La crisis está en los grandes centros urbanos

Análisis comparativo de los resultados del Operativo
Nacional de evaluación de la calidad:
La crisis está en los grandes centros urbanos
Febrero de 2008
Análisis comparativo de los resultados del Operativo Nacional de evaluación
de la calidad:
La crisis está en los grandes centros urbanos
A diferencia de otros países de la región, los resultados de las evaluaciones de
calidad no forman parte central del debate educativo argentino.
En Chile, por ejemplo, la publicación de los resultados SIMCE no ha dejado de
ocupar la tapa de los periódicos en los últimos 10 años; los resultados de la prueba
internacional PISA en el último diciembre, motivaron la publicación de suplementos
especiales en periódicos como la Folha de San Pablo y otros del Brasil. En el caso
argentino, ni siquiera ha existido una demanda por la publicación anual de los resultados
de las evaluaciones de calidad por parte de las elites académicas, ni de los medios, ni de
las propias escuelas y los padres.
Argentina parece convivir con una publicación de información educativa
discontinua, escasa para sustentar un debate robusto, que permita pensar modos de
mejorar nuestra educación. El mundo académico es en nuestro país, crítico de las
metodologías que se implementan, suele observarlas como herramientas parciales,
impulsoras de un concepto de calidad acotado, aunque dicha comunidad no ha producido
otras herramientas o definiciones operacionalizables que permitan reconstruir algún
nuevo modo de construir un feed back de la situación de nuestras escuelas.
Lo cierto es que con la actual disponibilidad de información, para la opinión pública
y el mundo de la investigación educativa, parece difícil establecer un análisis más
complejo de tendencias que permitan comprender lo que está ocurriendo en términos
estructurales en nuestro sistema educativo.
En el mes de diciembre, días después de la presentación de los resultados del ONE
(Operativo Nacional de Evaluación de la calidad), la Organización para la Cooperación
Económica y el Desarrollo (OCDE) presentó los resultados PISA para el conjunto de los
países evaluados. Los mismos reportaban un deterioro de resultados de la Argentina,
particularmente en Lengua, aunque también se observaba, en menor grado, en las demás
áreas. En segundo lugar, un grado de heterogeneidad en los resultados que puso a la
2
Argentina como el país con mayor inequidad en sus resultados educativos entre los 60
evaluados (6,7 según el estudio), con más del doble del país en segundo lugar (2.8)
Dicho estudio demuestra que algunos países de la región tienen mejoras tanto en
materia de calidad como de equidad. Chile y Uruguay por ejemplo, han mostrado un
significativo avance y sobrepasado la performance de Argentina. México y Colombia
muestran progresos, pero menores que los de los países mencionados.
Más allá de las dificultades de nuestra sociedad para convivir con dicha
información, confirman una tendencia decreciente en la performance de la educación
argentina en el comienzo del milenio. Parece haberse quebrado una cierta estabilidad que
el sistema traía a lo largo de la década anterior, con posterioridad a la gran crisis vivida en
el año 2002.
En este marco, parece necesario mirar con cuidado los resultados disponibles del
ONE , y al mismo tiempo, demandar más y mejor información para poder avanzar en
diferentes modalidades de análisis. Los resultados publicados no permiten, a priori, su
comparabilidad con las series históricas, aunque la consideración de las secuencias de
orden entre provincias permite arribar a primeras “señales”, que nos permitan enfocar la
profundización de los análisis y al reclamo de mayor cantidad de información.
1
Dicha lectura comparativa y cuidadosa, permite encontrar algunos elementos
significativos que habilitan preguntas que como ya hemos planteado, deben ser
profundizadas y que debieran promover investigaciones más ambiciosas.
CUADRO 1. ORDENAMIENTO DE PROVINCIAS DE ACUERDO AL PUNTAJE OBTENIDO EN
EL LA PRUEBA DE LENGUA DE TERCER GRADO DEL NIVEL PRIMARIO EN EL OPERATIVO
NACIONAL DE EVALUACIÓN DE LA CALIDAD EDUCATIVA 1997 Y 2005.
Orden
1º
2º
1997
Buenos Aires
Gran Bs As
2005
Ciudad de Buenos Aires
Santa Cruz
1
Se encuentra disponible en el sitio web del Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología información
sobre el orden de las provincias respecto del puntaje provincial de las cuatro asignaturas sobre las que versa
la prueba, en los tres grados, para distintos años. Vale decir, no están disponibles los puntajes (los números)
para hacer un mínimo análisis aritmético (mucho menos estadístico).
3
3º
4º
5º
6º
7º
8º
9º
10º
11º
12º
13º
14º
15º
16º
17º
18º
19º
20º
21º
22º
23º
24º
25º
Capital Federal
Entre Ríos
La Pampa
Santa Fe
Santa Cruz
Río Negro
Neuquén
Córdoba
Formosa
San Juan
Chaco
Salta
Mendoza
Chubut
Jujuy
Corrientes
Tierra del Fuego
San Luis
Misiones
La Rioja
Catamarca
Santiago del Estero
Tucumán
Río Negro
Tierra del Fuego
La Pampa
Santa Fe
Salta
Jujuy
San Luis
San Juan
Entre Ríos
Chubut
Mendoza
Tucumán
Córdoba
Buenos Aires
Formosa
Misiones
Chaco
Catamarca
Corrientes
La Rioja
Santiago del Estero
Nota: en 2005 hay dos jurisdicciones menos que en 1997 porque Neuquén no fue evaluada y
porque se encuentra agregada el interior de la Provincia de Buenos Aires y el conurbano.
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Operativo Nacional de Evaluación de la Calidad
Educativa del Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología.
Suben y bajan
En el ordenamiento interprovincial se observan casos de provincias con grandes
deterioros y otras, con mejoramientos. En el primer grupo, es significativa la caída
de la Provincia de Buenos Aires, que ha pasado del lugar 1 al 16 entre los años
1997 y 2005. En la misma línea, parece notable la caída de las provincias de
Córdoba y Entre Ríos. Estos tres casos permitirían formular una primera hipótesis:
4
que la crisis en materia de calidad puede concentrarse en los grandes centros
urbanos, mucho más que en las tradicionales provincias con mayores niveles de
pobreza. La comparación con los datos previos a la crisis de final de la década,
parece mostrar a las provincias grandes, y en particular los grandes centros
urbanos, como el epicentro de la crisis. En este sentido, debe tomarse en
consideración que en dichas provincias, y particularmente en los conurbanos de las
grandes ciudades, se han vivido los escenarios más difíciles de la crisis, y resulta
esperable que sean las que han tenido los mayores costos.
Se observa una llamativa mejora en el ordenamiento de las provincias de Santa
Cruz, Río Negro, Tierra del Fuego, Salta, Tucumán y San Luis. En el caso de las
primeras tres, han pasado a ubicarse en los primeros lugares en el marco de los
resultados nacionales, junto a la Ciudad de Buenos Aires. En el caso de las últimas,
parecen superar situaciones de postergación históricas de un modo significativo.
Salvo los casos de la Ciudad de Buenos Aires y Santa Fe, las provincias patagónicas
son las que se han posicionado en mejor situación en la jerarquización de
resultados de calidad entre provincias. El tamaño de las mismas, la ubicación de la
población en ciudades pequeñas, los bajos índices de marginalidad en los
conurbanos de dichas ciudades, pueden presentar pistas para pensar en las
razones de su mejoría. Dicha condición podría estar marcando un indicador de
gobernabilidad de la vida social en general y de la educativa en particular, cuyo
impacto sobre la calidad educativa debería ser investigado con mayor profundidad.
Otro elemento que merecería ser considerado para evaluar las mejoras, es la
continuidad de los lineamientos de política educativa al momento de aplicación de
la prueba. Salta, San Luis, La Pampa, Santa Fe, Santa Cruz, son jurisdicciones que
han mantenido razonables grados de estabilidad en sus equipos y en las políticas
implementadas. El hecho de sus mejoras en el ordenamiento, obligaría a avanzar
en el análisis del elemento continuidad en las políticas como variable de mejora en
los resultados de aprendizaje de los alumnos. Esta evidencia podría aportar un
interesante aprendizaje para la gestión de las políticas educativas.
El caso Santa Fe-Rosario
5
Parece interesante el caso de Santa Fe, dado que no parece haber seguido la
suerte de otros grandes centros urbanos en cuanto al deterioro de sus resultados,
en el ordenamiento. En el caso de esta provincia, de las más grandes del país y con
el conurbano rosarino como uno de los centros más castigados por la crisis,
sorprende que se mantenga en los primeros lugares nacionales. El caso de Ciudad
de Buenos Aires, otra excepción, podría responder mucho más al nivel de ingresos
promedio de la población, a su propia historia en materia educativa, y a un menor
impacto de la crisis.
La estabilidad en el orden de resultados entre provincias que muestra Santa Fe, a
diferencia de la suerte corrida por Buenos Aires, Córdoba y Entre Ríos, encuentran
alguna asociación posible con los datos de pasaje de las familias de las escuelas de
gestión estatal a las de gestión privada. La primera no muestra un fenómeno
demasiado significativo, mientras que es llamativo en el caso de las otras. En el
caso de la ciudad de Rosario y su Conurbano, la tasa de alumnos en la educación
privada creció un 2.2% entre los años 2003-2006, en La Plata y su conurbano, por
ejemplo, ese crecimiento fue de 13% y en el caso Córdoba capital y su Conurbano
fue de 6%.2 Esta correlación parecería mostrar en una primera lectura, que existe
una percepción del deterioro por parte de las familias que han tomado la decisión
de buscar en las escuelas de gestión privada, una respuesta a sus demandas. En tal
sentido, cambiaría la idea de que los días de huelga son la razón exclusiva de la
opción por la educación privada, como suele explicarse, al menos podría decirse
que los padres perciben de algún modo, el impacto sobre los resultados de calidad.
Gasto educativo y mejora de los resultados de calidad
A primera vista, existe una tendencia general a encontrar mejor resultados en las
provincias que tienen mayor inversión por alumno. Aunque entre las provincias
que aparecen primeras en el ordenamiento de resultados, aparecen algunas que
2
En base a la Encuesta Permanente de Hogares, INDEC, segundo semestre de ambos años.
6
al momento de aplicación de la prueba, no se distinguían por sus niveles
presupuestarios3. Santa Fe es un ejemplo: aparece en el lugar 15 en términos de
inversión por alumno estatal y en el sexto en materia de resultados. Salta es otro:
es una de las de menor inversión por alumno estatal en el país, aunque ha
mostrado una evolución del lugar 14 al 7 entre los años 1997 y 2005 en el
ordenamiento del ONE. La Rioja aparece en el cuarto lugar en términos de
inversión, pero lo hace en el 22 en sus resultados de calidad.
Otra comparación interesante de realizar es la que vincula la inversión educativa
no salarial con los resultados de calidad. En el caso de las cinco provincias de
mejores resultados en la prueba de Lengua de tercer grado en 2005 (CABA, Santa
Cruz, Río Negro, Tierra del Fuego y La Pampa), la inversión educativa no salarial es
de 19,28% del presupuesto público. En el caso de las cinco de peores resultados
(Santiago del Estero, La Rioja, Corrientes, Catamarca y Chaco), el porcentaje de
recursos dedicados a gastos no salariales es del 13,74%. Aquí parece existir una
pista a explorar en términos de mirar el porcentaje de los recursos dedicados a la
mejora de los edificios escolares, la actualización de docentes, becas, materiales
educativos, etc., como aspecto estratégico de la inversión educativa. Pareciera
que la dedicación de mayores porcentajes del presupuesto al mejoramiento de los
insumos para el aprendizaje, puede aparecer como un aspecto de la política que
debería ser considerado con especial cuidado, particularmente cuando se
encuentra en proceso de implementación una ley de financiamiento educativo.
Desarrollo humano y educación
La comparación entre el ordenamiento jerárquico entre provincias por resultado
educativo y por el Índice de Desarrollo humano (IDH) muestra una tendencia
general análoga, aunque no simétrica. Provincias como Santa Fe, Buenos Aires,
Entre Ríos y Córdoba coinciden en el IDH (0,7), aunque los resultados de Santa Fe
muestran una performance muy superior a las restantes. Del mismo modo, Salta
3
Los datos de inversión estatal se toman del informe de monitoreo de la ley de financiamiento 1996
producido por el CIPPEC.
7
muestra un IDH de 0,69 que, junto a Catamarca y Santiago del Estero, es el más
bajo del país. Sin embargo, en materia de resultados educativos sus resultados
alcanzan el lugar 7 en la jerarquización. De todos modos parece relevante afirmar,
que las primeras 6 provincias de la jerarquización de calidad se encuentran por
encima del indicador 0,7 del IDH, mientras que las últimas 6 los hacen por debajo
del mismo salvo el caso de La Rioja.
En este sentido, y más allá de la necesidad de avanzar en la investigación, parece
razonable formular la hipótesis de que existe una tendencia general que muestra a
los resultados de calidad educativa acompañando otras variables sociales, aunque
al mismo tiempo, casos como Santa Fe, Salta y Jujuy, muestran que dicha
tendencia no es determinante, y que existe un espacio importante a través del
cual, la política educativa puede ser capaz de modificar dichas tendencias. La
posibilidad de disponer de los formularios complementarios de las pruebas del
ONE, permitiría acercarnos a la comprensión de cuáles son los aspectos de la
política educativa que pueden afectar en la reversión de esa tendencia y esa
parece ser una tarea impostergable en un país que aspira a mejorar sus niveles de
equidad.
Ley Federal y Calidad Educativa
No se observa correlación entre la implementación de la Transformación Educativa
y el deterioro o mejora de los resultados de calidad mostrados por las diferentes
jurisdicciones. Mientras encontramos entre los primeros lugares a provincias que
no implementaron la Transformación Educativa promovida por la Ley Federal,
como Río Negro y la Ciudad de Buenos Aires, también aparecen otras que lo
hicieron, como La Pampa, Santa Cruz y Santa Fe. En tal sentido, no podría
adjudicarse una relación directa entre resultados de calidad y aplicación o no de la
Transformación Educativa. Sin embargo, puede profundizarse el trabajo acerca de
los modos de implementación y el grado de conmoción que produjeron sobre la
vida cotidiana de las escuelas y del sistema educativo de cada provincia.
8
En cambio, el análisis del ordenamiento provincial en 2005 en los diferentes grados
(ver cuadros 2 y 3), podría permitir una lectura de procesos de mejora y deterioro
posteriores a la crisis de 2002. En los casos de las provincias que muestran los
mayores deterioros en la jerarquía interprovincial (Buenos Aires, Córdoba y Entre
Ríos), se observa que el deterioro es menor a medida que se avanza en el grado
evaluado en el sistema, es decir, el posicionamiento de los niños de tercero
(cuadro 1) es menor que el de los de 6to grado y tercer año del polimodal o quinto
del nivel medio (según corresponda), respectivamente. En el caso de las provincias
que muestran mejoramiento, el fenómeno es inverso. Los casos de Tierra del
Fuego, Río Negro y Salta, por ejemplo, los alumnos de tercer grado muestran un
mejor ordenamiento que los restantes. En tal sentido, podemos encontrar alguna
correlación para formular la hipótesis de que se observa de manera diferencial, la
dinámica de deterioro y de mejoramiento de las jurisdicciones y dicho proceso se
refleja con alguna consistencia en la secuencia de grados evaluados, aunque la
provisoriedad de los datos publicados obliga a un estudio más profundo.
Algunas primeras conclusiones
Argentina, a diferencia de otros países de la región, no muestra un hábito de
difusión y análisis de los resultados de sus evaluaciones de calidad educativa. De hecho, el
Ministerio de Educación no ha tenido una política intensiva de publicación de resultados,
ni ha existido demanda social alrededor de los mismos. Esta situación muestra notables
diferencias con otros países de la región como Chile, Brasil, México, Colombia y Costa Rica,
por citar a algunos.
El 2007 ha sorprendido a nuestro país con la publicación de los resultados PISA que
han mostrado una caída de resultados respecto de la aplicación anterior (2001), en su
comparación con los demás países de la región evaluados, y en sus datos de dispersión
(inequidad).
Una lectura del ONE permitiría encontrar pistas para comprender las razones por
las que esa situación puede estarse produciendo, en el análisis de los resultados de
ordenamiento interprovincial. Aquellas provincias que han sufrido mayores deterioros en
sus resultados relativos, son las de mayores dimensiones en materia de matrícula. Buenos
9
Aires, Córdoba y Entre Ríos representan el 46,99 % de la matrícula total del país4. Las que
muestran mejoras son Santa Cruz, La Pampa, Río Negro, Salta, Tierra del fuego y San Luis,
que abarcan el 6,49% de la matrícula total del sistema. Parece difícil esperar mejoras en
los promedios nacionales cuando el deterioro se está produciendo en las jurisdicciones
más grandes y la mejora, en las más pequeñas.
El deterioro en la jerarquía entre provincias parece observarse especialmente en
las jurisdicciones grandes con especial atención a los grandes centros urbanos, en
particular el Gran Buenos Aires y el Gran Córdoba. Las mismas han sufrido los efectos de la
crisis, no sólo en cuanto a sus resultados educativos. En el mismo sentido parece
importante analizar la situación de Santa Fe, particularmente de Rosario y su conurbano,
dado que los indicadores de la provincia parecen romper la relación directa que vincula la
crisis con los grandes centros urbanos. Este fenómeno encuentra alguna relación en las
tasas de pasaje de las familias de las escuelas de gestión estatal a las de gestión privada,
que en el caso de Rosario muestra una menor dinámica. Lo cierto es que puede
establecerse una primera hipótesis de relación entre resultados y tamaño de las
provincias, en referencia a la gobernabilidad de los sistemas educativos provinciales, y al
deterioro social producido por la crisis económica, con posterioridad a la crisis del año
2002.
En el capítulo de financiamiento, los primeros análisis muestran que los datos de la
inversión por alumno no permiten observar con claridad su relación con la mejora de los
resultados de calidad educativa de las jurisdicciones. Parece poder establecerse una
relación más clara entre la capacidad de inversión no salarial de las jurisdicciones y los
resultados de calidad. En tal sentido, la mayor dedicación presupuestaria a la mejora de la
infraestructura, los gastos de actualización de maestros, becas, materiales educativos,
entre otros, parecen ser más determinantes en materia de calidad educativa. Vale decir, la
mayor inversión en términos globales no parece producir mejoras en términos directos,
sino el destino específico de los mayores recursos que se inviertan.
Respecto de las condiciones sociales de las jurisdicciones, medidos a través del
Índice de Desarrollo Humano, parece existir una condición importante para los resultados
de calidad educativa de acuerdo a los datos observados. Aunque casos como el de Santa
Fe, Jujuy y Salta, por ejemplo, permitirían abrir un crédito para la posibilidad de las
4
Anuario estadístico Ministerio de Educación 2006.
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políticas educativas de producir cambios efectivos en los resultados educativos aún por
sobre los condicionantes sociales. Estos casos parecen un dato optimista para pensar en la
capacidad transformadora de las políticas educativas y motivan la profundización de
estudios de este tipo para contar con mejores acciones públicas en educación.
Los resultados del ONE 2005 parecen poner en entredicho cierta creencia
establecida respecto de que la implementación de la Ley Federal de Educación ha sido
responsable de algún tipo de deterioro de los resultados de calidad. Entre las
jurisdicciones de mejores resultados se observan tanto las que implementaron la
Transformación Educativa como las que no lo hicieron. Parece necesario establecer algún
análisis institucional más profundo respecto de los términos en que se produjo dicha
implementación en las diferentes jurisdicciones para analizar sus efectos.
Respecto del comportamiento de los distintos niveles del sistema en los que se
aplica la prueba, puede observarse que algunas jurisdicciones muestran un proceso de
deterioro que se inicia con posterioridad a la crisis del 2002, mientras otras, también de
un modo gradual, muestran niveles de mantenimiento y mejora.
En el caso de las jurisdicciones que muestran procesos de mejora continua, parece
encontrarse alguna correlación con la continuidad de los equipos y los proyectos políticos.
Casos como santa Cruz, La Pampa, Salta, San Luis y Santa Fe, aparecen como muestras de
ese fenómeno. Nuevamente, este primer análisis permite abrir la esperanza de que un
mejoramiento de la acción pública en educación pueda aportar mejoras en materia de
resultados y de equidad en la distribución de los saberes.
Finalmente, el sistema educativo argentino parece encontrarse en una dinámica de
cambio diferenciada de acuerdo a las jurisdicciones. La misma requiere ser analizada y
observada, a los efectos de poder pensar con mayor pertinencia la política educativa. De
todos modos, estas tendencias deben ser analizadas con mayor cuidado, y en tal sentido,
parece necesario que el Ministerio de Educación realice una divulgación más amplia de la
información educativa.
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CUADRO 2. ORDENAMIENTO DE PROVINCIAS DE ACUERDO AL PUNTAJE
OBTENIDO EN EL LA PRUEBA DE LENGUA DE SEXTO GRADO DEL NIVEL
PRIMARIO EN EL OPERATIVO NACIONAL DE EVALUACIÓN DE LA CALIDAD
EDUCATIVA 1997 Y 2005.
Orden
1997
2005
1º
2º
3º
4º
5º
6º
7º
8º
9º
10º
11º
12º
13º
14º
15º
16º
17º
18º
19º
20º
21º
22º
23º
24º
25º
Capital Federal
Gran Buenos Aires
Buenos Aires
La Pampa
Entre Ríos
Santa Fe
Neuquén
Córdoba
Mendoza
Santa Cruz
Río Negro
Tierra del Fuego
Salta
San Juan
Formosa
Chubut
Corrientes
San Luis
Chaco
Jujuy
Misiones
La Rioja
Catamarca
Santiago del Estero
Tucumán
Ciudad de Bs. As
Santa Cruz
La Pampa
San Luis
Santa Fe
San Juan
Salta
Río Negro
Tierra del Fuego
Buenos Aires
Entre Ríos
Mendoza
Tucumán
Misiones
Formosa
Córdoba
Jujuy
Corrientes
Catamarca
Chubut
La Rioja
Chaco
Santiago del Estero
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Operativo Nacional de Evaluación de la
Calidad Educativa del Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología.
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CUADRO 3. ORDENAMIENTO DE PROVINCIAS DE ACUERDO AL
PUNTAJE OBTENIDO EN EL LA PRUEBA DE LENGUA DE TERCER AÑO
DE POLIMODAL O QUINTO AÑO DEL NIVEL SECUNDARIO (SEGÚN
CORRESPONDA) EN EL OPERATIVO NACIONAL DE EVALUACIÓN DE
LA CALIDAD EDUCATIVA 1997 Y 2005.
Orden
1997
2005
1º
2º
3º
4º
5º
6º
7º
8º
9º
10º
11º
12º
13º
14º
15º
16º
17º
18º
19º
20º
21º
22º
23º
24º
25º
Capital Federal
Gran Buenos Aires
Buenos Aires
Santa Fe
La Pampa
Mendoza
Rio Negro
Entre Ríos
Neuquén
Córdoba
Chubut
San Luis
Tierra del Fuego
Santa Cruz
Misiones
Salta
Tucumán
San Juan
Jujuy
Corrientes
Chaco
Santiago del Estero
Formosa
Catamarca
La Rioja
Ciudad de Bs. AS
La Pampa
Rio Negro
Mendoza
Santa Fe
Córdoba
Santa Cruz
Buenos Aires
San Luis
Chubut
San juan
Corrientes
Tierra del Fuego
Tucumán
Entre Ríos
Misiones
Formosa
Jujuy
Catamarca
Salta
Chaco
La Rioja
Santiago del Estero
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Operativo Nacional de
Evaluación de la Calidad Educativa del Ministerio de Educación, Ciencia y
Tecnología.
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