prestación de servicios públicos
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PRESTACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS E SERIE SOBRE SECTOR PÚBLICO, BUEN GOBIERNO, Y RESPONSABILIDAD Y RENDICIÓN DE CUENTAS l papel del gobierno es de la mayor importancia para incidir en el bienestar de los ciudadanos y, para que se ejerza adecuadamente, es esencial contar con herramientas apropiadas de evaluación de la actividad pública para hacer que los gobiernos sean responsables. Al publicar esta serie de volúmenes de calidad excepcional, Anwar Shah y el Banco Mundial han realizado una extraordinaria labor que tiene el potencial de mejorar la calidad de vida de muchos millones de ciudadanos en el mundo y deben ser ensalzados por este esfuerzo”. — Munir Sheikh Deputy Secretary to the Cabinet, Expenditure Review Secretariat, Gobierno de Canadá Former Associate Deputy Minister of Finances, Gobierno de Canadá L ANWAR SHAH Ò PRESTACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS Ò a prestación eficiente y eficaz de los servicios básicos ha sido siempre una de las principales medidas del buen gobierno y esto es especialmente válido para los países en desarrollo que continúan su empeño por el buen gobierno y la buena prestación de los servicios. El rango de los desafíos a que se enfrentan va desde la simple carencia de recursos y capacidades hasta el eterno problema de la concusión y la corrupción. En el centro de la prestación de servicios sensible está la medición, por parte de los ciudadanos-consumidores y clientes, del desempeño no sólo del servidor público sino también de las instituciones públicas. Es dentro de este contexto que el presente volumen representa una valiosa contribución al discurso continuo en la praxis de la administración pública. Este volumen constituirá fácilmente una de las referencias más útiles y prácticas para los estudiantes y practicantes de la administración pública y el buen gobierno”. — Alex B. Brillantes, Jr. Director of The Center for Local and Regional Governance, y Decano, National College of Public Administration and Governance, University of the Philippines Editado por ANWAR SHAH 34378 SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página I SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página II SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página III Serie sobre sector público, buen gobierno, y responsabilidad y rendición de cuentas Prestación de servicios públicos Editado por Anwar Shah SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página IV The findings, interpretations, and conclusions expressed herein are those of the author(s) and do not necessarily reflect the views of the Executive Directors of The World Bank or the governments they represent. The World Bank does not guarantee the accuracy of the data included in this work. The boundaries, colors, denominations, and other information shown on any map in this volume do not imply any judgment concerning the legal status of any territory or the endorsement or acceptance of such boundaries. Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresados aquí son los del(los) autor(es) y no reflejan necesariamente las opiniones de los directores del Banco Mundial, o de los gobiernos que ellos representan. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos incluidos en este trabajo. Las fronteras, los colores, los nombres y otra información expuesta en cualquier mapa de este volumen no denotan, por parte del Banco, juicio alguno sobre la condición jurídica de ninguno de los territorios, ni aprobación o aceptación de tales fronteras. This work was originally published by the Word Bank in English as Public Services Delivery in 2005. This Spanish translation was arranged by Mayol Ediciones. Mayol Ediciones is responsible for the quality of the translation. In case of any discrepancies the originally language will govern. Publicado originalmente en inglés por el Banco Mundial como Public Services Delivery en 2005. La traducción al castellano fue hecha por Mayol Ediciones, editorial que es responsable de su precisión. En caso de discrepancias, prima el idioma original. © 2005 The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank © 2005 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial 1818 H Street, NW Washington, DC 20433, USA Todos los derechos reservados Primera edición en castellano: enero de 2008 Para esta edición: © 2008 Banco Mundial en coedición con Mayol Ediciones S.A. Calle 131 A No. 59C-62, Bogotá, Colombia www: mayolediciones.com ISBN 978-958-8307-32-9 Traducción al castellano: Ignacio Caviedes Hoyos Coordinación editorial: María Teresa Barajas S. Edición y diagramación: Mayol Ediciones S.A. Impreso y hecho en Colombia - Printed and made in Colombia SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página V Contenido Prólogo Prefacio Agradecimientos Colaboradores Siglas y abreviaturas Panorama general Anwar Shah CAPÍTULO 1 Temas asociados a la implementación del control del desempeño de todo el gobierno Alasdair Roberts Esfuerzos actuales en el control del desempeño del gobierno Dificultades en la ejecución Perspectivas para la planeación del desempeño del gobierno Anexo 1.A Medidas de resultados en el Plan de Oregón Anexo 1.B Medidas de resultados en el Plan de Florida Anexo 1.C Medidas de resultados en el Plan de Alberta Anexo 1.D Medidas de resultados en el Plan de Nueva Escocia Anexo 1.E Borrador de medidas de resultados para el gobierno canadiense CAPÍTULO 2 Una medida simple de buen gobierno Jeff Huther y Anwar Shah Medir la calidad de la gobernabilidad Impacto de la descentralización fiscal en la calidad de la gobernabilidad IX XI XIII XV XXI XXIII 1 4 12 25 28 29 32 33 35 41 41 48 SERVICIOS PUBLICOS VI 18/12/07 10:09 Página VI Prestación de servicios públicos Calidad de gobernabilidad y descentralización Conclusión Anexo 2.A Fuentes y calidad de datos y explicaciones sobre el desarrollo de índices componentes Anexo 2.B Índices compuestos CAPÍTULO 3 Evaluación del desempeño de los gobiernos locales en los países en desarrollo Matthew Andrews y Anwar Shah Criterios de evaluación Evaluación de la conformidad con la legislación y los procesos Evaluación de la capacidad de respuesta Evaluación de la eficiencia Evaluación de la responsabilidad Conclusión CAPÍTULO 4 Los resultados son importantes. Sugerencias para un primer esfuerzo de medición de resultados en un país en desarrollo Harry P. Hatry ¿Qué es medición de resultados? ¿Por qué medición de resultados? Obstáculos a la medición de resultados en los países en desarrollo Pasos básicos para la implementación de un proceso de medición de resultados Procedimientos básicos de medición de resultados y sus costos Medición del grado de corrupción Medición de tiempos de respuesta Control de calidad de los datos Utilización de los datos de resultados Nota final Anexo 4.A Cuestionario para los hogares Anexo 4.B Procedimientos para observadores entrenados Anexo 4.C Ejemplos de indicadores de desempeño para rastreo de actividades anticorrupción 54 56 57 59 63 63 65 72 76 78 80 85 85 86 86 87 88 97 99 100 100 101 103 106 111 SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página VII Contenido VII CAPÍTULO 5 Prestación de servicios locales y municipales Harry Kitchen 115 Alternativas del sector público Prestación de servicios del sector privado Asociaciones público-privadas Resumen 115 127 139 144 CAPÍTULO 6 Evaluación del desempeño de los servicios de salud en su atención a los pobres Agnes Soucat, Ruth Levine, Adam Wagstaff, Abdo S. Yazbeck, Charles C. Griffin, Timothy Johnston, Paul Hutchinson y Rudolf Knippenberg Canalizar recursos hacia los pobres Llegar a los pobres: Equidad de cobertura en las intervenciones que atienden las necesidades de los pobres La equidad y el impacto de la financiación del sector de la salud Conclusión CAPÍTULO 7 Medición del desempeño del sector público en la infraestructura Hadi Salehi Esfahani Naturaleza del problema Selección de indicadores de desempeño Evaluación del desempeño Conclusión Gráficos 4.B.1 Escala de clasificación de observadores entrenados 6.1 Marco PRSP. Determinantes de los resultados en el sector de la salud 6.2 Pérdidas de DALY por cada 1.000 habitantes, según causas 6.3 Ocho pasos hacia una cobertura efectiva para los pobres 151 154 160 178 185 193 195 196 206 207 110 152 156 162 SERVICIOS PUBLICOS VIII 18/12/07 10:09 Página VIII Prestación de servicios públicos Cuadros 2.1 Componentes del índice de gobernabilidad 2.2 Clasificación de países según la calidad de la gobernabilidad 2.3 Coeficientes de correlación del índice de gobernabilidad 2.4 Correlación de gastos subnacionales con indicadores de calidad de la gobernabilidad 2.5 Omisiones de los índices originales 4.1 Indicadores de resultados para sistemas escolares de primaria y secundaria 4.2 Indicadores de resultados para el bienestar juvenil 4.3 Indicadores de resultados para la recolección de desechos sólidos 4.B.1 Escala de clasificación de condiciones de vías en Toronto 5.1 Prestación de servicios del sector privado versus del sector público en Canadá 6.1 Fuentes de datos para la evaluación de la cobertura 6.2 Ejemplo de determinantes de cobertura con un paquete central de actividades 6.3 Resumen de las preguntas principales que se deben responder en una evaluación de la financiación de servicios de salud 7.1 Ejemplos de medidas de desempeño para infraestructura de energía 7.2 Ejemplos de medidas de desempeño para infraestructura de telecomunicaciones 7.3 Ejemplos de medidas de desempeño para infraestructura de transporte 7.4 Ejemplos de medidas de desempeño para infraestructura de agua potable 7.5 Ejemplos de medidas de desempeño para infraestructura de alcantarillado 43 46 47 50 56 88 89 91 109 130 163 164 186 198 199 200 201 202 SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página IX Prólogo En las democracias occidentales los sistemas de verificación y balances incorporados a las estructuras de gobierno han formado el centro de la buena gobernabilidad y han ayudado a apoderar a los ciudadanos durante más de doscientos años. Los incentivos que motivan a los funcionarios públicos y a los gobiernos –las recompensas y sanciones vinculadas a los resultados que contribuyen al desempeño del sector público– tienen sus raíces en los marcos de responsabilidad del país. Una buena administración del sector público y de los gastos oficiales contribuye a determinar el curso del desarrollo económico y la equidad social, en especial para los pobres y otros grupos desfavorecidos, tales como las mujeres y los ancianos. Sin embargo, muchos países en desarrollo continúan sufriendo con sistemas insatisfactorios de gobernabilidad y a menudo disfuncionales, que incluyen búsqueda de beneficios mediante manipulaciones y mala conducta, asignación inapropiada de recursos, sistemas ineficientes de captación de ingresos y prestación débil de servicios públicos vitales. Esa gobernabilidad deficiente conduce a resultados deficientes para el acceso de los pobres a los servicios públicos y de otros miembros desfavorecidos de la sociedad, como mujeres, niños y minorías. Para la atención de estas preocupaciones la comunidad de asistencia para el desarrollo, en general, y el Banco Mundial, en particular, están esforzándose continuamente para aprender lecciones de las prácticas que se realizan alrededor del mundo para obtener una mejor comprensión de lo que funciona y lo que no en el mejoramiento de la gobernabilidad del sector público, en especial con respecto a combatir la corrupción y hacer que los servicios funcionen para la gente pobre. La presente serie enriquece nuestro conocimiento, proporcionando herramientas y lecciones de las prácticas para mejorar la eficiencia y equidad en la prestación de los servicios públicos y para fortalecer en la gobernabilidad a las instituciones de responsabilidad. En la serie se ponen de relieve marcos de referencia para la creación de entornos de incentivos y presiones para la buena gobernabilidad desde el interior de los gobiernos y más allá de ellos. Se esbozan mecanismos institucionales a fin de SERVICIOS PUBLICOS X 18/12/07 10:09 Página X Prestación de servicios públicos facultar a los ciudadanos para exigir a sus gobiernos responsabilidad por los resultados. La serie ofrece una guía práctica sobre gestión por resultados y gestión fiscal prudente. Esboza enfoques para el tratamiento de la corrupción y la mala conducta. Proporciona una guía conceptual y práctica sobre marcos alternativos de prestación de servicios para extender el alcance y acceso de los servicios públicos. La serie cubre también salvaguardias para la protección de los pobres, las mujeres, las minorías y otros grupos desfavorecidos, el fortalecimiento de acuerdos institucionales para voice and exit,* métodos de evaluación de programas del sector público, marcos para la gobernabilidad sensible y responsable, y federalismo fiscal y gobernabilidad local. La Serie sobre sector público, buen gobierno, y responsabilidad y rendición de cuentas será de interés para funcionarios públicos, practicantes y estudiosos del desarrollo y quienes se interesen en la gobernabilidad pública en los países en desarrollo. Frannie A. Léautier Vicepresidente World Bank Institute * Formas de expresar insatisfacción con un servicio o programa (NT). SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página XI Prefacio L a globalización, la localización y la revolución de la información están facultando a los ciudadanos para exigir responsabilidad a sus gobiernos. A fin de que dicha responsabilidad sea una herramienta efectiva, se requiere un marco para medir el desempeño del gobierno en la prestación de los servicios públicos. El presente libro ofrece herramientas de análisis para medir ese desempeño del gobierno en total y de los varios niveles de gobierno, como también para sectores individuales importantes, como salud, infraestructura y servicios locales y municipales. El libro extrae lecciones también de los sistemas de medida de desempeño en los países industriales. El marco fundamental presentado en el libro trata dos temas generales: a) si el administrador público está haciendo lo correcto, esto es, prestando servicios consistentes con las preferencias del ciudadano; b) si lo está haciendo de la manera correcta, prestando servicios de una calidad dada a un mínimo costo impositivo para los ciudadanos. Para responder estos interrogantes, el libro hace operativas las siguientes pruebas empíricas: • Prueba de eficacia: ¿Hasta qué punto cumplen los programas públicos los objetivos expresados? • Prueba de eficiencia: ¿Se prestan los servicios públicos con costos mínimos para una cantidad y una calidad dada de servicios? • Prueba de prestación de servicio alterno: ¿Se expande el acceso a los servicios públicos con asociaciones o relaciones contractuales apropiadas dentro del gobierno y más allá de él? • Prueba alternativa de prestación de servicios: ¿Se expande el acceso a los servicios públicos con asociaciones o relaciones contractuales apropiadas dentro del gobierno y más allá de él? ¿Qué actividades o programas podrían subcontratarse en todo o en parte con los sectores privados o voluntarios? • Prueba de valor monetario: ¿Se utilizan los fondos públicos en la mejor forma? SERVICIOS PUBLICOS XII 18/12/07 10:09 Página XII Prestación de servicios públicos Se espera que la aplicación de estas pruebas capacite a los administradores públicos para autoevaluar sus logros en la creación de valor público, y suministrar a otras partes interesadas un marco de referencia para juzgar el desempeño del gobierno en la prestación de los servicios públicos. También se espera que la importancia dada al desempeño del gobierno produzca una mejor prestación de los servicios públicos y un mejor acceso a ellos en los países en desarrollo. Mis agradecimientos a la Swiss Development Cooperation Agency (Agencia Suiza de Cooperación para el Desarrollo) por su apoyo, y a los principales expertos que contribuyeron con sus artículos; juntos han hecho posible esta serie. Roumeen Islam Gerente, Poverty Reduction and Economic Management World Bank Institute SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página XIII Agradecimientos La realización del presente libro ha sido posible gracias a una subvención de la Swiss Development Cooperation Agency. El editor agradece al personal de esa agencia por su guía en el contenido del libro y, en particular, tiene una gran deuda intelectual con Walter Hofer, Werner Thut, Pietro Veglio, Gerolf Weigel y Hanspeter Wyss. El editor también agradece a la gerencia principal del Operations Evaluation Department del Banco Mundial, al World Bank Institute y a la Cepal (Comisión Económica de las Naciones Unidas para América Latina y el Caribe) por su apoyo. En particular, gracias a Juan Carlos Lerda y Roumeen Islam por su guía y apoyo. El libro también recibió el beneficio de los comentarios de los diseñadores de políticas en el taller conjunto de la Cepal y el Banco Mundial realizado en Santiago de Chile, en enero de 2001 y los seminarios PREM (reducción de la pobreza y administración económica, por sus iniciales en inglés) efectuados en el Banco Mundial. Además, funcionarios expertos de finanzas y presupuesto de un gran número de países ofrecieron su asesoría sobre el contenido del libro. El editor agradece también a los líderes académicos que contribuyeron con artículos y a los revisores del banco y externos por sus comentarios. Matthew Andrews, Azam Chaudhry, Neil Hepburn y Theresa M. Thompson ayudaron durante las distintas etapas de preparación del libro, ofrecieron comentarios y contribuyeron con resúmenes. Agnes Santos preparó el libro para su publicación. Por último, el libro no estaría completo sin la sobresaliente supervisión y las contribuciones analíticas de Theresa M. Thompson. SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página XIV SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página XV Colaboradores Matthew Andrews. Especialista en administración del sector público, sudafricano con doctorado en administración pública de la Maxwell School, Syracuse University, Nueva York. Ha trabajado en todos los niveles del gobierno en Sudáfrica y ha publicado sobre temas como presupuesto y administración pública, evaluación y economía institucional. Hadi Salehi Esfahani. Profesor de economía en la Universidad de Illinois en Urbana-Champaign. Ha trabajado para el Banco Mundial como economista visitante y consultor. Recibió su grado de PHD en la Universidad de California, Berkeley. Su investigación se concentra en temas teóricos y empíricos sobre la economía política del desarrollo. Ha publicado numerosos artículos sobre la función de las instituciones políticas y de gobernabilidad en la formación y resultados de las políticas fiscales, comerciales y reguladoras. Charles C. Griffin. Es PHD en economía de la Universidad de Carolina del Norte en Chapel Hill (1983) y master en políticas públicas de Duke University (1981). Terminó una beca posdoctoral de dos años en demografía económica en Yale, en el Economic Growth Center (Centro de Crecimiento Económico) (1984-1986). Sus campos académicos son el desarrollo económico y las finanzas públicas. La mayor parte de su trabajo profesional ha sido en economía de la salud en países en desarrollo. Su experiencia operativa y trabajo de investigación en el Banco Mundial se ha enfocado en la “economía del hogar”, las finanzas del sector público y la demanda de servicios de salud y educación. Antes de unirse al Banco Mundial en 1992, fue profesor asociado de economía en la Universidad de Oregón, en Eugene y asociado principal de investigación en el Urban Institute en Washington, D.C. Además trabajó como consultor, principalmente en financiación del sector público y economía de la salud en Asia oriental y meridional. Se unió al Banco Mundial en la Región África, donde trabajó sobre África oriental. En septiembre de 1997, fue transferido a la Región de América Latina y el Caribe como especialista líder para la Protección Social, y en di- SERVICIOS PUBLICOS XVI 18/12/07 10:09 Página XVI Prestación de servicios públicos ciembre de 1998 fue nombrado gerente del sector para Salud, Nutrición y Población en la misma región. Administró una cartera de unos US$3.000 millones (financiando unos 30 proyectos). En marzo de 2002 fue nombrado director del sector para Desarrollo Humano en la Región de Asia meridional, dirigiendo programas del banco en educación, salud, nutrición, población y protección social para Afganistán, Bangladesh, Bután, India, Maldivas, Nepal, Pakistán y Sri Lanka. Harry P. Hatry. Director del Public Management Program (Programa de Administración Pública) en el Urban Institute en Washington, D.C. Tiene muchos años de experiencia en trabajos sobre medidas y gestión del desempeño con agencias locales, estatales y federales y con ONG. Ha ofrecido asistencia en medición de desempeño a Albania, Hungría, Indonesia y Tailandia. Ha sido líder en el desarrollo de herramientas para la medición del desempeño en una gran variedad de servicios públicos. Su reciente libro, Performance Measurement: Getting Results (Medida de desempeño: obtención de resultados), se ha utilizado ampliamente y se está traduciendo a dos idiomas. Paul Hutchinson. En la actualidad, profesor asistente de economía en el Departamento de Salud Internacional en la School of Public Health and tropical Medicine de la Universidad de Tulane. Sus principales campos de interés se centran en el acceso a los servicios de salud y su demanda en países en desarrollo, descentralización de los servicios de salud y temas de financiación de servicios de salud. Estuvo durante dos años en la Misión Residente del Banco Mundial en Kampala, Uganda. Otros proyectos incluyen evaluaciones de reducción de mortalidad en los años noventa y de los impactos de proyectos con financiación de donantes, en la condición de la salud y el comportamiento de búsqueda de atención en salud. Jeff Huther. Director de la Office of Debt Management (Oficina de Administración de Deudas) del Tesoro de Estados Unidos. Su dependencia ofrece asesoría en la emisión de valores del Tesoro y sus precios. Su trabajo reciente se ha enfocado en expandir el mercado de valores del Tesoro con protección de la inflación (TIPS), mejorar la transparencia de los procesos de toma de decisiones del Tesoro, y desarrollar mejores medidas de la cartera de deudas del Tesoro. Sus primeros proyectos en el Tesoro incluyeron el programa de recompra del Tesoro, el análisis de las implicaciones de introducir un título a cuatro semanas, comparaciones de los costos de formas alternativas de financiación a corto plazo y examen de las implicaciones de suspender la emisión de los bonos a 30 años. Antes de trabajar en el Tesoro, estuvo durante dos años en el Tesoro de Nueva Zelanda, contribuyendo a desarrollar un marco de activos y pasivos para la administración soberana de instrumentos financieros. SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 Colaboradores 10:09 Página XVII XVII Timothy Johnston. Actualmente es especialista de mayor categoría en desarrollo humano con base en Burkina Faso, donde ha sido responsable de los programas de salud y VIH/sida del Banco Mundial desde enero de 2003. Anteriormente fue especialista de mayor categoría en evaluación en el Operations Evaluation Department (OED), independiente del Banco Mundial, trabajando principalmente en el sector de la salud. En el OED fue coautor de Investing in Health: Development Effectiveness in Health, Nutrition, and Population (1999) y autor principal del Annual Review of Development Effectiveness: From Strategy to Results (2000) del OED. Harry Kitchen. Profesor del Departamento de Economía de la Trent University, en Canadá. Ha publicado ampliamente sobre finanzas públicas, organización gubernamental local y regional y temas de prestación de servicios, y ha asesorado a gobiernos en países industriales y en desarrollo sobre temas de reforma de sistemas fiscales y gobernabilidad local. Rudolf Knippenberg. Doctor de los Países Bajos y PHD de la Johns Hopkins University. En la actualidad es asesor principal de Unicef, para la salud en Nueva York, trabajando en aceleración de supervivencia de niños y en los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). Ha trabajado extensamente en África, Asia oriental, Brasil e India. Ruth Levine. Economista de la salud con 12 años de experiencia en trabajos sobre salud y financiación de planificación familiar en África oriental, América Latina, el Medio Oriente y Asia meridional. En la actualidad dirige un programa de investigación sobre políticas globales de salud y población en el Center for Global Development en Washington, D.C. Antes de unirse al centro, diseñó, supervisó y evaluó créditos para el sector de la salud en el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Entre 1997 y 1999, sirvió como consejera sobre sectores sociales en la Oficina del Vicepresidente Ejecutivo del BID. Alasdair Roberts. Profesor asociado en la Maxwell School of Citizenship and Public Affairs de la Universidad de Syracuse. También es director del Campbell Public Affairs Institute. Nativo de Pembroke, Canadá, Roberts es J.D. de la Facultad de Derecho de la Universidad de Toronto y master y PHD en políticas públicas de la Harvard University. De 1990 a 2001, fue profesor en la School of Policy Studies de la Queen’s University, Canadá. Además, ha sido profesor visitante en el Graduate Public Policy Institute de la Georgetown University y en el Washington Public Affairs Center de la University of Southern, California. Fue profesor asociado en el Woodrow Wilson International Center for Scholars en 1999-2000, y profesor asociado de programa individual del Open Society Institute, Nueva York, en 2000-2001. Roberts es SERVICIOS PUBLICOS XVIII 18/12/07 10:09 Página XVIII Prestación de servicios públicos profesor visitante en la School of Policy Studies en la Queen’s University, miembro del Consejo Asesor Académico del Secretariado de la Junta del Tesoro de Canadá y miembro de los consejos editoriales de Public Administration Review y Public Management Review. Anwar Shah. Economista principal y líder del equipo y programa para Gobernabilidad del Sector Público con el World Bank Institute, y profesor asociado del Institute for Public Economics, en Edmonton, Canadá. Anteriormente ha servido en los gobiernos de Canadá y la provincia de Alberta del mismo país, con responsabilidades de relaciones fiscales federales-provinciales y provinciales-locales, respectivamente. Ha sido asesor de los gobiernos de Argentina, Australia, Brasil, Canadá, China, Indonesia, Malasia, México, Pakistán, Filipinas, Polonia, Sudáfrica y Turquía en temas de federalismo fiscal. Ha sido conferencista en la Universidad de Ottawa, Canadá; Quaid-i-Azam University, Islamabad, Pakistán; Duke University, Durham, North Carolina; Harvard University, Cambridge, Massachusetts; el Massachusetts Institute of Technology, Cambridge; la Peking University, Beijing, la Wuhan University, China; y la University of Southern California, Los Ángeles. Sus actuales intereses de investigación son los campos de gobernabilidad, federalismo fiscal, reforma fiscal y entorno global. Ha publicado varios libros y monografías sobre estas materias, los que incluyen: The Reform of Intergovernmental Fiscal Relations in Developing and Transition Economies, publicado por el Banco Mundial en 1994, y un libro de la Oxford University Press de 1995, titulado Fiscal Incentives for Investment and Innovation. Sus artículos han aparecido en las principales revistas científicas de economía y política. Actúa como árbitro y en juntas asesoras editoriales para revistas influyentes sobre economía. Agnes Soucat. Economista de primera categoría en salud en el Banco Mundial y autora del capítulo sobre salud del libro fuente Poverty Reduction Strategy Paper (PRSP). Fue miembro del equipo de autores del artículo “Hacer que los servicios funcionen para los pobres” del Informe sobre el desarrollo mundial 2005. Anteriormente, trabajó en la Región África del Banco Mundial en temas de pobreza y salud, ayudando a los países a preparar el contenido sobre salud de sus PRSP. Es doctora con grado de master en nutrición y enfermedades tropicales de la Universidad de Nancy, Francia. Recibió el grado de master en salud pública y de PHD en financiación de servicios de salud en la Johns Hopkins University. Antes de vincularse al Banco Mundial trabajó en Unicef, Unaids y el International Children Center en París. También trabajó en forma extensiva en Asia oriental (Camboya, China, Mongolia, Myanmar, Tailandia y Vietnam) y en África (Benín, Burkina Faso, Camerún, Cabo Verde, Costa de Marfil, Etiopía, Gambia, Guinea-Bissau, Malí, Mauritania, Níger, Nigeria, Ruanda y Senegal). SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 Colaboradores 10:09 Página XIX XIX Adam Wagstaff. Economista principal en la Human Development Network (Red de Desarrollo Humano) y el Development Research Group (Grupo de Investigación para el Desarrollo) en el Banco Mundial. Fue profesor de economía en la Universidad de Sussex (RU), donde está en licencia de largo plazo. Ha investigado extensivamente sobre pobreza y salud y participado en varios esfuerzos de capacitación en salud y desarrollo humano para el personal del Banco Mundial y equipos PRSP de países; también contribuyó a trabajo de países sobre temas de políticas de salud en el Banco Mundial. Abdo S. Yazbeck. Es el principal economista de salud en el World Bank Institute, donde encabeza el programa de salud y población. Tiene un grado de PHD en salud y economía laboral y un enfoque de investigación en economía y finanzas de servicios de salud, equidad en el sector de la salud, prioridades en el mismo y colaboración público-privada. Antes de llegar al Banco Mundial en 1996, enseñó economía en la Rice University y la Texas A&M University durante cinco años y trabajó tres años en el sector privado. Su experiencia operativa cubre África, el Medio Oriente, Asia meridional y la ex Unión Soviética. SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página XX SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página XXI Siglas y abreviaturas DALY* DOTS* FMI GAO* GAP* GASB* GIS* GQI* HDI* IGG* IMCI* NSI* OCDE ODS* OMS ONG PIB PNB PNUD PPA PPBS* PRSP* PUMA* SPRING* TEQ* * Año(s) de Vida Ajustados por Discapacidad Tratamiento Observado Directamente, curso corto Fondo Monetario Internacional Oficina General de Contabilidad de EE.UU. Responsabilidad del Gobierno para con el Pueblo Junta Gubernamental de Estándares Contables Sistema de Información Geográfica Índice de Calidad Gubernamental Índice de Desarrollo Humano Inspectorado del Gobierno Administración Integrada de Enfermedades Infantiles Iniciativa de Próximos Pasos Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos Sustancias Reductoras de Ozono Organización Mundial de la Salud Organización no Gubernamental Producto Interno Bruto Producto Nacional Bruto Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Paridad de Poder Adquisitivo Sistemas de Planeación, Programación y Presupuesto Documento de Estrategia de Reducción de la Pobreza Programa sobre Administración Pública y Gobernabilidad Racionalización de Sistemas y Procedimientos en el Gobierno Equivalente Tóxico Por sus iniciales en inglés. SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página XXII SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página XXIII Panorama general Anwar Shah La confianza pública en el desempeño del sector público, en cuanto a la prestación de servicios coherentes con las preferencias de los ciudadanos, tradicionalmente, se ha considerado débil en los países en desarrollo. La razón es que los políticos y burócratas muestran mayor interés en actividades de búsqueda de beneficios mediante manipulaciones, que en prestar los servicios que desean los ciudadanos. La revolución global de la información a fines del siglo XX ha debilitado aún más esta confianza, ya que faculta a los ciudadanos a tener acceso, transmitir y transformar la información en formas que los gobiernos no pueden bloquear y en el proceso socava los controles de la autoridad. Además, restringe la capacidad de los gobiernos de mantener información oculta a los ciudadanos. La globalización de la información –TV satelital, Internet, telefonía y fax– aumenta la conciencia de los ciudadanos de sus derechos, obligaciones, opciones y alternativas, y hace más fuertes las demandas de mayor responsabilidad del sector público. Así, la medida del desempeño del gobierno ha adquirido mayor importancia temática en las discusiones y debates populares. El presente libro se concentra en la medición del desempeño del gobierno en la prestación de los servicios públicos. Para este propósito, sus capítulos presentan ideas sobre la medida del desempeño de todo el gobierno y de los sectores seleccionados. El marco fundamental utilizado en los capítulos trata dos temas generales: a) si el administrador público hace las cosas correctas –esto es, presta los servicios en consistencia con las preferencias ciudadanas– y b) si el administrador público lo hace en la forma correcta –esto es, prestando los servicios con una calidad dada a costos mínimos. En relación con la última pregunta, en el análisis se utilizan las siguientes pruebas: • Prueba de eficacia: ¿Se logran los objetivos acordados en los programas? • Prueba de eficiencia: ¿Utiliza el administrador público los recursos en forma económica? • Prueba de prestación de servicio alterno: ¿Encuentra el administrador público los incentivos correctos para forjar asociaciones o relaciones contractuales SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página XXIV XXIV Prestación de servicios públicos adecuadas dentro del gobierno y más allá de él? ¿Qué actividades o programas deben o pueden transferirse en todo o en parte a los sectores privados o voluntarios? • Prueba de valor monetario: ¿Recibe el público en general el mejor valor por su pago de impuestos? La primera sección del libro se dedica a la medición del desempeño de grueso calibre. Se sacan lecciones de los sistemas de medida de desempeño en los países industriales, se presenta una medida simple de la calidad de la gobernabilidad y se ofrece un marco para evaluar el desempeño de los gobiernos locales. La segunda sección trata sobre la medición de la prestación de servicios en los países en desarrollo para sectores seleccionados. El desempeño del gobierno como un todo En los últimos años muchos gobiernos han reestructurado sus sectores públicos con la intención de atender los problemas gemelos del endeudamiento y el creciente desencanto de la ciudadanía con el gobierno. En muchas jurisdicciones, los esfuerzos de reestructuración han incluido el énfasis en la necesidad de introducir un enfoque de la administración del sector público basado en los resultados o en el desempeño. Típicamente, los esfuerzos en esa introducción se han iniciado a nivel de dependencia o departamento. Sin embargo, varios gobiernos de Norteamérica han empezado a experimentar con la información del desempeño a muy alto nivel. El objetivo es producir un plan de desempeño que cubra todo el gobierno, que vincule las actividades oficiales con resultados sociales básicos. El estado de Oregón en Estados Unidos conformó una junta independiente para desarrollar y hacer seguimiento a medidas del bienestar social de los residentes del estado (158 medidas en 1991, reducidas a 20 en 1999). El estado de la Florida, del mismo país, fijó inicialmente 268 indicadores relacionados con el progreso de las familias y las comunidades, la seguridad, el aprendizaje, la salud, la economía, el medio ambiente y el gobierno. Recientemente ha abandonado el esfuerzo. La provincia de Alberta, en Canadá, ha fijado 27 indicadores de “medida” de la calidad de vida. Nueva Zelanda produce información sobre el valor neto del gobierno y la Organización de las Naciones Unidas (ONU) publica indicadores sobre desarrollo humano. Los tres primeros capítulos del libro tratan sobre el desempeño total del gobierno. En el primero, Roberts ofrece una revisión de la experiencia en la implementación de su medida de desempeño en los países industriales. Describe los esfuerzos actuales y considera los probables desafíos básicos que se encuentran en la adopción de esta innovación. Huther y Shah, en el segundo capítulo, desarrollan un marco de referencia para medir la calidad de la gobernabilidad y presentan indicadores com- SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página XXV Panorama general XXV pletos sobre ella para una muestra de 80 países. En el tercer capítulo, Andrews y Shah desarrollan un marco para la evaluación del desempeño de los gobiernos locales. Lecciones de los países industriales Alasdair Roberts reflexiona sobre los esfuerzos de medición del desempeño de todo el gobierno en los países industriales y considera los retos que se encuentran en su implementación. El objetivo del nuevo control del desempeño de todo el gobierno es a) formar un consenso dentro y fuera del gobierno en cuanto a prioridades, facilitando así a los gobiernos tomar decisiones de reasignación en un período de reducción de gastos; b) mejorar la confianza popular en el gobierno, y c) demostrar la ineficacia de algunas intervenciones gubernamentales, reduciendo con ello la presión popular sobre los gobiernos de tomar decisiones irracionales sobre gastos. Existen cuatro desafíos principales para la implementación del control del desempeño de todo el gobierno. • Diseñar procesos apropiados para seleccionar medidas de resultados: Esto es inherentemente un proceso político. Las comisiones cuasiindependientes que se han utilizado en algunos estados de Estados Unidos son más independientes de las presiones de la burocracia, pero tienen menor legitimidad y la legislatura y el ejecutivo típicamente ignoran su trabajo. En Canadá, los gobiernos han escogido los indicadores ya que cuentan con la legitimidad para hacerlo, pero también pueden tener mayor dificultad para hacer declaraciones públicas sobre áreas prioritarias, y pueden ser reacios a prestar atención a unos cuantos indicadores sociales básicos por temor de hacer explícitos los criterios por los cuales debe juzgarse su desempeño en el futuro. • Recopilar datos confiables sobre dimensiones importantes del bienestar de la sociedad: Puede ser más difícil para los gobiernos subnacionales más pequeños recopilar estas clases de datos por los recortes y la reestructuración gubernamental. Un peligro relacionado es la posible politización de las agencias estadísticas. • Efectuar conexiones causales entre actividades gubernamentales e indicadores sociales: Es un ejercicio analítico difícil para los funcionarios efectuar vínculos causales claros entre sus actividades y los resultados de nivel superior, pues deben contar con los datos necesarios para probar si la cadena causal funciona como se espera y deben poder descontar el efecto de factores exógenos en forma apropiada. • Utilizar datos del desempeño para mejorar el debate público sobre las responsabilidades gubernamentales: Se han enmudecido los medios y la respuesta legislativa a los nuevos datos, lo cual parcialmente se debe al escepticismo sobre la credibilidad de la información proporcionada directamente por los departamentos oficiales. SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página XXVI XXVI Prestación de servicios públicos Una revisión de las experiencias de países industrializados muestra que el control del desempeño de todo el gobierno produce procesos consultivos que ayudan a las organizaciones políticas a efectuar un ordenamiento bruto de prioridades, pero no lleva a una mejor evaluación de los méritos de programas alternativos. Alasdair Roberts concluye que es más probable que el control del desempeño de todo el gobierno sea efectivo cuando: a) se efectúa en comunidades más pequeñas y más homogéneas y b) la tarea de seleccionar los resultados que se van a medir se le encarga a un organismo que sea parcial o totalmente independiente del gobierno. En jurisdicciones grandes un enfoque más prudente puede ser hacer énfasis en el desarrollo de la información del desempeño por sectores, y promover la producción de datos que puedan utilizar las ONG para desarrollar puntos de referencia del bienestar de la sociedad. Las medidas que cubran los sectores pueden facilitar el tratamiento de los problemas metodológicos y reducir la sensibilidad política al seleccionar objetivos. Una medida simple de buena gobernabilidad Los debates sobre las funciones, políticas e instituciones del Estado a menudo se obstaculizan por falta de una definición de buen gobierno. Para ofrecer una medida cuantificable de buen gobierno, Huther y Shah (capítulo 2) desarrollaron un índice de calidad de gobernabilidad para una muestra de 80 países. Ellos aplican el índice al debate en el nivel apropiado de descentralización fiscal. Al medir la calidad de gobernabilidad, los autores desarrollaron índices para la capacidad del gobierno de lograr lo siguiente: • Asegurar la transparencia política y una vocería para todos los ciudadanos: El índice de participación ciudadana mide libertad y estabilidad políticas. • Prestar servicios públicos efectivos en forma eficiente: El índice de orientación gubernamental mide la eficiencia judicial y burocrática y la ausencia de corrupción. • Promover la salud y el bienestar de los ciudadanos: El índice de desarrollo social mide el desarrollo humano y la distribución equitativa del ingreso. • Crear un clima favorable para el crecimiento económico estable: El índice de gestión económica mide la orientación hacia el exterior, la independencia del banco central y una razón de deuda a PIB invertida. Al relacionar el índice de gobernabilidad con el grado de descentralización fiscal para los 80 países, Huther y Shah no se asombraron de encontrar una relación positiva entre la descentralización fiscal y la calidad de la gobernabilidad. Sin embargo, la fuerza de la correlación es sorprendente. SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página XXVII Panorama general XXVII Evaluación de desempeño de gobiernos locales Andrews y Shah (capítulo 3) abordan dos interrogantes importantes que encuentran en los países en desarrollo: • ¿A qué se asemeja el buen gobierno local en el mundo en desarrollo? • ¿Qué factores deben considerarse al evaluar los gobiernos locales? La importancia de estas preguntas se deriva directamente del hecho de que la descentralización se ha hecho cada vez más común en los países en desarrollo en los últimos 15 años. A los gobiernos locales se les exige cada vez más mayor injerencia en la prestación de los servicios, el alivio de la pobreza y la facilitación del desarrollo. Dado el papel importante a que están llamados los gobiernos locales, los gobiernos centrales y las organizaciones de desarrollo empiezan a preguntarse qué tan bien lo están haciendo y cómo pueden mejorar, pero los recursos para realizar tales evaluaciones siguen siendo limitados. Andrews y Shah intentan identificar criterios para evaluar a los gobiernos locales en los países en desarrollo. En el capítulo se adopta un enfoque mixto de práctica y teoría para identificar dichos criterios de evaluación. El elemento de la práctica se basa en la práctica existente de evaluaciones en el ámbito local en los países desarrollados como Estados Unidos, que típicamente se enfoca en temas de conformidad legal y salud fiscal. La dimensión de teoría introduce preocupaciones sobre el grado de reacción, la eficiencia y la responsabilidad, donde el potencial de ganancia en estas áreas se encuentra en los argumentos fundamentales dominantes a favor de la descentralización y la gobernabilidad en el ámbito local. En este enfoque se reconoce que los gobiernos locales de los países en desarrollo se enfrentan a sus propios temas especiales y que los criterios de evaluación identificados para uso en tales entornos deben ser fácilmente accesibles, facilitando el análisis basado en la observación y requiriendo recursos limitados. El primer campo en el que los autores sugieren que la evaluación es vital se relaciona con la conformidad legislativa y de procesos. Los gobiernos locales se enfrentan a requisitos legislativos y de procesos, relacionados con el establecimiento y mantenimiento de estatutos, generación y recaudo de ingresos, seguimiento de pasos específicos en el desembolso de los recursos, y la prestación de servicios. Es importante evaluar la conformidad con estos requisitos para garantizar la legalidad de la gobernabilidad local y también para ofrecer guía en cuanto a limitaciones temporales y complejidades, y aun inconsistencias en el entorno institucional en el que se encuentran los gobiernos. Este conocimiento puede ayudar a los evaluadores a determinar porqué el gobierno local se desempeña como lo está haciendo y a proporcionar recomendaciones adecuadas para el remedio o el mejoramiento. SERVICIOS PUBLICOS XXVIII 18/12/07 10:09 Página XXVIII Prestación de servicios públicos El segundo campo de evaluación es la salud fiscal. Éste es importante para los evaluadores pues a los gobiernos locales generalmente les exigen (el gobierno nacional o los gobiernos provinciales o estatales) manejar sus asuntos fiscales con bastante cuidado, asegurando que no gasten en exceso y que sus gastos estén en línea con su mandato representado generalmente en el presupuesto o estipulado en documentos de políticas del ámbito nacional o en la legislación. El criterio más fundamental para evaluar la salud fiscal es el valor neto del gobierno que incorpora sus flujos de caja, sus ingresos y gastos, y sus activos y pasivos. Este criterio puede derivarse de estados financieros comunes y de presupuestos: déficit y deudas altos y sostenidos, asignaciones deficientes (recursos significativos para la administración en lugar de para mantenimiento de capital, por ejemplo) y la disyunción entre asignaciones de planeación e implementación. Sin embargo, estos criterios de evaluación de la salud fiscal son también sólo tan confiables como el presupuesto y el proceso de información financiera que determina las cifras financieras. Debido a esto, se instruye a los evaluadores para examinar no sólo las cifras que reflejan la salud fiscal por el lado de los gastos, sino también los procesos por los cuales se reportan. Además, puesto que la literatura subraya que los gobiernos locales fiscalmente saludables deben contar con sus propias fuentes de ingresos confiables, una evaluación de la salud fiscal debe analizar el tamaño de la base local de ingresos (esto es, el potencial de recursos locales disponibles para el gobierno) y el esfuerzo de ingresos en apariencia (o los recursos locales reales conseguidos como porcentaje del potencial). Andrews y Shah sugieren que la capacidad de respuesta o sensibilidad es un tercer campo en donde se deben enfocar las evaluaciones de los gobiernos locales, argumentando que la descentralización en un contexto democrático debe llevar a mayor capacidad de respuesta a las demandas del electorado. El nivel de influencia política local en las decisiones de asignación y el nivel de participación cívica en el proceso de toma de decisiones se ven como dos aspectos importantes de los procesos de prestación de servicios de los gobiernos locales, que se relacionan con la capacidad de respuesta. Donde cada una es mayor, se puede esperar un mayor nivel de respuesta del gobierno local a las demandas de los ciudadanos. Aparte de estos aspectos de procesos, los autores destacan también la evaluación de la capacidad de respuesta en términos de la perspectiva contra la pobreza evidente en las asignaciones de presupuestos. Como con la capacidad de respuesta, la teoría presenta la eficiencia potencial y las ganancias en responsabilidad como razones de mayor peso para la descentralización de los gobiernos. En consecuencia, los autores argumentan que las preocupaciones en cuanto a eficiencia y responsabilidad deberían también propiciar una evaluación de los gobiernos locales en los países en desarrollo. Los criterios específicos de evaluación relacionados con la eficiencia incluyen el costo de producción y el grado de competencia en la producción de servicios. Los criterios relacionados con la responsabilidad incluyen varios que requieren la habilidad de observar procesos de gobernabilidad: la SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página XXIX Panorama general XXIX información que los ciudadanos tienen sobre la gobernabilidad local (transparencia), el acceso que tienen a los procesos de gobernabilidad y su capacidad de expresar su opinión a los funcionarios, y las leyes y los procesos específicos que los gobiernos adoptan para mejorar o reducir su responsabilidad para con los ciudadanos. Combinar la discusión de los cinco factores produce un diseño de evaluación, en el cual un gobierno local modelo se conformaría a la legislación en proceso y estructura, mantendría su salud fiscal (en resultados y procesos, y en mantenimiento como valor neto positivo), haría las cosas correctas (ser sensible) en la forma correcta (con la máxima eficiencia) y sería responsable con sus constituyentes (en procesos y para sus productos y resultados). Evaluación del desempeño sectorial Los capítulos restantes tratan sobre la provisión de guías prácticas en el desempeño de prestación de servicios del gobierno, sobre temas de medición que se encuentran comúnmente en los países en desarrollo (capítulo 4, de Hatry), servicios locales y municipales (capítulo 5, de Kitchen), salud (capítulo 6, de Soucat y otros) e infraestructura (capítulo 7, de Esfahani). Enfoque de resultados en educación básica, bienestar y recolección y disposición de desechos sólidos Los administradores de cualquier gobierno o agencia oficial, ya se trate del ámbito nacional o local, necesitan retroalimentación periódica sobre la calidad y el resultado de los servicios. En el capítulo 4, Harry Hatry presenta guías prácticas sobre procedimientos de medición de resultados y los pasos básicos para implementarlas. Él relaciona indicadores de resultados para la educación elemental y secundaria, el bienestar de los jóvenes, el desarrollo infantil y la recolección de desperdicios sólidos. También ofrece una guía sobre el uso de datos de los resultados. Hatry describe las dificultades que se encuentran al intentar medir los resultados de programas públicos en los países en desarrollo. A pesar de estos obstáculos, el autor argumenta que es importante desarrollar un programa de medición de resultados y ofrece sugerencias tentativas para desarrollar dicho sistema a un costo permisible. La medición de resultados es la medida e información regular de los resultados de los programas de las agencias públicas. Incluye la medida de los resultados de los programas y la forma como se prestan los servicios (tal como cuánto tiempo se requiere para obtener el servicio) y también, algunas veces, la eficiencia con la que se presta el servicio (por ejemplo, producto por unidad de insumos). La medición de resultados sirve para muchos propósitos, inclusive la identificación de áreas problemáticas, la identificación de hasta qué punto ha cambiado la cali- SERVICIOS PUBLICOS XXX 18/12/07 10:09 Página XXX Prestación de servicios públicos dad del servicio después de haberse emprendido acciones de mejoramiento, mejorar el presupuesto de modo que se asignen los recursos para producir el máximo beneficio a los ciudadanos, mejorar la responsabilidad de las agencias oficiales para con el público y aumentar la confianza pública en el gobierno. La puesta en práctica de la medición de resultados es en particular una tarea difícil en los países en desarrollo debido a la limitada tecnología de procesamiento de datos, la falta de personal capacitado, la falta de percepción del gobierno de la necesidad de retroalimentación, la experiencia limitada del gobierno en obtención de retroalimentación de los ciudadanos, y los diferentes intereses y grado de apoyo para medición de resultados por parte de los donantes. Medir tiempos de respuesta es particularmente retador. El tema clave para los países en desarrollo es discernir lo que puede hacerse a bajo costo para emprender tal medición, sin comprometer la capacidad de obtener información al menos aproximadamente correcta. El primer paso es que el personal de la agencia identifique la misión y objetivos de cada servicio y, a partir de la declaración de la misión, la agencia debe identificar los indicadores que deben utilizarse en la medición de productos y resultados. En el resto del capítulo se discuten cuatro procedimientos básicos de recolección de datos y medición que pueden utilizarse: • Indicadores y medidas de reemplazo sobre el desempeño en la prestación de servicios a partir de registros de las agencias: Éstos incluyen medidas tales como incidencia de una enfermedad, mortalidad infantil, crímenes, accidentes de tránsito, logros educativos y polución en agua potable. Inicialmente, el esfuerzo puede concentrarse en áreas de gran población por las dificultades de obtener datos en áreas rurales. • Encuestas de retroalimentación de usuarios: Las encuestas de usuarios pueden proporcionar diversas clases de información para la medición de resultados, inclusive clasificaciones por parte de los ciudadanos de satisfacción general con servicios públicos individuales y oportunidad del servicio, información factual sobre la condición, actitudes y comportamiento de los ciudadanos, tales como utilización de servicios públicos, grado de persecución criminal y corrupción, problemas con los servicios y sugerencias para su mejoramiento, e información demográfica. Estas encuestas son costosas y por tanto puede no ser posible realizarlas con regularidad sin apoyo financiero externo de agencias o de ONG donantes. Es posible reducir costos exigiendo para los resultados menor precisión que un intervalo de confianza de 95%, y hasta realizar una encuesta representativa. • Grupos de enfoque: En caso de no ser factibles encuestas de muestras representativas, el gobierno puede acudir a un procedimiento que no ofrezca credibilidad estadística, pero que pueda ofrecer retroalimentación útil de los ciudadanos. El gobierno podría invitar a un pequeño número de usuarios a una sesión SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página XXXI Panorama general XXXI durante la cual se les interrogue sobre su experiencia con el servicio, cómo calificarían a éste en varias características y qué sugerencias tienen para su mejoramiento. • Evaluación de observadores entrenados de condiciones físicas básicas: En este caso, las agencias públicas mismas controlan y siguen la pista a la condición de instalaciones básicas bajo su responsabilidad, incluyendo puntos tales como condiciones de vías, instalaciones sanitarias, hospitales y edificios escolares. Éste debería ser un procedimiento de bajo costo, mientras exista personal disponible para efectuar las clasificaciones. Con respecto al control de calidad de los datos, el autor sugiere que se suministre un entorno en el cual los hallazgos de los datos no sean amenazadores, que se tenga capacitación adecuada y que la oficina auditora del gobierno se responsabilice de revisar las muestras de los datos y de los procedimientos de recolección y tabulación. En general, el autor presume una actitud benevolente del gobierno y asume que las agencias oficiales en los países en desarrollo intentan activa y vigorosamente mejorar su desempeño en la prestación de los servicios. Según el grado en que esta actitud sea contradicha en la práctica, gran parte de lo que el autor sugiere puede no producir información confiable y útil, lo cual sería una limitación particularmente seria para países con alta incidencia de corrupción. En dichos países, los datos sobre incidencia de corrupción y desempeño oficial son usualmente sospechosos. Además, las sugerencias del autor sobre indicadores deben tomarse simplemente como ejemplos ilustrativos y adecuarse a las circunstancias individuales de cada país. Muchos de sus indicadores ilustrativos pueden no ser factibles de implementar en países de ingresos bajos. No obstante, no pueden resaltarse en exceso los méritos de contar con medidas objetivas significativas de desempeño en la prestación de servicios en estos países. Servicios locales y municipales ¿Considera el administrador público los incentivos correctos para forjar asociaciones o relaciones contractuales apropiadas dentro del gobierno y más allá de él? ¿Qué actividades o programas deben o pueden transferirse en todo o en parte al sector privado o al voluntario? Harry Kitchen trata estas cuestiones en el capítulo 5, en el contexto de los servicios locales y municipales. Argumenta que los servicios municipales pueden prestarse en una variedad de formas. Las alternativas oscilan desde la prestación pública en su totalidad hasta la prestación privada en su totalidad o una mezcla de estas formas, incluyendo asociaciones público-privadas. Para prestación por parte del sector público, en general son débiles los argumentos económicos y políticos en apoyo de organismos de propósito especial independientes y autónomos o semiindependientes y semiautónomos, en lugar de la SERVICIOS PUBLICOS XXXII 18/12/07 10:09 Página XXXII Prestación de servicios públicos municipalidad. Dichos organismos de propósito especial no contribuyen con nada particular y su existencia crea, o tiene potencial de crear, problemas de toma de decisiones y costos innecesarios tanto para los gobiernos locales como para los residentes de la localidad. La eliminación de esos organismos y la transferencia de sus responsabilidades a los concejos municipales debe mejorar el grado de mejoramiento de la eficiencia del sector público local y su responsabilidad y transparencia. Ciertamente, eliminaría la confusión sobre quién es responsable de qué y permitiría a los concejos locales fijar prioridades y ponderar y considerar las compensaciones necesarias al tomar decisiones sobre, digamos, gastar en los sistemas de acueducto y alcantarillado en vez de en vías y transporte público, policía y cuerpos de bomberos, parques locales, u otros servicios. Aunque la prestación de servicios municipales por el sector privado se interpreta generalmente como optar por no tomar parte o entrar en asociaciones público-privadas, incluye también el uso de franquicias, subvenciones por servicios o funciones específicas, cupones, voluntarios y agencias de autoayuda o privadas sin ánimo de lucro. La privatización no significa que los gobiernos deban renunciar a la propiedad de los servicios municipales. De hecho, deberían retener el derecho de fijar estándares y especificar condiciones y usualmente deberían retener la responsabilidad general mediante el uso de acuerdos contractuales. La función del sector privado es prestar los servicios de acuerdo con las especificaciones y condiciones dispuestas por el gobierno. Kitchen expresa que existen varios estudios de ámbito municipal que comparan el costo de prestación de servicios por el sector público y por el sector privado. En cada estudio, la comparación de costos se hace entre la prestación por el gobierno local y la prestación mediante contrato con el sector privado. Virtualmente en todos los casos, se han observado ahorros significativos en los costos unitarios en la prestación por el sector privado. Se argumenta que esos ahorros se deben a fuerzas competitivas presentes en la prestación privada, pero generalmente ausentes en la pública. Kitchen argumenta que, a pesar de lo abrumador de la evidencia empírica, no ha silenciado algunas críticas y quizá la más fuerte provenga de sindicatos del sector público, que se sienten particularmente vulnerables por posibles pérdidas de puestos de trabajo y menor poder de negociación. Por otra parte, la contratación tiene el potencial de aumentar la flexibilidad de la administración en la gestión de la fuerza laboral, de aumentar la productividad, en especial si se incorporan incentivos a los esquemas de pago; de aumentar la capacidad del administrador de emplear mano de obra especializada cuando se requiera, y de disminuir los costos de nómina del sector público. Aun cuando ha habido discusión y aplicación relativamente limitadas del papel de las franquicias, subvenciones, cupones, voluntarios y programas de autoayuda, y agencias privadas sin ánimo de lucro en la prestación de servicios públicos, esos instrumentos u organizaciones pueden ser importantes en el futuro, en especial si los SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 Panorama general 10:09 Página XXXIII XXXIII gobiernos reducen o descontinúan algunos servicios. En forma similar, existe mayor evidencia de que crecerá la importancia de las asociaciones público-privadas. Kitchen concluye que continuará el debate sobre el futuro de la prestación privada de servicios públicos. Habrá abogados de la mayor privatización y también críticos. Sin embargo, en realidad, la presión política para reducir los gastos del gobierno y reducir o restringir aumentos en los impuestos y tarifas para los usuarios, obligará a los gobiernos a recurrir a la prestación por parte del sector privado, en una u otra forma, para una variedad de lo que se conoce comúnmente como servicios municipales. De hecho, este cambio ya se ha legislado u ordenado en algunos países. Salud En el capítulo 6, Soucat y otros ofrecen varias herramientas (inclusive metodologías, fuentes de datos e indicadores) para analizar el desempeño del sector de la salud, el cual se evalúa según su capacidad de a) canalizar recursos para los pobres por medio de la financiación de intervenciones en su favor; b) llegar a los pobres ofreciendo productos que influyan en la disponibilidad de servicios de salud de calidad que se utilicen en la producción hogareña de la salud, y c) minimizar los obstáculos financieros al uso de las intervenciones. Para que un análisis del desempeño del sistema de salud sea completo, los autores argumentan que debe considerarse a todos los proveedores de servicios de salud de un país, inclusive los proveedores públicos, las ONG y los proveedores privados. En adición, una evaluación integral debe ser multidimensional e incluir varios aspectos de cobertura tanto potencial como real. Se describe un modelo jerárquico a fin de realizar este análisis, correspondiendo a ocho etapas. Las primeras cinco se refieren a la cobertura potencial e incluyen accesibilidad, disponibilidad de recursos humanos, de recursos materiales, calidad organizativa y capacidad de respuesta del usuario, y responsabilidad social. Las últimas tres etapas miden la cobertura real e incluyen pertinencia y utilización, continuidad, y calidad técnica. Se ofrecen varias medidas posibles o indicadores para cada una de las ocho etapas y también datos disponibles y sugerencias para la futura recopilación de los datos. Los datos sugeridos incluyen datos sólidos (por ejemplo, el porcentaje de niños vacunados contra una enfermedad como medida de utilización) y datos de encuestas (tales como interrogar a los pobres sobre su percepción del servicio para medir la capacidad de respuesta del usuario). Las ocho etapas identificadas por los autores para ofrecer una cobertura efectiva en salud para los pobres son las siguientes: • Accesibilidad física: Un enfoque para medir la accesibilidad es medir la oferta de servicios relativa a la población servida; por ejemplo, número de clínicas por 1.000 habitantes. Sin embargo, en este enfoque no se considera la distribución SERVICIOS PUBLICOS XXXIV • • • • • 18/12/07 10:09 Página XXXIV Prestación de servicios públicos de los servicios con respecto a los pobres. Los datos son más significativos si se distribuyen por distritos para comparar rurales y urbanos o pobres y no pobres, o si tienen en cuenta el tamaño físico del área servida y su población. Entre las sugerencias para la recopilación y el análisis de datos están la vinculación de los mapas de salud con mapas de pobreza y las encuestas de hogares. Disponibilidad de recursos humanos: La escasez de personal calificado limita el acceso, especialmente a los pobres. Sugerencias para recopilación de datos incluyen recopilación de datos sobre personal de salud en los sectores público, privado y de las ONG. Disponibilidad de recursos materiales: La escasez de drogas o equipos obstaculiza la prestación de servicios de salud. Entre las sugerencias para la recopilación y el análisis de datos están la recopilación de datos sobre disponibilidad y distribución de equipos, drogas y otros insumos a partir de sistemas de información sobre salud o de realización de encuestas en una muestra de instalaciones (por ejemplo, encuestas sobre drogas esenciales). Calidad organizativa y sensibilidad al usuario: Varios factores influyen en la amigabilidad de los servicios para los usuarios, entre ellos la actitud del personal de salud, las horas de operación, el tiempo de espera, el género del proveedor de servicio y las formas de pago. Entre las sugerencias para la recopilación y el análisis de datos en este campo están las encuestas cualitativas, los grupos de enfoque, entrevistas de salida con pacientes, evaluación en el sitio y análisis de la situación. Este último (que fue desarrollado para planeación familiar pero puede adaptarse para otros servicios) combina varias metodologías para recopilar información de una muestra de instalaciones y comunidades sobre la disponibilidad de insumos, comportamiento del proveedor, indicaciones de calidad de los procesos y percepciones de la comunidad. Responsabilidad social: Los miembros del personal de salud en las clínicas oficiales son a menudo insensibles a los pobres porque no tienen una responsabilidad directa con ellos. Pueden recopilarse datos sobre la capacidad de los pobres de ejercer influencia en los servicios mediante visitas a una muestra de comunidades e instalaciones, posiblemente por parte de una ONG en colaboración con comunidades. Pertinencia y utilización de servicios: La utilización, que se define como el primer uso de un servicio por parte de un usuario en un año dado, es un indicador básico del punto al cual los pobres entran en contacto con el sistema de salud. Pueden recopilarse datos sobre utilización en sistemas de información de salud (número de visitas, pacientes, vacunas) y encuestas de hogares (para información sobre el porcentaje de una población objetivo que utiliza un servicio particular), y vinculando (con un mapa de pobreza) la cantidad de servicios producidos en un área específica con niveles de ingresos por áreas. SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 Panorama general 10:09 Página XXXV XXXV • Continuidad y oportunidad de las intervenciones: Con la oportunidad y continuidad se examina si los usuarios reciben el número necesario de contactos para servicios que requieren intervenciones repetidas y si los servicios sensibles al tiempo (como los prenatales, maternales y urgencias) se prestan en forma oportuna. Éstos se pueden evaluar observando las tasas de abandono y otros indicadores de seguimiento, de preferencia utilizando una combinación de datos de instalaciones y encuestas de hogares. • Calidad técnica: La capacidad del sector de ofrecer la combinación apropiada de tecnología y empatía a un nivel dado de utilización es clave para asegurar que las intervenciones se conviertan en resultados efectivos. Sin embargo, la calidad puede ser difícil de medir. Entre las sugerencias para la recopilación y el análisis de datos está la de compilar información sobre tasas de mortalidad prenatal y por malaria, índices de curación de tuberculosis y mortalidad materna. En adición, la Topical List of Priority Indicators (Lista por Tópicos de Indicadores Prioritarios) de la OMS para IMCI, a nivel de instalaciones de salud, ofrece un instrumento útil para evaluar la calidad en la gestión de las enfermedades infantiles. En el capítulo se considera también cómo pueden canalizarse mejor hacia los pobres los servicios públicos. Para hacerlo, debe examinarse la eficiencia de asignación (dar prioridad a servicios de salud que son bienes públicos), la equidad de gastos (si las intervenciones benefician a los pobres) y la economía del sistema de salud para los pobres. La eficiencia en la asignación es el grado en que se financian las intervenciones efectivas en costos y las de bienes públicos críticos; un ejemplo es la comparación de gastar más en servicios preventivos efectivos en costo que en servicios curativos. En términos de eficiencia de asignación, las inmunizaciones y la administración de las enfermedades transmisibles merecen la mayor prioridad, seguidas de los servicios básicos y cuidados intensivos. La equidad trata con el grado en que se benefician los individuos pobres con los servicios públicos en comparación con los ricos, y la economía considera el grado en que los gastos en efectivo constituyen una seria carga financiera para los pobres. Infraestructura Grandes partes de la población en muchos países, especialmente los pobres, incurren en sustanciales costos económicos y humanos debido a la seria escasez de servicios de infraestructura, en términos tanto de calidad como de cantidad. Para eliminar esta escasez y mejorar el estándar de vida en esos países, los gobiernos deben crear incentivos para que los proveedores privados y públicos de servicios inviertan y hagan realizaciones. Hadi Esfahani, en el capítulo 7, argumenta que mejorar la medición del SERVICIOS PUBLICOS XXXVI 18/12/07 10:09 Página XXXVI Prestación de servicios públicos desempeño es un paso crucial en este empeño. Para este propósito, el problema que debe resolverse es la recopilación eficiente y sistemática y el procesamiento de información sobre el desempeño en los servicios de infraestructura. Dado que la naturaleza de los servicios de infraestructura limita la aplicabilidad de medidas simples de productividad y rentabilidad, deben recopilarse datos sobre una variedad de medidas, tanto cualitativas como cuantitativas. A este respecto puede ser muy útil incluir a las comunidades para que suministren información sobre productos y retroalimentación sobre otras medidas de desempeño. Para que los datos recopilados sean de uso efectivo, debe efectuarse una selección de los indicadores de mayor importancia. La experiencia reciente sugiere que puede ser mejor concentrarse en algunos indicadores clave y asegurarse de que los demás satisfagan algunos criterios mínimos. El capítulo presenta dichos indicadores para energía, telecomunicaciones, transporte por carreteras, agua potable y servicios de alcantarillado. La evaluación y utilización de indicadores de desempeño presenta problemas propios. Se debe contar con puntos de referencia (benchmarks) apropiados y, tanto como sea posible, distinguir entre los efectos de los factores exógenos y las consecuencias de las acciones realizadas por los proveedores de servicios. Esto no puede lograrse fácilmente por medio del análisis cuantitativo e, inevitablemente, se debe depender del juicio. Asegurar que éste sea bien informado y ampliamente aceptado requiere acuerdos institucionales apropiados que puedan asegurar que hay expertos participantes en el proceso y que actúan en forma independiente. Un tema básico en el diseño de las políticas públicas sobre infraestructura es que la información requerida para la medición del desempeño es de costosa obtención, principalmente porque tanto los proveedores de servicios como los usuarios tienen incentivos para utilizar la información bajo su control de manera estratégica. La literatura sobre la medición del desempeño se ha concentrado en este tema y ha intentado encontrar la forma de reducir esos costos. Puede ser difícil medir el desempeño por diversas razones. Por ejemplo, calidad y costo tienen una variedad de dimensiones que pueden ser difíciles de observar. Otra razón es la característica de monopolio de muchos servicios públicos: la competencia reduce la necesidad de medir todos los detalles de calidad y costo porque las empresas ineficientes y de baja calidad son automáticamente disciplinadas por el mercado; esto es, los de pobre desempeño en eficiencia y calidad también obtendrán beneficios pobres. Sin embargo, cuando el proveedor de servicio es una empresa pública monopolista, el beneficio ya no constituye una medida suficiente del desempeño. No obstante, la competencia puede ser parte de la solución al problema del desempeño en la infraestructura en áreas donde la tecnología permite que partes de ella se organicen en forma competitiva. Existe un amplio rango de indicadores cualitativos y cuantitativos para medir el desempeño en los servicios de infraestructura. Una forma común de establecer cate- SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 Panorama general 10:09 Página XXXVII XXXVII gorías es distinguir entre medidas de activos, insumos, procesos, productos y resultados y luego utilizarlas para definir indicadores de eficiencia, efectividad y productividad. El autor ofrece cuadros de indicadores de ejemplo para la infraestructura en energía, telecomunicaciones, transporte, agua potable y servicios sanitarios. Dado que hay muchas variables para seleccionar que reflejan calidad y costos, un enfoque ha consistido en restringir las medidas a un conjunto de indicadores muy limitado pero crucial, a fin de no perder de vista lo que realmente importa al público. Sin embargo, el concentrarse en unas pocas medidas puede distorsionar los incentivos de los proveedores de servicios y estimularlos a concentrarse sólo en lo que se controla, con detrimento de todo lo demás. Estas preocupaciones han llevado al enfoque del “tablero balanceado”, que se concentra en unos pocos indicadores cruciales, pero también deben satisfacerse estándares mínimos para una variedad de otras medidas. Otra variable que el autor considera importante, pero a la que no se le ha prestado mucha atención en la literatura, es la flexibilidad: los activos y capacidades disponibles en una organización que le permiten manejar el cambio y aprovechar el nuevo conocimiento y la tecnología. Al seleccionar indicadores, deben satisfacerse los criterios siguientes: los indicadores deben ser válidos, confiables, comprensibles, oportunos, resistentes al comportamiento perverso, completos, no redundantes, enfocados a facetas controlables de desempeño y sensibles al costo de recopilación de los datos. Una vez se han seleccionado los indicadores y se han recopilado los datos, puede iniciarse la tarea de evaluar el desempeño. Evaluar si un nivel dado de una medida indica buen o mal desempeño requiere una comparación con puntos de referencia establecidos basados en la historia de una empresa y la experiencia de otras. Los puntos de referencia pueden ser estándares de buenas prácticas definidos por expertos o el desempeño de empresas reales comparables con la que está bajo revisión. Hay gran cantidad de literatura en la que se discute cómo se deben seleccionar los puntos de referencia. El análisis sistemático del papel del “ruido” exógeno en cada situación específica es un enfoque deseable, pero puede ser demasiado costoso. Pueden utilizarse tres métodos para evaluar indicadores de desempeño: evaluación por empresas pares, evaluación por juntas con responsabilidad para con los usuarios y accionistas, y evaluación por agencias independientes de clasificación. SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página XXXVIII SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 1 1 Temas asociados a la implementación del control del desempeño de todo el gobierno Alasdair Roberts En los últimos diez años muchas democracias occidentales han reestructurado en forma drástica sus sectores públicos. Las fuerzas que han dirigido esta reestructuración son ya familiares. El gasto del gobierno en muchas jurisdicciones creció significativamente a fines de los años setenta y durante los ochenta, por una combinación de razones. Sin embargo, al mismo tiempo, hubo poco apoyo popular a nuevas medidas tributarias para sufragar el costo del nuevo gasto. El poder tributario de los gobiernos se vio restringido también por la creciente facilidad con que los ciudadanos y los negocios se podían pasar de una jurisdicción a otra. El resultado fue una rápida expansión del endeudamiento oficial. Para principios de los años noventa, el costo del servicio de la deuda fue en sí mismo una carga significativa para los tesoros oficiales. Los gobiernos iniciaron esfuerzos sustanciales en reducción de gastos que se dirigieron, según lo expresó el Vicepresidente de Estados Unidos, Al Gore, en 1993, a hacer que el gobierno “trabaje mejor y cueste menos” (Gore, 1993). Al mismo tiempo, la insatisfacción ciudadana con el gobierno parecía estar creciendo en muchas jurisdicciones. La erosión de la fe en el gobierno puede haber sido causada más por las tendencias sociales, económicas y culturales generales, que por el comportamiento de los gobiernos en este período. No obstante, la insatisfacción puede haberse agravado también como consecuencia de las difíciles decisiones de reasignación que los gobiernos se vieron obligados a tomar para lidiar con el problema del endeudamiento crónico. También puede haberse erosionado la fe en el gobierno cuando los recortes llevaron a la disminución de la calidad de los servicios en el sector público. A fines de los años ochenta, los gobiernos empezaron a responder a los problemas gemelos de endeudamiento y erosión de la confianza ciudadana haciendo SERVICIOS PUBLICOS 2 18/12/07 10:09 Página 2 Prestación de servicios públicos más énfasis en la necesidad de identificar e informar sobre medidas de desempeño para los programas oficiales. La idea de estimular una orientación a resultados dentro del gobierno se convirtió en un componente clave del nuevo paradigma (OCDE, 1996) para reestructurar los sectores públicos que ya estaban establecidos en muchas naciones. La idea en sí misma no era nueva: tenía precedentes ya desde el uso de los sistemas de planeación, programación y presupuestos (PPBS) en los años sesenta. Pero la atención prestada a la idea en los años noventa en términos de comunicación de los gobiernos con partes interesadas no gubernamentales sí fue nueva. Los gobiernos no sólo estimularon un mayor énfasis en los resultados en los acuerdos administrativos internos, sino que se desviaron de su camino para mostrar a las audiencias externas que los gobiernos eran conscientes de la necesidad de medir su efectividad, y a menudo tenían éxito en perfeccionarse en los problemas públicos. Se esperaba que la orientación a resultados mejorara el desempeño del gobierno en una variedad de formas. Internamente, mejores datos sobre el rendimiento de los programas permitirían a las agencias centrales y ejecutivos políticos tomar mejores decisiones sobre la asignación de recursos escasos. Las medidas de desempeño también se podrían utilizar como nuevo instrumento para hacer responsables a los administradores de programas públicos, remplazando los controles basados en aportes que se pensaba desalentaban la eficiencia y la innovación dentro del gobierno. Se esperaba que la publicación de información sobre datos de desempeño cambiaría también el comportamiento de los actores no gubernamentales. Los abogados de la información sobre el desempeño esperaban que el debate público se centraría más en la efectividad de los programas como instrumentos para lograr los objetivos sustantivos de las políticas, en lugar de procesos administrativos utilizados dentro de esos programas. También los abogados pensaban que los ciudadanos estarían impresionados por la magnitud del éxito en muchos programas oficiales de remedio de males sociales importantes. Los primeros intentos de estimular la orientación a resultados dentro del gobierno típicamente se concentraron en la identificación de medidas de desempeño a nivel de dependencias o de programas. La Next Steps Initiative (Iniciativa de Próximos Pasos, NSI) del RU, iniciada en 1988, es todavía uno de los ejemplos más avanzados de sistema de desempeño basado en dependencias. Bajo la NSI se exige a 130 agencias presentar informes públicos anuales sobre su éxito en el logro de objetivos de desempeño. La Government Performance and Results Act (Ley Oficial de Desempeño y Resultados del Gobierno) de EE.UU., adoptada en 1993, se dirigió principalmente a establecer un sistema similar de información sobre desempeño basado en dependencias dentro del gobierno federal de ese país. Las reformas de planeación de negocios de Canadá y el Improved Reporting to Parliament Project (Proyecto de Información Mejorada al Parlamento), iniciado en 1995, son ilustraciones adicionales del intento de SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 3 Temas asociados a la implementación del control del desempeño de todo el gobierno 3 estimular la información sobre el desempeño basada en dependencias dentro de un gobierno nacional. Una gran mayoría de gobiernos subnacionales en Estados Unidos y Canadá ha emprendido iniciativas semejantes (Melkers y Willoughby, 1998). Pocos gobiernos han intentado llevar la idea de información sobre desempeño aún más allá. Su intención es complementar los informes de desempeño basados en dependencias con un sistema de planeación de desempeño y de información para el gobierno como un todo. El resultado concreto que se persigue es un plan de desempeño de todo el gobierno que identifique medidas específicas de bienestar societario consideradas importantes y evalúe la efectividad del gobierno en el mejoramiento de esas medidas. Se incluyó un requisito legislativo para desarrollar un plan de desempeño del gobierno general en la Ley Oficial de Desempeño y Resultados del Gobierno de EE.UU. Y el gobierno canadiense se comprometió también con el desarrollo de un plan de desempeño para todo el gobierno en 1995. Varios estados y provincias están también experimentando con planes de desempeño para sus gobiernos. Los abogados de este ambicioso intento de extender la orientación a resultados al gobierno esperan que produzca varios beneficios. Se espera que el proceso de esbozar y refinar un plan para todo el gobierno ayude a formar consenso dentro y fuera del gobierno acerca de las prioridades, facilitando así a los gobiernos tomar decisiones de reasignación en un período de reducción de gastos. Los planes anuales podrían mejorar también la confianza popular en el gobierno, mostrando la conexión entre las acciones oficiales y los aspectos de bienestar de la comunidad que el público considera importantes. Dichos planes pueden también demostrar la ineficacia de algunas intervenciones gubernamentales, reduciendo la presión popular a los gobiernos de tomar decisiones irracionales. Antes de que en los planes de desempeño de todo el gobierno se puedan realizar estos objetivos, los gobiernos deben superar cuatro problemas de implementación. Una experiencia limitada ha mostrado ya que debe tenerse cuidado al diseñar procesos para la selección de medidas de desempeño. Puede ser difícil además la recopilación de datos confiables que midan el progreso hacia aspectos importantes del bienestar de la sociedad, lo mismo que los intentos de deducir vínculos causales entre las actividades diarias de las oficinas oficiales y los indicadores sociales de alto nivel. También puede ser difícil asegurar que los planes de desempeño de todo el gobierno ejerzan una influencia real en el debate popular general sobre las prioridades del gobierno. La experiencia parece sugerir que es más probable que el control del desempeño de todo el gobierno sea efectivo cuando se hace en comunidades más pequeñas y homogéneas, en las que es más fácil lograr acuerdo sobre medidas apropiadas de resultados. Asociado a la implementación de control de desempeño, el trabajo de seleccionar resultados se le deja a un organismo que sea parcial o totalmente independiente del gobierno. Al principio, dicho acuerdo parece ser de dudosa legitimidad, en particular si se espera que las medidas de resultados seleccionadas SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 4 4 Prestación de servicios públicos ejerzan influencia real en la formación del debate sobre políticas. Sin embargo, un organismo independiente no está restringido por algunas de las consideraciones burocráticas y políticas que dificultan a los gobiernos seleccionar un grupo estrecho de medidas de resultados, e informar con regularidad sobre esas medidas. Al fin y al cabo, sin embargo, aun un esquema de control de desempeño bien diseñado puede causar sólo impacto limitado en la toma interna de decisiones presupuestales, o en la opinión popular sobre las prioridades del gobierno. Esfuerzos actuales de control de desempeño del gobierno Muchos estudiosos de la reforma en el interior de los gobiernos de EE.UU. y Canadá han observado que las innovaciones institucionales suelen propagarse con un patrón regular. En la primera fase, se intenta una innovación con algún grado de éxito, en uno o dos gobiernos subnacionales. Muchos otros gobiernos subnacionales entonces replican la innovación, que eventualmente se consolida en la sabiduría convencional como la forma apropiada de organizar los asuntos gubernamentales. En la última fase, las jurisdicciones restantes adoptan la forma –si no la sustancia– de la innovación, en un intento de racionalizar sus prácticas con las generalmente aceptadas (Rogers, 1983). El control del desempeño del gobierno es una innovación institucional que puede eventualmente difundirse por toda Norteamérica en este patrón clásico. Ya ha tenido notable éxito en una pequeña cantidad de jurisdicciones y muchas otras han empezado a emular a estos primeros innovadores. Sin embargo, ha habido variaciones notables en la práctica en las distintas jurisdicciones. Dos gobiernos nacionales han respaldado la idea de planeación del desempeño del gobierno pero no han logrado verdadero éxito en llevar esta idea a la práctica. Esfuerzos de gobiernos subnacionales Oregón El primer esfuerzo, y el más destacado en planeación de desempeño del gobierno, se inició en el estado norteamericano de Oregón. En 1987, el gobernador demócrata Neil Goldschmidt inició una serie de consultas públicas dirigidas a lograr consenso sobre las prioridades a largo plazo del estado. Las consultas tuvieron lugar en el contexto de un desasosiego económico continuo y enfrentamiento sobre varios temas importantes, incluido el equilibrio del desarrollo económico y la protección de los recursos naturales extensos de Oregón. Las consultas llevaron a la publicación de un informe en 1989, Oregon Shines (Oregón Brilla), en el que esbozó un plan de desarrollo general a 20 años para el estado. En el informe se recomendó además el establecimiento de un nuevo organismo, la Oregon Progress Board (Junta para el Pro- SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 5 Temas asociados a la implementación del control del desempeño de todo el gobierno 5 greso de Oregón), que controlara la implementación del plan. La legislatura estatal estableció la junta en 1989; la encabeza el gobernador y se compone de nueve ciudadanos principales (Oregon Progress Board, 1998) nombrados por el gobernador. La legislación que estableció la junta requiere que ésta desarrolle una estrategia de desarrollo económico y social para el estado que incluya objetivos concretos, e “indicadores mesurables de logros… que muestren hasta qué grado se alcanza cada objetivo” (Oregon Laws, sección 285A.150). También se exigió a la junta que produjera un informe bianual que utilizara estos indicadores para evaluar el progreso del estado en la implementación de la estrategia de desarrollo. El primer informe, titulado Oregon Benchmarks (Marcas de referencia para Oregón), se completó en 1991 e incluyó 158 medidas de bienestar de la sociedad. La junta describió el informe como “una tarjeta de informe sobre lo bien que [Oregón] está realizando sus sueños” (Oregon Progress Board, 1998). Se publicaron informes revisados en 1993, 1995 y 1997 (las medidas que utiliza la junta actualmente se relacionan en el anexo 1.A.). La junta reclama que sus informes Benchmarks han causado impacto sustancial en los debates populares y legislativos y la legislatura estatal ha mantenido su apoyo continuo a la junta. El ejercicio ha atraído también extensa atención fuera del estado. La Corporation for Enterprise Development (Corporación para el Desarrollo Empresarial), una organización nacional no lucrativa que promueve estrategias para desarrollo económico y social, acreditó los Benchmarks como intentos exitosos de elaborar métodos de responsabilidad que no “simplemente cuentan el número de insumos del programa” (Oregon Progress Board, 1998). El programa de la Fundación Ford, Innovations in American Government (Innovaciones en el Gobierno Estadounidense) otorgó a la iniciativa un premio por innovación en 1994 y la Asociación Nacional de Gobernadores ha estimulado a otros estados a que inicien ejercicios similares de control de desempeño. El vicepresidente Gore dijo, en 1996, que Benchmarks era la “onda del futuro” (National Performance Review, 1996, 57). Florida De los ocho gobiernos estatales que han seguido el ejemplo de Oregón, quizás el más avanzado sea Florida.1 Una comisión nombrada por el gobernador republicano Lawton Chiles, Jr. para revisar las actividades del gobierno estatal, observó en 1991 que el estado “no tenía medios sistemáticos de medir qué tan bien está actuando en 1 Otros estados que han empezado iniciativas similares son: Connecticut, Hawai, Maine, Minnesota, Carolina del Norte, Texas y Utah. De éstas, la más avanzada parece ser la iniciativa de Minnesota, conocida como Minnesota Milestones. SERVICIOS PUBLICOS 6 18/12/07 10:09 Página 6 Prestación de servicios públicos las áreas generales de interés” (Comisión del Gobierno para el Pueblo del Gobernador de Florida, 1991). El gobernador Chiles respondió a este hallazgo nombrando la Comisión para la Responsabilidad hacia el Pueblo –conocida comúnmente como la Comisión GAP– en diciembre de 1992. La comisión se compone de 15 ciudadanos nominados por el gobernador y ratificados por el Senado estatal (Florida Commision on Government Accountability to the People, 1996). El mandato de la Comisión GAP, respaldado por la legislatura estatal con su Government Performance and Accountability Act (Ley sobre el Desempeño y Responsabilidad del Gobierno) de 1994, es “hacer el seguimiento del impacto de las acciones de la agencia estatal en el bienestar de los ciudadanos de Florida” (F.S. 14.30, s.10). Su primer informe sobre medidas de referencia, siguiendo el modelo del de Oregón, se emitió en febrero de 1996, e incluyó 268 indicadores para hacer seguimiento al progreso de Florida en siete áreas principales: familias y comunidades, seguridad, aprendizaje, salud, economía, medio ambiente y gobierno. La Comisión GAP dijo más tarde que: En un solo documento, … los ciudadanos recibieron la información completa requerida para representar un papel activo en dirigir el gobierno hacia mejores resultados. Una parte del marco de medidas de desempeño general de Florida, el Florida Benchmarks Report (Informe de Medidas de Referencia de Florida) ofrece a los ciudadanos la prueba definitiva de gobierno efectivo que trata sobre el bienestar de los ciudadanos. Permite a los habitantes de Florida revisar si el Estado está desempeñándose mejor o peor en los campos en los que invertimos los dineros estatales (Florida Commission on Government Accountability to the People, 1996). La Comisión emitió un segundo informe, Critical Benchmark Goals, en junio de 1997. La Comisión GAP ha estrechado su enfoque a 60 medidas críticas y ha sugerido objetivos de desempeño en cada medida para los años 2000 y 2010, con base en encuestas de opinión popular (Florida Commission on Government Accountability to the People, 1997). Un informe de 1998, Florida Benchmarks, ofrece datos actualizados del desempeño en las 60 medidas críticas (Florida Commission on Government Accountability to the People, 1998), las cuales se presentan en el anexo 1.B. La prensa popular en Florida ha respaldado el trabajo de la comisión, pero la legislatura estatal ha sido más ambivalente en su apoyo. El presupuesto de la comisión, ya pequeño, fue recortado en forma sustancial en 1995-1996. En la primavera de 1998, los legisladores eliminaron completamente la financiación para la comisión. Sin embargo, el estatuto que autoriza la comisión no ha sido revocado y los comisionistas intentan en la actualidad conseguir fondos en el sector privado para continuar su labor (K. Stanford, comunicación personal, diciembre de 1998). SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 7 Temas asociados a la implementación del control del desempeño de todo el gobierno 7 Provincia de Alberta Varias provincias canadienses se han comprometido en esfuerzos serios para introducir informes basados en resultados, aunque primariamente a nivel de agencia o departamento. Dos provincias canadienses han extendido sus experimentos de modo que incluyan esfuerzos en la planeación del desempeño del gobierno.2 La primera es Alberta, bajo el gobierno conservador del premier Ralph Klein. Su Ley de Responsabilidad del Gobierno, de 1995, obliga al tesorero provincial a publicar un “plan de negocios consolidado” que incluya “medidas que se utilizarán en la evaluación del desempeño del gobierno en cada uno de sus negocios centrales”; el tesorero también está obligado a publicar un informe anual que presente datos para cada una de las medidas incluidas en el plan de negocios del gobierno (Estatutos de Alberta, G-5.5, ss. 7 y 10). El gobierno de Klein ha identificado tres negocios centrales para todo el gobierno y utiliza sólo 27 medidas centrales para evaluar el progreso en estas tres áreas. Ya se han tabulado cuatro informes anuales sobre estas medidas centrales –tituladas Measuring Up– en la legislatura provincial (Alberta Treasury, 1998). Las medidas centrales se relacionan en el anexo 1.C. En Alberta, el proceso de desarrollar un informe de desempeño de todo el gobierno se integra estrechamente con la preparación del presupuesto anual. Como el presupuesto, el informe se produce dentro de la burocracia de la provincia. No hay comisión independiente que seleccione e informe sobre medidas de desempeño, como en Oregón o en Alberta. Un cuerpo menor de personal dentro de la Oficina de presupuesto y Administración de la provincia asiste al gabinete de Klein en la selección de prioridades y la identificación de medidas. Provincia de Nueva Escocia Nueva Escocia, como Alberta, experimentó un período de severa restricción de gastos a mediados de la década de 1990, y adoptó también un sistema de planeación y reportes de todo el gobierno que en muchos aspectos fue comparable al de Alberta. El ejercicio de Nueva Escocia se inició como parte del ciclo de elaboración del presupuesto provincial y lo dirigieron funcionarios del Departamento de Finanzas de la provincia. En 1995, se publicó una lista tentativa de 80 medidas de desempeño de todo el gobierno (Nova Scotia Department of Finance, 1995). Una lista refinada, desarrollada por funcionarios después de consultas informales con representantes de organizaciones de negocios y otras ONG, contiene 55 medidas. El primer informe 2 Otras dos provincias –Ontario y Quebec– han informado que están considerando iniciativas similares (Thomas, 1997). SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 8 8 Prestación de servicios públicos formal del gobierno sobre estas medidas, Nova Scotia Counts, se publicó en octubre de 1998. Como en otras jurisdicciones, el gobierno de Nueva Escocia argumenta que el acuerdo sobre medidas básicas de resultados ayudará a superar la “planeación ad hoc” y el “débil eslabón entre las prioridades del gobierno y los objetivos departamentales” (Nova Scotia Priorities and Planning Secretariat, 1998). También sugiere que su informe público “es fundamental para la responsabilidad… Saber dónde estamos y cómo progresamos nos dice dónde necesitamos aumentar o redirigir nuestros esfuerzos” (Nova Scotia Department of Finance, 1998, 1). (Las medidas de Nueva Escocia se relacionan en el anexo 1.D). Esfuerzos de gobiernos nacionales Estados Unidos El creciente interés en la planeación del desempeño de todo el gobierno ha afectado también a los gobiernos nacionales. En Estados Unidos, la producción de un plan de desempeño del gobierno para el gobierno federal fue ordenada por la U.S. Government Performance and Results Act (Ley de Desempeño y Resultados del Gobierno de EUA), sancionada por el Congreso en 1993. En su informe sobre la ley, el comité de asuntos del gobierno del Senado explicó que el plan de todo el gobierno era ofrecer “un solo cuadro cohesivo de los objetivos de desempeño anuales [del gobierno] para el año fiscal” (U.S. Senate, 1993, sección 4). El primer plan fue preparado por funcionarios de la Oficina de Administración y Presupuesto de los EUA como parte de su preparación de la propuesta presidencial de presupuesto para el año fiscal 1998-1999 y se publicó en febrero de 1998. Aunque ha sido descrito por funcionarios estadounidenses como el “primer” plan nacional “del mundo” de desempeño de todo el gobierno, el documento es bastante distinto de los planes preparados por los gobiernos estatales y provinciales. El informe no ofrece una lista sucinta de indicadores sociales, como lo hacen los planes estatales y provinciales. De hecho, el plan es una reproducción de tres capítulos del presupuesto presidencial de 1998: el primero describe el desempeño fiscal de la nación, el segundo describe las iniciativas de reforma administrativa del gobierno y el tercero recapitula los compromisos mayores de desempeño desarrollados en los planes de desempeño departamentales y de agencias (U.S. Office of Management and Budget, 1998). Canadá El gobierno canadiense ha experimentado también, con éxito muy limitado, en el desarrollo de un plan de desempeño de todo el gobierno. La oficina central de presupuesto del gobierno, el Treasury Board Secretariat (Secretariado de la Junta del SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 9 Temas asociados a la implementación del control del desempeño de todo el gobierno 9 Tesoro), inició una renovación extensiva de su sistema de administración de gastos en 1995, con el propósito de desarrollar procedimientos de planeación y presupuesto que “se basaran en hechos y fueran orientados a resultados” (Treasury Board Secretariat, 1995). Como en otras jurisdicciones, el mayor énfasis se hizo en estimular la administración basada en resultados a niveles de departamentos y agencias. Sin embargo, en 1996 el secretariado indicó su interés en desarrollar un sistema de información de desempeño de todo el gobierno tal como los introducidos en algunos estados y provincias, que hiciera énfasis en “unos pocos indicadores centrales de desempeño del gobierno”; dicho sistema, consideraba el secretariado, podría ofrecer “una sola perspectiva completa sobre la información más importante que conforma las prioridades y decisiones del gobierno” (Treasury Board Secretariat, 1996, 2-3). A principios de 1997, el secretariado organizó una serie de discusiones internas encaminadas a identificar un conjunto de indicadores que sirvieran como base para un plan de desempeño de todo el gobierno.3 En un informe de octubre de 1997, el secretariado reafirmó su interés en el concepto, observando que: Un acuerdo sobre indicadores básicos para la sociedad… contribuiría en forma significativa a políticas y planeación más efectivas e integradas. Muchas jurisdicciones han encontrado también que vincular a los ciudadanos a determinar qué es lo importante y qué contabilizar puede ser una forma de construir una relación más significativa entre el gobierno y los ciudadanos (Treasury Board Secretariat, 1997, p. 16). Con todo, al mismo tiempo el secretariado observaba que el desarrollo de indicadores básicos constituiría “una empresa de varios años” y pareció sugerir que el método más efectivo de desarrollar indicadores sería hacerlo sector por sector. El secretariado observó que varios departamentos federales se habían vinculado a negociaciones con provincias, con respecto a ejecución de programas en los que se discutía activamente el desarrollo de medidas de resultados acordadas mutuamente (Treasury Board Secretariat, 1997). Un informe de 1998 del secretariado confirma una vez más el interés del gobierno en la identificación de “indicadores generales”, pero sugiere que el proyecto tomará varios años (Treasury Board Secretariat, 1998a, 3 El secretariado ha iniciado un ejercicio interno conocido como el Societal Indicators Project (Proyecto de Indicadores Societarios). El gobierno ha comisionado también a una ONG, la Canadian Policy Research Network (Red Canadiense de Investigación sobre Políticas) para que inicie un proyecto sobre indicadores societarios que pueda servir como base para la selección de medidas de desempeño del gobierno (Canadian Policy Research Network, 1998). SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 10 10 Prestación de servicios públicos 9). Una lista de posibles indicadores esbozada por un grupo interno de trabajo (ver en anexo 1.E) no se adoptó en el informe de 1998 (Treasury Board Secretariat, 1998b). Relación con el movimiento de información social El problema de seleccionar medidas apropiadas de bienestar societario, aunque novedoso para muchos defensores de la planeación del desempeño del gobierno, es familiar dentro de otra comunidad profesional, conocida a menudo como el movimiento de indicadores sociales o el movimiento de información social. Este movimiento tiene sus raíces en los intentos, en los años cincuenta de agencias de las Naciones Unidas, de definir y medir lo que se conocía entonces como el “estándar de vida” (Rothenbacher, 1993, 2). Sin embargo, el movimiento ganó dinamismo verdaderamente en Estados Unidos en la década siguiente, impulsado en gran parte por la frustración de muchos analistas políticos sobre el descuido de serios problemas sociales. Estos analistas pensaban que los líderes políticos sufrían de “convencionalismo económico” (Gross, 1996, ix), es decir la tendencia a igualar el bienestar social con el progreso de un puñado de indicadores macroeconómicos, tales como el crecimiento del producto interno bruto (PIB). Se pensaba que el remedio para este problema era el desarrollo de sistemas de estadísticas sociales, construidos sobre un conjunto más amplio de indicadores de bienestar societario. Los primeros defensores, tales como Mancur Olson, esperaban que el desempeño en estas medidas descuidadas podría informarse regularmente en un informe social comparable en su forma al Economic Report of the President (Informe Económico del Presidente) (U.S. Department of Health and Education, 1969). Se pensaba que los informes sociales revelarían “los costos sociales del crecimiento” (Noll, 1998) y cambiarían el curso de la formulación de las políticas. Posteriormente, Olson dijo lo siguiente: Con información mejor y más balanceada… el país podría esperar razonablemente un debate mayor informado y juicios más sabios sobre las opciones que se presentaran a la sociedad. Un informe social podría presentar un conjunto mejor y más amplio de información sobre cómo le iba a la sociedad y sobre las elecciones que tendría que tomar (Olson, 1988, 3). La información social no sólo estimularía la atención hacia un rango más amplio de temas, sino también una mejor planeación social. Se esperaba que los informes sociales, según lo observa Franz Rothenbacher, fueran “una herramienta para la medida y evaluación de la obtención de objetivos nacionales, el anticipo de advertencias y la proyección de eventos sociales” (Rothenbacher, 1993, 2). SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 11 Temas asociados a la implementación del control del desempeño de todo el gobierno 11 Los años setenta y los primeros de la década de 1980 fueron el auge del período del movimiento de los indicadores sociales (Noll, 1998). Las dependencias estadísticas de muchas democracias occidentales empezaron a producir informes sociales y las agencias internacionales mantuvieron un interés permanente en ese campo (OCDE, 1976, 1982). Sin embargo, el entusiasmo por el concepto se enfrió en los años ochenta y la información social se convirtió en una innovación “difundida en forma incompleta”; hubo “distintos signos de declinante interés científico y de menor apoyo financiero e institucional” (Rothenbacher, 1993, 3, 38).4 Un observador informado sugiere que los esfuerzos de producir un solo informe social completo han sido desplazados por intentos de desarrollar indicadores sociales apropiados en los sectores de las políticas. Este enfoque facilita el tratamiento de los problemas conceptuales y técnicos y también adapta la realidad de que las comunidades de políticas que más dependen de estos indicadores se encuentran ya segmentadas funcionalmente (Felligi y Wolfson, 1997). Existen paralelos claros entre los objetivos y métodos del movimiento de indicadores sociales y los del movimiento de marcas de referencia en Canadá y Estados Unidos. Ambos se dirigen a desarrollar e informar sobre un rango de medidas de bienestar societario, con la expectativa de que la publicación de esta información mejore la calidad de diseño de las políticas. Sin embargo, a pesar de las similitudes, el movimiento de marcas de referencia surgió sin ninguna aparente percepción de su antecesor o ningún intento de derivar lecciones aprendidas de experimentos anteriores en información social. Esto puede explicarse con el hecho de que las marcas de referencia primero se volvieron populares en los gobiernos subnacionales que tenían servicios de estadísticas desarrollados débilmente. Estos gobiernos carecían de personal que, por entrenamiento o asociación profesional, habría conocido los esfuerzos anteriores. Dentro del gobierno federal de Canadá, en las discusiones sobre el desarrollo de indicadores de desempeño de todo el gobierno han participado representantes del servicio estadístico nacional, Statistics Canada, familiarizados con los primeros intentos de desarrollar informes sociales. A esto puede deberse en parte la relativa precaución con la que el gobierno canadiense se ha aproximado al desarrollo de un plan de desempeño de todo el gobierno. Podría ser también una explicación parcial de la aparente inclinación del secretariado hacia un enfoque por sectores para el desarrollo de medidas de resultados, un enfoque ya adoptado por algunos defensores de la información social (Treasury Board Secretariat, 1998a). 4 Sin embargo, se ha sugerido que el movimiento goza de un resurgimiento, impulsado por la misma frustración sobre el “convencionalismo económico” entre los gobiernos, que motivó a sus primeros adherentes (Bronk y Zeesman, 1997). SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 12 12 Prestación de servicios públicos Dificultades en la ejecución Queda por ver si la planeación del desempeño de todo el gobierno demuestra ser una innovación institucional generalmente adoptada en los gobiernos de Estados Unidos y Canadá. Existe evidencia de algunos partidarios iniciales de que la innovación produce beneficios sociales significativos. Hay, sin embargo, algunos obstáculos serios para la implementación exitosa de esta clase de planeación, cuatro de los cuales se discuten en la sección presente. Procesos para la selección de medidas de resultados Si un gobierno decide producir un plan que incluya una lista de indicadores societarios básicos, entonces una cuestión crucial es cómo deben seleccionarse estos indicadores. Éste ha demostrado ser uno de los mayores tropiezos, como lo han encontrado los primeros proponentes de la información social. Según observó Mancur Olson, el trabajo de producir un informe social, “demostró ser una tarea pavorosamente difícil” (Olson, 1988, 3), en gran parte por la incapacidad de los especialistas de llegar a un consenso sobre los aspectos de bienestar social en los que se debe hacer énfasis en un sistema de estadísticas sociales (Felligi y Wolfson, 1997; Nolson, 1998). El problema de selección de indicadores puede haber demostrado ser intratable porque se trata de un problema normativo que una comunidad de especialistas no puede resolver mediante investigación científica. Se requiere alguna clase de mecanismo para legitimar la elección de los indicadores. El movimiento de información social, que estuvo compuesto principalmente por académicos y profesionales dentro de los servicios estadísticos nacionales, no parece haber desarrollado ningún método efectivo de asegurar el consentimiento popular para la selección de indicadores. El movimiento de marcas de referencia, en contraste, sí ha desarrollado tales mecanismos. De hecho, los gobiernos subnacionales han desarrollado dos enfoques distintos para la selección de indicadores sociales. El enfoque adoptado por los gobiernos estatales de Estados Unidos cuenta con una comisión cuasiindependiente, que emprende consultas públicas generales y legislativas. El enfoque adoptado por los gobiernos provinciales canadienses cuenta con la autoridad de un ejecutivo electo, con consulta informal limitada. En la presente sección se anotarán algunas fortalezas y debilidades de los dos enfoques. Sin embargo, en ambos se reconoce la selección de indicadores como una decisión política más que estrictamente técnica. En Oregón y Florida, la tarea de identificar indicadores sociales y objetivos de desempeño para esos indicadores se ha delegado a una junta con el propósito de que opere en forma independiente de las ramas ejecutiva y legislativa del gobierno. La Junta del Progreso de Oregón está compuesta por nueve individuos nombrados por el gobernador. Aparentemente, la legislación original exigía la ratificación de los SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 13 Temas asociados a la implementación del control del desempeño de todo el gobierno 13 nombramientos por parte del Senado (Rarick, 1989), pero la legislación actual no la exige. La ley requiere que los nombramientos sean “representantes de la diversidad étnica, cultural, social y económica del pueblo de este estado” (Oregon Laws, sección 285A). En la práctica, los gobernadores parecen haber hecho un esfuerzo para inscribir a ciudadanos principales que representen a los negocios, los trabajadores y otras ONG. También se ha hecho un esfuerzo para mantener una apariencia de bipartidismo; por ejemplo, la gobernadora anterior, Barbara Roberts, nominó para la junta al republicano que ella había derrotado en las elecciones para gobernador de 1990 (Peirce, 1994). La Comisión GAP de Florida se organiza en forma similar. La ley estatal exige que la comisión incluya 15 miembros nombrados por el gobernador y aprobados por el Senado, de los cuales nueve deben pertenecer al sector privado y seis al público. También se hizo un modesto intento de bipartidismo en Florida: su gobernador demócrata nombró a dos republicanos para la comisión (Barrett y Greene, 1998). En gran medida, la decisión de establecer una comisión independiente representa un intento de tratar con los desafíos que presenta un sistema de gobierno caracterizado por una clara separación de poderes entre las ramas ejecutiva y legislativa. Los reformadores han dicho por muchos años que el presupuesto efectivo a largo plazo es casi imposible en tal sistema por la debilidad relativa del ejecutivo y la independencia de un gran número de legisladores. Las propuestas convencionales de reforma se han concentrado en fortalecer los poderes del ejecutivo en el proceso presupuestario,5 pero han sido rechazadas por los legisladores como un desgaste obvio de su influencia en el gasto. La renuencia de los legisladores a renunciar a su influencia en favor del ejecutivo es particularmente fuerte cuando, como ocurrió en Florida hasta 1998, partidos políticos opuestos controlan cada rama del poder. Las propuestas para otorgar autoridad de planeación a un organismo independiente, tal como la Oregon Planning Board o la Comisión GAP, representan un intento de mejorar la racionalidad de la elaboración del presupuesto sin originar preocupación de los legisladores sobre el debilitamiento de su autoridad. El éxito del método depende claramente de la formación de una junta que la rama legislativa considere como mayormente autónoma de la legislativa. En Florida, por ejemplo, la ambivalencia de la legislatura estatal con respecto a la Comisión GAP puede atribuirse en gran parte a su percepción de que la comisión no era verdaderamente neutral (Barrett y 5 Existe una larga lista de dichas propuestas, que incluye las recomendaciones del Comité Brownlow de 1937 y las dos comisiones Hoover. Las propuestas de reforma presupuestaria efectuadas en 1993 por la National Performance Review son comparables a aquéllas. Históricamente, los reformadores que han presionado por mayor autoridad para el ejecutivo fueron conocidos como el “movimiento del presupuesto ejecutivo” (Wildavsky, 1987, 53-64). SERVICIOS PUBLICOS 14 18/12/07 10:09 Página 14 Prestación de servicios públicos Greene, 1998). El éxito de este enfoque depende también de otra particularidad histórica: la gran tradición en la política estadounidense, en especial en los ámbitos estatal y local, de movimientos no partisanos de “buen gobierno”. Por eso es familiar la noción de otorgar influencia política a un grupo de ciudadanos principales. La noción de que estas juntas representan intentos de mejorar el orden en la elaboración del presupuesto la reconocen otros observadores. Un comentador observa que el ejercicio Oregon Benchmarks “intenta imponer racionalidad en el proceso político del presupuesto” (Cincinnati Enquirer, 1994, A12). La National Conference of State Legislatures (Conferencia Nacional de Legislaturas Estatales) ha comparado a la Oregon Board y a otras como ella con “versiones estatales del Ministerio de Comercio Internacional e Industria de Japón”, diseñado para dirigir la planeación del Estado en el desarrollo económico (Knickerbocker, 1991, 8). Al mismo tiempo, la idea de transferir influencia política a un organismo no electo origina claramente interrogantes significativos de legitimidad política. Aunque tanto los estatutos de Oregón como los de Florida crean la obligación de nombrar una junta representativa, claramente no existe forma en que dichas pequeñas juntas puedan representar a todas las dimensiones significativas de la sociedad. Los problemas de representación pueden agravarse en políticas mayores y más heterogéneas socialmente que las de Oregón o Florida.6 El método de selección, esto es, el nombramiento en vez de elección, agrava los problemas de legitimidad. Las dos juntas parecen haber tratado con problemas potenciales de legitimidad en dos formas. Primera, ambos ejercicios de planeación se han formado con base en consultas públicas generales. La Oregon Planning Board ha dependido fuertemente de comités asesores, asesoría de otras organizaciones y reuniones regionales, para la selección y el refinamiento de sus marcas de referencia y también dependen de encuestas generales bianuales de opinión pública y encuestas de opinión más pequeñas y especializadas. Segunda, el proceso de planeación incorpora la revisión legislativa de las medidas de resultados propuestas. Las marcas de referencia de Oregón fueron revisadas por 18 comités legislativos y finalmente las aprobó la legislatura estatal como un todo (Peirce, 1994).7 Existe otro riesgo con el uso de una junta cuasiautónoma: Que se ignore su trabajo en ambas ramas, la legislativa y la ejecutiva, y no tenga efecto real en las decisio- 6 Oregón tiene una población de 3 millones de habitantes y Florida de 13 millones. 7 Hasta cierto punto, el uso de indicadores sociales puede servir también para legitimar el diseño de políticas de un organismo autónomo no electo. El punto real puede ser fraguar un terreno común entre las ramas ejecutiva y legislativa y mejorar así la racionalidad de la elaboración presupuestal. El uso de marcas de referencia definidas cuantitativamente puede servir para darle a esta función una apariencia técnica, más que abiertamente política. SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 15 Temas asociados a la implementación del control del desempeño de todo el gobierno 15 nes sobre el presupuesto. En un reciente comentario sobre el experimento de Oregón se observa que: Éste es el talón de Aquiles de Oregón. Mientras las marcas de referencia han causado un impacto notable en los sectores privado y no lucrativo –y muchos condados han imitado el esfuerzo y desarrollado sus propias marcas de referencia–, el gobierno estatal no ha reorientado sus prioridades de gasto para buscar nuevos objetivos (Osborne y Plastrik, 1997a, 104). El experimento de Florida –que la legislatura estatal finalmente dejó de financiar– puede ilustrar este punto en forma aún más dramática. Los gobiernos canadienses se basan más en el modelo parlamentario que en el de congreso y en consecuencia no experimentan las mismas dificultades en la elaboración del presupuesto. El ejecutivo controla la legislatura y ésta rara vez contraría las propuestas de gasto propuestas por el ejecutivo. En consecuencia, no existe necesidad de mecanismo para formar consenso entre las dos ramas sobre los objetivos a largo plazo. En ambos experimentos provinciales con la planeación del desempeño de todo el gobierno, la selección de indicadores sociales y objetivos de desempeño se ha realizado en el interior de la rama ejecutiva. A primera vista, este enfoque parece resolver dos de los problemas asociados con experimentos de los gobiernos estatales. El riesgo de que la planeación se separe del presupuesto parecería reducirse, pues el mismo grupo de actores dentro del ejecutivo está presumiblemente tomando decisiones tanto sobre planeación como sobre presupuesto. Aún más, podría parecer que un ejecutivo electo tuviera más derecho a tomar decisiones sobre la selección de indicadores sociales que una junta o comisión no electa. Sin embargo, este enfoque puede también tener su propia debilidad significativa. La primera puede ser la dificultad de definir un conjunto reducido de medidas básicas de desempeño. Los dos gobiernos estatales han reducido su lista de indicadores sociales a un pequeño número que se considera son los más centrales para el bienestar de la comunidad. El ejercicio Oregon Benchmarks se inició con más de 250 medidas, lista que eventualmente se redujo a 92 indicadores, de los cuales se les presta especial atención a 20 como marcas de referencia clave (Oregon Progress Board, 1997). Similarmente, la Comisión GAP empezó con una lista de 270 marcas de referencia, pero su enfoque se redujo más tarde a 57 marcas de referencia críticas (Florida Commission on Government Accountability to the People, 1998). En ambos casos, la reducción de la lista ha requerido necesariamente algunos juicios importantes acerca de la importancia relativa de diferentes áreas de políticas. Para las comisiones independientes puede ser más fácil hacer declaraciones públicas sobre áreas prioritarias que para las agencias centrales dentro del gobierno, y esto SERVICIOS PUBLICOS 16 18/12/07 10:09 Página 16 Prestación de servicios públicos por dos razones. Primera, funcionarios no electos dentro de las agencias centrales pueden no tener la autoridad de tomar decisiones profundamente políticas sobre cuál de los muchos indicadores propuestos por otros departamentos y agencias debe considerarse como medida básica. La inclinación puede ser mantener una lista expansiva y permitir a los ejecutivos políticos tomar decisiones en cuanto a prioridades básicas. Pero los ejecutivos políticos pueden encontrar pocos incentivos para producir una lista estrecha de indicadores. Una lista neta de indicadores puede complacer a unos pocos interesados cuyos intereses se han tenido en cuenta, pero disgustar a un mayor número de interesados cuyos intereses parecen haberse descuidado. Existen precedentes que sugieren que éste puede ser un problema serio. En 19741975, el gobierno canadiense emprendió un ejercicio de planeación que fue en muchos aspectos comparable a la clase de esfuerzo requerido para producir un plan de desempeño de todo el gobierno. Las agencias centrales efectuaron consultas con ministros y funcionarios de departamentos como un intento para acordar prioridades para el gobierno electo en 1974. Se pensó que una lista breve de prioridades era esencial para que quienes tomaban las decisiones hicieran uso efectivo de los procedimientos PPBS recién introducidos. Hubo fuerte presión ministerial y departamental para expandir la lista de prioridades y ni las agencias centrales ni el gabinete pudieron resistir esa presión, y el esfuerzo de articular unas pocas prioridades principales se abandonó eventualmente (French, 1984). Se encontraron dificultades para llegar a un acuerdo interno sobre las prioridades principales durante el desarrollo del plan de desempeño de todo el gobierno para el gobierno de EE.UU. En un estudio reciente de la General Accounting Office (GAO, Oficina General de Contabilidad) de EE.UU. se anota que el proceso para desarrollar el plan se había “descentralizado”, con el resultado de que carecía de una perspectiva “integrada y consistente” sobre prioridades del gobierno (GAO, 1998b, 2, 6). Una de las razones para la renuencia de los gobiernos a prestar atención a unos pocos indicadores sociales básicos es el temor de que al hacerlo habrán hecho explícitos los criterios de juicio sobre su desempeño en el futuro. Esta preocupación es razonable: de hecho, uno de los propósitos primarios de los planes de desempeño de todo el gobierno es promover la responsabilidad en esta forma. Pero los gobiernos pueden tener preocupaciones legítimas de que una serie de consideraciones por fuera de su control influya en esos indicadores. Estipular objetivos de desempeño –es decir, el valor deseado de un indicador social en algún momento futuro– realmente eleva aún más los riesgos políticos. Esto puede explicar por qué los gobiernos que han producido sus propios planes de desempeño –en lugar de ordenar que lo haga una comisión independiente– han sido renuentes a hacer compromisos sobre el progreso de indicadores sociales, excepto en términos brutos. Por ejemplo, el plan de desempeño para el gobierno de Estados Unidos incluye muchos compromisos de “empeñarse en”, “promover”, o SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 17 Temas asociados a la implementación del control del desempeño de todo el gobierno 17 “ayudar a lograr” resultados. Puede ser comprensible que un gobierno evite la especificidad sobre objetivos de desempeño, particularmente cuando el éxito depende con tanta fuerza de la cooperación de los gobiernos estatales, locales o extranjeros, de los contratistas privados o de una economía saludable. No obstante, existe una diferencia marcada en el tono en los planes producidos por organismos independientes, que hacen compromisos mucho más específicos sobre el progreso de los indicadores, incluso, por ejemplo, objetivos precisos para el ingreso per cápita y el desempleo en el 2000 y el 2010 (Oregon Progress Board, 1998). Otras dificultades surgen cuando los gobiernos intentan producir sus propios planes de desempeño. Una es el peligro de que el plan de desempeño se convierta en objeto de enfrentamiento político en lugar de instrumento para la formación de un consenso social. Un plan asociado estrechamente con un gobierno, si en realidad se toma en serio, será criticado por su desatención hacia ciertos indicadores, la timidez de sus objetivos, o la falta de credibilidad de los datos utilizados para evaluar el progreso.8 El plan de Alberta se anticipa a esta dificultad e incluye una declaración del auditor general de la provincia sobre los métodos utilizados para recopilar e informar sobre los datos (Alberta Treasury, 1998). Sin embargo, esto sólo es una solución parcial al peligro de la politización. Los planes producidos por comisiones aparentemente no políticas pueden no atraer tales ataques. Además, las consultas que las comisiones emprendan en un esfuerzo para legitimar sus planes pueden ser más efectivas para lograr acuerdos sobre prioridades e indicadores. Dentro del gobierno canadiense, la tarea de seleccionar indicadores sociales se complica también debido a tensiones continuas en las relaciones federales-provinciales. Una decisión del gobierno federal de fijar marcas de referencia en ciertas áreas políticas puede interpretarse como una aserción más vigorosa de la autoridad federal en esas áreas. En algunos campos, el gobierno federal negocia también con las provincias sobre la devolución de responsabilidades sobre los programas. Estas negociaciones se han basado parcialmente en la noción de que las reglas sobre el uso de fondos provistos federalmente pueden relajarse si los gobiernos provinciales tienen éxito en el logro de resultados estipulados. Una decisión del gobierno federal de seleccionar indicadores sociales y especificar objetivos, como parte de un plan de desempeño de todo el gobierno, podría afectar esas negociaciones y el resultado puede ser estimular un enfoque más incremental, basado en sectores, para la selección de medidas de desempeño de todo el gobierno. 8 Aparentemente hubo un largo debate en el interior del gobierno canadiense sobre los riesgos políticos de especificar objetivos de desempeño medible para un nuevo programa federal importante, el National Child Benefit (Servicios Nacionales para los Niños) (Greenspon, 1997). SERVICIOS PUBLICOS 18 18/12/07 10:09 Página 18 Prestación de servicios públicos Disponibilidad de información confiable sobre los resultados Una segunda dificultad que se deberá confrontar para que los gobiernos rastreen el desempeño de indicadores básicos de bienestar societario es la carencia de buenos datos para muchos de esos indicadores. Esto puede representar una dificultad particular para gobiernos subnacionales más pequeños cuyas capacidades estadísticas son limitadas. Los gobiernos subnacionales mayores, y aun gobiernos nacionales, pueden necesitar también desvivirse por las deficiencias de sus sistemas estadísticos. Una revisión de las marcas de referencia básicas de Oregón (anexo 1.A) puede ilustrar la dificultad que encuentran los gobiernos subnacionales más pequeños. Las marcas de referencia parecen depender significativamente de datos recopilados durante las actividades administrativas normales de las agencias estatales. Las medidas se refieren a actividades que se consideran relacionadas causalmente a mejoras en el bienestar; pero no se incluyen medidas directas de bienestar –evidenciadas, por ejemplo, en la opinión popular sobre circunstancias económicas personales, seguridad personal, o calidad medioambiental. La Junta de Planeación de Oregón ha intentado remediar la escasez de datos comisionando sus propias encuestas de población,9 pero éstas pueden ser demasiado amplias o irregulares para que sirvan de buen fundamento a marcas de referencia. En contraste, las marcas de referencia de Florida (anexo 1.B) incluyen más indicadores basados en la evaluación de los ciudadanos de sus circunstancias personales. Puede ser que Florida –con mayor población y un gobierno estatal más expansivo– posea también mayores capacidades estadísticas que Oregón. Todos los gobiernos subnacionales incluyen también medidas que sólo se pueden rastrear utilizando datos recopilados por agencias estadísticas dentro de los gobiernos nacionales (MacRae, 1985, 301). (A menor grado, estos gobiernos también cuentan con datos recopilados en el curso de las actividades administrativas de otras partes del gobierno nacional). Desde luego, los esfuerzos de marcas de referencia de los gobiernos nacionales dependen también directamente del rango y calidad de los datos disponibles de agencias estadísticas nacionales. Sin embargo, éstas varían en calidad y pueden no ser capaces de generar los datos requeridos si cualquiera de los niveles de gobierno debe medir dimensiones pertinentes de salud de la sociedad. Las preocupaciones sobre las limitaciones de los sistemas estadísticos nacionales se han expresado por muchos años. Aun dentro del dominio de la actividad económica –considerado tradicionalmente como un dominio en el que la recopilación de datos es relativamente buena– se han notado importantes brechas (Prewitt, 1987, 266). Las brechas mayores se pueden hallar en otros dominios (Brink y Zeesman, 1997). 9 La Junta para el Progreso de Oregón ha realizado una encuesta bianual de población desde 1990, y también realiza encuestas más pequeñas y especializadas, tales como una en 1991 sobre alfabetismo (Time Wire Services, 1990). SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 19 Temas asociados a la implementación del control del desempeño de todo el gobierno 19 Se ha sugerido que los últimos 15 años de reestructuración de gobierno han debilitado las capacidades de las agencias estadísticas nacionales. En Canadá, se dice que los recortes dentro del servicio público han eliminado la “masa crítica de capacidad analítica” necesaria para hacer efectiva la información social (Deputy Minister Task Forces on Policy Capacity, 1996; Felligi y Wolfson, 1997, 19). En Estados Unidos, se dice que una combinación de tendencias ha debilitado las capacidades estadísticas: recortes, reducciones en las actividades de recolección de datos como parte de intentos para reducir la carga de requerimientos de trabajo de oficina en las ONG y mayores dificultades en recopilación de datos de agencias estatales y locales (Bonnen, 1983; Triplett, 1990; Weiss y Gruber, 1987; Morin, 1994). Un crítico sugiere que estas tendencias han contribuido a una serie de “errores mayores en la provisión estadística” (Mitchell, 1995). También se menciona que los recortes y esfuerzos en desregulaciones han reducido las capacidades estadísticas en la agencia estadística del Reino Unido (Tant, 1995, 261). Los gobiernos que se han comprometido con la idea del control del desempeño de todo el gobierno deben considerar seriamente si sus capacidades estadísticas son adecuadas. Un peligro relacionado es la politización de las estadísticas producidas por las agencias nacionales de estadísticas y de las mismas agencias. Si, como esperan los defensores, los planes de desempeño se convierten en foco del debate público sobre las prioridades oficiales, habrá una tendencia natural para algunos actores sociales a cuestionar la forma como se han definido las estadísticas y la exactitud de los datos presentados en los planes. Los ejecutivos políticos, sensibles al hecho de que las estadísticas de sus planes influyan en los juicios populares sobre su desempeño, pueden también buscar oportunidades para definir estadísticas o presentar resultados en formas favorables. El riesgo es que se debilite la credibilidad de las agencias de estadísticas y también la credibilidad de la información que producen. Esa menor credibilidad podría convertir los planes de desempeño en inútiles como instrumento para la formación del debate público, o hacer que los gobiernos sean responsables. El riesgo no es hipotético. Los indicadores económicos ya se utilizan ampliamente para evaluar el desempeño gubernamental y en ocasiones se los ha politizado en esta forma. Se han originado debates sobre la manera como se han definido las estadísticas para la medición del desempleo, la pobreza y la inflación, con inferencias de que las agencias oficiales han redefinido esas estadísticas en formas que favorecen a los ejecutivos políticos (Tant, 1995). Pueden surgir debates semejantes sobre el rango general de indicadores sociales que es probable se incluyan en los planes de desempeño de todo el gobierno, en particular si los indicadores no son familiares. La recomendación usual es que deben establecerse “fuertes salvaguardas institucionales” (Bonnen, 1983, 188) para dar confianza al público sobre la integridad de los datos producidos por las agencias nacionales de estadísticas. Pero esta propuesta puede inducir otros problemas. Los ejecutivos políticos pueden quejarse de que las agencias SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 20 20 Prestación de servicios públicos de estadísticas se preocupan por estrechos intereses profesionales –como la necesidad de mantener la consistencia en conceptos estadísticos y métodos de recolección de datos en el tiempo– y son insensibles a la necesidad de adaptar sus procedimientos para satisfacer prioridades contemporáneas (MacRae, 1985). Vincular actividades gubernamentales a resultados de desempeño Los defensores de la planeación del desempeño de todo el gobierno esperan que ésta mejore la racionalidad de la elaboración oficial del presupuesto y se espera que lo haga en dos formas. Primera, la obligación de seleccionar medidas de resultados concretos obligará a quienes toman las decisiones a clarificar nuestras expectativas sobre los resultados deseados de la acción gubernamental. Segunda, la disponibilidad de información sobre los efectos de distintos tipos de acción oficial sobre las medidas de resultados les capacitará para asignar recursos hacia donde tengan mayores probabilidades de ser efectivos. Los programas que afecten las medidas de resultados favorablemente se expandirán y los que no, serán eliminados. Algunos planes de desempeño de todo el gobierno han dado un primer paso hacia la mejora de la racionalidad, intentando identificar actividades que se relacionen ampliamente con las medidas de los resultados. (El gobierno de Florida utiliza una página web innovadora para identificar programas relacionados con cada una de las marcas de referencia de la Comisión GAP10). Pero sólo se obtendrán mejoras sustanciales en la calidad de la toma de decisiones presupuestal si los funcionarios de las agencias y los departamentos pueden desarrollar sistemas de gestión de desempeño que puedan vincular sus actividades a resultados societarios de mayor nivel. Para hacer esto, los funcionarios deben poder especificar la lógica fundamental para el diseño del programa (Rossi y Freeman, 1993), esto es, la cadena causal que vincule su trabajo con los cambios en los indicadores sociales. Deben también contar con los datos necesarios para comprobar si la cadena causal funciona como se espera, y deben poder descontar el efecto de factores exógenos apropiadamente. La experiencia muestra que es extremamente difícil que los funcionarios vinculen con claridad sus actividades y los resultados de niveles superiores, pero eso no es por falta de intentos. El intento de realizar tales vínculos fue central en varios esfuerzos de reforma presupuestal anteriores, inclusive el más notable de introducir el PPBS a fines de los años sesenta y principios de los setenta (Carter, Day y Klein, 1994). El PPBS se introdujo también como “un desarrollo revolucionario en la historia de la administración pública” (Schick, 1966, 243), pero pronto se hicieron evidentes sus limitaciones. Los departamentos y agencias tuvieron a menudo dificultades para 10 http://www.oppaga.state.fl.us/government/s_gap.asp. SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 21 Temas asociados a la implementación del control del desempeño de todo el gobierno 21 definir la lógica subyacente a sus programas, recopilar información apropiada y tener en cuenta influencias exógenas (GAO, 1997a, 3). En general, el esfuerzo para vincular actividades y resultados demostró ser “mucho más difícil que lo esperado” (GAO, 1997b, 16). Las dificultades que confundieron los primeros esfuerzos para racionalizar la elaboración del presupuesto son evidentes también en las iniciativas actuales de reformas. La GAO, revisando el primer conjunto de planes de desempeño presentado a consideración por los departamentos y las agencias federales bajo la Ley de Desempeño y Resultados del Gobierno de EUA, concluyó que la mayoría “no relacionó las estrategias y recursos con el desempeño” (GAO, 1998a, 3). Se ha presentado un reclamo similar sobre muchos de los planes de desempeño recientemente producidos por los departamentos del gobierno canadiense (Auditor General de Canadá, 1997, s. 5.85). Aun en el Reino Unido, considerado algunas veces como el líder en este campo, las agencias ejecutivas rara vez hacen conexiones claras entre su trabajo y los cambios en los resultados sociales. Su desempeño se define para propósitos de responsabilidad con una combinación de medidas de insumos, actividades y productos (Talbot, 1996). También se ha sugerido que los desafíos de vincular las actividades departamentales a las medidas de resultados pueden haber aumentado en forma sustancial por los cambios estructurales importantes en el servicio público en los últimos 20 años. Se ha descrito al gobierno estadounidense contemporáneo como un “estado hueco” (Milward, Provan y Else, 1993), que depende más extensamente de la cooperación de terceras partes –gobiernos subnacionales, ONG y contratistas– para la ejecución de sus responsabilidades. En tales condiciones, ha sugerido la GAO, la tarea de rastrear los efectos de las políticas federales podría ser aún más difícil (GAO, 1997b, 17). La GAO sugiere que una de las barreras a la implementación de información sobre el desempeño en los departamentos y agencias puede ser la escasez de miembros del personal calificados en medición de desempeño o en evaluación de programas (GAO, 1997a, 1998a). Esta tendencia puede agravarse cuando los departamentos intenten cumplir con requisitos de reducción de planta, recortando miembros del personal que no participan directamente en la ejecución de programas. La observación de la GAO sugiere un remedio potencial: el fortalecimiento de la capacidad analítica en los departamentos y agencias. Esto podría mejorar la información sobre el desempeño, pero no de manera radical. Debe reconocerse que éste es un camino ya recorrido por los gobiernos con anterioridad. El fracaso de esfuerzos anteriores en racionalizar la elaboración del presupuesto llevó también a una expansión de capacidades de evaluación de programas durante los años setenta (McQueen, 1992; Henry, 1995). Esto mejoró, pero no revolucionó, la calidad de la toma de decisiones en los gobiernos. La utilidad de un plan de desempeño de todo el gobierno está condicionada al éxito de los esfuerzos, a nivel de oficinas, de establecer conexiones entre sus activida- SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 22 Página 22 Prestación de servicios públicos des y los resultados sociales mayores. De otra forma, el público se encontrará a sí mismo en acuerdo sobre la necesidad de mejorar un indicador social particular, pero incierto sobre qué cambios deben hacerse entonces en las decisiones de gasto del gobierno. La GAO anticipó el problema y observó que: Las dificultades asociadas con la selección de medidas apropiadas y el establecimiento de relaciones entre actividades y resultados harán difícil en muchos casos juzgar si los cambios en los niveles de financiación afectarán los resultados de los programas federales (GAO, 1997b, 3). Formar el debate público Los defensores de la planeación del desempeño del gobierno sugieren que la disponibilidad de dichos planes formará la opinión pública de varias maneras. La publicación de objetivos, se sugiere, se enfocará en la opinión pública y estimulará el consenso sobre las prioridades sociales. Podría estimular la tolerancia de métodos alternativos de prestación de servicios públicos que, aunque no convencionales en su diseño, se consideran efectivos para mejorar los problemas sociales. También podría restaurarse la confianza en el gobierno, cuando los ciudadanos vean que el gobierno está atento a los resultados y es efectivo en su tratamiento de los problemas. Éstos son objetivos ambiguos y no está claro hasta qué punto la planeación del desempeño de todo el gobierno pueda contribuir a lograrlos. La experiencia en algunos estados de EE.UU. es estimulante. Se considera que la iniciativa original del gobernador de Oregón, Goldschmidt, de elaborar un plan estratégico para todo el estado y los esfuerzos continuos de la Oregon Progress Board para definir y rastrear las marcas de referencia relacionadas con los objetivos incluidos en ese plan han causado un impacto sustancial en la opinión pública. La sucesora de Goldschmidt, Bárbara Roberts, encontró que las marcas de referencia ayudaron a moderar la reacción popular a los recortes del gasto durante la crisis fiscal de 1991 y 1992 (Peirce, 1994). El sucesor de Roberts, John Kitzhaber, repitió el ejercicio de planeación en 1996. Desde 1990, muchos gobiernos de condados y locales han emprendido ejercicios similares de marcas de referencia (Osborne y Plastrik, 1997b). El más significativo de éstos puede ser el ejercicio emprendido en el área de Portland. Los gobiernos locales y regionales establecieron una Portland-Multnomah County Progress Board (Junta para el Progreso del Condado de Portland-Multnomah), siguiendo el modelo de la junta estatal, e iniciaron un ejercicio consultivo que dio como resultado la selección de 85 marcas de referencia. Se dice que un número más pequeño de “marcas de referencia urgentes” ha demostrado ser útil para guiar a las autoridades locales en la elaboración presupuestal (Portland-Multnomah County Progress Board, 1998). SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 23 Temas asociados a la implementación del control del desempeño de todo el gobierno 23 La Comisión GAP de Florida ha logrado un éxito menos resonante, pero parece haber acumulado un significativo apoyo público. Cuando los legisladores de la Cámara de representantes del estado amenazaron con suspender la financiación de la Comisión en la primavera de 1998, muchos periódicos principales del estado publicaron sus editoriales a favor del trabajo de la Comisión. Según uno de ellos, el informe de marcas de referencia “es extremamente útil para los ciudadanos y los políticos” (Tampa Tribune, 1998, 14). Sin embargo, no pareció haber suficiente apoyo popular para bloquear la propuesta. Otras experiencias con ejercicios de información sobre desempeño no han demostrado ser tan promisorias. En Canadá, por ejemplo, los observadores han notado la respuesta sin entusiasmo de los legisladores al mayor volumen de información sobre desempeño que producen ahora las agencias federales y provinciales. Un comentador sugiere que existe una “brecha de utilización” dentro del Parlamento federal: muchos legisladores no manifiestan interés en los planes de desempeño e informes producidos por los departamentos federales bajo el Improved Reporting to Parliament Project (Lindquist, 1998). El mismo problema se ha anotado en un informe reciente del Auditor General de Canadá (Auditor General de Canadá, 1997, cap. 5). Existe evidencia de que éste es un patrón común a muchas jurisdicciones. Según un estudio reciente de uso legislativo de información de desempeño en Australia, Nueva Zelanda y el Reino Unido, la “mayor desilusión… es la indisposición o incapacidad del Parlamento de utilizar mejor la información cuando se suministra” (Thomas, 1996, 3). Esto puede ser aun una dificultad en Estados Unidos, no obstante su tradición de independencia legislativa y el fuerte interés de algunos comités del Congreso en la implementación de la U.S. Governement Performance and Results Act. En un estudio de 1997, la GAO encontró que los miembros del personal legislativo “cuestionaron la validez y utilidad de los datos de resultados en la toma de decisiones y percibieron un potencial de pérdida de detalle requerido” (GAO, 1997b, 15). La reacción de los legisladores a la publicación de información sobre desempeño es importante porque tienen un papel notorio como intermediarios en la comunicación de información oficial al público general (MacRae, 1985, 320-323), y también los periodistas. Pero los medios parecen compartir la indiferencia de los legisladores hacia la información basada en resultados. “La introducción de informes sobre desempeño ha sido un evento periodístico sin pena ni gloria en Ottawa”, dice un observador: Virtualmente no ha habido información sobre la iniciativa ni sobre el progreso en los compromisos de resultados identificados en los informes… Los periodistas son cínicos sobre la información contenida en los informes de desempeño, viéndolos como documentos de comunicación que dejan considerable “espacio de vaivén” (wiggle room) para los gobiernos (Lindquist, 1998). SERVICIOS PUBLICOS 24 18/12/07 10:09 Página 24 Prestación de servicios públicos Otro informe sugiere que la no atención de los legisladores y periodistas representa la principal barrera para lograr una cultura de administración basada en resultados en los gobiernos de Canadá (English y Lindquist, 1998). Hasta cierto punto, el entusiasmo enmudecido de los legisladores hacia la información de desempeño es comprensible. La organización de la labor del gobierno tiene implicaciones para la redistribución de los recursos sociales que con mucha frecuencia son más importantes que el logro de objetivos de programas formalmente articulados. También existen otras explicaciones de la indiferencia legislativa y mediática. Una es el escepticismo frente a la credibilidad de la información sobre resultados suministrada directamente por los departamentos del gobierno. En este aspecto hay una clara diferencia entre la estructura de los ejercicios de información sobre desempeño canadienses y estadounidenses y varios ejercicios estatales. Los datos suministrados por grupos, como la Oregon Progress Board o la Comisión GAP, pueden merecer mayor credibilidad porque se considera que estas organizaciones no tienen incentivos para comprometerse en inexactitudes. En otros estudios se ha sugerido que la participación general del público en la formulación de planes y selección de marcas de referencia es necesaria para garantizar que el público, los legisladores y los medios sean receptivos a la información sobre desempeño. La GAO sugiere que esto explica el interés continuo del público en las marcas de referencia de Oregón (GAO, 1993). Un estudio canadiense se muestra de acuerdo con esto y contrasta la experiencia de la provincia de Alberta, de la que dice que “ha recibido menos comentario público sobre sus resultados porque no hubo proceso de consulta pública antes de su implementación” (Public Policy Forum, 1998, 6). Mancur Olson observa que los primeros esfuerzos en la información social también se encontraron con limitado interés público y no demostraron ser “un punto de partida para los debates y escogencias de la nación” (Olson, 1988, 3). En parte, esto puede ser resultado de una estimación exagerada de lo que era probable que se realizara con la revelación de información sobre las condiciones sociales, sin un reequilibrio de fuerzas dentro de la sociedad civil. Las estadísticas que presentan deficiencias claras en algún aspecto del bienestar societario pueden constituir noticia por un breve tiempo (Kingdon, 1984, 95-121). Pero la disposición de los gobiernos a realizar las acciones necesarias para atender esas deficiencias depende en gran parte de la habilidad del electorado que siente esas deficiencias más directamente, para ejercer influencia política. Imaginamos que el fracaso de los gobiernos para remediar ciertas enfermedades sociales es resultado de información deficiente sobre esos problemas; pero puede ser que la falta de información sobre esos problemas sea resultado de la debilidad política de ciertos sectores de la sociedad. SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 25 Temas asociados a la implementación del control del desempeño de todo el gobierno 25 Perspectivas de la planeación del desempeño de todo el gobierno Algunos gobiernos estadounidenses y canadienses, como también los de otras jurisdicciones, han confrontado recientemente muchas amenazas serias a la gobernabilidad, inclusive restricciones a la autoridad del gasto inducidas por endeudamiento y un desgaste sustancial en el respeto popular por las instituciones públicas. Un rango de innovaciones institucionales –incluida la planeación del desempeño de todo el gobierno– se pone ahora a prueba como mecanismo para responder a esas amenazas. Los defensores sugieren que estas innovaciones podrían mejorar en forma dramática las capacidades oficiales y restaurar la confianza pública. Pero hay aspectos en los que las reformas actuales no son “innovaciones” del todo, pues algunas veces son actualizaciones de ideas que ya se han probado. Es probable que los problemas que limitaron la utilidad de esfuerzos semejantes en reformas presupuestales e información social obstaculicen los esfuerzos actuales de planeación de desempeño de todo el gobierno. Existe alguna evidencia de que los ejercicios de planeación son efectivos para formar consenso popular sobre la planeación de desempeño de todo el gobierno en los gobiernos subnacionales. Pero la efectividad parece depender de un proceso de planeación que los actores no gubernamentales consideran como independiente del ejecutivo político, y que permite consulta extensiva con todos los sectores de la sociedad. De hecho, no está claro si el uso de indicadores cuantificables del bienestar de la sociedad es la característica más importante de estos ejercicios de planeación. Las marcas de referencia de Oregón han atraído mucha atención pero puede ser el proceso que llevó a la selección de prioridades de políticas –y no las marcas de referencia mismas– lo que constituya la característica más importante de la innovación de Oregón. Aún más, puede ser difícil reproducir este proceso con igual efectividad en jurisdicciones más populosas, geográficamente mayores y más heterogéneas demográficamente. Ejercicios consultivos a escala nacional han tenido un récord mucho menos impresionante en la formación de consenso sobre prioridades de políticas. También podemos necesitar atenuar nuestras expectativas sobre la capacidad de la planeación del desempeño de todo el gobierno para mejorar la racionalidad de los procesos de elaboración de presupuesto en el gobierno. Dicha planeación puede ayudar a los políticos a efectuar una ordenación bruta de prioridades, pero la capacidad de hacer cálculos precisos sobre los méritos de programas alternativos puede no mejorar en forma dramática. La tarea de vincular las actividades gubernamentales a resultados para la sociedad de alto nivel puede ser demasiado compleja analíticamente. Un veterano del movimiento de la información social observó recientemente que SERVICIOS PUBLICOS 26 18/12/07 10:09 Página 26 Prestación de servicios públicos Las ideas ambiciosas de utilizar indicadores sociales para contribuir a una racionalización del proceso político, a establecer objetivos y prioridades, a evaluar programas políticos y a desarrollar un sistema de advertencias tempranas, han demostrado estar demasiado lejos de la realidad. En este sentido, los indicadores sociales han sufrido un destino similar al de otros instrumentos científicos de toma de decisiones políticas, tales como el análisis de beneficio-costo o el [PPBS] (Noll, 1998). Una cuestión relacionada es si las políticas estarán preparadas para la toma de decisiones sustanciales sobre reasignación aun cuando haya buena evidencia de que los programas actuales son ineficaces para influir en las medidas de resultados, o que sea probable que programas alternativos sean más efectivos. Como ya se anotó, los abogados de la planeación pueden subestimar las políticas de elaboración de presupuesto y en particular la facilidad con que pueden modificarse las decisiones sobre el gasto en ausencia de electorados bien organizados que se preocupen por resultados para la sociedad en cuestión. También existe duda sobre si las políticas estarán abiertas a cambios presupuestales sustanciales en ausencia de una crisis fiscal reconocida popularmente. La disposición de tolerar decisiones difíciles sobre reasignaciones presupuestales que fue evidente en Canadá y Estados Unidos ya hace tres años se está disipando, cuando los gobiernos pasan a una nueva era de superávit presupuestales. Un público renuente a soportar el dolor de reasignaciones adicionales de presupuesto puede pasar por alto mejor información sobre efectividad de los programas.11 Una estrategia prudente para los gobiernos de jurisdicciones mayores puede ser desarrollar mecanismos para establecer y publicitar prioridades que no requieren la identificación de medidas de resultados cuantificables o la especificación de objetivos específicos para esas medidas. Un modelo puede ser el enfoque desarrollado por el gobierno de Nueva Zelanda en el que los ministros definen y publican un conjunto de objetivos de políticas a mediano plazo, conocidos como strategic result areas (áreas estratégicas de resultados). Un conjunto de objetivos departamentales más detallado, conocido como key results areas (áreas clave de resultados), se desarrolla entonces para cada área estratégica de resultados. Vale la pena anotar que Nueva Zelanda –una jurisdicción considerada generalmente como líder en los esfuerzos 11 La revista Governing, comentando sobre la suspensión de la financiación de la Comisión GAP de Florida, observa: “Entonces está el hecho de que Florida, como muchos estados, está manejando un excedente significativo ahora, y la presión de mantener una estrecha vigilancia sobre los programas estatales ha disminuido. La eficiencia y la efectividad son mucho más populares en tiempos difíciles. Cuando hay dinero para llevar a los distritos propios –para cuencas de embarcaciones, digamos, o rampas de salida–, no es probable que sean populares las personas que cuestionan si esos proyectos contribuyen genuinamente al bienestar general del estado” (Barrett y Greene, 1998, 68). SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 27 Temas asociados a la implementación del control del desempeño de todo el gobierno 27 para estimular la administración basada en resultados– no intenta seleccionar indicadores cuantificables u objetivos de desempeño específico ni en las áreas estratégicas de resultados ni en las áreas básicas de resultados (Boston y Pallot, 1997; Nueva Zelanda, 1997). Dicho enfoque tiene por lo menos tres ventajas. Evita los difíciles problemas técnicos de definir medidas de resultados apropiadas, como también los riesgos políticos de estipular objetivos de desempeño para indicadores que estén sólo ligeramente influidos por la acción del gobierno. También se reduce el peligro de la politización de estadísticas básicas o de las agencias de estadísticas. Al mismo tiempo, un gobierno podría estimular el desarrollo y la publicación de medidas de resultados por sectores. Este enfoque puede tener la ventaja de hacer más tratables los problemas metodológicos y de reducir la sensibilidad política del trabajo de seleccionar objetivos. El enfoque puede ser uno que incluya consulta general con los participantes no gubernamentales que tengan interés directo en un área específica de políticas, y que tienen mayor probabilidad de utilizar indicadores sociales en deliberaciones públicas sobre políticas. Para ser efectivo, dicho enfoque requiere aún capacidad adecuada de recopilación e interpretación de datos en las agencias centrales de estadísticas y capacidad analítica adecuada en los departamentos de línea. Puede merecer consideración adicional el punto de que la capacidad y la independencia de los servicios de estadística se hayan debilitado como resultado de esfuerzos recientes en reducción de gastos. SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 28 28 Prestación de servicios públicos Anexo 1.A Medidas de resultados en el Plan de Oregón Calidad de los trabajos • • • • • • • • • Destrezas de lectura y matemáticas para octavo grado Habitantes de Oregón con grado universitario Adultos con destrezas intermedias de alfabetismo Gasto en investigación y desarrollo en la industria Empleo fuera de Portland y del Valle de Willamete Exportaciones de manufacturas Servicios profesionales exportados (importados) Clasificación nacional de Oregón en cuanto a empresas nuevas Ingreso personal per cápita relativo al de Estados Unidos. Seguridad, cuidados y comunidades comprometidas • • • • • • • Índice de abandono en secundaria Uso en octavo grado de alcohol, drogas ilegales y cigarrillos Ingresos por debajo del 100% del nivel federal de pobreza Crímenes informados en general Abuso informado de niños Habitantes de Oregón sin seguro de salud Voluntariado. Alrededores saludables y sostenibles • • • • Congestión de autopistas urbanas Preservación de bosques, agricultura y humedales Calidad del aire Poblaciones de salmón y cabeza de acero. Fuente: Oregon Progress Board, 1998. SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 29 Temas asociados a la implementación del control del desempeño de todo el gobierno 29 Anexo 1.B Medidas de resultados en el Plan de Florida Familias y comunidades • • • • • • Porcentaje de habitantes de Florida que dijeron que Florida es un buen lugar para vivir Porcentaje de niños de Florida que viven en la pobreza Número de madres adolescentes de entre 15 y 19 años de edad que dieron a luz por cada 1.000 muchachas de entre 15 y 19 años de edad Porcentaje de habitantes de Florida de 65 años de edad o más que viven en la pobreza Porcentaje de hogares de ingresos bajos en Florida que gastan más del 30% de su ingreso en vivienda Porcentaje de habitantes de Florida que pensaron que las relaciones raciales en su comunidad eran buenas o excelentes. Seguridad • • • • • • • • Número de crímenes violentos informados por cada 100.000 residentes de Florida Número de crímenes no violentos informados por cada 100.000 residentes de Florida Porcentaje de habitantes de Florida que dijeron tener miedo de caminar solos por la noche en el área cercana a su vivienda Número de víctimas de abuso y descuido infantil cuyo maltrato fue verificado o se halló que tuvo evidencia de haber ocurrido (por cada 100.000 niños de Florida) Número de personas asesinadas por un miembro familiar o del hogar por cada 100.000 residentes de Florida Número de personas muertas en accidentes de tráfico relacionados con alcohol por cada 100.000 residentes de Florida Número de niños (por cada 100.000 niños de Florida) remitidos al Departamento de Justicia Juvenil de Florida por a) crímenes violentos y b) delitos contra la propiedad Número de niños juzgados como culpables de ofensa criminal (por cada 100.000 niños de Florida). Aprendizaje • • • Porcentaje de estudiantes de escuelas públicas en 8º grado que obtuvieron 4,0 o más en la prueba Florida Writes! Porcentaje de estudiantes de escuelas públicas en 10º grado que obtuvieron 4,0 o más en la prueba Florida Writes! Porcentaje de graduados en colegios de bachillerato públicos de Florida remitidos a recuperación en una o más materias después de entrar a a) colegios universitarios comunitarios y b) universidades estatales SERVICIOS PUBLICOS 30 18/12/07 10:09 Página 30 Prestación de servicios públicos • • • • • Porcentaje de habitantes de Florida que calificaron la labor de su escuela pública local como buena o excelente Porcentaje de habitantes de Florida que consideraron que la disponibilidad educativa universitaria de alta calidad y económica era igual o mejor en Florida que en otros estados Porcentaje de habitantes de Florida de 25 años de edad o más que tenía al menos un diploma de bachillerato o GED Porcentaje de habitantes de Florida de 25 años de edad o más que tenía al menos un grado universitario Porcentaje de habitantes de Florida de entre 19 y 34 años de edad con nivel medio o alto de alfabetismo: a) alfabetismo en prosa; b) alfabetismo cuantitativo; c) alfabetismo de documento. Salud • • • • • • • • • Número de infantes muertos antes de su primer cumpleaños por cada 1.000 nacidos vivos en Florida Porcentaje de bebés en Florida que pesaron menos de 5 libras y 9 onzas al nacer Porcentaje de niños de dos años en Florida vacunados Tiempo promedio de vida en Florida (en años) Número de muertes por cáncer por cada 100.000 residentes de Florida Número de casos nuevos de enfermedades transmitidas sexualmente informados por cada 100.000 residentes de Florida Número de casos nuevos de sida informados por cada 100.000 residentes de Florida Porcentaje de habitantes de Florida sin seguro de salud: a) menores de 18 años; b) de entre 18 y 34 años; c) de entre 35 y 64 años; d) de 65 años o más Gasto total de Florida en servicios personales de salud como porcentaje del ingreso personal total. Economía • • • • • • Cambio porcentual en el número de trabajos de tiempo completo y parcial en Florida Índice de desempleo de Florida como porcentaje del índice de desempleo de EUA Ingreso personal promedio de Florida como porcentaje del ingreso personal promedio de EUA Salario promedio de Florida como porcentaje del salario promedio de EUA Porcentaje de hogares de Florida que pensaron que estaba mejor financieramente que hace un año Porcentaje de habitantes de Florida que viven en la pobreza. SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 31 Temas asociados a la implementación del control del desempeño de todo el gobierno 31 Medio ambiente • • • • • • • • • Millones de galones de agua fresca utilizada por día en Florida para uso agrícola Galones de agua utilizados por cada residente de Florida suministrados por proveedores de Florida públicos de agua, tales como acueductos de agua de ciudad o condado Porcentaje de aguas de desecho doméstica reclamadas y reutilizadas para agricultura, jardinería u otros propósitos benéficos Número de especies de plantas y animales en Florida que presentaron baja en su población o que viven en hábitat propenso al desarrollo o sujeto a otras perturbaciones: a) plantas y b) animales Porcentaje de áreas naturales de alta calidad en Florida protegidas del desarrollo Porcentaje de cuerpos de agua de superficie en Florida donde la calidad del agua fue calificada como buena: a) lagos, b) arroyos y c) estuarios Porcentaje de habitantes de Florida que viven en áreas donde el aire exterior cumple con, o sobrepasa los estándares de calidad del aire Libras de desperdicio sólido municipal recolectado por residente de Florida Porcentaje de desperdicio sólido municipal recolectado y reciclado. Gobierno • • • • • • • • Porcentaje de habitantes de Florida que confiaron en que el gobierno estatal hacía lo correcto casi siempre o la mayor parte del tiempo Porcentaje de habitantes de Florida que confiaron en que el gobierno federal hacía lo correcto casi siempre o la mayor parte del tiempo Porcentaje de habitantes de Florida que calificaron la labor de su gobierno local como buena o excelente Porcentaje de habitantes de Florida que calificaron los servicios locales de ejecución de la ley donde vivían como buenos o excelentes Porcentaje de habitantes de Florida que calificaron la calidad de agua fresca (lagos, arroyos y ríos) donde vivían como buena o excelente Porcentaje de habitantes de Florida que calificaron los servicios sociales donde vivían como buenos o excelentes Porcentaje de habitantes de Florida que votaron en elecciones presidenciales Porcentaje de habitantes de Florida que votaron en elecciones no presidenciales. Fuente: Florida Commission on Government Accountability to the People, 1998. SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 32 32 Prestación de servicios públicos Anexo 1.C Medidas de resultados en el Plan de Alberta Ayudar a los habitantes de Alberta a confiar en sí mismos, a ser capaces y cuidadosos • • • • • • Expectativa de vida al nacer Condición de salud Nacimientos de madres menores de 18 años de edad Logro educativo Alfabetismo y aritmética Distribución del ingreso familiar. Promover la prosperidad de los habitantes de Alberta • • • • • • • • • • • • Producto interno bruto Creación de puestos de trabajo Riqueza de recursos Desarrollo de destrezas Adopción de nuevas tecnologías Costo del gobierno Capacidad de infraestructura Carga tributaria Clasificación del crédito provincial Deuda neta Clima en el lugar de trabajo Comercio de exportaciones. Preservar la tradición de Alberta • • • • • • • • Índice de criminalidad Criminalidad seria de jóvenes Sostenibilidad de recursos Calidad del aire Calidad del agua Calidad de la tierra Apreciación del legado Relaciones intergubernamentales. Fuente: Alberta Treasury, 1998. SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 33 Temas asociados a la implementación del control del desempeño de todo el gobierno Anexo 1.D Medidas de resultados del Plan de Nueva Escocia Responsabilidad social • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • Perfil educativo de la población Índice de graduación en secundaria Condición de salud autoinformada Tasa de mortalidad prenatal Peso saludable Índice de criminalidad Seguridad nocturna Vidas perdidas por causas accidentales Índice de accidentes en el lugar de trabajo Ingreso disponible Composición de la fuerza laboral Participación en eventos y actividades Actividades cívicas y voluntarias Donaciones caritativas Capital de las cooperativas Distribución geográfica de afiliación a juntas Rotación de votantes municipales Número de consejos asesores escolares Índice de pobreza infantil Participación en actividades de ocio Optimismo sobre el futuro Administración de vías fluviales Suministro de aguas municipales seguras Participación en programas de reciclaje Adultos mayores que viven independientemente Prevención de violencia familiar. Crecimiento económico • • • • • • Inversión nueva de capital público y privado Índices de empleo y participación Cantidad neta de puestos de trabajo nuevos creados Cantidad neta de puestos de trabajo nuevos creados de tiempo completo y parcial Carga reguladora Carga de impuestos corporativos 33 SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 34 34 Prestación de servicios públicos • • • • • • • • • Huelgas y paros forzosos Ausentismo laboral Horas semanales de trabajo Educación de la fuerza laboral Participación en capacitación patrocinada por la empresa Índice de participación en educación y capacitación de adultos Producto interno bruto Inscripciones de empresas Valor agregado en manufactura. Gobierno sensible • • • • • • Empleo, sueldos y salarios del gobierno provincial Revisión de programas de departamentos Satisfacción pública con los servicios recibidos Medidas de resultados de departamentos que cumplen o superan los objetivos Encuestas de satisfacción de servicios Servicios del gobierno que cumplen estándares de calidad. Estabilidad fiscal • • • • • • • Deuda directa neta Deuda directa neta y PIB Deuda directa neta per cápita Cargos que conllevan deuda Calificación de crédito Presupuesto balanceado Tasa efectiva de impuestos personales. Fuente: Nova Scotia Department of Finance, 1998. SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 35 Temas asociados a la implementación del control del desempeño de todo el gobierno 35 Anexo 1.E Borrador de medidas de resultados para el gobierno canadiense Una sociedad segura y confiada • • • • • • Expectativa de vida al nacer Incidencia de ingresos bajos en niños y ancianos Trabajadores del conocimiento como porcentaje del empleo total Distribución de la población por nivel de alfabetismo Índices de criminalidad en Canadá Comercio canadiense de bienes y servicios culturales. Una economía buena y próspera • • • • • • • • • • • • Crecimiento neto del empleo en Canadá desde 1989 Ingreso familiar disponible real Cambio porcentual en el producto interno bruto real Productividad total de los factores en el G-7 Población según logros educativos Inversión de los negocios en planta y equipo Infraestructura de Canadá –clasificación internacional Uso de tecnología Competitividad de Canadá –clasificación internacional Comercio Costos de fraudes como porcentaje del PIB, 1994 Inflación proyectada del IPC, 1997. Un medio ambiente seguro y saludable • • • • • • • • • Nueva oferta canadiense de sustancias reductoras de ozono (ODS) Emisión de dióxido de carbono por uso de combustibles fósiles (1958-1994) Emisiones de dióxido de azufre en Canadá y Estados Unidos (1980-1994) Cambios en la condición de la conservación de especies desde 1978 hasta 1997 Número de horas que los niveles de ozono a nivel de tierra sobrepasaron los lineamientos Descarga de dioxinas y furanos de plantas canadienses de pulpa que utilizan blanqueadores de cloro (presentada como equivalentes tóxicos, TEQ) Niveles de uso de aguas municipales por sectores, 1983-1994 Prácticas de control de erosiones Porcentaje de distribución de hogares por prácticas, bienes o servicios ambientales de hogares, 1991 y 1994. SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 36 36 Prestación de servicios públicos Gobernabilidad sensible y responsable • • • • • • • Eficiencia y transparencia del gobierno –clasificación de Canadá entre los países del G-7 en 1996 Razón de déficit federal a PIB Clasificación de la deuda federal en junio de 1997 Impuestos y deuda federal como porcentaje del PIB Razón de deuda extranjera a deuda del gobierno federal Nivel educativo de los empleados del gobierno federal Representación de grupos designados en el servicio público. Fuente: Treasury Board Secretariat, 1998b. Referencias Alberta Treasury. 1998. Measuring Up: Fourth Annual Report on the Performance of the Government of Alberta. Edmonton, AB: Alberta Treasury. Auditor General de Canadá. 1997. 1997 Report of the Auditor General. Ottawa: Office of the Auditor General. http://www.oag-vg.gc.ca/domino/reports.nsf/html/97menu_e.html. Barrett, K. y R. Greene. 1998. “Why Good Programs Die.” Governing (julio): 68. 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Este capítulo intenta llenar este vacío, desarrollando un calibrador de la calidad del gobierno mediante la construcción de un índice de calidad de gobernabilidad para una muestra de 80 países.1 Este índice se ofrece como punto de partida para una evaluación objetiva de varias políticas económicas para promover la calidad de la gobernabilidad, más que como un indicador preciso y definitivo de esa calidad. Después de describir la construcción del índice y los resultados, ofrecemos una aplicación al debate sobre el nivel apropiado de descentralización de los poderes fiscales. Esta aplicación proporciona apoyo empírico a los refuerzos teóricos de la literatura del federalismo fiscal. De acuerdo con esta teoría se enriquece la calidad de la gobernabilidad; al concordar en forma más estrecha los servicios con las preferencias ciudadanas y hacer que los gobiernos se acerquen más al pueblo que intentan servir, se asegura mayor responsabilidad del sector público. El presente capítulo se organiza como sigue: La primera sección presenta un enfoque de la medición de la calidad de la gobernabilidad. En la siguiente se aplica esta medición al debate sobre la descentralización. En la posterior se anotan limitaciones del enfoque y en la última se destacan las conclusiones principales. Medir la calidad de la gobernabilidad La gobernabilidad es un concepto multifacético que abarca todos los aspectos del ejercicio de autoridad a través de instituciones formales e informales en la administración 1 Ver Huther y Shah (1998), para una versión anterior de este artículo. Posteriormente ha surgido una vasta literatura siguiendo la metodología de Huther y Shah, pero ofreciendo una cobertura más completa de indicadores de gobernabilidad. SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 42 42 Prestación de servicios públicos de la dotación de recursos de un Estado. Así, la calidad de la gobernabilidad se determina por el impacto de este ejercicio de poder en la calidad de vida que gozan los ciudadanos. Existe una percepción cada vez mayor en la comunidad de desarrollo de que es necesaria una visión integral del entorno habilitador de las instituciones (Banco Mundial, 1992, 1994; Picciotto, 1995; Hansen, 1996; Huther, Roberts y Shah, 1997; Shah, 1994, 1995, 1998a, 1998b), sus intereses y políticas, para determinar el impacto neto del Estado en el bienestar de sus ciudadanos. Aunque ningún índice individual puede capturar conceptualmente todos los aspectos de este entorno, puede ser útil un enfoque en los aspectos observables básicos de las dimensiones de la gobernabilidad, para ofrecer una perspectiva comparativa sobre los diferenciales en la calidad de gobernabilidad entre diferentes naciones. Los aspectos observables básicos de la dimensión de gobernabilidad considerados en el presente capítulo son la voz y salida ciudadana (voice and exit), la orientación del gobierno, el desarrollo social y la administración económica. De acuerdo con esto, el índice de gobernabilidad que hemos elaborado consta de cuatro índices compuestos, escogidos para ofrecer una indicación de la capacidad del gobierno para: a) asegurar la transparencia política y la vocería de todos los ciudadanos; b) ofrecer servicios públicos eficientes y efectivos; c) promover la salud y el bienestar de los ciudadanos y d) crear un clima favorable para el crecimiento económico estable. Estos factores están entre los que cita el folleto del Banco Mundial (1992), Governance and Development, como representantes de los objetivos más importantes que deben fijar los gobiernos. Es importante anotar que éstos son objetivos que todos los gobiernos pueden esperar lograr con independencia de la salud de su país. Al desarrollar estos índices, hemos contado con indicadores existentes que miden las características sobresalientes de cada uno de estos índices (ver cuadro 2.1). La capacidad de crear un índice de la calidad de la gobernabilidad ha mejorado con la creación de varios índices de calidad de vida en años recientes. Por ejemplo, utilizamos índices publicados previamente que miden la salud, educación, libertad política y corrupción oficial. El creciente interés en los países en desarrollo como prestatarios potenciales ha llevado a un incremento en los datos, principalmente a través de encuestas, sobre una amplia variedad de temas institucionales. El índice desarrollado en el presente capítulo aprovecha este incremento en la disponibilidad de datos, lo mismo que las fuentes más tradicionales de información sobre países en desarrollo, tales como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI). Utilizando los objetivos ya descritos, el índice de calidad de gobernabilidad resultante (GQI) es GQI = CPα1 * GOα2 * SDα3 * EM1-α1 -α2 -α 3 SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 43 43 Una medida simple de buen gobierno Donde, CP = PFϑ * PS1-ϑ, GO = RTK1 * COK2 * JE1-K1-K2, SD = HDΛ * GI1-Λ, EM = OOM1 * CBM2 * DB1-M1-M2. α, ϑ, K, Λ y M son ponderaciones que indican la importancia relativa de los componentes en la evaluación general del gobierno. El índice de participación ciudadana se compone de dos índices: uno que evalúa el grado de libertad política dentro de un país y otro que evalúa el nivel de estabilidad política de un país. Con la libertad política se valora la capacidad de los ciudadanos de influir en la calidad de gobernabilidad que reciben. El índice de estabilidad política se componía de un grupo comercial con la perspectiva de un inversionista en mente. Esta perspectiva puede subestimar la capacidad de los ciudadanos de participar en decisiones sobre gobernabilidad en algunos países, pero es un indicador razonable de la continuidad de la participación ciudadana. La orientación de los gobiernos hacia la provisión de bienes y servicios públicos se evalúa mediante tres índices: eficiencia judicial, eficiencia burocrática y ausencia de corrupción. Se ha reconocido el mejoramiento en la eficiencia judicial como prerrequisito para el desarrollo de un país por lo menos desde los años sesenta (Blair y Hansen, 1994) y los costos de la ineficiencia burocrática y la corrupción se han docu- Cuadro 2.1 Componentes del índice de gobernabilidad Nombre del índice CP GO SD EM Índices componentes Índice de participación ciudadana PF PS Libertad política Estabilidad política JE RT CO Eficiencia judicial Eficiencia burocrática Ausencia de corrupción HD GI Desarrollo humano Distribución equitativa del ingreso OO CB DB Orientación al exterior Independencia del banco central Razón deuda/PIB invertida Índice de orientación gubernamental Índice de desarrollo social Índice de gestión económica SERVICIOS PUBLICOS 44 18/12/07 10:09 Página 44 Prestación de servicios públicos mentado bien (De Soto, 1989). Los tres índices se basan en encuestas que intentan calibrar el grado en que los empleados del sector público se concentran en servir al pueblo en lugar de enriquecerse a sí mismos o a sus partidos políticos. El desarrollo social dentro de un país se evalúa mediante dos componentes conocidos ampliamente: el índice de desarrollo humano de las Naciones Unidas (HDI) y los coeficientes Gini (que cuantifican el grado de desigualdad del ingreso). El HDI combina estimados de expectativa de vida, niveles de educación promedio e ingreso per cápita. Los coeficientes Gini se basan en encuestas recientes sobre distribución de ingreso. La calidad de la gestión económica del gobierno se evalúa mediante indicadores de desempeño de política fiscal (razón de deuda a PIB), política monetaria (independencia del banco central) y política comercial (orientación al exterior). Para las políticas monetaria y comercial estuvimos en capacidad de utilizar índices que capturan, hasta cierto punto, la orientación institucional del gobierno. El índice de independencia del banco central se basa en la independencia declarada legalmente del banco central. El índice de orientación hacia el exterior incluye un componente de percepciones del inversionista sobre la receptividad de un gobierno al comercio. Infortunadamente, el índice de política fiscal, la razón de deuda a PIB, es una medida particularmente imperfecta de la orientación institucional. Esta limitación se compensa hasta cierto punto con la perspectiva histórica que ofrece, pues la deuda es una medida acumulativa de las políticas fiscales de un país. Los índices de política fiscal y monetaria pueden estar sujetos a predisposiciones en contra de los países pobres. Es posible, por ejemplo, que la razón de deuda a PIB pueda estar sesgada contra países de rápido crecimiento, independientemente de la calidad de su gestión económica, pues la inversión pública típicamente presenta rendimientos a muy largo plazo. O, concebiblemente, un país con un sistema de recaudo de ingresos desarrollado con deficiencia puede encontrar que la monetización de la deuda sea la forma más eficiente de financiación. Sin embargo, ninguno de estos índices se correlaciona con fuerza con el ingreso, lo que sugiere que el sesgo, si existe, no es fuerte. Una cuestión más general con respecto al sesgo es si la agregación de índices introduce un sesgo sistemático hacia o contra cualquier país o grupo de países. Por ejemplo, ¿significa la mejor disponibilidad de datos de países desarrollados que estos países, como grupo, se clasifican en forma más alta o más baja que los países de menor desarrollo? O ¿lleva la composición de estos índices efectuada por académicos, personas de negocios y economistas orientados a Occidente, a un sesgo en contra de gobiernos que persiguen objetivos alternativos? La respuesta a la primera pregunta es que parece ser improbable y la respuesta a la segunda es sí, aunque es más probable que se desarrollen diferencias ideológicas sobre las ponderaciones aplicadas a cada objetivo en lugar de sobre qué objetivos deben incluirse. El índice es lo bas- SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 45 Una medida simple de buen gobierno 45 tante flexible para que se puedan efectuar ajustes con facilidad si se desea argumentar, digamos, que la participación ciudadana no es un componente pertinente de la calidad de la gobernabilidad. El tema de la ponderación apropiada de cada categoría es claramente un tema sensible. Por ejemplo, ¿debe juzgarse un gobierno que crea un clima económico favorable pero carece de libertades políticas, como de calidad superior o de calidad inferior a otro gobierno que ofrece libertad política pero obstaculiza el crecimiento económico? En lo posible, nuestra respuesta ha sido dar igual peso a cada una de estas categorías. Esto se hizo en parte para transmitir un sentido de imparcialidad al proceso. Pero de mayor importancia es que este enfoque no hace énfasis excesivo en ningún índice individual, lo cual es importante dada la naturaleza de los índices utilizados, pues algunos de ellos son, por necesidad, subjetivos y otros pueden reflejar valoraciones que varían con rapidez. Igual ponderación significa que los sesgos o errores potenciales influyen en forma indebida en el índice compuesto. Con la excepción del índice de desarrollo social, a todos los índices componentes se les dio igual peso. Para el desarrollo social, se le dio al coeficiente HDI, Λ, un peso de 0,8 debido a la naturaleza general y envolvente del HDI (sobre las técnicas de compilación, fuentes y limitaciones de estos índices, ver el anexo 2.A). Los resultados se presentan para 80 países en el cuadro 2.2. Los índices utilizados para formar este índice se modificaron de dos maneras. Primero, se invirtieron los índices para los que números mayores representaban peor gobernabilidad (Gini y razón de deuda a PIB) Segundo, se efectuó un reescalamiento de todos los índices, de forma tal que el promedio de cada uno es 50. El índice de orientación hacia el exterior requirió modificación adicional para combinar el índice inicial de 1980-1983 con la velocidad del índice de integración para 1980-1983 a 1990-1993. En los casos en que el índice subyacente no ofrecía una evaluación de países de la muestra, hemos extrapolado los números índices con base en el desempeño de países comparables (para los índices componentes, véase el anexo 2.B). Existe una correlación alta entre la calidad de la gobernabilidad y el ingreso per cápita. Los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) dominan la categoría superior de gobernabilidad y ninguno aparece en las dos categorías de gobernabilidad más pobre. A la inversa, no aparecen países africanos en la categoría superior de gobernabilidad. La correlación entre el índice de calidad de gobernabilidad y el PIB per cápita parece ser mucho más fuerte de lo que sugiere su peso de 6,7% (a través del HDI). Esta alta correlación entre la calidad de gobernabilidad y PIB per cápita origina el tema de la causalidad. Si la demanda de alta calidad de gobernabilidad la impulsa el ingreso per cápita alto, entonces un índice de calidad de gobernabilidad simplemente reflejará el ingreso per cápita. O, si existen condiciones previas necesarias para el ingreso per cápita alto, tales como la orien- SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 46 46 Prestación de servicios públicos Cuadro 2.2 Clasificación de países según calidad de la gobernabilidad País Índice de calidad de gobernabilidad País Índice de calidad de gobernabilidad a. Buena gobernabilidad Suiza Canadá Países Bajos Alemania Estados Unidos Austria Finlandia Suecia Australia Dinamarca Noruega Reino Unido Irlanda Singapur Nueva Zelanda Japón 75 71 71 71 70 70 68 67 67 67 67 66 66 65 64 63 b. Gobernabilidad media Rumania Panamá Venezuela, R.B. de Sudáfrica Polonia México Arabia Saudita Jordania Perú Omán Ecuador Colombia Túnez Federación Rusa Brasil Turquía Sri Lanka Paraguay Filipinas Zimbabwe Tailandia India Costa de Marfil Papúa Nueva Guinea Fuente: Cálculos de los autores. Francia República Checa Bélgica Malasia Israel Trinidad y Tobago República de Corea Grecia España Hungría Costa Rica Uruguay Italia Chile Argentina Jamaica 60 60 58 58 57 57 57 55 55 54 54 54 53 53 52 52 c. Gobernabilidad pobre 50 50 50 50 49 48 48 48 48 48 48 47 47 46 46 46 45 45 44 44 43 43 42 41 Egipto, Rep. Árabe de Marruecos China Kenia Honduras Indonesia Camerún Nicaragua Nepal Pakistán Nigeria Ghana Zambia Togo Uganda Yemen, Rep. de Senegal Sierra Leona Malawi Irán, Rep. Islámica de Zaire Ruanda Sudán Liberia 40 40 39 39 38 38 38 37 36 34 33 32 29 29 28 28 28 26 26 26 25 22 20 20 SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 47 47 Una medida simple de buen gobierno tación económica hacia el exterior y la educación de la fuerza laboral, entonces el ingreso per cápita alto reflejará alta calidad de gobernabilidad. Nos parece probable que la causalidad va en ambos sentidos: algunos componentes de la gobernabilidad aumentan la probabilidad de un mayor ingreso per cápita, y éste aumenta la demanda de gobernabilidad de calidad superior. Los desafíos para quienes postulan una relación entre la calidad de la gobernabilidad y el ingreso que va solamente en una dirección son los casos aislados: ¿Por qué, por ejemplo, es el ingreso per cápita de Irlanda tan bajo dada su calidad alta de gobernabilidad? O si la causalidad se da en el otro sentido, ¿por qué tiene la República Checa tan buena gobernabilidad, dado su ingreso per cápita? El buen desempeño de los países europeos no se limita a Europa occidental. Los países de Europa central y oriental (como también los latinoamericanos) han combinado mejoras en la participación ciudadana y la gestión económica con marcas relativamente altas en desarrollo social. Fuertes patrones geográficos aparecen en todas partes del mundo: los países europeos gobiernan bien, los países africanos y surasiáticos gobiernan pobremente y los países latinoamericanos y de Asia oriental se sitúan en algún punto intermedio. Una posibilidad que originan estos patrones es que los estándares de esos países para la calidad de la gobernabilidad pueden estar influidos por el desempeño de sus vecinos. En el cuadro 2.3 mostramos coeficientes de correlación para varios factores que pueden influir, o estar influidos por, la calidad de la gobernabilidad, a saber: ingreso per cápita a paridad de poder adquisitivo (PPA), crecimiento del PIB y gasto militar. La fuerte correlación positiva entre ingreso y calidad de gobernabilidad apoya las observaciones causales mencionadas. La correlación negativa del gasto militar con la calidad de la gobernabilidad no es fuerte estadísticamente, pero sugiere que puede ser Cuadro 2.3 Coeficientes de correlación del índice de gobernabilidad Índice de gobernabilidad Gobernabilidad Ingreso Gasto militar 1,00 Gasto militar (como % del gasto del gobierno) Crecimiento anual (1985-1994) 0,89 (0,00) -0,16 (0,22) 0,25 (0,03) 1,00 (0,42) -0,11 (0,03) 0,26 1,00 0,10 (0,47) Ingreso Crecimiento annual Fuentes: Para ingreso y crecimiento, Banco Mundial (1996b); para gastos militares y subnacionales, Fondo Monetario Internacional (1995). 1,00 SERVICIOS PUBLICOS 48 18/12/07 10:09 Página 48 Prestación de servicios públicos que sea el gobierno el que se defiende y no el país. La correlación positiva entre la tasa de crecimiento económico a 10 años y la calidad de la gobernabilidad apoya el argumento de que el enfoque institucional del gobierno es un determinante importante en el desarrollo económico. También, puesto que los países de mayores ingresos en general no han tenido las mayores tasas de crecimiento en la última década, la correlación positiva entre mayor crecimiento y mejor gobernabilidad sugiere que la buena gobernabilidad mejora el desempeño económico más que a la inversa. Impacto de la descentralización fiscal en la calidad de la gobernabilidad Durante el último medio siglo, los países en desarrollo han seguido, en general, un camino de centralización y, como resultado, estos países están más centralizados hoy de lo que los países industriales lo estuvieron en sus primeras etapas de desarrollo (Boadway, Roberts y Shah, 1994). El marco económico desarrollado en la literatura sobre federalismo fiscal trata la cuestión del nivel apropiado de centralización, asignando la responsabilidad tributaria, del gasto y reguladora a varios niveles de gobierno y su interfaz con el sector privado y la sociedad civil en general. Este marco argumenta a favor de la asignación de responsabilidad al nivel más bajo de gobierno que pueda interiorizar beneficios y costos de toma de decisiones para el servicio específico (Shah, 1994). El principio subsidiario adoptado por la Unión Europea se aviene a este punto de vista, requiriendo que la asignación de responsabilidad debe hacerse al nivel más bajo de gobierno a menos que se pueda tener una razón convincente para la asignación a un nivel superior. Varios desarrollos recientes, que se discuten adelante, inducen a estos países a tener una segunda opinión sobre este tema y casi todos los países en desarrollo con población de más de 20 millones están repensando sus disposiciones fiscales. Entre los mayores catalizadores del cambio están la caída del capitalismo, los fracasos de los gobiernos nacionales y subnacionales, la afirmación de los derechos básicos en los tribunales, la globalización de las actividades económicas y los efectos demostración de la Unión Europea (Shah, 1995). La caída del comunismo suscitó un cambio mayor en la organización del gobierno y las fronteras geográficas de algunos países. En otros países, los gobiernos nacionales han fracasado en asegurar la equidad regional, la unión económica, la independencia del banco central, un ambiente macroeconómico estable o la autonomía local. El historial de gobiernos subnacionales ha seguido con mucha frecuencia políticas de tipo “arruina a tu vecino”, o han buscado “pasear gratis” sin responsabilidad y, a la búsqueda del propio interés más egoísta, a menudo han socavado la unidad nacional. Los sistemas judiciales en algunos países aportan también estímulos para el cambio, ofreciendo una interpretación más general de los derechos básicos y exigiendo SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 49 Una medida simple de buen gobierno 49 que la legislación nacional y subnacional se avenga a los derechos básicos de los ciudadanos. El surgimiento de una economía mundial nueva y esencialmente sin fronteras complica el cuadro, trayendo nuevos desafíos al federalismo constitucional. Estos desafíos se originan en el hecho de que cada vez menos estados-nación regulan ciertas actividades económicas cuando las fronteras se han hecho más porosas y las tecnologías de la información han debilitado su capacidad de controlar los flujos de información. Las políticas y principios de la Unión Europea con respecto a la subsidiaridad, la armonización fiscal y los chequeos de estabilización están causando también efectos demostrables en las políticas nacionales. El impacto general de estas influencias es forzar una reconsideración sobre los temas de asignación y obligar a una realineación jurisdiccional en muchos países alrededor del mundo. En los países en desarrollo, repensar estos acuerdos ha llevado a la descentralización gradual de responsabilidades a los niveles inferiores en un pequeño pero creciente número de países. Algunos escritores han advertido contra tal desplazamiento en la división de poderes en un entorno de país en desarrollo y han subrayado los “peligros de la descentralización” (Prud’homme, 1995; ver también Tanzi, 1996). Estos autores han expresado motivos de preocupación que van desde la mala macroadministración hasta la corrupción, la mayor burocracia ineficiente y la ampliación de la brecha entre regiones ricas y pobres bajo sistemas fiscales descentralizados. Sewell (1996) y McLure (1995) ofrecen réplica a estas preocupaciones, presentando argumentos conceptuales y evidencia anecdótica en apoyo de sus puntos de vista. En la sección siguiente, reflexionamos sobre varios elementos de los peligros de la descentralización, con base en la evidencia empírica disponible. Al relacionar la descentralización con la calidad de la gobernabilidad, se resaltan cuatro aspectos de la calidad de la gobernabilidad: la participación ciudadana, la orientación del gobierno, el desarrollo social y la gestión macroeconómica. Participación ciudadana La participación ciudadana asegura que los bienes públicos sean coherentes con las preferencias de los votantes y la responsabilidad del sector público. Dicha participación es posible sólo si se permite la libertad política (voz y salida) y predomina la estabilidad política. Combinamos las clasificaciones individuales de los países en estos indicadores para desarrollar un índice compuesto de participación ciudadana. Encontramos que ambos subíndices están correlacionados positivamente con la descentralización fiscal. Los coeficientes de correlación del cuadro 2.4 indican que esta relación es significativa estadísticamente, lo que sugiere que la participación ciudadana y la responsabilidad del sector público van de la mano con la toma de decisiones descentralizada del sector público. SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 50 50 Prestación de servicios públicos Orientación del gobierno La orientación del sector público tiene un papel importante en el desempeño de ese sector. Si el servicio público se orienta a servir a sus ciudadanos, la ineficiencia burocrática y la corrupción serán mínimas y el sistema judicial hará respetar con más fuerza la responsabilidad mediante decisiones oportunas y justas en la administración de la justicia. Tal orientación típicamente falta en algunos países en desarrollo, donde el servicio civil presenta un comportamiento de búsqueda de beneficios mediante manipulaciones y de poder e influencia mediante el mando y el control, y también la ineficiencia burocrática y el soborno. Una clasificación compuesta de países sobre tres indicadores de orientación del gobierno, a saber, eficiencia judicial, eficiencia burocrática y ausencia de corrupción, ofrece un buen indicador de la orientación y el desempeño del sector público. Relacionamos el grado de descentralización del gasto con la clasificación de países por indicadores individuales, como también con la clasificación compuesta por la orientación del gobierno y encontramos que todas estas correlaciones muestran una asociación positiva y significativa estadísticamente (ver el cuadro 2.4). Esto sugiere que los países típicamente descentralizados son más sensibles a las preferencias ciudadanas en la prestación de los servicios, y trabajan más duro para servir al pueblo que los Cuadro 2.4 Correlación de gastos subnacionales con indicadores de calidad de la gobernabilidad Coeficientes de correlación de Pearson Participación ciudadana Libertad política Estabilidad política 0,599** 0,604** Orientación del gobierno Eficiencia judicial Eficiencia burocrática Ausencia de corrupción 0,544** 0,540** 0,532** Desarrollo social Índice de desarrollo humano Distribución del ingreso (inverso del coeficiente Gini) 0,369* 0,373* Gestión económica Independencia del banco central Inverso de la razón de deuda a PIB Orientación al exterior 0,327* 0,263 0,523** Índice de calidad de gobernabilidad 0,617** * El coeficiente de correlación de Pearson es significativo al nivel de 0,05% (test de dos colas). ** El coeficiente de correlación de Pearson es significativo al nivel de 0,01% (test de dos colas). SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 51 Una medida simple de buen gobierno 51 países centralizados. Varios casos de estudio corroboran estos hallazgos. Crook y Manor (1994) y Meenakshisundaram (1996), basados en una revisión de la experiencia en el estado indio de Karnataka, y Blair (1996), basado en la experiencia más reciente de Filipinas con la descentralización, concluyen que la gobernabilidad democrática descentralizada causó un impacto positivo en la calidad de la gobernabilidad, en especial en la reorientación del gobierno, pasando de un papel de mando y control al de proveedor de servicios (ver tambén Blair y Hansen, 1994). Landon (1996) realizó un estudio de costos educativos en Canadá y concluyó que los regímenes de control locales tuvieron más éxito para controlar los costos administrativos que los regímenes de control provinciales. Humplick y Moini-Araghi (1996) informan que para una gran muestra de países la descentralización lleva a menores costos de administración para los servicios de vías. Gurgur y Shah (2002) hallan que la centralización de la autoridad es un determinante importante de la incidencia de corrupción en una muestra de 30 países. Una síntesis de la literatura reciente presentada sobre este tema por Shah, Thompson y Zou (2004) apoya también esta conclusión (ver también Huther y Shah, 2000; y Shah y Schacter, 2004). Desarrollo social Se consideran dos aspectos del desarrollo social: el desarrollo humano y la desigualdad de ingresos. Para clasificar a los países en términos de sus logros en desarrollo humano, contamos solamente con el índice sobre desarrollo humano de las Naciones Unidas, el cual incorpora expectativa de vida, alfabetismo adulto, inscripciones educativas y PIB per cápita en términos de PPA. La naturaleza equitativa de la sociedad se captura con una clasificación inversa de coeficientes Gini estimados por Deininger y Squire (1996). El cuadro 2.4 muestra que la descentralización fiscal se correlaciona positivamente con ambos índices y es significativa estadísticamente. Gestión macroeconómica Con frecuencia se argumenta que un entorno de políticas públicas descentralizadas del tipo hallado en los países en desarrollo contribuye “al empeoramiento de los problemas macroeconómicos” (Tanzi, 1996, 305). En lo que sigue reflexionamos con base en la evidencia empírica disponible sobre aspectos de las políticas monetaria y fiscal para formar una perspectiva sobre el tema. Política monetaria La política monetaria es claramente una función central del banco central y debe confiarse mejor a un banco central independiente (Shah, 1994). La cuestión crítica SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 52 10:09 Página 52 Prestación de servicios públicos es entonces si la independencia del banco central se compromete o no con un sistema fiscal descentralizado. A priori, se esperaría que el banco central tuviera mayor independencia en un sistema descentralizado ya que dicho sistema requiere clarificación de las reglas bajo las que opera un banco central, sus funciones y sus relaciones con los varios gobiernos. Por ejemplo, cuando Brasil introdujo en 1988 una Constitución federal descentralizada, mejoró significativamente la independencia del banco central (Bomfim y Shah, 1994). Sin embargo, en países centralizados el papel del banco central lo determina típicamente y está influido por el Ministerio de Finanzas. En un caso extremo, las funciones del banco central del Reino Unido, el Banco de Inglaterra, no las define la ley sino que se han desarrollado con el tiempo por una tradición fomentada por el Tesoro del Reino Unido. Para un examen sistemático de este asunto, relacionamos la evidencia presentada en Cukierman, Webb y Neyapti (1992) sobre la independencia del banco central con una porción de los gastos subnacionales en el gasto total. El coeficiente de correlación en el cuadro 2.4 muestra una asociación débil, pero positiva, confirmando nuestro juicio a priori de que la independencia del banco central se fortifica en sistemas descentralizados. Aumentos en la base monetaria causados por operaciones de salvamento del banco central a bancos estatales y no estatales representan una fuente importante de estabilidad monetaria y un obstáculo significativo a la gestión macroeconómica. En Pakistán, una federación centralizada, tanto el gobierno central como los provinciales se han apoderado de bancos nacionalizados. En Brasil, una federación descentralizada, los bancos estatales han efectuado préstamos a sus propios gobiernos sin debida consideración de rentabilidad y riesgos. El papel de un banco central para asegurar transacciones a prudente distancia entre el gobierno y el sector bancario mejoraría la estabilidad monetaria con cualquier grado de centralización. La evidencia empírica presentada sugiere que dichas transacciones a prudente distancia son más difíciles de lograr en países con estructura centralizada de gobernabilidad que con estructuras descentralizadas con un mayor conjunto de participantes. Esto es así porque una estructura descentralizada requiere mayor claridad en los papeles de varios participantes públicos, incluido el banco central. Política fiscal En un país centralizado, el gobierno central asume la responsabilidad exclusiva de la política fiscal. En los descentralizados, la política fiscal es responsabilidad compartida de todos los niveles de gobierno y el gobierno federal (central) en estos países utiliza sus poderes del erario (transferencias) y la persuasión moral por medio de reuniones conjuntas para inducir un enfoque coordinado. Varios escritores (Tanzi, 1996; Wonnacott, 1972) han argumentado, sin corroboración empírica, que es pro- SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 53 Una medida simple de buen gobierno 53 bable que la financiación de los gobiernos subnacionales sea fuente de preocupación dentro de los sistemas federales abiertos, porque los gobiernos subnacionales pueden soslayar los objetivos de la política fiscal federal. Tanzi (1996) se preocupa también por las políticas de creación de déficit y de manejo de deuda de los gobiernos subnacionales. El trabajo teórico y empírico disponible no ofrece apoyo para la validez de estas preocupaciones. Sobre el primer punto, a nivel teórico, Sheik y Winer (1977) demuestran que son necesarios supuestos relativamente extremos e irrealistas sobre no cooperación discrecional de jurisdicciones locales para concluir que la estabilización por parte de las autoridades centrales no funcionaría del todo simplemente por esta falta de cooperación. Sus simulaciones empíricas para Canadá sugieren además que el fracaso de una política fiscal federal no puede atribuirse en la mayoría de los casos a comportamiento no cooperador de gobiernos subnacionales. Saknini, James y Sheik (1996) demuestran además que, en una federación descentralizada con economías subnacionales marcadamente diferenciadas con mercados incompletos y bienes no transados, la política federal actúa como un seguro contra riesgos específicos de la región. Por tanto, las estructuras fiscales descentralizadas no comprometen los objetivos perseguidos bajo políticas fiscales centralizadas. Sobre el segundo punto anotado por Tanzi, la evidencia empírica de varios países sugiere que, aunque las políticas fiscales federales no se adhieran típicamente a los lineamientos de la Unión Europea de que los déficit no deben sobrepasar el 3% del PIB y la deuda no exceder el 60% del PIB, las políticas de gobiernos subnacionales típicamente sí lo hacen. Esto es válido tanto en países federales descentralizados tales como Canadá, como en países federales centralizados tales como India y Pakistán. Los países centralizados presentan un comportamiento aún peor en estos indicadores. Por ejemplo, Grecia, Turquía y Portugal no cumplen los lineamientos de la Unión Europea. Los resultados del cuadro 2.4 ofrecen una confirmación débil de nuestras observaciones empíricas: el coeficiente, aunque positivo, no es significativo estadísticamente al nivel de confianza del 95%. Orientación hacia el exterior La liberación económica se acepta ya comúnmente como una piedra angular de la buena gestión económica. El Banco Mundial recientemente ha clasificado a los países en cuanto a la apertura de sus economías, teniendo en cuenta factores como el producto nacional bruto (PNB) que se origina en el comercio, exportaciones de manufacturas, inversión extranjera directa como porcentaje del PIB, calificación de crédito y contenido de fabricación de las exportaciones. Este índice se relaciona con el grado de descentralización del gasto y encuentra una relación positiva entre estos dos indicadores. SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 54 10:09 Página 54 Prestación de servicios públicos Gestión económica Al combinar los tres aspectos de la gestión económica considerada antes en un índice de calidad de gestión económica, el resultado muestra una asociación positiva con el grado de descentralización fiscal. Esto es de esperarse, porque los sistemas descentralizados son más transparentes al definir el papel de varios agentes públicos y fijan un mayor valor en la responsabilidad por los resultados. Calidad de gobernabilidad y descentralización Por último, combinamos índices sobre gestión económica, desarrollo social, orientación del gobierno y participación ciudadana para derivar un índice general de calidad de gobernabilidad. Este índice se relaciona luego con el grado de descentralización fiscal. Dada la correlación positiva entre todos los índices componentes de calidad de gobernabilidad y la composición de los gastos del gobierno, no causa sorpresa la relación positiva entre la descentralización fiscal y la calidad de la gobernabilidad. Lo que puede sorprender es la fuerza de esta correlación: si se asume que la mezcla de gastos nacionales y subnacionales es una variable explicativa de la calidad de gobernabilidad, la regresión de mínimos cuadrados ordinarios resultante produce un R2 de 0,38 (el coeficiente sobre gastos subnacionales fue 53,07, con un error estándar de 10,99). Causalidad La relación entre el nivel de gastos descentralizados y la calidad de gobernabilidad parece ser estrictamente creciente, pero claramente debe haber alguna forma de curva de Laffer. Es fácil construir casos en que la descentralización completa de gastos llevaría a gobernabilidad de menor calidad que donde hay una mezcla de gastos nacionales y subnacionales. Sin embargo, los datos no muestran que aun los gobiernos más altamente descentralizados hayan aumentado la descentralización a expensas de disminuir la calidad de la gobernabilidad. Esto sugiere que países altamente centralizados pueden mejorar su calidad de gobernabilidad por medio de gastos más descentralizados sin el riesgo de comprometerse en descentralización excesiva. En conclusión, discusiones recientes sobre el nivel apropiado de descentralización de gastos fiscales han sido principalmente teóricas o anecdóticas (por ejemplo, ver Prud’homme, 1995 y Sewell, 1996). El lado de descentralización de este debate cita ganancias de eficiencia de mayor vocería para constituyentes locales mientras el lado centralizado cita ganancias de eficiencia de economías de escala (a menudo de consolidar capital humano o físico). La conclusión del valor de mayor descentralización fue informada, examinando la relación de descentralización fiscal a varias SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 55 Una medida simple de buen gobierno 55 medidas individuales y compuestas de la calidad de la gobernabilidad. A nivel empírico, parece que puede mejorarse la calidad de la gobernabilidad con mayor descentralización. Debe anotarse, sin embargo, que este análisis es macroeconómico y no puede aplicarse a gastos específicos. Aun a nivel teórico, la mezcla apropiada de papeles nacionales y subnacionales, y con ellos los gastos, difiere por sectores (o, aun, por proyectos). Reservas Como punto de partida, aceptamos las advertencias ofrecidas por los autores de los índices individuales que hemos utilizado, las cuales en general anotan que el propósito de los índices es dar a conocer una situación general de clasificación de países y no evaluaciones precisas del desempeño relativo de ellos. En adición, en general los autores reconocen el potencial de errores en clasificaciones individuales, pues muchos de los índices dependen de juicios subjetivos o encuestas limitadas. Puede argumentarse que la agregación puede compensar los sesgos estadísticos asociados con las técnicas y los sesgos de los índices individuales. Un tema importante es menos econométrico que teórico y se relaciona con las ponderaciones aplicadas a cada índice componente. Nuestro enfoque de aplicar ponderaciones iguales a cada índice componente está abierto a la crítica de que un componente, digamos participación ciudadana o desarrollo social, debe ponderarse con mayor peso que otro, digamos gestión económica. Efectuar ajustes a estas ponderaciones tendría influencia en las clasificaciones de países individuales, pero nuestra impresión preliminar es que dichos ajustes no afectarían las tendencias generales aquí anotadas. Omisiones Muchos de los índices utilizados en el índice de gobernabilidad no cubren todos los países que hemos incluido en nuestra muestra. En los casos en que no hubo disponibilidad de números índice (ver cuadro 2.5) acudimos a evaluaciones de desempeños relativos de países faltantes con el personal del Banco Mundial. La mayoría de los casos faltantes fueron de África, aunque también faltaron índices de la orientación del gobierno para Europa central. Los estimados de los valores faltantes fueron elaborados por miembros expertos del personal del Departamento de Evaluación de Operaciones del Banco Mundial (OED). De los 80 países para los que pudimos construir el índice de gobernabilidad, los datos de gastos subnacionales estuvieron disponibles sólo para 40. Estos países2 están 2 Argentina, Australia, Austria, Bélgica, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, República Checa, Dinamarca, Finlandia, Francia, Alemania, Hungría, India, Indonesia, Irán, Irlanda, Israel, Italia, SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 56 56 Prestación de servicios públicos Cuadro 2.5 Omisiones de los índices originales Índice Libertad política Estabilidad política Eficiencia judicial Burocracia ineficiente Corrupción Desarrollo humano Coeficiente Gini Orientación al exterior Independencia del banco central Razón de deuda a PIB Omitido (%) 6 28 28 28 20 0 19 0 30 21 bastante bien distribuidos en grupos de ingreso per cápita y regiones geográficas, aunque los países desarrollados están representados con mayor fuerza en este grupo que el grupo mayor para el cual se calculó el índice de gobernabilidad. Conclusión Las discusiones y el trabajo político con respecto al papel, alcance y efectividad del gobierno han tenido lugar típicamente en ausencia de medidas empíricas de calidad de gobernabilidad. El presente capítulo introduce una medida que permitirá que tanto los trabajos teóricos como los temas de las políticas se discutan en el marco de una definición concreta de calidad de gobernabilidad. La definición que hemos utilizado puede modificarse con facilidad de modo que refleje distintas opiniones sobre la pertinencia de los componentes utilizados en el índice. También puede estrecharse o ampliarse el índice para reflejar diferencias de opinión sobre el papel y alcance del gobierno. La aplicación de este índice al debate de la descentralización muestra que la polarización de opiniones en ausencia de evidencia empírica sólida puede superarse con el uso de una medida apropiada estándar de referencia tal como la utilizada aquí. El uso de este índice nos permite llegar a conclusiones no ambiguas sobre los efectos positivos netos de la descentralización fiscal en el desempeño del sector público en una mayoría de países. Kenia, Malawi, Malasia, México, Países Bajos, Noruega, Pakistán, Paraguay, Filipinas, Polonia, Rumania, Sudáfrica, España, Suecia, Suiza, Tailandia, Uganda, Reino Unido, Estados Unidos y Zimbabwe. SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 57 Una medida simple de buen gobierno 57 Anexo 2.A Fuentes y calidad de datos, y explicaciones sobre el desarrollo de índices componentes Fuentes de datos Se describen a continuación varios índices utilizados para la creación del índice de calidad de gobernabilidad. • Libertad política (Haq, 1995). Este índice mide cuatro factores que reflejan la capacidad de un individuo de ejercer la libertad política: el proceso político del país, sus libertades estatutarias, la capacidad de un individuo de ejercer la libertad de expresión y el grado de tolerancia de discriminación. • Estabilidad política, eficiencia judicial, burocracia ineficiente (Mauro, 1995). Estos índices, desarrollados por la Business International Corporation, son inevitablemente subjetivos. Se desarrollaron con la perspectiva de un inversionista en mente, la cual puede llevar a evaluaciones diferentes de, digamos, eficiencia judicial, a las de un índice con perspectiva menos financiera. Estos índices, que no se han actualizado, se basan en datos anteriores a los de otros índices, 1980-1983. • Corrupción (Transparencia Internacional y Gottingen University, 1996). Este índice, actualizado con frecuencia, se basa en resultados de encuestas de varios grupos consultores de evaluación de riesgo, el Global Competitiviness Report y el Institute for Management Development. • Índice de desarrollo humano (PNUD, 1996). Este índice, publicado por el United Nations Development Programme, mide la expectativa de vida, alfabetismo adulto, inscripciones en entidades de educación primaria, secundaria y terciaria y PIB per cápita en términos de paridad de poder adquisitivo. • Coeficientes Gini (Deininger y Squire, 1996). Estos estimativos de la igualdad de ingresos se basan en encuestas de hogares, que los autores presentan como una mejora sustancial sobre trabajos anteriores tanto en calidad de datos como en cobertura. • Orientación al exterior (Banco Mundial, 1996). Este índice utiliza una evaluación inicial de orientación al exterior efectuada para 1980-1983 y la modifica de acuerdo con la velocidad del índice de integración calculado para 1990-1993. Los factores que componen el índice son una razón comercial ajustada por población, la calificación de crédito del país de Institutional Investor, la inversión extranjera directa como porcentaje del PIB (en términos de PPA) y la proporción de manufacturas exportadas. • Independencia del banco central (Cukierman, Webb y Neyapti, 1992). Este índice se compila a partir del examen de 16 aspectos estatutarios de operaciones del banco central, inclusive el período de ejercicio del presidente, la estructura formal de la formulación de políticas, los objetivos del banco (según sus estatutos) y las limitaciones sobre préstamos al gobierno. • Índice de deuda a PIB. Compilado por el FMI (1995a, 1995b) utilizando datos del año más reciente disponible. SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 58 Página 58 Prestación de servicios públicos Calidad de los índices Para información detallada sobre los índices componentes utilizados, referimos a los interesados a los trabajos originales para discusiones sobre las fortalezas y debilidades de los índices. En los casos en que se han producido los índices para varios años (HDI y coeficientes Gini), los autores han tenido tiempo de responder críticas de las versiones iniciales. Los índices utilizados de Mauro (1995) los construyó una organización comercial, Business International Corporation, que vende versiones actualizadas. Presumiblemente, la versión dada al público por Mauro es lo bastante antigua para que su valor comercial (y quizás académico) sea bajo. Infortunadamente, una versión actualizada estuvo fuera del alcance de nuestro presupuesto de investigación. El índice de libertad política creado por Haq es nuevo tanto en el sentido de que no existen versiones previas y en el de que trata un tema que no había estado anteriormente sujeto a indexación formal. El índice de corrupción se actualiza anualmente y refleja los resultados de varias encuestas sobre la honestidad burocrática. El índice de orientación al exterior es la versión actualizada de un índice elaborado por primera vez a mediados de los años ochenta. El índice de independencia del banco central es relativamente nuevo y representa las características legales del banco central de un país. Como lo anotan los autores, hay a menudo discrepancias entre la independencia estatutaria de un banco central y su independencia en la práctica. Los autores intentaron capturar este efecto, desarrollando un segundo índice que mide la frecuencia de rotación de los jefes de los bancos centrales. Este segundo índice no se ha incorporado en el presente artículo por el pequeño número de países cubiertos. Nótese que aunque todos estos índices se han publicado en los últimos tres años, los datos del de Mauro (1995) y del de Cukierman, Webb y Neyapti (1992) son algo anteriores. Esto puede sesgar resultados a favor o en contra de países específicos que hayan experimentado cambios rápidos desde principios de los años noventa. Los índices de Mauro, por ejemplo, tienen evaluaciones de Liberia y Nigeria que, dados los eventos más recientes, parecen altas. Los índices no se han ajustado para reflejar estos cambios, a fin de preservar la consistencia interna de estos índices. Ajustes a los índices Se realizaron los siguientes ajustes a los índices componentes del índice de gobernabilidad: • • • • • • • • Libertad política: promedio desplazado a 50. Estabilidad política, burocracia ineficiente, eficiencia judicial: promedio desplazado a 50. Corrupción: sin variación. Índice de desarrollo humano: promedio desplazado a 50. Coeficientes Gini: 10 – raíz (Gini), promedio desplazado a 50. Orientación al exterior: ln* (velocidad de índice de integración) utilizado como cambio porcentual y luego aplicado al índice inicial; promedio desplazado a 50. Independencia del banco central: promedio desplazado a 50. Índice de deuda a PIB: 2 –deuda– PIB, promedio desplazado a 50. Los promedios se desplazaron así: número índice inicial x 50 / promedio de índice inicial. * El logaritmo natural (NT). SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 59 59 Una medida simple de buen gobierno Anexo 2.B Índices compuestos Los índices compuestos se presentan en el cuadro siguiente. Participación ciudadana Orientación del gobierno Desarrollo social Gestión económica Buena gobernabilidad Suiza Canadá Países Bajos Alemania Estados Unidos Austria Finlandia Suecia Australia Dinamarca Noruega Reino Unido Irlanda Singapur Nueva Zelanda Japón Francia República Checa Bélgica Malasia Israel Trinidad y Tobago Corea, Rep. de Grecia España Hungría Costa Rica Uruguay Italia Chile Argentina 67 64 65 62 66 65 66 66 61 65 68 61 60 59 64 62 64 59 62 54 52 59 51 60 56 57 62 64 59 49 57 86 83 86 74 80 73 83 83 83 83 84 78 74 86 88 76 65 54 72 59 75 53 52 47 52 52 46 53 43 69 46 65 66 66 64 64 65 65 65 63 64 64 66 63 60 64 64 62 62 66 54 61 58 62 63 66 62 58 56 63 57 55 85 72 69 85 71 78 60 59 65 60 54 62 67 59 48 52 52 66 40 64 45 58 63 52 48 48 51 45 52 42 52 Gobernabilidad mediana Jamaica Rumania Panamá Venezuela, R. B. de Sudáfrica Polonia México Arabia Saudita 57 50 54 55 52 55 49 32 50 48 58 36 56 54 42 48 49 55 55 57 42 60 54 55 52 49 37 55 50 32 48 63 País (Continúa en la página siguiente) SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 60 60 Prestación de servicios públicos (Continuación anexo 2.B) Jordania Perú Omán Ecuador Colombia Túnez Federación Rusa Brasil Turquía Sri Lanka Paraguay Filipinas Zimbabwe Tailandia India Costa de Marfil Papúa Nueva Guinea 49 44 40 51 47 46 54 50 48 46 46 44 46 43 50 53 54 58 53 41 42 40 40 32 37 38 51 43 36 63 30 37 58 29 52 48 50 53 55 51 59 51 48 49 46 46 37 56 35 29 36 36 46 62 46 50 53 46 48 50 36 44 52 34 50 53 37 52 Gobernabilidad pobre Egipto, Rep. Árabe de Marruecos China Kenia Honduras Indonesia Camerún Nicaragua Nepal Pakistán Nigeria Ghana Zambia Togo Uganda Yemen, Rep. de Senegal Sierra Leona Malawi Irán, Islámica Rep. de Zaire Ruanda Sudán Liberia 45 38 38 42 45 40 42 46 45 41 44 34 38 37 40 28 39 36 31 20 32 14 18 11 34 52 25 36 37 24 42 44 39 24 22 31 24 22 24 28 22 22 28 14 18 20 22 32 45 40 46 34 39 48 35 40 29 36 32 37 31 30 27 26 26 18 25 52 28 29 29 24 37 32 56 44 33 46 32 24 35 38 41 26 25 27 24 31 27 31 20 29 22 29 16 18 Fuente: Cálculos de los autores. SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 61 Una medida simple de buen gobierno 61 Referencias Banco Mundial. 1992. Governance and Development. Washington, DC: Banco Mundial. ———. 1994. Governance-The World Bank’s Experience. Washington, DC: Banco Mundial. ———. 1996. Global Economic Prospects and the Developing Countries. Washington, DC: Banco Mundial. 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SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 63 3 Evaluación del desempeño de los gobiernos locales en los países en desarrollo Matthew Andrews y Anwar Shah La descentralización es común en muchos países en desarrollo; en estos países los gobiernos locales se hacen cada vez más numerosos y se les exige mayor participación en la prestación de servicios, el alivio de la pobreza y la facilitación del desarrollo (Mitlin, 2000). Dada la importancia del papel que están llamados a representar los gobiernos locales, los centrales y las organizaciones de desarrollo están empezando a preguntarse qué tan bien están funcionando (y cómo pueden mejorar). Con esas preguntas se tiene el problema de que los criterios para evaluar los gobiernos locales en los países en desarrollo siguen siendo de formación deficiente: ¿Cómo es un gobierno local “bueno” en el mundo en desarrollo? ¿Qué factores deben considerarse al evaluar los gobiernos locales en tal entorno? El presente capítulo se ha escrito a fin de atender tales interrogantes, con el propósito de identificar criterios para evaluar gobiernos locales en países en desarrollo. Se necesita un enfoque mixto de teoría y práctica para identificar esos criterios de evaluación y el elemento de la práctica se basa en la práctica existente de evaluaciones en el ámbito local en los países desarrollados, como Estados Unidos, que típicamente se enfocan en los temas de la conformidad con la legalidad y la salud fiscal. La dimensión de teoría introduce preocupaciones sobre la capacidad de respuesta, eficiencia y responsabilidad, con potencial de ganancias en estos campos subyacentes en los argumentos dominantes a favor de la descentralización y la gobernabilidad en el ámbito local. El enfoque reconoce que los gobiernos locales de los países en desarrollo se encuentran con sus propios temas especiales y que los criterios de evaluación identificados para su utilización en esos entornos deben ser de fácil accesibilidad, facilitando un análisis basado en la observación (y con requerimientos de recursos limitados). Criterios de evaluación La práctica de evaluación de gobiernos locales en países desarrollados se centra generalmente en temas de conformidad y salud fiscal. El enfoque en la conformidad se manifiesta en evaluaciones sobre si las entidades locales efectúan sus operaciones den- SERVICIOS PUBLICOS 64 18/12/07 10:09 Página 64 Prestación de servicios públicos tro de los parámetros legales que se les han fijado y si adoptan los procesos requeridos (sea por la ley o por alguna otra entidad profesional de fijación de normas, tal como la Governmental Accounting Standards Board (GASB, Junta Oficial de Estándares Contables). El énfasis en la salud fiscal se refleja en las evaluaciones de la utilización de los recursos de los gobiernos locales; el foco usual es el nivel de disciplina fiscal evidente en los procesos de administración financiera. Los principales mecanismos de evaluación en estos gobiernos locales están integrados en los sistemas de gestión financiera y contable y en el proceso de evaluación fiscal emprendido por agencias externas de clasificación en países como Estados Unidos. La influencia de dichos mecanismos y el uso corriente de esta clase de evaluación lleva a Foltin a decir que los gobiernos locales de Estados Unidos se han “concentrado principalmente en la información financiera y otros asuntos financieros… y en el cumplimiento legal” (Foltin, 1999, 43). Aun las evaluaciones recientes en Estados Unidos y más allá, diseñadas para hacer énfasis en el desempeño, suelen analizar la conformidad con los procesos de buenas prácticas de gestión interna y los resultados fiscales (algunos ejemplos son los trabajos del Government Performance Project y la Government and Public Service Reform Inititiative en Europa central y oriental). La conformidad legal y con los procesos y la salud fiscal son también criterios importantes de evaluación de gobiernos locales en los países en desarrollo. Dado que las entidades locales se crean por ley y utilizan recursos públicos para realizar sus deberes, es importante que operen dentro de los parámetros de legislación y aseguren un nivel adecuado de salud y disciplina fiscal. Donde se han emprendido evaluaciones de ámbito local en el mundo en desarrollo, estas consideraciones han sido con mucha frecuencia los criterios dominantes (y a menudo los únicos, como se refleja en una evaluación de 1993 realizada por el Harvard Institute for International Development en Indonesia [HIID, 1993]). Depender de esta práctica dominante es problemático, dado que los argumentos teóricos a favor de la descentralización y la formación de gobiernos locales identifican ganancias potenciales de descentralización en otras áreas de interés, capacidad de respuesta del gobierno, eficiencia y responsabilidad para con la ciudadanía (Tiebout, 1956; Oates, 1972; Shah, 1998). Temas relacionados con estos campos requieren también evaluación, especialmente en los países en desarrollo, donde se crean a menudo los gobiernos locales como reacción a la baja capacidad de respuesta, eficiencia y responsabilidad de los gobiernos centrales. En tales situaciones, se exige a los gobiernos locales no sólo operar de acuerdo con la legislación y gestionar sus finanzas bien, sino también prestar los servicios adecuados (en respuesta a la necesidad ciudadana) en la forma correcta (o más eficiente) y con el mayor grado de responsabilidad para con los electores. Combinar las cinco áreas focales produce los siguientes criterios generales para evaluar gobiernos locales en los países en desarrollo: conformidad con requeri- SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 65 Evaluación del desempeño de los gobiernos locales en los países en desarrollo 65 mientos legislativos y de procesos, salud fiscal, capacidad de respuesta, eficiencia y responsabilidad para con la ciudadanía. Los cinco pueden desagregarse en criterios más específicos pertinentes a la experiencia de los países en desarrollo en general. Para asegurar que el enfoque adoptado en el presente capítulo sea pragmático y facilite el análisis basado en la observación, dichos criterios específicos se producen con referencia a ejemplos de gobiernos locales eficaces e ineficaces en países en desarrollo. Evaluación de la conformidad con la legislación y procesos Los gobiernos locales en los países desarrollados y en desarrollo se hacen realidad por la acción legislativa. La legislación define los poderes, funciones y responsabilidades de los gobiernos locales. Como tales, las evaluaciones académicas y de practicantes, de gobiernos locales en los países desarrollados y en desarrollo derivan en forma apropiada sus criterios de evaluación fundacionales de fuentes legales (y cuasilegales). Estos criterios se concentran típicamente en la conformidad del gobierno local con la legislación (y otros requisitos formales) con respecto a la fijación y soporte de estatutos, la generación y recaudo de ingresos, el seguimiento de requisitos de los procesos en el desembolso de recursos y la prestación de servicios. Existen numerosos estudios de actividad legislativa, en el ámbito local en países como Estados Unidos, en los que generalmente se investiga si los municipios pasan la clase de leyes que se supone deben pasar (usualmente enfocadas en las políticas de ámbito local y la regulación de mercados privados). Dichos estudios se han extendido también al mundo en desarrollo, evaluando los investigadores si los municipios establecen y mantienen las leyes requeridas y si utilizan sus poderes de fijación de leyes para facilitar el desarrollo en sus jurisdicciones. Un ejemplo positivo de tal análisis se relaciona con el establecimiento de la legislación en Ciudad Cebú en las Filipinas (Unesco, 2001). La ciudad pasó la Ordenanza 1344 para facilitar creativamente el desarrollo de vivienda de bajo costo, permitiendo el uso de un fondo fiduciario generado por la venta de lotes de propiedad del municipio, exclusivamente para albergue y sus gastos relacionados. La ciudad utilizó también su capacidad de establecer leyes para aumentar la participación de asociaciones de vendedores en la administración de los mercados (reconocida por el Revised Market Code, Código Revisado de Mercados). Por último, la ciudad minimizó la ineficiencia burocrática que obstaculizaba la prestación de los servicios, instituyendo las regulaciones de la Racionalización de Sistemas y Procedimientos en el Gobierno (Spring). Halfani (1997, 188) ofrece un ejemplo de un municipio que no cumplió su papel legal efectivamente y escribe que “una gran esfera de la vida urbana ha operado por fuera de la autoridad reguladora y directiva del sistema formal” en Nairobi, porque la municipalidad omitió establecer y mantener las leyes requeridas. En tales situaciones, el incumplimiento del gobierno local SERVICIOS PUBLICOS 66 18/12/07 10:09 Página 66 Prestación de servicios públicos en su papel de jure puede llevar a la inestabilidad social y la desorganización de las actividades comerciales. El mandato legal con que se encuentran los municipios se relaciona también con sus actividades de generación de ingresos. Las leyes típicamente limitan tanto la clase de ingresos que pueden generar los gobiernos locales como las formas en que pueden generar las distintas clases de ingresos. En Estados Unidos los evaluadores deben preguntar generalmente si los gobiernos generan los ingresos en forma sostenible legalmente (de modo que el método de generación no esté en conflicto con la legislación). En el debate sobre la Propuesta 13 en California, por ejemplo, se examinó si el proceso de recaudo de impuestos a la propiedad (y de su valuación) era legal, o si transgredía cláusulas de tratamiento igual en la Constitución nacional. En los países en desarrollo la legislación tiende a formar las capacidades de generación de ingresos de los gobiernos locales. Se exige a los gobiernos locales que se adhieran a esa legislación. Por ejemplo, en la República de Corea, se da acceso a los gobiernos locales a ciertos impuestos (principalmente basados en la regulación y la propiedad), y no se les permite utilizar ninguna clase de impuestos a las ventas o ingresos para generar ingresos (Shin y Ha, 1998). En Sudáfrica, los gobiernos locales han establecido un conjunto de instrumentos de cargos para los usuarios identificados en la ley y tienen un límite para los préstamos. La sección 10 de la 1996 Local Government Transition Act establece que ni el gobierno nacional ni los gobiernos provinciales respaldan los préstamos municipales: “Cualquier dinero tomado en préstamo por un municipio de acuerdo con esta subsección, y sus intereses, constituirá obligación financiera del municipio interesado y se hará con cargo a los ingresos y activos de ese municipio y pagado con ellos” (South African President’s Office 1996, Section 10G8(c)). Es importante identificar si los gobiernos en tales situaciones generan ingresos de acuerdo con tales limitaciones pues, si no es así, su desempeño en generación de ingresos no será sostenible. En forma semejante, la elaboración del presupuesto del gobierno local y los procesos de proveeduría típicamente los configuran los requisitos legislativos del nivel nacional (o regulaciones formales desarrolladas por agencias cuasilegislativas). En Estados Unidos, las regulaciones formales emanan del GASB y otras entidades, requiriendo ciertas clases de procesos presupuestales y estándares de suministro de información. Sucede así también en los países en desarrollo y un ejemplo es el del 1991 Philippines Local Government Code (Código de Gobiernos Locales de Filipinas de 1993). El capítulo tercero del código esboza los requerimientos de los procesos de presupuesto e información financiera para los gobiernos locales. Por ejemplo, la sección 314 requiere (entre otras cosas) que los presupuestos de los gobiernos locales proporcionen resúmenes de los estados financieros que presenten los ingresos y gastos del año anterior, estimativos de ingresos para el año siguiente (determinados dentro de SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 67 Evaluación del desempeño de los gobiernos locales en los países en desarrollo 67 los parámetros legales), gastos estimados requeridos para realizar todas las funciones del gobierno local en el año, todos los hechos esenciales sobre las obligaciones a largo plazo y el endeudamiento de la unidad de gobierno local y otros estados, y datos financieros considerados necesarios para “revelar con todo detalle practicable la condición financiera de la unidad de gobierno local” (Gobierno de Filipinas, 1991, sección 314 b.3.vii). En esta situación es importante preguntarse si los municipios cumplieron los requisitos. Requerimientos similares de procesos en los países en desarrollo se relacionan con la planeación y la participación. En Ciudad Cebú, Filipinas, el gobierno de la ciudad respondió positivamente a dichos requerimientos y adoptó varios esquemas para dar sustancia a asociaciones de acuerdo con el Código de Gobiernos Locales. El más común es el tipo especial de proyecto contractual de acuerdo. Por ejemplo, la Cebu People’s Multi-Purpose Cooperative (Cooperativa de Propósitos Múltiples del Pueblo de Cebú) satisface las necesidades de las microempresas (Etemadi, 2000; Unesco, 2001). Una experiencia de contraste con esta evidencia positiva de conformidad legislativa proviene de Dhaka y Bangladesh (Islam y Khan, 1996). Los gobiernos del área metropolitana de Dhaka se enfrentaron a legislación significativa que requería planeación y participación, pero se registra que los municipios del área no cuentan con ningún programa de planeación y no son muy participativos. En forma semejante, en Bangladesh unos 120 municipios tienen el mandato de proponer e implementar planes, pero ninguno de ellos tiene departamento de planeación o siquiera un funcionario de planeación urbana. Otro ejemplo negativo proviene de Bolivia, en donde la Ley de Participación Popular se expidió con el propósito de modificar las estructuras nacionales y locales de poder, exigiendo la participación de grupos de pobres en los procesos de toma de decisiones de asignación de recursos. Anderson (1999) realizó un estudio social que incluyó entrevistas a funcionarios locales y ciudadanos y encontró que no había habido participación en el municipio de Caiza. Aparte de los procesos de presupuestación y asignación de recursos, los gobiernos locales también están frente a mandatos legislados sobre el tipo de servicio al que deben asignar recursos. La legislación típicamente identifica esas responsabilidades funcionales junto con requisitos relativos a la calidad y estándares de los servicios. Sobre este punto, la South African Local Government Transition Act (Ley de Transición de Gobiernos Locales) de 1993 ofrece un punto de referencia básica para la evaluación del desempeño municipal, identificando los siguientes puntos como deberes del gobierno local: “suministro de agua potable, purificación de aguas negras, electricidad, por acuerdo de todos los organismos individuales del gobierno local, servicios de salud, servicios de emergencia, administración financiera y cualquier otro servicio sobre el que se haya logrado acuerdo” (sección 7, (c) (i) (aa)). Los estudios de gobiernos SERVICIOS PUBLICOS 68 18/12/07 10:09 Página 68 Prestación de servicios públicos locales en este entorno empiezan típicamente con la pregunta “¿prestan los gobiernos locales estos servicios?” La respuesta general a dicha pregunta es sí, cumpliendo la mayoría de los gobiernos por lo menos con el mandato de los servicios básicos (suministro de agua potable, sanidad y electricidad). Pero la legislación en Sudáfrica y otros países estipula con mucha frecuencia responsabilidad funcional adicional, especificando quién debe recibir los servicios y qué servicios estándar deben prestarse. Por ejemplo, la Constitución de Sudáfrica obliga al suministro de agua potable, electricidad y servicios sanitarios para todos, mientras la mayoría de los gobiernos locales típicamente atiende menos de los dos tercios de sus electores. Mitlin (2000) sugiere que muchos gobiernos locales de países en desarrollo incumplirían un requisito legislativo de provisión completa de servicios: “Es claro que en la mayor parte de los centros urbanos, los gobiernos locales dejan de cumplir muchas de sus responsabilidades con grandes sectores de la población de su jurisdicción” (3). Esta línea de cuestionamiento se presenta en Estados Unidos, donde en las evaluaciones prácticas y teóricas de gobiernos locales se interroga con frecuencia si las entidades locales (juntas escolares) proporcionan el estándar educativo apropiado para todos los ciudadanos. También es pertinente en países como Tanzania, donde los gobiernos locales tienen una función legal de ofrecer escolaridad primaria (Therkildsen, 1998). Se exige a los gobiernos locales hacer más que ofrecer educación primaria: están obligados por mandato nacional a ofrecer la misma educación estándar de acuerdo con el mandato, mientras gobiernos locales de “pobre desempeño” ofrecen calidad educativa diversa. La conformidad legal en áreas como prestación de servicios, desarrollo de procesos de presupuesto, actividad de generación de ingresos y actividad reguladora local, proporciona así un fundamento para la evaluación de los gobiernos locales. Esta clase de evaluación también puede ser útil como guía de limitaciones temporales y complejidades, y aun inconsistencias con el entorno institucional en el que se encuentra el gobierno local (y que se incluirá en cualquier evaluación). Este conocimiento puede ayudar a los evaluadores a determinar por qué un gobierno local tiene el desempeño que presenta, y ofrecer asistencia apropiada para correcciones o mejoras. Por ejemplo, en Sudáfrica, los gobiernos locales fracasaron en prestar los servicios a todos los ciudadanos en 1996, porque se expandieron territorios en ese año (creando así una limitación temporal sobre la capacidad de los gobiernos locales de acatar la legislación). En Tanzania, la prestación del servicio de educación se considera problemática en el sentido de que la legislación simultáneamente otorga responsabilidad significativa a los gobiernos locales para que puedan adecuar la provisión de educación a las necesidades locales, y exige la estandarización de la provisión (Therkildsen, 1998). En Nairobi, el deficiente desempeño regulador de la ciudad se explica como resultado de un contexto legal “deshabilitador” que limitó el acceso a los recursos para el municipio y le hizo difícil cumplir los requisitos legales (Halfani, 1997). SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 69 Evaluación del desempeño de los gobiernos locales en los países en desarrollo 69 Evaluación de la salud fiscal Los factores de salud fiscal se relacionan estrechamente con los criterios legislativos para evaluar a los gobiernos locales. En la mayoría de los entornos, se exige a los gobiernos locales manejar sus asuntos fiscales cuidadosamente, asegurándose de no gastar excesivamente y de que sus gastos están de acuerdo con su mandato (como se representa generalmente en el presupuesto o está estipulado en los documentos de políticas de nivel nacional o en la legislación). En países como Sudáfrica dichos requisitos están legislados y se permite a los municipios y distritos gastar dinero sólo de acuerdo con los presupuestos acordados, y no se les permite ejecutar déficit en sus cuentas operativas. Los municipios que gastan en demasía se consideran como pobres en su desempeño, ya que crean una carga fiscal para sus contribuyentes (reduciendo su capacidad de asignar recursos a servicios en períodos futuros por los compromisos de servicio de la deuda). Los municipios que gastan en forma distinta a lo ordenado también se consideran pobres en su desempeño, porque su implementación presupuestal no concuerda con los objetivos expresados (a menos, claro está, que haya razones válidas para la diferencia entre el plan del presupuesto y la implementación). Los criterios básicos para identificar una deficiente salud fiscal en el lado del gasto son ampliamente conocidos y se observan fácilmente en los estados financieros y presupuestos usuales: déficit y endeudamiento altos (y sostenidos), asignaciones pobres (aplicando los recursos significativos a la administración en lugar de al mantenimiento del capital, por ejemplo) y una disyunción entre las asignaciones planeadas y la implementación. En términos de estos criterios, la literatura y la prensa popular están bien provistas de ejemplos de gobiernos de desempeño deficiente. En el 1998 White Paper (Informe Oficial de 1998) in South Africa (DPLG, 1998, sección A, 2.2) se reflexiona sobre esto así: “Con la combinación de acumulación de servicios sin prestar, infraestructura en colapso o en deterioro y solvencia y capacidad crediticia también en deterioro, los municipios están experimentando malestar financiero y, en algunas instancias, crisis”. Informes de prensa asociados a esta declaración relatan el hecho de que, para septiembre de 1997, los gobiernos locales de Sudáfrica debían 10.000 millones de rands a varias instituciones crediticias y proveedores de servicios tales como Eskom (la productora de electricidad) (Kihato, 1998). Como se reflejó aún más en los informes de prensa, esta clase de endeudamiento llevó a municipios tales como Nelspruit (la capital de la provincia de Mpumalanga) a suspender los proyectos de capital y causó una reducción del 58% en el presupuesto de capital de Johannesburgo, dando como resultado “una dramática afectación en la provisión de mantenimiento de la infraestructura” (Kihato, 1998). No obstante, no todos los gobiernos son pobres en su desempeño en esta categoría. En dos grandes ciudades sudafricanas, Durban y Ciudad de El Cabo, se realizaron SERVICIOS PUBLICOS 70 18/12/07 10:09 Página 70 Prestación de servicios públicos evaluaciones inicialmente muy favorables, tanto por parte de los gobiernos como de la prensa popular, por sus déficit bajos, gastos altos de capital y servicios, y fuerte adherencia a los objetivos presupuestales expresados. Sin embargo, ambos municipios han estado experimentando recientemente algunas dificultades financieras, ejecutando déficit y presentando vulnerabilidad fiscal. Esto muestra la naturaleza temporal específica de los criterios de evaluación de salud fiscal, que pueden presentar una ciudad saludable en un año (con bajos déficit, por ejemplo) y una ciudad vulnerable en el siguiente (con altos déficit, por ejemplo). Los criterios de salud fiscal son también sólo tan confiables como el proceso de información presupuestal y financiera que determina las cifras financieras. En países como China, los ingresos y gastos por fuera de presupuesto de los gobiernos locales fueron extremamente grandes a mediados de la década de 1990, introduciendo “un grado de no transparencia en los procesos fiscales” (Arora y Norregaard, 1997, 20) y produciendo déficit y cifras de asignaciones no confiables para juzgar la verdadera salud fiscal. A los evaluadores en tales casos se les exige examinar no sólo las cifras que reflejan la salud fiscal en el lado de los gastos, sino también los procesos mediante los que se informan los gastos. Niesner (1999, 32) describe este requerimiento de evaluación así: “Revisar el cumplimiento con los controles contables, si se han seguido las reglas, se han fijado los procedimientos, se ha efectuado la contabilidad apropiada y existían controles funcionando”. Junto con el requisito de que los gobiernos mantengan la disciplina en el lado de los gastos, la literatura también destaca que los gobiernos locales saludables fiscalmente deben contar con sus propias fuentes confiables de ingresos (Bird, 1993; Oates, 1993). Una evaluación de este aspecto de la salud fiscal requiere analizar el tamaño de la base local de ingresos (los recursos locales potenciales de que dispone el gobierno) y el esfuerzo de ingresos presentado (los recursos locales reales generados como porcentaje de los potenciales). Como con otros aspectos de los criterios de evaluación de salud fiscal, existe una fuerte superposición con la legislación en este campo. La legislación a menudo determina el tamaño de la base de ingresos definiendo capacidades tributarias y de cargos a usuarios de los gobiernos locales. Sin embargo, las iniciativas locales dentro de dichos parámetros legislados tienden a determinar el desempeño en términos del esfuerzo de ingresos. No es raro encontrar gobiernos locales recaudando ingresos en forma ineficiente en países en desarrollo, por ejemplo, utilizando métodos obsoletos de evaluación de propiedad o de medidas de acceso a servicios (como el uso de electricidad). Los gobiernos que se desempeñan bien en términos de criterios de ingresos por el factor de salud fiscal se identifican como los que maximizan el tamaño de su base de ingresos al tiempo que se aseguran de no crear ineficiencias sociales al gravar impuestos u otros cargos a los usuarios (Bird, 1993). Ejemplos de tales gobiernos incluyen los de Sudáfrica, que ha desarrollado mecanismos de seguimiento de deudores y políticas SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 71 Evaluación del desempeño de los gobiernos locales en los países en desarrollo 71 de deudas para indigentes para asegurar que todos los electores paguen los servicios recibidos cuando pueden hacerlo y el uso de Ciudad Cebú de evaluación computarizada y procedimientos de tasación relacionados con los impuestos a la propiedad. Ejemplos adicionales incluyen el establecimiento en Abidján de comités de vecinos para vincular los recursos de las comunidades a la atención de problemas económicos y de infraestructura (DPLG, 2000)1 y la asociación del gobierno con organizaciones basadas en comunidades para recaudo de impuestos en la comuna de Sikasso en Malí (Attahi, 1997).2 En todos estos ejemplos se considera que los municipios atienden sus necesidades de una fuente local fuerte de ingresos, mejorando sus capacidades de acceso a la base de ingresos (mediante métodos creativos administrativos y gerenciales). Una manera adicional como se considera que los municipios hacen esto, es por medio de pasaje de legislación que mejore el funcionamiento de sus mecanismos tributarios y tarifarios. En Kenia, los gobiernos locales cambiaron su sistema de tener múltiples licencias de negocios a un solo permiso para simplificar su proceso de licencias. Este cambio dio como resultado una expansión de la base tributaria (y ahora todas las actividades están incluidas en el instrumento) y un proceso de licencias modernizado (reduciendo sus propios costos de recaudo y los de los negocios). El impuesto ha mejorado su condición fiscal aumentando los ingresos (Devas y Nelly, 2001). Estos ejemplos muestran que la salud fiscal se refiere tanto a las cifras registradas en los estados financieros como a los procesos subyacentes a dichas cifras. Tanto las cifras como los procesos son en general accesibles a los evaluadores y forman una fuente convencional de información para la evaluación. Junto con la conformidad a la legislación, los criterios de salud fiscal se utilizan comúnmente para evaluar los gobiernos del mundo en desarrollo. Sin embargo, la literatura sobre descentralización sostiene que un gobierno local saludable en lo fiscal, que gasta con responsabilidad y tiene una fuente local de ingresos confiable y de tamaño apreciable, puede considerarse como efectivo sólo si utiliza dichos recursos en forma sensible, eficiente y responsable (Oates, 1972, 1993; Shah, 1998). 1 En este caso los comités comunitarios trabajan con el municipio para mejorar la limpieza de las vías, la recolección de basuras, los servicios de seguridad, el mantenimiento de las vías y su alumbrado, y el recaudo de impuestos y las tarifas a usuarios asociadas con la prestación de tales servicios. Han recaudado US$120.000 en tarifas y han movilizado $20.000 para proyectos específicos, incluido el desarrollo de infraestructura. 2 En este caso las organizaciones basadas en comunidades asistieron en el recaudo de impuestos, y la tasa de recaudo aumentó en un 300% en 10 meses. SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 72 72 Prestación de servicios públicos Evaluación de la capacidad de respuesta Los proponentes de la descentralización argumentan que, en un contexto democrático, estas reformas llevan a mayor capacidad de respuesta a las demandas de los electores, teniendo los candidatos que complacer a los votantes (que de hecho son sus vecinos). Oates (1993) defiende la causa de las finanzas descentralizadas en la presunta sensibilidad de los gobiernos locales al bienestar de sus electores. Estas perspectivas son la base de una buena parte del argumento teórico a favor de la descentralización: los gobiernos locales tienen mayor probabilidad de prestar los servicios adecuados que los gobiernos de niveles superiores. También ofrecen un atractivo especial en el contexto de los países en desarrollo, en el que los gobiernos locales se crean a menudo como reacción a los bajos niveles de capacidad de respuesta de los gobiernos centrales. Pero la literatura y la experiencia práctica muestran que no todos los gobiernos locales son sensibles para con sus electores, aun si están en conformidad con la legislación y mantienen altos niveles de salud fiscal (Oates, 1993). Por ejemplo, en un caso municipal de Sudáfrica, los observadores hallaron que las “decisiones sobre el gasto las dirige a menudo una agenda burocrática y los aportes de los ciudadanos son limitados”, restringiendo el potencial de capacidad de respuesta del gobierno local (Foundation for Contemporary Research, 1999, 45). En el contexto boliviano, Anderson (1999) observa que los administradores ven la reducción de la pobreza como una barrera a otros objetivos de desarrollo económico e ignoran las demandas de los campesinos (Mörner, 1987; Harris, 1995). En ambos casos, la falta de capacidad de respuesta del gobierno local (especialmente para los pobres) resulta de la estructura de los procesos del gobierno local y se manifiesta en una actividad de gasto subóptima en el ámbito local. Tales procesos y resultados constituyen los criterios para evaluar el desempeño en la capacidad de respuesta de los gobiernos locales en los países en desarrollo. Dada la experiencia en la literatura, dos aspectos del proceso de prestación de servicios de los gobiernos locales requieren atención específica en cualquier evaluación de capacidad de respuesta: el nivel de influencia política local en las decisiones de asignación y el nivel de participación cívica en el proceso de toma de decisiones. El grado del enfoque de la pobreza en las asignaciones de los gobiernos locales en los países en desarrollo se identifica como un indicador de resultados clave de la capacidad de respuesta. La literatura muestra que la capacidad de respuesta a nivel local se debilita por un alto nivel de influencia política del gobierno central en las decisiones del gobierno local sobre prestación de servicios. Benjamin (2000) encuentra que los nombramientos políticos y administrativos de gobiernos de mayor nivel crearon una estructura jerárquica en Bangalore que hizo a los gobiernos locales más sensibles a las demandas del gobierno central y regional que a las necesidades de los electores. Devas y Korboe SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 73 Evaluación del desempeño de los gobiernos locales en los países en desarrollo 73 (2000) hicieron un hallazgo similar en su estudio de Kumasi, en Ghana, donde los representantes políticos y administrativos locales estuvieron fuertemente influidos por el gobierno central, al haber sido el presidente del distrito y el 70% de la asamblea local nombrados por las entidades centrales. Además, hallaron que el gobierno local de Kumasi no fue muy responsable o sensible para con sus propios ciudadanos. Sobre este punto, Mitlin (2000, 8) anota que “la influencia de vínculos con niveles de gobierno superiores en los gobiernos locales” impide seriamente la capacidad de respuesta de las entidades locales.3 Según dichos estudios es aparente que la capacidad de respuesta de nivel local mejora donde los políticos y administradores se nombran localmente por medio de procesos democráticos regulares, los recursos provienen de fuentes locales y a los representantes políticos se les exige incluir a los ciudadanos en las decisiones de asignación y en la puesta en práctica de actividades de control (Blair, 2000). Según tales criterios, el condado de Pérez Zeledón en Costa Rica ofrece un ejemplo de alta evaluación (al menos en cuanto a procesos de capacidad de respuesta de servicios). Un representante del condado defendió el desarrollo de un programa que le otorgaba a los ciudadanos locales autoridad directa sobre fondos discrecionales asignados a ellos por gobiernos de niveles superiores (Breslin y Campbell, 1999). Estos fondos discrecionales los utilizaban tradicionalmente los representantes para desarrollar líneas de padrinazgo y clientelismo en sus comunidades, pero ahora se canalizan directamente a los consejos de distrito para su asignación local. Los consejos de distrito deben mostrar evidencia de consulta directa a sus ciudadanos al utilizar los fondos. Este requisito es un cambio con respecto al viejo enfoque de arriba hacia abajo de decisiones sobre asignaciones de gastos (Breslin y Campbell, 1999). La literatura sugiere que el proceso de asignación de recursos es más sensible y las comunidades pueden ver que el trabajo se encamina a objetivos específicos y se termina (Optiz, 1998; BID, 2000). Existe evidencia de que los administradores reciben demandas más precisas de resultados reales y las entidades públicas del condado son más sensibles y orientadas a resultados que en otros condados, manifestándose en menores tiempos de respuesta relativos a desastres. El caso de Pérez Celedón habla de la importancia de la participación comunitaria en el mejoramiento de la capacidad de respuesta de los gobiernos locales. Mitlin (2000) argumenta que los gobiernos locales participativos suelen ser también de buena capacidad de respuesta. Ella cita varios casos de programas modelo participativos 3 Kharoufi (1997) aporta un ejemplo específico de este efecto en Marruecos. El autor escribe que la estructura jerárquica en la que se localizan los gobiernos locales impide significativamente la capacidad de respuesta: “Una multiplicidad de agencias y comisiones puede ser nombrada para iniciar proyectos que dan poca importancia a las restricciones locales o a los aspectos generales del problema de renovación urbana” (71). SERVICIOS PUBLICOS 74 18/12/07 10:09 Página 74 Prestación de servicios públicos a nivel local en los que despertó la voz ciudadana desde todos los ámbitos de la comunidad local (no sólo de los ricos), y donde los políticos y administradores locales tomaron en serio los comentarios de la ciudadanía (registrándolos y respondiendo a todos, por ejemplo). Entre éstos está el programa de ciudades saludables en León, Nicaragua, los programas de medio ambiente y desarrollo en Ilo, Perú y Colombia, y los programas de presupuesto participativo en Belo Horizonte y Pôrto Alegre, en Brasil. El caso de Pôrto Alegre es un ejemplo excelente de programa participativo que mejora la capacidad de respuesta del gobierno local. El presupuesto participativo en Pôrto Alegre (la capital del estado de Rio Grande do Sul) incluye representación ciudadana en un Consejo Presupuestal y un Foro Presupuestal. Los representantes de la comunidad discuten el presupuesto en estos entornos y sus contribuciones las trata una unidad administrativa desarrollada especialmente, el Gabinete de Planeación (Gaplan), que procesa las demandas comunitarias y las transforma en planes del gobierno. Un Comité de Coordinación de Relaciones Comunitarias trabaja con el Gaplan para mantener registros activos de participación y garantizar que la comunidad y sus representantes reciban retroalimentación sobre la forma como sus demandas afectan los planes. El número de interacciones ciudadanas con el gobierno por medio de este proceso aumentó de 1.000 en 1989 a 10.000 en 1993, clasificándose el 64,5% de los participantes como pobres. Este caso puede contrastarse con formas convencionales de participación en estructuras de gobiernos locales en países en desarrollo que con mucha frecuencia no mejoran su capacidad de respuesta (especialmente para con los pobres). Por ejemplo, en Sudáfrica, se exige a los gobiernos locales que incluyan ciudadanos en los procesos presupuestales, pero pocas veces lo hacen efectivamente (Putu, 2001; Andrews, 2003). En el municipio de Lichtenburg, donde los niveles de pobreza estaban por encima del 50% en 1996, los informes de caso expresan que aunque había mecanismos participativos, los administradores ignoraban selectivamente los aportes de los ciudadanos que surgían en las reuniones públicas: “se excluían las percepciones de problemas que no estaban en línea con los hechos y las cifras o el juicio profesional de funcionarios y consejeros” (DCD-GTZ, 1999: North West Province Study, 4). Existe una historia similar para el gobierno local de Thaba Nchu, donde se consideró principalmente el enfoque participativo para “reflejar un enfoque de conformidad” con información recolectada de grupos desfavorecidos que se “perdían” en el proceso (DCD-GTZ, 1999: Free State Study, 17, 18). En tales casos, aunque las comunidades pobres contaban con los mecanismos para participar, su participación fue enmudecida y no los apoderó ni aumentó la capacidad de respuesta de su municipio a sus necesidades. Aparte de los aspectos de los procesos que distinguen a los gobiernos locales sensibles de los no sensibles, la literatura hace también énfasis en la evaluación de la capacidad de respuesta en términos de la perspectiva a favor de los pobres, evidente en las asignaciones presupuestales. La pobreza es una constante en el mundo en desarrollo, SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 75 Evaluación del desempeño de los gobiernos locales en los países en desarrollo 75 y la sensibilidad a las necesidades locales implica obligatoriamente sensibilidad a temas relacionados con la pobreza en tales entornos. En este sentido, Mitlin (2000) observa que todas las municipalidades del mundo en desarrollo tienen un papel importante en la prestación de los servicios críticos para los pobres, pero que “el papel crítico de los servicios básicos en la reducción de la pobreza con mucha frecuencia se olvida o se desecha” (5). Autores como Mitlin (2000) y Porio (1997) identifican varios indicadores de la perspectiva a favor de los pobres en los gobiernos locales, inclusive la cantidad gastada en vivienda y rehabilitación o mejoramiento de tugurios y áreas precarias, la cantidad gastada en desarrollar infraestructura nueva para la prestación de servicios básicos (como agua potable, electricidad y sanidad) y la prestación de tales servicios en las áreas pobres, y las actividades financiadas localmente dirigidas a estimular empresas pequeñas comerciales informales (tales como la provisión de posada para buhoneros o la mejora de facilidades comerciales callejeras). Estos indicadores están en general abiertos a la evaluación en un sentido práctico, pudiendo los observadores ver los resultados de las intervenciones de los gobiernos locales en las áreas pobres. Donde no es evidente que los gobiernos locales presten servicios en áreas pobres (o desarrollen la infraestructura para ellas) o donde los gobiernos locales reprimen a los comerciantes informales, es obvio que el gobierno no ha adoptado una actitud a favor de los pobres. En el contexto del mundo en desarrollo esto es equivalente a decir que el gobierno local ha adoptado una postura de sensibilidad limitada (siendo sensible a las demandas de las élites en lugar de a las demandas generales de los electores). En las situaciones en que los gobiernos detallan sus procesos de asignación fiscal, tales observaciones basadas en la observación pueden complementarse con referencia a los presupuestos y estados financieros. Una ONG llamada Disha (Developing Initiatives for Social and Human Action, Desarrollo de Iniciativas para la Acción Social y Humana) tuvo acceso a los presupuestos provinciales en India occidental y los analizó para identificar los gastos dirigidos a los grupos pobres, principalmente porque el presupuesto provincial era muy detallado y la legislación permitía el acceso civil a dicho detalle (Disha, 2000). En sus procesos de evaluación, hallaron inicialmente que el gobierno provincial era muy insensible a las necesidades de los pobres.4 4 El programa de Análisis de Presupuesto Participativo de Disha ha desmitificado el proceso de gobernabilidad a través del análisis presupuestal proactivo, incluyendo ONG que están a favor de los pobres. El análisis presupuestal ha ayudado a hacer responsable al gobierno por los flujos generales de dinero y las decisiones de políticas. La prensa y grupos activistas locales cuentan con un mecanismo para ayudarles a entender lo que hace el gobierno, cerrando así la brecha de poder entre los burócratas informados y los ciudadanos no informados (Disha, 2000). SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 76 76 Prestación de servicios públicos Evaluación de la eficiencia Como con la capacidad de respuesta, la teoría presenta a las ganancias potenciales de eficiencia como una de las razones principales para la descentralización de los gobiernos. Oates (1993, 240) expresa: “El argumento de la base económica para la descentralización fiscal es el mejoramiento en la eficiencia económica”. Similarmente, Arora y Norregaard (1997, 4) dicen: “Una base racional importante para establecer un gobierno descentralizado… es mejorar la eficiencia económica”.5 En términos simples, el argumento es que los gobiernos locales no sólo tienen mayor probabilidad que los de niveles superiores de prestar los servicios adecuados, sino también de ofrecer esos servicios en la forma correcta. Pero no todos los gobiernos locales prestan los servicios de manera eficiente. La ciudad de Bamako en Malí fue conocida, por ejemplo, por tener sistemas de sanidad pública particularmente ineficientes, el 90% de los costosos sistemas de drenaje individuales son no funcionales y la mayoría de los residentes echaba los desperdicios líquidos a la calle (DPLG, 2000). Esta clase de desperdicios podría identificarse mediante una evaluación activa de la eficiencia. La eficiencia del gobierno local tiene varios componentes, que incluyen la eficiencia de los costos y la competitividad. La literatura de la descentralización asume que los gobiernos locales prestan los servicios a un menor costo que los gobiernos de niveles superiores, y en forma competitiva, por la presencia de proveedores alternativos de los servicios (que incluye a otros gobiernos locales) (Tiebout, 1956). Este supuesto se basa en particular en el argumento de que los ciudadanos pueden expresar su desaprobación de la prestación ineficiente del servicio (mediante mecanismos de vocería), o salir de jurisdicciones ineficientes (a favor de otras jurisdicciones o productores no gubernamentales de su propia jurisdicción). La eficiencia puede evaluarse, bien examinando los costos y la competitividad de los resultados fiscales, bien examinando los mecanismos de voz y salida que existen en los gobiernos locales (y su efecto en la producción y el comportamiento del proveedor). Por ejemplo, un estudio muestra que la eficiencia de las operaciones de las sentinas de Bamako mejoró en forma significativa en los años noventa, con registros de menores costos y mejor calidad (y competitividad) del servicio (DPLG, 2000). En la década de 1990, el municipio disminuyó el costo del drenaje en un 80% y construyó 1.800 sentinas nuevas (DPLG, 2000). Estas ganancias relacionadas en eficiencia y productividad, según se presentaron en resultados fácilmente identificables, reflejan las reportadas en las mejores experiencias de gobierno de ciudades de Estados Unidos. En el caso del barrido de calles residenciales en San Diego, por ejemplo, la regularidad del 5 Otra referencia que enfatiza la importancia de la eficiencia la suministra Bird (1993, 207): “Muchos países en desarrollo están volviendo a varias formas de descentralización fiscal como manera de escapar de las trampas de la gobernabilidad inefectiva e ineficiente”. SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 77 Evaluación del desempeño de los gobiernos locales en los países en desarrollo 77 servicio aumentó a fines de los años noventa, de una vez por año, a entre 5 y 10 veces, disminuyendo al mismo tiempo los costos (Andrews y Moynihan, 2002). La ganancia es aún mayor en términos de servicios de barrido comercial (mediante los que se limpian las vías de las áreas comerciales). Las ganancias en eficiencia en este entorno se identifican con facilidad porque la ciudad compara directamente los costos y acceso al servicio con alternativas privadas.6 La eficiencia del gobierno local puede evaluarse también en términos de los procesos utilizados en la producción de los servicios. Las ganancias de eficiencia en San Diego se relacionan mucho con el hecho de que la ciudad adoptó una iniciativa de competencia administrada para estimular la competencia entre los departamentos de servicio de la ciudad y las empresas privadas de oferta de servicios similares (Andrews y Moynihan, 2002). Al hacerlo, el gobierno local identificó claramente las opciones de salida de que disponían los ciudadanos (su capacidad de utilizar alternativas privadas en lugar de las entidades municipales). La presión competitiva resultante de dicha identificación llevó a la ciudad a adoptar un enfoque de marcas de referencia o comparación contra las alternativas privadas, que facilitó las mejoras internas del servicio. Similarmente, las ganancias de eficiencia en Bamako fueron resultado de un acuerdo creativo de producción entre la ciudad y una ONG llamada Jigui (DPLG, 2000). La ONG propuso que los residentes respondieran por el 37% de los costos de construcción de las sentinas y el 63% se cubriera por medio de un fondo de desarrollo especial del gobierno. Jugó un papel coordinador con la comunidad y administró las operaciones de las sentinas. Al crear esta colaboración, el gobierno municipal de Bamako formó la capacidad de prestación alternativa del servicio (por la ONG) y también una fuente de comentarios de la sociedad civil sobre la eficiencia de la prestación del servicio del gobierno. Las nuevas opciones de voz y salida estimularon un desempeño más competitivo en la prestación del servicio. Otros ejemplos de gobiernos locales que producen servicios mediante procesos que mejoraron la eficiencia son los de Ciudad Cebú, Buenos Aires y Ahmadabad. Ciudad Cebú desarrolló un proceso de comparar el desempeño del servicio en proyectos municipales (parecido a un proceso de marcas de referencia) y asignó recursos extras a proyectos de buen desempeño y a las ONG con historial de prestación de servicios en áreas relacionadas con el alivio de la pobreza (Etemadi, 1997). Por ejemplo, la Ramón Aboitiz Foundation, Inc. fue subcontratada para administrar el trabajo de socorro y rehabilitación tras el tifón Ruping, en tanto que a la ONG Pagtambayayong se le pidió su intervención para rehabilitar los distritos pobres urbanos. Buenos Aires privatizó los servicios de agua potable y saneamiento a favor de Aguas Argentinas, creando automáticamente un proveedor alternativo de servicios (Hardoy y Schus6 La información pertinente al desempeño de San Diego en estas áreas proviene de una entrevista con Ed Plank, en agosto de 1998 y de documentación suministrada por él. SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 78 78 Prestación de servicios públicos terman, 2000). Aunque la privatización tuvo sus problemas (porque la ciudad no estructuró el acuerdo para que incluyera un incentivo a la empresa privada por el servicio a los pobres), reflejó todavía un intento de mejorar la eficiencia del gobierno. La ciudad de Ahmadabad adoptó acuerdos innovadores de prestación alternativa de servicios y financiación al incluirse en varias asociaciones estratégicas de desarrollo urbano. Una de ellas es con el Slum Networking Project (Proyecto de Redes Tuguriales), que trabajó con habitantes de tugurios como socios para redesarrollar una calle (Dutta, 2000). En este caso, el acuerdo creativo de prestación de servicio mejoró la eficiencia y facilitó mayor capacidad de respuesta a las necesidades de los electores pobres (el gobierno pudo en este caso producir los servicios adecuados en forma correcta). Evaluación de la responsabilidad Junto con la capacidad de respuesta y la eficiencia mejoradas, una mejor responsabilidad se ve con frecuencia como una ganancia esperada de la descentralización. Bird (1993) identifica las ganancias en responsabilidad como tema central de los argumentos localistas. Estas ganancias se esperan en gran parte porque la descentralización traslada la autoridad del gobierno más cerca del pueblo (Shin y HA, 1998). Sin embargo, como sucede con la capacidad de respuesta y la eficiencia, las ganancias en responsabilidad no siempre son evidentes en los gobiernos locales. Dichas ganancias requieren evaluación para establecer un punto de vista efectivo de la calidad de la gobernabilidad local. La palabra responsabilidad se usa más en relación con los procesos de gobernabilidad cuando se refiere a la responsabilidad política para con los ciudadanos.7 En términos de la teoría de la descentralización, se da por entendido que los representantes son más responsables para con sus electores. La teoría supone que los electores locales tienen la capacidad de exigir que sus representantes respondan por sus acciones y su desempeño, y de sancionarlos o recompensarlos en consecuencia. Empero, esto sólo es posible donde la representación política es muy local y los ciudadanos tienen información sobre el desempeño del gobierno y canales de voz y salida que puedan utilizar en forma efectiva para asegurar la responsabilidad de sus representantes, lo cual no sucede con muchos gobiernos, de los que los ciudadanos típicamente carecen de información sobre su desempeño y de los mecanismos necesarios para expresar una respuesta. Los gobiernos comúnmente interiorizan la información y encumbran el saber de las élites técnicas, empresariales y políticas sobre el conocimiento “tiempo-lugar” local de los participantes de raíz popular y los electores. Tales enfoques de reducción de 7 En este sentido, responsabilidad significa “hacer responsables a los individuos y organizaciones por el desempeño, medido éste tan objetivamente como sea posible” (Paul, 1996, 37). SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 79 Evaluación del desempeño de los gobiernos locales en los países en desarrollo 79 transparencia (y los mecanismos asociados con ellos) acentúan un límite oficial y no oficial al acceso ciudadano de información –ésta no se suministra a grupos sociales porque no se valora o requiere su aporte en el proceso de gobernabilidad–, y legitima la exclusión de los ciudadanos (especialmente de los pobres) de la toma de decisiones. Refuerza un modelo hacia adentro, empresarial, de gobierno y prohíbe la responsabilidad a nivel local. Los casos en que la responsabilidad del gobierno local ha mejorado en años recientes son notablemente distintos, presentando altos niveles de difusión de información a la sociedad en general. En algunos casos la información se difunde por medio de las ONG (como en la Bangalore’s Report Card [Paul, 1996] y las actividades de desmitificación presupuestal de Disha [2000]). En otros casos, los mismos gobiernos locales reportan sobre la información del desempeño o el detalle de los procesos en puntos de reunión muy públicos (Hong Kong es un ejemplo sobresaliente [Lana, 1997]). El Código de Gobierno Local de 1991 de Filipinas exige que los gobiernos locales informen sobre el desempeño, facilitando vínculos de responsabilidad fuertes entre los ciudadanos y sus representantes. La sección 316(h) del código exige a los gobiernos locales realizar exámenes de revisión y generales semestrales de costos y realizaciones contra estándares de desempeño aplicados al emprender proyectos de desarrollo. Se suministrará una copia del informe al jefe del ejecutivo local y al Sanggunian interesado, y se publicará en lugares claramente visibles y de acceso público en las provincias, ciudades, municipios y barangays (Gobierno de Filipinas, 1991, sección 316 h). En tales casos, el acceso a la información sobre desempeño (en especial cuando se ha comparado con las marcas, contra los objetivos o alternativas comparables) facilita un desafío de los ciudadanos contra la “cultura oscurantista y remota de la burocracia, y refuerza las nociones democráticas sobre las obligaciones de los funcionarios oficiales y representantes electos como servidores públicos” (Jenkins y Goetz, 1999, 605). No obstante, para que los ciudadanos puedan hacer responsables a los gobiernos locales, necesitan canales a través de los cuales puedan montar tales desafíos (y responder a la información que reciben). Ello se facilita con mecanismos fuertes de control, evaluación, y de voz y salida, de los cuales carecen notablemente muchos gobiernos locales (Paul, 1992, 1996). El más básico de estos mecanismos es el proceso de elección política regular (en el que los ciudadanos tienen oportunidad de expresar su respuesta a cualquier evidencia que tengan sobre el desempeño de sus representantes políticos). Los gobiernos locales en países como Nigeria carecen aun de este mecanismo; el gobierno central nombra los representantes y los ciudadanos tienen capacidad limitada de expresar aprobación o desaprobación sobre el desempeño del gobierno local (Onibokun, 1997). Los representantes políticos en tales entornos no son respon- SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 80 10:09 Página 80 Prestación de servicios públicos sables para con los ciudadanos locales, en gran parte porque faltan los mecanismos que facilitan la influencia ciudadana. En contraste, ciudades que serían candidatas para una evaluación alta, según los criterios de la responsabilidad, tienen procesos electorales activos u otros mecanismos de vocería que pueden usar los ciudadanos para exigir a sus representantes responsabilidad por el desempeño. Ciudad Cebú, por ejemplo, facilita el vínculo del ciudadano mediante mítines, foros, audiencias con el alcalde, participación en organismos locales de planeación y creación de entidades de control ciudadano (Etemadi, 2000). La voz de los ciudadanos se registra en forma activa en dichos entornos, y en muchos casos hay evidencia de que los funcionarios locales responden directamente a los participantes a través de esos entornos (para indicar cómo afectó su aporte las decisiones o los resultados en el proceso de gobernabilidad). Un campo final en donde la literatura sugiere cada vez más que la responsabilidad requiere evaluación se relaciona con la innovación en el ámbito local. En muchos gobiernos locales la privatización y otras formas de producción de servicios se buscan en formas más bien irresponsables, lo que conduce a bajos niveles de prestación de servicios para los electores. Ciudad Benín en Nigeria privatizó algunos servicios, por ejemplo el de disposición de desechos sólidos. El sistema privatizado dejó mucho que desear, evidenciando patrones regresivos de acceso a los servicios (Ogu, 2000). El problema en Ciudad Benín no estuvo en la idea de la privatización, sino en el hecho de que el gobierno pareció considerar esta clase de innovación como una forma de evadir la responsabilidad (lavándose las manos de la responsabilidad de la prestación del servicio después de la privatización). La lección es que las soluciones innovadoras a los problemas del sector público deben desarrollarse dentro del contexto de la responsabilidad general y también deben evaluarse en el mismo contexto. Esto es particularmente importante en áreas de ingresos bajos, donde las soluciones del mercado a problemas públicos deben desarrollarse extremamente bien a fin de evitar efectos regresivos. Conclusión En el presente capítulo se plantearon los siguientes interrogantes: ¿Cómo es un gobierno local bueno en el mundo en desarrollo? ¿Qué factores deben considerarse al evaluar los gobiernos locales en tal entorno? Para responderlos se identificaron cinco factores que constituyen los criterios generales en los que deben concentrarse los evaluadores de gobiernos locales. Combinando la discusión de cada factor, un gobierno local modelo: • Se ajustaría a la legislación en proceso y a su estructura. • Mantendría su salud fiscal (en resultados y procesos). SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 81 Evaluación del desempeño de los gobiernos locales en los países en desarrollo 81 • Realizaría las acciones correctas (sería sensible o tendría buena capacidad de respuesta). • Las realizaría en la forma correcta (con la máxima eficiencia). • Sería responsable ante sus electores (en los procesos y por sus productos y resultados). Esta visión del gobierno local se fundamenta en la práctica y en la teoría, y los ejemplos de buenos y malos gobiernos presentan algún detalle de lo que debe ser en términos de cada factor. Cada uno de los cinco factores (conformidad legislativa, salud fiscal, capacidad de respuesta, eficiencia y responsabilidad) es multidimensional y requiere evaluación en términos de procesos y de resultados. Se argumenta que dicha evaluación proporciona una visión más completa, aplicada y apropiada de la calidad del gobierno local en los países en desarrollo que otras alternativas, que típicamente se concentran sólo en la conformidad legislativa y la salud fiscal. El enfoque de evaluación se ha diseñado también para facilitar la evaluación basada en la observación, de modo que las partes interesadas puedan identificar los buenos gobiernos locales en el mundo en desarrollo, por lo que observan. Referencias Andersson, Vibeke. 1999. “Popular Participation in Bolivia: Does the Law ‘Participación Popular’ Secure Participation of the Rural Bolivian Population?” Documento de trabajo 99.6, Center for Development Research, Copenhague. 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Sugerencias para un primer esfuerzo de medición de resultados en un país en desarrollo Harry P. Hatry El director técnico de un equipo de fútbol requiere un registro de anotaciones corriente del juego. Lo necesita para determinar si se requiere un cambio de estrategia u otra acción y, posteriormente, averiguar si esos cambios produjeron los resultados deseados. El gerente de un negocio privado requiere retroalimentación regular sobre la rentabilidad del negocio de modo que pueda determinar si se requieren acciones y, posteriormente, si esas acciones condujeron a los resultados deseados. En forma similar, los administradores de cualquier gobierno y cualquier agencia oficial, sea en el ámbito del gobierno nacional o local, necesita retroalimentación regular sobre la calidad y los resultados de los servicios a los ciudadanos. ¿Qué es la medición de resultados? La medición de resultados es la medida regular y la información de los resultados de los programas de las agencias públicas. La medición debe efectuarse por lo menos anualmente, pero preferiblemente con mayor frecuencia, como cada trimestre. Las agencias podrían ser dependencias del gobierno nacional o dependencias subnacionales. La medición de resultados ha empezado a utilizarse también en algunos países, en ONG privadas para revisar los resultados de sus servicios. La medición de resultados incluye la medida de los resultados de los programas y la calidad de la forma como se presta el servicio (como cuánto tiempo le toma a los usuarios obtener el servicio). Algunas veces se utiliza el término medición de resultados también para incluir la medida de la eficiencia con que se presta el servicio. El término eficiencia se define como la razón entre la cantidad de insumos y la cantidad de SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 86 86 Prestación de servicios públicos producto realizado. Los insumos pueden expresarse en unidades monetarias o cantidad de tiempo empleado. La palabra producto tradicionalmente se refiere a la cantidad de producto físico de los programas de la agencia (tal como el número de metros de vías reparadas). Sin embargo, en la medición de resultados, significa relacionar la cantidad de insumos con la cantidad de resultados producidos, lo cual proporciona indicadores como gastos por metro de vías mejoradas a condición satisfactoria o mejor. ¿Por qué medición de resultados? La medición de resultados es útil para varios propósitos gubernamentales básicos y vitales: • Ayuda a los administradores de servicios a aplicar los recursos disponibles a • • • • • áreas problemáticas identificadas por la información de los resultados, y a hacer el mejor uso de recursos limitados. Suministra información a los funcionarios públicos en cuanto a la magnitud de “ganancia” o “pérdida” del programa, ayudando así a prestar mejores servicios a los ciudadanos, motivando a los empleados públicos a mejorar continuamente la calidad y los resultados de los servicios que se prestan. Identifica hasta qué grado han cambiado la calidad y los resultados del servicio después de haberse efectuado actividades para su mejoramiento. Ayuda para la elaboración del presupuesto, de modo que se asignen los recursos para que haya mayor probabilidad de producir el máximo beneficio a los ciudadanos. Hace más responsables a las agencias públicas por los resultados ante los funcionarios electos y el público. Puede aumentar la confianza pública en el gobierno. Obstáculos a la medición de resultados en los países en desarrollo Los países en desarrollo encuentran con frecuencia obstáculos para poner en práctica la medición de resultados, entre los que están: • Disponibilidad limitada de fondos para los servicios y para la medición de resultados. • La tecnología de procesamiento de datos es muy limitada (tanto hardware como software), por lo que se requiere el uso de procedimientos manuales, que pueden ser inexactos y consumen considerablemente mayor tiempo. SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Los resultados son importantes Página 87 87 • Los miembros del personal (en especial los de agencias operativas) típicamente cuentan con poca capacitación formal y pericia en las técnicas cuantitativas que se requieren para la medición de resultados. • En los niveles más altos, los funcionarios oficiales tienen poca comprensión y apreciación de la importancia de obtener retroalimentación sobre la calidad y los resultados del servicio. • El personal del gobierno tiene experiencia muy limitada en la obtención de aportes de los ciudadanos (los clientes de sus servicios). Los aportes se requieren inicialmente para identificar qué características del servicio deben medirse y, posteriormente, obtener retroalimentación de los usuarios sobre la calidad del servicio y los resultados que reciben. • Los países en desarrollo típicamente dependen de múltiples donantes que pueden tener intereses y grados de apoyo distintos para la medición de resultados. A pesar de todas estas limitaciones, es probable que la mayoría de los países en desarrollo puedan –y deban– poner en práctica al menos una versión cruda de medición de resultados. Aun los gobiernos que ejercen control estricto sobre la población deben emprender medición de resultados, si están verdaderamente interesados en el bienestar de los ciudadanos y no se preocupan sólo por mantener el poder. (Estos gobiernos pueden restringir la información de los hallazgos. Sin embargo, en tanto persigan que los servicios sean tan útiles como sea posible a los ciudadanos, deberían también poner en práctica un proceso de medición de resultados). Independientemente de la pobreza de un país, mientras su gobierno esté prestando servicios al público, las agencias públicas deben intentar ese trabajo en forma tan buena como les sea posible; esto es, producir calidad y resultados del servicio tan altos como les sea posible. Para hacerlo, las agencias necesitan información objetiva, válida y confiable sobre su desempeño en la prestación de servicios de calidad. Claramente, la medición de resultados no puede demandar tantos recursos que el servicio se deteriore en lugar de mejorar. La cuestión clave es qué puede hacerse a bajos costos y emprender tales medidas, sin comprometer la capacidad de obtener información sobre los resultados al menos aproximadamente exacta. Éste es el tema del resto del presente capítulo. El punto clave es que cualquiera que sea el servicio que esté prestando una agencia, casi siempre debe mejorar en calidad y resultados, sin recursos adicionales. La información sobre los resultados debe capacitar a las agencias para hacer mejoras y también justificar en mejor forma sus solicitudes de recursos. SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 88 88 Prestación de servicios públicos Pasos básicos para la implementación de un proceso de medición de resultados Para poner en práctica la medición de resultados, el personal de la agencia debe en primer lugar identificar cuidadosamente la misión y los objetivos de cada uno de los servicios de la agencia. A partir de estas declaraciones de misión y objetivos, la agencia debe identificar los resultados e indicadores que va a utilizar para medir esos resultados. Los cuadros 4.1, 4.2 y 4.3 ofrecen ejemplos de programas dirigidos a la educación, el bienestar infantil y la limpieza de calles. Cada uno ofrece una declaración de objetivos, una lista de resultados que se origina en los objetivos, e indicadores específicos para cada resultado. Se incluyen también fuentes potenciales de datos para cada resultado y tipos de procedimientos de recopilación de datos. Las fuentes de datos y los procedimientos de recopilación se discuten en la sección siguiente. Cuadro 4.1 Indicadores de resultados para sistemas escolares de primaria y secundaria Objetivo: Proporcionar a los niños educación que conduzca al aprendizaje que a su vez produzca adultos jóvenes capaces de trabajar y vivir en una sociedad moderna. Indicadores de resultados Fuentes de datos 1. Tasas de asistencia y ausentismo: número y tasas de estudiantes-día Registros escolares 2. Tasas de desgaste y abandono Registros escolares 3. Número de estudiantes-días reales Registros escolares 4. Porcentaje de estudiantes promovidos al grado siguiente Registros escolares 5. Número de estudiantes graduados o promovidos Registros escolares 6. Resultados de puntajes de pruebas académicas Pruebas 7. Porcentaje de estudiantes que obtiene una cantidad especificada de ganancia de puntaje en pruebas durante el año escolar Pruebas 8. Número de incidentes destructivos de violencia en los campos escolares Registros escolares 9. Porcentaje de padres que clasifican a sus hijos como habiendo mejorado o que tienen buenos o excelentes hábitos de trabajo y estudio Encuestas de padres 10. Porcentaje de estudiantes que, años después de haber completado x años de escolaridad (p. ej., dos años), continúan su educación o están empleados Encuestas de estudiante Fuente: Esta lista se compendió a partir de GASB, 1989. (Service Efforts and Accomplishments Reporting: Its Time Has Come for Elementary and Secondary Education. Norwalk, Connecticut: Governmental Accounting Standards Board). SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 89 89 Los resultados son importantes Cuadro 4.2 Indicadores de resultados para el bienestar juvenil Objetivo 1: Asegurar el bienestar (seguridad) físico y emocional de los niños Indicadores de resultados finales Fuentes de datos 1. Número y porcentaje de niños a) con heridas “serias” y b) fallecidos Registros de la agencia 2. Número y tasa de a) abuso informado y b) descuido informado de padres primerizos Registros de la agencia/ Clasificación de observador entrenado 3. Número y tasa de a) re-abuso y b) redescuido identificados Registros de la agencia 4. Número y porcentaje de niños que indican disturbio emocional “severo” 5. Porcentaje de niños que informan temor “sustancial” por factores internos del hogar (p. ej., por problemas físicos o mentales en su lugar actual de residencia) Encuestas de niños 6. Número y porcentaje de niños en el sistema que posteriormente tuvieron que ser trasladados de una residencia por preocupaciones de seguridad (incluidos los casos en que la decisión fue dejarlos en el propio hogar) Registros de la agencia/ Clasificación de observador entrenado 7. Número y porcentaje de problemas de salud “serios” relacionados con la seguridad. Indicadores de resultados intermedios Fuentes de datos 8. Porcentaje de niños en el sistema que tiene vacunación “adecuada” Registros de la agencia 9. Número de casos en que la intervención “requerida” requerida se postergó más allá de un tiempo especificado “apropiado” distribuido por categoría de razones, tales como “no había espacio disponible”. Registros de la agencia Objetivo 2: Estimular/apoyar/asegurar el desarrollo apropiado de los niños, incluyendo destrezas para la salud, la educación y sociales. Indicadores de resultados finales Fuentes de datos 1. Número y porcentaje de niños que contrajo enfermedad u otras condiciones de salud que deterioraron el desarrollo o redujeron su capacidad de funcionar normalmente. (Para niños en edad escolar, también podría usarse un indicador como “número/porcentaje que estuvo ausente más de x días por enfermedad”) Registros de la agencia 2. Número y porcentaje de niños que cumplió con las curvas de crecimiento normal y con las expectativas de altura y peso Registros de la agencia 3. Número y porcentaje de niños que presentó destrezas sociales “apropiadas para su edad” Registros de la agencia (Continúa en la página siguiente) SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 90 90 Prestación de servicios públicos (Continuación cuadro 4.2) 4. Número y porcentaje de niños en preescolar que logró “presteza para la escuela” de acuerdo con las pruebas, etc. Pruebas/Clasificación de observador entrenado 5. Número y porcentaje de niños que progresó en la escuela de acuerdo con su desarrollo “normal”, como promoción y/o aprobación de todos los cursos Registros de la agencia 6. Número y porcentaje de niños con al menos un problema “severo” de delincuencia escolar en el último año escolar Registros de la agencia 7. Número y porcentaje de niños que abandonó la escuela antes Registros de la agencia de completar x años 8. Número y porcentaje de niños que obtuvo “destrezas básicas para la vida” y “autosuficiencia”, según lo indicó su desempeño en los últimos años escolares en pruebas seleccionadas de destrezas, p. ej., lectura, escritura, aritmética, destrezas vocacionales, etc. Pruebas/Clasificación de observador entrenado 9. Número y porcentaje de quienes llegaron a ser jóvenes adultos “autosuficientes”, “independientes”. (Este indicador requiere encuestas de seguimiento a jóvenes, quizás uno o dos años después de haber terminado la escuela, para determinar si tienen un trabajo regular o se encuentran en educación posescolar). Encuesta de adultos jóvenes 10. Número y porcentaje de quienes indicaron un nivel razonable de autoestima, según indicaciones de varias escalas de autoestima desarrolladas para niños de distintas edades) Indicadores de resultados intermedios Pruebas Fuentes de datos 11. Número y porcentaje de niños que fueron vacunados “totalmente” Registros de la agencia 12. Número y porcentaje de niños a quienes se ha practicado exámenes médicos/dentales “regulares” Registros de la agencia Procedimientos básicos de medición de resultados y sus costos Más adelante se presentan ejemplos de procedimientos que los gobiernos de los países en desarrollo pueden utilizar para obtener información básica sobre la calidad del servicio y los resultados. Cuentas de incidentes mayores Probablemente los primeros datos sobre resultados que la mayoría de los gobiernos y sus agencias rastrean con regularidad son las cuentas de incidentes clave, los que sean de mayor importancia para el gobierno, y se obtienen –en lo posible– de los registros de las agencias. Éstos incluyen cuentas tales como: SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 91 Los resultados son importantes 91 • • • • • Incidencia de distintas enfermedades, por categorías. Incidencia de mortalidad infantil, por causas. Número de crímenes reportados a las agencias de la ley, por categorías. Número de accidentes, heridas y muertes en tráfico de vehículos, por causas. Niveles de logros educativos, tales como el número de niños que completan una cantidad específica de años de escolaridad. • Contenido de polución de fuentes de suministro de agua potable. Éstos son ejemplos de datos que la mayoría de los gobiernos busca recopilar. Sin embargo, los países en desarrollo no cuentan con procedimientos sistemáticos para recopilar y procesar dicha información, por lo menos no desde todas las localizaciones de la jurisdicción gubernamental. El establecimiento de estos procedimientos de recopilación de datos puede representar un problema para algunos países en desarrollo, pero debe procurarse. Aun si las fuentes de datos no son completamente confiables, es deseable y apropiado establecer aunque sea procedimientos rudimentarios para la recopilación de datos. Indicadores como los antes relacionados son indicadores básicos de la calidad de vida de los ciudadanos de cualquier país o ciudad. Inclusive es preferible actuar con sistemas manuales rudimentarios a no intentar ninguna recopilación sistemática de datos. Inicialmente, puede concentrarse el esfuerzo en las mayores áreas de población debido a las dificultades de obtener los datos en áreas rurales remotas. Un sistema en el que se procesan los datos de sólo las ciudades más grandes del país es preferible a otro que omite completamente la información. Tales datos deben servir para dirigir muchas decisiones sobre la asignación de recursos escasos. Encuestas de retroalimentación de usuarios Una herramienta muy útil para el gobierno puede ser la encuesta a los usuarios, pues se trata de una forma principal de obtener retroalimentación verosímil y razonablemente precisa de los usuarios de los servicios del gobierno. Las encuestas deben realizarse en forma razonablemente buena y profesional y así pueden suministrar distintos tipos de información para la medición de resultados, como los siguientes: • Clasificación por parte de los ciudadanos de su satisfacción general con los servicios públicos individuales (ofreciendo así datos para indicadores de resultados, tales como el porcentaje de usuarios encuestados que clasificó un servicio particular como “excelente” o “bueno” en lugar de “aceptable” o “deficiente”). • Clasificación de los usuarios de las características específicas de esos servicios, tales como su oportunidad y utilidad (ofreciendo así datos para indicadores de resultados, tales como el porcentaje de usuarios encuestados que clasificó una Mordeduras de roedores Riesgo de roedores Riesgos para la salud y apariencia desagradable 9. Porcentaje de: a) hogares, b) negocios que informan haber visto ratas en su manzana en los últimos tres meses 8. Número de automóviles abandonados 7. Número de incendios incluyendo desperdicios sólidos no recolectados 6. Número y porcentaje de manzanas con uno o más riesgos de incendio 5. Número y porcentaje de manzanas con uno o más riesgos para la salud 4. Porcentaje de: a) hogares, b) negocios que informa sobre ruidos objetables en las operaciones de recolección de desperdicios sólidos (Continúa en la página siguiente) Registros de salud de la ciudad o el condado a. Encuesta de hogares b. Encuesta de negocios Clasificación de observador entrenado Registros del departamento de bomberos Clasificación de observador entrenado Clasificación de observador entrenado a. Encuesta de hogares b. Encuesta de negocios 92 Incendios que incluyen desperdicios no recolectados Riesgos de incendio Salud Incidentes objetables de ruido a. Encuesta de hogares b. Encuesta de negocios a. Encuesta de hogares b. Encuesta de negocios 2. Porcentaje de: a) hogares, b) negocios que clasifican la limpieza de su vecindad como satisfactoria (o insatisfactoria) 3. Porcentaje de: a) hogares, b) negocios que informa sobre olores ofensivos de desperdicios sólidos Clasificación de observador entrenado Fuentes de datos t1. Porcentaje de: a) calles, b) callejones, cuya apariencia se clasifica como satisfactoria (o insatisfactoria) Indicadores de resultados* 10:09 Olores ofensivos Limpieza de calles, callejones y vecindad Características de calidad 18/12/07 Salud y seguridad Estética agradable Objetivos Objetivo general: Promover la estética de la comunidad y la salud y seguridad de los ciudadanos ofreciendo un entorno libre de los peligros y desagrados de los desperdicios no recolectados con el mínimo de ciudadanos afectados. Objetivos y medidas principales de efectividad para la recolección de desechos sólidos Cuadro 4.3 Indicadores de resultados para la recolección de desechos sólidos SERVICIOS PUBLICOS Página 92 Prestación de servicios públicos * 16. Porcentaje de: a) hogares, b) negocios que informa satisfacción general con el servicio de recolección de desperdicios sólidos que recibe a. Encuesta de hogares b. Encuesta de negocios Los funcionarios que desean concentrarse en la cantidad de insatisfacción pueden sustituir el término “insatisfactorio” por el de “satisfactorio” en muchas de estas medidas. Percepción de satisfacción 15. Número de quejas ciudadanas verificadas según tipos por cada 1.000 habitantes servidos Registros del departamento de sanidad 14. Porcentaje de: a) hogares, b) negocios que informa daños a la propiedad causados en la recolección 10:09 Quejas ciudadanas a. Encuesta de hogares b. Encuesta de negocios 13. Porcentaje de: a) hogares, b) negocios que informa derrame en la recolección Daños a la propiedad privada por parte de los recolectores a. Encuesta de hogares b. Encuesta de negocios a. Encuesta de hogares b. Encuesta de negocios Registros del departamento de sanidad 12. Porcentaje de: a) hogares, b) negocios que informa omisión de recolección 11. Número y porcentaje de rutas de recolección no terminadas según se programaron 10. Número de mordeduras de roedores informadas por cada 1.000 habitantes Derrame de desperdicios y basuras durante la recolección Ausencia de recolección o recolección tardía 18/12/07 Satisfacción ciudadana general Inconveniencia mínima para la ciudadanía (Continuación cuadro 4.3) SERVICIOS PUBLICOS Página 93 Los resultados son importantes 93 SERVICIOS PUBLICOS 94 18/12/07 10:09 Página 94 Prestación de servicios públicos • • • • característica particular del servicio, por ejemplo la oportunidad, como “excelente” o “buena” en lugar de “aceptable” o “deficiente”. Información factual sobre condiciones, actitudes y comportamiento de los ciudadanos, tales como su salud, ingresos y uso de servicios públicos (como transporte público) y grado de persecución de crímenes y de pagos extras (sobornos) requeridos para obtener los servicios (suministrando así datos para indicadores de resultados como el porcentaje de ciudadanos que han sido víctimas del crimen por lo menos una vez durante los últimos seis meses). Razones de los problemas de los ciudadanos con servicios específicos (solicitadas a encuestados que dieron respuesta negativa a preguntas sobre sus experiencias con servicios particulares), suministrando así información útil sobre problemas que requieren atención. Sugerencias para el mejoramiento de los servicios, que pueden ofrecer guías específicas a los administradores públicos. Información demográfica sobre la población encuestada (ayudando así a identificar qué grupos de población han tenido problemas particulares con servicios, de manera que la atención pueda dirigirse hacia ellos). El anexo 4.A ofrece un ejemplo de un cuestionario de encuesta para usuarios utilizado en Uganda. Incluye preguntas sobre la calidad de los servicios recibidos por los ciudadanos y sobre la corrupción experimentada por ellos. Las encuestas a ciudadanos, cuando se realizan apropiadamente, suministran retroalimentación razonablemente representativa, lo que es improbable en otras fuentes de retroalimentación ciudadana, como reuniones abiertas, discusiones grupales y tabulaciones de reclamos recibidos por una agencia (pues sólo algunas personas acuden a dichas reuniones y sólo algunas están dispuestas a reclamar o saben hacerlo). Para algunos servicios una agencia realizaría encuestas a partir de muestras de todos los hogares (para servicios para los que se puede esperar que la mayor parte de los hogares tengan experiencia de primera mano). Para servicios que atienden sólo a pequeñas partes de la población, sólo debe encuestarse a quienes han sido usuarios del servicio (tales como familias que hayan recibido atención de salud maternal, o familias con granjas que hayan recibido asistencia técnica sobre prácticas agrícolas). Cabe realizar encuestas a individuos, hogares o negocios y es probable que estos últimos sean usuarios de muchos servicios públicos. Uno de los usos principales de las encuestas de usuarios es obtener retroalimentación regular a fin de rastrear tendencias y evaluar el grado de mejoramiento, después que el gobierno haya cambiado su enfoque de prestación del servicio. ¿Pueden permitirse los países en desarrollo realizar tales encuestas, especialmente con regularidad (por ejemplo, anualmente)? Puede no ser factible para muchos países en desarrollo efectuarlas regularmente sin apoyo externo. Las encuestas indepen- SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Los resultados son importantes Página 95 95 dientes en gran escala en las que se utilizan empresas profesionales usualmente no son económicas. Organizaciones de donantes tales como el Banco Mundial han apoyado en el pasado tales encuestas. Por ejemplo, el Banco Mundial ha auspiciado encuestas de prestación de servicios en varios países, las que han suministrado retroalimentación de muestras representativas de ciudadanos sobre percepciones de calidad de servicios individuales y sobre el grado de corrupción que los ciudadanos han encontrado intentando obtener servicios públicos. Otras fuentes posibles de ayuda para encuestas a ciudadanos son las ONG que tengan interés en la medición de uno o más servicios. Las ONG podrían ofrecer entrevistadores, entrada de datos o asistencia en tabulación, análisis de datos y preparación de informes. Una opción menos costosa es que el gobierno realice las encuestas por cuenta propia. En países con mano de obra disponible y económica, puede ser factible para un gobierno utilizar personal temporal o permanente para llevar a cabo las entrevistas de la encuesta. Sin embargo, la agencia pública todavía probablemente necesitará alguna asistencia externa en el desarrollo del cuestionario y un plan de muestreo razonablemente representativo, con el fin de asegurarse de que no estén sesgadas. Después de haberse respondido los cuestionarios, la agencia pública necesitará procesar la información y tabularla con precisión. En los países desarrollados y algunos países en desarrollo, dicho procesamiento y tabulación puede realizarse con computadores, utilizando entrada de datos manual o automática de los cuestionarios. Si no hay disponibilidad de dichos equipos en la agencia, se tendrán que realizar las tabulaciones en forma manual, lo que consume considerablemente más tiempo y es probable que lleve a mayor número de errores. Para sostener los costos de la encuesta, las agencias públicas deberán encuestar sólo pequeñas muestras de los usuarios servidos. No es probable que sea factible para una agencia grande intentar encuestar a la población completa de la nación o de una ciudad, salvo en circunstancias muy especiales y no frecuentes, como censos cada 10 años. En los países desarrollados, algunas veces las agencias fijan requisitos estrictos de precisión a las encuestas, los cuales pueden significar que se requieran muestras grandes. Es improbable que se requiera tal precisión en los países en desarrollo (y aun puede ser excesiva en los desarrollados). Por ejemplo, exigir que las encuestas ofrezcan una confianza del 95% de que los datos de la encuesta estén dentro de dos o tres puntos porcentuales del verdadero valor para la población, probablemente demandará considerables costos extras que son excesivos e innecesarios. Los gobiernos y sus agencias pueden formar sus propias capacidades de encuestas con el tiempo. Los primeros años pueden incluir encuestas pequeñas y procedimientos más aproximados de lo que sería preferible. Sin embargo, es mejor estar aproximadamente correcto que ser exactamente ignorante. SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 96 10:09 Página 96 Prestación de servicios públicos Grupos de enfoque En caso de no ser factibles las encuestas muestrales representativas pequeñas, el gobierno puede recurrir a un procedimiento que no ofrezca credibilidad estadística pero que pueda suministrar alguna retroalimentación de los ciudadanos. Este método es el uso de grupos de enfoque con usuarios de servicios particulares y en él la agencia invita a un pequeño número de usuarios, tal vez unos 10 a 15, a una sesión de dos horas. En la sesión, se interroga a los participantes sobre su experiencia con el servicio, cómo lo calificarían en varias características y por qué dieron esas calificaciones. También se les puede solicitar sugerencias para el mejoramiento del servicio. Los funcionarios oficiales pueden pensar que estos ciudadanos sólo solicitarán más servicio (costoso). Sin embargo, es muy probable que los participantes discutan opciones que no requieran recursos adicionales. La agencia puede sostener varias de dichas reuniones en distintas localizaciones para conseguir una variedad de puntos de vista. Las sesiones deben incluir, hasta donde sea posible, personas con distintas características demográficas, como sesiones con participantes muy pobres y otras con participantes más ricos. Deben estar representadas las áreas rurales y urbanas. En la mayor parte de los países en desarrollo, muchos grupos étnicos reciben servicios y las reuniones deben incluir cada uno de los principales grupos étnicos, quizá en distintas sesiones. Los hallazgos de las reuniones de grupos de enfoque son principalmente cualitativos, no cuantitativos. No obstante, la información obtenida debe suministrar retroalimentación a la agencia sobre lo adecuado de la prestación del servicio y donde parezcan ser necesarias las mejoras. Los usuarios de los grupos de enfoque deben entender que las sesiones no ofrecen datos estadísticamente confiables, tales como los que pueden obtenerse en encuestas sistemáticas de muestras representativas de usuarios. Evaluación del observador entrenado de condiciones físicas básicas Las agencias públicas deben monitorear y rastrear la condición de instalaciones básicas que estén bajo su responsabilidad. Esto se aplica a condiciones tales como las siguientes: • • • • • • • Condición de uso de las vías. Condición de las instalaciones de agua potable y alcantarillado, y de los equipos. Condición de los hospitales e instalaciones de atención a largo plazo. Condición de los edificios escolares y los salones de clase. Limpieza y condición sanitaria de las calles y vecindades. Presencia de ratas e insectos. Condición exterior de los hogares. SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 97 Los resultados son importantes 97 Con el fin de tomar estas medidas, la agencia necesita desarrollar una escala de calificación bien definida, que identifique en términos específicos cada categoría de calificación para cada condición que la agencia desee monitorear. Varias agencias han utilizado escalas que utilizan fotografías para representar distintos niveles de condición de las vías, limpieza de las calles y condición de salones de clase y viviendas. Para desarrollar una escala fotográfica de calificación, la agencia debería: • Tomar muchas fotografías de las condiciones de las instalaciones que desea evaluar. • Seleccionar fotos que representen cada una de quizá tres, cuatro o cinco categorías de calificación (utilizando una escala que califique las condiciones, tales como “excelente” a “deficiente”). • Poner a prueba los procedimientos con el personal que probablemente realizará las calificaciones. Las calificaciones de observadores entrenados pueden hacerse usualmente con personal de bajo costo, que podría ser personal permanente, empleados temporales, personal de contrato, o voluntarios. La agencia debe proveer la capacitación adecuada en el uso de las escalas de calificación a cada persona que vaya a efectuar las observaciones. Los datos de las calificaciones de todas las instalaciones, o de una muestra, se agregan entonces a fin de proporcionar totales generales. Este procedimiento también ofrece medición de resultados razonablemente confiable sobre la condición de instalaciones individuales. Así, el procedimiento puede utilizarse para identificar dónde asignar los recursos limitados en la mejor forma (como instalaciones donde la necesidad parece ser mayor y se pueda obtener el mayor rendimiento en el uso de los recursos escasos). La factibilidad de este procedimiento en un país en desarrollo depende del grado de disponibilidad de personal de bajo costo para realizar las calificaciones. Este procedimiento no es un procedimiento sofisticado. Las tabulaciones de la información pueden hacerse en forma manual, aunque con menos precisión que si la agencia pública pudiera utilizar programas automatizados. El anexo 4.B ofrece más detalles sobre los procedimientos para evaluaciones de observador entrenado. Medición del grado de corrupción La corrupción en la prestación de servicios públicos es una de las grandes preocupaciones de hoy para muchos países y donantes. Dondequiera que haya dinero de por medio es probable que exista alguna corrupción. Los gobiernos deben tomar medidas SERVICIOS PUBLICOS 98 18/12/07 10:09 Página 98 Prestación de servicios públicos para reducirla al mayor grado posible. Para rastrear el éxito de los esfuerzos anticorrupción los gobiernos (a través de sus agencias anticorrupción) deben rastrear su grado de ocurrencia. Así, los indicadores del grado de corrupción en puntos particulares en el tiempo deben formar parte de los sistemas de medición de desempeño en los países en desarrollo. El anexo 4.C es una muestra del conjunto de indicadores que parece apropiado para el rastreo de una agencia anticorrupción con base regular anual. Es más probable que tal medición sea factible en países cuyos líderes presionan activamente la reducción de la corrupción y que cuentan con una oficina de auditoría o inspección general independiente. Los datos para muchos de estos indicadores provendrían de los registros de la agencia anticorrupción. Cada gobierno deberá establecer procedimientos para registrar los datos requeridos. Es probable que pocos indicadores sean costosos de recopilar, pero a causa de su sensibilidad, también es probable que algunos sean controvertidos. La obtención de datos de este último grupo de indicadores del anexo 4.C (19-22) requiere encuestas de hogares y negocios. El cuestionario presentado en el anexo incluye preguntas a los encuestados sobre sus experiencias personales con la corrupción, ofreciendo así datos para los indicadores 19 a 22 del anexo. Como se discutió antes, las encuestas ciudadanas requieren recursos especiales. En esa discusión anotamos formas de mantener los costos en bajos niveles. Es posible que haya mayor necesidad de que las encuestas que cubren temas de corrupción las efectúen organizaciones profesionales externas al gobierno, para que ofrezcan credibilidad. El gobierno puede financiar la encuesta mientras no le imponga restricciones indebidas, aunque los fondos también podrían provenir de agencias donantes. Como se anotó, el Banco Mundial ha patrocinado varias y también se anotó que una ONG podría estar dispuesta a auspiciar la realización de la encuesta. Estas encuestas deberían hacerse a una muestra representativa de los hogares. Se puede realizar una encuesta por separado a una muestra representativa de los negocios. Los mismos negocios causan a veces la corrupción y, por eso, puede esperarse que algunas respuestas de ellos sean deshonestas. No obstante, los gobiernos pueden probablemente aprender mucho de las respuestas generales. Aquí se supone que la mayoría de los negocios preferiría no involucrarse en actividades de corrupción. Un elemento importante de las encuestas con interrogantes sobre la experiencia de los encuestados con la corrupción es garantizar la confidencialidad de las respuestas, lo que puede ser difícil en algunos países si los patrocinadores de la encuesta no pueden utilizar una organización confiable y profesional. Estas encuestas no capturan todos los aspectos de la corrupción, sino sólo aquéllos de los cuales la muestra de ciudadanos y negocios tenga conocimiento de primera mano y estén dispuestos a incluirlos en las respuestas. No es probable que los SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 99 Los resultados son importantes 99 negocios identifiquen sus propios intentos de corrupción, tales como incidentes de soborno entre el personal del gobierno e individuos u organizaciones del sector privado. Los indicadores de corrupción 1 a 18 del anexo 4.C cubren sólo incidentes que llaman la atención del gobierno. Las encuestas de hogares y negocios acuden a ciudadanos y negocios para obtener información no reportada. Medición de tiempos de respuesta Algunos gobiernos que han establecido un proceso de medida de desempeño empezaron con indicadores de tiempos de respuesta. El tiempo de respuesta es el tiempo transcurrido desde que se efectúa una solicitud de servicio hasta que la organización del servicio proporcionó una respuesta. Los datos de tiempos de respuestas son en particular importantes para servicios de emergencia, tales como solicitudes ciudadanas a las agencias de policía y bomberos relacionadas con crímenes, incendios y necesidades de urgencia de atención en salud. Usualmente también, los ciudadanos tienen preocupación significativa con los tiempos de respuesta para muchos otros servicios, tales como el tiempo necesario para registrarse, recibir pagos de asistencia, obtener permisos y recibir respuesta de cualquier solicitud al gobierno. Los tiempos de respuesta a solicitudes de servicios individuales se agregan posteriormente para proporcionar indicadores, tales como tiempos promedio de respuesta o porcentaje de solicitudes para las cuales el tiempo de respuesta sobrepasó X horas. La cantidad X la selecciona la agencia como su estándar particular. El rastreo de los tiempos de respuesta puede parecer simple a primera vista. Sin embargo, es probable que consuma más tiempo de lo que parece. Una agencia operativa debe registrar la hora en que se recibe inicialmente una solicitud de servicio y luego, nuevamente, la hora en que se suministró el servicio. En los países desarrollados, se utilizan dispositivos automáticos de registro para las respuestas de bomberos y policías a llamadas por servicios. En los países en desarrollo, el uso de tales dispositivos automáticos puede todavía estar muy distante. Mientras tanto, sin embargo, una agencia puede establecer procedimientos manuales. Los miembros del personal registrarían estas horas y posteriormente recopilarían y tabularían las horas manualmente. Este procedimiento es complicado por la necesidad de emparejar las horas de solicitud y prestación del servicio para solicitudes individuales. Si transcurre usualmente un tiempo sustancial (como varios días, o aun varias horas) entre las solicitudes y las prestaciones del servicio, debe ponerse cuidado para emparejar la hora de respuesta con la de la solicitud particular. La medición del tiempo de respuesta es particularmente crítica en algunos servicios (tales como el servicio de urgencias). Para la mayoría de los demás servicios, es probable que la medición del tiempo de respuesta sea secundaria en comparación SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 100 100 Prestación de servicios públicos con las otras mediciones descritas. Aunque los tiempos de respuesta son importantes para los usuarios y por eso deben rastrearse de manera que se puedan efectuar mejoras), tales datos no dicen nada sobre el resultado del servicio que recibió el usuario, ni de cuánto tiempo toma obtener el servicio. Control de calidad de los datos Un tema importante de cualquier proceso de medición de resultados es mantener la integridad de los datos de modo que sean razonablemente precisos y verosímiles para las personas externas, tales como funcionarios electos, ciudadanos y miembros de los medios de comunicación. Con procedimientos manuales de recolección o tabulación, son particularmente altas las oportunidades de imprecisión y de manipulación de los datos y se requieren métodos para reducir el potencial de imprecisiones y manipulaciones. Una necesidad es ofrecer un entorno en donde los hallazgos de los datos no amenacen a los empleados si los datos no parecen ser buenos. Una segunda necesidad es la capacitación adecuada de los responsables de suministrar y tabular los datos a fin de evitar errores y malas interpretaciones. Por último, y tal vez lo más importante para la credibilidad de las personas externas a la agencia, la oficina de auditoría del gobierno puede hacerse responsable de revisar por lo menos muestras de los datos y revisar periódicamente los procedimientos de recolección y tabulación. Estas medidas contribuirán a estimular a las agencias públicas a aumentar los cuidados en la recolección y tabulación de los datos y a reducir las tentaciones de manipularlos. También ayudarán a identificar la recolección y tabulación de datos implementada con deficiencia y los procedimientos de su información de modo que puedan realizarse mejoras. Utilización de los datos de resultados En una de las primeras secciones del presente capítulo se identificó por qué deben recopilarse datos de resultados y su principal propósito, lo que incluyó la determinación de asignaciones presupuestales y la ayuda a los administradores de servicios a mejorar sus programas. El presupuesto basado en resultados (o basado en el desempeño, como se lo conoce más popularmente en los países desarrollados) está aún en su etapa de desarrollo. Para la mayoría de los resultados, la relación entre la cantidad de insumos (fondos o tiempo de personal) y los resultados no se conoce. (Por ejemplo, ¿cuánta financiación adicional se requeriría para aumentar los niveles de satisfacción por un servicio particular en cinco puntos porcentuales?) No obstante, si una agencia cuenta con datos disponibles, éstos deben ser útiles para identificar dónde es probable que se requieran SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Los resultados son importantes Página 101 101 más las mejoras. Por ejemplo, si se producen resultados deficientes para un grupo demográfico particular y no para otros, esto sugeriría que se debe otorgar mayor atención al servicio prestado a ese grupo. Es probable que los datos regulares de resultados sean de uso considerable a los administradores públicos para tomar decisiones sobre acciones a lo largo del año. Esto será particularmente así si los datos se recolectan en forma periódica durante el año, como cada mes o cada tres meses. Por ejemplo, la ciudad de Nueva York ha rastreado la limpieza de las calles en la ciudad durante muchos años. Su departamento de sanidad utiliza esa información para asignar las cuadrillas de limpieza y ello ha llevado a reducciones sustanciales en el número de áreas con calles muy sucias. Otro ejemplo: si han estado creciendo las tasas de abandono de las escuelas en algunas localizaciones o con algunos grupos demográficos, los administradores pueden determinar las causas e intentar corregirlas al mayor grado posible. Un uso importante de los datos es su revisión: los administradores pueden sostener sesiones del tipo “¿cómo vamos?” con su personal poco después de haberse preparado y difundido cada informe de desempeño. Dichas reuniones pueden constituir una forma excelente de obtener aportes de miembros del personal sobre la causa de los problemas identificados en el último informe y de obtener sugerencias para acciones correctivas. En sesiones posteriores, los miembros del personal buscarían ver hasta qué punto las acciones realizadas han llevado a las mejoras buscadas en los resultados. Como se indicó antes, un uso principal de los datos sobre resultados es examinar tendencias en el tiempo, ya sea entre meses o trimestres o entre años. Tal información ayuda a los administradores y sus agencias a determinar si están ganando o perdiendo el juego. Un punto final es que los formatos de informes sobre desempeño pueden causar impacto sustancial en el uso y la posibilidad de utilización de la información sobre el desempeño. Los informes deben ser claros, concisos, atractivos y comprensibles. Una excelente forma de presentar los datos de resultados es mapearlos por localización geográfica (región, distrito, vecindad) para indicar aquellas que tienen mayor necesidad de mejoramiento. Los mapas son fáciles de entender y son atractivos visualmente. Por ejemplo, en un mapa una agencia puede sombrear las áreas de una ciudad para presentar distintos niveles de limpieza de cada parte de la ciudad: mientras más oscuro el sombreado, más sucias las calles. La ciudad puede utilizar los datos para asignar las cuadrillas de las calles. Examinando el sombreado de períodos anteriores de información, el lector puede rápidamente evaluar los cambios que se han producido en el tiempo. Los datos de los últimos años podrían mostrar, por ejemplo, una disminución continua en el número de áreas sucias. Los datos provenientes de cualquier fuente pueden presentarse con mapas, en tanto puedan codificarse geográficamente los datos. SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 102 10:09 Página 102 Prestación de servicios públicos Nota final Un tema importante que ha causado problemas en los países desarrollados, y probablemente lo hará en los países en desarrollo, es el malentendido de que los datos de resultados de un sistema de medición de resultados indican automáticamente que la agencia y sus administradores son primariamente responsables de los resultados observados. Si los resultados no son tan buenos como se esperaba, los funcionarios de niveles superiores (y los medios de comunicación) llegan a la conclusión de que es falla de la agencia. Esto coloca al personal de la agencia muy a la defensiva, y produce como resultado temores y la tentación de manipular y utilizar mal los datos. Los funcionarios públicos de todos los niveles y los miembros de los medios deben estar informados de que, como con el resultado de un juego de fútbol y las utilidades netas de un negocio privado, los datos sobre resultados indican sólo resultados y no indican por qué se produjeron. Usualmente muchos factores por fuera del control de los administradores de la agencia afectan los resultados. Por ejemplo, las condiciones económicas mundiales, las condiciones inusuales del tiempo y las acciones de los usuarios pueden afectar muchos resultados y estar más allá del control de la agencia. La información de medidas sobre resultados origina importantes cuestiones que los funcionarios de la agencia deben atender. Los funcionarios de la agencia entonces deben identificar razones de por qué los resultados son menores a lo esperado y emprender acciones requeridas para su mejoramiento. En los países en desarrollo, la escasez de fondos será inevitablemente una razón importante de una parte significativa de los problemas sobre resultados. No obstante, las agencias públicas en los países en desarrollo son todavía las responsables de aprovechar al máximo los recursos. Deben utilizar sus recursos escasos en forma tan sabia como les sea posible para producir servicios cuya calidad y resultados sean tan buenos como sea posible. El uso efectivo y eficaz de los recursos disponibles, sin importar lo pequeños que puedan ser, debe ser el objetivo de las agencias públicas y de su personal. La medición regular y confiable de la calidad del servicio y los resultados debe constituir una herramienta importante de los administradores de agencias públicas para producir el uso más efectivo y eficaz de los recursos escasos. SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 103 Los resultados son importantes 103 Anexo 4.A Cuestionario para los hogares 1. Sexo y edad del jefe del hogar 2. Anotar el sexo del encuestado ¿Cuál es la relación del encuestado con el jefe del hogar? 3. ¿Qué nivel educativo tiene el jefe del hogar? 4. ¿Cuál es la ocupación del jefe de la familia? 5. ¿Cuántos miembros componen el hogar en total? ¿Cuáles son la edad y el sexo de cada uno, empezando por el más joven? <Para los menores de 20 años, registrar si están o no en primaria> <Hacer las preguntas siguientes para cada hijo que esté en primaria (hasta 4 hijos en primaria)>. <Preguntar por hijos registrados en UPE y en escuelas asistidas por el gobierno>. 6. ¿En qué curso está el niño? 7. ¿Cuántas veces (si alguna) ha tenido que repetir algún curso? 8. ¿Qué tipo de pagos ha efectuado por la educación del niño en el año anterior? Libros, lapiceros, etc. Uniformes, zapatos Transporte a la escuela Pensiones oficiales Pagos adicionales a la matrícula al colegio Pagos extraordinarios directamente a profesores 9. ¿Está satisfecho con la enseñanza (aparte de pensiones extras privadas) que recibe el niño en el colegio? <satisfecho> <ni satisfecho ni insatisfecho> <insatisfecho> 10. ¿Cuánto tiempo hace que cualquier miembro del hogar tuvo contacto con: La policía central? ¿El sistema judicial (magistrados, cortes y superiores)? ¿URA? ¿Los servicios públicos de salud? ¿La administración local? (inclusive policía LA, cortes LP, impuestos locales) <Escriba la respuesta en meses (si es menos de un año) o años desde el primer contacto> <Hacer las preguntas 10 a 33 para el ÚLTIMO contacto para CADA UNO de los servicios contactados> <Si no se contactó ningún servicio, pasar a la pregunta 34> 11. ¿Qué servicio fue? 12. Sexo y edad de la persona que tuvo contacto con el servicio 13. ¿Contactó usted el servicio? O ¿por qué lo contactaron? SERVICIOS PUBLICOS 104 18/12/07 10:09 Página 104 Prestación de servicios públicos 14. ¿Cómo hizo/tuvo su primer contacto para ayudarle en sus tratos con ellos? 15. ¿Cómo tuvo/hizo su primer contacto con el servicio? (contacto personal/carta/teléfono/por amigo o pariente) 16. ¿Tuvo algún contacto en el servicio que le ayudara en su trato con ellos? 17. ¿Cuánto tiempo pasó para que le atendieran su problema? <n/d si el servicio se hizo a través del contacto> <en horas, si menos de un día; en días, si uno o más> 18. ¿Ha terminado su trato con el servicio? 19. ¿Cuánto tiempo tomó completar su trato con el servicio? <si no ha terminado aún, tiempo transcurrido hasta ahora; en días, si menos de un mes; en meses, si uno o más> 20. Si visitó el servicio en su trato con ellos, ¿cuántas visitas hizo (usted u otros miembros del hogar o alguien en su nombre)? 21. ¿Está satisfecho con la rapidez del servicio? <satisfecho> <ni satisfecho ni insatisfecho> <insatisfecho> 22. ¿Estuvo satisfecho con el comportamiento del personal del servicio para con usted? <satisfecho> <ni satisfecho ni insatisfecho> <insatisfecho> 23. Cuando contactó por primera vez al servicio, ¿qué información le suministró el servicio sobre su utilización? (ninguna/oral/escrita/oral y escrita) <si ninguna, pasar a la pregunta 25> 24. ¿Fue útil la información que le suministró el servicio? <muy útil> <algo útil> <totalmente inútil> 25. ¿Sabía cómo presentar un reclamo sobre el servicio? 26. ¿Hizo algún reclamo por el servicio? 27. ¿Cuántas personas distintas le atendieron en su trato con el servicio? 28. ¿Utilizó la ayuda de un intermediario o agente al tratar con el servicio? <si no, pasar a la pregunta 30> 29. ¿Cuánto tuvo que pagar al intermediario? <escribir el equivalente monetario> 30. ¿Tuvo que pagar algo extra en dinero o especie (aparte de los cargos oficiales) a personas del servicio para que trataran su problema? <si no, pasar a la pregunta 33> 31. ¿Le solicitó la persona interesada dinero o especie o pagó por su propia iniciativa? SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Los resultados son importantes Página 105 105 32. ¿Cuánto tuvo que pagar extra a los trabajadores del servicio para que trataran su problema? <escribir el total del pago extra en equivalente monetario> 33. Si no efectuó pagos extra a los trabajadores del servicio: ¿Se le solicitó algún pago extras, en dinero o especie, pero se rehusó a hacerlo? ¿Ofreció usted algún pago extra pero le fue rechazado por el trabajador? <PARA TODOS LOS HOGARES> 34. ¿Qué piensa sobre la práctica de pagar extras (sobornos) a los trabajadores del servicio para obtener un servicio a cambio? 35. ¿Qué formas de corrupción piensa que ocurren en este distrito? 36. ¿Piensa que existe algún problema de corrupción en los servicios públicos de este distrito? <mucho problema> <algún problema> <ningún problema> 37. ¿Ha mejorado este problema, seguido igual o empeorado en los últimos dos años? <mejorado> <seguido igual> <empeorado> 38. ¿Qué departamentos o agencias oficiales de este distrito son los más corruptos, en su opinión? <permitir hasta tres respuestas> 39. ¿Qué departamentos o agencias son los menos corruptos? <permitir hasta tres respuestas> 40. ¿Qué piensa que debe hacer el gobierno nacional para resolver el problema de la corrupción en los servicios públicos? 41. ¿Qué piensa que debe hacer el gobierno local de este distrito para resolver el problema de la corrupción en los servicios públicos? 42. ¿Qué piensa que pueden hacer las mismas comunidades para ayudar a resolver el problema de la corrupción en los servicios públicos? 43. ¿Ha oído alguna vez sobre el Cuerpo de Inspección del Gobierno (el IGG)? <si no, pasar a las preguntas 44 a 46> 44. ¿Qué hace el IGG? <permitir hasta tres respuestas> 45. ¿Ha presentado algún reclamo al IGG? 46. ¿Está satisfecho con la forma como el IGG trató su problema? <satisfecho> <ni satisfecho ni insatisfecho> <insatisfecho> Fuente: El cuestionario fue auspiciado por el Banco Mundial y el país de Uganda. Los resultados se informan en la “Uganda National Integrity Survey 1998: Final Report” (agosto de 1988), CIET Internacional. SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 106 106 Prestación de servicios públicos Anexo 4.B Procedimientos para observadores entrenados Pueden utilizarse observadores entrenados para calificar una variedad de resultados importantes que pueden documentarse por la vista u otro sentido físico de un observador. Su forma familiar es la de funciones de inspección, tales como para edificios, salud y seguridad de la alimentación. Un requisito clave para la medición del desempeño es que las escalas de calificación y los procedimientos ofrezcan clasificaciones razonablemente precisas. Se puede mantener un alto grado de precisión si los procedimientos ofrecen: • • • Un sistema bien definido de clasificación Entrenamiento y supervisión adecuados de los observadores y el proceso Un procedimiento para revisar periódicamente la calidad de las clasificaciones. Las clasificaciones del observador entrenado, si se hacen en forma apropiada, reducen la subjetividad en la evaluación de las condiciones físicas, tales como la limpieza de las calles. Las escalas de evaluación, si se desarrollan apropiadamente, proporcionan a los observadores entrenados criterios específicos contra los cuales evaluar las condiciones en forma confiable. Sin tales criterios comunes para evaluar las condiciones, es probable que distintos observadores otorguen distintas calificaciones a una condición. Las escalas de calificación bien definidas reducen la subjetividad en la evaluación de las condiciones. El objetivo es que diferentes observadores, en momentos diferentes, otorguen aproximadamente la misma calificación a condiciones similares. Aplicaciones de calificaciones de observadores entrenados Para que las calificaciones de un observador se apliquen a un resultado particular, el resultado debería: • • Ser mesurable mediante observación física, a través de cualquiera de los cinco sentidos: vista, oído, olfato, gusto o tacto (si bien la mayoría de las aplicaciones en el sector público, hasta ahora, han utilizado la vista) Poder clasificarse en una escala que identifique variaciones en la condición. Ejemplos de resultados en los que se han utilizado las calificaciones del observador entrenado para proporcionar datos • • • • • Limpieza de vías y callejones Condición de las vías Condición de los parques Condición de instalaciones como escuelas, asilos, hospitales Condición de viviendas SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 107 Los resultados son importantes • • 107 Calidad de alimentación suministrada en instalaciones de apoyo oficial (cabe utilizar gusto, olfato y vista) Capacidad de usuarios minusválidos de realizar actividades de la vida diaria, después de recibir el servicio público. Ventajas de los procedimientos de observadores entrenados • • Pueden ofrecer clasificaciones confiables y razonablemente precisas de condiciones que de otra forma son de difícil medición. Los datos pueden utilizarse para asistir a los programas en la asignación de sus recursos durante el año, si se hacen las clasificaciones en forma periódica (por ejemplo, el New York City Sanitation Department ha utilizado regularmente por muchos años clasificaciones de observadores entrenados de limpieza de las calles, para asignar sus cuadrillas de limpieza de calles). Desventajas de los procedimientos del observador entrenado • • • Son procedimientos intensivos en mano de obra que requieren tiempo de personal para efectuar las clasificaciones. Las clasificaciones deben revisarse periódicamente para garantizar que los observadores se adhieren a los procedimientos. El personal del programa puede no estar cómodo con la utilización de este procedimiento, al no ser muy común. Tipos de sistemas de clasificación de observador entrenado Se pueden utilizar varios tipos de clasificación de observadores entrenados, los cuales incluyen los que emplean: • • • • Sólo descripciones escritas. Sistemas de clasificación fotográfica que utilizan fotografías como escalas de clasificación. Otras escalas visuales, como escalas que utilizan dibujos o videos en lugar de fotografías. Combinaciones de los tipos anteriores. A continuación se describe brevemente cada tipo. Sistema de observadores entrenados que utiliza sólo descripciones escritas Éste es el tipo de sistema más simple de clasificación. Sólo depende de las descripciones escritas de cada grado utilizado en la escala de clasificación. Estas descripciones deben ser bastante específicas sobre lo que constituye cada clasificación particular, para mantener la precisión de las clasificaciones. SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 108 108 Prestación de servicios públicos Un ejemplo abreviado de una escala escrita para “limpieza de edificio (o calle)” es el siguiente: • • • • Grado 1: Limpio. El edificio (la calle) está completa o casi completamente limpio; están presentes un máximo de tres piezas de basura por piso (cuadra). Grado 2: Moderadamente limpio. El edificio (la calle) se encuentra en gran parte limpio; se observan pocas piezas aisladas de basura y sucio. Grado 3. Moderadamente sucio. Están presentes algunas basuras o sucios dispersos. Grado 4. Sucio. Bastante basura o sucio presente en varias localizaciones del edificio (en la calle). Una clasificación escrita tiene tres ventajas: • • • Es la forma más simple de escala de clasificación. Es el procedimiento más familiar, el que usualmente utilizan las agencias públicas, que utilizan clasificaciones de observadores entrenados, tales como para inspecciones. También ayuda a las agencias a identificar necesidades de asignación de recursos, por localizaciones específicas donde hay problemas. El cuadro 4.B.1 ilustra un uso adicional, muy importante, de tal información de resultados. La ciudad de Toronto utilizó estas clasificaciones de condiciones de las calles para determinar qué reparaciones eran necesarias en cada localización, como se anotó en la columna del lado derecho. Las desventajas de los sistemas de clasificación escritos son las siguientes: • • • La información escrita para cada grado de clasificación debe ser muy específica para garantizar una precisión razonable, de manera que distintos clasificadores otorguen aproximadamente el mismo grado a una condición particular. Puesto que cada grado debe ser definido con mucha claridad, es probable que el programa tenga que gastar una cantidad de tiempo considerable en el desarrollo de las clasificaciones. Este procedimiento puede utilizarse para medir resultados sólo si el resultado se puede expresar como condición observable físicamente. Sistemas de observadores entrenados que utilizan escalas fotográficas Las escalas fotográficas pueden ser muy útiles para ofrecer definiciones claras de cada grado de clasificación. Se utilizan fotos preseleccionadas para representar los distintos grados en la escala de clasificación. A cada observador entrenado (y entrenado en el uso) se le da un conjunto de fotos, quizá cuatro, por cada grado de la escala. SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 109 109 Los resultados son importantes Sistemas de observadores entrenados que utilizan otras escalas visuales Las escalas de clasificación visual pueden también utilizar dibujos o diseños que representen cada grado en una escala de clasificación. El gráfico 4.B.1 es un ejemplo de una escala de clasificación que usa diseños para representar condiciones de edificios escolares, en este caso la condición de las paredes de los salones escolares. Fue utilizada por el sistema escolar de la ciudad de Nueva York para rastrear la condición física de sus escuelas y ayudar a tomar decisiones sobre reparaciones. Cuadro 4.B.1 Escala de clasificación de condiciones de vías en Toronto Grado Condición Descripción Comentarios 9 Excelente Sin defectos 8 Buena Sin daños, uso normal y pequeñas grietas Trabajo recién construido 7 Aceptable Daños ligeros, requiere relleno de grietas o nivelaciones ligeras Grado promedio para los pavimentos y aceras de la ciudad de Toronto 6 Reparar 10% del costo de reemplazo completo El pavimento requiere revestimiento preventivo. Nivel de tolerancia para los pavimentos de la ciudad de Toronto 5 Reparar 25% del costo de reemplazo completo Elegible para programa de reconstrucción 4 Reparar 50% del costo de reemplazo completo Condición de grado 4. Nivel de tolerancia para cunetas y aceras de la ciudad de Toronto 3 Reparar 75% del costo de reemplazo completo Reconstrucción total probablemente indicada 2 Reparar Más del 75% del costo de reemplazo completo Requiere reconstrucción completa 1 Imposible de reparar SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 110 110 Prestación de servicios públicos Gráfico 4.B.1 Escala de clasificación de observadores entrenados de la ciudad de Nueva York Valor de escala 0 Condición de las paredes de los salones de clase del colegio Valor de escala 1 Valor de escala 2 Valor de escala 3 Valor de escala 4 Valor de escala 5 Fuente: Departamento de Educación de la Ciudad de Nueva York. Valor de escala 6 SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 111 Los resultados son importantes 111 Anexo 4.C Ejemplos de indicadores de desempeño para rastreo de actividades anticorrupción Muchos de los siguientes indicadores deben distribuirse por características, tales como tipo de reclamo/incidente, severidad de reclamo/incidente (como cantidad de fondos implicada o nivel de funcionario sospechoso implicado), distrito, fuente del caso, unidad organizativa responsable de manejar inicialmente el caso y dificultad o complejidad del caso (por ejemplo, si fue de dificultad o complejidad considerable, media o baja). 1. Número de reclamos de corrupción recibidos y hallados después de ameritarse la investigación preliminar. Nota: los reclamos de corrupción deben excluir otras clases de reclamos, tales como retrasos o errores en elaboración de pensiones u otros pagos no debidos a elementos relacionados con corrupción. Éstos son problemas muy importantes, pero diferentes. Este número se verá afectado por los esfuerzos de conseguir que los ciudadanos y los negocios informen sobre actividades corruptas. Es probable que sea un problema por al menos los dos primeros años de un programa para estimular a más ciudadanos y negocios a que informen incidentes de corrupción. 2. Número y porcentaje de reclamos de corrupción recibidos que no se investigaron. 3. Número de casos de los que se obtuvo evidencia suficiente para proceso y se efectuó un arresto. 4. Número y porcentaje de casos para los que se evaluó y realizó una sanción razonable; esto es, número y porcentaje de casos investigados que se resolvió con éxito. 5. Número y porcentaje de casos no procesados por deficiente práctica en la investigación, tal como acumulación de evidencias. 6. Número y porcentaje de casos no procesados exitosamente por práctica deficiente durante la etapa de procesamiento. 7. Valor monetario de suministros faltantes o mal utilizados y de equipo encontrado durante auditorías. 8. Porcentaje de líderes públicos que no han declarado públicamente sus activos. 9. Cantidad de fondos recuperados mediante a) acción administrativa, o b) acción legal. 10. Valor del dinero recuperado y propiedad incautada y confiscada por prácticas corruptas. 11. Número y porcentaje de casos perdidos. 12. Porcentaje de casos de reclamos cuyo tiempo desde el recibo de reclamo hasta el inicio de la investigación sobrepasó X días. 13. Porcentaje de casos de reclamos cuyo tiempo desde el recibo de reclamo hasta el fin de la investigación sobrepasó Y días. 14. Porcentaje de casos de reclamos cuyo tiempo desde el recibo hasta la resolución final en la corte (sin contar tiempo de apelaciones) sobrepasó Z días. 15. Número de empleados oficiales despedidos por actividades de corrupción. 16. Número y porcentaje de casos oficiales trastornados en apelaciones. SERVICIOS PUBLICOS 112 18/12/07 10:09 Página 112 Prestación de servicios públicos 17. Porcentaje de recomendaciones sustantivas hechas a agencias y departamentos individuales (en estudios especiales) implementadas por la agencia o departamento. 18. Número de casos que no pudieron investigarse por carencia de personal o fondos (quizá distribuidos por distritos). 19. Porcentaje de ciudadanos, hogares y negocios de una encuesta representativa que informó haber efectuado pagos extras por uno o más servicios (distribuidos por servicios y distritos). 20. Porcentaje de ciudadanos, hogares y negocios de una encuesta representativa que informó pensar que la corrupción en su distrito era menor de lo que había sido hace 12 meses. 21. Porcentaje de ciudadanos, hogares y negocios de una encuesta representativa que informó que haría reclamo (al inspector general u otro funcionario público) si se le solicitaba soborno. 22. Porcentaje de ciudadanos, hogares y negocios de una encuesta representativa que informó a) haber visto u oído uno de los espacios radiales o televisivos sobre corrupción, haber examinado algún folleto anticorrupción o haber participado en un taller o seminario sobre corrupción; y b) haber emprendido alguna acción requerida por el material presentado (como informar solicitudes de soborno de funcionarios públicos). Implementación de un proceso de observadores entrenados Los siguientes son los pasos necesarios para implementar un proceso de observadores entrenados: 1. Decidir qué condiciones deben clasificarse. 2. Desarrollar una escala de clasificación para cada condición. Utilizar fotografías y lineamientos escritos según sea apropiado. 3. Determinar qué localizaciones o usuarios deben clasificarse, cuándo y con qué frecuencia. Las clasificaciones pueden aplicarse a todas o a algunas seleccionadas. Si se cuenta con recursos suficientes sólo para clasificar algunas localizaciones, seleccionarlas utilizando muestreo aleatorio de manera que las localizaciones o clientes seleccionados sean representativos. 4. Seleccionar y entrenar a los observadores. Se puede emplear personal del programa o aun estudiantes y voluntarios. Las clasificaciones más técnicas, como las de riesgos de seguridad, necesitarán personas con mayor entrenamiento profesional. 5. Poner a prueba la escala y los observadores en un número pequeño de localizaciones para asegurar que clasificadores entrenados en forma razonable otorguen aproximadamente las mismas clasificaciones. 6. Establecer procedimientos para supervisar a los observadores, registrando los datos que recolectan, y transcribiendo y procesando datos. 7. Realizar las clasificaciones con la frecuencia deseada. 8. Desarrollar y difundir informes sobre los hallazgos. Los informes serán más informativos si presentan el número y porcentaje de localizaciones que caen en cada categoría de grado. Evitar informar sólo puntajes promedio, lo que puede ocultar información importante sobre distribución. También, en los informes, mostrar cambios en las clasificaciones con relación a períodos anteriores. SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Los resultados son importantes Página 113 113 9. Establecer procedimientos para revisar en forma sistemática los grados de los observadores entrenados para asegurar el control de calidad y la precisión del proceso. Por ejemplo, el supervisor podría revisar periódicamente una pequeña muestra de grados efectuados por cada observador. Los que siguen son pasos adicionales requeridos para un sistema de clasificación fotográfica: 1. Tomar un número grande de fotos en localizaciones representativas de las condiciones del rango que se va a clasificar. Estas fotos deben mostrar los tipos actuales de condiciones que el programa desea evaluar. 2. Seleccionar un conjunto de etiquetas familiares, cada una representando una condición que el programa espera encontrar (tal como limpio, moderadamente limpio, moderadamente sucio y sucio, para observaciones de limpieza). Seleccionar un panel de jueces compuesto de personas de distintos antecedentes no asociadas con actividades de medición. Solicitar a los jueces ordenar las fotos por grupos que representen cada condición. 3. Para cada nivel de condición, seleccionar las cuatro o cinco fotos que mayor número de jueces identificó como representante de ese nivel. Entonces pueden usarse estas fotos como la escala de clasificación. 4. Entrenar a los observadores en el uso de escalas fotográficas. Efectuar pruebas de campo a la escala con observadores entrenados para establecer si hay suficiente acuerdo entre ellos sobre los grados. Si no, revisar los procedimientos. 5. Desarrollar la escala final. Empacar las copias de las fotos seleccionadas en un kit para cada observador entrenado. Existe disponibilidad a precios bajos de pequeños computadores de mano que pueden programarse de forma tal que los observadores entrenados puedan registrar electrónicamente sus grados (tan pronto como los marcan). Tales herramientas pueden reducir en forma considerable la cantidad de trabajo administrativo requerido después. Por ejemplo, la Ciudad de Nueva York ha estado utilizando tales procedimientos para informar con regularidad sobre la condición de los edificios de la ciudad (incluidos los colegios) para satisfacer requerimientos legislativos. Una ONG, el Fondo para la Ciudad de Nueva York (organización privada de interés público) ha utilizado computadores de mano para recolectar datos sobre varias condiciones observables físicamente en muestras de localizaciones dentro de la Ciudad de Nueva York. Las condiciones observadas incluyen, entre otras, señales defectuosas de las calles, vehículos abandonados, presencia de roedores o alimañas y alumbrado público defectuoso. Esta información se utiliza para identificar condiciones específicas y sumarias en varios distritos comunitarios de la ciudad. SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 114 SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 115 5 Prestación de servicios locales y municipales Harry Kitchen Los servicios municipales y locales pueden prestarse en una variedad de formas. Las alternativas van desde la prestación completamente pública hasta la completamente privada o una mezcla de las dos, incluidas las asociaciones público-privadas. La prestación del sector público puede hacerse con responsabilidad del concejo local o ayuntamiento, o responsabilidad asignada a alguna clase de organismo independiente o cuasiindependiente de propósito especial, o a una empresa de gobierno local.1 Las alternativas en el sector privado incluyen contratación, franquicias, subvenciones, cupones, voluntarios, organizaciones de autoayuda y agencias no lucrativas. El presente capítulo examinará y evaluará estas opciones concentrándose en los incentivos e implicaciones de eficiencia inherentes a cada estructura (Kitchen, 1993) en lugar de catalogar su frecuencia de uso.2 En lo posible, se ofrecerá también un sumario breve de la evidencia empírica sobre las diferencias en costos en estas estructuras alternativas. Alternativas de sector público En esta sección se compara la prestación de servicios mediante un organismo o empresa gubernamental local separada, efectuando la prestación el propio gobierno local.3 1 Los organismos de propósito especial y empresas de gobierno local tienen estructuras y objetivos similares y aquí se puede referir a ellas como empresas de negocios o empresas. 2 Debe anotarse que no hay forma práctica y útil de catalogar la frecuencia de uso de cada opción. 3 Una versión anterior del material de la primera parte de este capítulo aparece en Kitchen (2001). SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 116 116 Prestación de servicios públicos Responsabilidad local/municipal Los gobiernos locales o municipales son directamente responsables de un rango de servicios públicos para los cuales no suelen utilizarse tarifas o precios. Las calles y carreteras locales, el alumbrado público, la protección de los bomberos y la policía y los parques de las vecindades casi siempre se financian con impuestos locales, subvenciones de gobiernos de niveles superiores y otros ingresos generados localmente. En muchos países, los gobiernos locales o municipales son responsables también de los servicios por los que cobran tarifas o precios, tales como agua, alcantarillado, recreación, transporte público, etcétera. Personal del gobierno local generalmente comparte para todos los servicios municipales la contabilidad, auditoría, servicios legales, empleados municipales y equipos de capital. En cuanto a la gobernabilidad, los concejos locales son responsables de tomar las decisiones sobre políticas para todos los servicios, incluidas las compensaciones por gastos en un servicio en lugar de otro. Empresas de gobiernos locales El universo de lo que constituye una empresa de negocios local cubre un rango amplio. No existe una sola definición ni éstas son uniformes y lo que generalmente sucede es que cada organismo o empresa es responsable por la provisión de algún(os) bien(es) o servicio(s) mercadeable(s), que tenga(n) características de bien privado y por el cual se puede cobrar una tarifa o precio por unidad. Esto explica, al menos en parte, por qué la electricidad, el agua, el alcantarillado y el transporte público son a menudo (aunque no siempre) responsabilidad de las empresas de gobiernos locales u organismos de propósito especial y por qué las calles y carreteras, el alumbrado público, las aceras, la protección contra incendios y los parques de los barrios –servicios que tienen características de bienes públicos y por los cuales no se pueden cobrar tarifas o cargos específicos por unidad– son responsabilidad de los propios gobiernos locales. Cada empresa opera generalmente como una entidad de negocios de funcionamiento aparte, algunas veces con independencia del concejo elegido localmente y algunas veces bajo alguna clase de control o afiliación de gobierno con el concejo elegido localmente. Cada una suele ser responsable por un solo servicio (agua, electricidad, alcantarillado, etc.). Usualmente, cada organismo tiene su propio cuerpo de gobierno independiente o cuasiindependiente (del concejo local) responsable de todas las políticas que afectan la empresa. Cada una tiene su propio sistema contable y financiero, frecuentemente tiene su propia fuerza laboral y equipo de capital, y es responsable del control y la información sobre sus propias actividades. En Nueva Zelanda, Norteamérica y Europa, las empresas de los gobiernos locales son responsables de relativamente pocos servicios locales. Aún más, casi todos ellos se SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 117 Prestación de servicios locales y municipales 117 proveen en un entorno donde generalmente no hay alternativas o no existen competidores. Estos servicios a menudo incluyen uno o más de los siguientes: electricidad, teléfonos, agua y alcantarillado, aeropuertos municipales y vivienda social. En contraste, en otros países las empresas de los gobiernos locales son las responsables de muchos servicios más y algunas pueden competir con el sector privado. Por ejemplo, los gobiernos subnacionales de la Federación Rusa han acudido por mucho tiempo a las empresas estatales para financiar muchos servicios esenciales. En 1992, se estimó que el 40% de los gastos presupuestales subnacionales de Rusia provinieron de contribuciones de empresas (Martínez-Vásquez, 1994). En la mayoría de los pueblos con una sola empresa, el porcentaje fue mucho más alto, llegando algunos a casi el 100%. En el nivel subnacional en Rusia, por ejemplo, los ingresos de las empresas locales son importantes porque ayudan a financiar servicios básicos que no podrían financiarse con la base tributaria local (Bahl y Wallich, 1995). Un papel de generación de ingresos de similar importancia para las empresas de gobiernos locales se ha informado en Colombia (Bird, 1984). Las empresas de los gobiernos locales pueden separarse en las que operan en un entorno donde no existen competidores y las que compiten en forma abierta con el sector privado. Para las primeras, hay un solo proveedor monopolista del sector público. Por ejemplo, los servicios de agua y alcantarillado de un municipio son responsabilidad de una agencia, una empresa de servicios separada o una empresa de negocios, algunas veces bajo la gobernabilidad directa del municipio y algunas otras bajo la estructura de gobernabilidad de una junta o comisión de propósito especial que suele tener rasgos y características semejantes a las de una entidad de negocios separada. De manera parecida, la electricidad es responsabilidad de una agencia, lo mismo que el transporte público, etc. Además, los servicios con costos altos de infraestructura, como agua, alcantarillado y electricidad, tienen características de monopolio natural.4 Otros, como el transporte público, no pueden beneficiarse con economías de escala en el rango completo de producción (no son monopolios naturales) pero se suministran, sin embargo, en un entorno protegido. En resumen, no hay competencia para muchos de esos servicios (electricidad, agua, alcantarillado) y sólo competencia limitada e indirecta para otros (automóviles que compiten con transporte público, por ejemplo). Para los bienes o servicios suministrados públicamente que compiten con el sector privado, se presenta en primer lugar la cuestión de si el sector público debería participar. La respuesta es que no existe una base racional económica sólida para la 4 Un monopolio natural se representa con mucha frecuencia con los servicios de utilidades locales (agua, alcantarillado y gas natural, donde es de responsabilidad municipal). Su característica predominante para propósitos analíticos aquí es que presentan costos unitarios decrecientes en el rango completo de producción (economías de escala). SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 118 118 Prestación de servicios públicos prestación por parte del sector público, aunque dicha prestación se ha defendido con base en la generación de ingresos para el gobierno local. Algunos ejemplos son la participación del sector público en panaderías, talleres de pintura, floristerías, clubes deportivos, cultivo de champiñones y negocios de artesanías en Rusia (Kurlyandskaya, Nikolayenko y Golovanova, 2001). ¿Por qué utilizar empresas de gobiernos locales? Se ha adelantado una serie de argumentos en defensa de utilizar organismos de propósito especial o empresas de gobiernos locales para servicios específicos. Primero, en algunos países, o provincias, estados o regiones dentro de los países, los requerimientos legislativos estipulan que los servicios específicos deben ser responsabilidad de un organismo o empresa separada, generalmente bajo una estructura gobernante llamada comisión, junta o empresa de servicios. Así sucede con la distribución municipal de electricidad en Ontario, Canadá, donde todas las decisiones sobre políticas se toman en una corporación privada, o en una junta directiva nombrada por el municipio que opera a distancia e independientemente del concejo local. Segundo, donde los gobiernos locales son libres de escoger sus estructuras gobernantes para la provisión de bienes y servicios locales, con mucha frecuencia la tradición juega un papel en la confianza en empresas separadas; esto es, siempre se ha hecho de esa forma y no existe razón para cambiar. Tercero, estos organismos se han defendido con base en que funcionarios electos o nombrados que dirigen empresas de un solo propósito tomarán mejores decisiones que políticos municipales elegidos en forma directa, quienes deben tomar decisiones y hacer elecciones y compensaciones sobre un vasto rango de funciones del gobierno local. Se argumenta que es más probable que un consejo gobernante de un solo propósito esté compuesto por expertos y por ello es capaz de tomar mejores decisiones cuando se compara con políticos elegidos localmente y funcionarios oficiales, que tienen pesadas cargas de trabajo y tiempo insuficiente para planear, administrar y supervisar todas las funciones de gobierno. El argumento lo apoyan quienes aseguran que en general las empresas públicas financieramente independientes son mejor dirigidas, honestas y eficientes, en tanto que se aduce que las empresas de servicios gobernadas por concejos locales son marcadamente peores en cada uno de esos aspectos y es probable que se dirijan con pérdidas financieras. Cuarto, en algunos países se utilizan las empresas como una forma de escapar a controles rígidos (de un nivel superior de gobierno) que se aplican a lo que gastan los gobiernos locales y la forma en que lo hacen, las personas que emplean y para qué labores, la cantidad que se les paga, ingresos a los que tienen acceso y los términos a los que puede obtener crédito, etc. SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 119 Prestación de servicios locales y municipales 119 Quinto, las empresas de gobiernos locales pueden ser preferidas en los países en los que los niveles superiores de gobierno comparten ingresos tributarios locales pero no comparten los ingresos generados por las empresas locales (Martínez-Vázquez y Boex, 2001). Sexto, estos organismos se utilizan en algunos países para proveer empleo. Séptimo, existe la percepción en la mente de muchos políticos y una gran parte de la población de que las empresas locales de negocios son más eficientes y responsables en su operación porque se manejan más en forma de negocios –venden un producto, lo entregan, retienen el ingreso y cubren todos los costos– cuando se comparan con otros servicios prestados por el municipio que no se venden a tarifas, cargos o precios específicos. Por último, los políticos y administradores locales prefieren algunas veces las empresas de negocios porque suele haber menos reclamos de los ciudadanos por los ingresos generados por la venta de bienes y servicios por lo que se considera una empresa de negocios que por el aumento de los impuestos locales para generar la misma cantidad de dinero. Más directamente, parece ser más aceptable políticamente establecer una empresa local de negocios y vender un bien o servicio para generar ingresos que aumentar los impuestos. Puede preferirse también generar ingresos con la venta de bienes y servicios en empresas del gobierno local si los gobiernos municipales se encuentran con restricciones legislativas sobre su capacidad de aumentar los impuestos. Criterios para evaluar empresas locales Para evaluar el papel de estos organismos y cómo deberían estructurarse, se requiere un conjunto de criterios. Para este propósito, los siguientes son apropiados: eficiencia en la asignación o económica, responsabilidad, transparencia y facilidad de administración.5 Los temas de imparcialidad son importantes pero de poca pertinencia en esta discusión. La imparcialidad se asocia con la forma en que se financian servicios específicos (argumentos de “beneficios recibidos”6) o con temas de distribución de ingresos (argumentos de “capacidad de pago”7), no con la agencia (empresa o gobierno local) responsable del servicio. 5 Éstos son los mismos criterios utilizados en la evaluación de los asuntos financieros municipales. Sin embargo, su aplicación a la prestación de servicios locales, difiere algo de su aplicación a los asuntos financieros locales. 6 Sobre una discusión del modelo de beneficios de las finanzas locales, ver Bird (1993). 7 Sobre una discusión de redistribución de ingresos y cómo se debe manejar, ver Boadway y Kitchen (1999, capítulo 8). SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 120 120 Prestación de servicios públicos Eficiencia económica (o de asignación) Esta eficiencia se alcanza dentro del sector público local cuando todas las responsabilidades del servicio se organizan y asignan, de modo que la sociedad obtiene la mayor ganancia posible por el uso de todos los recursos (insumos) a su disposición. En otras palabras, si la dependencia de empresas del gobierno local lleva al uso de menores recursos de los requeridos si el gobierno local prestara el mismo servicio, entonces sería más eficiente8 en términos de asignación, que una empresa local prestara el servicio porque la sociedad colectivamente estaría mejor. Sin embargo, si la existencia de una o más empresas presenta barreras o impedimentos a la toma eficiente de decisiones en el sector público local y lleva a un mayor uso de los recursos (malgasto), se podría estimar que las empresas locales asignan mal los recursos y resultan más costosas para la sociedad colectivamente. Responsabilidad En la prestación de servicios del sector público local, se alcanza la responsabilidad cuando el usuario o contribuyente puede identificar quién es responsable de qué y puede vincular a la unidad gobernante responsable del servicio directamente con su financiación. Donde sólo hay una unidad gobernante, los contribuyentes saben quién es responsable de qué y a quién contactar si desean causar impacto en la toma de decisiones. Donde hay varias unidades de gobierno local responsables de un rango diverso de servicios, los usuarios o contribuyentes pueden confundirse y no saber quién es responsable de qué y cómo causar impacto en la toma de decisiones. Transparencia La transparencia se alcanza cuando los ciudadanos o contribuyentes tienen acceso a foros de información y toma de decisiones, de manera que el público general sabe 8 La eficiencia económica es más que eficiencia técnica; esta última es una condición necesaria pero no suficiente de la eficiencia económica. La eficiencia técnica existe cuando una unidad productora (empresa, gobierno, comisión) opera en forma tal que no es posible asegurar ningún producto adicional dados los insumos disponibles (trabajo, material y capital) y el nivel de tecnología. En otras palabras, se alcanza la eficiencia técnica cuando se maximiza el producto por unidad de insumo o se minimiza el costo por unidad del producto. Debe anotarse que esto no tiene que ver con si un bien o servicio genera mayores o menores beneficios netos que otro bien o servicio. Simplemente se concentra en el empleo eficiente de los insumos en la producción de un bien o servicio específico. Por último, cuando el nivel de tecnología avanza, un proceso de producción eficiente técnicamente conduce a una mayor producción con los mismos insumos. SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 121 Prestación de servicios locales y municipales 121 qué sucede y puede juzgar si es apropiado. Los vehículos o instrumentos para mejorar la transparencia deben incluir legislación que requiera que quienes toman las decisiones en el sector público consulten al público y se reporten a él anualmente en actividades planeadas, en la observancia forzosa de las regulaciones por parte de los funcionarios y en la compra de los insumos mediante acuerdos contractuales con personal interno o el sector privado. La legislación podría incluir la publicación anual de medidas de desempeño del sector público local, suministrando así información a los ciudadanos locales para efectuar comparaciones de eficiencia y eficacia intermunicipal. Todo este esfuerzo se encamina a reducir el riesgo de corrupción haciendo disponible estatutariamente la información y asegurando que todas las decisiones sobre políticas públicas se tomen en forma transparente y abierta.9 Facilidad de administración La facilidad de administración es una extensión de los criterios de eficiencia y responsabilidad. El sistema más fácil de administrar es el que no es confuso y no requiere cantidades innecesarias de tiempo y esfuerzo en las consultas, correspondencia y reuniones para tomar las decisiones. ¿Juegan las empresas de los gobiernos locales un papel único? ¿Realiza una empresa del gobierno local la prestación de servicios u otra función que no pueda realizar del todo o tan eficientemente el gobierno local (concejo municipal o local) directamente? Utilizar los criterios mencionados puede arrojar alguna luz sobre el asunto. Al principio, se asegura que la mejor estructura de gobierno y la más deseable socialmente se logra cuando los concejales elegidos localmente tienen la responsabilidad de la toma de decisiones por la prestación de todos los bienes y servicios.10 Quizás esto se ilustre mejor señalando una variedad de problemas –reales y potenciales– que surgen frecuentemente cuando algunos poderes de toma de decisiones del sector público local son responsabilidad de empresas de gobiernos locales. Por ejemplo, si una empresa de gobierno local puede tomar decisiones sobre políticas y tiene control de financiación sobre bienes y servicios específicos y si opera en forma independiente o semiindependiente del concejo elegido localmente responsable de varios otros bienes y servicios, existe menos incentivo o posibilidad de lograr eficien9 10 Esto corresponde al FMI (2001). Sobre una discusión de la importancia de distinguir entre toma de decisiones o gobernabilidad y prestación de servicios, ver Savas (1987, capítulo 6), Osborne y Gaebler (1992), Kolderie (1986), Wunsch (1991), Ostrom, Schroeder y Wynne (1993), Batley (2001), Freire y Stren (1994) y Banco Mundial (1994). SERVICIOS PUBLICOS 122 18/12/07 10:09 Página 122 Prestación de servicios públicos cia, transparencia y responsabilidad del sector público local. De la misma manera, si se malgastan recursos adicionales y tiempo en alcanzar acuerdos y coordinar políticas entre estas unidades gobernantes competidoras, será más costoso de lo que debería ser administrar el sistema. Como se anotó, el apoyo para las empresas del gobierno local descansa, parcialmente al menos, en la afirmación de que los individuos nombrados o elegidos para la junta de gobierno de una empresa pueden gobernar con más eficiencia y eficacia que los políticos elegidos localmente, que son responsables por un rango de bienes y servicios del sector público local. Se argumenta que estos servicios deben mantenerse libres de interferencia política. Sin embargo, este enfoque para el gobierno municipal tan básicamente corrupto y no representativo de las demandas del consumidor es un principio pobre sobre el cual se organiza la responsabilidad de los servicios municipales. Además, los argumentos que soportan la remoción de políticas parecen ser un intento de sustituir políticas especiales por políticas generales, o un retiro de la lucha para cambiar las decisiones políticas de la comunidad. Y si se entiende la política en el sentido peyorativo de patronazgo e influencia partidista o personal, la independencia de las empresas de gobiernos locales no garantiza libertad de pillaje, sino que más bien abre posibilidades para métodos de autoenriquecimiento por sí misma. Los especialistas técnicos en muchas funciones y sus respectivos grupos de soporte de ciudadanos pueden pensar que su función es tan importante para el bienestar general y los métodos implicados tan técnicos, que sólo se pueden realizar sus objetivos si se los protege contra interferencias de no profesionales (Bird, 1980). Sin embargo, las políticas prácticas implican compromiso en el proceso de toma de decisiones. Debería haber expertos y grupos de intereses especiales disponibles para asesoramiento en tal toma de decisiones, pero no es necesario que sean ellos los responsables de las políticas. En casos en que los proponentes de una actividad encuentren la situación política existente desagradable, debe resistirse la alternativa tentadora de evitar la participación a favor de perseguir mejoras políticas básicas. Otra argumentación dudosa de los abogados de las empresas de gobiernos locales es su afirmación de que financiar bienes y servicios específicos con tarifas o cargos a usuarios o a través de precios del sector público es más semejante a los negocios y, por tanto, preferible, si la realiza una empresa de negocios independiente o semiindependiente, más bien que si se financia en la misma forma pero bajo la gobernabilidad de un concejo electo localmente. Tal argumento pasa por alto la naturaleza esencialmente política de la toma de decisiones con respecto a muchos servicios apoyados en todo o en parte por cargos a los usuarios o precios del sector público. No hay razón de por qué un servicio apoyado por los usuarios no pueda operarse como un negocio autosostenible bajo un departamento del ayuntamiento. La existencia de varias empresas independientes o semiindependientes complica al gobierno local hasta el punto en que los ciudadanos no pueden entender su estructu- SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 123 Prestación de servicios locales y municipales 123 ra o determinar quién es responsable de qué. El debilitamiento del concejo municipal mediante la remoción de algunas responsabilidades, combinado con la incapacidad de los ciudadanos de entender al gobierno (quién es responsable de qué) produce el resultado de pérdida de responsabilidad, falta de transparencia y menor interés público en el gobierno local. Cuando la organización municipal se hace más difusa es menos accesible al control político. También, las agencias en las que el gobierno local está fragmentado son a menudo sólo indirectamente responsables al público, en particular si sus miembros son nombrados [y no electos]. La fragmentación del gobierno en empresas separadas complica aún más los problemas de integración y coordinación administrativa. Sin embargo, se ha criticado el poner bajo la responsabilidad del gobierno del concejo local todas las decisiones sobre gobernabilidad y políticas para las empresas locales (la gestión diaria debe dejarse a los administradores, con independencia de la estructura gobernante), porque los políticos locales de algunos países aparentemente utilizan esas empresas como puestos de empleo para familiares, amigos y compinches. Si las responsabilidades de gobierno para las operaciones de las empresas se dejaran a las empresas locales, se ha sugerido que podrían minimizarse estas prácticas de empleo potencialmente ineficientes e injustas. Existen al menos dos razones de por qué esto podría no ser cierto. Primero, no hay nada inherente a la estructura de gobierno de una empresa de gobierno local u operación del concejo local que sugiera que cualquier agencia sea más o menos susceptible a este tipo de abuso de empleo. Segundo, donde esto es un problema, su resolución debería incluir la implementación de políticas de empleo justas, efectivas y transparentes que impidan esta clase de comportamiento nepotista. De las empresas que existen, muchas gozan de considerable autonomía e independencia financiera. De hecho, existe una tendencia en ellas de ser pequeños gobiernos en sí mismas con la característica inherente de que son independientes, y no están subordinadas en ninguna forma a los políticos municipales electos. Esto puede llevar a un ambiente sobre el que los residentes y contribuyentes tienen poco control y que es, por consiguiente, ineficiente políticamente. Para las financiadas parcialmente con subvenciones o impuestos locales, no hay a menudo vínculo directo entre el organismo que formula las políticas (es decir, el que toma las decisiones sobre el gasto) y los ingresos (impuestos locales) que recaudan los concejos municipales y tienen que utilizarse para financiar las agencias. Cuando quiera que las decisiones sobre gastos e ingresos tales como éstos se toman independientemente, es probable que el sistema sea menos responsable o transparente11 e incapaz de asignar sus recursos eficientemente en todos los servicios municipales competidores. Cuando las agencias se 11 Sobre una discusión de la importancia de este vínculo entre ingresos y gastos, ver Bossons, Kitchen y Slack (1993). SERVICIOS PUBLICOS 124 18/12/07 10:09 Página 124 Prestación de servicios públicos financian totalmente con las ventas de su producto, hay mayor probabilidad de que sean independientes y se alejen más de las decisiones de gobierno del concejo local. Cuando existe un gran número de empresas independientes de un sólo propósito, la coordinación de actividades interrelacionadas es difícil y, en algunos casos, imposible de alcanzar (Kitchen, 1989). Los intentos de los políticos elegidos localmente de ofrecer servicios se frustran con frecuencia o se hacen más difíciles por las decisiones tomadas en estas empresas independientes sobre las cuales los políticos tienen poco control, si acaso tienen alguno. Por ejemplo, acciones realizadas por las empresas de electricidad, agua potable y alcantarillado, y las autoridades de transporte público pueden entrar en conflicto con el esfuerzo de planeación general del concejo. La estructura institucional, a la que podemos referirnos como monopolio localizado, crea un impedimento potencial para la búsqueda de fuerzas competitivas si se impide a los concejos municipales tomar todas las decisiones que afectan al municipio en la forma más responsable, transparente y eficiente. Esto puede suceder, por ejemplo, cuando un municipio dilata todas las decisiones sobre gasto y financiación hasta que una empresa del gobierno local haya determinado su nivel de gasto y financiación. Por ejemplo, una decisión de una empresa de acueducto separada, para reemplazar o rehabilitar una línea de agua o una cañería maestra de alcantarillado (servicios subterráneos), puede afectar la oportunidad de un municipio para revestir o mejorar una carretera o calle local (servicios sobre la superficie), lo cual a su vez, puede afectar la forma como el municipio asigna sus recursos a otros servicios municipales (en términos tanto de oportunidad como de su elección de alternativas competidoras).12 En forma semejante, si una decisión de una empresa local de tomar un préstamo para financiar la rehabilitación o provisión de infraestructura de capital nueva excluye o inhibe la capacidad del concejo local, de tomar préstamos para otros proyectos de capital (quizá por límites de endeudamiento), entonces no se asignan los recursos con eficiencia. En general, donde los concejos municipales son responsables directamente de un servicio, suele haber mayor presión hacia la responsabilidad pública (Kitchen, 1975) y responsabilidad política. La mayor responsabilidad pública a su vez lleva a mayor 12 La información se recopiló en entrevistas con funcionarios municipales de Ontario. Se han observado resultados semejantes para gastos de juntas escolares y policiales (ambos bajo estructuras de gobierno independientes del gobierno municipal) en Ontario, donde las decisiones sobre el gasto y los resultantes requerimientos de impuestos a la propiedad de estos dos organismos locales independientes, con frecuencia, excluyen gastos municipales sobre los cuales tiene control el concejo municipal. Se argumenta que la exclusión ocurre porque los concejos municipales son reacios a aumentar los impuestos a la propiedad (para gastos municipales) y provocan la ira de la ciudadanía local, si las decisiones de gastos de juntas escolares y policiales han dado como resultado mayores impuestos a la propiedad por sus servicios específicos. Ver Tassonyi y Locke (1994) y Knapton (1993). SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 125 Prestación de servicios locales y municipales 125 presión para reducir costos,13 mejorar la eficiencia y justificar los aumentos de gastos. Al compararse con la gobernabilidad bajo un concejo municipal, la mayoría de las empresas están libres del centro de atención pública de las elecciones municipales principales y consecuentemente aún más alejadas de estas presiones políticas importantes. Las elecciones de delegados, en las que ocurren elecciones más que nombramientos, son en general asuntos monótonos que pasan virtualmente desapercibidos por el público y a menudo resultan en aclamaciones. La apatía de los votantes se desarrolla en las elecciones municipales, pero el deseo general de controlar los costos en el ayuntamiento se extiende a todos los departamentos, mientras tal presión se ejerce con menor frecuencia en una empresa separada. Parcialmente por esta razón, muchas juntas de gobierno de empresas locales se introducen calladamente en el “síndrome de la estampilla”, y permiten que los gerentes dominantes, competentes técnicamente, tomen las decisiones de políticas. Conectada a la idea de responsabilidad política está la flexibilidad financiera disponible a cada tipo de organización. Debe mantenerse un grado suficiente de apalancamiento político y responsabilidad directa para con el público sobre la gobernabilidad de los servicios públicos locales; de otra manera, existe la fuerte tentación para estas organizaciones de vincularse a una expansión no garantizada o invertir en activos nuevos que están muy fuera de línea con la inversión en otras funciones municipales. Las operaciones del concejo municipal parecen satisfacer dicha condición mucho más que las operaciones de empresas locales separadas, y la libertad financiera de estas últimas puede permitir mayor indulgencia en la construcción de imperios (Kitchen, 1995) y malgasto en los recursos. Una fuente importante de economías, disponible para las operaciones dirigidas por un concejo municipal y a menudo no disponibles a empresas de un solo propósito, proviene de la oportunidad para que cierto personal, instalaciones y equipo de capital se vinculen a funciones múltiples. Primero, los servicios prestados por el municipio pueden compartir espacio de oficinas en el ayuntamiento, mientras que las empresas separadas generalmente se establecen en edificios aparte. Segundo, un servicio con gobierno municipal fácilmente comparte tareas administrativas y operativas con otros departamentos en el ayuntamiento (por ejemplo, servicios contables y legales), mientras las operaciones de empresas separadas tienden a establecer sus propias instalaciones administrativas y operativas. En la estructura de estas últimas, es menos probable que se logren economías de escala y ahorros en costos que en las primeras. Tercero, existen oportunidades para asociar equipo de capital y trabajo en operaciones gobernadas por el municipio, y hacerlo permite la reducción de horas 13 Los resultados de Kitchen (1976) indicaron que los costos de suministro de agua, mediante una empresa de acueducto separada, fueron significativamente mayores que los del suministro mediante un departamento directamente responsable ante el concejo municipal. SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 126 126 Prestación de servicios públicos ociosas de capital y trabajo por medio de la oportunidad de transferir equipo y personal a distintas funciones cuando surge la necesidad. Como sucede con muchos de sus departamentos, el ayuntamiento puede lograr economías de escala en el uso de personal y equipo no especializado. Esta fuente de ahorros es más importante para municipalidades más pequeñas que para las más grandes porque es mucho más probable que las operaciones a menor escala encuentren indivisibilidades en insumos de capital y trabajo. Sin embargo, las empresas de gobiernos locales tienen tendencia a adquirir un complemento separado de trabajo y equipo. Como regla general, estos insumos no se utilizan para otras funciones del gobierno municipal. En muchos casos, en especial para el equipo de capital, hay considerable tiempo ocioso y falta de uso de una parte del equipo de capital (Kitchen, 1975).14 En resumen, los argumentos económicos y políticos a favor de empresas de gobiernos locales independientes y autónomas o semiindependientes y semiautónomas son en general débiles. Dichas empresas no parecen contribuir con nada único. Su existencia crea o tiene potencial de crear problemas de toma de decisiones y costos innecesarios para los gobiernos y los residentes locales. La eliminación de esas empresas debe aumentar el grado de mejoramiento en eficiencia, responsabilidad y transparencia del sector público local. Ciertamente, eliminaría la confusión en cuanto a quién es responsable de qué y permitiría a los concejos locales fijar prioridades y ponderar y considerar las compensaciones necesarias en la toma de decisiones sobre los méritos relativos de gastar en sistemas de acueducto y alcantarillado, vías, transporte público, policía, bomberos, parques locales y otros servicios públicos. Desde luego que toda esta discusión supone que operamos en un mundo mejor y que las actuales estructuras de toma de decisiones podrían cambiar. Infortunadamente, el cambio puede no ser posible para muchas empresas y en muchos países. Las empresas de gobiernos locales están arraigadas sólidamente en los servicios del sector público local y continuarán utilizándose aun cuando haya disminuido su importancia en algunos países en la última década,15 principalmente debido a los tipos de problemas de toma de decisiones descritos. Gobernabilidad de las empresas de gobiernos locales Aun cuando los argumentos a favor de las empresas de gobiernos locales no sean fuertes, estas empresas seguirán siendo las responsables de un rango de bienes y ser14 Kitchen (1975); para ilustración y discusión más reciente, ver Armstrong y Kitchen (1997, 134-139). 15 En Ontario, la dependencia de comisiones de empresas de servicios (empresas locales) para el suministro de agua disminuyó de 112 empresas separadas en 1990, a 41 en 2000 y a 15 en 2001 (Sancton y Janik, 2001, cuadro 3). SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 127 Prestación de servicios locales y municipales 127 vicios locales en muchos países. Entonces, aquí la discusión se concentrará en las políticas diseñadas para mejorar la eficiencia, responsabilidad y transparencia de la estructura de gobernabilidad de esas agencias. La gobernabilidad se refiere al organismo político responsable de tomar todas las decisiones sobre políticas. No se refiere a la gestión cotidiana del gobierno local o de sus empresas,16 y no se refiere a la prestación de servicios pues ésta puede manejarse en varias formas. Puesto que uno de los mayores objetivos del sector del gobierno local debería ser diseñar una estructura de gobernabilidad general que, en principio y tan estrechamente como sea posible en la práctica, satisfaga los criterios ya descritos, se alcanza mejor si todos los poderes de decisión del sector público local se le otorgan a un concejo local electo en forma democrática. En efecto, entonces, hay buenas razones para gobernar todos los organismos de propósito especial con el mismo organismo que gobierna el ayuntamiento. Al hacer esto se crea un ambiente en donde sería más fácil coordinar todos los servicios y funciones municipales y también se minimizarían los conflictos entre las políticas de las empresas locales y las de los concejos locales. En principio, un sistema en el que los concejos locales tengan la responsabilidad de tomar decisiones sobre compensaciones apropiadas que deban hacerse para todos los gastos locales, reduce las posibilidades de conflicto entre agencias locales que buscan promover intereses especiales y el municipio que intenta mantener la línea en los impuestos, restringir los gastos o alterar su selección entre aquellos servicios sobre los cuales tiene control sustancial. Con el otorgamiento al concejo de todos los poderes de decisión sobre políticas públicas municipales, inclusive los sensibles políticamente y los no tan políticamente sensibles, deberían mejorar la responsabilidad local y la sensibilidad hacia los contribuyentes (Municipality of Metropolitan Toronto, 1988); Stenning y Landau, 1988). Al detenerse uno a pensar en ello, un organismo independiente a cargo de un servicio básico como acueducto, alcantarillado, electricidad, policía y otros parecidos, que pueda fijar sus propias tarifas o determinar sus propios impuestos a la propiedad, sus propias políticas y formular y aprobar sus planes a largo plazo, tiene considerable control sobre el rango de los demás servicios municipales, sobre el gobierno de una comunidad y sobre cómo y dónde se desarrolla residencial, comercial e industrialmente. Prestación de servicios del sector privado La opción más obvia de prestación de servicios para el sector privado es la de contratación, pero no es la única. La participación del sector privado puede incluir tam16 En Nueva Zelanda se ha legislado que las responsabilidades de diseño de políticas de los concejos municipales electos deben estar desligada de la gestión cotidiana de la autoridad (Pallot, 1998). SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 128 10:09 Página 128 Prestación de servicios públicos bién el uso de franquicias, subvenciones, cupones, voluntarios y autoayuda (Savas, 1982; Hatry, 1983). Recientemente ha venido aumentando el interés en las asociaciones público-privadas como opción aceptable para financiar servicios, en especial en donde pueda haber costos de capital o infraestructura sustanciales. Dado que cada opción representa una forma única de prestación de servicio, se discuten a continuación las fortalezas y debilidades en eficiencia potencial. Contratación En el Reino Unido, se exige ahora que las autoridades locales participen en licitaciones competitivas para la prestación de los servicios municipales. En Nueva Zelanda, la legislación introducida a principios del decenio de 1990 causó un impacto significativo en la forma como se prestan los servicios, pero no llegó tan lejos como para exigir la licitación competitiva. Allí, la prestación de servicios exclusivamente por dependencias de los concejos locales disminuyó del 70% en 1989 al 26% en 1994, mientras que la prestación por parte de unidades de negocios aumentó del 2 al 18% (Department of Internal Affaires, 1994). Los servicios centrales de agua potable, sistemas de alcantarillado, control de aguas tormentosas y drenaje los prestan unidades de negocios en más del 50% de los concejos, mientras la mayoría de ellos, que presta servicios legales, recolección de desechos, silvicultura comercial y disposición de desechos, utiliza proveedores externos (Pallot, 1998). Dado que la moda actual es defender la privatización de los servicios públicos locales, primariamente a través de contratación, deben anotarse las ventajas en eficiencia de esta acción. En esencia, se argumenta que efectuar contrataciones mediante licitaciones competitivas mejora el entorno competitivo y lleva a costos operativos por unidad menores para el agente que presta el servicio. Los contratistas tienen incentivos para ser eficientes y se les imponen sanciones si no lo son. No es necesario que la contratación sea sólo con el sector privado y de hecho podría aplicarse igualmente a empresas y gobiernos que contratan entre sí y también con organizaciones no lucrativas y voluntarias (Bish, 1986). Los contratos se otorgan típicamente por medio de un sistema de licitación competitiva en el cual normalmente se selecciona al licitante con el menor precio. En adición, algunas jurisdicciones han adoptado una política por la cual las regiones, condados o ciudades se subdividen y se licitan los contratos para una serie de subregiones o áreas para los servicios en los que no existen economías de escala. El propósito es estimular a las empresas más pequeñas a participar en las licitaciones –situación que no se daría si todos los contratos fueran grandes– y permitir, en algunos casos, que cuadrillas municipales compitan con el sector privado para ganar un contrato. Esto ofrece estímulo para una mayor competencia y a la postre ahorros en costos y mayor SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 129 Prestación de servicios locales y municipales 129 eficiencia. De hecho, en algunas ciudades de Estados Unidos, no es raro encontrar empleados del gobierno municipal compitiendo con el sector privado por la responsabilidad de la prestación de un servicio. Donde así se ha hecho, se han conseguido considerables ahorros en costos y ganancias en eficiencia, junto con mejores niveles de servicios (Goldsmith, 1997, 1998). Los contratos más exitosos suelen ser los que se basan en resultados mensurables (desperdicios sólidos, reciclaje y parecidos) primariamente porque es más fácil controlar la cantidad del producto. Además, la elaboración de contratos en términos de resultados en lugar de insumos deja al contratista libre para organizar la operación y obtener los objetivos de resultados en la forma más eficiente posible (Bish, 1986). Muchos políticos y administradores de gobiernos locales que no son fuertes defensores de la contratación han argumentado que la calidad del servicio es inevitablemente inferior en el sector privado. Esta preocupación sobre la deficiencia en la calidad ha ocasionado sugerencias para el establecimiento de un sistema de control que asegure que se mantenga la calidad en niveles aceptables. Sin embargo, no existe razón a priori para pensar que el control del sector público sea más efectivo o eficaz que una política de licitaciones competitivas para la prestación de servicios con una base relativamente frecuente (anual, bianual, o aun cada tres años, por ejemplo). La licitación, por sí misma, puede crear incentivos para que la empresa mantenga la calidad si desea ser candidata para la continuación de su contrato al vencerse el término inicial. La mayor parte del trabajo empírico sobre contratación sugiere que los costos operativos unitarios son inferiores en las operaciones realizadas por empresas privadas. Aunque el grueso de estos estudios se ha efectuado en Estados Unidos y Europa (Borcherding, Pommerehne y Schneider, 1982; Hike, 1992), se han realizado estudios similares en otros países. Por ejemplo, en Nueva Zelanda se informa que los ahorros en costos por la contratación oscilan entre el 45% y el 60% en el caso de recolección de desechos en Dunedin, y entre el 15% y el 30% en otros servicios en Dunedin y Christchurch (Douglas, 1994; Williamson, 1994). En Canadá, varios estudios sobre diversos servicios (recolección, reciclaje y disposición de desperdicios sólidos, operaciones de transporte público y mantenimiento de instalaciones eléctricas) presentan resultados parecidos (ver el cuadro 5.1). Resultados semejantes se han notado en un examen de la participación del sector privado en tres servicios urbanos (recolección de desechos, suministro de agua y de electricidad) en países en desarrollo (Batley, 2001). En un estudio adicional en el que se compilaron resultados de 203 estudios separados sobre contratación (sin consideración de si se convocaron unidades del sector público a licitar) se concluyó que se reportaron ahorros del orden del 20% con mayor frecuencia, sin sacrificios en la calidad del servicio (Domberger y Jensen, 1997). Por último, según una evaluación crítica de varios estudios, el sector privado es más eficiente en la recolección de desechos, la protección contra incendios, los ser- SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 130 130 Prestación de servicios públicos Cuadro 5.1 Prestación de servicios del sector privado versus del sector público en Canadá Servicios estudiados: autor / año Alternativas de prestación Resultados Servicio de buses: Kitchen (1992) Dependencia municipal versus servicios de contratación privada en municipios de Ontario. Mantenimiento de instalaciones eléctricas: Kitchen (1996) Empresas de servicios para contratación Servicio contratado significativamente de mantenimiento de instalaciones menos costoso. versus mantenimiento interno en municipios de Ontario. Recolección de desechos: Kitchen (1976) 48 ciudades canadienses. Empresas municipales versus contratación privada. Proveedores municipales más costosos que empresas privadas. McDavid, Richards y Doughton (1984) Comparación de costos antes y después de que Richmond, B.C. cambiara de recolección privada a pública. La recolección de desechos sólidos residenciales cayó de US$46,24 por hogar en 1982 a US$30,63 en 1983. McDavid (1985) Encuesta de recolección privada versus municipal de desechos sólidos residenciales en 107 municipios canadienses. En los municipios con un único agente de prestación (público o privado) la recolección fue 51% más costosa en las operaciones municipales. En los municipios con combinación de operadores públicos y privados, el sector público fue 12% más costoso. Diferencias atribuidas a productividad mucho mayor en las operaciones privadas. Tickner y McDavid (1986) Información detallada de encuesta sobre resultados, insumos y costos para recolección privada versus pública de desechos residenciales obtenida en 100 municipios. En promedio, los recolectores privados fueron 28% menos costosos. McRae (1994) Comparación de cargos por recolección de desechos sólidos comerciales o industriales en tres comunidades de Central Vancouver Island. Dependiendo del tamaño del contenedor y la frecuencia de recolección, los servicios municipales fueron entre 16 y 67% más altos que los precios del sector privado. McDavid y Eder (1997) 327 respuestas a cuestionarios para encuesta sobre servicios de recolección de desechos sólidos en municipios canadienses. Para todo Canadá, la recolección del gobierno fue 22,3% más costosa por hogar que la de los contratistas privados. McDavid (2001) 327 respuestas a cuestionarios para encuesta sobre servicios de recolección de desechos sólidos en municipios canadienses. • En promedio, los proveedores públicos presentan costos superiores a los de los contratistas privados. Costos por km significativamente menores en la operación de contratación privada. (Continúa en la página siguiente) SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 131 Prestación de servicios locales y municipales 131 (Continuación cuadro 5.1) • En los municipios donde la recolección se divide en privada y pública, ambas presentan menores costos que el promedio nacional y los proveedores privados menores que los públicos. • Los municipios que licitan competitivamente los contratos de su recolección de desechos sólidos gozan de costos por hogar significativamente menores. Basureros: McDavid y Laliberte (1998) Comparación de costos operativos de 72 basureros públicos y privados en Canadá. Los costos operativos de las operaciones privadas fueron inferiores: US$15,75 por tonelada contra US$23,48 por tonelada. Reciclaje residencial: McDavid y Laliberte (1999) Comparación del sector privado versus público de 132 agentes de reciclaje. El costo neto por tonelada es virtualmente idéntico para los proveedores públicos y privados, salvo en siete comunidades donde compiten directamente los públicos contra los privados. Aquí, se informaron sustanciales ahorros en costos para los privados al compararse con los públicos. vicios de limpieza y el tratamiento de aguas negras intensivo en capital, en tanto que los resultados fueron menos concluyentes para suministro de agua potable y ferrocarriles (Tang, 1997). En breve, la conclusión de estos estudios es que la mayor parte de las ganancias en eficiencia debidas a la contratación se ha conseguido más a consecuencia de un mayor radio de acción para la competencia que del hecho de que el servicio fuera prestado por un contratista privado (Bish, 2001; Donohue, 1989; Jonson, 1988). Además, los resultados sugieren que donde no predominan las economías de escala, la creación de zonas de prestación crea un entorno más competitivo del que existe donde sólo hay un agente para la prestación que sirva a todo el municipio (Bartone, 2001). Sin embargo, introducir o aumentar la rivalidad puede no ser posible sin la existencia de alguna propiedad privada. En otras palabras, algún grado de privatización mediante la contratación puede ser una condición necesaria pero no suficiente para mejoras sustanciales en el desempeño (Vickers y Yarrow, 1991). Aunque la mayor parte de los estudios se han concentrado en la contratación de servicios individuales, existe alguna experiencia en Estados Unidos con ciudades que SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 132 10:09 Página 132 Prestación de servicios públicos contratan la mayoría de las responsabilidades de servicios. Estas ciudades han formado la Association of Contract Cities (Asociación de Ciudades Contratantes) y se concentran en California. Este grupo ha generado un entorno altamente competitivo de servicios locales con una vasta red de productores y acuerdos contractuales. Las ciudades compran y venden entre sí y empresas privadas compiten activamente entre ellas y con los productores del gobierno por los contratos (Bish, 1986; Frontier Centre for Public Policy, 1997). Según un análisis empírico de estas ciudades contratantes, éstas reciben los servicios a menores costos que las ciudades no contratantes en el condado de Los Ángeles (Deacon, 1979). Mientras parecen predominar reducciones en costos potenciales debido a la mayor competencia, se entiende bien que los sindicatos se oponen generalmente a la contratación (ver Dijkgraaf, Gradus y Melenberg, 2003, p. 54; Canadian Union of Public Employees, 1985). En particular, su preocupación es la pérdida de empleo de sus miembros y el grado al que la contratación debilite el sindicato, fragmente la fuerza laboral, soslaye las provisiones de acuerdos colectivos y reduzca los costos laborales con consecuentes oportunidades de beneficios para los negocios (ver Cassidy, 1994). En adición, los ahorros en costos y mejor eficiencia anotados en los estudios empíricos no se aceptan universalmente pues, según se argumenta, no consideran algunos ítems importantes de los costos. En particular, los críticos han argumentado que la contratación produce costos adicionales debidos al tiempo y dinero gastados en el bosquejo, la negociación y el control de un contrato.17 El contratante debe capacitar y supervisar a los empleados del contratista para garantizar la productividad, y se incurre en costos adicionales por el despido de los empleados después de haberse contratado sus servicios (ver Sauter, Weisman y Percy, 1988). Han surgido otras preocupaciones porque los empleados no se identifican con la empresa y porque tienen clientes múltiples y no otorgan prioridad al cliente actual (Cassidy, 1994). Estas preocupaciones y críticas se compensan, sin embargo, con varias ventajas: mayor flexibilidad de administración en la asignación de recursos humanos; mayor productividad y eficiencia, en particular si se paga a los trabajadores con base en incentivos; mejor capacidad de empleo de pericia especializada cuando se requiere; menor rotación; y mayor variedad para el empleado (Cassidy, 1994; Dijkgraaf, Gradus y Melenberg, 2003). Franquicias Existe una franquicia cuando una empresa privada presta un servicio a los residentes de un área geográfica específica y cuando los usuarios (consumidores o clientes) 17 Sobre una discusión en cuanto al diseño de contratos junto con sistemas de controles eficientes, ver David (1988). SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 133 Prestación de servicios locales y municipales 133 pagan (precio o tarifa) directamente al proveedor. Las franquicias pueden ser exclusivas (un proveedor) o no exclusivas (muchos proveedores). Si se prestan los servicios mediante franquicias exclusivas, puede haber necesidad de regular los precios.18 Se pueden imponer otras regulaciones para garantizar el cumplimiento de estándares de calidad o de medidas de desempeño y que todos los usuarios de un área específica (servida por la franquicia) tengan acceso al servicio si lo pagan. Para franquicias exclusivas mayormente intensivas en capital, no licitadas con frecuencia y no sujetas a fuerzas competitivas (como agua potable y aguas negras), es esencial la adherencia a estándares de desempeño,19 junto con contratos cuidadosamente redactados, especificando los términos y condiciones del acuerdo. Para servicios que no son intensivos en capital (recolección de desechos, por ejemplo) la licitación frecuente por el derecho a prestar el servicio (semejante a la contratación) debería asistir en el mantenimiento de las fuerzas competitivas necesarias para asegurar calidad alta y costos bajos. Para servicios prestados por franquicias no exclusivas, es probable que sean menos necesarias la regulación de precios y las actividades de control. Lo atractivo de esta estructura organizativa es principalmente una función del número de empresas implicadas y, por tanto, del grado del grado de competencia creado. A mayor cantidad de empresas, entorno más competitivo y, por tanto, mayor el incentivo para mejorar la eficiencia, disminuir costos y ofrecer servicios de calidad. Un posible problema con las operaciones de franquicias es que algunos usuarios (quizá familias de ingresos bajos) puedan descontinuar el consumo o uso de ciertos servicios. Si los usuarios consideran muy alto el precio del servicio, pueden decidir no utilizarlo o hallar un sustituto. Esto ha ocurrido principalmente en comunidades pequeñas en las que se ha privatizado y pasado a franquicia la recolección de desechos sólidos. Esto no sólo podría ocasionar condiciones no sanitarias e imponer externalidades a quienes pagan, sino también servicio de menor calidad o mayores costos para los usuarios existentes si desaparecen las economías de escala. Por eso, el uso de una operación de franquicia en lugar de contratación puede no ser deseable por razones de eficiencia, en especial para servicios de los que pueden originarse externalidades negativas porque los individuos eligen no utilizar el servicio. Donde se consideran las franquicias, es crítico un acuerdo de franquicia entre el concejo local y el proveedor. Es el documento legal central por el que se obligan ambas 18 Para una discusión de regulación de precios, ver la sección sobre asociaciones público-privadas más adelante en el presente capítulo. 19 Este aspecto se trata en la parte sobre control en la sección sobre asociaciones público-privadas más adelante en el presente capítulo. SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 134 134 Prestación de servicios públicos partes y que puede hacerse cumplir. Este acuerdo debe incluir, entre otros ítems, los siguientes: • • • • Términos de pago por la tarifa de la franquicia. Principios y prácticas que deben seguirse en la fijación de los precios. Todos los estándares y medidas de desempeño que deben cumplirse. Una lista y descripción de todos los informes financieros y de desempeño que se deben suministrar regularmente al concejo local y al público. • Procedimientos que se deben seguir al renegociar estándares y condiciones del acuerdo. • Para servicios en los que el concejo local retiene la propiedad de los activos de capital, las condiciones de su devolución al final del período de acuerdo. Subvenciones para servicios específicos Con mucha frecuencia los gobiernos locales otorgan subvenciones a varios grupos y actividades comunitarias, incluidos grupos de voluntarios, organizaciones caritativas, actividades recreativas y culturales y juntas especiales, tales como juntas de escenarios deportivos y de bibliotecas. Algunas subvenciones son ad hoc en tanto que otras se otorgan anualmente, aunque a los solicitantes de las anuales se les exige a menudo la solicitud cada año. En términos de eficiencia, se justifican las subvenciones si el servicio prestado a través de la agencia que la recibe se presta con menores costos o mayor eficiencia que si lo prestara el gobierno municipal directamente. Por ejemplo, si la subvención es para una organización de voluntarios, puede ser menos costoso prestar el servicio a través de este tipo de organización que a través de un organismo u organización del ayuntamiento. Las subvenciones a juntas involucradas en la prestación de un servicio se hacen típicamente para cubrir el total o parte de los costos operativos (por ejemplo, juntas de bibliotecas). Nuevamente, en términos de eficiencia, esta política puede ser apropiada si el servicio puede prestarse a menores costos que bajo la responsabilidad directa del gobierno local. Desde luego, en esta declaración está implícita la condición de que los presupuestos para estas juntas debe determinarlos el concejo local en competencia con el rango de los demás servicios prestados por el gobierno local. En realidad, las subvenciones de los gobiernos locales casi nunca se otorgan para mejorar la eficiencia productiva, sino, en general, por una de estas dos razones: apaciguar a grupos específicos persuasivos en apelar a la conciencia social de los concejos locales para apoyar su causa; o prestar un servicio particular a través de una junta especial (de una biblioteca, por ejemplo) que está alejada por lo menos un paso de la responsabilidad directa del concejo. SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 135 Prestación de servicios locales y municipales 135 Cupones Los cupones constituyen aún otra forma de privatizar la prestación de los servicios públicos, distribuyéndolos directamente el gobierno municipal a ciudadanos que se ha estimado son elegibles para un servicio particular. El usuario entonces entrega el cupón al proveedor privado de su elección. El proveedor, a su vez, envía el cupón al gobierno para su pago (que, con toda probabilidad, será una cantidad constante en dólares por cada cupón del mismo tipo). Es particularmente importante determinar el valor en efectivo del cupón (esto es, el valor que el gobierno paga a cada empresa), pues el valor puede afectar la eficiencia de la producción y prestación del proveedor. Deben estipularse la cantidad y calidad del servicio prestado. Por ejemplo, si el valor en efectivo del cupón es igual al costo promedio de cada unidad ofrecida o prestada por la empresa o al promedio ponderado de los costos asumidos por todas las empresas, el esquema puede penalizar a los productores más eficientes. Para superar este problema, el valor en efectivo por unidad debe ser igual al costo del proveedor más eficiente. La ventaja de este plan de pago es que la empresa altamente eficiente puede reducir los costos del gobierno y, por consiguiente, del contribuyente. Un sistema de cupones puede ofrecer incentivos para la diversidad y de ahí, para un gran número de productores, aumentando así las alternativas disponibles a los residentes. Por esta razón, la prestación de servicios, como el cuidado de niños, servicios a las amas de casa, hogares de adopción y hogares de grupos, se podrían adaptar bien a un sistema de cupones. Los cupones se utilizan con frecuencia para el transporte público de receptores de bienestar e incapacitados y en ocasiones para gastos médicos. Una variación potencial de aumentar las alternativas de los tenedores de cupones es el aumento en la calidad del servicio y en la eficiencia que debería causar. Sin embargo, este resultado dependería de la efectividad de la red de información establecida entre los tenedores de cupones. Si la red es efectiva, la existencia de fuerzas competitivas debería ocasionar mejoras en la calidad del servicio y reducir los costos prestacionales. La reducción de éstos, sin embargo, puede compensarse parcialmente con los costos mayores de control y administración, por ejemplo, para impedir la falsificación de los cupones. Aunque se pueden encontrar algunos problemas administrativos y de control con este enfoque, debería estimularse la experimentación con un sistema de cupones para ciertos servicios. Inicialmente, puede intentarse con los cupones en aquellas áreas en donde el gobierno provee asistencia a agencias no gubernamentales, tales como servicios sociales para familias de ingresos bajos. SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 136 10:09 Página 136 Prestación de servicios públicos Voluntarios Los gobiernos utilizan voluntarios en muchos países para la prestación de servicios específicos. Típicamente se observa asistencia no remunerada en lugares tales como bibliotecas, hospitales y programas de ayuda de maestros, donde normalmente a los voluntarios se asignan tareas que de otra forma no podrían realizarse. Los municipios más pequeños de Canadá y Estados Unidos tienen frecuentemente departamentos de bomberos voluntarios o una combinación de bomberos voluntarios y profesionales. De hecho, en un estudio sobre 104 departamentos de bomberos municipales en municipios de Canadá en 1981 y 1982 se concluyó que los departamentos de bomberos que emplean una combinación de bomberos de tiempo completo y parcial (voluntarios) en comunidades de hasta 50.000 habitantes gozaban de los beneficios de menores costos del servicio sin sacrificio en la eficacia (McDavid, 1986). En comunidades de más de 50.000 habitantes, la eficacia tendía a disminuir con una fuerza mixta. De la misma forma, la eficacia de un departamento con bomberos de tiempo parcial solamente se reducía porque los bomberos, en promedio, gastaban más tiempo en llegar al incendio. Dado que la fuerza laboral existente no se reemplaza usualmente (al menos en primera instancia) con voluntarios, no cabe presumir que el uso de voluntarios reducirá los costos de la prestación en forma inmediata. De hecho, puede haber algunos costos de administración en el mantenimiento de un personal voluntario; por ejemplo, los programas de entrenamiento, guías y requerimientos de coordinación general consumen tiempo de los miembros regulares del personal. Aunque a corto plazo puedan ser menores los costos, la dependencia de voluntarios puede también reducir los costos a largo plazo, en especial si sirven como sustitutos de los empleados remunerados. Se originan ahorros adicionales en costos, tanto a corto como a largo plazo, si el uso de voluntarios permite servicio extra o más horas de servicio, por ejemplo, como con la ayuda voluntaria en las bibliotecas. Si con ese uso mejora la calidad de los servicios existentes, depende de la calidad de los voluntarios y de la percepción de los receptores (por ejemplo, puede percibirse que el uso de voluntarios en hospitales mejora la calidad de la atención hospitalaria). Un problema potencial en el uso de voluntarios surge si sólo están disponibles a determinadas horas (por ejemplo, fines de semana o en las noches), o si no son confiables, lo que puede suceder porque no se les remunera. Problemas y costos adicionales pueden aparecer si es necesario un sistema de contratación continua para dotar de personal al programa de voluntarios. Grupos de autoayuda El concepto de autoayuda se relaciona estrechamente con el de uso de voluntarios. Los programas de autoayuda se diseñan de manera que los individuos o vecindades pres- SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 137 Prestación de servicios locales y municipales 137 ten servicios para ellos mismos. Ejemplos típicos en Norteamérica incluyen “vigilancia de la vecindad” y programas de block parent (hogar seguro), inundaciones y mantenimiento de superficies exteriores de patinaje sobre hielo en parques de barrios. La popularidad de estos programas ha aumentado en los últimos años. En algunos de los mayores municipios los residentes de ciertas calles o barrios se han organizado colectivamente (y suministrado fondos) con el propósito de contratar empresas de seguridad para reducir la incidencia de crímenes y, en general, mejorar la seguridad para los residentes. Aquí, los usuarios prestan y pagan directamente el servicio. Es un asunto debatible que los grupos de autoayuda (para muchos servicios) estén dispuestos a organizarse por su propia cuenta y, por supuesto, en primer lugar es probable que dependa de la severidad de la razón para organizarse. Por ejemplo, es más probable que se organicen los ciudadanos para propósitos de protección que para mantener un parque del vecindario. A menos que se demuestre que disminuirán los costos de la prestación y mejorará la calidad para los beneficiarios (por ejemplo, con mayor seguridad), no es probable que los individuos acuerden emprender la actividad. En adición, está el problema obvio de operar un sistema de prestación si surgen arribistas. Es probable que sea más aparente este problema si para establecer ciertos servicios se requieren costos apreciables. Dados estos problemas potenciales, se maximizarán las ganancias en eficiencia sólo si la mayoría de los residentes de una jurisdicción dada se ponen de acuerdo para cooperar. A la inversa, si los gobiernos pueden convencer a grupos o vecindarios establecidos de pasarse a prestación por su propia cuenta para sustituir una adición a los servicios públicos existentes, entonces se podrían obtener ahorros significativos en la prestación de servicios específicos. No obstante, estos ahorros pueden compensarse parcial o totalmente con mayores costos de personal asociados con su prestación. Problemas adicionales y costos mayores pueden originarse si los grupos de autoayuda deciden, después de un período corto, terminar su actividad y volver a la prestación pública del servicio, posiblemente presionando más para que los políticos locales presten el servicio a través del sector público local. Es claro que tal indecisión podría crear ineficiencias y costos más altos. Para evitar estos costos, puede requerirse asistencia parcial del gobierno, no sólo durante las primeras etapas de la prestación sino permanentemente. De hecho, con frecuencia esto es lo que se practica con el mantenimiento de superficies exteriores de patinaje sobre hielo en los barrios, en los municipios canadienses: el gobierno local paga a menudo pequeños honorarios por día a un residente del vecindario para asegurar el mantenimiento del hielo para los residentes. Agencias privadas no lucrativas Agencias privadas no lucrativas han prestado en forma tradicional varios servicios en muchos países y algunos ejemplos comunes de esto en Norteamérica son organizacio- SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 138 138 Prestación de servicios públicos nes como Alcohólicos Anónimos, Ejército de Salvación y United Way (Vía Unida). Pueden observarse ahorros en costos cuando estas organizaciones ofrecen servicios que de otra forma los tendría que ofrecer el gobierno local. Sin embargo, surgen tres preocupaciones potenciales con la dependencia del sector no lucrativo. Primero, puede ser difícil asegurar un servicio de alta calidad, ya que puede depender de la calificación de las personas que trabajan en la agencia. Segundo, sin una fuente confiable y continua de fondos, estas organizaciones no son proveedores estables de los servicios. Tercero, quizá más filosóficamente, está la importante cuestión de si el sector público está renunciando a su responsabilidad pública, dependiendo de agencias no lucrativas (con ninguna o muy poca asistencia financiera de los gobiernos municipales) en la prestación de servicios, como bancos de alimentos y asilos. Combinación de sistemas de prestación de servicios En adición a la gran cantidad de sistemas totalmente públicos y totalmente privados de prestación de servicios, cada vez más se prestan los servicios mediante una combinación de dichas organizaciones. La combinación puede ser de una agencia de gobierno (empresa de negocios del gobierno local o departamental) para otra agencia gubernamental, o puede ser que el sector privado ofrezca parte del servicio (generalmente mediante contratación) para una dependencia o agencia oficial. Este uso de sistemas mixtos de prestación ha aumentado en forma sustancial en el último decenio. En algunos casos, la combinación de sistemas se diseña a fin de aprovechar ahorros provenientes de las economías de escala o del radio de acción en la prestación de varios servicios. Estas economías se atribuyen a eficiencias que pueden obtenerse al servir a una población o área geográfica mayor. Sin embargo, en otros casos, la combinación se utiliza para superar problemas de deseconomías de escala porque ningún gobierno municipal tiene el tamaño más eficiente para ofrecer todos los servicios públicos. Además, al introducir mayor competencia en los sistemas de prestación, la combinación puede resolver preocupaciones sobre problemas de eficiencia creados por proveedores monopolistas de servicios. Se dan ejemplos en los que un gobierno contrata una unidad oficial adyacente y generalmente de mayor tamaño en servicios, tales como mantenimiento y reparación de vías, operación y mantenimiento de instalaciones eléctricas municipales, reparación y servicio de vehículos de obras públicas, operación de servicios de transporte, servicios administrativos contables y legales, gestión de desechos sólidos y otros parecidos. La mayoría de los proyectos de construcción de los gobiernos, incluidos edificios, vías, redes de agua potable y alcantarillado y ciertos servicios profesionales, tales como diseño de ingeniería, estudios de consultoría y asesorías legales, se contratan al sector privado. SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 139 Prestación de servicios locales y municipales 139 Asociaciones público-privadas Aunque las decisiones sobre políticas y financiación de infraestructura del sector público deben a la postre ser responsabilidad del concejo, eso no significa que el organismo deba poseer los activos y prestar el servicio (ver Savas, 1987, cap. 6; Osborne y Gaebler, 1992; Kolderie, 1986; Wunsch, 1991; Ostrom, Schroeder y Wynne, 1993; Batley, 2001; Freire y Stren, 1994 y Banco Mundial, 1994). La propiedad de los activos y la prestación de servicios pueden manejarse en varias formas incluido algún tipo asociación público-privada.20 En la presente sección se discuten las implicaciones principales de éstas. En la última década o algo así, ha habido mayor interés en la provisión de infraestructura del sector público mediante asociaciones público-privadas (Hrab, 2003a, 2003b), en particular para servicios que tienen costos de capital sustanciales. A modo de ilustración, el 85% de los encuestados oficiales por el Canadian Council for Public-Private Partnerships (Consejo Canadiense para Asociaciones Público-Privadas) anotó que su gobierno estaba aumentando su utilización de ese tipo de asociaciones (Martin, 2001). Se han notado tendencias semejantes en otros países (Szalai, 2001). Esta participación puede tener formas distintas, incluso iniciación o planeación de proyectos, construcción, operación, propiedad y financiación. Estas asociaciones público-privadas constituyen una forma de contratación e incluyen la participación directa de un sector en una empresa de capital de riesgo controlada por el otro sector. Ambos socios contribuyen con fondos o servicios a cambio de ciertos derechos o ingresos futuros. Las asociaciones público-privadas pueden tener diferentes formas, como las siguientes: • El sector privado opera la empresa de servicios por una tarifa y asume la responsabilidad de los costos de capital. • El sector privado arrienda o compra la empresa de servicios al sector público, la opera y cobra tarifas de servicios. • El sector privado construye o desarrolla una empresa de servicios o ensancha o renueva una empresa existente de servicios y luego la opera por un cierto número de años. • El sector privado construye la infraestructura requerida, opera la empresa por algún período especificado y luego la transfiere al gobierno. • El sector privado construye y opera la empresa y responde por la financiación de capital. El sector público regula y controla la operación. 20 El uso de asociaciones público-privadas para financiar infraestructura de capital se discute en Kitchen (2004). SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 140 140 Prestación de servicios públicos • El sector privado construye la infraestructura y luego transfiere la propiedad al sector público. Las asociaciones público-privadas presentan algunas ventajas. En adición a suministrar una fuente de fondos de capital, habilitan al sector público para recurrir a la pericia y destrezas del sector privado (Conference Board of Canada, 2003) a fin de minimizar los costos. Esta ventaja puede tener especial importancia para los municipios pequeños que encuentran mayor dificultad que los grandes para atraer la pericia. Tercero, la inclusión del sector privado tiende a ocasionar operaciones más innovadoras y eficientes que si el sector público presta el servicio por su cuenta (Probyn, 1997). Como la mayor parte de las opciones, las asociaciones público-privadas también tienen desventajas. Primero, puede existir algo de incertidumbre sobre si el sector privado podrá representar su papel, en especial si existe riesgo de bancarrota en el sector privado en la prestación de servicios locales esenciales. Segundo, hay pérdida potencial de control al sector privado. Tercero, puede haber una compensación de costos de capital pagados por adelantado por costos operativos futuros; por ejemplo, el costo anual de financiación del sector privado de un proyecto puede resultar ser mayor de lo que habría sido el costo de financiación del sector público (De Luca, 1997; Probyn, 1997). Y por último, la financiación del sector privado puede incluir respaldo financiero o crédito del gobierno y, por consiguiente, imponer una carga potencial al sector público. La experiencia con las asociaciones público-privadas sugiere que, en general, la mayor parte han producido ahorros en costos (Snack, 1996; Mann, 1999), mejoras en eficiencia y servicios expandidos, dándose las mejoras más notables en presencia de competencia significativa (Harris, 2003; Hrab, 2003a). Aun donde no ha predominado la competencia y la prestación del servicio ha seguido siendo en gran parte monopolista, la evidencia sugiere que donde el sector privado asume el riesgo, la participación privada ofrece mejores resultados que cualquier alternativa verosímil del sector público (Harris, 2003). Es también evidente que las asociaciones público-privadas son más apropiadas para la infraestructura que presta servicios con características de bienes privados. Para una jurisdicción de gobierno que considere una asociación público-privada, deben hacerse y responderse las siguientes preguntas (Bartone, 20019; Carr, 1996): • ¿Hasta dónde es posible describir estándares objetivos y medidas de desempeño para el servicio? • ¿Existe la competencia? Esto es, ¿hay dos o más contratistas capaces y dispuestos a prestar el servicio? • ¿Sería posible reemplazar al proveedor privado si la empresa sale del negocio o su desempeño está por debajo del estándar? SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 141 Prestación de servicios locales y municipales • • • • • • 141 ¿Ha sido subcontratado el activo en cuestión en otro sitio? ¿Hasta dónde puede el gobierno controlar el desempeño del contratista? ¿Qué impacto causaría la subcontratación en los empleados actuales? ¿Cuánta oposición podría haber a la privatización? ¿Es legal la participación del sector privado en el activo en cuestión? ¿Cuánto tiempo tomará estructurar y poner en práctica la privatización? Si las respuestas a estas preguntas sugieren que es apropiada una asociación público-privada, queda todavía una pregunta más, y es “¿qué papel debe representar el gobierno?”. ¿Cuál es el papel del gobierno local? Puesto que las asociaciones público-privadas para la mayoría de los proyectos de infraestructura física son monopolistas y dado que prestan servicios que fueron o pudieron ser prestados por el sector público, es probable que exista un papel para el gobierno local. Los gobiernos locales no necesitan participar en la construcción del activo ni deben participar en la gestión y prestación cotidiana de los servicios ofrecidos por este activo. En cambio, el gobierno debería, por medio de un acuerdo contractual cuidadosamente redactado, fijar los términos y condiciones de la prestación del servicio, su financiación y calidad y establecer estándares o medidas de desempeño para su cumplimiento. Inclusive podría fijar la estructura de los precios que se utilizará (precio por volumen para agua y alcantarillado, peajes para carreteras, tarifas para disposición de desechos sólidos, etc.). En adición, la participación del gobierno podría ser fijar un sistema regulador de precios o introducir prácticas de control que pueden incluir la fijación de medidas de desempeño. Regulación de precios Aunque es probable que los proveedores del sector privado se opongan a esquemas reguladores de precios (Mann, 1999), su soporte se fundamenta en la premisa de que es necesario proteger a los usuarios y contribuyentes de aumentos ineficientes e injustos de precios, cuando las decisiones sobre la responsabilidad del servicio y su financiación se toman en un entorno no competitivo (KPMG y CMS Cameron McKenna, 2002). Fijar un sistema regulador, sin embargo, es una tarea compleja. ¿Cuándo deben regularse los precios? ¿Quién debe regularlos? ¿Cómo deben regularse? • ¿Cuándo? La práctica corriente en muchos países es inconsistente cuando se trata de regulación de precios locales. Por ejemplo, se regulan los precios para servicios específicos de gobiernos locales (por ejemplo, electricidad), pero no para otros servicios en el mismo país (agua y alcantarillado, transporte pú- SERVICIOS PUBLICOS 142 18/12/07 10:09 Página 142 Prestación de servicios públicos blico). La base racional tras este tratamiento diferencial está lejos de ser clara. La práctica parece basarse en la tradición y en lo que se hace en otras partes en oposición a cualquier base racional económica. Sin embargo, cabe presumir, la defensa de la regulación de los precios es más fuerte en casos en que las presiones competitivas tanto en términos de toma de decisiones (falta de oportunidad del concejo local para tomar decisiones sobre las compensaciones para todos los bienes y servicios locales) como de producción y prestación del servicio son más débiles, como en mercados no disputables. • ¿Quién? ¿Debe ser la regulación responsabilidad del concejo gobernante o de un organismo independiente establecido por él? De estas opciones, el uso de un organismo regulador independiente operando a prudente distancia de todos los niveles de gobierno, nombrados los expertos en conjunto por los gobiernos locales y superiores y versados aquéllos en los detalles financieros, presupuestales y operativos, puede servir mejor a los ciudadanos. Ciertamente, puede minimizar la oportunidad de interferencia del sector público en las actividades diarias del proveedor del sector privado. • ¿Cómo? ¿Qué marca de referencia o criterio debe utilizarse para determinar el precio apropiado? ¿Debe basarse el precio en los costos financieros o los económicos? ¿Debe basarse en un estándar definido de servicio y, si es así, cuál es ese estándar? No es fácil responder a estas preguntas. En general, los esquemas reguladores de precios tienen dos prototipos comunes: tasa de retorno y regulación de límite de precio (Szalai, 2001). Cuando se utiliza la tasa de retorno, el regulador define un nivel de beneficio justo y razonable, y la empresa tiene oportunidad de aumentar el precio hasta el punto en que logra su nivel de máximo beneficio. Dado que el beneficio razonable se contabiliza como porcentaje de la base del activo, la empresa tiene incentivo para invertir más de lo necesario a fin de aumentar la base del activo y, por consiguiente, el beneficio. Con este esquema de regulación de precios existen otras preocupaciones porque existe poco incentivo para que el proveedor sea eficiente y vigilante en el control de los costos, pues a los proveedores en general se les permite recuperar todos los costos. El seguimiento de este precio consume tiempo y es costoso porque demanda que los reguladores revisen la utilidad de todas las inversiones, de manera que las innecesarias se descuenten de la base del activo, lo que es una tarea formidable, por decir lo menos. Los esquemas reguladores de precios con límites de precio se concentran en crear incentivos para que la empresa aumente la eficiencia.21 Con este esquema se ajusta el 21 Para una discusión más detallada, ver KPMG y CMS Cameron McKenna (2002, parte V). SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 143 Prestación de servicios locales y municipales 143 precio regulado cada año por la tasa de inflación menos la tasa de la ganancia esperada en eficiencia. Si la empresa reduce sus costos por medio de innovación tecnológica o eficiencias en producción, obtiene beneficios extras. Si no lo hace, incurre en déficit. Una dificultad mayor con este esquema es la de establecer una medida de eficiencia. La práctica ha consistido en comparar indicadores de desempeño aplicables a una empresa o empresa de servicios con indicadores semejantes de empresas o empresas de servicios de otros municipios, o tomar el promedio de todas las empresas similares de un país, ajustado por la geografía y otros factores que afectan el costo. La diferencia entre un proveedor específico y el grupo de comparación puede denominarse déficit de eficiencia (brecha). Donde resulta un déficit, no siempre se espera que se corrija inmediatamente. Puede tomar algunos años, con la condición de que se reduzca un porcentaje específico del déficit cada año. Por ejemplo, el regulador del agua potable en el Reino Unido exige que las empresas menos eficientes reduzcan el 50% de la brecha anualmente. Nuevamente, tal regulación, para ser efectiva y eficiente, requiere un alto grado de conocimiento y competencia por parte del regulador. Donde los costos son menores que lo esperado bajo regulación de límite de precios, los propietarios de la infraestructura física obtendrán beneficios inesperadamente altos. Una solución aquí es dar a cada usuario un reembolso (al final del año fiscal) igual a la participación de las utilidades de ese usuario (el cual puede denominarse dividendo de patrocinio). Otra posibilidad, aunque menos preferible económicamente porque recompensaría a usuarios que no utilizaron el servicio en el año en que se obtuvo el beneficio, sería utilizar estos beneficios para reducir los precios al año siguiente. Control Donde se utilizan las asociaciones público-privadas, los gobiernos pueden desear también controlar la actividad y el desempeño de los proveedores del sector privado mediante el uso de medidas de desempeño. Aunque éstas son relativamente nuevas para el sector público o para proveedores privados de servicios para el sector público, su importancia se reconoce ampliamente y ha sido así por algún tiempo (Hatry, 1999). Una medida de desempeño, si se fija correctamente, registra el producto, más que el insumo, del gasto en programas o servicios específicos. La puesta en práctica de un sistema de medidas de desempeño tiene varias ventajas. Permite a proveedores y usuarios comparar el desempeño en el tiempo y en agencias y municipios similares, lo que se conoce como benchmarking. Refuerza la responsabilidad porque usuarios y contribuyentes están en mejor posición de evaluar los servicios prestados dado el costo de producirlos y, por tanto, en mejor posición de juzgar si la prestación del servicio es eficaz y eficiente. Mejora la transparencia, pues los ciudadanos pueden observar y controlar las actividades en forma más estre- SERVICIOS PUBLICOS 144 18/12/07 10:09 Página 144 Prestación de servicios públicos cha. Las medidas de desempeño refuerzan la responsabilidad empresarial (Solano y Brams, 1996) y ofrecen a menudo incentivo para estimular la creatividad del personal y su productividad. Por último, ayudan a los proveedores a desarrollar presupuestos con base en costos y beneficios económicos realistas en lugar de patrones históricos (incrementalismo). Las medidas de desempeño también se utilizan para determinar la efectividad de la prestación del servicio. La efectividad mide el grado al que una actividad contribuye al logro de metas, objetivos, o fines expresados. Por ejemplo, una actividad como la construcción de una carretera puede ser muy eficiente en términos de costo por kilómetro, pero su efectividad dependerá de la utilidad de la carretera en aportar conveniencia, seguridad y economía al transporte vehicular. Cuando no es posible una evaluación directa de los beneficios que se originan en servicios locales, la demanda por servicios sujetos a estándares de calidad podría medirse por medio de encuestas a ciudadanos, estudio de las condiciones económicas locales, informe sobre el número de solicitudes, cuentas de peticiones o reclamos recibidos, o evaluaciones de expertos. En esta forma, puede estimarse una medida del valor del servicio prestado. Así, la efectividad medirá el éxito, no sólo de hacer las cosas, sino de hacerlas a satisfacción de los ciudadanos. Las medidas de desempeño se exigen ahora para un amplio rango de servicios en todos los municipios y sus agencias en Ontario, Canadá. Más de 100 municipios de toda Norteamérica participan ya en un programa de medidas de desempeño desarrollado por la International City/County Management Association (Asociación Internacional de Administración de Ciudades y Condados) (Ontario Ministry of Municipal Affairs and Housing, 2003). Estos municipios comparten sus resultados de medidas de desempeño anualmente. Compartir información sobre medidas de desempeño debe ayudar a mejorar la eficiencia, la responsabilidad y la transparencia de los socios del sector privado mientras se informen los resultados a los usuarios cada año. Esta información puede tener una variedad de formas, incluido el envío por correo a todos los usuarios y residentes a través de las cuentas de impuestos a la propiedad o facturas de servicios, notas en los periódicos locales y colocaciones en los sitios web de los municipios. Resumen Los servicios municipales pueden prestarse en una variedad de formas. Las alternativas van desde la prestación completamente pública hasta la completamente privada pasando por una combinación de ambas, incluidas las asociaciones público-privadas. Para la prestación del sector público, los argumentos económicos y políticos a favor de organismos independientes y autónomos o semiindependientes y semiautónomos de propósito especial son generalmente débiles. Estos organismos no contribuyen con SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 145 Prestación de servicios locales y municipales 145 nada único y su existencia crea o tiene potencial de crear problemas de toma de decisiones y costos innecesarios tanto para los gobiernos locales como para los residentes locales. Eliminar los organismos de propósito especial y transferir sus responsabilidades a los concejos municipales debe mejorar al punto que puedan mejorarse la eficiencia, responsabilidad y transparencia del sector público local. Hacerlo, significaría ciertamente eliminar la confusión sobre quién es responsable de qué y permitiría a los concejos locales fijar prioridades y ponderar y considerar las compensaciones necesarias en la toma de decisiones sobre los méritos relativos de realizar gastos en sistemas de acueducto y alcantarillado, vías, transporte público, policía, bomberos, parques locales y otros servicios. Aunque la prestación por parte del sector privado de los servicios municipales se interpreta en general como contratación o formar asociaciones público-privadas, incluye también el uso de franquicias, subvenciones para servicios o funciones específicas, cupones, voluntarios, grupos de autoayuda y agencias privadas no lucrativas. La privatización no significa que los gobiernos deben renunciar a la propiedad de los servicios municipales y, de hecho, deben mantener el derecho de fijar estándares y especificar condiciones y en general deben retener toda la responsabilidad mediante el uso de acuerdos contractuales. El papel del sector privado es prestar los servicios según las especificaciones y condiciones proyectadas por el gobierno. En varios estudios al nivel municipal se comparan los costos de prestación de servicios por los sectores público y privado. En cada estudio, la comparación de costos se hace entre la prestación por parte del gobierno local y la prestación por medio de contratación con el sector privado. Virtualmente en todos los casos, se han observado ahorros significativos en los costos unitarios en la prestación del sector privado. Se argumenta que estos ahorros se deben a las fuerzas competitivas presentes en la prestación por parte del sector privado, pero en general ausentes en la del sector público. Aunque pueda ser tan abrumadora la evidencia empírica, no ha silenciado a algunos críticos. Quizás el criticismo más fuerte provenga de los sindicatos del sector público, que se sienten particularmente vulnerables por las posibles pérdidas de trabajo y el menor poder de negociación. No obstante, la contratación tiene potencial de aumentar la flexibilidad de la administración de los recursos humanos, de aumentar la productividad (especialmente si se crean incentivos en los esquemas de pago), de mejorar la capacidad de un administrador de contratar pericia especializada cuando sea necesaria y de disminuir los costos de nómina del sector público. Aunque ha existido discusión y aplicación relativamente limitadas del papel de los programas de franquicias, subvenciones, cupones, voluntarios y autoayuda, y agencias privadas no lucrativas en la prestación de los servicios públicos, estos instrumentos u organizaciones pueden ser importantes en el futuro, en especial si los gobiernos reducen o descontinúan algunos servicios. Similarmente, hay evidencia creciente de que las asociaciones público-privadas tendrán mayor importancia. SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 146 10:09 Página 146 Prestación de servicios públicos En cuanto al futuro de la prestación de servicios públicos por parte del sector privado, el debate continuará. Habrá defensores de mayor privatización, como también habrá críticos. En realidad, sin embargo, la presión política para reducir los gastos oficiales y reducir o restringir los aumentos en los impuestos y tarifas de servicios, obligará a los gobiernos a recurrir a la prestación del sector privado en una u otra forma, para una variedad de aquello que actualmente se conoce como servicios municipales. De hecho, este cambio ya está en la legislación o en el mandato de algunos países. Referencias Armstrong, W. Douglas y Harry Kitchen. 1997. “Peterborough County/City Municipal Review.” Informe preparado para el Joint Restructuring Committee of the City and County of Peterborough, ON. Bahl, Roy y Christine I. Wallich. 1995.“Intergovernmental Fiscal Relations in the Russian Federation.” En: Decentralization of the Socialist State, eds. Richard M. Bird, Robert D. Ebel y Christine I. Wallich, 321-78. Washington, DC: Banco Mundial. Banco Mundial. 1994. World Development Report 1994: Infrastructure for Development. 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Griffin, Timothy Johnston, Paul Hutchinson y Rudolf Knippenberg El presente capítulo presenta información pertinente a los planeadores y diseñadores de políticas, interesados en la evaluación del desempeño de sus sistemas de salud en la atención de las necesidades de salud de los pobres. Están en disputa la forma como los países asignan sus recursos limitados a actividades que beneficien a los pobres, la eficiencia con que el sistema de salud de un país transforma esos recursos limitados en oferta efectiva de servicios que maximicen la salud de los pobres, y si los pobres utilizan los servicios de salud disponibles. Por eso uno de los propósitos de este capítulo es describir metodologías, fuentes de datos e indicadores que puedan utilizarse para analizar el desempeño de los servicios de salud en el mejoramiento de los resultados en salud, nutrición y población de los hogares pobres.1 Mediante estas valoraciones, los planeadores podrán identificar las áreas que dentro del sector de la salud operan en forma ineficiente e injusta, permitiéndoles así diseñar las estrategias más apropiadas. El capítulo se centra principalmente en las características de la oferta de servicios de salud descritas en la parte Sistema de salud y sectores relacionados del marco presentado en el gráfico 6.1, que incluye características del mercado, factores institucionales e incentivos que afectan a los proveedores de servicios de salud y los factores que afectan los mercados para insumos de la salud, tales como drogas, equipos y, quizá lo más importante, el trabajo. La oferta de servicios de salud se forma en parte por las políticas y acciones del gobierno, específicamente los recursos de que dispone un país y la manera como el gobierno fija las prioridades en el sector de la salud dentro de su programa de desarrollo. Además, los gobiernos tienen alternativas sobre cómo asignar en la mejor 1 Este capítulo se ha adaptado del capítulo sobre salud, nutrición y población del Poverty Reduction Strategy Sourcebook, que se encuentra disponible en www.worldbank.org/poverty/ strategies/sourtoc. Otras partes del sistema de salud. Mercados de insumos para la salud, sistemas de financiación de servicios de salud. Oferta en sectores relacionados Disponibilidad, accesibilidad, precios y calidad de la alimentación, energía, vías, agua y alcantarillado, etc. Factores comunitarios Ambiente, cultura, valores, capital social, ecología, geografía, etc. Oferta de servicios de salud Disponibilidad, accesibilidad, precios y calidad de los servicios de salud. Sistema de salud y sectores relacionados Otras políticas oficiales Infraestructura, transporte, energía, agricultura, agua y alcantarillado, etc. Políticas sobre salud Financiación y gastos, provisión, administración, evaluación y control intersectorial. Políticas y acciones oficiales 10:09 Comportamiento de los hogares y factores de riesgo Uso de servicios de salud públicos y privados, prácticas alimenticias y sanitarias, estilo de vida, cuidado y estimulación de niños, etc. Recursos de los hogares Ingresos, activos, tierra, educación, etc. Hogares / comunidades 18/12/07 Resultados en salud Salud y condición nutricional; mortalidad Ingresos en protección Resultados en salud Gráfico 6.1 Marco PRSP. Determinantes de los resultados en el sector de la salud SERVICIOS PUBLICOS Página 152 152 Prestación de servicios públicos SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 153 Evaluación del desempeño de los servicios de salud en su atención a los pobres 153 forma sus recursos dentro del sector de la salud –entre distintos tipos de servicios de salud, entre distintos modos de financiación y prestación de servicios y entre distintos tipos de servicios–, todos los cuales tienen implicaciones para el mejoramiento de la salud de los pobres. A su vez, el impacto de la oferta de servicios de salud en los resultados depende de factores al nivel de los hogares (Mosley y Chen, 1984; Vega y otros, 2000; Wolfe y Behrman, 1982). Los factores de los hogares y la oferta de servicios se combinan para influir en el comportamiento individual. El foco del presente capítulo es atender los problemas del lado de la oferta. Sin embargo, evaluar el desempeño del sistema de salud implica necesariamente contar con un cuadro preciso de lo que sucede con los pobres, incluida la valoración de su nivel de utilización de los servicios y las barreras que existen para esa utilización (Cebu Study Team, 1991; Wagstaff, 200b). A menudo el examen de las barreras a la búsqueda de atención se concentra en la capacidad de los pobres de adquirir servicios básicos de salud. En realidad, el que los pobres utilicen los servicios de salud es función no sólo de su economía sino de una amplia variedad de factores, tales como accesibilidad, calidad de los servicios (medida según la disponibilidad de personal básico, suministros, y equipo y provisión de tratamientos adecuados), recursos de los hogares y conocimiento y percepción de los individuos sobre qué servicios son necesarios y cuándo (Wong y otros, 1987; Panis y Lillard, 1994). A su vez, el impacto de los servicios de salud depende a la postre de cómo los individuos y los hogares transforman los diversos insumos de salud, incluidos los servicios, en resultados actuales (Mosley y Chen, 1984; Schultz, 1984; Acheson, 1998; DFID, 1999; Hughes y Dunleavy, 2000). En suma, evaluar el desempeño de los sistemas de salud en la prestación de servicios a los pobres depende de tres interrogantes relacionados (descritos en los recuadros del gráfico 6.1): • ¿Eligen los sistemas de salud hacer lo “correcto”, prestando los servicios de mayor beneficio potencial para los pobres y promoviendo políticas que alientan su uso por parte de los pobres? (Políticas y acciones oficiales). • ¿Qué tan bien prestan esos sistemas de salud los servicios “correctos” con sus recursos limitados? (Sistemas de salud y sectores relacionados). • ¿Realmente utilizan los pobres los servicios de salud y mejoran con ese uso los resultados? (Hogares y comunidades). Es importante reconocer que esta visión general no abarca todos los temas posibles, ni se ha organizado en forma que corresponda directamente a la teoría económica. Su intención es ser una guía práctica que le permita a un analista en un entorno de datos relativamente escasos entender dónde se encuentran las deficiencias principales en los acuerdos sobre financiación de los servicios de salud y, en particu- SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 154 154 Prestación de servicios públicos lar, cómo se relacionan las deficiencias con la sensibilidad del sistema a las necesidades de los pobres. Por eso el foco del presente capítulo se sitúa en el grado al que las intervenciones en salud, nutrición y población contribuyen a mejorar los resultados en la salud de los pobres y reducen las consecuencias para su bienestar financiero, con respecto a las enfermedades y la búsqueda de servicios. Así, el desempeño de los servicios de salud se evalúa de acuerdo con la capacidad de: • Canalizar los recursos hacia los pobres, financiando las intervenciones a su favor. • Llegar a los pobres proporcionando resultados básicos que influyan en la disponibilidad de los servicios de salud de calidad, que se utilizarán en la producción de salud en los hogares. • Minimizar los obstáculos financieros al uso de las intervenciones. El capítulo se ha organizado en términos de estos tres criterios. En la siguiente sección se observa cómo se pueden tomar decisiones sobre canalización de recursos hacia los pobres. La segunda sección ofrece un marco de evaluación de la capacidad de prestación de servicios a los pobres de un sector de salud. La última ofrece información importante sobre la evaluación de si los pobres se benefician con los servicios de salud y la identificación de impedimentos adicionales al mejoramiento de los resultados en la salud. Canalizar recursos hacia los pobres Los gobiernos pueden practicar varias funciones para mejorar los resultados en salud para los pobres. La primera es atender un conjunto de fallas de mercado inherentes a los sistemas de salud, a saber: asegurar la provisión de bienes públicos e intervenir para mejorar los efectos de enfermedades catastróficas que empobrecen los hogares en ausencia de mercados de seguros de funcionamiento apropiado (Musgrove, 1996; Filmer, Hammer y Pritchett, 1998). La segunda función está determinada socialmente: promover la equidad asegurando que todos los miembros de la sociedad –especialmente los pobres– tengan acceso a servicios básicos de salud que permitan un nivel de salud mínimo aceptado socialmente. Las dos funciones no son mutuamente excluyentes. La atención de las fallas del mercado relacionadas con los bienes públicos puede causar efectos que beneficien en mejor proporción a los pobres. Los pobres, por definición, son más vulnerables a la carga financiera en que pueden incurrir debido a enfermedades serias y por eso es probable que se beneficien con sistemas que reducen el riesgo financiero de enfermedades potencialmente catastróficas. SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 155 Evaluación del desempeño de los servicios de salud en su atención a los pobres 155 Atención a las fallas del mercado Los gobiernos deben hacer elecciones sobre cómo utilizar sus recursos limitados en la atención de prioridades competitivas. Un área en donde la intervención del gobierno es prioritaria es la de la financiación de bienes públicos, los servicios de salud pública que protegen a muchas personas simultáneamente. Es improbable que existan mercados para estos servicios porque no se puede excluir a quienes no pagan. En la salud, los principales ejemplos de tales bienes y servicios son el control vectorial, la regulación y estandarización, la supervisión de las enfermedades y la educación en temas de salud. En estrecha relación con los bienes públicos están los bienes cuasipúblicos: aquellos que producen beneficios que se extienden más allá de los usuarios directos de los servicios. Los ejemplos más comunes son el tratamiento de la tuberculosis, las enfermedades transmitidas sexualmente y otras enfermedades transmisibles, la administración de vacunas y la provisión de servicios de agua potable y alcantarillado seguros. Los bienes cuasipúblicos ofrecen beneficios –inmunidad, menor exposición a enfermedades, alivio de enfermedades– a los usuarios directos de los servicios y al mismo tiempo reducen el riesgo de exposición a enfermedades en la población general. No es probable que esos bienes, si bien pueden ofrecerse en forma privada, se proporcionen a niveles óptimos socialmente. En contraste, los bienes privados son aquellos para los cuales los beneficios los obtienen íntegramente sus usuarios directos, e incluyen servicios tales como atención curativa intensiva de enfermedades crónicas o no transmisibles. En ausencia de intervención del gobierno, es improbable que se ofrezcan bienes públicos y bienes que producen externalidades positivas o que se ofrezcan a niveles óptimos socialmente. Los proveedores privados no podrán resarcir sus costos por insumos al ofrecer esos servicios, y los mercados no revelarán el verdadero valor para los usuarios de la prestación de esos servicios. Sin embargo, es probable que se desarrollen mercados para bienes privados (en ausencia de barreras a la entrada y otros impedimentos), porque los proveedores pueden obtener compensación por el valor de sus recursos cuando tratan a los pacientes. Pero aunque es más probable que los mercados ofrezcan bienes de salud privados, su calidad clínica puede ser bastante variable. Aunque los conceptos de bienes públicos, cuasipúblicos y privados puedan sonar a jerga económica esotérica, son de considerable pertinencia para los servicios de salud que se dirigen a los pobres, pues muchos de los principales problemas de salud que afectan a los pobres incluyen intereses de salud pública, que requieren servicios de salud que no se pueden prestar en forma adecuada en ausencia de financiación oficial. Por ejemplo, en el África subsahariana, más de 70% de la pérdida de años de vida ajustados por discapacidad (DALY) se debe a enfermedades transmisibles como tuberculosis, enfermedades transmitidas sexualmente y VIH/sida, diarrea, infecciones infantiles evitables con vacunas y otros problemas de salud pública (ver el gráfico 6.2). SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 156 156 Prestación de servicios públicos Gráfico 6.2 Pérdidas de DALY por cada 1.000 habitantes, según causas 700 Heridas DALY perdidos 600 Enfermedades no transmisibles 500 Enfermedades transmisibles 400 300 200 100 0 África subsahariana América Latina y el Caribe Economías de mercado establecidas Fuente: Banco Mundial, 1993. En contraste, en los países relativamente más ricos de América Latina y el Caribe, menos de la mitad de los DALY perdidos se debe a enfermedades transmisibles; en las economías de mercado establecidas, sólo 9% de los DALY perdidos se debe a problemas de salud pública. Otro campo de preocupación pública (tratado con más detalle adelante en “La equidad y el impacto de la financiación del sector de la salud”) es de las fallas del mercado de los seguros. Una característica única del sector de la salud es la incertidumbre que existe con respecto a la probabilidad de enfermedad de un individuo y de ahí a sus necesidades esperadas de servicios de salud. Los mercados de seguros pueden abordar esta incertidumbre agrupando los riesgos financieros de eventos catastróficos de individuos o grupos, reduciendo con ello el riesgo de cualquier individuo particular. Sin embargo, los mercados privados de seguros pueden no funcionar apropiadamente en circunstancias en que: • Los aseguradores privados pueden negar la cobertura a quienes probablemente más la necesitan (a menudo los pobres). • Los individuos menos saludables expulsan a los saludables del mercado de seguros (selección adversa). • El contar con el seguro alienta a los individuos a no evitar riesgos o a consumir en exceso recursos de salud (riesgo moral). SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 157 Evaluación del desempeño de los servicios de salud en su atención a los pobres 157 • Los doctores, cuyos ingresos pueden estar atados a los niveles de atención que prestan, tratan más de lo debido a los pacientes y aumentan los costos de los servicios de salud (demanda inducida por el proveedor). El funcionamiento impropio de los mercados de seguros es de importancia particular para los pobres, quienes tienen menor probabilidad de costear tratamientos de enfermedades catastróficas o eventos adversos de salud (Gertler y Sturm, 1997; Filmer, Hammer y Pritchett, 1998). Por eso los gobiernos tienen un papel importante, cual es el de regular los mercados de seguros de salud, legislar la seguridad social o promover algún otro mecanismo de administrar los riesgos financieros de enfermedades catastróficas. Mejorar la eficiencia del gasto público Debido a estas fallas del mercado, los gobiernos ofrecen generalmente una variedad de intervenciones que a menudo incluyen servicios clínicos de bajo costo con beneficios mayormente privados, para asegurar que los pobres tengan acceso a niveles mínimos de servicios de salud, los cuales pueden ser gratuitos o subsidiados. Es improbable que dichos servicios se justifiquen por razones de seguros –evasión de riesgos catastróficos–, sino más bien por razones de alivio para los pobres (Pradhan, 1996). Pero, paradójicamente, los sistemas de salud gratuitos o intensamente subsidiados pueden ser regresivos realmente en su subsidio de los pobres y los no pobres, porque estos últimos suelen obtener más beneficios de los servicios de salud. Para atender estas fallas de mercado y objetivos de alivio de la pobreza, en el World Development Report 1993: Investing in Health (Banco Mundial, 1993) se abogaba por un paquete esencial de salud pública y servicios de atención personal dirigidos a mejorar la eficiencia en la asignación: asignar los recursos a los servicios de salud con el mayor beneficio general para la sociedad en el mejoramiento de la salud.2 El paquete central recomendado ofrece una guía para los países en su asignación de recursos pero requiere adaptación a circunstancias y condiciones de salud locales. Los métodos apropiados de selección entre una variedad de prioridades generalmente implican el análisis de los costos y beneficios sociales (Eastwood y Lipton, 2 Algunas de las intervenciones básicas en salud que pueden causar impacto significativo en la condición de la salud de los pobres son educación en temas de salud, complementos de micronutrientes, gestión integrada de enfermedades infantiles (IMCI), vacunas, planeación familiar, programas de maternidad segura, prevención de la malaria y gestión de casos, gestión de casos de tuberculosis, prevención de VIH y atención básica, promoción de la nutrición basada en la comunidad, control de uso del tabaco y otras prioridades de salud pública y de atención personal. SERVICIOS PUBLICOS 158 18/12/07 10:09 Página 158 Prestación de servicios públicos 2000). El análisis costo-beneficio social evalúa los costos y beneficios totales de la salud y otros no referentes a la salud de las intervenciones en salud. Sin embargo, demanda hacer elecciones difíciles en cuanto a cómo fijar un valor monetario a las ganancias en salud. El análisis de efectividad de costos es más directo –y también de uso más frecuente–, pero sólo evalúa las ganancias en salud de una intervención. Sin embargo, el análisis de efectividad de costos tiene limitaciones fuertes, siendo la más notable que puede otorgar prioridad a actividades que ya están siendo atendidas por mercados o activi-dades privadas que no responden a las necesidades de los grupos más pobres, para quienes el suministro de servicios apropiados puede ser de menor efectividad en costos. En adición, este análisis, como el de costo-beneficio, hace valoraciones implícitas de las vidas humanas. Desde el punto de vista de la pobreza, el gasto en salud se consideraría más eficiente en cuanto a asignación si corresponde bien al predominio e incidencia de condiciones que causan mala salud grave –los campos en donde los beneficios potenciales de las intervenciones son mayores– en los grupos más pobres. Esto, claro, está condicionado a las intervenciones que mejoran realmente esas condiciones. El gasto se consideraría menos eficiente en cuanto a asignación si se concentra en servicios que ofrecen atención a grupos más ricos y no afecta la carga de enfermedad de los pobres. Como consecuencia, el tema central de asignación sobre salud y pobreza es la cuestión de si las actividades de salud pública que benefician a los pobres se financian adecuadamente por parte del gobierno, lo que requiere contar con información sobre patrones de gastos –por tipos de actividades y por todos los actores del sector de la salud–, y conocer los impactos de esos gastos en la salud. Se requiere tener información detallada sobre la carga de enfermedad de la población y el uso esperado de los servicios por parte de individuos distintos, pobres y no pobres. Enfoque analítico de la evaluación de la eficiencia en la asignación Para determinar si el gobierno ofrece los bienes y servicios con mayor impacto en la salud –aparte de lo que atiende el sector privado–, el analista puede examinar la distribución de los gastos del gobierno a partir de los últimos períodos presupuestales en todos los servicios de salud. Una herramienta básica para hacer eso es el sistema de cuentas de salud (conocido también como cuentas nacionales de salud), un método para clasificar las actividades e insumos del sector de la salud en forma estandarizada. Con esta metodología se recopila información sobre las fuentes de fondos, instituciones financieras y los usos finales de los fondos. Realizados inicialmente por la OCDE, los ejercicios de cuentas de salud se han llevado a cabo en muchos países en desarrollo, y está surgiendo una metodología adaptada para entornos de datos deficientes (Berman, 1996). Métodos parecidos se han aplicado al nivel subnacional. SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 159 Evaluación del desempeño de los servicios de salud en su atención a los pobres 159 Una vez recopilados los datos sobre gastos del gobierno, se pueden utilizar distintos métodos para evaluar la eficiencia de asignación de esos gastos. Al nivel más simple, los analistas pueden observar la distribución relativa de los gastos en servicios o niveles de servicios para notar la parte del total que se dedica a cada uno. Se pueden efectuar comparaciones diferentes y se puede desagregar el gasto según funciones, como servicios curativos, preventivos y bienes de salud pública. Además, pueden desagregarse los gastos en las funciones centrales de salud pública (esto es, bienes públicos puros de control de enfermedades transmisibles, supervisión y otros); bienes cuasipúblicos (atención prenatal, servicios de planificación familiar y otros bienes con beneficios de salud pública); y bienes privados puros (atención curativa aguda y crónica). Debido a patrones epidemiológicos y demográficos, los pobres utilizan en mayor proporción ciertos tipos de servicios de salud; por esa razón, es más probable que los fondos empleados en esos servicios se dirijan a poblaciones de ingresos bajos. Éstos incluyen ciertos tipos de control y tratamiento de enfermedades transmisibles (por ejemplo, tuberculosis); prevención y tratamiento de deficiencias nutritivas; atención prenatal y de parto para embarazos de alto riesgo y otras. Un método alternativo de evaluar la eficiencia en la asignación consiste en que el analista compare el patrón de gastos del gobierno (y privados) en salud, con estimativos de la carga de enfermedades para las principales categorías de enfermedades. Los inconvenientes de este método son ser extremamente intensivo en datos y, como se anotó antes, puede ignorar respuestas potenciales del lado de la oferta del sector privado a los cambios en el sector público en los gastos y también la distribución de la carga de enfermedades en categorías de ingresos (Jha, Ransom y Bobadilla, 1996). Otras dos dimensiones de eficiencia se pueden relacionar también con los servicios a los pobres: • Eficiencia técnica: Niveles menores de atención pueden favorecer más a los pobres. Típicamente, el gasto en instalaciones de atención primaria se compara con el gasto en hospitales y particularmente en atención terciaria. Se utiliza con mucha frecuencia una categoría separada para programas de salud pública no basados en instalaciones de servicios de salud. El gasto en hospitales, en oposición a las actividades de atención en niveles inferiores o de salud pública, tiende a favorecer a las poblaciones y condiciones urbanas de ingresos mayores y con beneficios mayormente privados (Castro-Leal y otros, 1999). • Eficiencia de insumos: La asignación relativa de gastos recurrentes y de capital puede ocasionar que los servicios no sean funcionales en áreas pobres. Un hallazgo común en muchos países ha sido que invierten en desproporción en capital nuevo, como instalaciones de salud, mientras invierten menos de lo necesario –o subestiman– los gastos recurrentes asociados con esas inversiones. SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 160 10:09 Página 160 Prestación de servicios públicos Como consecuencia, las instalaciones dirigidas a servir a los pobres carecen de personal e insumos no salariales. En casi todos los entornos, la conclusión a que se llega de tales análisis es que el gobierno no cumple con sus responsabilidades básicas de financiación en forma óptima, en gran parte debido a las múltiples demandas competidoras de recursos muy limitados. La implicación es que se pueden lograr ganancias sustanciales en resultados en salud con reasignaciones internas de presupuesto (Griffin, 1992). Indicadores básicos • Gasto público per cápita para salud, por regiones. • Porcentaje de gasto público asignado a distintas funciones de salud: atención curativa intensiva, atención curativa crónica, atención preventiva y actividades de salud pública, por tipos de proveedores (públicos, privados, no gubernamentales) y por regiones. • Porcentaje de gastos públicos asignados a servicios primarios, secundarios, terciarios y programas de salud pública, por tipos de proveedores (públicos, privados, no gubernamentales) y por regiones (en sistemas descentralizados). Llegar a los pobres: Equidad de cobertura en las intervenciones que atienden las necesidades de los pobres En esta sección se perfila una jerarquía de determinantes que afectan la probabilidad de que los servicios de salud satisfagan las necesidades de los pobres. Se examinan en forma breve metodologías y datos necesarios para evaluar cada uno de los determinantes. El análisis es particularmente pertinente para evaluar la capacidad de un país de ofrecer un paquete central de intervenciones en salud, que pueda atender los problemas principales de salud de los pobres. Cabe organizar estos determinantes en ocho pasos simples (ver gráfico 6.3). Los primeros cinco representan cobertura potencial (accesibilidad, disponibilidad de recursos humanos, de insumos materiales, calidad organizativa y responsabilidad social), en tanto que los últimos tres representan cobertura actual (pertinencia y utilización de servicios, oportunidad y continuidad, y calidad técnica). Adelante se discuten los posibles indicadores para cada uno de estos determinantes. Hasta donde sea posible, los analistas que evalúan cada uno de estos determinantes deben incluir información sobre todos los posibles proveedores y fuentes de servicio –públicos, ONG y servicios privados–, con el fin de obtener un panorama completo de la prestación de los servicios de salud y permitir comparaciones de eficiencia y calidad. SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 161 Evaluación del desempeño de los servicios de salud en su atención a los pobres 161 Muchos de estos determinantes en la jerarquía no son específicos de la oferta de servicios para los pobres, sino que reflejan rasgos institucionales de los servicios oficiales de salud, en general. Sin embargo, como muchas de las personas no pobres de los países en desarrollo optan por no utilizar el sistema de servicios de salud pública, o al menos pueden permitirse no utilizarlo, la carga de calidad baja o de servicios oficiales no disponibles puede recaer desproporcionadamente en los pobres, que pueden contar con menos alternativas médicas modernas en los servicios del gobierno (Lasprilla y otros, 1999), Parker y Pier, 1999). Evaluar cada componente de los pasos necesarios para una cobertura efectiva requiere información detallada de una variedad de fuentes, la mayor parte de las cuales existe o está en proceso de desarrollarse en la mayoría de los países en desarrollo. Por ejemplo, para evaluar la accesibilidad física se requiere tener información sobre la distribución de los servicios médicos y de la población, y es probable que adquirir dicha información se requiera combinar datos de los ministerios de Salud y de las oficinas del censo nacional. Los sistemas de información sobre salud a menudo contienen información sobre cantidades y flujos de drogas y equipos, y sobre niveles de personal, que puede utilizarse para evaluar la disponibilidad de recursos humanos y materiales (aunque estos datos generalmente no incluyen información sobre fuentes no públicas de servicio). Las encuestas sobre instalaciones, tomadas en una muestra aleatoria de ellas, pueden ofrecer un cuadro más detallado de estos elementos. Esas encuestas se pueden combinar con entrevistas de salidas y revisiones de comportamiento del tratamiento para evaluar la calidad organizativa y técnica.3 A la postre, sin embargo, probablemente adquirir los datos requerirá que se recopilen a partir de los beneficiarios objetivo de los servicios de salud mediante encuestas de hogares basadas en la población. Éstas ofrecen información sobre una muestra aleatoria de la población, incluidos usuarios y no usuarios de los servicios. De hecho, las encuestas basadas en la población tienen dos ventajas principales sobre los sistemas de información de salud: recolectan información detallada sobre características antecedentes de los hogares y su comportamiento sobre la búsqueda de servicios de salud, y recolectan información sobre los hogares que pueden tener contacto limitado con los sistemas de salud, particularmente los pobres. Lo que es de mayor importancia, datos sobre ingresos de los hogares o patrones de consumo, o sobre la propiedad de las familias de activitos básicos, pueden utilizarse para establecer categorías de hogares en distintos cuartiles de ingresos, permitiendo así comparaciones de servicios de salud, observando el comportamiento y los resultados en salud en los diferentes 3 Una revisión útil de técnicas y procedimientos de recopilación de datos para encuestas sobre instalaciones, incluida la realización de entrevistas de salida y la observación directa del tratamiento, es Quick Investigation of Quality (QOQ): A User’s Guide for Monitoring Quality of Care (MEASURE Evaluation, 2000). SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 162 162 Prestación de servicios públicos grupos de ingreso. Las encuestas nacionales de hogares por lo general incluyen las World Bank’s Living Standards Measurment Surveys (Encuestas de Medición de Estándares de Vida del Banco Mundial), las Unicef ’s Multiple Indicator Cluster Surveys (Encuestas Agrupadas de Indicadores Múltiples de Unicef) y las ORC/Macros’s Demographic and Health Surveys (Encuestas Demográficas y de Salud ORC/Macro), que se llevan a cabo regularmente en unos 100 países. En el cuadro 6.1 se presentan algunos de los instrumentos de recopilación de datos y los pasos en la jerarquía para los que pueden ser aplicables. En el cuadro 6.2 se ofrece un ejemplo de la jerarquía y sus implicaciones para evaluar un programa de vacunación infantil, incluidos los insumos de requisito asociados con el programa. Gráfico 6.3 Ocho pasos para una cobertura efectiva para los pobres Resultados de los pobres Factores de los hogares Otros sectores Cobertura de servicios de salud Calidad técnica Oportunidad y continuidad Pertinencia y utilización Responsabilidad social Calidad organizativa Disponibilidad de recursos materiales Disponibilidad de recursos humanos Accesibilidad física SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 163 163 Evaluación del desempeño de los servicios de salud en su atención a los pobres Accesibilidad física Un tema fundamental para muchos países es el acceso físico a las intervenciones esenciales en salud y a los servicios de salud para los pobres, incluidas las actividades de salud impulsadas por la comunidad y las de nutrición. El acceso sigue siendo un tema clave en la mayoría de los países de bajos ingresos, en los que la mayor parte de la población –y la mayor parte de los pobres– residen a menudo en áreas rurales a considerable distancia de los servicios básicos de salud. El efecto de la mayor distancia a los servicios de salud es significativo, pues es menos probable que los individuos utilicen servicios lejanos o que implican gran cantidad de tiempo para su acceso. En muchos estudios se ha encontrado que la distancia de un proveedor de servicios de salud influye en el uso de los servicios más que otros factores tales como el precio. Según un estudio de Akin y otros (1996) la distancia del proveedor fue el determinante más significativo del uso de una persona de servicios curativos, más que el precio u otras características de las instalaciones. Dor y Van der Gaag (1988) en Costa de Marfil hallaron que la distancia y los costos del tiempo impiden el comportamiento de búsqueda de atención en forma idéntica a la de los costos monetarios. Similarmente, el trabajo que originó el Poverty Reduction Strategy Paper (PRSP, Documento de Estrategia de Reducción de la Pobreza), en Burkina Faso, citó evidencias de encuestas de que el 40% de los usuarios de centros de salud tenía que Accesibilidad física Recursos humanos Recursos materiales Calidad organizativa Responsabilidad social Utilización Oportunidad y continuidad Calidad técnica Discusiones de grupos de enfoque/métodos de evaluación rápida Encuestas de hogares Observaciones de tratamiento directo/QIQ Entrevistas de salidas Sistemas de información geográfica (SIG) Encuestas de instalaciones Sistemas de información sobre salud Etapa Mapa de pobreza Cuadro 6.1 Fuentes de datos para la evaluación de la cobertura SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 164 164 Prestación de servicios públicos Cuadro 6.2 Ejemplo de determinantes de cobertura con un paquete central de actividades Etapas Ejemplo de indicador para EPI Ejemplo de insumos Accesibilidad Proporción de madres de niños de entre 12 y 23 meses de edad que viven a menos de una hora o 5 kilómetros de un centro de salud fijo con vacunación semanal, o menos de 30 minutos de un punto de asistencia mensual. • Instalaciones y proveedores de salud (públicos, ONG, privados). • Trabajadores de puestos de salud y clínicas móviles. • Transporte (público y privado). • Vías y comunicaciones. Disponibilidad de recursos humanos Proporción de madres de niños de entre 12 y 23 meses de edad que viven a una hora o menos de un puesto de prestación de servicios donde haya un técnico en salud calificado ofreciendo vacunación. • Personal (público, ONG, privado). Disponibilidad de recursos materiales Proporción de madres de niños de entre 12 y 23 meses de edad que tienen acceso a un puesto de vacunación con disponibilidad continua de vacunas, jeringas y agujas. • Farmacéuticos, suministros, inventarios de artículos de consumo (fuentes públicas y privadas). • Equipos. • Mantenimiento (por ejemplo, cadena de frío en funcionamiento). Calidad organizativa Proporción de madres de niños de entre 12 y 23 meses de edad que tienen acceso a un puesto de vacunación donde se prestan otros servicios básicos integrados, como control del crecimiento, distribución ORT y complementos de vitamina A. • Entrenamiento, supervisión, equipos, incentivos al personal. Responsabilidad social Proporción de madres de niños de entre 12 y 23 meses de edad que tienen acceso a un puesto de vacunación donde las comunidades realizan control semestral de cobertura de vacunación y participan en rastrear activamente a los incumplidos. • Representación de la sociedad civil • Participación de usuarios y comunidades en la gestión, control, etc. Pertinencia y utilización Proporción de niños de entre 12 y 23 meses de edad que han recibido al menos una vacuna. • Contactos de pacientes internos y externos. • Servicios en las instalaciones. • Herramientas de gestión. Oportunidad y continuidad Proporción de niños de entre 12 y 23 meses de edad que han recibido el tratamiento completo de vacunas en las fechas apropiadas, en el primer año de vida y con el espaciamiento debido. • Adecuación de mantenimiento de registros, servicios de asistencia, seguimiento. Incentivos al personal; conocimiento de usuarios. Calidad técnica Proporción de niños de entre 12 y 23 meses de edad que han recibido el tratamiento completo de vacunas con las técnicas apropiadas. • Entrenamiento, supervisión, protocolos bien definidos. • Disponibilidad de drogas y equipos. Fuente: Knipenberg y otros, 1997. SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 165 Evaluación del desempeño de los servicios de salud en su atención a los pobres 165 caminar por más de una hora para llegar al centro. El trabajo que soporta el PRSP de Mozambique citó evidencia de encuestas de que 38% de las personas que habían estado enfermas, pero no habían buscado atención, no lo había hecho por la lejanía de las instalaciones locales. Por eso, un indicador clave del desempeño del sector de la salud es la proximidad física de los servicios de salud para los pobres, lo que se puede medir en varias formas. La primera es medir la oferta de servicios en relación con la población servida (por ejemplo, el número de hospitales para una población dada), o como proporción de las instalaciones de puestos de prestación de servicios (por ejemplo, el número o porcentaje de instalaciones que ofrecen planificación familiar, vacunación o servicios prenatales). Se pueden utilizar estándares internacionales (tales como los desarrollados por la Organización Mundial de la Salud [OMS]) o estándares locales (determinados mediante investigación operativa local).4 Para comparaciones, este método puede utilizarse para distintos niveles de agregación o regiones distintas dentro de un país, tales como distritos o áreas urbanas o rurales. Sin embargo, este método puede ser limitado ya que no tiene en cuenta la distribución de los pobres en las regiones. El segundo método es medir la proporción de la población que vive a una distancia dada de un tipo particular de instalación de salud (por ejemplo, 10 kilómetros) o de un tipo particular de intervención, preferiblemente desagregado por niveles de ingreso o por regiones. Un tercer método, estrechamente relacionado es medir el tiempo que requiere un cliente para llegar a una instalación o puesto de prestación de servicios (por ejemplo, menos de una hora). Recopilación y análisis de datos Para el primer método descrito se requiere información detallada sobre los insumos básicos en el sector de la salud, por regiones, como el número de instalaciones de distintos tipos y los servicios que se ofrecen, o el número de camas. Ésta se combina con información sobre la población total que vive en esas áreas, la cual está disponible generalmente en las oficinas del censo nacional. Luego pueden compararse las razones de insumos a tamaños de población en las distintas regiones. Para el segundo y tercer métodos, se requiere información detallada sobre las localizaciones de los hogares y los servicios de salud. Un mecanismo que cada vez es más común para determinar dichas localizaciones son los sistemas de información geográ- 4 Sin embargo, un problema es que estos estándares rara vez se desarrollan en el contexto de un paquete de presupuesto realista para el sector. Alcanzar objetivos con especificación previa de insumos no debería sustituir el diagnóstico cuidadoso de las principales restricciones que se encuentran en el sector, y la forma más eficiente de lograr los objetivos de los resultados. SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 166 10:09 Página 166 Prestación de servicios públicos fica (SIG) que utilizan sistemas de posicionamiento global para trazar las localizaciones de las instalaciones y una muestra de los hogares en mapas digitalizados.5 Se pueden entonces calcular las distancias ya sea como distancias euclidianas o, si se combinan con información sobre vías y tipos de vías, como distancias a lo largo de vías principales. Se pueden realizar cálculos estándar utilizando software fácilmente disponible, tales como la proporción de una muestra de la población que vive a distancias especificadas de los proveedores de salud. Como mínimo, tal información sobre las localizaciones de hogares y servicios de salud se puede utilizar para desarrollar representaciones geográficas de la distribución de los servicios de salud relativa a la distribución de la población. Los mapas deberían especificar, si es posible, la localización de instalaciones fijas, puestos de salud, clínicas móviles y trabajadores de los puestos para servicios públicos y no gubernamentales, así como las principales vías y barreras naturales, tales como los ríos. Muchos países han desarrollado o están en proceso de desarrollar inventarios de instalaciones de salud y mapas de planeación. La información de encuestas de hogares cabe utilizarla para calcular el porcentaje de pobres con acceso a los servicios, y determinar hasta qué punto la limitación de acceso físico es una restricción importante para los pobres.6 Dado que la pobreza no está distribuida en forma pareja, es de utilidad ensamblar datos sobre disponibilidad tanto a nivel regional como nacional. Estos métodos cuantitativos pueden complementarse con encuestas a beneficiarios o enfoques de evaluación participativa en comunidades pobres, a fin de evaluar si los pobres perciben el acceso físico como un problema principal. Indicadores básicos • Hospitales, centros de salud, dispensarios, o clínicas móviles por cada 10.000 habitantes, por regiones. • Porcentaje de población, por regiones, que vive a 5 km o menos o a una hora de camino de un hospital, centro de salud, dispensario o clínica móvil. 5 Los SIG permiten el vínculo de una amplia variedad de información, pero requieren equipos especiales y personal capacitado para su operación y sostenimiento. Sin embargo, un creciente número de ministerios de Salud está utilizando SIG y la entrada de datos, y su análisis se podría efectuar a contrato con el sector privado o una ONG. 6 Las encuestas demográficas y de salud y las encuestas de medida de estándares de vida, por ejemplo, incluyen preguntas sobre los activos de los hogares y la disponibilidad de servicios esenciales en la comunidad, haciendo posible compilar tabulaciones para la accesibilidad por niveles de ingresos o activos. SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 167 Evaluación del desempeño de los servicios de salud en su atención a los pobres 167 Disponibilidad de recursos humanos Los países de ingresos bajos se ven asediados por una variedad de problemas que restringen la oferta de personal capacitado en salud. Los problemas principales son a menudo la incapacidad del sector público de remunerar adecuadamente y capacitar a los trabajadores de la salud y la deficiente distribución de esos trabajadores en instalaciones urbanas y rurales o en distintos niveles de instalaciones. Las restricciones a la oferta de personal de salud, a su vez, limitan la capacidad del sector público de ofrecer servicios básicos de salud a los pobres. En muchos países, la escasez de fondos deja al sector público con incapacidad de pagar a trabajadores de salud a niveles competitivos con las prácticas privadas o con salarios ofrecidos en otros países. Según un estudio reciente llevado a cabo por el Antwerp Tropical Institute, la remuneración real del personal de salud en entornos urbanos (públicos o privados) era aproximadamente cinco veces el salario promedio del sector público. Para los cirujanos, esta cifra podía llegar a ser hasta siete veces mayor (Banco Mundial, 2001). Otros problemas se relacionan con la incapacidad de distribuir al personal en forma apropiada dentro de un país. En particular, las áreas rurales se enfrentan con frecuencia a la escasez de personal porque los trabajadores tienden a preferir vivir y trabajar en áreas urbanas, donde las comodidades familiares y las oportunidades profesionales son mayores. Muchas parteras entrenadas en países del África francófona se consideran a sí mismas como de mayor calificación para trabajar en áreas rurales y se quedan en las ciudades capitales. Un último problema se relaciona con el concepto de eficiencia técnica: la idea de que los recursos deben utilizarse para producir el máximo nivel de resultados con el mínimo de insumos. Esto es de pertinencia particular para la gestión de recursos humanos, pues muchos sistemas de salud tienen trabajadores que, bien están ociosos una buena parte del tiempo, o están ausentes de su trabajo. La implicación es que estos miembros de personal pueden reasignarse –o removerse– sin que se reduzca el número de pacientes tratados. La magnitud del problema es considerable. Por ejemplo, los autores del informe Voices of the Poor (Voces de los pobres) para Somalilandia (Narayan y otros, 1999) notaron que “los habitantes rurales decían que rara vez veían trabajadores de la salud en sus localidades. Si alguien ha sido entrenado para las villas y otras áreas principales de pastoreo por las agencias internacionales, ya no es funcional”.7 Para los pobres esto significa que mientras hay estructura física disponible para la prestación de los servicios, la ausencia o disponibilidad limitada de personal de salud 7 Ver www.worldbank.org/poverty/voices. SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 168 168 Prestación de servicios públicos puede reducir la disponibilidad general de los servicios, aumentar las líneas de espera, y a la postre reducir la probabilidad de que se utilicen los servicios requeridos. Recopilación y análisis de datos Como sucede con el acceso geográfico, la distribución del personal de salud debe medirse en relación con la distribución de la población. Un indicador clave sería el número de doctores, enfermeras, parteras o personal esencial por cada 10.000 habitantes, por regiones. Cabe utilizar esta información para observar la distribución geográfica de los trabajadores de la salud, nuevamente con información de SIG si es posible, revelando así dónde existen serios problemas de asignación. En forma alternativa, como con la accesibilidad física, se podría calcular la proporción de la población que vive a una cierta distancia o tiempo de una instalación que cuente con un doctor, enfermera o especialista, con información de un sistema de posicionamiento global sobre la localización de los hogares y las instalaciones. Los sistemas centrales de información sobre salud pueden tener datos sobre la disponibilidad y distribución del personal, aunque a menudo sean incompletos o no confiables. Las encuestas de una muestra de instalaciones o grupo de trabajadores de salud pueden ofrecer información más detallada y confiable sobre el número de trabajadores y el tiempo empleado en la prestación de servicios. También se puede solicitar a los funcionarios distritales o provinciales la compilación de tabulaciones de la disponibilidad de personal. En adición, pueden utilizarse encuestas cualitativas a fin de averiguar si la carencia de personal la ven los pobres como un problema mayor; y las encuestas son particularmente útiles para averiguar si el ausentismo del personal constituye un problema. Indicadores básicos • Doctores, enfermeras y parteras por cada 10.000 habitantes, por regiones. • Porcentaje de la población, por regiones, que vive a 5 km o menos o a una hora o menos de camino de una instalación con médico, enfermera o especialista. Disponibilidad de recursos materiales Los servicios de salud deben tener también capacidad de garantizar la disponibilidad continua de insumos materiales esenciales, incluidas las medicinas, suministros y equipos. Aunque puedan estar presentes instalaciones de salud, nutrición y población y ser accesibles físicamente en un área, puede haber carencia de recursos de bienes de consumo esenciales para la intervención, o no haber disponibilidad con frecuencia. En un estudio realizado en Costa de Marfil (ICC, 1997) se mostró, por ejemplo, que SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 169 Evaluación del desempeño de los servicios de salud en su atención a los pobres 169 no había disponibilidad de cotrimoxazole y otros cuatro medicamentos esenciales en las clínicas de salud pública más de la mitad del tiempo. Aún si hay disponibilidad de drogas en las instalaciones, pueden ser ineficaces, sea porque haya expirado su fecha de vencimiento o por no haberse mantenido en forma apropiada en ambiente controlado. Estos problemas resultan de una inadecuada logística y gestión de farmacéuticos y de suministros. Los gobiernos pueden mejorar también la eficiencia de los mercados para insumos básicos con varios mecanismos, los que incluyen un mejor sistema de abastecimiento mediante ofertas competitivas, uso de listas de medicinas esenciales y promoción de medicamentos genéricos de bajo costo y calidad alta. Estas medidas pueden reducir los costos de los insumos, liberando con ello recursos para otras actividades. Un problema adicional –y creciente– es el surgimiento de la falsificación de las medicinas. Gran parte de este problema se origina en la regulación deficiente del gobierno, pero también se relaciona con una característica básica de los mercados de la salud, cual es la de la asimetría informativa entre proveedores y usuarios, que tienen capacidad limitada de verificar la eficacia y contenido de los fármacos y que dependen, por tanto, de la supervisión oficial para asegurar la calidad apropiada. Recopilación y análisis de datos El desarrollo de indicadores sobre la disponibilidad de insumos críticos por niveles de servicios puede ayudar a valorar el grado de inadecuación de los recursos materiales. Pueden vincularse a datos sobre distribución de los pobres y no pobres en la población. Se pueden trazar mapas que muestren la distribución de disponibilidad de medicinas y vacunas y vincularlos a mapas de pobreza, para identificar si la escasez es más común en áreas más pobres o más remotas.8 Sistemas centrales de información sobre salud pueden contar con datos sobre disponibilidad y distribución de equipos, medicamentos, vehículos y otros insumos, aunque con mucha frecuencia son incompletos o no confiables.9 La realización de encuestas de muestras de instalaciones puede ofrecer información más detallada y confiable sobre la disponibilidad de insumos básicos, y se han desarrollado metodo8 Mejorar la calidad y disponibilidad de los farmacéuticos y el personal de salud es difícil y requiere con mucha frecuencia reformas estructurales. La referencia es al equipo del PRSP para notas técnicas sobre farmacéuticos y recursos humanos. 9 Las estadísticas oficiales a menudo ofrecen información sobre disponibilidad de fármacos, medicinas, y programas de control del crecimiento y vacunación, etc. Aparte de ser medidas brutas de la calidad, estas estadísticas pueden también pintar un cuadro más bello de la calidad de lo que se garantiza. En una encuesta sobre instalaciones en Costa de Marfil se encontró una divergencia sustancial entre las med icinas que se suponía estaban disponibles –de SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 170 170 Prestación de servicios públicos logías específicas para hacerlas (por ejemplo, encuestas sobre fármacos esenciales). Se podría solicitar a funcionarios distritales o provinciales la compilación de tabulaciones de insumos básicos en sus áreas. Estudios al nivel de instalaciones de la frecuencia de falta de inventarios de fármacos esenciales pueden ofrecer pistas sobre la magnitud de estos problemas. Si se identifica la escasez de medicamentos como problema significativo, el reto más difícil es tratar de comprender por qué persiste. La financiación inadecuada de insumos puede ser parte del problema, pero rara vez es la única razón. Para entender cómo afectan estas fallas a la población pobre, nuevamente pueden ser de utilidad las encuestas y entrevistas de salida a fin de averiguar si los pobres perciben la ausencia de medicinas o de suministros como un problema mayor, y si inhibe el uso de los servicios de salud. Por ejemplo, se citó la evidencia de las encuestas de hogares en el trabajo de soporte del PRSP de Mozambique. Se mostró que aunque una proporción relativamente pequeña de enfermos que no buscó atención citó la falta de medicinas como la razón para no buscarla, quienes la buscaron fueron casi todos residentes rurales. Encuestas e inspecciones de instalaciones de salud son útiles también. El trabajo de fundamento del PRSP de Burkina Faso informó que, al inspeccionarse, a cerca del 20% de las instalaciones se les habían agotado las vacunas esenciales y, en el 24% de los centros de salud, los refrigeradores de almacenamiento de vacunas no funcionaban. El PRSP de Mauritania informó que la escasez de medicamentos fue la razón más importante del bajo uso de los servicios. Las encuestas también pueden ofrecer información útil en cuanto a si los pobres compran medicinas en fuentes distintas a donde lo hacen los ricos. En África (Benín) e India, por ejemplo, fue más probable que los pobres compraran medicinas en el mercado y menos probable en una droguería formal. Indicadores básicos • Porcentaje de instalaciones –por niveles y regiones– con disponibilidad de medicamentos esenciales, vacunas, suministros y equipos. Calidad organizativa y capacidad de respuesta al usuario Otra dimensión clave del desempeño es el grado al que los servicios públicos, privados y de las ONG son sensibles a las preocupaciones de los usuarios y al que se presacuerdo con los registros del gobierno– y las que realmente lo estaban según la encuesta. A pesar de lo crudo de la medida de calidad, la encuesta reveló algunas brechas preocupantes entre las áreas rurales pobres y las áreas urbanas en mejor condición en la proporción de instalaciones con programas de vacunación y control del crecimiento. SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 171 Evaluación del desempeño de los servicios de salud en su atención a los pobres 171 tan los servicios en forma que se estimule la utilización apropiada de intervenciones pertinentes (OMS, 2000). Varios factores influyen en la amigabilidad de los servicios, incluidas la actitud de los miembros del personal de salud, las horas de operación, el espacio y la comodidad del área de espera y de los pabellones, el tiempo de espera, el género del proveedor del servicio, las formas de pago y la eficiencia de las remisiones. Por ejemplo, los pobres pueden verse forzados a esperar más que los pacientes que pagan o pueden estar sujetos a amonestaciones verbales del personal de la salud. Estos factores afectan a su vez fuertemente la percepción de calidad de los usuarios y son determinantes importantes para el uso de los servicios, en particular porque con mucha frecuencia los usuarios no son buenos jueces de la calidad clínica. Es probable que la calidad organizativa varíe entre los proveedores públicos, privados y de ONG por localización geográfica (puede ser peor en áreas pobres) y posiblemente por tipo y nivel de servicio (clínicas versus hospitales distritales o atención prenatal versus tratamiento de infecciones transmitidas sexualmente). Puede medirse objetivamente (por ejemplo, tiempo promedio de espera, tiempo empleado con los proveedores) o cualitativamente (por ejemplo, preguntando a los pobres cómo perciben la calidad de los diferentes tipos de servicio). Recopilación y análisis de datos La medición de la calidad organizativa depende de una mezcla de herramientas cualitativas y cuantitativas. Este tipo de información rara vez está disponible en los sistemas rutinarios de información sobre salud. Las encuestas cualitativas, grupos de enfoque, o entrevistas de salida a los pobres (y a los no pobres, para efectos comparativos) pueden ser ilustrativas. Los temas podrían incluir el tratamiento del personal, lo apropiado de la atención y las percepciones de la calidad. Se deberían realizar discusiones en forma separada con hombres y mujeres y, posiblemente, con adolescentes y adultos, ya que sus preocupaciones podrían ser distintas. Por ejemplo, en muchos países las mujeres informan ser tratadas con rudeza o aun con abuso en la prestación del servicio en las clínicas oficiales; o las mujeres y los adolescentes evitan buscar la atención para infecciones transmitidas sexualmente en las instalaciones públicas por preocupaciones de privacidad. Las entrevistas de salida ofrecen información útil sobre las interacciones proveedor-usuario, pero no llegan a quienes no utilizan los servicios, para quienes la percepción de una calidad organizativa baja puede haber impedido el uso de los servicios en primer lugar. La recopilación de información de los no usuarios puede, por tanto, requerir encuestas de hogares y métodos basados en la comunidad. La evaluación en el sitio de varios aspectos de la organización del servicio puede compararse con los problemas identificados por los usuarios. La observación directa del tratamiento por parte de observadores bien entrenados puede utilizarse para SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 172 172 Prestación de servicios públicos desarrollar medidas objetivas basadas en el servicio (tiempo promedio de espera, observaciones del comportamiento del proveedor, limpieza de las instalaciones) y luego compararse con percepciones de los usuarios. La información recopilada se puede utilizar para construir escalas e índices de calidad, permitiendo comparaciones de distintos tipos de servicios. En el campo de la planificación familiar se han desarrollado metodologías de análisis de situación que combinan varias metodologías para recopilar información de una muestra de instalaciones y comunidades sobre disponibilidad de insumos, comportamiento de los proveedores, indicadores de calidad de procesos y percepción de miembros de la comunidad.10 El enfoque de análisis de situación puede adaptarse para otros servicios. Indicadores básicos • Tiempo promedio de espera, por tipos de instalaciones (pública, privada y no gubernamental) y por regiones. • Porcentaje de usuarios de instalaciones, por niveles, tipos (pública, privada y no gubernamental) y por regiones, información sobre tratamiento del personal, disponibilidad de drogas y calidad de servicio como “buena” o “excelente”. Responsabilidad social Es más probable que el sistema de salud o los servicios particulares de salud sean sensibles a los pobres si éstos pueden ejercer influencia en los sistemas de salud o en los proveedores, o tener vocería en ellos. El personal de salud en las clínicas oficiales es a menudo insensible a los pobres porque no tiene responsabilidad directa con ellos, y porque su remuneración y avance profesional no se vinculan con frecuencia a su desempeño. Existen varios caminos potenciales para que los pobres participen y tengan vocería. El primero es la gestión directa de los servicios de clínicas locales, mediante centros comunitarios de salud o fondos rotatorios de medicinas, siguiendo la experiencia de la Bamako Inititative, apoyada por la OMS y la Unicef y adoptada por muchos países de Asia y África (Knippenberg y otros, 1997; Wilson y otros, 1999). Segundo, los pobres pueden vincularse al control del desempeño de instalaciones o proveedores 10 El Consejo de Población y la United Nations Family Planning Association (Asociación de Planificación Familiar de las Naciones Unidas) tienen información adicional sobre estas herramientas. SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 173 Evaluación del desempeño de los servicios de salud en su atención a los pobres 173 mediante la representación en una junta del distrito o de la instalación, mediante un sistema efectivo de querellas, o por medio de intermediarios, como líderes políticos locales, organizaciones religiosas u ONG. Algunos países también han desarrollado y publicado una declaración de derechos de pacientes, para fortalecer la capacidad de los usuarios de demandar servicios de calidad. Una tercera vía es a través de la movilización de comunidades para actividades de promoción de la salud, tales como prevención de la malaria o mejor suministro de agua potable. Debe tenerse en mente, sin embargo, que aun cuando existan mecanismos formales de participación, los proveedores de salud dominan todavía los comités y procesos participativos debido a su mayor educación y pericia. Además, debido a las actitudes de la sociedad o a normas culturales, las mujeres o ciertos grupos étnicos pueden quedar excluidos de la toma de decisiones y por eso pueden tener poca vocería para influir en la naturaleza y calidad de los servicios de salud. Un problema de creciente reconocimiento en procesos de participación comunitaria es la posibilidad de captura local por élites locales que influyen en la toma de decisiones, para sus propias ganancias en lugar del mayor bienestar de la comunidad. Recopilación y análisis de datos Como sucede con la calidad organizativa, es probable que los mecanismos para medir el nivel de participación de las comunidades y de los pobres en los sistemas de salud dependan de una mezcla de fuentes cualitativas y cuantitativas, incluidas las discusiones de grupos comunitarios de enfoque, las encuestas de hogares y los mecanismos de evaluación rápida, mezcla que incluye varios pasos, el primero de los cuales es evaluar el grado de existencia de mecanismos para que los pobres ejerzan influencia en los servicios en general y en las intervenciones específicas. El siguiente paso es determinar si esos mecanismos realmente influyen en la calidad de los servicios prestados a los pobres. También pueden utilizarse diversas categorías de participación para medir el grado de participación por nivel y por tipo de servicio, inclusive información compartida, consultas, colaboración y toma de decisiones compartida. Evaluaciones de vocería y participación en servicios de salud pueden incorporarse a la evaluación participativa general para el PRSP. Se necesitaría recopilar información mediante visitas a una muestra de comunidades e instalaciones. Preguntas pertinentes podrían ser, entre otras, las siguientes: • ¿Qué porcentaje de instalaciones de salud tienen alguna clase de comité de salud comunitaria o junta de salud asociada con ellas? ¿Se reúnen éstos con regularidad? • ¿Se percibe a los comités de salud como representativos de la comunidad y de los pobres en particular, o están dominados por élites locales? SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 174 174 Prestación de servicios públicos • ¿Existe alguna diferencia mensurable entre la sensibilidad al usuario de los servicios por los que los pobres tienen alguna representación y por los que no? ¿Qué factores explican las diferencias? • ¿Son sensibles los líderes locales a los pobres y es la calidad de los servicios de salud un asunto de preocupación para los líderes locales? • Si los pobres tienen relativamente poca influencia, ¿existen estructuras institucionales tradicionales o modernas sobre las que se puedan basar o hacer oír su voz? Indicadores básicos • Porcentaje de instalaciones o comunidades con juntas administrativas de salud comunitaria, por regiones. • Porcentaje de juntas de salud comunitaria con miembros femeninos o de grupos étnicos minoritarios, por regiones. • Porcentaje de miembros de salud local elegidos, por regiones. Pertinencia de la producción y utilización de intervenciones en salud La producción de servicios de salud de alta calidad y accesibles es de poco valor si no los utilizan las personas que los necesitan, en particular los pobres. Como ya se discutió, muchas de las intervenciones que forman parte de un paquete central de servicios esenciales atienden los problemas principales de salud que tienen los pobres. Aumentar la accesibilidad y disponibilidad de personal, suministros y equipos –pasos de cobertura uno a cuatro– probablemente aumentará la calidad y el suministro de los servicios. Sin embargo, los pobres deben ser también lo bastante conscientes de los beneficios de los servicios –su eficacia y ganancias de salud a largo plazo– y valuarlos relativamente más que los demás bienes y servicios que podrían consumir con sus recursos y tiempo limitados. Los datos de series de tiempo sobre la utilización de servicios de salud, por categorías de servicio y grupos de ingresos, por eso son esenciales para medir los impactos de los cambios en la disponibilidad y calidad de los servicios. Recopilación y análisis de datos La utilización puede medirse en términos de volumen total de servicios prestados o como porcentaje de una población objetivo dada, que utiliza la intervención. Estas formas diferentes de medir la utilización requieren distintas fuentes de datos, así: • Los sistemas de información sobre salud usualmente recopilan datos sobre uso de servicios, incluidas las visitas de pacientes externos e internos, vacunas, usuarios de atención prenatal, partos, usuarios de planificación familiar, etc. Sin em- SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 175 Evaluación del desempeño de los servicios de salud en su atención a los pobres 175 bargo, con mucha frecuencia se omite informar una parte de los datos y por eso frecuentemente no pueden utilizarse para calcular tasas de utilización basadas en la población. Además, dependiendo de la participación de mercado del sector público para esos servicios, pueden representar sólo una fracción del total de usuarios en la población, sin haberse recopilado información sobre los no usuarios, ni sobre características de los usuarios, incluido su nivel de ingresos. No obstante, pueden todavía ser útiles para el análisis de tendencias si se compilan en series de tiempo, haciendo comparaciones entre regiones o instalaciones, cuando hay información disponible sobre el nivel de pobreza del área servida. • Las encuestas de hogares pueden ofrecer información más detallada sobre las poblaciones hacia las que se dirigen las intervenciones, incluidos usuarios y no usuarios de los servicios y hogares pobres y no pobres. De tales encuestas, puede calcularse el porcentaje de una población objetivo que utiliza servicios particulares (por ejemplo, porcentaje de partos por instalación, porcentaje de adultos con infecciones transmitidas sexualmente que solicita atención), como también la distribución de usuarios por tipos de proveedores, públicos, privados, no gubernamentales, o farmacias. Usuarios y no usuarios pueden estratificarse por niveles de ingresos, que es un paso importante para el análisis de incidencia de beneficios, que se discute adelante. Además, dichas encuestas pueden utilizarse para examinar las razones de uso y no uso de instalaciones particulares por diferentes grupos de ingresos. • La cantidad de servicios producidos en un área específica se puede vincular mediante un mapa de pobreza al nivel de ingreso de la población del área. Tal mapeo de equidad de producción de resultados se realiza actualmente en forma rutinaria en Mozambique.11 El examen de tendencias y patrones de uso, en particular con respecto a los pobres, puede ayudar a identificar restricciones sobre el funcionamiento del sistema. Las razones del no uso de los servicios de salud no pueden valorarse sólo por el lado de los servicios. Aún así, cuando la utilización es baja –a pesar de una accesibilidad alta y de la disponibilidad de servicios alta–, los analistas deberán explorar los datos de encuestas sobre las razones de la no utilización de las intervenciones. Es probable que éstas incluyan aspectos como precios, calidad percibida, aceptación cultural o factores de hogares tales como educación. 11 En Mozambique se construye un índice utilizando información basada en servicios sobre la proporción de niños vacunados, la de mujeres que utilizan servicios prenatales y el número de visitas de pacientes externos e internos. SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 176 176 Prestación de servicios públicos Indicadores básicos • Producción de servicios básicos incluidos en paquetes de servicios esenciales, por regiones, clasificadas por niveles de pobreza. • Porcentajes de pobres y no pobres que utilizan varios servicios de salud incluidos en paquetes de servicios esenciales. Oportunidad y continuidad Muchos servicios de salud requieren no sólo que se utilicen, sino que se utilicen en ciertos momentos o que se realicen contactos repetidos para que el tratamiento sea efectivo. Varias vacunas básicas de la infancia –polio y difteria, tos ferina y tétano– deben efectuarse en ciertos momentos de la vida de un niño, empezando no antes de las seis semanas de vida, y deben estar seguidas de vacunas posteriores a intervalos de no menos de cuatro semanas. Para la tuberculosis, una sola atención de tratamiento observado directamente de curso corto (DOTS), no es eficaz. Para que una persona se cure completamente y no se desarrolle una resistencia a la medicina se requieren tratamientos repetidos por seis meses. Para otras intervenciones tales como atención obstétrica de urgencia, el momento es crítico. Con demasiada frecuencia las intervenciones se suministran sólo en parte, o en mal momento o demasiado tarde. La continuidad del servicio es un reto organizativo y un indicador importante de la efectividad del sistema porque requiere la habilidad de rastrear y hacer seguimiento a los usuarios. Para los pobres, para quienes los niveles de utilización de servicios básicos pueden ya ser bajos, la oportunidad y continuidad de uso del servicio es un reto adicional para asegurar que reciban atención en salud efectiva. Recopilación y análisis de datos Los análisis de la oportunidad y continuidad apropiadas de los servicios de salud son similares a los de la utilización del servicio esbozados antes. Sin embargo, el enfoque se sitúa en cambio en los servicios críticos esenciales para los que la oportunidad es vital para la efectividad. La continuidad puede evaluarse observando las tasas de abandono y otros indicadores de seguimiento, de preferencia utilizando una combinación de datos sobre instalaciones y encuestas de hogares. Indicadores básicos • Tasas de abandono de vacunación contra difteria, tos ferina y tétano para los pobres y los no pobres. • Porcentaje de pobres y no pobres que completan programas de tratamiento de tuberculosis o DOTS. SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 177 Evaluación del desempeño de los servicios de salud en su atención a los pobres 177 • Porcentaje de embarazadas que efectúan el número recomendado de visitas para atención prenatal. Calidad técnica El último paso en la jerarquía para mejorar los resultados en la salud para los pobres es asegurar que los servicios de salud sean de una calidad suficiente tal que, si se utilizan, conduzcan a un mejoramiento en los resultados de la salud. La capacidad del sector para ofrecer la combinación apropiada de tecnología y empatía a un nivel dado de utilización es vital para asegurar que las intervenciones se conviertan en resultados efectivos.12, 13 La calidad técnica depende del tratamiento efectivo del proveedor y de su supervisión, la existencia de protocolos de tratamiento apropiado, lo adecuado de los insumos críticos y también de otros factores, tales como la carga de trabajo del proveedor. La calidad técnica puede ser baja aun cuando los usuarios expresen satisfacción con los servicios, lo que puede ser un problema particular en un sector privado regulado con deficiencia. Para servicios para los que una alta proporción de la oferta de mercado la prestan fuentes privadas o no gubernamentales, los recolectores de datos deben esforzarse para recopilar información sobre todos los tipos de proveedores. Recopilación y análisis de datos Evaluar la capacidad del sector de producir resultados de buena calidad técnica usualmente requiere observación directa del comportamiento del proveedor, para comparar prácticas existentes con protocolos estándar. En adición, varios indicadores son 12 Ejemplos sorprendentes del impacto de la baja calidad de los servicios se encuentran en la salud maternal. La utilización de la atención prenatal es bastante alta en toda África, pero la pertinencia y la calidad y eficacia de los servicios son tan bajas que a pesar de la gran demanda, los resultados maternales mejoran muy poco. En Gambia, un programa tradicional de asistencia de partos llevó a un mayor aumento en la utilización de servicios de obstetricia y aún así no causó impacto en los resultados, pues las mujeres que llegaban al servicio hospitalario morían allí por falta de sangre, materiales y cirujanos. En igual forma para la tuberculosis; sabemos que las personas solicitan la atención en salud cuando tienen tos crónica y fiebre. Pero los servicios fallan con mucha frecuencia en el reconocimiento del diagnóstico y en la prescripción y seguimiento de tratamientos apropiados. 13 En Burundi, sólo el 3% de los niños con diarrea fueron evaluados correctamente y sólo el 13% fue rehidratado correctamente. En contraste, en Vietnam, las cifras fueron 78% y 67% respectivamente. En Indonesia sólo el 2% de los casos de neumonía se gestionó en forma correcta y sólo el 4% de los enfermeros fue asesorado correctamente. Las cifras para China fueron 73% y 75% respectivamente. SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 178 178 Prestación de servicios públicos particularmente sensibles a la calidad técnica, entre los que están la tasa de mortalidad prenatal, tasa de mortalidad por malaria, tasas de curación de tuberculosis y mortalidad materna. Estudios de seguimientos de las muertes maternas o prenatales arrojan luz sobre si las deficiencias en la calidad clínica contribuyeron a los resultados deficientes. Hay instrumentos más sofisticados disponibles para evaluar la calidad mediante encuestas sobre instalaciones para algunos resultados de salud, nutrición y población. La Topical List of Priority Indicators for IMCI (Integrated Management of Childhood Illnesses) at Health Facility Level (Lista por Tópicos de Indicadores Prioritarios para IMCI (Gestión Integrada de Enfermedades Infantiles) a Nivel de Instalaciones de Salud) proporciona un instrumento útil para evaluar la calidad de la gestión de enfermedades infantiles.14 Las encuestas efectuadas utilizando este instrumento sugieren algunas variaciones muy grandes en la calidad entre los países. Estos datos se podrían vincular a un mapa de pobreza o a una encuesta de hogares para adquirir un sentido de cómo le va a los pobres del país en comparación con los no pobres. Indicadores básicos • Porcentaje de pacientes que reciben tratamiento según lineamientos estándar nacionales, por tipos de instalaciones o por regiones. • Tasas de mortalidad por malaria o por casos de enfermedades específicas. • Tasas de curación de tuberculosis. • Tasas de mortalidad maternal. La equidad y el impacto de la financiación del sector de la salud Un aspecto de los mercados de la salud se asemeja al de mercados de otros bienes y servicios, a saber, que los no pobres suelen beneficiarse más con los servicios de salud que los pobres (Wagstaff, Paci y Van Doorslaer, 1991; Van Doorslaer y Wagstaff, 1992; Wagstaff, 2000a; Whitehead, 2000; Gwatkin, 2000). Como se anotó, existen muchas razones por las cuales los no pobres utilizan más los servicios de salud, de las cuales no es la menos importante su mayor capacidad de pago. Es probable que su mayor utilización se asocie también con un mayor acceso (pues los no pobres tienden a vivir en áreas urbanas) y una apreciación mayor de los beneficios de los servicios de salud. Para promover la equidad de los resultados en la salud para los pobres, los gobiernos deben hacer compensaciones por estos factores (César y otros, 1999). Los gobiernos tienen numerosas opciones de asegurar que los pagos menores no representen una barrera insuperable para los pobres en la utilización de los servicios. 14 Ver http://www.worldbank.org/poverty/strategies/sourtoc SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 179 Evaluación del desempeño de los servicios de salud en su atención a los pobres 179 Típicamente, los pobres en los países en desarrollo pueden contar con que el gobierno subsidie una parte de sus servicios de salud por medio de ingresos tributarios generales. Pero tanto los impuestos (Kakwani, 1997) como los subsidios (Wagstaff y otros, 1999) pueden ser regresivos. Cuando se cobran tarifas, se puede eximir a los pobres de ellas mediante esquemas de cláusulas de exención de pago de tarifas, pero la evidencia en el éxito de la exención a los pobres es mixta (Creese y Kutzin, 1997; Leighton y Diop, 1999). En forma alternativa, los gobiernos pueden asegurar las condiciones para el funcionamiento adecuado de estrategias de riesgos compartidos mediante varios mecanismos, incluida la regulación adecuada de mercados de seguros privados, promoción de esquemas de seguro social y desarrollo de planes locales de prepago. Elaborar estos esquemas de prepago a favor de los pobres, requerirá usualmente, sin embargo, algún nivel de subsidio a los pobres porque las primas pueden ser tan regresivas como las tarifas a los usuarios (Theodore y otros, 1999). La oportunidad de tales contribuciones puede ayudar también, permitiendo a los pobres el pago de primas pequeñas en los momentos en que reciben sus ingresos de los productos agrícolas y luego pagar menores cargos o no pagar cuando utilizan los servicios cubiertos bajo el esquema. En esta sección, sugerimos maneras de responder a cuatro preguntas básicas relacionadas con la equidad de la financiación de la salud, a saber: 1. ¿Beneficia el gasto del gobierno en salud a los ricos o a los pobres? 2. ¿Ofrecen los mecanismos de financiación de la salud incentivos o desincentivos a los trabajadores de la salud para que respondan a los pobres? 3. ¿El costo de los servicios de salud crea o reduce barreras a los pobres para su uso apropiado de esos servicios? 4. ¿Protege el sistema de financiación de servicios de salud a los pobres de crisis de ingresos cuando se enferman, o los expone a ellas? Primera pregunta. ¿Beneficia el gasto del gobierno en salud a los ricos o a los pobres? Es probable que varios factores afecten a quien recibe mayores beneficios de los servicios de salud y ellos incluyen muchos de los factores descritos en los ocho pasos para la cobertura efectiva, incluidos la mezcla de servicios, su acceso y su calidad. Pueden destacarse tres temas principales. Primero, muchos gobiernos buscan ofrecer cobertura universal de un amplio rango de servicios de salud y, en ese esfuerzo, encuentran que “artículos de importancia” tales como grandes hospitales para la enseñanza absorben la mayor proporción de los recursos, dejando poco para servicios básicos, que no cuentan con un electorado organizado. SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 180 10:09 Página 180 Prestación de servicios públicos Segundo, los hospitales suelen localizarse en áreas urbanas, de modo que se minimiza el tiempo de viaje para el mayor número de personas. Esto con mucha frecuencia significa que los hospitales están más cerca de los no pobres –que suelen vivir en áreas urbanas– que de los pobres, que viven en mayores proporciones en áreas rurales. Por eso, en general los servicios de salud son más accesibles a los no pobres que a los pobres. Tercero, los no pobres casi siempre consumen más servicios de salud que los pobres, tanto porque cuentan con mayores recursos para gastar en salud, como porque a menudo valoran la buena salud o son más conscientes de la necesidad de los servicios de salud que los pobres. Enfoque analítico Existen varias formas de mirar cómo benefician los gastos del gobierno a diferentes subgrupos de la población, notablemente los pobres y los no pobres. El enfoque más común es el análisis de incidencia de beneficios, mediante el que se comparan grupos de ingresos en términos de la cantidad de subsidio en salud que reciben (Castro-Leal y otros, 1999; Yaqub, 1999). En adición a la información sobre el gasto en salud según tipos de servicios y tipos de instalaciones, el análisis de incidencia de beneficios requiere información, usualmente de encuestas de hogares, sobre la utilización de los servicios de salud por individuos de distintos niveles de ingresos o de distintas áreas geográficas con varios niveles de pobreza. El primer paso en un análisis de incidencia de beneficios es estimar las cantidades que el gobierno ha gastado en los principales tipos de servicios de salud. Esto fue discutido ya en el contexto de la eficiencia en la asignación y la revisión de los gastos. El segundo paso es estimar la utilización de esos mismos servicios según quintiles de ingresos a partir de datos de encuestas de hogares sobre servicios básicos; por ejemplo, visitas anuales totales por tipo de proveedor, uso de servicios curativos en las dos semanas anteriores a la encuesta, uso de servicios prenatales, servicios de parto y vacunas en la niñez. El tercer paso es utilizar los resultados de los dos primeros cálculos para estimar la cantidad de dinero que se ha distribuido a cada uno de los quintiles de ingreso en forma de servicios de salud. Esto se hace usualmente dividiendo los gastos totales en cada tipo de servicio entre el número de usuarios en cada quintil, produciendo así el subsidio per cápita a los usuarios en diferentes quintiles. El paso final es pasar estas cantidades a porcentajes del gasto total. Los estimados resultantes indicarán la proporción del gasto total en salud capturada por cada uno de los quintiles de ingreso. Estos estimados se pueden calcular en forma separada para distintas clases de servicios de salud (por ejemplo, hospitales contra instalaciones periféricas). Con mucha frecuencia se presentan dificultades con el análisis del gasto público. Dado que los presupuestos del sector público se organizan a menudo de acuerdo con SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 181 Evaluación del desempeño de los servicios de salud en su atención a los pobres 181 los insumos en lugar de los productos, alguna parte del análisis puede ser molesta. En la mayoría de los países el gasto público se encuentra distribuido en desproporción en los servicios de salud para mejorar sectores de la población. Como se anotó, esto se debe en parte a la distribución urbano-rural de los pobres y los no pobres y a la concentración de servicios más costosos en las áreas urbanas, en adición a la mayor disposición y capacidad de pago de servicios de salud de los no pobres. Los desgloses según tipos de servicios de salud usualmente muestran que los servicios hospitalarios, que son más costosos por paciente que los primarios de nivel inferior, los utilizan en desproporción las poblaciones urbanas de mayores ingresos. En contraste, los servicios de salud primarios ofrecidos en instalaciones periféricas generalmente los utilizan las poblaciones rurales y más pobres. Indicadores básicos • Gasto público, privado y no gubernamental per cápita, por regiones. • Gasto público, privado y no gubernamental per cápita, por quintiles de ingreso. Segunda pregunta. ¿Ofrecen los mecanismos de financiación de la salud incentivos o desincentivos a los trabajadores de la salud para que respondan a los pobres? Existen varias formas de financiar los servicios de salud, cada una de las cuales tiene implicaciones por su sensibilidad a los pobres. Los principales tipos de mecanismos de pago a proveedores son: • Tarifas por servicios, en las cuales la cantidad recibida por el proveedor depen• • • • de solamente del volumen y los precios unitarios de los servicios. Pago por caso, en el cual se paga a los proveedores una cantidad fija por diagnóstico estándar, con base en supuestos sobre protocolos de tratamiento y sus costos. Capitación, en la cual se paga a los proveedores una cantidad fija con base en la cantidad de pacientes a su cuidado e información general sobre su combinación de casos, con independencia de las necesidades de salud de los pacientes. Salario, en el cual los proveedores reciben un salario negociado (o, en el sector público, un salario basado en una programación de servicio civil). Presupuesto fijo. Cada uno de estos mecanismos de pago tiene distintas implicaciones para la eficiencia, calidad y sensibilidad a los pobres. Por ejemplo, los sistemas de pago en los que el proveedor obtiene un ingreso mayor cuando presta servicios de mayor precio SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 182 10:09 Página 182 Prestación de servicios públicos (por ejemplo, tarifa por servicio) tienden a ser menos favorables a los pobres que los sistemas en los que no existe relación directa entre el precio de los servicios y el ingreso del proveedor. En contraste, en los sistemas de pago por caso y capitación, le va mejor a los proveedores cuando la utilización de los servicios de salud no sobrepasa la cantidad esperada durante las negociaciones efectuadas a priori sobre reembolsos per cápita. El lado negativo de los sistemas de capitación está en que generalmente crean incentivos para limitar el tratamiento. Esta limitación puede afectar a los pobres en forma desproporcionada según el grado de su mayor necesidad de salud, a menos que las tasas de pago por caso y capitación se ajusten por clasificación de riesgos, y el ingreso sea un criterio para esa clasificación. Indicadores básicos • Porcentajes de pobres y no pobres que utilizan servicios en los que los proveedores se financian con mecanismos de tarifa por servicio, pago por caso, capitación, salario u otro. • Gasto promedio, por tipos de servicios y de proveedores, para pobres y no pobres. Tercera pregunta. ¿El costo de los servicios de salud crea o reduce barreras a los pobres para su uso apropiado de esos servicios? En adición a los factores ya discutidos de calidad, costos de tiempo y preferencias de servicios de salud, la demanda de servicios de salud depende de los precios que deban pagar los usuarios de los servicios relativos a sus ingresos. Mayores pagos en efectivo en forma de tarifas por servicios a los proveedores, copagos que acompañan el reembolso de seguros o tarifas de usuarios en instalaciones oficiales, pueden afectar el uso de los servicios por parte de los pobres. Enfoque analítico Un analista interesado en examinar el impacto de los precios, en el uso de los pobres de los servicios esenciales, deseará utilizar datos de encuestas de hogares sobre gastos en salud e ingresos para estimar, por ejemplo, la proporción de ingreso discrecional dedicado a servicios de salud según niveles de ingreso, o la razón de tarifa promedio por unidad de uso a ingreso del hogar. En un análisis simple, pueden efectuarse comparaciones del tipo antes de y después de. Específicamente, los evaluadores pueden observar el nivel de utilización por cada grupo de ingreso antes de la introducción de tarifas –o antes de un cambio en sus niveles– y luego observar cómo cambia la utilización en cada grupo de ingreso después del cambio de precio (Diop, Yazbeck y Bitran, 1995; Litvack y Bodart, 1993; Soucat y otros, 1997). SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 183 Evaluación del desempeño de los servicios de salud en su atención a los pobres 183 Sin embargo, las comparaciones de tipo antes de y después de deben considerarse con precaución si no tienen en cuenta el rango total de reacciones de los usuarios al cambio de precio. Con frecuencia, las reducciones en la demanda de servicios públicos por un aumento de precio se consideran sólo como consecuencias negativas. Sin embargo, es probable que cualquier aumento de precio se asocie con dos tipos de comportamiento del consumidor: desviación de la demanda y reducción de la demanda; ambas tienen distintas implicaciones para la evaluación de cambios en el bienestar de los consumidores. Para algunos individuos, un aumento de precio significará que el valor que le dan a los servicios del sector público –relativo a las alternativas– no está ya de acuerdo con el precio cargado y pasarán a utilizar otros proveedores de servicios médicos, privados o no gubernamentales (desviación de la demanda). Para muchos servicios, aquellos con beneficios privados, esta desviación puede ser una buena cosa porque libera recursos oficiales para concentrarlos en otros servicios de salud pública, de quizá mayor prioridad. Sin embargo, son de mayor preocupación los individuos que cesan de utilizar los servicios de salud al aumentar el precio, o que se cambian a proveedores no médicos con menor eficacia en los tratamientos. Aun aquí, debe tenerse cuidado al interpretar reducciones en la demanda, ya que los cambios en la demanda de servicios esenciales deben ponderarse en forma distinta a los cambios en la demanda por otros servicios de salud. Estas consideraciones señalan la necesidad de distinguir el impacto del precio en los diversos tipos de servicio, ponderados por medida de calidad. En ausencia de información de tipo antes de y después de, los evaluadores pueden observar si hogares de diferentes niveles de ingreso se ven obligados a tomar en préstamo o a vender activos del hogar para satisfacer sus necesidades de salud, en particular por eventos catastróficos. Alternativamente, podrían examinar la proporción de gastos en salud de los gastos totales del hogar. En estudios más sofisticados se puede utilizar el análisis de regresión para examinar simultáneamente los impactos de varios factores que afectan la demanda, incluido el precio, para diferentes grupos de ingreso y diferentes categorías de edad (Grossman, 1972). Estos análisis tienen la ventaja de producir medidas cuantificables de los impactos de varios factores –precio, ingreso, educación, calidad de servicio, distancia– en la utilización y no utilización de los servicios de salud. Se pueden calcular elasticidades de demanda –los cambios porcentuales en el uso de los servicios relativos a los cambios porcentuales en los precios– para determinar el grado de respuesta de pobres y no pobres a cambios en precios de diferentes servicios o en diferentes tipos de instalaciones (Schwartz, Akin y Popkin, 1988; Dor y Van der Gaag, 1985). También puede utilizarse el análisis de regresión para estimar el efecto del precio y el ingreso del hogar en la utilización de los servicios. Un efecto estimado grande del ingreso para grupos específicos sugeriría que el ingreso bajo es una barrera seria en la búsqueda de servicios de salud apropiados. A partir de estas medidas pueden simu- SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 184 10:09 Página 184 Prestación de servicios públicos larse varios escenarios de políticas, que incluyan preguntas tales como “¿cómo cambiaría la utilización del servicio (para distintos grupos de ingreso) si a) el precio se fijara en cero; b) todos vivieran a 5 km o menos de una instalación de salud con servicios esenciales, o c) hubiera disponibilidad de medicamentos y suministros todo el tiempo?”. Con estas simulaciones, quienes diseñan las políticas y planean pueden establecer prioridades a diferentes reformas del sector de la salud. Tales análisis se han utilizado en varios contextos para mostrar que los efectos potencialmente negativos de aumentar los precios pueden compensarse con mejoras en la calidad (Mwabu, Ainsworth y Nyamete, 1993; Alderman y Lavy, 1996), que los precios causan impactos distintos en los pobres y los no pobres (Gertler y Van der Gaag, 1990), que los efectos de los precios monetarios pueden pesar menos que los costos en tiempo de utilizar los servicios (Akin y Hutchinson, 1999) y que la elasticidad de la demanda puede ser mayor para los niños que para los adultos (Sauerborn, Nougtara y Latimer, 1994). Indicadores básicos • Precio promedio del servicio relativo al ingreso mensual promedio, por quintiles de ingreso. • Elasticidades de demanda para distintos quintiles de ingreso, por tipos de servicios esenciales y niveles de servicios; esto es, cambio porcentual en el uso de los servicios por cambios porcentuales en: - Precio - Indicador de calidad (personal, disponibilidad de drogas y equipos) - Distancia del hogar al proveedor - Educación - Edad Cuarta pregunta. ¿Protege el sistema de financiación de servicios de salud a los pobres de crisis de ingresos cuando se enferman, o los expone a ellas? Un tema separado es el de si los pagos en efectivo impulsan a los hogares a la pobreza o a la mayor pobreza. La evidencia que compara los estándares de vida de los hogares antes y después de los pagos en efectivo sugiere, como es lógico, que para hogares sin cobertura de seguros, los pagos en efectivo representan un golpe financiero mayor y que pueden ser lo bastante grandes para marcar la diferencia entre tener un estándar de vida por encima de la línea de pobreza absoluta o por debajo de ella. Los efectos en el empobrecimiento de las enfermedades pueden ir hasta la pérdida de ingresos por parte del individuo que ha caído enfermo (y sus cuidadores) y a los gastos relacionados con los servicios de salud. Según un estudio en Indonesia, de SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 185 Evaluación del desempeño de los servicios de salud en su atención a los pobres 185 hecho, en general la pérdida de ingresos por discapacidad más que la carga de gastos médicos fue lo que llevó al empobrecimiento de los hogares (Gertler y Sturm, 1997). Enfoque analítico La evaluación del acceso financiero y la economía requiere la comparación de los precios actuales de los servicios con la capacidad de pago de los hogares y los patrones de uso a precios dados. Esto requiere relacionar datos sobre utilización de servicios y gastos de los hogares con datos sobre los precios de los servicios. Las estadísticas del gobierno pueden en principio ofrecer datos sobre los precios fijados a diferentes servicios y las categorías para las que existen exenciones, si las hay. En la práctica, las encuestas sobre instalaciones ofrecen información más precisa sobre ambos, al menos porque los programas con exenciones pueden estar sujetos –y a menudo ése es su propósito– a interpretación e implementación local. Cabe realizar análisis más simples comparando el precio promedio de los servicios o los gastos médicos anuales promedio con el ingreso promedio mensual o anual de un hogar pobre. Esto último puede ser de particular importancia para evaluar los potenciales desahorros por enfermedades catastróficas. La disposición de pago puede estimarse también a partir de estudios contingentes de valoración. En estos estudios se interroga directamente a los individuos mediante encuestas sobre el valor que le darían a tipos particulares de servicios. Se pueden utilizar las encuestas de hogares para recopilar información sobre participación en esquemas de seguros y prepago. Indicadores básicos • Porcentaje de gastos médicos anuales promedio del total de gastos de los hogares, por quintiles de ingreso. • Porcentaje de la población cubierta con planes de seguro, por quintiles de ingreso. • Porcentaje de clínicas con programas de exención de tarifas para los pobres y otros grupos de población vulnerables. • Porcentaje de pobres exentos de pago de tarifas. Conclusión En el presente capítulo hemos presentado un método para evaluar, en forma de seguimiento de pasos, si existen las condiciones para que un sistema de salud oficial responda a las necesidades de los hogares pobres –o la población como un todo–, y de no ser así, dónde se presentan brechas. Esta estrategia se resume en el cuadro 6.3, que presenta los interrogantes básicos que deben hacer los planeadores y diseñadores de políticas al evaluar sus sistemas de salud, describe los enfoques analíticos para atender esos interrogantes y sugiere algunas fuentes posibles de datos. SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 186 186 Prestación de servicios públicos Esta estructura de diagnóstico se extiende desde cómo eligen los gobiernos asignar los recursos para la salud, hasta la eficiencia de los sistemas de salud en el uso de esos recursos, incluida la identificación de impedimentos potenciales para una oferta efectiva de servicios de salud y, por último, hasta si el sistema de salud causa un impacto mensurable en el comportamiento de la salud que afecta los resultados en la salud de los pobres. El valor de esta estructura de diagnóstico es que permite a los observadores que ven resultados particulares de salud –por ejemplo, que los pobres tienen peor salud que los ricos– entender precisamente dónde y cómo contribuye el sistema de salud a esos diferenciales e identificar formas promisorias de corregir las deficiencias del sistema. La estructura de diagnóstico también utiliza mecanismos de recopilación de datos de los que ya se dispone comúnmente en muchos países, sólo requiere que se dé a los datos los usos sugeridos aquí. Cuadro 6.3 Resumen de las preguntas principales que se deben responder en una evaluación de la financiación de servicios de salud Tema / pregunta Enfoque analítico Datos requeridos Paso 1. Canalizar recursos hacia los pobres y atender las fallas del mercado Fallas del mercado Identificar bienes públicos, fallas de mercado en los servicios de salud; fijar prioridades con base en costos y beneficios; determinar si se financian completamente, dadas las asignaciones corrientes del presupuesto. Gastos del sector público, desglosados por tipo de servicios de salud o de instalaciones. Eficiencia en la asignación Comparar gasto público con datos sobre carga de enfermedades para observar si: a. Existe correspondencia razonable entre el gasto y el impacto de la enfermedad. b. Las intervenciones no están completamente atendidas por otros proveedores. c. Las intervenciones son efectivas en costo. Gastos del sector público, desglosados por tipo de servicios de salud • Carga de enfermedades • Costos locales • Estimados internacionales de efectividad en costos para intervenciones seleccionadas Paso 2. Determinar obstáculos a la cobertura para intervenciones que atiendan las necesidades de los pobres Eficiencia técnica, adecuación de insumos y sensibilidad al usuario Determinar: a. Si los servicios para los pobres son accesibles y hay disponibilidad adecuada de recursos humanos y materiales b. Si las comunidades tienen “voz” c. Si los pobres utilizan los servicios en momentos y a intervalos apropiados • Calidad de la instalación, localización y disponibilidad del servicio • Participación comunitaria e indicadores de influencia • Utilización de los servicios de salud, niveles de ingreso y resultados en salud (Continúa en la página siguiente) SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 187 Evaluación del desempeño de los servicios de salud en su atención a los pobres 187 (Continuación cuadro 5.1) Paso 3. Determinar el impacto de los gastos y mecanismos de financiación en los pobres Distribución del gasto público a los pobres Análisis de incidencia de beneficios Impacto de los mecanismos de pago a proveedores en la capacidad de respuesta a los pobres Identificación de mecanismos de pago a proveedores y evaluación cualitativa de su impacto Impacto del precio de los servicios de salud en la utilización de los pobres Evaluación de los precios de los servicios de salud que deben pagar los hogares pobres Estimativos de elasticidad del precio de la demanda Impacto del mecanismo de financiación de la salud en la protección de hogares pobres contra crisis económicas Identificación de grado de agrupación de riesgo con varios acuerdos de financiación • Datos de gastos del sector público, desglosados por tipos de servicio de salud • Datos a nivel de hogares sobre utilización de servicios de salud por grupos de ingreso • Información proveniente de informantes clave sobre mecanismos de pago a proveedores • Investigación internacional sobre las implicaciones de los mecanismos de pago a proveedores • Precios directos e indirectos de servicios de salud privados • Datos a nivel de hogares sobre utilización de servicios de salud por grupos de ingreso • Información proveniente de informantes clave sobre grado de agrupación de riesgos • Gasto de los hogares por evento de salud, relativo a los ingresos • Mecanismos de financiación de los hogares para enfrentar eventos calamitosos tales como préstamos o venta de activos Fuente: “Benín y Guinea”. Internacional Journal of Health Planning and Management 12 (supl. 1). SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 188 10:09 Página 188 Prestación de servicios públicos Referencias Acheson, Donald. 1998. Independent Inquiry into Inequalities in Health. Londres: Stationery Office. Akin, John y Paul Hutchinson. 1999. “Health Care Facility Choice and the Phenomenon of Bypassing.” Health Policy and Planning 14 (2): 135-51. Akin, John, David Guilkey, Paul Hutchinson y Michael McIntosh. 1996. “Price Elasticities of Demand for Curative Care with Controls for Sample Selectivity on Endogenous Illness: An Analysis for Sri Lanka.” Health Economics 7: 509-31. Alderman, Harold y Víctor Lavy. 1996. “Household Responses to Public Health Services: Cost and Quality Tradeoffs.” World Bank Research Observer 11 (1): 3-22. Banco Mundial. 1993. World Development Report 1993: Investing in Health. Washington, DC. Banco Mundial. ———. 2001. Health Country Status Report Mauritania 2001. Human Development Africa Region. 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SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 192 SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 193 7 Medición del desempeño del sector público en la infraestructura Hadi Salehi Esfahani La elevación y el mantenimiento del estándar de vida en cualquier economía dependen de la adecuación de los servicios de infraestructura en términos de cantidad y calidad.1 A diferencia de muchos otros productos, los servicios de infraestructura, tales como agua potable, electricidad, transporte y telecomunicaciones son típicamente indispensables para los hogares y los negocios. Además, a menudo representan una gran parte del costo de vida y de los costos de los negocios. Como resultado, cuando su oferta es escasa o su producción es costosa, es probable que se afecten mucho la producción y el estándar de vida. Este tema tiene particular importancia desde el punto de vista de las políticas públicas porque los mercados privados para los servicios de infraestructura están sujetos a fallas que requieren regulación o producción pública. Bajo cualquier forma de intervención gubernamental, mejorar la eficiencia depende de la disponibilidad de información en cuanto a la cantidad y calidad de los servicios producidos y el costo de producción. En este sentido, la medición del desempeño en actividades de infraestructura constituye un factor central para asegurar la provisión adecuada de estos servicios esenciales y, a la postre, para servir de apoyo a mejores estándares de vida. Un tema clave en el diseño de las políticas públicas sobre infraestructura es que la información requerida para la medición del desempeño es costosa, de modo que el gobierno debe decidir cuánta y qué tipo de información vale la pena recopilar. La literatura sobre medición de desempeño se ha centrado en este tema y se ha intentado comprender qué clase de condiciones reducen el costo de recopilar y utilizar in1 La relación entre capital de infraestructura y crecimiento económico ha sido controvertida. En varios estudios empíricos se han encontrado rendimientos altos en la inversión en infraestructura (Aschauer, 1989; Easterly y Rebelo, 1993; Canning, Fay y Perotti, 1994; Sánchez-Robles, 1998; Esfahani y Ramírez, 1999). Pero se ha cuestionado la solidez de los resultados en otros estudios empíricos y encuestas (Munnell, 1992; Tatom, 1993; Gramlich, 1994). No obstante, parece difícil negar que es improbable mantener altos estándares de vida sin servicios de infraestructura de buen desempeño. SERVICIOS PUBLICOS 194 18/12/07 10:09 Página 194 Prestación de servicios públicos formación para cada tipo de servicio. La tarea ha sido difícil porque el análisis debe tener en cuenta el hecho de que los proveedores de servicios y los usuarios tienen incentivos para utilizar la información bajo su control en forma estratégica. Al respecto, las soluciones para mejorar la medición del desempeño deben ir más allá de la simple elección de indicadores y deben prestar atención a las formas como se organizan las tareas y funciones en la provisión de servicios de infraestructura. En el presente capítulo revisamos los problemas de medición del desempeño en la infraestructura pública y examinamos las posibles soluciones. La literatura sobre medición del desempeño en infraestructura pública es relativamente pequeña, pero existe una vasta literatura sobre los servicios públicos en general que puede aplicarse al análisis de la infraestructura pública. En las pasadas décadas, esta literatura se ha beneficiado con la investigación activa sobre medición del desempeño, en especial a la luz de numerosos experimentos alrededor del mundo en la reorganización de burocracias basadas en criterios de desempeño. Ha habido también fusión de las lecciones de los estudios de prácticas y gestión de los negocios. Estos aspectos convierten a la literatura sobre los servicios públicos en una fuente rica de ideas para nuestra tarea. Empero, debe señalarse que a pesar de los avances recientes, la literatura sobre servicios públicos está aún en forma de conocimiento acumulado, más que como conjunto de proposiciones teóricas rigurosas apoyadas por observaciones empíricas y pruebas estadísticas (Word y Marshall, 1993). Una razón de esta situación puede ser el hecho de que el desempeño en los servicios públicos es difícil de analizar porque los resultados de muchos servicios son difíciles de medir o aun de definir. Por ejemplo, no está claro cómo puede medirse el resultado de un Ministerio de Asuntos Exteriores cuando el objetivo del ministerio (ampliar el país los intereses nacionales alrededor del mundo) es difícil de definir con alguna claridad (Wilson, 1989). Una manifestación de estas dificultades es que en la literatura sobre servicios públicos se hace una distinción entre productos y resultados, refiriéndose los primeros a lo que se hace realizando tareas y los últimos mostrando las consecuencias de los productos para el logro de objetivos de políticas. Para los servicios de infraestructura, los objetivos y productos, están, en principio, mejor definidos y una vez se ha medido el producto, su resultado puede inferirse con facilidad. Como resultado, el tema básico en la evaluación del desempeño de la infraestructura es hacer que la recopilación de información sea más efectiva en costos. Abundan las discusiones y bibliografías sobre medición del desempeño en los servicios públicos, tanto impresas como en Internet, y adelante revisamos varias de ellas. Para referencias y vínculos más extensivos, véanse los sitios web de la Nacional Partnership for Reinventing Government (http://www.orau.gov/pbm/links/npr1. html), el National Center for Public Productivity (http://www.ncpp.us/), la Governmental Accounting Standards Board (GASB) (http://www.gasb.org/), el Program on Public Management and Governance (PUMA) de la Organización para la Cooperación y el SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 195 Medición del desempeño del sector público en la infraestructura 195 Desarrollo Económicos (OCDE) (http://www.oecd.org/about/0,2337, en_2649_34275_1_ 1_1_1_1,00.html) y las Experiences on Performance Measurement del Banco Interamericano de Desarrollo (http://www.iadb.org/roundtable/index_files/ex.htm). En la sección siguiente se empieza analizando la naturaleza del problema, en la que le sigue se discute la elección de indicadores y acuerdos organizativos para el procesamiento más eficiente de la información, y en la sección final se saca la conclusión. Naturaleza del problema En la superficie, la medición del desempeño en infraestructura pública puede parecer directa. Por ejemplo, para resolver problemas de suministro de agua, puede pensarse en medir la cantidad, calidad y costo de los servicios prestados de agua potable. Sin embargo, varios factores obstaculizan la medición, incluidos, para empezar, los que causan fallas del mercado. Por ejemplo, la calidad y el costo tienen una variedad de dimensiones que pueden ser difíciles de observar. En el caso de los servicios de agua potable, la calidad depende de la amabilidad del personal para con los usuarios y la prontitud de las respuestas a los problemas que surgen en varias partes del sistema, y la probabilidad de futuras averías en el sistema en términos de riesgos para la salud y de interrupción del servicio. Por el lado de los costos, para los observadores (distintos a los que realizan las tareas) es difícil determinar si se utilizan con eficiencia los insumos y si los administradores y trabajadores han sido lo bastante innovadores. Aunque el personal de producción pueda conocer la información sobre todos estos detalles, al menos por pequeñas partes, la recopilación de la información y su síntesis pueden representar una tarea sumamente costosa. Y así sucede particularmente porque los individuos que tienen la información necesaria pueden obtener beneficio si la retienen o la representan mal. Existen problemas semejantes en el caso de los demás servicios de infraestructura y dificultan la tarea de la medición del desempeño. El factor que hace que estos problemas sean particularmente serios en el caso de la infraestructura pública es la característica monopolista que tienen comúnmente dichos servicios. Cuando se ofrece un servicio en un mercado competitivo, no es necesario conocer todos los detalles de calidad y costo. Desde el punto de vista de los consumidores, la calidad deficiente o el costo alto de un proveedor particular de un servicio es un asunto insignificante, ya que otros proveedores pueden satisfacer sus demandas. Esto castiga a las empresas ineficientes en términos de rentabilidad, que es un buen indicador del desempeño. Desde luego, cuando una empresa de propiedad pública se encuentra con restricciones suaves de presupuesto, los administradores no se preocupan mucho por el fracaso, pero el gobierno contará con una vara de medida razonable con la cual evaluar la empresa y disciplinar a los administradores si le parece bien hacerlo. Esto no es posible normalmente en condiciones monopo- SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 196 196 Prestación de servicios públicos listas porque, para los consumidores, mostrar insatisfacción con el servicio no es tan fácil como cambiar de proveedor. El monopolio también hace que las circunstancias de la empresa sean únicas y reduce la utilidad de la rentabilidad como medida de desempeño. Por ejemplo, una empresa de acueducto local que experimente costos altos puede reclamar que las condiciones del suministro de agua o la geografía local son desfavorables, aun cuando pueda ser posible disminuir los costos con la inversión de algún esfuerzo empresarial. ¿Por qué es el monopolio un problema común en los servicios de infraestructura? El principal factor son los altos costos del capital fijo, en especial en las redes que prestan tales servicios, que ocasionan economías de escala. Por ejemplo, colocar las tuberías o cables para llevar agua o electricidad o telecomunicaciones a los hogares en una localidad requiere un gran costo de capital. Para crear competencia en tales situaciones, con mucha frecuencia tiene que duplicarse la red, lo que en muchos casos es una proposición muy costosa. Naturalmente, hay partes del servicio de infraestructura que cabe organizar en forma competitiva y las nuevas tecnologías cada vez más hacen que esto sea posible. En otras partes, por supuesto, la solución al problema del desempeño en la infraestructura es poner en práctica la competencia y permitir que el mercado genere la información pertinente y seleccione los operadores eficientes. Sin embargo, esta opción no está disponible, o está todavía muy distante para la mayor parte de los servicios de infraestructura, en especial en las comunidades más pequeñas. Dadas las dificultades mencionadas para utilizar medidas resumidas informativas, tales como rentabilidad o para obtener indicadores directos de calidad y costo, la cuestión de políticas sobre infraestructura pública debe enfocarse en la selección de indicadores más efectivos en costo y las formas como las actividades de infraestructura puedan organizarse para mejorar el flujo de información y los incentivos de producción. Selección de indicadores de desempeño Existe un amplio rango de indicadores para medir el desempeño en cualquier servicio de infraestructura. En la literatura sobre servicios públicos, tales indicadores se dividen en categorías en muchas formas distintas. Una forma común es distinguir entre medidas de activos, insumos, procesos, productos y resultados y luego utilizarlos para definir indicadores de eficiencia, eficacia y productividad (Boyle, 1989; Ammons, 1995; Nacional Center for Public Productivity, 1997). Las definiciones del primer conjunto de variables son más o menos semejantes a las utilizadas por los economistas. Activos son la capacidad de prestar servicios; por ejemplo, capacidad de generación de energía y de procesamiento de agua. Insumos son los recursos (sean financieros, físicos o humanos) consumidos por una actividad particular; por ejemplo, tiempo de personal, materiales, activos utilizados y los parecidos. Los indicadores SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 197 Medición del desempeño del sector público en la infraestructura 197 de procesos se refieren a los pasos dados en la prestación de un servicio; por ejemplo, las tareas realizadas y el punto al que siguen los procedimientos requeridos. Productos se refiere a los servicios realmente prestados o ejecutados; por ejemplo, electricidad generada, fallas reparadas en líneas telefónicas, etc. Resultados son los impactos de un servicio en sus receptores; por ejemplo, la contribución de los sistemas de agua potable y alcantarillado a la salud de la población. No se hace mucho énfasis en los indicadores de activos en la literatura sobre servicios públicos. De hecho, existe un énfasis opuesto en que los defensores de la medición del desempeño se deberían distanciar de las preocupaciones tradicionales sobre los insumos y concentrarse en los productos y la eficiencia. Naturalmente, la atención al desempeño es crucial. Sin embargo, el desarrollo y el mantenimiento de activos deberían ser una parte importante de las medidas de desempeño seleccionadas porque los activos indican potenciales de ofrecer un flujo alto de producto en el futuro. El examen de los activos y el desempeño actual es práctica común en la evaluación de los negocios privados. Las semejanzas con las definiciones económicas son mucho menores para el segundo conjunto de variables: eficiencia, efectividad y productividad. En la literatura de servicios públicos, eficiencia se define como la cantidad de producto por unidad de un insumo utilizado en el proceso; por ejemplo, el número de reparaciones de vías por días-empleado involucrados en la tarea. Efectividad es el grado en que los resultados cumplen los objetivos fijados para la actividad; por ejemplo, el porcentaje de vías mantenidas en buena condición relativo a los objetivos de las políticas. Por último, productividad es la combinación de eficiencia y efectividad: los resultados alcanzados por cada dólar de costos; por ejemplo, el porcentaje de vías mantenidas en buena condición por cada dólar de costos. La diferencia más conspicua de estas definiciones en relación con las de la economía es la inversión de los conceptos de eficiencia y productividad. Para evitar confusión en el presente capítulo, nos preocuparemos principalmente de los productos en lugar de los resultados, y definiremos la productividad como la razón producto-insumo y la eficiencia como el costo total por unidad de producto. La literatura sobre servicios públicos diferencia también entre indicadores cuantitativos y cualitativos. Los indicadores cuantitativos son medidas cardinales directas de producto, tales como el número de llamadas telefónicas efectuadas en una red de teléfonos. Los indicadores cualitativos son medidas ordinales basadas en encuestas de opinión y evaluaciones subjetivas; por ejemplo, índices de satisfacción del consumidor y encuestas de opinión de expertos. Ambos tipos de indicadores son importantes porque aunque los indicadores cuantitativos pueden utilizarse como evidencia objetiva y sólida, no pueden capturar muchos aspectos de la calidad del producto. Para obtener datos sobre el último tipo de variables, se debe contar con medidas cualitativas, que pueden ser subjetivas e imperfectas, pero no obstante informativas. SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 198 198 Prestación de servicios públicos Los cuadros 7.1 a 7.5 proporcionan ejemplos de indicadores para activos, productos y procesos, y eficiencia y productividad en servicios típicos de infraestructura. Los indicadores relacionados en esos cuadros son en su mayoría agregados. Existen indicadores mucho más detallados que pueden especificarse para cada uno de estos servicios. Por ejemplo, en servicios de agua potable, el número de metros leídos o reparados apropiadamente es también indicador de producto. Además, es posible especificar medidas más detalladas del proceso de producción. Por ejemplo, en servicios de alcantarillado, se puede construir un indicador de las clases de tratamiento aplicado a las aguas negras y los detalles procedimentales seguidos en esos tratamien- Cuadro 7.1 Ejemplos de medidas de desempeño para infraestructura de energía Productos / procesos Productividad / eficiencia Activos kWh generados Costo por kWh Capacidad generadora kWh entregados kWh generados por empleado (u hora laboral) Número de empleados Días sin energía, por varios tipos de clientes Tasa de utilización de la capacidad Educación y experiencia de los empleados Tiempo de respuesta de solicitud de reparaciones Pérdida del sistema (porcentaje de generación de energía perdida en la transmisión) Calificación de expertos de la calidad de los activos (tecnología, mantenimiento, confiabilidad, etc.) Porcentaje de reparaciones sin fallar en un año Calificación de satisfacción del consumidor y otras medidas de calidad relativas al costo por kWh Número de reclamos de usuarios por cada 1.000 hogares servidos por mes Calificación de expertos de la productividad/eficiencia Porcentaje de procedimientos operativos seguidos correctamente Calificación de satisfacción del consumidor (encuesta) Calificación de satisfacción de empleados y otros participantes Calificación de expertos de la calidad del servicio SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 199 199 Medición del desempeño del sector público en la infraestructura Cuadro 7.2 Ejemplos de medidas de desempeño para infraestructura de telecomunicaciones Productos / procesos Productividad / eficiencia Activos Tráfico de telecomunicaciones: cantidad y minutos de llamadas Tasa de compleción de llamadas Longitud de cables instalados (varios tipos) Llamadas realizadas: cantidad y minutos de llamadas Cantidad y minutos de llamadas procesados por empleado Capacidad de circuitos e interruptores de intercambio (varios tipos) Días sin servicio por varios tipos de clientes Líneas telefónicas por empleado (u hora laboral) Número de empleados Tasa de fallas de la línea Costo total por línea Educación y experiencia de los empleados Tasa de restauración Calificación de satisfacción del consumidor y otras medidas de calidad relativas al costo por línea Calificación de expertos de la calidad de los activos (tecnología, mantenimiento, confiabilidad, etc.) Porcentaje de reparaciones sin fallar en un año Calificación de expertos de la productividad/eficiencia Número de reclamos de usuarios por 1.000 líneas por mes Porcentaje de procedimientos operativos seguidos correctamente Calificación de satisfacción del consumidor (encuesta) Calificación de satisfacción de empleados y otros participantes Calificación de expertos de la calidad del servicio tos. Como se verá más adelante, tales indicadores son más importantes en los servicios en los que la calidad o cantidad del producto es difícil de medir, y se debe contar con la forma como se realiza una tarea para garantizar un nivel mínimo de servicio (Boyle, 1989). Un tercer tipo de variable que es importante considerar, pero que ha recibido poca atención en la literatura, es la flexibilidad, la cual cabe evaluar con base en el tipo de SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 200 200 Prestación de servicios públicos Cuadro 7.3 Ejemplos de medidas de desempeño para infraestructura de transporte Productos / procesos Productividad / eficiencia Activos Tráfico (vehículos-millas por día) Tráfico por dólar de costo total (capital y mantenimiento) Longitud de vías y ferrovías (varios tipos) Días con servicio limitado o sin servicio para varios tipos de vías / ferrovías Tráfico por empleado (u hora laboral) Anchura y calidad de las vías varios tipos) Daños en vías y ferrovías por 1.000 km por año Calificación de satisfacción del Número de empleados usuario y otras medidas de calidad relativas al costo por unidad de tráfico Duración de reparación Calificación de expertos de la productividad/eficiencia Porcentaje de reparaciones sin fallar en un año Número de reclamos de usuarios por 1.000 líneas por mes Educación y experiencia de los empleados Calificación de expertos de la calidad de los activos (pavimento, mantenimiento, confiabilidad, etc.) Porcentaje de procedimientos operativos seguidos correctamente Calificación de satisfacción del consumidor (encuesta) Calificación de satisfacción de empleados y otros participantes Calificación de expertos de la calidad del servicio activos y destrezas disponibles en una organización y por el grado de entrenamiento e investigación y desarrollo que se lleva a cabo regularmente (Maskell, 1994). Tales indicadores son importantes porque las condiciones de demanda y oferta están sujetas a cambios. Los proveedores de servicios de infraestructura deberían poder afrontar tales cambios y aprovechar constantemente el nuevo conocimiento y tecnología. Dada la lista de posibles variables para medir el desempeño, la cuestión es cuáles son más apropiadas y en las que vale la pena centrarse y si se debería rastrear a todas las medidas posibles. Idealmente, sería bueno pensar en unas pocas medidas o una sola que resumiera toda la información pertinente al desempeño. Los economistas, SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 201 201 Medición del desempeño del sector público en la infraestructura Cuadro 7.4 Ejemplos de medidas de desempeño para infraestructura de agua potable Productos / procesos Productividad / eficiencia Activos Metros cúbicos de agua procesados Agua no contabilizada Metros cúbicos de agua entregados Metros cúbicos de agua Capacidad de procesamiento entregados (o procesados) por de agua (varios tipos) empleado (u hora laboral) Sustancias de agua y organismos controlados Costo del metro cúbico de agua entregado Número de empleados Erupciones de riesgos de salud en el sistema de agua por año Costo del metro cúbico de agua entregado incluyendo costos de riesgos de salud en el sistema de acueducto para la población Educación y experiencia de los empleados Días sin servicio, por varios tipos de clientes Calificación de satisfacción del usuario y otras medidas de calidad relativas al costo por metro cúbico de agua entregado Calificación de expertos de la calidad de los activos (tecnología, mantenimiento, confiabilidad, etc.) Número de cortes del sistema por km de tubería Calificación de expertos de la productividad/eficiencia Tasa de restauración Porcentaje de reparaciones sin fallar en un año Número de reclamos de usuarios por 1.000 líneas por mes Porcentaje de procedimientos operativos seguidos correctamente Calificación de satisfacción del consumidor (encuesta) Calificación de satisfacción de empleados y otros participantes Calificación de expertos de la calidad del servicio Longitud de la tubería instalada (varios tipos) SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 202 202 Prestación de servicios públicos Cuadro 7.5 Ejemplos de medidas de desempeño para infraestructura de alcantarillado Productos / procesos Productividad / eficiencia Activos Metros cúbicos de desechos líquidos procesados Longitud de la tubería Metros cúbicos de desechos instalada (varios tipos) líquidos (o toneladas de desechos sólidos) procesados por empleado (u hora laboral) Toneladas de desechos sólidos procesados Costo del metro cúbico de desechos líquidos (o tonelada de desechos sólidos) procesado Capacidad de procesamiento de desechos (varios tipos) Erupciones de riesgos ambientales y de salud en el sistema de alcantarillado por año Costo del metro cúbico de desechos líquidos (o tonelada de desechos sólidos) procesado incluyendo costos de riesgos de salud Número de empleados Sustancias desechadas y organismos controlados por la descarga del sistema Educación y experiencia Calificación de satisfacción de los empleados del usuario y otras medidas de calidad relativas al costo por metro cúbico de desechos líquidos (o tonelada de desechos sólidos) procesado Días sin servicio, por varios tipos de clientes Calificación de expertos de la productividad/eficiencia Número de cortes del sistema Tasa de restauración Porcentaje de reparaciones sin fallar en un año Número de reclamos de usuarios por 1.000 líneas por mes Porcentaje de procedimientos operativos seguidos correctamente Calificación de satisfacción del consumidor (encuesta) Calificación de satisfacción de empleados y otros participantes Calificación de expertos de la calidad del servicio Calificación de expertos de la calidad de los activos (tecnología, mantenimiento, confiabilidad, etc.) SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 203 Medición del desempeño del sector público en la infraestructura 203 por ejemplo, comúnmente asumen que las empresas privadas miden su desempeño con base en la rentabilidad a largo plazo. Aunque éste es un supuesto teórico razonable, en la práctica aun las empresas privadas tienen dificultad en pensar en un solo indicador de este tipo, porque no hay formas claras de medir la rentabilidad futura esperada. Por ello las empresas privadas constantemente sopesan su estrategia de negocios y mueven los indicadores a sacudidas, tales como participación del mercado, valor superior de clientes escogidos y otros parecidos, como posibles indicadores de su rentabilidad a largo plazo. En el contexto de los servicios públicos, este aspecto se hace más complicado por el hecho de que la rentabilidad financiera no es necesariamente un buen indicador del desempeño, lo que significa que es necesario escoger un grupo de índices, y asegurarse de que su combinación proporcione suficiente información para evaluar el grado de cumplimiento de los objetivos de las políticas. Dado que debe seleccionarse una multiplicidad de variables, un tema básico es la selección del número y el rango de indicadores. Un enfoque ha sido restringir las medidas a un conjunto muy limitado, pero crucial, de indicadores. El argumento subyacente a este enfoque es que con demasiadas variables para considerar, puede perderse de vista lo que realmente importa al público. El enfoque en pocas medidas puede también distorsionar los incentivos de los proveedores de servicios y estimularlos a concentrarse en lo que se está controlando con detrimento de todo lo demás. Un efecto lateral importante de tal desarrollo es que quienes controlan y gestionan el sistema de incentivos para los servicios públicos pueden dejar de observar algunas señales tempranas de desempeño porque los productores tendrán incentivos para ocultar las fallas desplazando sus deficiencias hacia aspectos del servicio no controlados. Esta preocupación ha llevado en años recientes a la idea de un balanced scorecard (tanteador balanceado) (Kaplan y Norton, 1996; National Partnership for Reinventing Government, 1999). Aquí el argumento es que aunque uno se concentre en unos pocos indicadores cruciales, también debe mantener la vista en una variedad de calibradores, más o menos en la misma forma como los conductores desarrollan la habilidad de mantener la vista en los indicadores del panel de instrumentos al tiempo que concentran la mirada hacia delante. Los detalles de la mayoría de los paneles de instrumentos pueden no ser importantes dentro de cierto rango. Pero un buen sistema de señales de panel de instrumentos asegura que el conductor reciba una notificación rápida al empezar a aparecer un problema. Esto es lo que se supone debe hacer un balanced scorecard diseñado apropiadamente (Kaplan y Norton, 1996). Puede prestarse atención significativa a unos pocos indicadores, pero también deben cumplirse estándares mínimos para varias otras medidas. El costo en recursos del último conjunto de indicadores puede mantenerse bajo, porque se necesita una cantidad muy limitada de datos en cuanto a sus detalles. Sea que se utilice un balanced scorecard o un conjunto más enfocado de variables, sigue pendiente la cuestión sobre la naturaleza de los criterios que deben utilizarse, SERVICIOS PUBLICOS 204 18/12/07 10:09 Página 204 Prestación de servicios públicos a fin de seleccionar indicadores para lo cual debe controlarse por su desempeño. En la literatura reciente sobre servicios públicos se han adoptado mayoritariamente los criterios de Ammons (1995), que pueden resumirse como sigue: • • • • • • • • • Válidos: Los indicadores deben reflejar lo que se supone que se mide. Confiables: Los indicadores deben tan precisos y objetivos como sea posible. Comprensibles: Cada indicador debe tener un significado claro. Oportunos: Debe ser posible compilar y utilizar los indicadores con prontitud, de modo que sean valiosos para propósitos de incentivos y políticas. Resistentes al comportamiento perverso: Los indicadores no deben ser fáciles de manipular y no deben distorsionar los incentivos de los operadores para concentrarse en las variables observadas en detrimento de objetivos menos observables, pero más valiosos. Completos: Los indicadores deben capturar las dimensiones de mayor importancia desde el punto de vista de los objetivos de las políticas. No redundantes: Los indicadores deben ser parsimoniosos y evitar duplicaciones, de manera que se minimice el tiempo requerido para analizarlos y responder a ellos. Enfocados en facetas controlables de desempeño: Aunque los productos siempre estén influidos por factores distintos a los controlados por los proveedores de servicios, para la medición del desempeño es más deseable utilizar indicadores que destaquen mejor los aspectos controlables. Sensibles al costo de recopilación de datos: Entre el conjunto de indicadores que generalmente cumple los criterios anteriores, es más práctico y menos costoso obtener datos para algunos que para otros. La selección de indicadores debe equilibrar el valor de los indicadores frente a sus costos. A estos criterios, algunas fuentes (por ejemplo, la Governmental Accounting Standards Board, 1994) han agregado los de comparabilidad y consistencia, los cuales significan que los indicadores de desempeño para un proyecto de servicio público deben ser sistemáticos y consistentes en el tiempo y comparables con los mismos servicios en otras partes, otros servicios semejantes o normas o estándares establecidos en forma externa. Naturalmente, puede ser necesario revisar las medidas de desempeño y modificarlas o reemplazarlas de modo que reflejen los cambios en las circunstancias. Pero es importante asegurarse de que a los indicadores se les pueda dar uso efectivo formando una historia de ellos, o haciéndolos comparables con la información generada en otras entidades. Otra consideración es la naturaleza de los clientes, los mecanismos de consulta y los usos para los que se recopilan los datos (por ejemplo, recompensar a los proveedores de servicios y proporcionar información a la ciudadanía). Cuando los clientes SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 205 Medición del desempeño del sector público en la infraestructura 205 están bien organizados y bien educados (por ejemplo, empresarios formales), pueden ser más sofisticadas e informativas las medidas cualitativas que les ofrecen retroalimentación. La utilización de los indicadores es importante también, pues si se van a informar los datos a los ciudadanos, es deseable ofrecerles datos que puedan ser mejor evaluados y refinados con sus reacciones. Desde luego, tales datos pueden no ser de mucha utilidad si sólo se reportan a una agencia burocrática (no acompañada de la reacción ciudadana) para fijar recompensas a los proveedores de los servicios. Aunque todos estos criterios son importantes, principalmente representan una lista de chequeo de consideraciones para la selección de indicadores y no estrategias para elecciones apropiadas en distintas circunstancias. Esta limitación es hasta cierto punto inevitable, dado nuestro conocimiento limitado de lo que funciona mejor en diferentes situaciones (Wood y Marshall, 1993). Sin embargo, hay algunos aspectos del servicio que parecen prestarse al análisis sistemático con respecto a la selección de criterios de desempeño. En particular, los productos e insumos en algunos servicios pueden medirse con menos precisión que en otros servicios. Esto puede requerir el uso de indicadores procedimentales de medidas de cantidad y calidad que a la postre son importantes para los resultados (Boyle, 1989). Por ejemplo, la calidad del producto en los servicios de telecomunicaciones se presta a la medición mucho más fácilmente que en servicios de alcantarillado en los que el grado de los riesgos ambiental y de salud causados por el mal manejo de las tareas son difíciles de medir, y usualmente sólo son observables cuando hay brotes de polución o epidemias. Como resultado, aunque el costo unitario puede ser un buen indicador del desempeño en las telecomunicaciones, los servicios de alcantarillado necesitan evaluarse con los procedimientos seguidos en el tratamiento de aguas negras. Dado nuestro conocimiento limitado sobre qué indicadores funcionan mejor que otros en cada situación, existe la clara necesidad de efectuar alguna experimentación en la selección de medidas de desempeño. Como lo sugiere la National Partnership for Reinventing Government (1999), uno debería adaptar y no adoptar. Generalmente no puede adoptarse una buena práctica exactamente en la forma como se hizo en otra organización, pero puede adaptarse a las necesidades organizativas de cada tipo de servicio. Debe mantenerse la flexibilidad y experimentar con conjuntos alternativos de medidas. Para concluir, una serie de indicadores puede ayudar a evaluar el desempeño en cada tipo de servicio de infraestructura, y así mismo hay una serie de criterios para seleccionar entre ellos. Nuestro conocimiento de cómo aplicar esos criterios en situaciones específicas es todavía bastante limitado y la selección de indicadores sigue siendo principalmente un arte. Por eso, es importante mantener un punto de vista amplio sobre las opciones y estar abiertos a experimentos que puedan ayudar a mejorar la correspondencia entre los indicadores y las características del servicio. SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 206 206 Prestación de servicios públicos Evaluación del desempeño Dado un conjunto de indicadores disponibles para los productos e insumos de un proyecto, la cuestión es entonces cómo debe evaluarse la información que ofrecen. Puesto que medidas financieras, tales como la rentabilidad no bastan para evaluar el desempeño en los servicios de infraestructura, deben buscarse otras medidas de eficiencia y productividad. Pero para evaluar si un nivel dado de una medida indica buen o mal desempeño, debe contarse con las comparaciones. Para este propósito deben establecerse marcas de referencia con base en la historia de una empresa y la experiencia de otras. Las marcas de referencia pueden reflejar eficiencia y productividad o procedimientos de buenas prácticas, dependiendo de qué tipo de indicadores sean más apropiados para la evaluación del desempeño. También, las marcas de referencia pueden constituir estándares de buenas prácticas definidos por expertos o el desempeño de empresas reales comparables con la que está en revisión. Existe una gran cantidad de literatura en la que se discute cómo deben seleccionarse las marcas de referencia y se revisa la experiencia de varios países.2 Sin embargo, como en el caso de la selección de indicadores, el conocimiento existente está aún más en forma de listas de chequeo que de relaciones sistemáticas (Helgason, 1997). Un tema clave en las comparaciones contra las marcas de referencia es la función de factores exógenos que afectan el proceso de producción y los productos. Este tema es importante pues los proveedores de servicios pueden no tener capacidad de asumir muchos de los riesgos que presentan los factores exógenos. Como resultado, si las medidas de desempeño se van a utilizar con propósitos de incentivos, debe discernirse todo lo que sea posible, entre los hechos y la suerte de los proveedores. Esta tarea, claro, no es fácil y puede requerir mucho conocimiento sobre el proceso y la importancia de las circunstancias. El análisis sistemático del papel del ruido exógeno en cada situación específica es un enfoque deseable, pero puede resultar ser muy costoso. Una solución a este problema es utilizar juicio experto para evaluar los indicadores de desempeño. Existen al menos tres maneras de hacer esto. Primera, el punto de comparación en la evaluación de una empresa pueden ser empresas pares de igual forma que el punto de comparación para los artículos académicos es su publicación. Por ejemplo, a empresas de acueducto en distintas localizaciones puede solicitarse que se revisen entre sí, preferiblemente en forma anónima. Cuando el número de entidades separadas vinculadas a tareas similares de infraestructura en el mismo país es pequeño, 2 Para revisiones y referencias, véase el sitio web del programa sobre administración pública de la OCDE, en http://www.oecd.org/ e ingresar PUMA. SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página 207 Medición del desempeño del sector público en la infraestructura 207 se puede internacionalizar el ejercicio e incluir proveedores de servicios de otros países (Helgason, 1997). Segunda, a los servicios de infraestructura pueden asignarse juntas responsables para con los usuarios y los accionistas de la empresa. La tarea de controlar y evaluar el desempeño puede delegarse al juicio de la junta. Naturalmente, para garantizar que la tarea se haga en forma apropiada, deben existir mecanismos que aseguren la participación en las juntas de individuos con la pericia apropiada. Tercera, puede vincularse a agencias independientes de clasificación para evaluar las actividades de los servicios de infraestructura. Cuando no existen dichas agencias, el gobierno puede ofrecer beneficios y estimularlas a entrar y desarrollar la pericia necesaria para ese propósito. Los grupos de defensa del consumidor y ONG pueden estar dispuestos a encargarse de tales tareas. Sin embargo, dichos grupos son con mucha frecuencia defensores efectivos de los interesados y ofrecen información valiosa sobre los servicios públicos (Paul, 1999), y puede ser mejor que mantengan ese papel y permitan que el juicio lo realice un tercer partido independiente. Esto se ha confirmado en revisiones de empresas de acueducto y alcantarillado efectuadas por el Operations Evaluations Department del Banco Mundial (1994), que muestran que tales empresas tienen mayor éxito en países con regulación fuerte pero a distancia prudente, del sector. Los tres acuerdos pueden mejorar la evaluación y ayudar a aumentar los efectos de los incentivos que tales indicadores de desempeño pueden tener en los proveedores de servicios. Pero algunos pueden ser más costosos que otros, y algunos pueden adaptarse mejor a determinadas situaciones que otros. Con base en el grado de especialización que se pueda lograr con un nivel dado de esfuerzo, es probable que las agencias de clasificación sean menos costosas y que las evaluaciones con empresas pares sean más costosas. Sin embargo, cuando los proveedores del servicio están dispersos y son muy diversos, las juntas de servicios pueden encontrarse en mejor posición de tener en cuenta la información local. En tales situaciones es posible mejorar el papel de las juntas de servicios creando agencias de liquidación (information clearinghouses) de información que suministren información de marcas de referencia a las juntas y les posibiliten tomar decisiones mejor informadas. El United Nations Development Programme (UNDP)-World Bank Water and Sanitation Program (2000) ofrece una discusión detallada y sugerencias útiles para este propósito. Conclusión Grandes partes de la población en muchos países, en especial los pobres, asumen costos económicos y humanos sustanciales debido a la seria escasez de servicios de infraestructura, tanto en términos de cantidad como de calidad (Banco Mundial, 1994). Para eliminar esta escasez y mejorar el estándar de vida en esos países, los go- SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 208 10:09 Página 208 Prestación de servicios públicos biernos deben crear incentivos para que los proveedores públicos y privados realicen inversiones y las ejecuten. Hemos argumentado que mejorar la medición del desempeño es un paso crucial en este esfuerzo. Para este propósito, el problema que debe resolverse es la recopilación eficiente y sistemática de información sobre el desempeño en los servicios de infraestructura. Puesto que la naturaleza de éstos limita la pertinencia de las simples medidas de productividad y rentabilidad, deben recopilarse datos sobre una variedad de medidas, tanto cuantitativas como cualitativas. Con respecto a esto, puede ser muy útil incluir a las comunidades para que proporcionen información sobre los productos y retroalimentación sobre otras medidas de desempeño. Para hacer que los datos recopilados sean de uso efectivo, debe determinarse qué indicadores son más importantes que otros. La experiencia reciente sugiere que puede ser mejor concentrarse en algunos indicadores básicos y asegurar que los demás cumplan algunos criterios mínimos. La evaluación y la utilización de indicadores de desempeño presentan problemas por sí misma. Debe contarse con marcas de referencia apropiadas y, tanto como sea posible, distinguir entre el efecto de factores exógenos y las consecuencias de acciones realizadas por los proveedores de los servicios. Esto no puede lograrse fácilmente mediante el análisis cuantitativo e, inevitablemente, hay que contar con el juicio. Asegurar que éste sea bien informado y ampliamente aceptado requiere acuerdos institucionales apropiados que garanticen que hay expertos participando en el proceso y que actúan en forma independiente. Por último, es evidente, a partir de una revisión de la literatura actual, que el conocimiento existente sobre la selección de indicadores de desempeño y los mecanismos de evaluación son más bien precipitados. Hay mucho de sabiduría popular en cuanto a lo que funciona y a lo que no. Pero estas ideas no se generalizan y no pueden transferirse sistemáticamente de un caso a otro. Hay una clara necesidad de mayor investigación en este campo. Referencias Ammons, David, ed. 1995. Accountability for Performance: Measurement and Monitoring in Local Government. Washington, DC: International City/County Management Association. ———. 1996. 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Al publicar esta serie de volúmenes de calidad excepcional, Anwar Shah y el Banco Mundial han realizado una extraordinaria labor que tiene el potencial de mejorar la calidad de vida de muchos millones de ciudadanos en el mundo y deben ser ensalzados por este esfuerzo”. — Munir Sheikh Deputy Secretary to the Cabinet, Expenditure Review Secretariat, Gobierno de Canadá Former Associate Deputy Minister of Finances, Gobierno de Canadá L ANWAR SHAH Ò PRESTACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS Ò a prestación eficiente y eficaz de los servicios básicos ha sido siempre una de las principales medidas del buen gobierno y esto es especialmente válido para los países en desarrollo que continúan su empeño por el buen gobierno y la buena prestación de los servicios. El rango de los desafíos a que se enfrentan va desde la simple carencia de recursos y capacidades hasta el eterno problema de la concusión y la corrupción. En el centro de la prestación de servicios sensible está la medición, por parte de los ciudadanos-consumidores y clientes, del desempeño no sólo del servidor público sino también de las instituciones públicas. Es dentro de este contexto que el presente volumen representa una valiosa contribución al discurso continuo en la praxis de la administración pública. Este volumen constituirá fácilmente una de las referencias más útiles y prácticas para los estudiantes y practicantes de la administración pública y el buen gobierno”. — Alex B. Brillantes, Jr. Director of The Center for Local and Regional Governance, y Decano, National College of Public Administration and Governance, University of the Philippines Editado por ANWAR SHAH
