BLOQUE 1. LA NUEVA NORMATIVA SOBRE COLOCACIÓN E

BLOQUE 1. LA NUEVA NORMATIVA
SOBRE COLOCACIÓN E
INTERMEDIACIÓN LABORAL.
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Introducción
Las actividades de colocación e intermediación laboral tal y
como las conocemos actualmente, tanto desde el punto de vista
de su contenido, como de los sujetos intervinientes, es el resultado de un largo proceso histórico que se inicia, a nivel internacional, con la generalización de la intervención pública en el mercado
de trabajo, a partir de la aprobación por la Organización Internacional de Trabajo-OIT, del Convenio nº 2 en 1919, por el cual se
estableció la obligación de los Estados miembros de establecer
un sistema público de agencias de colocación no retribuidas.
Y posteriormente, ya con la aprobación del Convenio nº 88 de
la OIT, se conIormartan de¿nitivamente los 6ervicios 3úblicos de
Empleo.
A partir de entonces, se han ido conformando en diferentes
países, los diversos modelos de intervención pública en el ámbito
de la colocación y de la intermediación, destacando especialmente dos: el modelo neo-liberal y el modelo socialdemócrata.
El modelo neoliberal, se caracteriza por fomentar la coparticipación de las agencias de colocación, tanto públicas como privadas, junto al 6ervicio 3úblico de Empleo, y dirige sus actividades
al establecimiento de las actuaciones necesarias para mejorar la
empleabilidad de los ciudadanos, sin que se reconozca legalmente el derecho a un puesto de trabajo.
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El modelo socialdemócrata, por su parte, se caracteriza por
propiciar la tutela constante del demandante de empleo, que se
convierte en destinatario de una serie de medidas de acompañamiento que le facilitan el impulso de su participación en el mercado de trabajo.
3or otro lado, desde hace algunas dpcadas, en Europa occidental se asiste a una transformación en el modelo de Administración, pretendiendo que psta siga protegiendo los intereses de los
ciudadanos, pero al mismo tiempo que sea capaz de enfrentarse
a los procesos constantes de la liberalización económica, marcados por la creciente globalización económica.
Esta transformación se ha dejado sentir en el modelo de colocación e intermediación hasta entonces vigente, ya que ha provocado
el tránsito de un modelo de gestión del empleo por los 6ervicios 3ú-
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blicos de Empleo en rpgimen de monopolio a un modelo en el que se
reconoce la intervención de la iniciativa privada y de la competencia.
Ciñpndonos a la 8nión Europea, prácticamente todos los Estados miembros han rati¿cado el Convenio nº de la OIT, relativo a
las agencias retribuidas de colocación, por lo que permitir la actividad de estas agencias ha sido una cuestión ampliamente tratada
tanto a nivel político como a nivel de la jurisprudencia del Tribunal
de Justicia de las Comunidades Europeas, el cual ha fallado a
favor de la defensa de la libre competencia prohibiendo cualquier práctica monopolística, independientemente de quién
sea el titular del monopolio que inter¿era tanto en la libertad
de establecimiento como en la libertad de prestación de servicios, si bien admitiendo excepciones en el caso de los servicios
de interps económico general.
'esde las últimas dpcadas la ampliación de contenidos que
ha ido adquiriendo paulatinamente la política de colocación e
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intermediación, ha hecho que el 3rincipio de Libertad de empresa que rige en toda economía de libre mercado, implique la
compatibilidad con el principio de intervención de los poderes
públicos en la economía, ya que no es posible admitir la existencia de un mercado de trabajo que funcione al margen del respeto
de las reglas determinadas por los poderes públicos, en el que
imperan los criterios de autonomía individual, aunque entren en
juego las relaciones sociales y con ello, una serie de intereses
que deben ser protegidos y garantizados.
Centrándonos en el caso de España, la intermediación laboral
no aparece diferenciada de la colocación hasta la promulgación
de la Ley 2 de Empleo, estando confundida con el tprmino
de referencia de “coIocación”. En este sentido, la Ley 51/1980
Básica de Empleo, de 8 de octubre, aludía a la misma en tprminos
de colocación:
Su Art. 38 establecía que “La política de colocación
comprende las acciones tendentes a proporcionar a los
trabajadores un empleo adecuado y facilitar a los empleadores la mano de obra necesaria para el normal desenvolvimiento de sus actividades productivas”.
Tras la reforma laboral de 199 y la legalización de las agencias de colocación sin ¿nes lucrativos, contempladas en el Art. 1
del Estatuto de los Trabajadores, y a partir de su desarrollo reglamentario a travps del 5.'. 5/1995, de 5 de mayo, se empieza
a hablar de intermediación, si bien desde la perspectiva de su
¿nalidad y no desde su objeto.
Su Art. 1 señalaba que “Las agencias de colocación se
con¿guran como entidades que colaboran con el ,nstituto
Nacional de Empleo en la intermediación en el mercado
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de trabajo y tienen como ¿nalidad ayudar a los trabajadores a encontrar un empleo y a los empleadores a la contratación de los trabajadores apropiados para satisfacer
sus necesidades”.
Así, la colocación y la intermediación se identi¿can con la actividad de poner en contacto oferta con demanda de empleo, excluyendo otras actividades que se desarrollan en materia de empleo
que no relacionan la oferta y la demanda de trabajo, o al menos
no de forma directa.
El principal problema de la concepción de la colocación y de
la intermediación ha sido ordenar en torno a estas las intervenciones de la iniciativa privada en materia de empleo de una forma restrictiva. Y otras actividades que tambipn se desarrollan en
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materia de empleo no han estado reguladas, lo que ha propiciado
la reconducción hacia la colocación y la intermediación laboral
de cualquier labor en este terreno, aunque sólo sea formalmente.
Además, esta situación ha reducido la realidad de la intervención
en el mercado de trabajo, caracterizado por nuevas formas que no
respondían a ninguna de estas categorías.
Derivado de lo anterior, cabe apuntar que esta idea de intermediación laboral ha di¿cultado una visión integrada del empleo,
especialmente desde la perspectiva de la iniciativa privada, en la
que la relación entre ofertas y demandas de empleo se complementa con otras actividades.
6e ha dado, incluso, la paradoja de que el modelo escogido por la 5eforma laboral de 199 estaba alejado del que por
entonces se estaba adoptando a nivel internacional. En este
sentido, en 199, la OIT modificó de forma significativa los
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principios y normas reguladoras de la intermediación laboral,
a travps del Convenio nº 181, sobre agencias de empleo privadas. En pste, se revisan los criterios que han de inspirar el
modelo de intervención de la iniciativa privada en este tema,
reconociendo el papel positivo que las agencias privadas de
colocación pueden desempeñar en el buen funcionamiento del
mercado de trabajo, a diferencia de lo reflejado en instrumentos de dpcadas anteriores.
A la vez en este Convenio se adoptó una idea integrada y más
amplia de la intervención privada en este terreno, que supuso un
avance al adoptarse la intermediación como tprmino de referencia, y no el de colocación. Todo esto, ha introducido cambios en el
modelo de colocación e intermediación, que sin embargo no han
llegado a realizarse en el momento que parecía más propicio para
ello, en 200 con la aprobación de la Ley 5/200 de Empleo,
sino que no se ha materializado hasta las reformas de esta ley en
2010, 2012 y 201.
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¿Qué vamos a estudiar?
Nueva normativa sobre colocación e intermediación laboral
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Unidad 1.1. La evolución de la
normativa española sobre colocación e
intermediación laboral.
El 6istema 1acional de Empleo español ha estado marcado
por rasgos característicos del modelo socialdemócrata, ya que
por una parte, ha reconocido a los 6ervicios 3úblicos de Empleo
una injerencia limitada en el ámbito de actuación de la oferta de
empleo, y por otra parte, ha reconocido la ¿nalidad de los servicios de empleo en el acompañamiento de los demandantes de
empleo en las distintas fases del proceso de colocación.
La evolución que ha seguido el modelo de colocación español,
ha estado vinculada tradicionalmente al monopolio del Estado,
quien lo ha ejercido a travps del Instituto 1acional de EmpleoI1E0. Este monopolio se ha mantenido hasta la promulgación de
la Ley 10/199, de 19 de mayo, que permitió por primera vez en
España la existencia legal de agencias de colocación sin ánimo
de lucro y de empresas de trabajo temporal.
La reordenación que ha ido experimentando el 6ervicio 3úblico de Empleo, con el ¿n de acomodarse a las circunstancias
cambiantes de cada momento, ha dado lugar a un proceso de
privatización y de liberalización desarrollado a partir de 199,
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respondiendo a un movimiento mucho más amplio de revisión y
de reordenación del llamado “Derecho del empleo”.
8no de los principales argumentos subyacentes a la reforma
del sistema de colocación promovida por el *obierno en 199,
fue la consideración de abuso de su posición dominante en la que
había incurrido el I1E0. De esta forma, la de¿ciencia del servicio
público de colocación, en rpgimen de monopolio, apoyada en la
tolerancia de la actuación, de hecho, de las agencias privadas de
colocación y de las empresas de trabajo temporal, fue considerada como un claro abuso de la posición dominante en el mercado
de trabajo, prohibida por los artículos 82 y 86 del Tratado constitutivo de la 8nión Europea, dedicados a la prohibición de la explotación abusiva de posición dominante y al rpgimen de las empresas
públicas respectivamente.
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Con la promulgación de la Ley 56/200 de Empleo, de 16 de
diciembre, se propició la sustitución del I1E0 por el nuevo 6ervicio 3úblico de Empleo Estatal-6E3E, del cual ha heredado sus
¿nes, principios de organización, funcionamiento y funciones artículos 6, 8 y 9 de la Ley 56/200. La ruptura del monopolio público
del I1E0 legalizó la participación de los agentes privados en el
ámbito de la colocación e intermediación, dando lugar a un nuevo
modelo de servicio de empleo.
Art. 6 (Fines):
a )omentar el empleo y apoyar la creación de puestos de
trabajo, en especial los dirigidos a personas con mayor di¿cultad de inserción laboral.
b Ofrecer un servicio de empleo público y gratuito a trabajadores y empresarios.
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c )acilitar la información necesaria que permita a los demandantes de empleo encontrar un trabajo o mejorar sus posibilidades de ocupación, y a los empleadores, contratar los
trabajadores adecuados apropiados a sus necesidades.
d Asegurar que los 6ervicios 3úblicos de Empleo, en el ámbito de sus respectivas competencias, apliquen las políticas activas conforme a los principios de igualdad y no discriminación.
e *arantizar la aplicación de las políticas activas de empleo y de la acción protectora por desempleo.
f Asegurar la unidad del mercado de trabajo en todo el territorio español y su integración en el mercado único europeo.
g Impulsar la cooperación del 6ervicio 3úblico de Empleo
y de las empresas en aquellas acciones de políticas activas y
cuali¿cación profesional que pstas desarrollen y que puedan
resultar efectivas para la integración laboral, la formación o
recuali¿cación de los desempleados.
h )ortalecer los 6ervicios 3úblicos de Empleo y favorecer
la colaboración público-privada en la intermediación laboral y
el desarrollo de las políticas activas de empleo.
Art.8 (Principios de organización y funcionamiento):
1. 3articipación de las organizaciones empresariales y sindicales más representativas en el 6ervicio 3úblico de Empleo
Estatal y en los 6ervicios 3úblicos de Empleo de las Comunidades autónomas.
2. Transparencia en el funcionamiento del mercado de trabajo y establecimiento de las políticas necesarias para asegurar la libre circulación de trabajadores por razones de empleo
o formación.
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. Los 6ervicios 3úblicos de Empleo son los responsables
de asumir la ejecución de las políticas activas de empleo, sin
perjuicio de que puedan establecerse instrumentos de colaboración con otras entidades que actuarán bajo su coordinación.
. Calidad en la prestación del servicio.
Art 9 (Funciones del Sistema Nacional de Empleo):
1. Aplicar y concretar la Estrategia Española de Empleo, a
travps del 3lan Anual de 3olítica de Empleo.
2. *arantizar la coordinación y cooperación del 6ervicio
3úblico de Empleo Estatal y los 6ervicios 3úblicos de Empleo
de las comunidades autónomas.
. Establecer objetivos concretos y coordinados a travps del
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3rograma anual de trabajo del 6istema 1acional de Empleo.
. Impulsar y coordinar la permanente adaptación de los 6ervicios 3úblicos de Empleo a las necesidades del mercado de trabajo.
5. Informar, proponer y recomendar a las Administraciones
públicas sobre cuestiones relacionadas con las políticas activas de empleo.
6. Analizar el mercado laboral en los distintos sectores de
actividad y ámbitos territoriales con el ¿n de adecuar las políticas activas de empleo a sus necesidades.
. Determinar y tener actualizado un catálogo de servicios
a la ciudadanía, a prestar por los 6ervicios 3úblicos de Empleo, que garantice en todo el Estado el acceso, en condiciones de igualdad, a un servicio público y gratuito de empleo.
8. 5ealizar el seguimiento del )ondo de políticas de empleo.
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Tanto este servicio, como los distintos servicios autonómicos
de empleo, que han ido apareciendo como resultado del proceso
de descentralización en el ámbito de la política de empleo en general y de la política de colocación en particular, han conformado
el actual 6istema 1acional de Empleo, proveedor de un servicio
público y gratuito a toda la ciudadanía.
Así, la Ley 56/200 de Empleo, no se re¿ere tanto a la colocación como a la intermediación laboral, de¿nipndola en su artículo
20, como colocación y hacipndola corresponder con este tprmino,
tal y como ya estaba de¿nida en la anterior Ley 51/1980 Básica de
Empleo, pero re¿ripndose a un conjunto más amplio de actuaciones y permitiendo planteamientos más descentralizados con trasferencia de funciones y servicios a las Comunidades Autónomas.
Art. 20: “Conjunto de acciones que tienen por objeto poner en contacto las ofertas de trabajo con los demandantes de empleo para su colocación... y tiene por
¿nalidad proporcionar a los trabajadores un empleo adecuado a sus características y facilitar a los empleadores
los trabajadores más adecuados a sus requerimientos y
necesidades”.
Así, la Ley 56/200 marca la política de empleo y consagra
los criterios de personalización e individualización adoptado por
el Derecho del Empleo, con el objeto de realizar una gestión más
atenta, e¿caz y e¿ciente de las posibilidades ocupacionales de las
personas desempleadas, lo cual exige realizar actuaciones de seguimiento personalizado de cada persona, para trazar en función
de sus posibilidades y de las características de cada territorio, un
plan personalizado de empleo.
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Según la Ley 56/2003 de Empleo, el proceso de colocación queda de¿nido como un proceso reglado y de carácter
público, que se sirve de la colaboración de entidades privadas y cuya ¿nalidad principal es la gestión del empleo en
un territorio y tiempo concreto, de manera que ofrece la respuesta más adaptada posible a las necesidades de la oferta
de empleo y a las expectativas de la demanda del mismo.
El sistema de colocación que instaura la Ley de Empleo
56/200 ha sentado las bases de la política de colocación actual.
5econoce las competencias legislativas, que corresponden al Estado, y las competencias de ejecución, que pste delega en favor
de las Comunidades Autónomas, y la exigencia de respeto a los
3rincipios de igualdad y de unidad territorial así como la necesi-
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dad de arbitrar mecanismos que hagan posible el encaje entre
ambas competencias.
Tambipn profundiza en el doble proceso de descentralización y
de integración supranacional. Este proceso no implica la desaparición del sistema estatal de intervención en el mercado de trabajo
ya que el Gobierno central desempeña una destacada función en
este ámbito salvaguardada mediante la pervivencia del 6ervicio
3úblico de Empleo Estatal-6E3E.
De esta forma, al 6E3E le incumbe la función de coordinar y
armonizar el conjunto de actuaciones que se lleven a cabo desde
las Comunidades Autónomas a travps de sus propios servicios
autonómicos de empleo, y de las competencias correspondientes
a los distintos agentes públicos y privados implicados en las labores de colocación en el mercado de trabajo.
Asimismo, se reconoce la capacidad de intervención en esta
materia a la iniciativa privada en el ámbito de la intermediación
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laboral diseñando un sistema abierto y Àexible de gestión de la
política de empleo, orientada a establecer un equilibrio más adecuado entre las entidades públicas y privadas.
La colocación laboral en la regulación de la Ley 56/200, se
sigue de¿niendo por su objeto, por lo que sigue sin contar con un
concepto legal de psta, contando únicamente con disposiciones
normativas aisladas, que regulan aspectos concretos del proceso
de colocación, pero que dejan vacío de regulación otros aspectos
de actuación necesarios para el e¿ciente funcionamiento del servicio de empleo.
El procedimiento de colocación incluye diversas actuaciones
en función de las necesidades y circunstancias que presente el
mercado de trabajo y de los condicionantes políticos, económicos
y sociales de pste:
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Fuente: ANAC 2013
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Las novedades legislativas más importantes de la Ley
56/2003 en relación al proceso de colocación, se encuentran en los artículos 5, 7, 8.3 y 21 y en la disposición adicional 2 de esta Ley, los cuales respaldan legalmente lo
que ya era una realidad en el mercado de trabajo español.
Por un lado, reconoce los órganos institucionales de las
Comunidades Autónomas encargados de desarrollar funciones en materia de empleo y por otro, declara legalmente la desaparición del monopolio público en el ámbito de
la colocación laboral, con la consiguiente entrada en el
marco legal de las Empresas de Trabajo Temporal y de las
agencias privadas de colocación no lucrativas.
3or tanto, esta ley ha sustituido el servicio único y centrali-
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zado de empleo estatal centralizado por un entramado de servicios públicos tanto estatal, como autonómicos de empleo, que
con¿guran el 6istema 1acional de Empleo-61E. Con esta nueva
noción del 6istema se descentraliza la gestión de las políticas
activas de empleo a favor de las Comunidades Autónomas y en
la que los servicios públicos autonómicos asumen unas competencias que trascienden a la simple gestión de la política nacional de empleo.
3or tanto, el 6istema 1acional de Empleo queda conformado
por el 6ervicio 3úblico de Empleo Estatal-6E3E, por el 6istema
1acional de Estadística e Información-6I63E como garantes de
la adopción de criterios uniformes en la elaboración de las políticas públicas, medidas o actuaciones en materia de empleo,
colocación e intermediación y con las competencias de ordenar,
desarrollar y hacer seguimiento de los programas y medidas de
la política de empleo, y por los 6ervicios 3úblicos de Empleo
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Autonómicos, cuyas competencias se re¿eren a la gestión de las
políticas activas de empleo en sus ámbitos territoriales.
La persistencia de un 6ervicio 3úblico de Empleo a nivel estatal se justi¿ca tanto respecto a las instancias internacionales a
las que España está vinculada en concreto, por la aplicación del
Convenio número 88 de la OIT, como respecto a las instancias
europeas, y al mandato constitucional del Art. 0.1 de la Constitución Española, que encomienda a los poderes públicos la promoción de las condiciones favorables para el progreso social y
económico, mediante la realización de una política orientada al
pleno empleo.
Otra normativa importante a destacara es el 5.D. 122/200,
de órganos, instrumentos de coordinación y evaluación del 6istema 1acional de Empleo, que ha incidido en la necesidad de
regular los distintos ejes que sustentan el proceso de colocación
laboral. 3ara ello ha delimitado la naturaleza de los distintos órganos creados por la Ley 56/200 y ha desarrollado las previsiones que esta contiene relativas a las funciones de la Conferencia
6ectorial de Asuntos Laborales, el Consejo General del 6istema
1acional de Empleo y el 6istema de Información de los 6ervicios
3úblicos de Empleo, con¿gurándolas como los instrumentos de
coordinación entre los distintos 6ervicios 3úblicos de Empleo, estableciendo un proceso y un soporte informático común a todas
las Administraciones competentes en materia de empleo a travps
del ya mencionado 6istema 1acional de Información y Estadística-6I63E. Al mismo tiempo, con¿gura una Comisión tpcnica de
trabajo conformada por los Directores Generales de los 6ervicios
autonómicos de empleo.
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3or tanto, la gestión del 6istema 1acional de Empleo corresponde a la Conferencia 6ectorial de Empleo y Asuntos Laborales y
al Consejo General del 6istema 1acional de Empleo, órganos contemplados en el Art. de la Ley 56/200 y contenidos en el posterior 5.D.-Ley /2011, de 18 de febrero, de medidas urgentes para la
mejora de la empleabilidad y la reforma de las políticas de empleo.
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