Di13-117 - Dictamen sobre cantidad miembros cuarpo

San Carlos de Bariloche, 19 de marzo de 2013.
Arq. Carlos Valeri
Vicepresidente Primero a cargo de
Presidencia del Concejo Municipal
Ciudad de San Carlos de Bariloche.
Ref.: Solicitud
de
dictamen
computo
mayorías especiales.-
I.-OBJETO.Vienen las presentes a despacho de esta Asesoría Letrada a efectos de emitir
Dictamen sobre pedido efectuado en comisión legislativa de fecha 13/03/13, Acta
N°49/2013 en el cual se solicita emita opinión respecto del computo del régimen de
mayorías especiales que establece la Carta Orgánica Municipal y el Reglamento Interno
del Concejo Deliberante (Resolución N° 143-CM-95 y sus modificatorias) y como segunda
cuestión el funcionamiento del mecanismo de suplencias de concejales según la C.O.M.Respecto de la primera cuestión y siguiendo al Dr. Doctor Alberto E. J. Di
Peco a cargo de la Dirección de Información Parlamentaria de la Honorable Cámara de
Diputados de la Nación,
las mayorías implican una cantidad determinada de votos
favorables para que las decisiones de la Cámara sean válidas, constitucional y
reglamentariamente. El constitucionalista Bidart Campos, distingue:
Mayoría simple: también conocida como mayoría relativa pluralidad de
sufragios, alude a una cantidad que si bien no alcanza a la mitad más uno, es superior a
otras cifras.Mayoría absoluta: en la práctica constitucional argentina se identifica con la
mitad más uno.Mayoría calificada: también llamada “agravada” es toda aquella que supera
a la mitad más uno.Aún así, el modo de computar esas mayorías puede ser sobre los miembros
presentes en la sesión, o sobre el total de los miembros que integran el cuerpo. –
Siguiendo este razonamiento y trasladando esta definición genérica a
nuestra C.O.M, encontramos la denominada mayoría absoluta: reflejada en el art. 42 para
considerar sancionada una ordenanza, en el caso la mitad mas uno de los miembros
presentes, siendo este el principio general;
y la mayoría especial o calificada para
determinados casos de especial importancia, pudiendo ser de 2/3 o de 3/4 de los
miembros presentes o de la totalidad de los miembros.Cuando la C.O.M refiere a que determinadas cuestiones deben ser
aprobadas con mayorías especiales lo dispone generalmente de esta manera: “con el voto de
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los dos tercios (2/3) de la totalidad de los miembros”,Vease: arts. 38 inc. 4, 7,9,15,21,22,26; arts.
43,45, art. 65,68,71,77,92,96,124,131,145,155,159,217,222.Únicamente, en el art. 44 (Dejar sin efecto el tratamiento de urgencia de un
proyecto, con excepción del proyecto de presupuesto), la mayoría de los 2/3 se computa
sobre los miembros presentes.Podemos afirmar que, en todos los casos, menos el del art. 44 de la C.O.M.,
se impone una mayoría especial o calificada que se define considerando el porcentual
agravado requerido, y además considerando la totalidad de los miembros del Cuerpo. Se
concluye que la mayoría agravada esta ligada al cómputo de la totalidad de los miembros
del Concejo Deliberante.Debo advertir que, lo que resulte aplicable a la interpretación de las
mayorías especiales resulta aplicable también al quórum valido para sesionar,
considerando el art. 37 de la C.O.M. que impone “la mitad mas uno de la totalidad de sus
miembros”.¿Como se debe entender el número total de miembros en el Concejo
Deliberante?
El art. 30 inc. 1 de la C.O.M. establece: “El Gobierno Municipal está constituido
por: 1. Departamento Deliberante: se denomina Concejo Municipal y sus miembros son ciudadanos
elegidos en forma directa y proporcional. ” y el art. 32 de la C.O.M. titulado “Integración “
dispone: “El Concejo Municipal está compuesto por un concejal cada 10.000 habitantes, con un
mínimo de once (11) miembros. Procederá al ajuste del número de concejales a elegir en el comicio
inmediato siguiente, sobre la base del último censo.”
La C.O.M. establece con precisión el número de miembros del Concejo
Deliberante y para que no se desintegre, prevé la designación de suplentes (artículos 152 y
153).
Según mi entender la integración del Concejo Deliberante es exacta y
rígida definiendo como totalidad de miembros de la Institución: un piso mínimo de 11
concejales.“La estructura jurídica del Estado descansa en el valor normativo de la
constitución. Una de las notas características del estado de derecho, es que los gobernados tienen la
certidumbre que los órganos del poder actúan conforme a lo prescripto por las normas. Las
decisiones de los órganos del poder no serían previsibles si algunos agentes políticos pudieran
modificar, discrecionalmente, nada menos que la integración de una cámara de representantes. Si la
integración de la cámara quedara sujeta a las decisiones de sus integrantes, se estaría
desnaturalizando el estado de derecho y se pondría en duda el valor normativo de la constitución.”1
Nótese que, a pesar de la obviedad conceptual, un criterio opuesto al aquí
reflejado por la C.O.M diluiría la diferencia en el computo de las mayorías considerando
“los presentes” o “la totalidad de los miembros del Concejo Deliberante”.
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Diego Valades y José María Cerna de la Garza.Asesoría Letrada
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Un tratamiento diverso, ajeno a lo establecido por la C.O.M. implicaría su
alteración, y en este sentido debo advertir que, en caso de pretender una modificación del
régimen de mayorías impuesto por la C.O.M , debiera efectuarse a través de una reforma
de la C.O.M. por una Convención Municipal en los términos del art. 217 de la C.O.M. , ello
considerando que según el art. 218 inc. 3 “No podrán ser objeto de enmienda: inc. 3) el régimen
de mayorías establecido para la aprobación de las ordenanzas”.El examen de las disposiciones contenidas, así como su interpretación
gramatical y sistemática, me lleva a concluir que el numero a partir del cual se debe
computar las mayorías especiales es de 11.Si aceptáramos que el número base para calcular las mayorías agravadas,
implica restar el número de concejales que por diversos motivos hayan dejado de
pertenecer al Cuerpo, sin que sus correspondientes suplentes hayan sido aún llamados,
podríamos tener un Concejo Deliberante con miembros variables porque el Concejo
Deliberante podría tener 11 miembros o menos, según la decisión que en cada momento
tomaran los concejales. En este sentido, se recuerda que hemos adoptado el sistema
representativo y democrático de gobierno, y nos asentamos sobre principios que implican
que el pueblo ejerce su soberanía por medio del poder deliberante. No cabría, por tanto,
una interpretación que dejara el desempeño de una función de la soberanía popular en
manos de los representantes.
Considerar la existencia de un “número legal” móvil, en lugar de uno fijo
no corresponde al contenido de las normas en análisis
precepto ni al sistema
constitucional adoptado.De acuerdo a lo dictaminado una interpretación contraria a lo dispuesto
por la C.O.M. en cuanto al régimen de mayorías necesarios para obtener quórum para
sesionar o mayoría especial para considerar sancionada una ordenanza expone a este
Concejo Deliberante a cuestionamientos respecto de la validez de las sesiones y de las
normas sancionadas.Ahora bien, habiendo dictaminado respecto del computo del régimen de
mayorías especiales que establece la Carta Orgánica Municipal, pasare a la segunda
cuestión solicitada: Incorporación de suplentes en caso de ausencia temporaria de uno de
sus miembros.La ausencia temporaria o definitiva de uno de sus miembros no altera la
totalidad de los miembros integrantes del Cuerpo deliberativo puesto que aun en la
situación mas fatal y definitiva que se podría presentar en la integración del cuerpo
deliberante, como es la muerte de uno de los miembros: esta situación generaría una
ausencia, que seria resuelta por la designación del suplente, tal y como lo dispone el art.
153 de la C.O.M. incluyendo esta norma el tratamiento a otras situaciones tales como:
renuncia, inhabilidad, destitución o licencia que exceda los cuatro meses.-
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Nótese asimismo, que si analizamos el caso de la destitución de un concejal,
también se designaría un suplente: justamente porque se busca la completitud en la
integración del Cuerpo deliberante en los términos del art. 32 de la C.O.M.Se consulta respecto de la ausencia temporaria de la presidente del Concejo
Deliberante, debido al desempeño de las funciones
impuestas por el art. 50 de la
C.O.M.(suspensión del Intendente) y la designación como Intendente Interina
concomitante con el pedido de revocatoria de mandato al Sr. Omar Goye conforme art. 9
de la Ordenanza N° 2379-CM-13, que en ambos casos hubo de aceptar. Adelanto mi
criterio,
conforme el cual,
en modo alguno se afecta la integración del Concejo
Deliberante impuesto en la Carta Orgánica Municipal, por lo expresado en el acápite
anterior respecto a la rigidez y certeza de la integración del cuerpo y porque la integrante
ausente sigue ostentando la presidencia del Concejo Deliberante impuesta por el art. 37 de
la C.O.M., revelando la calidad de miembro de este Cuerpo Deliberante.Independientemente de la función que se le imponga a la presidente del
Concejo o cualquier miembro del Concejo Deliberante por Carta Orgánica Municipal o por
Ordenanza en determinadas circunstancias ( a modo de ejemplo: encomendarlo en alguna
función de representación del Concejo Deliberante), se reitera que la totalidad de los
miembros sigue intacta. Ello que resulta tan claro tanto en los casos de ausencia definitiva
de uno de sus integrantes, mas lo resulta para el caso de ausencia temporaria, en que la
ausencia es provisoria y atada a alguna situación puntual.Como el art. 153 de la C.O.M no refleja todas las circunstancias que se
podrían presentar, porque no es una norma casuista, entiendo que la situación de todas
maneras puede resolverse considerando la licencia que excede los 4 meses, por el
desempeño de las funciones ejecutivas que interinamente le ha sido impuesto a la
presidente del Concejo, siendo oportunamente aceptado por esta.El problema de la estrategia legislativa plasmada es que ningún texto puede
prever todas las contingencias y, por otro lado, la tendencia reglamentaria , implica la
posibilidad de flexibilizar el texto mediante un ejercicio interpretativo razonable, que es lo
que seguidamente intentaremos:
Según la Real Academia Española, licencia.(Del lat. licentĭa).1. f. Permiso
para hacer algo. Es decir que, licencia es el permiso para realizar una determinada actividad,
o, en su caso dejar de hacer una actividad a la que se esta obligado. Es la facultad o
permiso atribuido a una persona para ejercer una actividad, o gozar de ciertas libertades o
concesiones fuera de las ordinarias, por situaciones particulares.
En el ámbito del derecho del trabajo se denominan y existen “licencias” a
aquellos motivos que implican la no asistencia justificada a prestar tareas. Se dividen
didácticamente en “Licencias Ordinarias” y “Licencias Especiales”, según se originen en
eventos regulares (Vacaciones) o que solo accidentalmente ocurrirán (Por Ej. Maternidad,
Enfermedad, Desempeño de cargo electivo, etc…).Asesoría Letrada
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Asimilado a dicha terminología, la noción de “Licencia” se ha adaptado a la
normativa parlamentaria en general para definir aquella situación en la cual se faculta al
legislador (Senador, Diputado, Legislador, o Concejal) a dejar de comparecer, asistir y votar ante el
cuerpo legislativo y por las discusiones planteadas en el mismo, motivado en las razones que sean
aceptadas por el cuerpo, en su carácter de juez de sus miembros –
Al ser el legislativo quien juzga las cuestiones relativas al desempeño de
sus miembros – Constitución Nacional, Vgr. Art. 17 Reglamento Diputados de la Nación;
25 y 26 Reglamento Cámara de Senadores de la Nación; Carta Orgánica de Bariloche,
articulos 37 y 38 inc. 9, 26 y 28; Art. 4, 5, 6 y 9 inc. u del Reglamento Interno Concejo
Deliberante de Bariloche- se estima que el cuerpo puede decidir por el modo en que se
acuerdan las licencias a los mismos, no siendo estas taxativamente detalladas en el
ordenamiento.Ahora bien, pese a que el régimen de licencias para los legisladores en
términos generales no se encuentra taxativamente regulado, existen algunas situaciones,
que, por su regular ocurrencia, han merecido un tratamiento –a cuando menos una
mención- en los reglamentos de dichos cuerpos. A modo de ejemplo: se trata del miembro
de la cámara que se encuentra en ejercicio de funciones ejecutivas, situación en la que se
licencia y permite al legislador (en término amplio) en relación a sus tareas legislativas
para cumplir con el desempeño de funciones en el poder ejecutivo, esta situación también
es considerada por las previsiones reglamentarias de ambas Cámaras del Congreso de la
Nación: Empleos o comisiones del Poder Ejecutivo. Artículo 31 - Los permisos que la Cámara
acuerda a alguno de sus miembros para desempeñar empleos o comisiones del Poder Ejecutivo
incompatibles con la asistencia a las sesiones, duran sólo por el año legislativo en que son otorgados.
(SENADORES – REGLAMENTO); Artículo 21. Los permisos que la Cámara acordase a algunos
de sus miembros para desempeñar empleos o comisiones en el Poder Ejecutivo nacional o que le
fueren encomendados por las provincias, sólo podrán durar por el año legislativo en que fueren
otorgados y no podrán ser concedidos, en caso alguno, con la autorización de ejercer
simultáneamente las funciones legislativas. En cambio, cuando los permisos fueren otorgados para
ejercer comisiones que le hubiere encomendado la Cámara al legislador, el cuerpo podrá disponer que
el mismo lo sea con la autorización del ejercicio simultáneo de sus funciones como diputado, cuando
ello fuere compatible por razones funcionales.
En el caso de los permisos previstos en la primera parte del apartado anterior, los
mismos serán siempre otorgados sin goce de haberes, salvo que la comisión otorgada al diputado
fuere sin goce de haberes y que estuviere suficientemente justificada la percepción de los mismos.
En caso de producirse alguna de las situaciones de vacancia transitoria previstas en
el presente artículo, la Cámara podrá disponer la incorporación del diputado suplente, quien cesará
en sus funciones cuando se reincorpore el titular.- (REGLAMENTO DIPUTADOS) (el subrayado
me pertenece).
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Como se puede observar, el reglamento de la Cámara de Diputados de la
Nación ha regulado la situación en detalle, previendo inclusive la suplencia temporal del
Comisionado. Entiendo que la comisión a que se hace mención en el artículo es
lógicamente asimilable a los casos en que la propia Constitución o Ley indiquen la misma.Cuando la licencia se otorga en virtud de que el miembro del cuerpo ocupa
un cargo ejecutivo por disposición legal (Vgr. Art. 1 L . 20.972), la licencia o permiso no
puede ser negada e incluso debe interpretarse automática, lo contrario implicaría
imposibilitar el cumplimiento de una carga pública. Similar solución debe darse en el ámbito local, dado que surge de la
interpretación integral de los artículos 153 C .O.M. y 6° del Reglamento de este Concejo:
Cuando un concejal (figura que es asimilable al legislador Nacional) se encuentra
comisionado o debe ejercer funciones de índole ejecutivo, sean estas por cualquier motivo
(Comisión del Concejo, Comisión del Ejecutivo, o por una disposición que así lo indique –
Vgr. Art. 50 y 156 COM-), se encuentra impedido por obvios motivos de incompatibilidad,
a ejercer la funciones de Concejal, y de ello se sigue la solución legal dispuesta por el
articulo 153 COM: determinando la asunción en el cargo de su suplente de conformidad a
lo dispuesto por el art. 152 C .O.M., suplencia que debe extenderse por el término que dure
el permiso del Concejal licenciado.Por ello, y aunque se considerara que la norma del art. 153 de la C.O.M.
no contiene específicamente la situación que atraviesa
este integrante del Cuerpo,
entiendo que debería así plantearlo al Cuerpo a los fines de que sea resuelta la integración
del Concejo Deliberante. En este caso, entiendo que la situación será definida en el ámbito
interno de este Concejo Deliberante; En tal sentido: la comisión legislativa, tal y como lo
impone para estas cuestiones el art. 24 inc. b del reglamento interno, con la intervención de
la Junta electoral municipal, en caso de designación de suplente, de conformidad con lo
dispuesto por la oficialización de las listas y lo impuesto en el art. 152 de la C.O.M.Esta ausencia provisoria y temporaria podría ser resuelta, en su caso, con la
designación de un suplente que siempre ostentara el carácter de provisoria hasta que se
haya finalizado el ejercicio de funciones a cargo del Departamento ejecutivo por parte de
la presidente del concejo.Esta Asesoría letrada hacer reserva de ampliar el presente dictamen y
sugerir modificaciones al reglamento interno en el caso de que ello sea propuesto.El reglamento interno lamentablemente es carente de regulación en torno a
esta circunstancia, dado que la única norma que considera la cuestión (el art. 4) refiere al
cese definitivo en sus funciones, no a la ausencia temporaria de un concejal.Por otra parte, habiendo analizado los antecedentes en este cuerpo respecto
de la ausencia temporaria de presidentes de concejo deliberante en el cual desempeñaron
funciones en el Departamento Ejecutivo, a cargo de la intendencia, tales como: Graciela Di
Biase reemplazó a Atilio Feudal (renunció) desde 25/01/02 hasta 25/05/02 en que asumió
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Gabriel Icare electo en elecciones; Marcelo Cascón reemplazó a Gabriel Icare (por
enfermedad) desde 12/09/07 hasta 10/12/07 en que tendría que haber asumido Icare que
había sido reelecto, pero seguía enfermo, por lo cual Darío Barriga reemplaza a Gabriel
Icare, que finalmente renuncia, desde 10/12/07 hasta 01/06/08 en que asumió Marcelo
Cascón (electo intendente) hago notar dos cuestiones: 1) que ninguno de los presidentes
del cuerpo tuvo suplente, cuando desempeño funciones en el Departamento ejecutivo 2)
que los proyectos de ordenanza que requerían mayoría especial de 2/3 de la totalidad de
los miembros para su aprobación contaron con mas de 8 votos. Encontrándose un solo
caso durante la presidencia a cargo del Concejo Deliberante del Dr. Martínez Infante por la
ausencia del concejal Marcelo Cascon a cargo interinamente de la intendencia de Alberto
Icare, en el cual , a pesar de contar con el voto afirmativo unánime de todos los presentes
(7) el proyecto quedo rechazado “por no alcanzar la mayoría requerida para su aprobación”,
dado que se encontraban ausentes cuatro concejales, incluido el presidente del Concejo
Deliberante, interinamente a cargo de la Intendencia. Se adjunta acta de sesión N° 889/07
de fecha 22-11-2007. Queda claro que se considero para el rechazo del proyecto que no se
contó con la mayoría especial impuesta de 2/3 sobre el total de 11 miembros.Conclusión: La circunstancia acaecida y la ausencia temporal de la
presidente del Concejo Deliberante de ningún modo puedo modificar el régimen de
mayorías impuesto en la Carta Orgánica Municipal para la toma de decisiones validas en
esta institución; si alguna medida debiera ser tomada a los fines de determinar la
suplencia temporal no es a través de modificar el régimen de mayorías especiales fijado
por la C.O.M., sin reforma por convención de la Carta Orgánica.Esta
interpretación
entiendo
que
resulte
acorde
con
el
sistema
representativo; con el sentido normativo de la Carta Orgánica y el valor preceptivo de sus
disposiciones; con la certeza de que las normas son acatadas; con la sujeción de los actos
del poder a las normas, y con la posibilidad de que sus decisiones sean previsibles.-
Es mi opinión y por ello, así dictamino.
II.- Se eleva el presente dictamen a la Comisión Legislativa.-
Dictamen 117/13 ALCM
JGE/lhr
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