Evaluación de la integración de la vivienda social a la ciudad a

Evaluación de la integración de la vivienda social a la ciudad a partir de la
accesibilidad al transporte público en el AMS.
Juan Correa Parra
Centro de Investigación Social, TECHO-Chile
José Tapia Tello
Centro de Investigación Social, TECHO-Chile
Abstract
Chile es un país pionero en Latinoamérica en la reducción del déficit habitacional
durante las últimas décadas, empezando con una política de soluciones masivas entre
1979 y 2000, donde se construyeron grandes conjuntos de viviendas sociales en la
periferia de Santiago como una manera de enfrentar el déficit heredado desde la
dictadura, pero acarreando elevado costos en temas arquitectónicos y urbanísticos. En la
actualidad, la nueva política habitacional (mediante el programa Fondo Solidario de
Vivienda) busca generar soluciones con mejores estándares. Una de las herramientas
diseñadas para esto fue el Subsidio a la Localización, el cual promueve la construcción
de proyectos en sectores favorecidos de la ciudad, exigiendo estándares de proximidad a
establecimientos educativos, de salud y de transporte.
Para determinar si realmente la nueva política ha logrado una integración de los nuevos
conjuntos al sistema de transporte público, se aplicó el modelo PTAL (Public Transport
Accesibility Levels), que evalúa los niveles de accesibilidad al transporte público. Los
resultados muestran que ambos grupos de vivienda no acceden al transporte, lo cual
dificulta su movilidad y acceso hacia los beneficios de la ciudad, siendo las más
perjudicadas aquellas familias cuya vivienda fue construida bajo el alero de la nueva
política habitacional.
Palabras Claves: Transporte, Accesibilidad, Desigualdad, Vivienda social
Juan Correa Parra, José Tapia Tello
[email protected], [email protected]
Artículo presentado en la Conferencia Anual COES 2015 “Conflictos urbanos y territoriales: ¿desafiando la cohesión
social?” Santiago, Chile, 17-20 Noviembre 2015
www.coes.cl
Introducción
Al hablar de políticas públicas, es necesario mencionar como el Estado, en su rol de
planificador social, se manifiesta en la elaboración de políticas multisectoriales. Con el
quiebre de la democracia en 1973, y la figura de una dictadura militar, comienzan a
instaurarse transformaciones estructurales de cómo se concibe el Estado de forma social
y política, en donde el principal cambio fue el económico. Así nace una política social
que en casi todas sus dimensiones, se desarrollaría bajo el rol de subsidiariedad del
Estado (Sungrayes, 2005).
La creación de un Estado neoliberal tiene su fundamento principal en la reducción del
gasto público para controlar la inflación de la época, que según datos bordeaba el 500%
(Rivera, 2012). Con esto, las primeras medidas a tomar fueron la devolución de las
empresas nacionalizadas a sus dueños, la privatización de todas las empresas estatales,
la liberalización de los precios y la apertura al comercio exterior, es decir una
desregularización de la economía que traspasa atribuciones que eran del Estado a manos
de privados, lo que afectó a la Política Habitacional, el uso de suelos de la capital del
país y en la liberación del transporte público de Santiago.
La Política Habitacional es una política sectorial que afecta de forma directa al espectro
urbano. Esta se puede entender como “la expresión oficial del Estado sobre el modo de
orientar, encauzar o dirigir la acción habitacional mediante la formulación de
principios, objetivos y estrategias que son implementadas mediante planes y programas
dentro de ciertos marcos jurídicos, institucionales y financieros” (Haramoto, 1988),
pero sería un error reducir esta política a solamente a la entrega de soluciones
2
habitacionales. La Política Habitacional se debe entender como una serie de factores
que tienen que ser comprendidos de forma integral, propendiendo a generar la correcta
disposición de las áreas verdes, la accesibilidad a servicios de salud, educación,
transporte, entre otros (Rivera, 2012).
Luego del retorno de la democracia, la política de vivienda debía replantearse bajo un
nuevo modelo heredado de la dictadura. Ahora existía un modelo de Política
Habitacional centrada en el subsidio a la demanda que se ve complementada con el
ahorro y el crédito. Lo anterior conlleva a que no solo el Estado se hace parte de la
planificación territorial de la ciudad, sino que a esto se le suma el mercado que es quien
resguarda los intereses corporativos (Correa, 2015)
Bajo este punto, se proponen tres ideas matrices: 1.- más viviendas para los más pobres
y allegados; 2.- mejores barrios y ciudades; 3.- diseño y ejecución participativa de los
programas habitacionales (Mac Donald, 1992)
De esta forma, durante las tres últimas décadas se ha logrado entregar grandes
cantidades de viviendas de bajo estándar en todas las ciudades del país, consolidando
una política que solo busca reducir el déficit habitacional acumulado, en donde el
gobierno de turno es el facilitador de esta producción y “el artífice y ejecutor del
modelo, es un grupo de empresarios de la construcción que define y controla la
intervención y la tipología de los productos” (Sungrayes, 2005). Lo anterior indica que
la Política Habitacional impuesta en la dictadura no solo no fue replanteada durante los
gobiernos de la concertación, sino que logró una consolidación que al día de hoy genera
3
un diagnóstico crítico sobre las soluciones entregadas, omitiendo dos de las tres ideas
matrices anteriores.
Lo anterior se vio reflejado en la construcción de condominios sociales en alturas en la
periferia de Santiago -en donde los precios de los suelos eran más bajos (Correa, 2015)que popularmente son conocidos como “villas de blocks”. En esta tipología de
construcción se encuentra un problema referido a su emplazamiento urbano, pues esta
responde a una equivocada política de provisión de viviendas sociales que no consideró
los costos de una mala localización. En materia urbana, Poduje (2012) dice que
construir rápido privilegiando la cantidad de viviendas, antes que la conformación de
barrios, generó una crisis que aún no tiene solución, culpando al sectorialismo con que
el Estado opera, que impide la coordinación de vivienda con otras áreas como
transporte.
Con el cambio de gobierno, sumado a los problemas institucionales que tuvo el
Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU) durante el año 19971, se vio la
necesidad de reformar la política de vivienda. La Nueva Política Habitacional tuvo su
gran apuesta en el programa del Fondo Solidario de Vivienda (FSV) creado en el DS
174, y posteriormente modificado en los DS 49 y DS 105. Esta nueva apuesta
habitacional se enfoca más a la demanda que a la oferta, lo que se traduce en la
postulación de proyectos habitacionales diseñados desde el contexto local con el apoyo
de organizaciones no gubernamentales (Rivera, 2012). Con esto, se crean nuevos
1
Durante el invierno del año 1997, el gobierno sufrió la crisis mediática de las casas COPEVA, en donde
viviendas sociales en altura sufrieron de anegamiento debido a las fuertes lluvias que azotaron la zona
central. Esto dejó en evidencia la pésima calidad de las viviendas sociales construidas en los últimos
años, con estándares mínimos pensados para maximizar las ganancias.
4
proyectos que buscan la particularidad y desarrollo de la comunidad a fin de generar
barrios más sostenibles e integrados.
La construcción de estas villas de blocks y barrios, muchos de ellos en la periferia de
Santiago, ha logrado que una gran parte de la población vulnerable tenga dependencias
funcionales entre zonas residenciales y lugares de trabajo (Jouffe y Lazo, 2010),
obligando a realizar viajes muy largos para lograr llegar a sus sitios de empleos.
El transporte público2 capitalino es prioritario para aquella población que se vio
segregada por el crecimiento desigual de Santiago (Tapia, 2011), pues depende
netamente de éste para suplir esa dependencia funcional entre residencia y trabajo
mencionada anteriormente. El paso del transporte público a mano de operadores
privados en la década de los 80, generó una gran flota de microbuses pintados de
amarillo que cubrían el paisaje de la ciudad, sistema que se adaptó fácilmente al
crecimiento de la ciudad y a la demanda durante la década de los 90 (Jouffe y Lazo,
2010). Estos buses tenían una frecuencia elevada, además de recorrer toda la ciudad en
un solo trayecto, pero a la vez fueron fuente de serios problemas urbanos tales como la
congestión, el ruido y contaminación ambiental, sumado a que éstos libraban batallas
diarias por los pasajeros, generando desorden y caos en la ciudad (Trumper, 2005).
Debido a las críticas al Sistema de Transporte Metropolitano descrito anteriormente, es
que el año 2007 se llevó a cabo el nuevo plan llamado “Transantiago”. El actual sistema
de transporte público en Santiago, entró en operación como una fuerte reforma que
2
Si bien es un sistema de transporte que es operado por privados, se refiere a transporte público por
como el Estado recuperó el sistema para modificarlo es pos de entregar un nuevo “servicio público”
(Maillet, 2007)
5
apuntaba a transformar el antiguo sistema de transporte. Una de las principales reformas
se trató de la implementación de un servicio multimodal que incluye buses
alimentadores (los cuales recorren zonas delimitadas), buses troncales (buses articulados
que viajan de un extremo a otro de la ciudad a través de corredores exclusivos) y el
ferrocarril subterráneo del Metro de Santiago. Aun así, el Transantiago -que fue
presentado como un medio para convertir a Santiago en una ciudad primermundistaestuvo lejos de solucionar los problemas de los microbuses amarillos. Para Jouffe y
Lazo (2010) el eventual caos del sistema anterior no se debe solo a la falta de
organización del sistema de transporte, sino que también es por los usos imprevisibles
de los individuos, a lo que los autores llaman prácticas de movilidad cotidiana, que
corresponden a la organización y realización diaria de sus actividades.
Además, autores como De Grange (2010) afirman que los buses deben representar entre
el 13% al 25% de todos los viajes dentro de la ciudad, mientras que la demanda restante
debería ser absorbida por el Metro, cosa que no ocurre actualmente, pues el 59,5% de
los viajes que se realizan a diario en la ciudad son a través del sistema de buses (DTPM,
2013). Esto afecta directamente a aquella población que habita en las viviendas sociales
construidas en las periferias de la ciudad, pues las líneas del Metro no tienen tal alcance,
obligando a las personas a movilizarse solamente en los buses para llegar a los
diferentes servicios y empleos, reafirmando que el Estado actúa de forma sectorialista,
con nula coordinación entre entes públicos afectando a la población más vulnerable del
AMS.
6
Área de estudio
Tal como se planteaba con anterioridad, este estudio tiene por objeto las 34 comunas del
área metropolitana de Santiago (AMS), que además son las comunas que tienen
cobertura del Transantiago. Dentro de estas comunas existen 142 villas de blocks y 51
barrios, según datos reportados por el Centro de Investigación Social de TECHO-Chile
(2014) y el Ministerio de Vivienda y Urbanismo (2013)
Figura 1. Villas de blocks y Barrios en el área metropolitana de Santiago.
Fuente: Centro de Investigación Social TECHO-Chile (2014), Ministerio de Vivienda y Urbanismo
(2015) y Centro de Inteligencia Territorial UAI (2013)
En primera instancia, las villas de blocks (nombre usado comúnmente para cualquier
vivienda social construida entre 1980 y 2000) se consideran como un grupo crítico
7
dentro del amplio espectro de viviendas sociales en altura existentes en la ciudad, siendo
definidos por el Centro de Investigación Social (2014) en su monitor de Viviendas
Sociales como “conjuntos de viviendas sociales en altura, en su mayoría financiados o
construidos por el Estado, compuestos por departamentos con superficie promedio
inferior o igual a 45 m2 y que se ubican en territorios que aglomeran este tipo de
viviendas”. Precisamente la mayoría de este tipo de viviendas fueron construidas entre
los años 1984 y 1997, correspondientes al periodo de mayor producción de viviendas y
expansión urbana en Santiago (Hidalgo, 2007).
Para el caso del AMS, se identificaron 142 conjuntos habitacionales que agrupan a más
de 67.424 familias3 estas viviendas se localizan en 25 comunas, siguiendo un patrón
periférico en los sectores norte, poniente y sur de la ciudad. La tabla 1 muestra el total
de villas de blocks y departamentos existentes en cada comuna.
3
Debido a que no existen cifras oficiales de familias viviendo en Villas de Blocks, se utilizan los
departamentos como unidad mínima, asumiendo que hay por lo menos 1 familia por departamento
8
Tabla 1: Número de blocks y departamentos por comuna.
Comuna
Villas de blocks
Departamentos
Puente Alto
19
San Bernardo
17
La Florida
13
La Pintana
12
El Bosque
10
Lo Prado
10
Quilicura
8
Pudahuel
7
Maipú
6
La Granja
5
Peñalolén
4
Las Condes
4
Pedro Aguirre Cerda
4
Renca
4
Lo Espejo
3
San Ramón
3
Conchalí
2
Macul
2
Cerrillos
2
San Joaquín
2
Estación Central
1
Lo Barnechea
1
Quinta Normal
1
Cerro Navia
1
Providencia
1
Total
142
Fuente: CIS, TECHO-Chile (2014)
15,283
8,502
5,811
4,845
2,857
1,230
8,273
952
4,628
1,607
1,614
1,101
1,056
2,295
2,004
936
260
795
1,840
252
756
60
119
300
48
67.424
Por otra parte, el concepto “barrios” es lo que se entiende como las nuevas soluciones
habitacionales entregadas por el programa del Fondo Solidario de Vivienda (FSV) bajo
la formalidad de construcción en nuevos terrenos (CNT) que contempla aquellos
proyectos habitacionales desarrollados en nuevos terrenos, donde se relocalizan las
familias postulantes. Para el caso del AMS, se identificaron 51 proyectos desarrollados
que agrupan a 6.213 familias en 22 comunas de la ciudad, siguiendo un patrón muy
similar al de las villas de blocks. La tabla 2 detalla el total de barrios y familias por
comuna.
9
Tabla 2: Número de barrios y familias por comuna.
Comuna
Barrios
Peñalolén
6
Puente Alto
4
Renca
6
Pudahuel
4
Lo Espejo
4
Huechuraba
2
Quilicura
4
La Florida
3
Cerrillos
2
La Pintana
3
Quinta Normal
2
San Joaquín
2
Lo Barnechea
1
San Bernardo
1
Santiago
1
Estación Central
1
Maipú
1
San Ramón
1
Pedro Aguirre Cerda
1
Conchalí
1
El Bosque
1
Total
51
Fuente: MINVU (2015)
Familias
1108
725
504
460
452
415
407
340
337
222
181
180
150
150
140
140
80
64
60
52
46
6.213
Se puede apreciar en el mapa de localización, que ambos tipos de viviendas sociales
siguen un patrón de distribución en comunas periféricas, demostrando que no existen
familias en este tipo de viviendas en las comunas del centro de Santiago4:
Independencia, Recoleta, San Miguel, La Reina, Ñuñoa, Santiago y Vitacura, de las
cuales las últimas 4 comunas se asocian a los grupos sociales más aventajados.
El sistema de transporte público
Con relación al transporte público, se consideraron las redes de buses (alimentadores y
troncales) del servicio Transantiago, identificándose 357 recorridos (disponibles para el
4
Providencia rompe la regla en este caso, pues encontramos un conjunto habitacional que cumple con
las características según la definición del CIS de TECHO-Chile, pero hay que destacar que este es un caso
particular pues fue construido el año 1978, no está aglomerado a otras villas de blocks (sólo posee 48
departamentos), pero se considera por su alta densidad (CIS TECHO-Chile, 2014).
10
tramo punta mañana) a partir de datos entregados por el Directorio de Transporte
Público Metropolitano (2015). Este sistema de transporte (figura 2) posee la
particularidad de poseer una mayor cobertura sobre la ciudad (a diferencia de los trenes
urbanos) y funcionamiento durante las 24 horas del día, realizando ajustes a sus
frecuencias conforme avanza la jornada.
Figura 2: Recorridos del sistema Transantiago
Fuente: Directorio de Transporte Público Metropolitano, 2015
En paralelo al sistema de buses, también consideramos el servicio de Metro, el cual
actualmente cubre una importante extensión de la ciudad, con la operación de cinco
líneas con 108 estaciones, de las cuales ocho estaciones sirven como puntos de
11
interconexión con otras líneas u otros sistemas de transporte (Figura 3). Existe otro tipo
de ferrocarril urbano (que no está integrado al Transantiago) conocido como Metrotren
que conecta a Santiago con la ciudad de Rancagua, el cual se considera como un
elemento de este estudio ya que posee 5 estaciones en tres comunas de la zona sur de la
ciudad (San Bernardo, Pedro Aguirre Cerda y Estación Central).
Figura 3 Trazado de la red Metro de Santiago y Metrotren
Fuente: Metro de Santiago, 2014 y Trenes Metropolitanos (2014)
12
Metodología
Accesibilidad en el territorio
No existe un consenso claro sobre el concepto de accesibilidad o acceso, ya que existe
una amplia gama de factores que se puede utilizar para su definición y evaluación, como
lo son la ubicación, distancia, tiempo de viaje, modo de viaje, velocidades, frecuencias,
costos asociados, actividades vinculadas e inclusive barreras o frenos en el
desplazamiento (Geurs y Ritsema, 2001; US Department of Transport, 1997). Para el
caso de este trabajo se ha optado por utilizar el concepto definido por la metodología
PTAL (Public Transport Accesibility Levels) y aplicar su modelo de análisis.
Esta metodología diseñada en Londres y aplicada con éxito por primera vez en
Latinoamérica para la ciudad de Santiago, gracias al equipo del Centro de Investigación
Social de TECHO-Chile (Shirahige y Correa, 2015), considera el tiempo caminando
desde un punto de interés (hogares, manzanas censales, conjuntos de vivienda, etc)
hacia aquellos nodos donde transita el transporte público, correspondiente a los
paraderos de microbuses y estaciones de metro. En dichos puntos se considera la
frecuencia del modo de transporte existente (Transport for London, 2010). De esta
manera se utiliza un indicador de accesibilidad cuya expresión espacial es a través de
isolíneas de tiempo de transporte, estas líneas delimitan espacios homogéneos en el
territorio donde a una determinada cantidad de tiempo caminando se accede a cierto
nivel de oferta de transporte con una frecuencia mínima.
13
A partir de lo anterior, en nuestro estudio la accesibilidad se entiende como “la facilidad
con la cual se puede acceder a determinados espacios del territorio que cumplan con
condiciones mínimas de acceso a un servicio” (Morris et al, 1979; Shirahige y Correa,
2015) donde una mayor accesibilidad puede entenderse como mayores oportunidades de
acceso al transporte público en un determinado lugar.
Modelo PTAL (Public Transport Accesibility Levels)
La metodología PTAL es una medida sencilla y precisa de la accesibilidad de un punto
de interés a otros puntos cercanos donde circule un servicio de transporte público,
teniendo en cuenta el tiempo de acceso hacia dichos puntos de transporte y la frecuencia
de estos. La metodología fue desarrollada por los municipios londinenses de
Hammersmith y Fulham en 1992, y Transport for London en el año 2010 la adoptó
como un medio de cuantificar y comparar la accesibilidad del transporte público en la
ciudad de Londres. Debido a su teoría y procedimiento, es un método esencial para
medir la densidad de las redes de transporte público, así como evaluar los estándares de
conectividad de la población hacia la red de transporte público (Transport for London,
2010).
El fundamento de esta metodología radica en 3 elementos muy sencillos:

Distancia y tiempo hacia los servicios de transporte

Cantidad de servicios que transitan

Frecuencia y confiabilidad de los servicios de transporte.
A partir de los cuales se desarrolla la siguiente ecuación:
14
IA =
30 / [[ (Distancia/80) + {(0,5 * (60 / Frecuencia)}] + Confiabilidad]
Donde IA corresponde al nivel de accesibilidad para un recorrido en particular desde un
punto de interés en el territorio. Para el caso de este estudio, los “puntos de interés”
corresponden a las 54.266 manzanas pre censales del Instituto Nacional de Estadísticas
(INE, 2011), las cuales fueron espacializadas en formato shape (.shp) en el software
ArcGis 10.3. Además se identificaron aquellas manzanas donde se emplazaban las villas
de blocks y barrios objetos de este estudio.
Para cada una de las manzanas de acceso se determinó la distancia hacia todos los
paraderos de buses y estaciones de metro existentes dentro de un rango de búsqueda.
Dicho rango difiere según el modo de transporte, definiendo umbrales máximos de
búsqueda. Para el caso del acceso a buses del Transantiago, este es de 8 minutos
caminando (equivalentes a 640 metros de distancia) y para las estaciones de Metro y
Metrotren es de 12 minutos (960 metros), dichos umbrales se extrajeron directamente
desde ITN (Integrated Transport Network). Posteriormente la distancia a todos los
paraderos encontrados, se divide por un factor de 80, a fin de convertir dicha distancia
en minutos promedio de traslado (a partir de los parámetros de ITN, correspondientes a
80 metros por minuto)
Posteriormente se estimaron los datos de frecuencia y confiabilidad para todos los
recorridos de buses y trenes urbanos que tengan detención en los paraderos existentes
dentro del rango de búsqueda del punto de interés. Para ello se modeló un escenario de
alta demanda, correspondiente a los datos del tramo “Punta Mañana” (entre 6:00 y 8:00
15
am) que fueron facilitados por el Directorio de Transporte Público Metropolitano
(DTPM), correspondiente a las frecuencias observadas para 357 recorridos de buses
durante el primer semestre del 2015. Para el caso de los trenes urbanos, se utilizaron las
frecuencias promedio publicadas en los informes anuales de Metro de Santiago (2014) y
Metrotren (2014).
Un último elemento de la ecuación, corresponde a la confiabilidad, la cual se entiende
como la proporción de viajes que cumplen con los tiempos y frecuencias esperados
(Transport for London, 2010), para lo cual se estiman los tiempos adicionales de espera
con tal de ajustar los valores de frecuencia. En el modelo original de Londres, se utiliza
un factor de 2 minutos para los buses y de 30 segundos para los trenes, valores que se
mantienen constantes para el caso de Santiago, como una decisión metodológica de los
autores.
Finalmente al determinar el índice de accesibilidad (IA) para cada uno de los recorridos
existentes dentro del umbral de búsqueda, se procede a hacer una sumatoria de todos
indicadores por modo de transporte, para determinar el índice de accesibilidad para el
punto de interés;
IAPDI = Σ (IAbus + IAMetroten+IAMetro)
A partir del valor final del IAPDI se determina el nivel de acceso al transporte público,
mediante la clasificación del índice en seis niveles (de 1 a 6) donde 1 (1a y 1b)
representa una mala accesibilidad y 6 (6a y 6b) una excelente accesibilidad (Transport
16
for London, 2010). Sin embargo, para el caso de Santiago, fue necesario crear un nuevo
nivel de clasificación correspondiente al nivel 0 “No acceso” ya que en diversos
sectores de la ciudad no existen ningún recorrido dentro de su área de captación. La
tabla 3 muestra el rango de los niveles de acceso en la metodología PTAL.
Tabla 3: Clasificación de niveles PTAL.
PTAL
Nivel
Clasificación
0
1a
1b
2
3
4
5
6a
6b
No acceso
Muy malo
Muy malo
Malo
Regular
Media
Bueno
Excelente
Excelente
Índice de
accesibilidad
0
0,01 - 2,50
2,51 - 5,00
5,01 - 10,00
10,01 - 15,00
15,01 - 20,00
20,01 - 25,00
25,01 - 40,00
40,01 +
Fuente: Transport for London (2010)
Consideraciones al modelo PTAL
A pesar de la sencillez y eficacia del modelo a la hora de representar las densidades de
oportunidades de acceso al transporte público y su relación con la población residente,
también existen determinadas desventajas que es menester mencionar.
En primer lugar, hay ciertos factores del tránsito de la población que son simplificados u
omitidos, como dificultades motoras al caminar, el motivo del viaje, su destino o su
nivel socioeconómico. También se asume que todos los individuos acuden de la misma
manera hacia los paraderos y estaciones de metro, ignorando la posibilidad de que se
movilicen a un punto de acceso más lejano por motivos personales (como la inseguridad
en un determinado sector)
17
Una segunda desventaja obvia es que los umbrales de búsqueda restringen la
identificación de paraderos y recorridos existentes, pues pueden haber paraderos a una
distancia de 641 metros del punto de interés, por lo cual no se consideran como lugares
conectados (algo que sucede en Santiago, donde ciertos lugares poseen el recorrido más
cercano a por lo menos 700 metros de distancia). Otro elemento que no es parte del
modelo y que es de suma importancia en Santiago, son las variaciones en la capacidad
de operación del Transantiago, las cuales varían en aspectos como la velocidad o el
tiempo de espera al momento de combinar entre 2 modos de transportes o 2 rutas
diferentes.
Resultados y Análisis
Ya determinados los valores de accesibilidad para cada una de las manzanas censales, se
cruzaron las localizaciones de las villas de blocks y los barrios a fin de determinar sus
niveles de accesibilidad al transporte público (figura 4 y 5).
18
Figura 4: Niveles de accesibilidad al transporte público en Villas de blocks
Fuente: CIS TECHO-Chile (2014) y DPTM (2015)
19
Figura 5: Niveles de accesibilidad al transporte público en Barrios
Fuente: CIS TECHO-Chile (2014) y DPTM (2015)
Las cartografías muestran los patrones que dibuja el transporte público en la ciudad,
evidenciándose que el centro de la ciudad es el sector con mayor accesibilidad, junto
ciertos polos en comunas como Maipú, San Bernardo o Puente Alto. La principal franja
de accesibilidad en la ciudad, corresponde al corredor formado por las líneas 1 y 5 del
metro (desde Plaza de Maipú hasta Los Dominicos), la cual a su vez se conecta con
otras franjas de alta accesibilidad que corresponden a las otras líneas del metro y
corredores exclusivos de buses.
Sin embargo, son sumamente alarmantes los bajos niveles de conectividad de los
sectores periféricos de la ciudad, donde residen los mayores grupos de población
20
vulnerable, quienes generalmente residen en estos conjuntos habitacionales de villas de
blocks y barrios, donde la falta de accesibilidad es producto de la menor oferta de
recorridos y menores frecuencias, lo cual se traduce (entre otros aspectos) como el
acceso al trabajo, el cual comúnmente se localiza en las industrias periféricas de la
ciudad, donde también existen bajos niveles de accesibilidad. La tabla 4 muestra el
número de villas de blocks y barrios, según los niveles de PTAL, desglosando el
número de familias por cada nivel.
Tabla 4: Detalle de niveles PTAL para Villas de blocks y barrios
PTAL
Nivel
0
1a
1b
2
3
4
5
6a
6b
Villas de blocks
Barrios
Clasificación
N°
Familias
N°
Familias
No acceso
Muy malo
Muy malo
Malo
Regular
Medio
Bueno
Excelente
Excelente
0
1
9
39
47
24
13
9
0
0
536
3.126
18.933
22.490
11.790
5.828
4.721
0
1
3
5
14
12
9
6
1
0
127
864
664
1.544
1.273
932
729
80
0
Fuente: Elaboración propia
Si revisamos la distribución de dichas familias a niveles de porcentajes (grafico 1) se
puede observar que más de 50% de las familias que viven en barrios poseen mala o muy
mala accesibilidad, en contraste con solo un 33,5% para el caso de villas de blocks. Esto
es una sorpresa, pues se esperaba que proporcionalmente las familias en villas de blocks
fuesen las que registrasen peor accesibilidad al transporte público.
21
Grafico 1: Porcentaje de familias según niveles de acceso
Barrios
0 No acceso
2,0
13,9
10,7
24,9
20,5
15,0
11,7 1,3
1a Muy mala
1b Muy mala
Villas de
blocks
2 Mala
3 Regular
0,8 4,6
28,1
33,4
17,5
8,6
7,0
4 Media
5 Muy buena
0,0
20,0
40,0
60,0
80,0
100,0
6a Excelente
Fuente: Elaboración propia
Respecto a las familias que se localizan en zonas de alta accesibilidad al transporte
público (niveles 5 y 6), un 15,6% de las familias de villas de blocks viven en sectores
con elevados niveles de accesibilidad, a diferencia de solo un 13% de las familias de
barrios. Una proporción bastante menor, considerando que el subsidio de localización
plantea que los nuevos proyectos habitacionales deben localizarse cerca de vías de
transporte.
Respecto al modo de transporte (gráfico 2) al cual tienen acceso las familias de estos
conjuntos habitacionales, una importante proporción de familias de barrios (89,3%) y de
villas de blocks (90,4%) solo tienen acceso al sistema de buses, en contraste con cerca
de un 9% de las familias que además de los buses pueden acceder al sistema de Metro
de Santiago, revelando el limitado acceso de las familias de estas viviendas al sistema
de trenes urbanos, especialmente el metro, siendo el modo de transporte que posee
mayor frecuencia y mejor confiabilidad (dentro de los puntajes PTAL, el Metro en
promedio aporta entre 10 a 20 puntos de accesibilidad a las zonas donde circula)
mientras que el resto de las familias solo pueden acceder al sistema de buses, en zonas
22
donde existe una baja accesibilidad debido a la combinación de escasa oferta de
recorridos y bajas frecuencias en ellos.
Gráfico 2: Porcentaje de familias según tipo de transporte accesible
Barrios
89,3%
8,6% 2,0%
Bus
Metro
Sin acceso
Villas de blocks
90,4%
0%
20%
40%
9,6%
60%
80%
100%
Fuente: Elaboración propia
En vista con la anterior, los resultados son sorprendentes desde la perspectiva de que las
villas de blocks poseen una mejor accesibilidad al transporte público en comparación
con los nuevos proyectos habitacionales, a pesar de que estos en teoría poseen mejores
estándares de localización (que se concreta en el subsidio de localización), pero por otra
parte también dejan ver un flagelo que aún no se puede superar en la política
habitacional, correspondiente a la localización de los proyectos.
Particularmente en este aspecto, Rodríguez (2008) pone el acento en que un elemento
fundamental en la distribución y acceso al transporte público en Latinoamérica, es la
localización de la población vulnerable, quienes residen en sectores periféricos de sus
ciudades, zonas donde impera el transporte de mala calidad, debido a sus bajas
frecuencias y velocidades. Este problema es gráfico en Santiago, donde las periferias
están afectas a bajas frecuencias de buses, donde precisamente encontramos las villas de
blocks y barrios que hemos estudiado.
23
La situación planteada, ya ha sido descrita con anterioridad en diversos trabajos acerca
de los problemas urbanísticos de las viviendas sociales construidas entre 1980 y 2000
(Ducci, 2000; Hidalgo, 2007; Rodriguez y Sungrayes, 2005), respecto a lo cual se puede
afirmar que existe consenso en lo que respecta a la mala localización de este tipo de
viviendas. Sin embargo es sorprendente la situación de las viviendas de nueva politica
habitacional, cuya mayor apuesta ha sido el Fondo Solidario de Vivienda, pues sin
menospreciar sus importantes mejoras en procesos de participación y diseño de los
conjuntos (Rivera, 2012); esta aún sigue anclada a las lógicas subsidiarias que se
desarrollaron durante la dictadura y que persisten hoy en día, dejando la localización de
los barrios en manos del mercado de suelos, el cual precisamente es considerado como
el motor de la segregación en nuestras ciudades (Sabatini y Brain, 2008), el cual
conduce precisamente a este tipo de problemáticas.
Conclusiones
La ausencia de coordinación estatal y su exceso sectorialismo, ha traído como
consecuencia políticas públicas deficientes que van en el desmedro de las políticas
sociales, afectando directamente a una gran parte de la población vulnerable de
Santiago. Esta descoordinación entre órganos estatales trajo consigo una ciudad poco
planificada, cuyo crecimiento es desigual, segregador y excluyente. La construcción
acelerada de viviendas sociales durante la década de los 90, es el fiel reflejo de cómo la
poca comunicación llevó al fracaso a la Política Habitacional de aquella época, pues al
intentar solucionar el déficit cuantitativo omitiendo el cualitativo, ahora se deben crear
programas particulares para solucionar este último. Es así como nacen programas tales
24
como el de Recuperación Integral Bajos de Mena y el de Recuperación de Condominios
Sociales “Segunda Oportunidad”, que buscan solucionar todas aquellas deficiencias que
trajo consigo una Política Habitacional orientada a la oferta, que se preocupaba
solamente de entregar una casa y no de la creación de barrios sustentables.
Pero al enfocar la mirada en el FSV, la gran apuesta de la Nueva Política Habitacional
tras el desastre que tuvo la política de viviendas sociales en altura, se pueden observar
las mismas descoordinaciones
estatales.
Los resultados
demostrados
fueron
concluyentes al señalar que los barrios construidos por el DS 174 están menos
integrados y tienen peor acceso al transporte que las villas de blocks. Si bien es
valorable que el Estado se haga cargo de sus propios errores, pareciera ser que las
soluciones siguen quedando al debe y que es necesario redoblar los esfuerzos para la
generación de políticas públicas que no repitan dichos errores y también que reparen los
problemas ocasionados.
Lo anterior repercute de manera transversal en el bienestar de nuestros ciudadanos, sin
importar su situación económica o su localización dentro la ciudad, para lo cual es
menester trabajar en una batería de herramientas que permita abordar el problema del
transporte de manera integral y no como un elemento aislado del territorio, es por ello
que consideramos necesario que tanto la academia como el Estado trabaje en el
desarrollo de acciones concretas, partiendo por el ejercicio de una mejor planificación
intersectorial entre las carteras que tienen injerencia en el desarrollo urbano de nuestras
ciudades.
25
Esta coordinación sumamente necesaria, puede traducirse en acciones como el
desarrollo de obras de transporte público acordes al crecimiento de la ciudad, como la
proyección y construcción de nuevas líneas de metro u otros modos de transporte, como
tranvías, trenes ligeros o metro cables, que se adapten a las condiciones de la ciudad,
mejoren sus entornos y puedan detonar nuevos focos de desarrollo en sectores
deprimidos de la ciudad. Es clave apostar por una ampliación de la matriz de transporte
público en nuestra ciudad, esto último en sintonía con las propuestas de la comisión Pro
Movilidad Urbana del MINVU durante el año 2015, quienes precisamente apuntan a la
diversificación de los modos de transporte en la ciudad.
Dentro de otras medidas que competen la coordinación de diversas carteras del Estado,
están aquellas que atañen directamente al MINVU en su calidad de ejecutor de la
política habitacional, como la mejora de los parámetros de proximidad a transporte para
la adjudicación del subsidio de localización tanto para proyectos de familias vulnerables
(DS 105) como también en los futuros proyectos de integración social (DS 116) a fin de
garantizar una real inclusión de las familias al sistema urbano. En esta misma línea
también es interesante explorar la integración de modelos de accesibilidad al transporte
(como el PTAL) como elementos de evaluación territorial a la hora de localizar nuevos
proyectos de vivienda o como un insumo más al momento de analizar los resultados de
la encuesta origen-destino, a fin de determinar los principales polos de orígenes de
viajes y asegurarse que tengan los niveles necesarios de acceso al transporte.
Estas medidas también deben ser trabajadas en paralelo con proyectos más ambiciosos
como la creación de las cuotas (mínimas y máximas) de viviendas sociales en las
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comunas de las grandes ciudades, y el tan ansiado banco de suelos, el cual permitiría la
utilización de terrenos fiscales y privados, que estén abandonados o subutilizados, para
proyectos habitacionales de gran escala e inclusión social, en conjunto con una
planificada conexión a las redes de transporte, como podrían serlo los terrenos de la
Maestranza San Eugenio, el fundo La Platina, muchas de las fábricas en desuso del
sector Vicuña Mackenna sur (entre Rodrigo de Araya y Camino Agrícola) o los parques
de entretenciones cerrados como Puerto ventura y el Parque Hollywood, donde cabe
destacar que la mayoría de los terrenos mencionados anteriormente ya cuenta con
conexión al metro de Santiago o lo tendrán a futuro a partir de la ampliación de la red.
Es hora de pensar un Estado más allá de la subsidiariedad, ya que dejar todo en manos
del Mercado y la autoregulación de éste, sólo ha traído años de insuficiente avance en
políticas de vivienda y transporte.
Finalmente, es menester que la academia siga estando presente en el desarrollo de estas
temáticas, pero no solo desde un afán de generar mayor conocimiento y discusión
dentro de la misma academia, sino también con foco en la incidencia en políticas
públicas a fin de mejorar las condiciones de vida de los ciudadanos. Por lo general,
mucho de los estudios sobre las implicancias del transporte urbano en la movilidad
cotidiana se centran en Santiago, dejando una importante brecha de información hacia el
resto del país, lo cual es una gran oportunidad para la generación de nuevos insumos en
el afán de comprender las dinámicas socio espaciales de nuestras ciudades.
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