl ic ac ión y D i agnóstico
del
Clima
y
Cultura
Laboral.
•
Asesoría en el Plan de Cultura Institucional enfocada en el
Sistema de Gestión de Calidad para la certificación ISO 9001.
•
Cooperación de Desar rol lo (solicitud de donaciones para el sostenimiento del Plan Motivacional).
•
Coordinadora y A sesora del Proyecto de Evaluación de Clima Organizacional de Empresa Portuaria Nacional Santo Tomás de Castilla EMPORNAC en Puerto Barrios y en la capital al Ministerio de Finanzas.
•
Asesoría en Diagnóstico de Necesidades de Capacitación realizando el Plan de Profesionalización para el Talento Humano.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
y
Cultura
Instituciona l.
Profesor de Dirección de Personas y Organización del Instituto de
Gobernanza y Dirección Pública en ESADE Business and Law School,
Barcelona-Madrid-Buenos Aires. Es en la actualidad Secretario General de ESADE. Miembro del Comité de Expertos en Administración
Pública de Naciones Unidas. Fue redactor y ponente de la Carta Iberoamericana de la Función Pública, aprobada por la Cumbre Iberoamericana y convertida en documento oficial por la Asamblea General de
la ONU. Fue autor, para el Banco Interamericano de Desarrollo, de una
metodología de evaluación institucional de sistemas de servicio civil
aplicada en los últimos años a diferentes trabajos de diagnóstico en
America Latina. Pertenece al consejo editorial de diferentes revistas
académicas internacionales, es autor de numerosas publicaciones en
sus temas de especialidad y ha trabajado como consultor internacional para diversos gobiernos y organizaciones del sector público.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO
205
MERCEDES
IACOVIELLO
Perfil profesional:
Economista y Bachiller en Derecho por la Universidad de Buenos Aires, Graduada del Programa de Formación de Administradores Gubernamentales del INAP de Argentina y Master en Gestión de Recursos
Humanos por University of Illinois at Urbana-Champaign. Actualmente es consultora internacional en gestión de recursos humanos y
empleo público en proyectos regionales y subregionales en América
Latina para organismos internacionales (BID, PNUD, AECID, USAID) y
para gobiernos de la región (Perú, Chile, Ecuador, Paraguay, Colombia,
Argentina, Guatemala). En el ámbito académico, coordina el área de
Formación Ejecutiva en Gestión Pública de la Maestría en Administración y Políticas Públicas de la Universidad de San Andrés. Es profesora en maestrías y posgrados de las universidades de San Andrés,
del Litoral, de Rosario y de Buenos Aires, todas en Argentina. Autora
de numerosos artículos y capítulos de libros en su área de trabajo.