Estados Unidos y América Latina a inicios del siglo XXI

Estados Unidos y América Latina a inicios del siglo XXI
By Abraham F. Lowenthal
De Foreign Affairs En Español, Enero-Marzo 2007
Desde la Segunda Guerra Mundial hasta la década de 1970, la relación entre Estados Unidos y
América Latina estuvo definida por la "presunción hegemónica" de Estados Unidos, a saber la idea
de que Estados Unidos tiene el derecho de insistir en la solidaridad -- por no decir la subordinación
-- política, ideológica, diplomática y económica de todo el Hemisferio Occidental. Estados Unidos
utilizó el poderío militar de la Infantería de Marina y de la 82ª División Aerotransportada; la
intervención clandestina de la Agencia Central de Inteligencia (CIA); asesoría y tutoría de sus
agregados militares; asistencia para el desarrollo y a veces imposición por parte de la Agencia para
el Desarrollo Internacional (AID); cuotas al azúcar, preferencias arancelarias y otras formas de
influencia económica; diplomacia activista por parte del Departamento de Estado; financiación y
asesoría a los partidos políticos; defensoría pública e información por parte de la Agencia de
Información de Estados Unidos (USIA) -- lo que fuera necesario -- , para asegurarse de que en
toda América Latina y el Caribe gobernaran partidos y dirigentes afines a Estados Unidos.
La política exterior estadounidense durante esos años se basaba en tres objetivos: un imperativo
de seguridad para impedir que la Unión Soviética estableciera puntos de influencia en el continente
americano; metas ideológicas para contrarrestar el atractivo internacional del comunismo y a la vez
promover el desarrollo capitalista; y, en general, el propósito de llevar adelante los intereses
específicos de las corporaciones estadounidenses, propósito que se superaba siempre que los
temas de seguridad se juzgaran más apremiantes.
Tras el retiro de los misiles soviéticos de Cuba en el otoño de 1962, la amenaza estratégica a
Estados Unidos de la alianza cubano-soviética declinó drásticamente, aunque Washington siguió
concentrándose en evitar que surgiera una "segunda" Cuba. A medida que cambiaban la
geopolítica y las tecnologías militares y decaía la importancia comercial y militar del Canal de
Panamá, persistió la preferencia estadounidense por el predominio regional. Para la década de
1980, era difícil explicar por qué los dirigentes estadounidenses seguían pensando que era
importante ejercer un control firme en Grenada, El Salvador y Nicaragua, pero Washington
continuó con sus políticas enteramente intervencionistas. Éstas encontraban su causa no tanto en
consideraciones de "seguridad nacional" -- como por entonces solía pretenderse -- , sino de
"inseguridad nacional", que es un impulso psicopolítico: el miedo a perder el control sobre lo que
Estados Unidos había controlado durante mucho tiempo: los convenios internos y los vínculos
externos de los países de la región fronteriza en torno al Caribe. Ese impulso reflejaba el arrastre
inercial de las actitudes y políticas hacia el exterior formadas en una era anterior.
Desde finales de la Segunda Guerra Mundial hasta mediados de la década de 1970, y en algunos
respectos hasta el final de la Guerra Fría, Estados Unidos trató a la mayoría de los países
latinoamericanos como partidarios casi automáticos en una variedad de temas internacionales, que
encuadraban en la competencia bipolar de la Guerra Fría. El papel de apoyo de Brasil en la
ocupación estadounidense de República Dominicana en 1965 ilustra este modelo, al igual que el
respaldo argentino en las intervenciones de la administración Reagan en América Central a
principios de la década de 1980. El enfoque estadounidense a América Latina y el Caribe era poco
específico y extensamente regional, no muy diferenciado; en efecto, durante muchos años, la
política exterior estadounidense se proyectó hacia los problemas y las actitudes de América del Sur
que derivaban principalmente de la intensa competencia con Fidel Castro por la Cuenca del
Caribe. La Alianza para el Progreso, de alcance hemisférico y anunciada por el presidente
Kennedy en 1961, personificó esta tendencia, que luego se reflejó en la "Asociación Madura" del
presidente Nixon, en las repetidas referencias del secretario de Estado Kissinger a "la comunidad
interamericana" y otros enfoques amplios y generales.
CONTINUIDAD Y CAMBIO
Las relaciones Estados Unidos-América Latina en el siglo XXI muestran alguna continuidad con
patrones de la era de la Guerra Fría, pero tienen diferencias importantes en cuanto a contenido y
tono.
Primero, el hecho central de las relaciones interamericanas sigue siendo la enorme asimetría de
poder entre Estados Unidos y los demás países del continente. Estados Unidos continúa siendo, y
por mucho, más importante para cada país latinoamericano que cualquier país latinoamericano lo
es para Estados Unidos. Políticas que son cruciales para el futuro de América Latina suelen
establecerse en otra parte, y su impacto en América Latina suele ser más residual que intencional.
Los latinoamericanos siguen siendo, en su mayoría, muy vulnerables a tendencias,
acontecimientos y decisiones exógenos. Las naciones latinoamericanas rara vez ejercen mucha
influencia más allá de la región, si bien Brasil, Cuba, Chile y más recientemente Venezuela son
importantes excepciones.
Es difícil exagerar cuántos otros temas y relaciones compiten con América Latina por la atención
de los políticos estadounidenses de mayor nivel. No sólo las circunstancias especiales de la difícil
guerra en Irak, el dilema de Israel y los espectros de un Irán y una Corea del Norte nucleares
sobrepasan por mucho a América Latina en los círculos políticos estadounidenses; siempre hay
otros temas y relaciones de mayor prioridad. América Latina como región rara vez es destacada en
la pantalla del radar de los políticos estadounidenses. Los llamados a los altos funcionarios
estadounidenses para que "presten más atención" a América Latina están destinados al fracaso; la
mejor esperanza es elevar la calidad de la atención limitada que le pueden dedicar.
Segundo, en su trato con América Latina, Estados Unidos nunca fue un actor tan coherente como
a menudo se le dibuja en el Sur, pero el pluralismo estadounidense se ha vuelto mucho más
pronunciado en años recientes. Las políticas de Estados Unidos que afectan a América Latina y el
Caribe se definen menos por las relaciones de poder internacionales y los retos externos que por
los efectos recíprocos de las influencias internas de diferentes regiones, sectores y grupos: el rust
belt [zona con más sindicatos en toda la nación] y el sun belt [zona de las nuevas áreas turísticas];
el sector empresarial (contando aquí compañías farmacéuticas, fabricantes de computadoras,
gigantes energéticos, conglomerados de entretenimiento y muchos otros) y el laboral; productores
de azúcar, cítricos, cacahuates, arroz, soja, flores, miel, tomates, uvas y otros cultivos; trabajadores
agrícolas y consumidores; organizaciones de la diáspora y grupos de interés antiinmigrantes;
diferentes comunidades basadas en religiones; fundaciones, grupos de expertos y los medios de
comunicación; organizaciones delictivas, entre ellas los cárteles de la droga, y la policía; así como
grupos formados para promover los derechos humanos, apoyar las causas de las mujeres,
proteger el ambiente y preservar la salud pública.
Múltiples actores relevantes disfrutan de acceso a los políticos en el extraordinariamente difuso y
permeable proceso de la política exterior estadounidense. Ello hace relativamente fácil influir en la
política de Estados Unidos sobre temas de poca sustancia y en preocupaciones de seguridad
inminentes, pero muy difícil de coordinar o controlar, incluso cuando se hacen intentos concertados
para lograrlo; sin embargo, esto último no es muy frecuente, ni lo será, dado el número de otros
temas y relaciones que Estados Unidos debe manejar.
Tercero, la importancia relativa de los actores privados -- corporaciones, sindicatos, grupos de
expertos, los medios de comunicación y entidades no gubernamentales de muchos tipos, entre
ellas organizaciones étnicas, comunitarias y religiosas -- en las relaciones de Estados Unidos con
América Latina se ha incrementado en años recientes, mientras que ha disminuido la influencia del
gobierno federal. En la América Latina de hoy, Microsoft y Walmart son mucho más importantes en
la práctica que los Infantes de Marina estadounidenses. La cadena CNN goza de mucha mayor
influencia que la Voz de América. Salvo en el Caribe, América Central y Perú, AID puede ahora ser
menos importante que la compañía de seguros AIG. Human Rights Watch es, en algunas
circunstancias, más poderosa que el Pentágono, pese a que éste ha recuperado mucha
importancia a partir del 11-S. Sin duda, Moody's es a menudo más influyente que la CIA. Y el Foro
Económico Mundial de Davos es en ciertos sentidos más importante que la Organización de
Estados Americanos. Así, el impacto de Estados Unidos como sociedad en los países de América
Latina y el Caribe es inmenso, pero difícil de controlar o dirigir mediante políticas o acciones
gubernamentales.
Cuarto, con el paso de los años también ha cambiado enormemente la influencia relativa de
diferentes partes del aparato gubernamental estadounidense respecto de las relaciones
interamericanas. El Departamento de Estado, el Pentágono y la CIA ya no son las únicas, ni
siquiera las principales, dependencias del gobierno estadounidense relevantes para América Latina
y el Caribe, como lo fueron de la década de 1950 a la de 1980. Para muchos países específicos en
la América Latina de hoy, el secretario del Tesoro, el presidente del Banco de la Reserva Federal y
el representante Comercial del Presidente son más importantes que el secretario de Estado. Los
gobernadores de California, Texas y Florida son más significativos para muchos temas y países
que muchos funcionarios de Washington, como es evidente en los debates sobre la política de
inmigración. Los encargados de la Secretaría de Seguridad Interna y de la Agencia Antidrogas, los
funcionarios del Departamento de Agricultura y miembros del Poder Judicial tienen, sin duda, más
influencia en la política exterior que el subsecretario de Estado para Asuntos Interamericanos.
Para la mayoría de los países latinoamericanos, en la mayor parte de los temas, el Congreso
estadounidense es a menudo más importante que el Poder Ejecutivo, y está más abierto a diversos
impulsos sociales e imperativos políticos. En consecuencia, el que un país latinoamericano
obtenga resultados favorables consistentes del proceso tan abierto y complejo de la política
exterior estadounidense es un desafío primordial y continuo.
CONTEMPLAR A AMÉRICA POR PARTES
Asimismo, América Latina requiere ser tratada por cada una de sus partes. En su conjunto, por
supuesto, los países latinoamericanos y caribeños han sido muy distintos entre sí. Desde hace
mucho Argentina ha sido diferente de Haití, Perú distinto de Panamá o República Dominicana de
Chile, como lo es Suecia de Turquía, o Australia de Indonesia.
Pero aunque casi todos los países latinoamericanos en los últimos 30 años convergieron en
abrazar elecciones democráticas, economías orientadas a los mercados y al equilibrio
macroeconómico, de hecho se han venido dando diferencias fundamentales entre los países de la
región. Estas diferencias son de especial importancia en cinco dimensiones separadas pero
relacionadas: 1) La naturaleza y el grado de interdependencia económica y demográfica con
Estados Unidos; 2) la medida en que los países han comprometido sus economías en la
competencia internacional y los modos en que se relacionan, en consecuencia, con la economía
mundial; 3) la fuerza relativa de sus instituciones, tanto estatales como no gubernamentales; 4) el
predominio de las normas y prácticas democráticas, y 5) la medida en que las distintas naciones
enfrentan los desafíos en la integración de grandes poblaciones indígenas. Incrementar la
diferenciación en estas cinco dimensiones fundamentales hace que el amplio concepto de
"América Latina" sea a menudo de dudosa utilidad, pues arroja tanta luz como sombra.
Hoy las relaciones interamericanas deben ser analizadas en el nivel de al menos siete regiones
separadas: Brasil; Chile; Argentina y los demás países del Mercosur; el Arco Andino (que para
muchos propósitos debe ser más parcializado); México; América Central, y las islas del Caribe.
Las naciones del Mercosur -- Brasil la más grande por mucho -- representan juntas 45% de la
población de América Latina y el Caribe (ALC), casi 60% del PIB de la región, más de 40% (cifra
que sigue creciendo) de la inversión estadounidense, pero menos de 15% del comercio
estadounidense con ALC, y considerablemente menos de 10% de la emigración de ALC a Estados
Unidos.
Con todos sus problemas y desafíos, Brasil es un país que cada vez se desempeña mejor. Ha
abierto la mayor parte de su economía a la competencia internacional; revolucionado su sector
agrícola; desarrollado varias de sus industrias con mercados continentales y hasta mundiales; lenta
pero sólidamente ha fortalecido sus instituciones estatales y no gubernamentales, y forjado un
consenso centrista cada vez más firme en los esquemas generales de las políticas
macroeconómicas y sociales, entre ellas la urgente necesidad de reducir las desigualdades y
mitigar la pobreza, y mejorar la educación en todos los niveles. Brasil desempeña un papel
importante en el comercio internacional, así como en las negociaciones en materia comercial,
ambiental, de salud pública y propiedad intelectual. Va a la cabeza en el activismo e influencia del
Sur global, al trabajar estrechamente con India y Sudáfrica en algunos temas; y es probable que,
con el tiempo, desempeñe un papel mayor en la Organización de las Naciones Unidas y otros foros
multilaterales. El perfil más alto alcanzado por Brasil, tanto en el hemisferio como en el resto del
mundo, exige un respeto mayor de parte de Estados Unidos.
Chile es el país latinoamericano más comprometido con la economía mundial, con las más fuertes
instituciones y las normas y prácticas democráticas más sólidas. Tiene un desafío muy limitado de
integración indígena en esta etapa de su historia, envía pocos emigrantes a Estados Unidos y otras
partes, y su economía está hoy tan vinculada con las de Asia, Europa y América Latina como la de
Estados Unidos. Chile ha construido un amplio consenso nacional en muchas políticas públicas
fundamentales, que apuntalan un alto grado de previsibilidad que favorece la inversión, nacional y
extranjera, y permite la planificación estratégica, tanto del gobierno como del sector privado. El
perfil internacional de Chile y su prioridad respecto de Estados Unidos son considerablemente
mayores de lo que su tamaño, poder militar o fortaleza económica por sí solos podrían indicar; su
"poder blando" atrae la atención, manifiesta capacidad de conducción y adquiere influencia.
En contraste, Argentina ha tenido grandes dificultades en la construcción de consensos, el
fortalecimiento de las instituciones, la apertura completa de su economía y el logro de la
previsibildad que es tan importante para superar el "cortoplacismo" y facilitar el desarrollo
sostenible. Aunque Argentina ha sido activa en los asuntos internacionales -- y es un leal y a
menudo útil aliado de Estados Unidos contra el terrorismo, el narcotráfico y la no proliferación de
armas nucleares -- es de hecho mucho menos importante desde la perspectiva estadounidense de
lo que implicaría su supuesta designación como "importante aliado ajeno a la OTAN". Es probable
que Argentina no pueda contar con mucha empatía o respaldo concreto de parte de Estados
Unidos, independientemente de quién gobierne en Washington o Buenos Aires. La negativa de la
administración Bush para rescatar a Argentina durante su profunda crisis económica de 2001-2002
no se debió tanto a una equivocación, tampoco a una decisión arbitraria personal del presidente
estadounidense o de su secretario del Tesoro, sino a una consecuencia previsible del significado
marginal de Argentina respecto a Washington.
Las agitadas naciones de la región andina representan alrededor de 22% de la población de
América Latina, apenas 13% de su PIB, cerca de 10% de la inversión estadounidense, menos de
15% del comercio legal entre Estados Unidos y América Latina, pero casi la totalidad de la cocaína
y heroína que importa Estados Unidos (a menudo a través de México o las islas caribeñas, por
cierto). Todos los países andinos, en grados diferentes pero invariablemente altos, están asolados
por graves desafíos de gobernabilidad, instituciones políticas extremadamente débiles y la
integración no resuelta de grandes y cada vez más expresivas poblaciones indígenas. Y de
muchas otras, no sólo indígenas, que viven en la pobreza o la pobreza extrema. En tales
circunstancias, no funciona el mantra de Washington de que los mercados libres y la política
democrática se fortalecen y apoyan entre sí en un poderoso círculo virtuoso. La exclusión masiva,
la pobreza y la gran desigualdad generalizadas, la creciente conciencia, la política democrática y
las economías de mercado son una combinación extremadamente volátil, que es improbable -- de
hecho imposible -- que coexistan en el mediano plazo.
En este contexto, la reciente elección de 2006 de Alan García en Perú oscurece lo que puede ser
el resultado más importante de esa elección: que los votantes antisistema, que en definitiva
apoyaron a los ganadores de las tres elecciones peruanas previas, constituyen hoy una oposición
movilizada o al menos movilizable que podría dificultar mucho la gobernabilidad de la
administración García. Ecuador afronta un desafío similar, con partidos e instituciones políticas
extremadamente débiles y movimientos indígenas cada vez más activos. Bolivia ha experimentado
el triunfo de la población antes excluida, principalmente indígena, bajo el gobierno de Evo Morales,
quien no parece seguro de cómo vincular sus impulsos populistas con las realidades de los
mercados energéticos y de otro tipo y se muestra ambivalente en cuanto a atar su bandera al
mástil Chávez-Castro o desarrollar más relaciones cooperativas sobre una mejor base con sus
vecinos inmediatos. Colombia sigue luchando con corporaciones de estupefacientes
profundamente afianzadas y movimientos guerrilleros de mucho tiempo, cada uno con orígenes
independientes pero que emprenden una cooperación táctica que limita la soberanía eficaz del
gobierno nacional. Y Venezuela, bajo el carismático hombre fuerte Hugo Chávez, que cuenta con
el apoyo popular pero exhibe un estilo de gobierno cada vez más autoritario, se concentra más en
utilizar sus cuantiosos petrodólares para ampliar su influencia internacional que en resolver sus
propios desafíos de pobreza, desarrollo y debilidad institucional.
En este turbulento contexto subregional, Estados Unidos se encuentra más embrollado en la región
andina de lo que le gustaría: proporcionar asistencia económica y militar esencial al gobierno de
Colombia, tratar de mantener abiertas las líneas de comunicación con Evo Morales ante las
provocaciones nacionalistas, considerar cómo apuntalar el nuevo régimen de García sin acercarse
demasiado, y maniobrar para oponerse a Chávez en el plano internacional sin constituirlo en un
blanco o conveniente chivo expiatorio.
México, América Central y el Caribe -- que para muchos propósitos constituyen tres regiones
separadas -- representan juntos sólo un tercio de la población total de ALC, pero casi la mitad de la
inversión estadounidense en toda la región, más de 70% del comercio latinoamericano y 85% de la
inmigración latinoamericana en Estados Unidos. Las tres regiones están cada vez más integradas
que nunca con Estados Unidos en términos funcionales, como veremos más adelante.
DIFERENCIACIÓN REGIONAL Y POLÍTICA EXTERIOR ESTADOUNIDENSE
Las diferencias entre las distintas subregiones separadas en cuanto a sus relaciones con Estados
Unidos son cada vez mayores conforme pasa el tiempo. La mayoría de los países latinoamericanos
y caribeños, en la región de la Cuenca del Caribe y en la costa norte de América del Sur, que
enviaron más de 40% de sus exportaciones a Estados Unidos en 1980 hoy exportan un porcentaje
aún mayor a Estados Unidos. La mayoría de los países latinoamericanos que enviaron menos de
30% de sus exportaciones a Estados Unidos en 1980 hoy envían un porcentaje menor de sus
exportaciones a este país.
Una explicación fundamental, desde luego, es la geografía, es decir la proximidad. Pero la
geografía es una constante, y la proximidad debería ser menos significativa conforme avanza la
tecnología. Las políticas mismas -- la Iniciativa de la Cuenca del Caribe, el Tratado de Libre
Comercio de América del Norte (TLCAN) y más recientemente el Tratado de Libre Comercio entre
Estados Unidos y Centroamérica y República Dominicana (DR-CAFTA, por sus siglas en inglés) -están reforzando marcadamente los diversos modelos de relaciones con Estados Unidos. La
Cuenca del Caribe y el Cono Sur están caminando en direcciones opuestas vis-à-vis Estados
Unidos, y los países andinos van en una vía aún distinta. Chile, Brasil y Argentina (y hasta cierto
punto los demás países del Mercosur) se relacionan con Estados Unidos como uno más de los
cuatro interlocutores más importantes -- los otros son Asia, Europa y el resto de América Latina -- y
no como el único o incluso el principal foco de las políticas. Washington es un importante punto de
referencia, pero no "el norte" de la brújula política. Venezuela, mientras tanto, se ha colocado como
rival de Washington: al proponer una Alternativa Bolivariana para América Latina (ALBA) al
concepto respaldado por Estados Unidos de un Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA); al
cultivar estrechos lazos con Bolivia y con Cuba en transición; al buscar activamente vínculos con
los nuevos aspirantes al poder global, entre ellos China e Irán, y al hacer una ávida campaña por
un asiento en el Consejo de Seguridad de la Organización de las Naciones Unidas.
En verdad, hoy Estados Unidos ya no puede adoptar y poner en práctica la "política
latinoamericana", aplicable a la región entera. La "Idea del Hemisferio Occidental" -- según la cual
los países de América Latina y Estados Unidos están juntos y aparte del resto del mundo con
intereses, valores, percepciones y políticas compartidos -- ya no es aplicable, sea que se le mire
desde Washington o Buenos Aires, Santiago, São Paulo o Brasilia.
ESTADOS UNIDOS Y SUS VECINOS MÁS CERCANOS
La naturaleza y la dinámica de las relaciones estadounidenses con México, América Central y los
países caribeños cada vez son más distintas de las que se dan con el resto de la región. Estados
Unidos se ha convertido en una influencia económica, cultural y política aún más abrumadora en
toda su región fronteriza, sobre todo como resultado de una migración masiva desde 1965, de
dimensiones históricas sin precedentes. Del mismo modo, las grandes y crecientes diásporas
mexicana, centroamericana y caribeña en números cada vez mayores en las diferentes regiones
de Estados Unidos están cambiando los contornos de las relaciones entre este país y sus vecinos
más cercanos.
Todos, políticos, estrategas comerciales, publicistas, banqueros, empleadores, sindicatos,
educadores, policías y el personal médico, saben que la frontera entre Estados Unidos y sus
vecinos más cercanos es porosa, a veces hasta ilusoria. En la actualidad, es difícil definir la
frontera funcional entre América Latina y la América anglosajona, pero seguramente está bastante
más al norte de San Diego por el oeste y de Miami por el este. Las remesas de la diáspora son
vitales para las economías de México y muchas naciones centroamericanas y del Caribe. En
México, tales remesas ascendieron en 2005 a más de 20000 millones de dólares, casi tanto como
la inversión extranjera directa, y se espera que para 2006 lleguen a 24000 millones de dólares; en
América Central y República Dominicana, las remesas exceden realmente la inversión extranjera y
la asistencia económica exterior combinadas como fuentes de capital. Las contribuciones a las
campañas y los votos de la diáspora tienen una importancia decisiva en la política de sus países
de origen, mientras que los votos y la participación de los inmigrantes naturalizados son factores
siempre crecientes en la política interna estadounidense. Las pandillas juveniles y los cabecillas de
la delincuencia socializados en Estados Unidos están causando estragos en sus países de
procedencia, en la mayoría de los casos habiendo sido deportados a sus países desde Estados
Unidos. Las pandillas latinas son un factor clave en la vida de Los Angeles y otras ciudades
estadounidenses. Cambiar las leyes de inmigración estadounidenses y aplicar otros
procedimientos fronterizos más rigurosos pueden afectar ligeramente la tasa de entrada de
inmigrantes no autorizados al menos por un tiempo, pero no cambiarán las causas y fuentes de los
flujos migratorios ni el impacto de patrones establecidos desde hace mucho.
Durante los próximos 25 años, es probable que México y las naciones centroamericanas y del
Caribe sean más completamente absorbidos dentro de la órbita de Estados Unidos, debido a las
tendencias subyacentes y a políticas como el TLCAN y el acuerdo DR-CAFTA. Usarán el dólar
como su moneda informal y en muchos casos, como la oficial; enviarán casi todas sus
exportaciones a Estados Unidos; dependerán abrumadoramente de los turistas, la inversión, las
importaciones y la tecnología estadounidenses; absorberán la cultura popular y las modas de
Estados Unidos pero, a su vez, influirán en la cultura popular en el continente; formarán jugadores
de béisbol para las ligas mayores de América del Norte, y quizás lleguen a crear equipos de ligas
mayores propias. Seguirán enviando muchos emigrantes hacia el norte, y muchos aceptarán
grandes y cada vez más amplios números de norteamericanos retirados como residentes de largo
plazo. Los ciudadanos y redes transnacionales crecerán en importancia en toda la región, así como
temas como el seguro portátil de gastos médicos internacional y la educación bilingüe. Con el
tiempo, todas estas tendencias incluirán casi con seguridad a Cuba, y quizá esto sea pronto.
LA AGENDA INTERMÉSTICA
Los temas que derivan directamente de la extraordinaria y crecientemente mutua interpenetración
entre Estados Unidos y sus vecinos más cercanos -- inmigración, estupefacientes, tráfico de
armas, robo de automóviles, lavado de dinero, respuesta a huracanes y otros desastres naturales,
protección del ambiente y la salud pública, aplicación de la ley y administración fronteriza -plantean retos especialmente complejos para la política. Estos temas "intermésticos", que
combinan aspectos internacionales e internos (o "domésticos"), son muy difíciles de manejar. El
proceso político democrático, tanto en Estados Unidos como en sus países vecinos, impulsa
políticas a ambos lados en direcciones que a menudo son diametralmente opuestas a lo que sería
necesario para garantizar la cooperación internacional requerida para gestionar problemas difíciles
que trascienden las fronteras. Un gráfico ejemplo actual es la política de inmigración; los
argumentos chauvinistas destacaron en los debates del Congreso estadounidense, y la aprobación
legislativa del muro fronterizo entre Estados Unidos y México tienen, sin duda, impactos
contraproducentes en México y América Central, cosa que dificulta más la colaboración en éste y
otros temas.
Este dilema -- de que los planteamientos de política exterior más atractivos para los públicos
"domésticos" tienden a interferir con la necesaria cooperación internacional -- no será fácil de
abordar, y no se limita a Estados Unidos. Los impulsos para fincar la responsabilidad de severos
problemas al otro lado de la frontera, y de afirmar la "soberanía" aun cuando es poco palpable y en
realidad imposible en términos prácticos, son recíprocos e interactivos. Es probable que esta
problemática dinámica se intensifique en los próximos años, precisamente en la más íntima de las
relaciones interamericanas, las de Estados Unidos y sus vecinos más cercanos. Ello exigirá mayor
madurez, sensibilidad y empatía por parte tanto de Estados Unidos como de sus vecinos de lo que
ha sido evidente hasta ahora para manejar sus relaciones en forma constructiva y en el interés
compartido de todos. La tan reñida elección de 2006 en México y su estrechísimo margen de
victoria harán todo esto mucho más difícil.
LOS LÍMITES DE LAS CUMBRES HEMISFÉRICAS
Es irónico que el recurso a las cumbres en el Hemisferio Occidental en las relaciones
interamericanas haya florecido justamente en una era en que las políticas de alcance regional de
hecho perdían sentido cada año. A causa de las crecientes diferencias entre los países
latinoamericanos y caribeños -- y en especial por la acelerada integración funcional en términos
económicos y demográficos de México, América Central y el Caribe con Estados Unidos -- para
todos los países del continente las cumbres están destinadas a realizarse en un nivel
prácticamente insignificante de exhortación y a quedarse restringidas a temas secundarios y
terciarios. Estos cónclaves periódicos obligan a los niveles superiores del gobierno estadounidense
a enfocarse, aunque sea brevemente, en las relaciones interamericanas; pueden ser de alguna
utilidad en la construcción eficaz de relaciones personales y de modos de comunicación en el nivel
de los gobiernos que podrían ser relevantes en circunstancias futuras; y ofrecen las oportunidades
de las fotografías políticamente útiles para sus participantes. Pero no es probable que arrojen otros
resultados inmediatos y significativos; no deben ser confundidas con esfuerzos serios para encarar
problemas importantes. La última cumbre de Mar del Palta de 2005 fue decepcionante en parte por
razones inmediatas y circunstanciales, pero los problemas subyacentes eran de largo plazo y
estructurales.
AMÉRICA LATINA Y ESTADOS UNIDOS EN EL SIGLO XXI: NUEVAS REALIDADES
En comparación con la mayor parte del siglo pasado, los puntos focales de las relaciones
estadounidenses con los países de América Latina y el Caribe en la actualidad tienen mucho
menos que ver con la geopolítica y la seguridad nacional, y también mucho menos con la
ideología, al menos en el sentido político público. La competencia bipolar que entabló Estados
Unidos en las décadas de 1960, 1970 y 1980 proporcionó una amplia base regional para la política,
pero las agendas de hoy son mucho más específicas y locales. Las preocupaciones
estadounidenses contemporáneas por América Latina tienen mucho más que ver con asuntos
prácticos de comercio, finanzas, energía y otros recursos, y con manejar problemas compartidos
que no pueden resolver los países individuales por sí solos: combate al terrorismo, contrarrestar el
tráfico de estupefacientes y de armas, proteger la salud pública y el medio ambiente, garantizar la
estabilidad energética y manejar la migración. Estas cuestiones suelen plantearse y encararse en
contextos bilaterales específicos.
Hoy más que nunca, las relaciones Estados Unidos-América Latina son sencillamente la suma de
muchas relaciones bilaterales diferentes. Esto no se debe principalmente a que las recientes
administraciones estadounidenses hayan carecido de visión o imaginación, aunque a la mayoría
les sucedió, sino a que las bases sustantivas para políticas estadounidenses, generales y
significativas, hacia América Latina y el Caribe están notablemente ausentes.
Así, el patrón de las relaciones interamericanas hoy es muy diferente del de las décadas de 1960,
1970, 1980 y hasta del de principios de los noventa. Esto queda un tanto oculto cuando las
autoridades estadounidenses parecen sustituir "comunismo" con "terrorismo" como un prisma de
distorsión a través del cual lidiar con otros temas, como los estupefacientes o la migración; cuando
altos funcionarios estadounidenses tratan de intimidar a dirigentes políticos de un país como
Nicaragua; o cuando miembros del Congreso o los medios de comunicación de Estados Unidos
hablan enigmáticamente de un eje "Castro-Chávez-Lula", o de un eje "Castro-Chávez-Morales", de
un "giro a la izquierda" en América Latina, o hasta de una supuesta "amenaza china" al continente
americano.
Pero éstas son semejanzas superficiales. A Estados Unidos ya no le importa mantener fuera del
poder a la izquierda latinoamericana ni está dispuesto a intervenir activamente, aun militarmente,
para evitar que llegue o se mantenga en el poder. En la década de 1960, habría sido difícil
imaginar a Washington adaptarse a dirigentes políticos latinoamericanos como Lula en Brasil,
Ricardo Lagos y Michelle Bachelet en Chile, Tabaré Vázquez en Uruguay o Leonel Fernández en
República Dominicana, todos ellos descendientes lineales, después de todo, de los partidos,
movimientos y dirigentes contra los cuales Estados Unidos estaba alineado en aquella década. Y si
Estados Unidos no se adapta a Hugo Chávez en Venezuela, lo que es quizá más sorprendente son
los límites claros a una intervención estadounidense en su contra. Nadie espera hoy que los
Infantes de Marina aterricen en Caracas o que la CIA asesine a Chávez, si bien los esfuerzos
estadounidenses para obstaculizar su influencia regional y global están sin duda al alza.
Segundo, en contraste con la década de 1960, Estados Unidos ya no cuenta con la solidaridad
panamericana encabezada por él a la hora de lidiar con la mayoría de los temas internacionales.
Los papeles de Chile y México en los debates en la ONU antes de la invasión estadounidense de
Irak, la elección de José Miguel Insulza como secretario general de la OEA contra la oposición
inicial de Estados Unidos, el amplio respaldo en América del Sur al propósito de Venezuela de
ocupar el asiento regional en el Consejo de Seguridad de la ONU, y otras diferencias respecto a
cómo tratar con Venezuela y Cuba, todos juntos, ilustran este punto, pero tales ejemplos de ningún
modo son únicos. En varios temas importantes, como subsidios agrícolas, propiedad intelectual y
cuestiones comerciales desde el algodón, las flores cortadas, la miel y el jugo de naranja hasta los
aviones de tipo commuter, aceros especiales, textiles y calzado, Estados Unidos trata con los
principales países de América Latina, en especial Brasil, en ocasiones como rivales, en ocasiones
como socios potenciales, pero no como aliados automáticos o clientes leales.
Tercero, Estados Unidos ya no puede acercarse a los países de la Cuenca del Caribe con su
postura histórica de compromiso intermitente, no haciendo caso de ellos la mayor parte del tiempo
pero interviniendo enérgicamente cuando piensa que sus intereses de seguridad están
amenazados. Hoy Estados Unidos necesariamente se compromete con sus vecinos de la Cuenca
del Caribe un año sí y un año no en una variedad de temas que derivan de la creciente
interdependencia que la migración masiva ha causado y fortalecido. Existe una necesidad urgente
de invertir mucho más pensamiento creativo en el análisis de lo que significa e implica esta
integración funcional de México, América Central y el Caribe con Estados Unidos, y de qué
cambios se requerirán en las actitudes, políticas e instituciones a fin de manejar con eficacia la
resultante agenda interméstica. En los años venideros será vital otorgar un rango de competencia
regional, a saber la Cuenca del Caribe y quizá para todo el subcontinente norteamericano, a
muchos temas de seguridad, económicos, demográficos, ambientales, de salud pública y de otro
tipo.
Y mientras Estados Unidos debe concentrar nueva atención a la elaboración de conceptos,
políticas e instituciones adecuadas para manejar esta muy especial interdependencia con México,
América Central y el Caribe, se requieren esfuerzos comparables en América del Sur. El reciente
patrón de incremento en las fricciones sudamericanas: entre Argentina y Uruguay, Argentina y
Chile, Uruguay y el Mercosur, Bolivia y Brasil, y Perú y Venezuela; las crisis evidentes en el
Mercosur, la Comunidad Andina y la Comunidad de Naciones Sudamericanas; las inciertas y a
veces contradictorias reacciones ante Hugo Chávez y su visión bolivariana, todo ello indica que las
naciones sudamericanas necesitan hoy reconsiderar cómo se relacionan entre sí y con el resto del
mundo, contando en ello a Estados Unidos.
Este replanteamiento debe hacerse en un tiempo en que los llamados populistas y nacionalistas
están al alza en varias naciones latinoamericanas; en que algunos países latinoamericanos están
sacando ventajas claras de la globalización mientras que otras la están padeciendo; en que China
e India son cada vez más relevantes, de modos distintos, para cada conjunto de países; y en que
Estados Unidos es algo menos importante de lo que solía ser, pese a que sigue siendo la nación
individual más poderosa del mundo.
Las propuestas y los proyectos para las relaciones interamericanas deben provenir sobre todo de
América del Sur, pues es muy improbable que hoy Washington proyecte una visión o ejerza la
conducción hemisférica en un mundo de espectros y compromisos múltiples, intensos y distantes y
de relaciones cada vez más entrelazadas entre vecinos. Brasil, Chile y Argentina podrían trabajar
juntos como líderes en tal esfuerzo, construyendo sobre los verdaderos avances en la integración
funcional entre estos países que ha estado ocurriendo en los niveles de los negocios, los mercados
de trabajo, las redes profesionales y la infraestructura física, si no es que en las instituciones
formales. Estos países ya han experimentado con la cooperación internacional en Haití, con algún
éxito. Ya ha llegado la hora de que Argentina, Brasil y Chile consideren crear estrategias de
cooperación más amplias, en temas que van de la integración regional de Cuba al proyecto
bolivariano de Venezuela, del comercio agrícola a la cooperación energética hemisférica y de la
reforma de la ONU a acuerdos y regímenes financieros y comerciales internacionales para proteger
la propiedad intelectual.
Estados Unidos será un interlocutor importante para los países de América Latina y el Caribe
mientras siga siendo la mayor economía del mundo, la más poderosa potencia militar, el
participante individual más influyente en las múltiples instituciones internacionales, el nuevo hogar
de tantos de sus emigrantes y la fuente de abundante "poder blando". Los países de América
Latina y el Caribe seguirán siendo de interés para Estados Unidos mientras sigan siendo mercados
relevantes, arenas importantes para la inversión, fuentes de materias primas y de inmigrantes,
terrenos de prueba para formas democráticas de gobierno y de economías de mercado, y
participantes activos en la comunidad internacional.
En los próximos años las relaciones interamericanas continuarán siendo definidas por los desafíos
y las oportunidades globales, por las presiones y las demandas internas tanto en Estados Unidos
como en América Latina, y por los acontecimientos regionales y subregionales, y mucho más por
los grandes designios en todo el hemisferio. Es probable que las relaciones entre Estados Unidos y
América Latina y el Caribe sigan siendo complejas, principalmente bilaterales, de múltiples facetas
y a menudo contradictorias, y que no pueden ser expresadas en amplios fraseos o paradigmas
simples. Tampoco es probable que prevalezcan ni una amplia asociación estadounidenselatinoamericana ni una hostilidad general entre Estados Unidos y América Latina.