la creación de empleo a través de la política de cohesión

LA CREACIÓN DE EMPLEO A TRAVÉS DE LA POLÍTICA DE COHESIÓN
ECONÓMICA, SOCIAL Y TERRITORIAL. EL PAPEL CENTRAL DEL ÁMBITO
LOCAL
Por
MARÍA JOSÉ RODRÍGUEZ CRESPO /ARACELI VALLECILLO ORELLANA
Profesora Contratada Doctora/ Profesora Asociada
Universidad de Córdoba/ Universidad de Córdoba
[email protected] / [email protected]
Revista General de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social 39 (2014)
RESUMEN: La Política de cohesión económica, social y territorial forma parte del núcleo
central de las políticas de la Unión Europea. No se trata únicamente de una política compensatoria,
sino que ha contribuido a proteger el crecimiento y la prosperidad a través de la Unión, reduciendo
al mismo tiempo las disparidades económicas, sociales y territoriales. Apoya la creación de
empleo, la competitividad, el crecimiento económico, la mejora de la calidad de vida y el desarrollo
sostenible. Estas inversiones contribuyen a la consecución de los objetivos de la Estrategia Europa
2020. Este trabajo se centra en analizar, en un primer lugar, cómo las peculiaridades territoriales
van a determinar la Política de Cohesión de la UE en el nuevo período 2014-2020. Para alcanzar
los objetivos de empleo perseguidos por la Estrategia Europa 2020, las estrategias de desarrollo
local a cargo de las Comunidades Locales se presentan como herramienta clave, configurándose
las Estrategias de Desarrollo Local Participativo como el instrumento facilitador de la puesta en
marcha de estrategias de creación de empleo. En una segunda parte, se analiza cómo va a ser la
aplicación de la Política de Cohesión de la UE a nivel nacional para el período 2014-2020,
tomando en consideración las especialidades que plantea el modelo de desarrollo local español.
PALABRAS CLAVE: Política de cohesión; Política de empleo; Desarrollo local; Europa 2020.
SUMARIO: I. La política de cohesión y la estrategia Europa 2020.- II. La aplicación de la
política de cohesión a nivel nacional o como la política regional crea empleo.- III. El fondo estatal
para el empleo y la sostenibilidad local: perspectiva de los entes locales.- IV. Conclusion.- V.
Bibliografía.
JOB CREATION THROUGH ECONOMIC COHESION POLICY, SOCIAL AND
TERRITORIAL. THE CENTRAL ROLE OF LOCAL FIELD
ABSTRACT: The policy of economic, social and territorial cohesion is part of the core policies of
the European Union. It is not only a compensatory policy, but has helped to protect the growth and
prosperity across the Union, while reducing the economic, social and territorial disparities. Support
job creation, competitiveness, economic growth, improving the quality of life and sustainable
development. These investments contribute to achieving the objectives of the Europe 2020
Strategy. This work is to analyze, in the first place, how territorial specificities will determine the
Cohesion Policy of the EU in the new period 2014-2020. To achieve the employment objectives
pursued by the Europe 2020 strategy, local development strategies by Local Communities are
presented as a key tool, configuring the Participatory Local Development Strategies as facilitator
instrument commissioning of building strategies employment. In a second part, we analyze how it
Gallego Losada - El límite máximo de las pensiones públicas: generosidad y contributividad
will be the implementation of the Cohesion Policy of the EU at the national level for the period 20142020, taking into account the specialties posed by Spanish local development model.
KEYWORDS: Cohesion policy; employment policy; Local Development; Europe 2020.
SUMMARY: I. Cohesion policy and strategy Europe 2020. II. The application of cohesion policy
national or regional policy creates jobs..3. The state fund for employment and local sustainability:
perspective of local authorities. 4 Conclusión.
I. LA POLITICA DE COHESION Y LA ESTRATEGIA EUROPA 2020
1. La cohesión social y territorial a nivel europeo
1.1. Los orígenes de la cohesión social y territorial
No cabe duda que Europa ha optado por una economía social de mercado, dado que
los modelos sociales adoptados por los países miembros de la Unión Europea se basan
1
en valores comunes europeos, entre los que se encuentra la solidaridad y la cohesión .
Pero el concepto de cohesión sigue siendo un concepto impreciso y controvertido, que
se encuentra en constante evolución, debido, en parte, a los cambios que se producen
en la sociedad y a los retos a los que se debe hacer frente.
En un sentido amplio, el concepto de cohesión hace referencia a “modelo social
europeo”. El modelo social europeo es una realidad y su fuerza ha venido determinada
por la forma en que han interactuado la competitividad y la confianza mutua, tal y como
ha puesto de manifiesto el Consejo Económico y Social Europeo. Transmite la idea de un
espacio de prosperidad democrático, ecológico, competitivo, solidario y socialmente
2
inclusivo para todos los ciudadanos de Europa .
En esta línea, la política de cohesión es el principal instrumento con que cuenta la UE
para impulsar un desarrollo equilibrado en toda la Unión. Los Tratados Constitutivos han
adoptado una visión de la cohesión económica y social como políticas centradas en la
solidaridad y en la redistribución de la riqueza. La cohesión se entiende así, desde una
doble perspectiva: como objetivo y finalidad de las acciones comunitarias y como medio
1
Comunicación de la Comisión “Los valores europeos en un mundo globalizado. Contribución de
la Comisión a la reunión de los Jefes de estado Y Gobierno del mes de octubre”. Bruselas, 20 de
octubre de 2005 (COM (2005) 525 final.
2
Dictamen del Comité Económico y Social sobre el tema “Cohesión social: dar contenido a un
modelo social europeo” (2006/ C 309/25). Publicado en DOCE 16/12/2006.
211
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o instrumento para promover un desarrollo armonioso y equilibrado de la Unión
3
Europea .
Actualmente, tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa y de la Estrategia Europa
2020, la política de cohesión se basa en una visión amplia que engloba, no solamente el
desarrollo económico de las regiones atrasadas y el apoyo a los grupos sociales
vulnerables, sino también la sostenibilidad ambiental y el respeto a las características
4
territoriales y culturales de las diferentes partes de la UE . La cohesión territorial se
configura así, en una nueva dimensión de la cohesión, tras la firma del Tratado de
Lisboa.
Este concepto, que no aparecía entre los objetivos de los Tratados anteriores, ha
estado implícito en la política de cohesión tanto en su fase de gestación, como el seno
de su desarrollo. Con la puesta en marcha de la Estrategia de Lisboa en 2000 el
concepto de desarrollo territorial comienza a tener mayor importancia, incluyéndose de
forma definitiva en la agenda política tras la Conferencia de Partes Implicadas “Cohesión
Territorial y Estrategia de Lisboa”, celebrada en junio de 2006. En ésta, se subraya la
tridimensionalidad de la Estrategia de Lisboa: económica, social y política, debiendo de
5
enfocarse en la búsqueda de la competitividad .
Dado que, entre los objetivos de la Unión Europea se encuentra el de obrar en pro
“del desarrollo sostenible de Europa basado en un crecimiento económico equilibrado y
en la estabilidad de los precios, en una economía social de mercado altamente
competitiva, tendente al pleno empleo y al progreso social, y en un nivel elevado de
protección y mejora de la calidad del medio ambiente” y que “fomentará la cohesión
económica, social y territorial y la solidaridad entre los Estados miembros” (art.3.3 TUE),
los ciudadanos no pueden verse desfavorecidos por el lugar de la UE en el que viven o
6
trabajan .
3
Rige, en consecuencia, el principio de subsidiariedad de las instituciones comunitarias. El art.
129 pfo. 1º del TCE establece que: “El Consejo, con arreglo al procedimiento previsto en el artículo
251 y previa consulta al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones, podrá adoptar
medidas de fomento para alentar la cooperación entre los Estados miembros y apoyar la actuación
de estos últimos en el ámbito del empleo, a través de iniciativas destinadas a desarrollar los
intercambios de información y buenas prácticas, facilitar análisis comparativos y asesoramiento,
así como promover planteamientos innovadores y evaluar experiencias, en particular recurriendo a
proyectos piloto. Estas medidas no incluirán armonización alguna de las disposiciones legales y
reglamentarias de los Estados miembros”.
4
V Informe de la Comisión Europea sobre la Política de cohesión económica, social y territorial
de la UE (2010), titulado “Invirtiendo en el futuro de Europa”. Rescatado de:
http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/reports/cohesion5/index_es.cfm
5
FALUDI, ANDREAS. “La Política de Cohesión Territorial de la Unión Europea”. Boletín de la
AGAE, nº. 39. 2005, pp. 16.
6
Tercer Informe sobre la cohesión económica y social “Una nueva asociación para la cohesión”.
2004, op.cit.
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Gallego Losada - El límite máximo de las pensiones públicas: generosidad y contributividad
El Tercer Informe sobre la Cohesión Social y Territorial de la Comisión Europea
(2004) concretó, de forma primigenia, el concepto de cohesión territorial, admitiendo que
va más allá de la cohesión económica y social tanto ampliándola como reforzándola.
Desde el punto de vista de la política, el objetivo es ayudar a lograr un desarrollo más
equilibrado reduciendo las disparidades existentes, impidiendo desequilibrios territoriales
y aumentando la coherencia tanto de las políticas sectoriales que tienen una repercusión
territorial como de la política regional. El objetivo también es mejorar la integración
7
territorial y fomentar la cooperación entre las regiones .
Por su parte, el Parlamento Europeo, en su Resolución de 24 de marzo de 2009,
sobre “el Libro verde sobre la cohesión territorial y el estado del debate sobre la futura
8
reforma de la política de cohesión” , mantiene que la cohesión territorial es un concepto
propio que deberá ofrecer un valor añadido tangible a la cohesión económica y social y
dar respuesta a los crecientes desafíos que afrontan las regiones de la Unión Europea. A
través de ella debe promoverse un desarrollo armonioso y sostenible de todos los
territorios a partir de sus propias características y recursos territoriales, que debe
contribuir a cerrar la brecha entre las regiones de la Unión Europea y en el seno de ellas.
Los tres elementos de la cohesión (económico, social y territorial) deberían ser
9
complementarios y apoyarse en un único concepto integrado .
1.2. La cohesión en la Unión Europea: origen, evolución y líneas de actuación
En el ámbito de la Unión Europea, la cohesión económica y social tuvo sus orígenes
en el Tratado de Roma (1957) que creó la Comunidad Europea del Carbón y del Acero,
base de la actual Unión Europea. Dicho Tratado contenía en su Preámbulo el objetivo de
que la Comunidad Económica que se creaba sirviera para reducir las diferencias entre
los niveles de desarrollo de las regiones. Pero la realidad fue que las acciones
comunitarias en dicho sentido fueron casi inexistentes, al confiarse que el propio
mercado único se encargaría de rebajar dichas diferencias.
En la década de los 70 del siglo XX, se llevaron a cabo varias acciones con el objetivo
de coordinar las políticas nacionales. Así se crea el comité consultivo de desarrollo
regional y una División de Política Regional en el seno de la Comisión europea. A finales
7
Rescatado de:
http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/reports/cohesion3/cohesion3_es.htm
8
2010/C 117 E/11.
9
En opinión de CAMACHO BALLESTA,J.A./ MELIKHOVA, Y. “Perspectiva territorial de la Unión
Europea: el largo camino hacia la cohesión territorial. Cuadernos geográficos. 47 (2010-2), pp.177,
la cohesión económica y social se centra en las disparidades nacionales en términos de
competitividad y bienestar, mientras que la cohesión territorial, refuerza la importancia del acceso a
los servicios, el desarrollo sostenible, las geografías humanas y el análisis territorial.
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de dicha década y hasta mediados de los años 80 del siglo XX se crean uno de los
Fondos estructurales (FEDER), que servirá de instrumento para la política de cohesión
territorial y social que desarrollará en la Unión Europea y que se principia con la firma del
Acta Única Europea en 1986. Dicho documento introdujo entre los objetivos de la Unión,
el de la cohesión económica y social. Desde ese momento y durante toda la década de
los 90, la cohesión se convierte en objetivo prioritario de la Unión, elevándose el número
Directivas y Reglamentos específicos sobre las materias y creándose el resto de los
Fondos Estructurales, que serán claves en la política regional europea a nivel europeo.
El Tratado de Lisboa y la Estrategia Europa 2020 han introducido una nueva
dimensión: la cohesión territorial. Este aspecto se ha estado debatiendo desde principios
de los años noventa y cada vez que un nuevo país se incorpora a la UE. Actualmente, la
cohesión territorial es un objetivo explícito para la Política de Cohesión de la Unión
Europea, según dispone el art. 3 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
(TFUE, el adelante). La crisis actual, con sus repercusiones territoriales asimétricas, ha
incrementado la importancia de la cohesión territorial dentro de la UE, y el debate sobre
este concepto ha cogido un nuevo impulso.
La Unión Europea dispone de competencia compartida con los Estados miembros en
materia de cohesión económica, social y territorial, tal y como se reconoce por el art. 4
TFUE, lo cual determina la colaboración entre ellos para lograr los objetivos perseguidos
por ambos en esta materia y que serán objeto de análisis con posterioridad. La
importancia nuclear de la cohesión social y territorial en la política económica y de
desarrollo de los Estados miembros y de la propia Unión Europea, queda patente en el
propio Tratado de Funcionamiento, al dedicar un Titulo, el XVIII, a poner las bases sobre
la que se asentará la futura política europea en materia de desarrollo regional.
La competencia compartida en este campo, se fundamenta, a juicio de Muñoz de
10
Bustillo en varias razones :
a) La política regional compensa impactos negativos del proceso de
integración.
b) La cohesión territorial puede servir para facilitar la cooperación trasnfronteriza, dado que el 40% del territorio de la UE es una zona fronteriza).
c) La existencia de fuertes diferencias de renta entre las regiones europeas
podría restar apoyo a la misma por parte de los habitantes de las regiones menos
favorecidas. La política regional vendría a compensar dichas desigualdades.
10
MUÑOZ DE BUSTILLO LLORENTE, R. “La cohesión territorial: Unión Europea y fondos
estructurales”. Cuadernos de Relaciones Laborales. Vol. 20, núm. 1 (2002), pp. 66-67.
214
Gallego Losada - El límite máximo de las pensiones públicas: generosidad y contributividad
2. Contribución de la Política Regional al crecimiento inteligente en el marco de la
Estrategia Europa 2020
2.1. Europa 2020: Fortalecimiento de la contribución de la política regional de la Unión
Europea
La Política de cohesión económica y social, forma parte del núcleo central de las
políticas de la Unión. Como ya se ha puesto de manifiesto, no se trata únicamente de
una política compensatoria, sino que ha contribuido a proteger el crecimiento y la
prosperidad a través de la Unión, reduciendo al mismo tiempo las disparidades
económicas, sociales y territoriales.
La cohesión económica y social se aplica esencialmente a través de la política
regional de la Unión Europea. La política regional de la Unión Europea constituye la
segunda partida presupuestaria más importante de la Unión Europea, configurándose
como una política de inversiones. Apoya la creación de empleo, la competitividad, el
crecimiento económico, la mejora de la calidad de vida y el desarrollo sostenible. Estas
inversiones contribuyen a la consecución de los objetivos de la Estrategia Europa 2020.
La Comisión Europea, en su Comunicación titulada “Europa 2020. Una estrategia
para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador”, de 3 de marzo de 2010
11
define
el lugar que la Unión Europea quiere ocupar en 2020. Con este fin, la Comisión propone
como objetivos a conseguir en materia de política social y de empleo que el 75% de la
población de entre 29 y 64 años esté empleada, reduciéndose el riesgo de pobreza,
12
debiendo amenazar a 20 millones de personas menos . Son objetivos que ya habían
sido planteados en las estrategias anteriores y que se ajustan a la nueva realidad, sin
13
apenas perder su sentido original .
La Estrategia Europa 2020 se basa en tres prioridades que se refuerzan mutuamente:
crecimiento inteligente, sostenible e integrador. Es precisamente en este último en el que
se enmarca la cohesión dado que se pretende alcanzar dicho crecimiento a través del
fomento de una economía con alto nivel de empleo que tenga cohesión social y
territorial. Se pretende construir una sociedad cohesionada en la que se capacite a las
11
COM (2010) 2020.
12
También fija otros objetivos relacionados con la investigación, el clima y la energía y la lucha
contra el abandono escolar.
13
CABEZ PEREIRO,J./ BALLESTER PASTOR, M.A. La Estrategia Europea para el Empleo 2020
y sus repercusiones en el ámbito jurídico laboral. Colección Informes y Estudios. Ministerio de
Trabajo e Inmigración. 2010, pp. 23.
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personas para prever y gestionar el cambio, participando así activamente en la sociedad
14
y en la economía .
La Política de Cohesión aporta el marco financiero y el sistema de aplicación práctica
para alcanzar los objetivos de Europa 2020, básicamente a través de la actuación
conjunta de los fondos estructurales (Fondo Europeo de Desarrollo Regional, Fondo
Social Europeo y Fondo de Cohesión), que suman más de un tercio del presupuesto
global de la UE.
Para alcanzar los objetivos de la Estrategia Europa 2020 se necesitará que todas las
regiones de la UE se involucren activamente. Así, el Comité de las Regiones ha creado
una plataforma de seguimiento para ayudar a movilizar e implicar a las autoridades
regionales y locales en el debate del futuro de la política de cohesión.
De este modo, la vinculación de la política de cohesión a los objetivos de la Estrategia
Europa 2020 es explícita. Como ya puso de relieve la Comisión Europea, en las
15
conclusiones del V Informe sobre la cohesión económica, social y territorial , la cohesión
proporciona una oportunidad real para seguir ayudando a las regiones más pobres de la
UE a ponerse al nivel de las demás , para facilitar la coordinación entre las políticas de la
UE y para hacer de la política de cohesión un factor principal del crecimiento para toda la
UE, incluso en términos cualitativos, afrontando, al mismo tiempo otros retos sociales,
como el envejecimiento de la población o el cambio climático.
2.2. Contribución de la política de cohesión al objetivo de generar empleo: el papel de los
fondos estructurales
La cohesión puede ser promovida a través de una amplia gama de instrumentos y
políticas de la UE, entre los que destacan la política económica, la política de empleo y la
política social.
Desde la cumbre de Lisboa en marzo de 2000, la política europea de cohesión hace
una importante contribución a los objetivos perseguidos por la Unión Europea en materia
de crecimiento, empleo y competitividad, especialmente en las regiones en las que existe
potencial económico y empleo sin explotar que puede realizarse por medio de políticas
de cohesión específicas, aumentando el crecimiento de la economía de la UE en su
16
conjunto . Como puso de relieve el Tercer Informe sobre la Cohesión Económico y
Social, en 2004, desde el punto de vista de la política, el mantenimiento del desarrollo
14
Decisión del Consejo 2010/707/UE, de 21 de octubre, relativa a las orientaciones paras las
políticas de empleo de los Estados miembros.
15
Titulado “El futuro de la política de cohesión”. Bruselas COM (2010) 642/3.
16
Tercer Informe sobre la cohesión económica y social “Una nueva asociación para la cohesión”.
2004, op.cit.
216
Gallego Losada - El límite máximo de las pensiones públicas: generosidad y contributividad
regional exige crear unas condiciones favorables a escala nacional, especialmente un
clima macroeconómico favorable al crecimiento, al empleo y la estabilidad y un sistema
tributario y regular que fomente la creación de empresas y de empleo.
El Quinto Informe sobre cohesión económica, social y territorial
17
ya puso de
manifiesto que, gracias a la política de cohesión, se ha generado empleo en los países
miembros, mejorándose las condiciones del capital humano.
Actualmente, en el cuadro de políticas económicas esenciales de estabilidad
macroeconómica y fiscal, de reformas estructurales y de incentivos al crecimiento, la
política de cohesión de la UE es, probablemente, el instrumento comunitario más visible
y el más extendido, y contribuye sustancialmente a invertir en la creación de empleo y el
18
crecimiento en Europa . A través de programas administrados a nivel nacional o
regional, financiados por los fondos estructurales, se están llevando a cabo reformas
estructurales que inciden en variados ámbitos de actuación, entre los que se encuentran
las inversiones en desarrollo del capital humano, mercado de trabajo e inserción
profesional.
Las regiones y la política de desarrollo regional pueden desempeñar un papel
significativo en la creación de empleo. Según el V Informe sobre la cohesión económica,
19
social y territorial , las inversiones deben seguir un planteamiento equilibrado (por
ejemplo, equilibrio adecuado entre diversos tipos de inversión); hay que tener en cuenta
la gran diversidad de las regiones de la UE (distintas características, posibilidades y
necesidades) y se debe reservar un papel importante a las regiones, las ciudades y las
autoridades locales.
En el nuevo período de programación (2014/2020), la coherencia entre las prioridades
de inversión y las prioridades de reformas estructurales inidentificadas en el curso del
Semestre europeo serán reforzadas y los efectos se concentrarán sobre el renacimiento
del crecimiento y el empleo, para alcanzar así los objetivos de la estrategia Europa
20
2020 . La nueva política de cohesión, que tiene en los fondos estructurales y en el fondo
de cohesión sus principales instrumentos, se caracteriza por la focalización de las
prioridades en la estrategia Europa 2020.
17
Rescatado de:
http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/reports/cohesion5/pdf/5cr_es.pdf
18
European Union. “EU COHESION POLICY CONTRIBUTING TO EMPLOYMENT AND
GROWTH IN EUROPE. Joint paper from the Directorates-General for Regional & Urban Policy and
Employment,
Social
Affairs
&
Inclusion”.
2013.
Rescatado
de:
http://ec.europa.eu/regional_policy/index_en.cfm
19
Titulado “El futuro de la política de cohesión”. Bruselas COM (2010) 642/3.
20
European Union. “EU COHESION POLICY CONTRIBUTING TO EMPLOYMENT AND
GROWTH IN EUROPE…”, op.cit.
217
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Recientemente, la Comisión ha puesto de relieve, en el Octavo Informe de situación
sobre la cohesión económica, social y territorial “La dimensión regional y urbana de la
21
crisis” (2013) , que, en este contexto, los futuros programas de cohesión tendrán que
prestar particular atención a las inversiones generadoras de empleo y favorecedoras del
crecimiento. Solo una recuperación fuerte y estable puede reducir las tasas de
desempleo. Esta es la razón por la que la Comisión propone concentrar los recursos en
un pequeño número de ámbitos esenciales, tales como el empleo (especialmente de los
jóvenes), la formación y la educación, la inclusión social, la innovación y las PYME, la
eficiencia energética y una economía baja en carbono; y está abierta a ampliarlos a las
infraestructuras de las TIC y las medidas destinadas al crecimiento digital.
El desarrollo y la realización de las acciones de la Unión que permitirán reforzar la
cohesión económica, social y territorial, de conformidad con el art. 174 TFUE, se llevará
a cabo a través de los Fondos estructurales (FEDER y FSE) y del Fondo de Cohesión
(art. 89.1 Reglamento (UE) 1303/2013), dado además, que, entre los objetivos temáticos
22
de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (EIE) , se encuentra el de
23
“promover la sostenibilidad y la calidad en el empleo y favorecer la movilidad laboral” .
Asimismo, “las acciones apoyadas por los Fondos también contribuirán a la
realización de la estrategia de la Unión para un crecimiento inteligente, sostenible e
integrador” (art.1.1 Reglamento (UE) 1303/2013). Se plasma así, normativamente, la
conexión entre la cohesión y los objetivos de empleo de la estrategia Europa 2020. De
forma más concreta se dispone que, uno de los objetivos perseguidos será “la inversión
en crecimiento y empleo en los Estados miembros y las regiones, con el apoyo de los
Fondos” (art. 1.2 Reglamento (UE) 1303/2013).
Para alcanzar el objetivo de inversión en crecimiento y empleo, los Fondos
Estructurales apoyarán dicho objetivo en todas las regiones del nivel 2 de la clasificación
común de las unidades territoriales estadísticas (las llamadas regiones NUTS 2),
establecida por el Reglamento (CE) nº 1059/2003. Los recursos destinados se asignarán
según tres categorías diferentes de regiones del nivel NUTS 2 (arts. 90.2 y 92.1
Reglamento (UE) 1303/2013):
a) Regiones menos desarrolladas, cuyo PIB per cápita sea inferior al 75%del
PIB medio de la Europa de los 27, asignándosele el 52,45% del total de los
21
COM(2013) 463 final.
22
La denominación “Fondos Estructurales y de Inversión Europeos” engloba al Fondo de
Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión, al Fondo Europeo Agrícola
de Desarrollo Rural y al Fondo Marítimo y de la Pesca, según dispone el art.1 del Reglamento (UE)
nº 1303/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo de 17 de diciembre de 2013.
23
Cada uno de los objetivos temáticos a los que atenderán los Fondos EIE se traducirá en
prioridades específicas de cada Fondo, fijadas en sus normas específicas.
218
Gallego Losada - El límite máximo de las pensiones públicas: generosidad y contributividad
recursos.
b) Las regiones en transición, cuyo PIB per cápita esté entre el 75% y el 90%
del PIB medio de la Europa de los 27, asignándosele el 10.24% del total de los
recursos.
c) Las regiones más desarrolladas, cuyo PIB per cápita sea superior al 90% del
PIB medio de la Europa de los 27, asignándosele el 15.67% del total de los
recursos.
2.3. Objetivos y metas que se pretenden alcanzar para promover el empleo y la
movilidad laboral
Como consecuencia de la finalización del programa de financiación regional que ha
estado operativo para el período 2007-2013, la Comisión ha adoptado un amplio paquete
de medidas legislativas que dan forma a la política de cohesión para el período 20142020. Las nuevas propuestas se han diseñado con el objetivo de reforzar la dimensión
estratégica de la política y garantizar que la inversión de la UE se centre en los objetivos
fijados por la Estrategia Europa 2020 en materia de crecimiento y empleo.
A través de los contratos de colaboración acordados con la Comisión, los Estados
miembros se comprometen a centrarse en aquellas prioridades que están en la línea de
estos objetivos y a los programas nacionales de reforma. Establecerán “una estrategia
integrada para el desarrollo territorial apoyadas por todos los fondos” del Marco
24
Estratégico Común . Para reforzar el rendimiento, se introducen en la nueva
programación una serie de disposiciones de condicionalidad para asegurar que la
financiación de la UE crea fuertes incentivos para que los Estados miembros alcancen
los objetivos y las metas de Europa 2020. La condicionalidad adopta la forma de
condiciones “ex ante”, que deben darse antes de que los fondos se desembolsen, y “ex
post”, que supeditaran el desembolso de los fondos adicionales al rendimiento,
fortaleciendo así el enfoque del rendimiento y la consecución de objetivos de Europa
2020.
Por su parte, la justificación que existe detrás del fortalecimiento de la condicionalidad
“ex ante”, es asegurar que se dan las condiciones necesarias para su apoyo efectivo.
Experiencias anteriores han puesto de relieve que la efectividad de las inversiones
financiadas por los fondos europeos se ha visto afectada en algunos casos por errores
24
Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y
Social Europeo y al Comité de las regiones: “Un presupuesto para Europa 2020”. Parte II: fichas
sobre políticas, p.4 -COM (2001) 500/II final-.
219
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25
en la política nacional y en los marcos institucionales y reguladores . Las condiciones ex
ante que los Estados miembros deben garantizar en relación con la promoción,
sostenibilidad y calidad en el empleo y favorecimiento de la movilidad laboral, se
encuentran reguladas en el anexo XI Reglamento (UE) 1303/2013. Concretamente, se
dispone que deberán cumplirse de forma previa, las siguientes:
a) Diseño de políticas activas del mercado de trabajo que se aplican a la luz de
las orientaciones para las políticas de empleo.
b) Existencia de un marco estratégico para la creación inclusiva de empresas.
c) Instituciones del mercado de trabajo modernizadas y reforzadas a la luz de
las orientaciones para las políticas de empleo.
d) Elaboración de políticas de envejecimiento activo a la luz de las
orientaciones para las políticas de empleo.
e) Existencia de políticas destinadas a favorecer la anticipación y la buena
gestión del cambio y la reestructuración.
f) La existencia de un marco estratégico para promover el empleo de los
jóvenes, también mediante la aplicación de la Garantía juvenil.
Una vez justificada la existencia de dichas condiciones, se podrá solicitar la
financiación de los proyectos por el Fondo responsable, de entre las siguientes líneas
temáticas:
Por parte del Fondo Social Europeo:
- Acceso al empleo de los demandantes de empleo y las personas inactivas,
incluidos los desempleados de larga duración y las personas alejadas del mercado
laboral, mediante iniciativas de empleo locales y el fomento de la movilidad laboral.
- Trabajo por cuenta propia, espíritu emprendedor y creación de empresas.
- Modernización de las instituciones del mercado de trabajo (servicios públicos
y privados de empleo), un mayor ajuste a las necesidades del mercado laboral u
una mejor cooperación entre las instituciones y parte interesadas pertinentes.
- Envejecimiento activo y saludable.
- Adaptación al cambio de los trabajadores, las empresas y de los
emprendedores.
25
Unión Europea (2011). Política de Cohesión 2014-2020. Inversión en el crecimiento y el
empleo. Rescatado de: www.http://ec.europa.eu/inforegio
220
Gallego Losada - El límite máximo de las pensiones públicas: generosidad y contributividad
- Integración sostenible en el mercado laboral de los jóvenes, en especial los
que ni tienen trabajo, no estudian ni siguen ninguna formación e incluidos los
jóvenes en riesgo de exclusión social y de comunidades marginadas.
Por parte del FEDER:
- Apoyo al desarrollo de viveros de empresas y ayuda a la inversión a favor del
trabajo por cuenta propia, de las microempresas y de la creación de empresas.
3. La creación de empleo a nivel local: Competencias en materia de cohesión
económica, social y territorial. El papel de los actores locales
3.1. Las peculiaridades territoriales determinan la Política de Cohesión europea
El primer paso en el proceso de construcción de la política local de empleo a nivel
26
europeo fue la aparición del “Libro Verde sobre la Política Social Europea” . Su objetivo se
centró en plantear los temas de mayor interés relacionados con el futuro de la política
social en la Unión Europea, germen para la aparición posterior del “Libro Blanco sobre
Crecimiento, Competitividad y Empleo: Política Social Europea” donde se trató de
determinar las principales líneas de acción de la Unión Europea para los años venideros.
Para potenciar la unión social, en diciembre de 1.994, el Consejo Europeo aprobó el Plan
de Acción elaborado por la Comisión en estrecha consulta con los Estados Miembros,
destinado, a corto plazo, a invertir la tendencia del desempleo en los territorios de los
Estados Miembros.
Será diez años después, en 1995, cuando se realicen nuevas propuestas, vinculadas al
Plan de Acción; y destinadas a “mejorar los servicios coordinados de orientación y empleo,
en particular a nivel local, para aconsejar, en particular y de modo sistemático a los jóvenes
sobre las posibilidades de carrera y de empleo, tanto mediante la promoción de un proceso
de crecimiento generador de empleo, como mediante el fomento de políticas activas para
el mercado de trabajo, mejorando el acceso al mercado de trabajo, (Cap. 11 del Libro
Verde: invertir en mano de obra de primer orden).
27
La culminación de la estrategia iniciada en Essen es el Tratado de Amsterdam , por el
cual, la promoción del empleo entró a formar parte de los objetivos comunitarios,
26
Comunidades europeas. Comisión (1993): “Libro Verde sobre la Política Social Europea.
Opciones para la Unión”. COM (93) 551.
27
Firmado por los Jefes de Estado y de Gobierno de los Estados Miembros el 2 de octubre de
1997, entrando en vigor el 1 de mayo de 1999. Como señala NAVARRO NIETO, F. en “El
tratamiento de la política de empleo en la Unión Europea”. Colección Documentos. CES. Madrid.
2000, p. 12, este Tratado supuso, en primer lugar, el reconocimiento de los derechos sociales
fundamentales como elemento constitucional de la Comunidad Europea (Art. 136.1 TCE que se
remite a la Carta Social Europea y a la Carta Comunitaria de Derechos Sociales Fundamentales).
221
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convirtiéndose en “cuestión de interés común”, al establecer que las Políticas de Empleo
de todos los Estados Miembros, se articularán sobre la base de: Orientaciones Anuales,
28
Recomendaciones y Directrices .
En la actualidad, la cohesión económica, social y territorial refleja una particular
distribución de competencias y medios de acción entre los gobiernos locales y
regionales, autoridades nacionales y los actores de la UE. Los desafíos a los que
actualmente se han de enfrentar los Estados miembros de la UE (globalización,
migración, cambio demográfico, etc.), y en particular la necesidad de hacer frente a las
consecuencias económicas y sociales de la crisis económica y financiera que padece
29
Europa, tendrán distintas repercusiones en las diferentes regiones .
La capacidad de las regiones para conseguir un crecimiento inteligente, sostenible e
integrador, depende de su potencial de desarrollo específico y de sus activos en materia
de capital humano, físico y natural, así como del conocimiento, las instituciones y las
30
redes . Uno de los mayores retos a los que se enfrenta la Política de Cohesión
económica, social y territorial de la Unión Europea es conseguir que sus ciudadanos
tengan acceso a un empleo con independencia del lugar en el que residan o del que
procedan. Pero, dado que las regiones de Europa no presentan todas ellas el mismo
desarrollo, la Política de Cohesión busca cauces para permitir la solidaridad entre ellas
en materia de empleo y crecimiento.
El Tratado de Lisboa añadió, como hemos destacado con anterioridad, la cohesión
territorial a los objetivos de la cohesión económica y social, por lo que es evidente que
las características demográficas y geográficas podrían intensificar los problemas de
28
En el art. 128.2, se establece que el Consejo elaborará anualmente Orientaciones que los
Estados Miembros tendrán en cuenta en sus respectivas políticas de empleo. Según el Art. 128.4
el Consejo podrá formular Recomendaciones a los Estados Miembros sobre la base de un informe
anual que cada uno de ellos facilitará sobre las medidas adoptadas para aplicar su política de
empleo, sobre la base de los Planes Nacionales de Empleo. La primera Recomendación de la
Comisión dirigida a los estados miembros para fomentar la orientación y asesoramiento profesional
se encuentra publicada en el DOCE n° 154 de 24 de agosto de 1996. Respecto a las Directrices
para las Políticas de Empleo, en el Tratado de Amsterdam se encuentra la base jurídica de las
Directrices para las políticas de empleo de los Estados Miembros. Las primeras fueron dictadas en
1997, elaborándose siempre sobre la base de los cuatro pilares básicos de la Política Social:
Mejorar la Capacidad de Inserción Profesional, Desarrollar el espíritu de empresa y la creación de
empleo, Fomentar la capacidad de adaptación de las empresas y de sus trabajadores y Reforzar
las políticas de igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres.
29
Documento de trabajo de los Servicios de la Comisión, “Regions 2020 -An assessment of
future challenges for EU regions”. Noviembre 2008.
30
Documento de trabajo de los Servicios de la Comisión “Elementos relativos al Marco
Estratégico Común 2014 a 2020 para el Fondo Europeo de Desarrollo Regional, el Fondo Social
Europeo, el Fondeo de Cohesión, el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural y el Fondo
Europeo Marítimo y de Pesca”. Marzo 2012.
222
Gallego Losada - El límite máximo de las pensiones públicas: generosidad y contributividad
31
desarrollo . Por ello, para promover un crecimiento inteligente, sostenible e integrador,
se hace necesario tener en cuenta las características únicas de cada territorio (ciudades,
zonas rurales, zonas pesqueras, etc.).
En esta línea, la nueva regulación de los fondos del Marco Estratégico Común (20142020), ha tenido en cuenta la diversidad de las regiones europeas en materia de empleo
y de características del mercado de trabajo, entre otras variables, algo que no había
tenido en cuenta en el período anterior (2007-2013).
Como consecuencia de dicha variedad, los Estados miembros deberán tener en
cuenta cinco elementos a la hora de diseñar sus Contratos de Asociación y sus
programas, que tratan de reflejarla. De entre ellos debe destacar el papel que las
características regionales y locales juegan a la hora de concretar las líneas de actuación
a seguir. Así, por ejemplo, se debe realizar un análisis del potencial y la capacidad de
desarrollo del Estado o región, tomándose en consideración las características no solo
nacionales y regionales, sino también locales, en el caso de que el proyecto se centre en
este ámbito territorial. Y además, se exige un enfoque integrado que enlace Europa 2020
con los agentes regionales y locales, lo que requerirá, a juicio de la Comisión, “mejorar la
32
coordinación entre los diferentes niveles territoriales y las fuentes de financiación” .
El Contrato de Asociación, en el que participan las autoridades locales y otras
autoridades públicas competentes, los interlocutores sociales y económicos y los
organismos pertinentes que representen a la sociedad civil [art. 5.1 Reglamento (UE) nº
1303/2013], será el elemento clave para el desarrollo de este tipo de enfoque,
permitiendo a los Estados miembros y a las regiones aprovechar la diversidad de la UE
de una manera apropiada adaptada a los retos, los conocimientos y las posibilidades
locales. Se da, de este modo, carta de naturaleza a la expresión “piensa en global, actúa
en lo local”.
3.2. La financiación por parte del Fondo Social de Empleo de estrategias de desarrollo
local a cargo de las comunidades locales: una realidad para el periodo 2014-2020
La movilización de los agentes regionales y locales para alcanzar los objetivos
principales de la estrategia Europa 2020 también se ha reflejado en el Reglamento (UE)
nº 1304/2013 del Parlamento europeo y del Consejo de 17 de diciembre de 2013 relativo
31
Comunicación de la Comisión “Conclusiones del V Informe sobre la cohesión económica,
social y territorial: el futuro de la política de cohesión” - COM (201) 642, final-.
32
Documento de trabajo de los Servicios de la Comisión “Elementos relativos al Marco
Estratégico Común 2014 a 2020 para el Fondo Europeo de Desarrollo Regional, el Fondo Social
Europeo, el Fondeo de Cohesión, el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural y el Fondo
Europeo Marítimo y de Pesca”. Marzo 2012.
223
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al Fondo Social Europeo y por el que se deroga el Reglamento (CE) nº 1081/2006 del
Consejo (Reglamento del FSE, en adelante). De forma concreta, se dispone que:
“La movilización de los agentes regionales y locales debe contribuir a alcanzar
los objetivos principales de la estrategia Europa 2020. Para implicar activamente
en la preparación y aplicación de los programas operativos a las autoridades
regionales y locales, a las ciudades, a los agentes sociales y a las organizaciones
no gubernamentales, se puede recurrir a pactos territoriales, a iniciativas locales
por el empleo y la inclusión social, a estrategias comunitarias de desarrollo local
sostenible e inclusivo en zonas rurales y urbanas y a estrategias de desarrollo
urbano sostenible” (Preámbulo del Reglamento FSE).
Una de las novedades que introduce el nuevo Reglamento del Fondo Social Europeo,
en materia de inversión es la de financiar el “desarrollo local a cargo de las comunidades
locales”. Se desmarca así de la anterior regulación (Reglamento (CE) 1801/2006 del
Consejo relativo al Fondo Social Europeo), añadiendo la posibilidad de financiar
estrategias de desarrollo local a cargo de las comunidades locales.
Para alcanzar el objetivo de crear empleo, que debe ser inclusivo por lo que respecta
a las personas desfavorecidas presentes en el territorio, la financiación puede destinarse
a todos los objetivos temáticos fijados en el Reglamento FSE; con lo cual, se abre la
puerta a participación de los agentes locales en la creación de empleo a través de los
programas operativos. Además, se aboga por una cooperación de todos los agentes
socioeconómicos y territoriales interesados, teniendo en cuenta los que actúan a escala
regional y local, “especialmente las asociaciones centrales que representen a las
autoridades locales y regionales”, entre otros (preámbulo, apartado 17 Reglamento FSE).
La participación de las entidades y agentes locales en la consecución del objetivo
temático “promover la sostenibilidad y la calidad en el empleo y favorecer la movilidad
laboral” es claramente sostenible, de la interpretación conjunta de varios preceptos.
En primer lugar, el FSE es el fondo encargado de respaldar inversiones en materias
directamente relacionadas con el empleo, entre las que se encuentran aquellas relativas
al objetivo temático “Promover la sostenibilidad y la calidad en el empleo y favorece la
movilidad laboral”, y que son (art. 3 Reglamento FSE):
a) El acceso al empleo.
b) La integración sostenible en el mercado de trabajo de los jóvenes.
c) El trabajo por cuenta propia y el espíritu emprendedor
d) La igualdad entre hombres y mujeres
224
Gallego Losada - El límite máximo de las pensiones públicas: generosidad y contributividad
e) La adaptación de los trabajadores, las empresas y los empresarios al
cambio.
f) El envejecimiento activo y saludable
g) La modernización de las instituciones del mercado de trabajo y los servicios
públicos y privados de empleo.
En segundo lugar, el art. 6 del Reglamento FSE dispone: “la participación de los
socios a que se refiere el artículo 5 del Reglamento (UE) nº 1303/2013, en la ejecución
de los programas operativos podrá adoptar la forma de subvenciones globales, según lo
dispuestos en el artículo 123, apartado 7, del Reglamento (UE) nº 1303/2013”. Dichos
socios a los que se refiere el art. 5 citado son los firmantes del acuerdo de asociación,
antes mencionados (autoridades locales y otras autoridades públicas competentes,
interlocutores económicos y sociales y organismos que representen a la sociedad civil).
De ello se deduce, en conclusión que la nueva configuración de la Política de
Cohesión deja en manos del ámbito local la posibilidad de crear empleo a través de los
programas creados al amparo de los acuerdos de asociación.
De forma más concreta, el art. 12 Reglamento FSE regula una serie de disposiciones
concretas sobre el tratamiento de las peculiaridades territoriales, disponiendo:
“El FSE podrá financiar estrategias de desarrollo local a cargo de las
comunidades locales en zonas urbanas y rurales con arreglo a los artículos 32, 33
y 34 del Reglamento (UE) nº 1303/2013, pactos territoriales e iniciativas locales de
empleo, incluido el empleo juvenil, y actuaciones en materia de educación y de
inclusión social, así como inversiones territoriales integradas según se contemplan
en el artículo 36 del Reglamento (UE) nº 1303/2013”.
Como puede observarse, el legislador europeo, consciente de que cada territorio
tiene unas características particulares que hacen su problemática única, permite que el
FSE financie estrategias de desarrollo local a cargo de las comunidades locales en
zonas urbanas y rurales, a través de los “Pactos Territoriales por el Empleo” y las
“Iniciativas Locales de Empleo”, que ya habían sido un instrumento fundamental para la
33
creación de empleo en el período 2000-2006 .
33
Para comprender la implicación que dichos pacto tuvieron en el período 2000-2006 puede
consultarse la “Guía de los Pactos Territoriales para el Empleo2000-2006. Documento de los
Servicios de la Comisión”. Noviembre de 1999. Unión Europea. Fondos Estructurales. Rescatado
de :
http://ec.europa.eu/regional_policy/archive/innovation/innovating/pacts/down/pdf/pactfin_es.pdf
225
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Se acoge de esta forma la recomendación planteada por el Comité de las Regiones,
en su Dictamen titulado “El papel de los entes locales y regionales en el fomento del
crecimiento y de la creación de empleo - (2013/C 62/14)”, en el que se recuerda a la
Comisión Europea que, con frecuencia, los entes locales y regionales son en gran
medida responsables de la aplicación de las políticas de empleo, de educación y de
formación. Por este motivo, la dimensión territorial de estas políticas se torna de vital
importancia.
3.3. Las Estrategias de desarrollo local participativo: instrumento para poner en marcha
estrategias de creación de empleo
La posibilidad ya planteada, de que las comunidades locales lleven a cabo estrategias
de desarrollo local participativo con arreglo a los arts. 32, 33 y 34 del Reglamento (UE) nº
1303/2013, así como inversiones territoriales integradas que se contemplan en el art. 36
del mismo texto legal, determinan la necesidad de analizar qué se entiende por ellas,
cuál debe ser su contenido y qué competencias se les atribuyen en materia de creación
de empleo.
El Comité de las regiones considera que la mejor manera de definir el desarrollo local
es como un concepto global centrado en los desafíos y el potencial existentes en todos
los tipos de regiones, ya sean urbanas, rurales, urbano-rurales o funcionales. Es un
instrumento multifuncional basado en la comunidad local, que presenta una naturaleza y
unos retos que van bastante más allá de la inclusión social. Concretamente, puede
contribuir significativamente a corregir importantes desequilibrios geográficos y
34
demográficos que dificultan el desarrollo económico y social de algunas regiones .
El planteamiento del desarrollo local puede ejecutarse a través de diferentes
herramientas, y una de las opciones propuestas por la Comisión es el nuevo instrumento
de “desarrollo local participativo” (DLP), aun cuando el concepto de desarrollo local es
más amplio y debe tener en cuenta el marco y las prácticas institucionales de cada
Estado miembro. Esta herramienta ha sido regulada en los arts. 32 al 35 del Reglamento
(UE) 1303/2013, ya mencionado.
El desarrollo local participativo será apoyado por el Feader, que se desasignará como
desarrollo local Leader, y podrá ser ampliado por los Fondos Estructurales FEDER, FSE,
así como por el FEMP (art. 32. 1 Reglamento (UE) 1303/2013). El Comité de las
Regiones destaca que el desarrollo local participativo es la única disposición del
Reglamento sobre disposiciones comunes que prevé una sinergia real para la aplicación
34
Comité de las Regiones de la Unión Europea. Dictamen “El desarrollo local participativo”. 98º
Pleno de los días 29 y 30 de noviembre de 2012. COTER-V-031.
226
Gallego Losada - El límite máximo de las pensiones públicas: generosidad y contributividad
conjunta del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER), el Fondo Europeo
Marítimo y de la Pesca (FEMP) y los Fondos Estructurales (Fondo Europeo de Desarrollo
Regional (FEDER), Fondo Social Europeo (FSE) y Fondo de Cohesión). Así pues, el
DLP desempeña un importante papel para impulsar la credibilidad de la política de
cohesión mostrando que es posible ejecutar conjuntamente fondos distintos de la UE de
35
una manera integrada y eficaz .
La configuración del desarrollo local participativo por la UE está condicionada a
acumulación de cuatro requisitos (art. 31.2 Reglamento (UE) 1303/2013); a saber:
a) debe centrarse en zonas subregionales concretas.
b) debe estar gobernada por grupos de acción local.
c) debe llevarse a cabo a través de estrategias de desarrollo local integradas,
multisectoriales y basadas en zonas.
d) debe diseñarse tomando en consideración las necesidades y potencial
locales e incluir aspectos innovadores en el contexto local, así como el
establecimiento de redes y, cuando proceda, la cooperación.
El valor añadido del DLP estriba en el compromiso de las comunidades locales -y del
sector privado y del voluntariado- con la creación de grupos de acción local que elaboren
estrategias integradas de desarrollo local. Este planteamiento de abajo arriba contrasta
radicalmente con el planteamiento de arriba abajo consistente en gastar fondos de la UE,
que de otro modo sería el predominante. Esto convierte el desarrollo local participativo
en el mejor ejemplo práctico de lo que significa el principio de subsidiariedad a nivel
local, y contribuirá a dar a conocer mejor las acciones in situ que cuentan con el respaldo
36
de la UE, y a que los ciudadanos las sientan como algo suyo .
El desarrollo local participativo se convierte así en un instrumento crucial para facilitar
la realización a nivel local de los objetivos de Europa 2020, permitiendo al programación
conjunta de aquellas políticas que hagan posible la ejecución de dicha estrategia.
En materia de empleo, retomamos lo ya dicho con anterioridad y conectando el art. 12
del reglamento FSE y el arts. 32.3 y 5 Reglamento (UE) 1303/2013, podemos afirmar
que, a través del desarrollo local participativo, podrán llevarse a cabo iniciativas,
denominadas “estrategias”, en materia de creación de empleo, apoyado por el FSE, de
conformidad con las normas específicas de dicho Fondo.
35
Comité de las Regiones de la Unión Europea. Dictamen “El desarrollo local participativo”,
op.cit.
36
Comité de las Regiones de la Unión Europea. Dictamen “El desarrollo local participativo”,
op.cit.
227
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Pues bien, una “estrategia de desarrollo local participativo” es una iniciativa llevada a
cabo por los grupos de acción locales que debe contener una serie de elementos,
determinado en el art. 33.1 del Reglamento (UE) 1303/2013. Entre ellos, la definición de
la zona y de la población objeto de la estrategia, que no podrá tener menos de 10 mil
habitantes, ni más de 150 mil (aunque estas cifras pueden modificarse en base a una
propuesta justificada de un Estado miembro) y un análisis de las necesidades y el
potencial de zona. En el campo de la creación de empleo, las estrategias de desarrollo
local participativo irán enfocadas a la negociación y firma de pactos territoriales por el
empleo e iniciativas locales de empleo.
Serán los Estados los que definirán los criterios de selección de las estrategias de
desarrollo local participativo, debiendo ser seleccionadas por un comité creado al efecto
por la autoridad o autoridades de gestión responsables y aprobadas por estas mismas
autoridades.
Qué duda cabe que en el nuevo período operativo 2104-2020, los grupos de acción
local van a ser protagonistas absolutos en la configuración de iniciativas que permitirán el
desarrollo integral de su territorio, también en materia de empleo. Son ellos los
encargados de concebir y poner en práctica las estrategias de desarrollo local
participativo (art. 34.1 Reglamento (UE) 1303/2013). Estarán compuestos por
representantes de los intereses socioeconómicos locales públicos y privados, en los que
ni las autoridades públicas, ni ningún grupo de interés concreto representará más del
49% de los derechos de voto en la toma de decisiones (art. 32.2, b) Reglamento (UE)
1303/2013). La dualidad de representantes obedece a la recomendación del Comité de
las regiones de capacitar, no solo al sector privado y al voluntariado local, sino también
37
reconocer el apoyo que debe prestar el gobierno local en estos acuerdos .
No obstante, parece dejarse en manos de los Estados miembros definir cuáles serán
los papeles respectivos del grupo de acción local y de las autoridades responsables de la
ejecución de los programas pertinentes (autoridad gestora) en relación con todas las
tareas de ejecución relacionadas con la estrategia de desarrollo participativo.
II. LA APLICACION DE LA POLITICA DE COHESIÓN A NIVEL NACIONAL O COMO
LA POLITICA REGIONAL CREA EMPLEO
Los Estados Miembros, descendiendo a los propios territorios, han concentrado hasta
ahora la ayuda comunitaria, en la aplicación de las recomendaciones pertinentes sobre
el empleo y en la determinación del carácter subvencionable o no de los gastos
37
Comité de las Regiones de la Unión Europea. Dictamen “El desarrollo local participativo”,
op.cit.
228
Gallego Losada - El límite máximo de las pensiones públicas: generosidad y contributividad
considerados. No en vano, la política de cohesión, que para el período 2.007-2.013, ya
tenía su base financiera en el acuerdo interinstitucional y en el marco financiero que, en
las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo
Social Europeo y al Fondo de Cohesión, se establecieron por parte de todos los Estados
Miembros, ha consolidado la posición del FSE a través de acciones en el marco del
objetivo de “Convergencia” para las regiones menos desarrolladas, así como, del objetivo
de “Competitividad Regional y Empleo”, tratando, con ello, mediante la preparación y
adaptación de trabajadores, empresas y emprendedores, de anticipar y promover los
cambios económicos para hacer frente a los retos que en materia social se puedan
presentar en el futuro cercano que ya supone el presente Período Operativo 2.0142.020.
Dentro de las fronteras nacionales, la configuración de cada Estado necesariamente
debe de adaptarse para actuar conforme a principios de competencia y coordinación
interadministrativa entre las subsiguientes administraciones territoriales, regionales y
centrales que puedan conformar cada Estado Miembro debiendo de dar activa cabida,
en este nuevo período, a todas las comunidades locales, públicas y privadas, que
protagonicen la marcha social y económica de las localidades.
1. El “Desarrollo Local”
El modelo de crecimiento local surge a mediados del siglo XX cuando se empieza a
relacionar el producto resultante del trabajo del trabajador con el entorno innovador que
endógenamente puede encontrar el mismo. Con ello, se pretende incrementar las
mejoras productivas, la formación y la innovación empresarialmente requerida, a través
del fortalecimiento, cada vez más acusado, de un territorio que se iba viendo copado de
instituciones públicas o público- privadas que pretendían asegurar tales propósitos.
La fuerza que cobra el intervencionismo público en el logro del pleno estado del
bienestar conduce hacia la realización de iniciativas locales públicas que pretenden
potenciar la calidad de vida de los ciudadanos, constituyendo la vía principal para la
creación de empleo, la mejora de la ocupación y la dinamización de la economía local, a
través del apoyo al tejido socioeconómico territorial, como baluarte de un desarrollo
integrado de carácter endógeno.
Esta perspectiva de trabajo requiere de la formulación de proyectos públicos que suelen
estar incluidos en determinadas estrategias de actuación para el desarrollo, el fomento y la
promoción del empleo de los municipios que hayan decidido integrarse en esta dinámica
social institucionalmente propuesta.
Conviene señalar que el proyecto de desarrollo local no puede configurarse sólo y
exclusivamente por actuaciones de promoción y difusión de sectores de actividad, sino
229
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que deben ser consideradas como una actividad que contribuya a lograr un determinado
objetivo específico desde una perspectiva global, siempre que el municipio decida, o se
inserte en alguna agrupación pública de municipios que decidan, incluir entre sus ámbitos
de actuación, acciones de promoción socio económica y de generación de empleo, la
mayoría de las veces ligada a existencia económica a través de líneas de financiación
comprometidas con la ejecución de estas actuaciones promocionales.
Esta forma de gestionar el empleo requiere de un modelo de atención personalizada y
de profesionalización de los recursos humanos que forje una relación directa con el
ciudadano, focalizándose, de este modo, los esfuerzos tendentes a propiciar el
acercamiento de los servicios de empleo a la ciudadanía, a través de una atención
personalizada con los usuarios del servicio local. En este contexto, la figura del Agente o
Agencia Municipal de Desarrollo Local viene a personificar la imagen, tanto de la
Administración Regional, que financia o co- financia su puesto de trabajo, como de la
Local, que implanta y presta el servicio, viniendo a constituirse en referencia personal
para todas las gestiones que impliquen información y asesoramiento profesional.
La existencia de actuaciones públicas en materia de empleo y de los agentes que las
conducen, ha quedado condicionada por la concesión de subvenciones económicas, vía
Servicio Estatal Público de Empleo (SEPE), organismo autónomo central, a través de
ayudas a la contratación de personal cualificado- Agentes de Desarrollo Local-, lo que ha
permitido que muchos municipios puedan disponer de personal técnico relativamente
cualificado, insertado en estructuras unipersonales o colectivas de Desarrollo y
Promoción Económica Local, en función del mayor o menor volumen de población y de
presupuesto de la propia Entidad Local, en régimen de co- financiación con la
Administración Autonómica correspondiente.
Con ello, se han facilitado recursos humanos y materiales, sustancialmente,
centrados en el ámbito de la promoción industrial, lo que ha supuesto un germen de
estructuras y políticas de actuación más coyunturales que estratégicos, como ha
demostrado el paso del tiempo, que también han coadyuvado a engrosar el volumen de
inserción laboral del concreto ámbito de actuación territorial en el que han operado.
Presentes en los territorios se encuentran tipologías de profesionales del desarrollo
local tan diversos como orientadores, promotores de empleo, agentes de desarrollo local
en las propias entidades locales, si bien todos ellos, sujetos al compromiso
presupuestario de la administración que los establece. A pesar del llamamiento
gubernamental a la participación de entidades colaboradoras en la participación de
acciones de empleabilidad, este hecho no deja de ser una ficción legal- o si se quiere
política- de modo que no desvincula la presencia de profesionales del empleo de la
230
Gallego Losada - El límite máximo de las pensiones públicas: generosidad y contributividad
gestión coyuntural de la administración superior que tenga encomendadas las
actuaciones en materia de políticas de empleo.
No queremos aprovechar estas líneas para enfatizar el resultado modificador de la
nueva perspectiva de las políticas de reforma del mercado de trabajo retocadas a través
del Real Decreto- Ley 3/2012, de 10 de febrero, de medidas urgentes para la reforma del
38
mercado laboral , sino, más bien, determinar la necesidad de mantener el número de
efectivos de los Servicios Públicos de Empleo presentes en los territorios hasta
converger con la ratio media de personal beneficiario/ población beneficiaria de las
acciones de empleo, máxime si consideramos que es en los ámbitos locales donde las
políticas públicas de empleo y ocupación tienen su máximo exponente a través de la
adopción como propias de actuaciones a favor del desarrollo de las empresas y los
puestos de trabajo de su ocupación. Tarea encomendada a los agentes de desarrollo
local de variada naturaleza y procedencia financiera.
Con ello, se posibilita económicamente la ubicación en las entidades locales de un
profesional técnico con funciones de ejecución de proyectos locales que, a través del
contacto directo con la ciudadanía, de traslado de las posibilidades de empleo y
autogeneración de recursos que permitan mantener o mejorar la calidad de vida de los
conciudadanos. Sin embargo, a pesar de los casi treinta años de presencia local la
realidad laboral de esta tipología profesional no acaba de quedar totalmente reconocida,
al menos, en el ordenamiento jurídico español. La vinculación a políticas económicas
indefectiblemente externas al territorio o, todo lo más, compartidas con él, ha provocado
el hecho de ir manteniendo suspensivamente en el aire, la existencia de esta profesión,
más como subvención pública que como verdadero profesional público adscrito a un
servicio administrativo de desarrollo local.
La regulación relativa a los Agentes de Empleo e Intermediación ha venido siendo
vaga e imprecisa, más bien sujeta a condicionantes de ejecución de políticas laborales
ad hoc, que de conformación estructural de un profesional público, no sólo porque no se
han articulado unas medidas claras para garantizar su continuidad profesional, si no que,
tampoco, se ha establecido la necesaria coordinación de este personal profesional, con
los Servicios Públicos de Empleo, en materia de desarrollo de los territorios (v.gr.,
intermediación virtual, agencias de recolocación), dejándolos al albur de las
39
disponibilidades económicas de cada momento .
38
BOE, nº 36, de 11 de febrero de 2012, donde, desde el Capítulo I, retoma “Medidas para
favorecer la empleabilidad de los trabajadores”, a través de actuaciones “empleables” en materia
de formación y contratación.
39
Sin embargo, no debe de olvidarse que dentro de las “medidas para potenciar las políticas
activas y los servicios públicos de empleo y para mejorar la protección de los trabajadores ante la
falta de empleo” recogidas en el Acuerdo para la Mejora del Crecimiento y el Empleo (RD 5/2006,
231
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La proyección económica del territorio ha venido favoreciendo el establecimiento de
estructuras funcionales tipo, a veces unipersonales, otras de equipo multivalentes, que
ha hecho necesaria la actuación pública para mantener, apoyar y sostener su existencia
y funcionamiento mismo, potenciando, a su vez, su consolidación- a pesar de haber
quedado cuestionada la diversidad de estructuras y de equipos humanos que las han
venido conformando- así como sus actuaciones profesionales, por el simple motivo de
haberse creado normativamente ciertas estructuras administrativas y de derecho público
con funciones y objetivos de funcionamiento solapados, lo que ha favorecido que hayan
quedado mermados ciertos derechos laborales, e incluso constitucionales, de los propios
trabajadores de lo local.
No se puede determinar que las medidas de actuación en materia de desarrollo local,
tengan un carácter global en función de las necesidades últimas de los territorios. La
perspectiva económica que demande cada localidad o territorio debe de ser tratada de
modo heterogéneo, precisamente, por la variada idiosincrasia y modo de organización de
sus elementos de cogeneración económica. Si no se ha actuado con cierto margen de
autonomía de gestión, se debe de considerar el desarrollo local más como un
componente conceptual que como un medio de actuación para la consecución de
riqueza en el territorio, precisamente, por la falta de reconocimiento jurídico que le dote
de propia financiación y presupuesto continuado.
1.1. Gestión nacional del modelo de Desarrollo Local
Una vez establecidas las directrices de actuación a nivel Supraestatal, son los
Estados Miembros los que elaboran sus propias Iniciativas Nacionales, de común
acuerdo con los gobiernos regionales y locales, estableciéndolas de modo agrupado
entre diversos municipios con aspectos socioeconómicos comunes, a través de los
40
diferentes Programas Operativos , cuyo modo de proceder parte de la presupuestación
de 9 de mayo, para la mejora del crecimiento y el empleo- BOE nº 141, de 14 de junio de 2006-),
se señala expresamente que “deberán analizarse, entre otras cuestiones, el papel de los agentes
que intervienen en el mercado de trabajo y su ámbito de actuación: Servicios Públicos de Empleo,
Entidades Colaboradoras, Agencias de Colocación y Empresas de Recolocación. Por su parte, el
Real Decreto Ley 3/2011, de 18 de febrero, de medidas urgentes para la mejora de la
empleabilidad y la reforma de las políticas activas de empleo (BOE nº 43, de 19 de febrero) , en su
empeño por innovar estructuralmente el modelo de gestión de los servicios públicos de empleo,
especialmente ligados a las políticas activas de empleo, hace de los agentes de empleo un
instrumento eficaz para reforzar la intervención pública en el nuevo modelo de administración
diversificada en sus funciones, prácticamente, inherentes, ahora, a la mejora de la empleabilidad
de las personas desempleadas en general y, por ende, en la mejora de la gestión pública de
ocupación o empleo.
40
Por Programa Operativo, según reconoce el Reglamento (CE) 1083/2.006, de 11 de junio,
regulador de las disposiciones generales aplicables al Fondo Europeo de Desarrollo Regional
(FEDER), al Fondo Social Europeo (FSE),”, y al Fondo de Cohesión (FCOH)- derogado por el
Reglamento (UE) Nº 1303/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de
232
Gallego Losada - El límite máximo de las pensiones públicas: generosidad y contributividad
económica de la actuación de los gobiernos regionales quienes
“…entablan
procedimiento de organización financiera territorial con la Comisión Europea, a efectos
de determinar los Marcos de Apoyo Comunitario Regionales (en adelante MAC),
reservándose para el gobierno Central los MAC Plurirregionales para todo el territorio
nacional. Para el ámbito regional, los Ayuntamientos suelen formar agrupaciones de
municipios con sinergias comunes y participación en las Iniciativas Nacionales a través
de Programas Operativos Territoriales donde se recogen las acciones a desarrollar en un
período de tiempo determinado. La financiación de estos P.O. suelen ir con cargo a los
41
MAC. Regionales o Pluriregionales o a ambos inclusive” , pudiendo dirigir las regiones
hacia el Estado, las observaciones y propuestas que estimen convenientes, a través de
los Programas Anuales de Políticas de Empleo.
Bajo la consideración de un enfoque de actuación política procedente de abajo hacia
arriba, las diferencias territoriales que la Unión Europea pretende reducir, potencia el
desarrollo propio de cada región centrado en la explotación local.
A través de experiencias piloto enmarcadas en Iniciativas Comunitarias de Empleo y
Desarrollo de los Recursos Humanos y de la Formación Profesional Ocupacional
(Iniciativas Comunitarias de Empleo), se han puesto en funcionamiento acciones de
Desarrollo Local, apoyadas en estructuras unipersonales o de equipo de profesionales
cualificados en el territorio, encaminadas a cubrir uno de los objetivos prioritarios que
marcan las Políticas Activas de Empleo en todas las Administraciones nacionales y
comunitarias, cual es, la creación de empleo estable. Con ello, la actuación conjunta de
todos los gestores públicos y de los agentes privados intervinientes en el desarrollo del
territorio ha venido conformando, desde los primeros períodos operativos, un nuevo perfil
profesional de empleado público, que ha apoyado y promovido el desarrollo de riqueza
local a través de la generación empresarial.
En los territorios donde abunden las pequeñas localidades, el desarrollo eficiente de
estas competencias exige una adecuada articulación de los municipios en relación con
su Comunidad Autónoma, una verdadera “intermunicipalidad” como garantía de
autonomía local, bien de modo individual o a través de la Provincia, cuyo papel,
reconocido y protegido por la Constitución y el Estatuto de Autonomía, debe de
responder más a su condición de agrupación de municipios al servicio de ellos mismos,
que a una institución local por encima de los propios municipios.
2013, quien refiere al Programa Operativo en el art. 2.5-, se entiende el documento presentado por
un Estado Miembro, y aprobado por la Comisión, en el que se recoge una estrategia de desarrollo
que contiene un conjunto coherente de prioridades para cuya realización se precisará ayuda de
alguno de los Fondos o, cuando se trate del objetivo de “Convergencia”, del Fondo de Cohesión y
del FEDER.
41
Vid. en este sentido a PEREZ RAMÍREZ, B y CARRILLO BENITO, E. “Desarrollo Local:
Manual de Uso”. Ed. ESIC- Editorial. Madrid, 2000. Sevilla. Pp. 168 y ss.
233
RGDTSS
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Si bien la prestación de Servicios y las Competencias de las Administraciones
Públicas Locales españolas, vienen fijadas en la Ley Reguladora de las Haciendas
42
Locales , en la que se especifica, por ejemplo, que las Corporaciones Locales deben
prestar una serie de servicios públicos
43
(Pavimentación de calles, alumbrado público,
recogida de basuras, abastecimiento de agua, etc) que hoy, en pleno siglo XXI, y
después de la apuesta realizada por todas las instancias de la administración pública por
el Desarrollo Local (desde la Unión Europea, hasta el propio ámbito local), se han
quedado bastante obsoletos y anquilosados, es con la Ley Reguladora de Bases de
44
Régimen Local (LRBRL ), cuando se permite cierta actuación de los entes locales,
dentro de sus competencias, en la gestión de sus propios intereses de promoción de
actividades y prestación de servicios públicos que contribuyan a “satisfacer las
necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal” (Art. 25.1).
Esta concepción clásica del servicio público se ha tenido que ampliar con el
surgimiento de nuevas necesidades para la sociedad, debiendo de extenderse, en la
actualidad, según criterio propio, sobre la consideración de cuatros notas:
- Concepto de Administración como una “Empresa Administrativa” al servicio
del Administrado y de sus demandas sociales,
- Sujeta siempre al interés general,
- Con un régimen exorbitante que implica que una amplia gama de servicios
públicos se vayan gestionando con arreglo al Derecho Privado, por agilidad de
tramitación y ejecución.
- Bajo una gestión del servicio que puede ser compartida o cedida a la iniciativa
particular,
aunque
debiendo
mantener
la
esencialidad
de
actividad
de
indispensable cobertura pública, no obstante resaltar la preferencia por la gestión
directa de la propia Administración, de los tipos de servicios asistenciales o de
fomento del Estado del Bienestar.
En esencia, las Corporaciones Locales, en la actualidad, no se limitan a sus recursos
exclusivamente ni a la prestación de los servicios establecidos por la ley 39/1988 de
42
Ley 39/1.988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales (BOE, nº. 313, de 30
de diciembre).
43
Entendiendo la actividad de Servicio Público como aquella a través de la cual es la propia
Administración, por sí o por medio de otra persona física o jurídica, la que satisface las
necesidades públicas de la sociedad, proporcionando bienes o servicios a los ciudadanos. En
PARADA VÁZQUEZ, J. R. “Manual de Derecho Administrativo”. Marcial Pons. Madrid. 2008.
44
Ley 7/1985, de 2 abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local. BOE Nº. 80, de 3 de abril
de 1.985.
234
Gallego Losada - El límite máximo de las pensiones públicas: generosidad y contributividad
Haciendas Locales. Las Políticas asistenciales de promoción Económica y de Fomento
del Empleo que regionalmente se han creado como potenciadoras de la calidad de vida
del ciudadano, contaron precisamente como adalid, con la LRBRL y su Texto
45
Refundido , a partir de los cuales se reconoce la regulación estatal de la actuación local,
tras el mandato constitucional.
El legislador español, sabedor de la, cada vez más cercana labor de la Administración
para con el ciudadano, va permitiendo la realización de actuaciones tendentes a evitar
desplazamientos innecesarios, atendiendo sus demandas tanto sociales como
económicas, provocando que las propias Corporaciones Locales se planteasen la
ejecución de actuaciones conjuntas relacionadas con la Promoción Económica y el
Fomento del Empleo, como la CE había instruido. Con ello, se ha venido impulsando la
actividad económica en el entorno local, mediante la implantación de un nuevo diseño- y
46
regulación normativa - de competencias para los gobiernos locales y en definitiva,
favoreciendo tanto la expansión, desarrollo y crecimiento de las empresas ya existentes,
como la creación de nuevas iniciativas empresariales y el fomento de la cultura
emprendedora de los mismos habitantes del entorno local.
Teniendo en cuenta esta consideración y el propio concepto de Administración Local,
47
según la clasificación realizada por la consabida C. E. y, especialmente, por la LRBRL ,
y su TRBRL, se vienen a señalar los ámbitos de actuación propios de los Municipios,
48
Provincias e Islas, en la legislación local, con las siguientes potestades (art. 4 LRBRL ):
45
RDLeg. 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las
Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local. (BOE nº. 96, de 22 de abril de
1.986).
46
Con la Ley de Medidas para la Reforma del Gobierno Local, de 16 de diciembre de 2.003
(BOE, nº.301, de 17 de diciembre de 2.003), el ejecutivo local posiciona su capacidad de actuación
ante, el cada vez mayor, protagonismo que la gestión municipal había venido adquiriendo a lo
largo de los años.
47
En su Art. 3, tanto al Municipio, como a la Provincia como a la Isla, en los archipiélagos balear
y canario, se les reconoce la condición de entidades locales, así como, “a las entidades de ámbito
territorial inferior al municipal, instituidas o reconocidas por las Comunidades Autónomas, conforme
al artículo 45 de esa misma Ley, como a las comarcas u otras entidades que agrupen varios
Municipios y los correspondientes Estatutos de Autonomía, así como las Áreas Metropolitanas y
las Mancomunidades de Municipios, como corporaciones de derecho público con fines de defensa
y gestión de intereses locales”. Hacemos un alto en el segundo apartado del art. 3 LRBRL, el “b)”,
al considerar la mención a “otras Entidades que agrupen a varios Municipios”, distintas de las
Comarcas, Áreas Metropolitanas y Mancomunidades de Municipios, expresamente señaladas. Se
trata de fórmulas asociativas tradicionales reconocidas en el art. 37 del Texto Refundido de
Régimen Local consideradas como Poderes Públicos, siempre que estén dotados de Potestades
Públicas.
Del mismo modo, la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, entiende por
Administración Pública a las Corporaciones sometidas a la tutela del Estado, de las Comunidades
Autónomas o de alguna Entidad Local.
48
No modificado por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la
Administración Local (BOE nº 312, de 30 de diciembre de 2.013).
235
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“1. En su calidad de Administraciones públicas de carácter territorial, y dentro de
la esfera de sus competencias, corresponden en todo caso a los municipios, las
provincias y las islas:
a) Las potestades reglamentaria y de autoorganización.
b) Las potestades tributaria y financiera.
c) La potestad de programación o planificación.
d) Las potestades expropiatorias y de investigación, deslinde y recuperación de
oficio de sus bienes.
e) La presunción de legitimidad y la ejecutividad de sus actos.
f) Las potestades de ejecución forzosa y sancionadora.
g) La potestad de revisión de oficio de sus actos y acuerdos.
h) Las prelaciones y preferencias y demás prerrogativas reconocidas a la
Hacienda Pública para los créditos de la misma, sin perjuicio de las que
correspondan a las Haciendas del Estado y de las comunidades autónomas; así
como la inembargabilidad de sus bienes y derechos en los términos previstos en las
leyes.
2. Lo dispuesto en el número precedente podrá ser de aplicación a las entidades
territoriales de ámbito inferior al municipal y, asimismo, a las comarcas, áreas
metropolitanas y demás entidades locales, debiendo las leyes de las comunidades
autónomas concretar cuáles de aquellas potestades serán de aplicación, excepto en
el supuesto de las mancomunidades, que se rigen por lo dispuesto en el apartado
siguiente.
3. Corresponden a las mancomunidades de municipios, para la prestación de los
servicios o la ejecución de las obras de su competencia, las potestades señaladas
en el apartado 1 de este artículo que determinen sus Estatutos. En defecto de
previsión estatutaria, les corresponderán todas las potestades enumeradas en dicho
apartado, siempre que sean precisas para el cumplimiento de su finalidad, y de
acuerdo con la legislación aplicable a cada una de dichas potestades, en ambos
casos”.
Por su parte, la LRJAP y del PAC, establece una variedad de actuaciones de las
diferentes Administraciones Públicas, tanto en su acepción territorial como funcional,
destacando la labor de coordinación de competencias que, en el ejercicio de las propias
actividades y de las relaciones con otros órganos de la misma o de otras
236
Gallego Losada - El límite máximo de las pensiones públicas: generosidad y contributividad
Administraciones, deberán de ser observadas por el resto de los órganos administrativos,
aunque no dependan jerárquicamente entre sí o pertenezcan a otra Administración.
49.
Este reconocimiento de ejecución hacia las Administraciones Locales provoca que la
Corporación Local presente la necesidad de optimizar los resultados de las actuaciones
en materia de desarrollo local en colaboración y coordinación con el resto de
Administraciones, tanto territoriales como institucionales, pudiendo llevar a cabo
acciones concretas en materia de desarrollo local que abarquen: suelo industrial
urbanizado (puesta en marcha de polígonos industriales), iniciativas locales de empleo
(Creación de pequeñas o medianas empresas que generan empleo estable), Centros de
Empresas (espacio físico en el que se acogen temporalmente empresas de nueva
creación o pequeñas empresas no consolidadas, de forma que los emprendedores
pueden acceder a unos servicios inaccesibles fuera de dicho ámbito), Escuelas -taller,
Casas de Oficio y Talleres de Empleo (en cuanto programas públicos de empleo y
49
“Artículos 4, 5 y 6 de la LRJAP y PAC. El art. 4.1, señala los principios que rigen las relaciones
entre las Administraciones Pública, de acuerdo con el principio de lealtad institucional que, en
consecuencia, deberán:
a) Respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias.
b) Ponderar, en el ejercicio de las competencias propias, la totalidad de los intereses públicos
implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión esté encomendada a las otras Administraciones.
c) Facilitar a las otras Administraciones la información que precisen sobre la actividad que
desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias.
d) Prestar, en el ámbito propio, la cooperación y asistencia activas que las otras Administraciones
pudieran recabar para el eficaz ejercicio de sus competencias.
2. A efectos de lo dispuesto en las letras c) y d) del apartado anterior, las Administraciones
públicas podrán solicitar cuantos datos, documentos o medios probatorios se hallen a disposición
del ente al que se dirija la solicitud. Podrán también solicitar asistencia para la ejecución de sus
competencias.
3. La asistencia y cooperación requerida sólo podrá negarse cuando el ente del que se solicita no
esté facultado para prestarla, no disponga de medios suficientes para ello o cuando, de hacerlo,
causara un perjuicio grave a los intereses cuya tutela tiene encomendada o al cumplimiento de sus
propias funciones. La negativa a prestar la asistencia se comunicará motivadamente a la
Administración solicitante.
4. La Administración General del Estado, las de las Comunidades Autónomas y las Entidades
que integran la Administración Local deberán colaborar y auxiliarse para aquellas ejecuciones de
sus actos que hayan de realizarse fuera de sus respectivos ámbitos territoriales de competencias.
5. En las relaciones entre la Administración General del Estado y la Administración de las
Comunidades Autónomas, el contenido del deber de colaboración se desarrollará a través de los
instrumentos y procedimientos que de manera común y voluntaria establezcan tales
Administraciones.
Cuando estas relaciones, en virtud del principio de cooperación, tengan como finalidad la toma
de decisiones conjuntas que permitan, en aquellos asuntos que afecten a competencias
compartidas o exijan articular una actividad común entre ambas Administraciones, una actividad
más eficaz de los mismos, se ajustarán a los instrumentos y procedimientos de cooperación a que
se refieren los artículos siguientes”, en concreto a las Comisiones Bilaterales de Cooperación, a las
Conferencias Sectoriales, a los Convenios de Conferencias Sectoriales, así como a los Convenios
de Colaboración.
237
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formación dirigidos a la restauración, rehabilitación, recuperación o mantenimiento del
patrimonio artístico, histórico, cultural o del entorno urbano, así como de oficios o
técnicas artesanales), Centros de Desarrollo comercial o Agencias para el Fomento de
Iniciativas comerciales (unidades administrativas cuyas funciones se centran en informar,
formar, asesorar y ejecutar acciones multidimensionales en el sector de la distribución
comercial), Centros Especiales de Empleo, Ventanilla Única (centralización de la
información y asesoramiento multidisciplinar para llevar a cabo proyectos viables),
Formación Profesional Ocupacional (planes de formación dirigidos, principalmente, a
desempleados para mejorar su cualificación y cubrir la demanda empresarial),
Rehabilitación, Construcción de viviendas y Equipamiento urbanístico, Programas de
Garantía social y Talleres de Formación e Inserción Laboral, entre otros. Todo ello con la
colaboración económica de las Administraciones Autonómicas, Central y Comunitaria,
amparados en el reconocimiento constitucional de participación pública en la actividad
económica de una territorialidad, que reconoce nuestra CE, al señalar, reiteramos, en el
Art. 128,2° que “… la iniciativa pública en la actividad económica, (se puede) reservar al
sector público, mediante Ley, recursos o servicios esenciales, especialmente en caso de
monopolio y asimismo acordar la intervención de empresas cuando así lo exigiere el
interés general”, todo ellos justificados en la consideración de entrada y trampolín hacia
la creación de diversas formas administrativas de gestión que, como organismos
autónomos o empresas públicas, se han venido legalmente reconociendo desde dicha
consideración constitucional, hoy vetada, insistimos, por motivo de economía pública.
En consecuencia, aumentado de modo progresivo el papel intervencionista de los
Entes Locales en el modelo de Desarrollo Local, éstos, en los últimos años, han
transformado su actuación pasiva en todo lo que significa Planificación y Ejecución
Económica, por un planteamiento dinamizador, convirtiéndose en verdaderos artífices y
fomentadores de la actividad económica de los Municipios, no obstante, carecer de
legítima capacidad de iniciativa por quedar, nuevamente, vinculados a la coparticipación
económica y/o financiera de la Administración Central o Regional, o ambas a la vez,
quienes permiten y mantienen la implementación de la mayoría de sus necesidades
públicas.
1.1.1 Gestión directa o compartida del desarrollo local
Toda actividad administrativa de prestación, en cuanto está definida explícita o
implícitamente como de servicio público, comporta la existencia de una relación entre la
Administración que la presta o el particular que en nombre de ella actúa y de ella se
beneficia.
238
Gallego Losada - El límite máximo de las pensiones públicas: generosidad y contributividad
Siendo derecho básico del particular el ser admitido al disfrute del servicio como
titular de un derecho subjetivo incuestionable
determinadas condiciones subjetivas
51
50,
éste queda sujeto a la concurrencia de
unidas a la capacidad de prestación del concreto
servicio a que pueda alcanzar la Administración para poder atender la demanda de esas
prestaciones.
En este contexto, resulta justificable la relación mixta público- privada de la prestación
del servicio público y de su gestión compartida con la iniciativa privada de los
particulares, dando cabida a cualquiera de las formas en que la Administración Pública
desarrolla sus actividades de prestación, con independencia de que tengan o no el
carácter de servicio público.
El criterio de clasificación que se emplea tiene en cuenta, ante todo, la participación
más o menos directa que la Administración tiene en la gestión de la actividad o servicio,
siendo el carácter de empresario o no, el que determina la atribución de una u otra
determinada forma de gestión.
Con este tenor, y tomando en consideración la idoneidad de contextualizar unívoca y
definitivamente, el concepto “Desarrollo Local”, si utilizamos el término equivalente
“Desarrollo Económico y Territorial,- en ocasiones utilizado para nombrar las actuaciones
52
tendentes a promover el desarrollo social y económico de los territorios - éste va a
implicar “un proceso de acumulación de capacidades para mejorar, de manera colectiva
y continuada, el bienestar económico de una comunidad”, utilizando, para ello, los
propios recursos endógenos, tanto materiales como humanos.
En este sentido, y teniendo en cuenta, la limitación normativa respecto a las
obligaciones locales en materia de Desarrollo local, junto a los clásicos establecimientos
asistenciales, que la administración local pueda prestar a sus conciudadanos como
gestión directa y propia de sus funciones de bienestar social, se encuentran otras
fórmulas que legalmente se denominan de “gestión por la Corporación con órgano
especial de administración”.
De acuerdo con el parcialmente vigente Reglamento de Servicios de las
Corporaciones Locales de 17 de junio de 1.955
53
, todos los servicios de carácter
50
El propio art. 18.1, g) de la Ley 7/1.985, atribuye a los vecinos el derecho a exigir el
establecimiento y prestación de los servicios públicos como contrapartida al deber municipal.
51
Como pueden ser el inscribirse en la Oficina Pública de Empleo, para ser titular de
determinados servicios de búsqueda activa de empleo.
52
ALBURQUERQUE M. & DIPUTACIÓN DE BARCELONA. Ediciones Sur. 1.999, p. 18.
53
Aprobado el Decreto de 17 de junio de 1.955, Reglamento de Servicios de las Corporaciones
Locales. (BOE, nº. 196, de 15 de julio de 1.955), sigue vigente y en vigor todo lo reglamentado que
no se oponga a la actual Ley de Bases de Régimen Local o incluso al Texto Refundido de la Ley
de Contratos del Sector Público. Para algunos autores, este texto, no derogado pero sí obsoleto,”
ha vuelto a estar de actualidad por la regulación transparente que ha venido otorgando a la forma
239
RGDTSS
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económico, salvo los que expresamente han de gestionarse de forma indiferenciada
“podrán prestarse en régimen de gestión directa con órgano especial de administración”
(Art. 70), encontrándonos, con ello, ante una forma transitoria entre la gestión
indiferenciada y la gestión específica, a través de fórmulas jurídico- mercantiles las
cuales, sin intentar eludir con exclusividad la tópica objeción de incapacidad burocrática
para la gestión de asuntos económicos, sí que intenta agilizar la ralentización que
54
supone la tramitación procedimental de la tramitación administrativa .
En este sentido, se ha generalizado, en su práctica totalidad, el uso de la gestión
indiferenciada como forma de gestión y de organización de los asuntos no propios de un
Ayuntamiento, o entidad local supramunicipal, a través de la constitución de un órganoSociedad mercantil pública, Fundación o Consorcio- con la asistencia de un Consejo de
Administración, que puede confiar la ejecución de los acuerdos adoptados a un gerente
que, no sólo no tiene que ser necesariamente un funcionario municipal, sino que si lo
fuese perdería transitoriamente su calidad de tal, de una Junta General, de miembros
dirigentes de dicha, así como de un personal- funcionario o no- adscrito a las mismas y
con funciones, tanto técnicas como administrativas.
No obstante, la actividad imperativa de la Administración, integrada por el conjunto de
tareas y cometidos administrativos que implican en su cumplimiento el ejercicio de
autoridad, difieren de la propia actividad prestacional, a cuya categoría pertenecen los
servicios públicos que engloban las actuaciones relativas a la figura “Desarrollo Local”,
constituyendo ésta, un variado complejo de acciones de dación de asistencia y cobertura
frente a contingencias vitales, servicios o bienes y acciones, asumidas por razones
contingentes y variables de orden político, social, económico o técnico, que las
de prestar servicios públicos locales. Tras una serie de cambios normativos, más europeístas que
jurídicos, más cambiantes que seguros, la posición científica actual está haciendo alusión y
volviendo a la claridad normativa de este Reglamento”. Vid. VALLECILLO MORENO, F. “Retrato
de una empresa pública que no huye del derecho administrativo”. Revista jurídica LA LEY. Nº
8107, de 18 de junio de/2013. p. 2.
54
Para VALLECILLO MORENO F. “Retrato de una empresa pública…”, op.cit.pp. 1.”Una
empresa pública se constituye con objeto de prestar un servicio público concreto de una forma ágil
y compatible con el tráfico mercantil, pero eso no implica que no estén sujetas, en determinados
aspectos, a unos principios de publicidad y concurrencia mínima, tanto en la contratación de obras
y suministros como en la selección de su personal y a un control sobre la misma —aunque sea a
posteriori— pues en todo momento están manejando fondos públicos. (…) Si bien en un primer
momento se ha utilizado esta modalidad de gestión directa de un servicio público, como es la
creación de una empresa pública para ser una forma de huida del Derecho Administrativo donde,
los gestores públicos de un modelo —al que no queremos volver— han utilizado esta fórmula
hasta desgastarla, no ha sido hasta hace unos años cuando se está cerrando el círculo jurídico
sobre ellas para que el acceso de nuevo personal o el control sobre las mismas las deje dentro del
Sector Público, con agilidad para poder prestar un servicio en competencia de mercado, pero sin
que sea una forma de no cumplir las leyes administrativas que garanticen igualdad, transparencia
o publicidad en el manejo del dinero público”.
240
Gallego Losada - El límite máximo de las pensiones públicas: generosidad y contributividad
diferencia, de partida, de las de carácter autoritario o de imperium con que se ha venido
55
prodigando la actividad estricto sensu de la Administración, pero sin eludirlas .
Con ello, todas las actuaciones de carácter prestacional de las entidades locales con
incidencia en el desarrollo y promoción económica de una localidad o territorio, se han
venido canalizando a través de estructuras independiente del resto de servicios que
presta el Ayuntamiento o sus anexos, y que han adoptado la forma y/o denominación
genérica de “Servicios Públicos Locales”.
Bajo la justificación de crear o mejorar los servicios de coordinación, participación,
investigación, formación, promoción y comercialización, mediante el asesoramiento
técnico y la puesta a disposición de los emprendedores y empresarios, de financiación
procedente de las ayudas propias y de otras instituciones públicas o privadas estatales,
autonómicas o de la misma Comunidad Europea, como medio de agilizar el tráfico
mercantil y, con ello, generar empleo y bonanza al territorio, surgen diversas estructuras
de desarrollo local gestionadas por la propia Administración aunque con diversidad de
fórmulas jurídicas las cuales serán catalogadas, por ella misma, como estructuras de
gestión directa, indirecta o compartida con los particulares.
En efecto, buena parte de la Doctrina científica, a la hora de clasificar las formas de
gestión de los servicios públicos, ha acogido la establecida en el RS de 1.955,
56
posteriormente afectadas y modificadas por la tipología recogida en el art. 85 LRBRL ,
quien admite un modo de gestión en forma directa o indirecta, diferenciándose
solamente por la exclusión, de esta última modalidad, de aquellos servicios que
impliquen ejercicio de autoridad.
Como referente normativo más actual, y siguiendo el reconocimiento que en su
momento hizo el RS, la Ley 30/2.007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector
55
A él alude el art. 85. Ter, que la LRBRL, dedica justamente a Actividades y Servicios para
prohibir que ésta entregue la realización de tales tareas o cometidos a la iniciativa privada e
imponga su gestión por aquella de forma directa o con medios propios. Establece dicho precepto
que, “Las sociedades mercantiles locales se regirán íntegramente, cualquiera que sea su forma
jurídica, por el ordenamiento jurídico privado, salvo las materias en que les sea de aplicación la
normativa presupuestaria, contable, de control financiero, de control de eficacia y contratación, y
sin perjuicio de lo señalado en el apartado siguiente de este artículo”, dando por hecho que las
reacciones normativas sobre el régimen administrativo que distintas leyes han dedicado a las
sociedades públicas, afianza su regulación jurídica sobre la privada, consintiéndose que la
contratación por parte de estas empresas, tanto de obras como de suministros, deba hacerse con
cierta publicidad y concurrencia, al igual que la selección de personal, guardando unas normas
públicas mínimas similares al acceso a la función pública, lo que las somete a los mismos
principios, no procedimientos, que toda Administración Pública.
56
Redactado ex novo por la LEY 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización
del gobierno local. BOE nº. 301, de 17 de diciembre de 2.003.
241
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57
Público , al definir a los servicios públicos que prestan las administraciones locales,
admite y recalca la clasificación gestora de la LRBRL, estableciendo que:
“Son servicios públicos locales los que prestan las entidades locales en el ámbito
de sus competencias (… que) podrán gestionarse mediante alguna de las siguientes
formas:
58
- Gestión directa :
Gestión por la propia entidad local.
- Organismo autónomo local.
Entidad pública empresarial local.
- Sociedad mercantil local, cuyo capital social sea de titularidad pública.
Gestión indirecta, mediante las distintas formas previstas para el contrato de
gestión de servicios públicos, en la Ley de Contratos del Sector Público.
En ningún caso podrán prestarse por gestión indirecta ni mediante sociedad
mercantil de capital social exclusivamente local, los servicios públicos que impliquen
ejercicio de autoridad”.
A priori, por tanto, todos los servicios locales son susceptibles de gestión directa,
considerando posible esta fórmula para la prestación de servicios que tengan carácter
59
económico, mercantil o industrial, materias, tradicionalmente ligadas al desarrollo local ,
aunque la normativa legal solamente menciona como servicios monopolizados
estrictamente locales, los enumerados en el Art. 86.2 LRBRL, al establecer que: “(…) se
declara la reserva a favor de las entidades locales de las siguientes actividades o
57
LEY 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público (BOE, nº. 261, de 31 de
octubre de 2.007).
58
Las formas o modalidades de Gestión Directa (por la propia entidad local), suelen aparecer
bajo la fórmula de Departamentos u Oficinas, integrados en la concejalía correspondiente, pero
también, como Organismos Autónomos Locales, dependientes del Ayuntamiento aunque con
personalidad jurídica propia, o como Sociedades Mercantiles, cuyo capital social pertenece,
íntegramente, a la Entidad Local. Los Organismos Autónomos, por su parte, son el resultado de un
proceso de descentralización administrativa funcional. Desempeñan fines propios de la
Administración Territorial que los crea. Tienen base institucional, por lo que hay que distinguirlas
de las propias Corporaciones, quienes agrupan a un determinado colectivo para la autogestión de
fines propios característicos del objeto de su creación. Las Administraciones Institucionales son
fundadas o creadas por una sola Administración y adscritos a un solo fin de esa Administración
Matriz. Capítulo II, del Título III, de la LOFAGE (Ley 6/ 1.997, de 14 de abril de Organización y
Funcionamiento de la Administración General del Estado (BOE, nº. 40, de 15 de abril de 1.997).
59
Entre la que destacamos, aun considerando la diversidad de actuaciones que directamente
puede realizar una Entidad Local como hemos referido anteriormente, la de atender a la capacidad
emprendedora de su territorio, como motor económico y social, que provoque, como objetivo de
primer orden, una atmósfera favorable hacia la creación de empresas, y, por ende de riqueza y
prosperidad, en el seno mismo del territorio.
242
Gallego Losada - El límite máximo de las pensiones públicas: generosidad y contributividad
servicios esenciales: abastecimiento domiciliario y depuración de aguas; recogida,
tratamiento y aprovechamiento de residuos, y transporte público de viajeros, de
conformidad con lo previsto en la legislación sectorial aplicable. El Estado y las
Comunidades Autónomas, en el ámbito de sus respectivas competencias, podrán
establecer, mediante Ley, idéntica reserva para otras actividades y servicios”.
A su vez, el TRRL, en su Art. 100, establece una definición de Gestión Directa, esta vez
calibrada en función del destino que tome la ejecución de funciones, señalándose que
(estas funciones de Gestión Directa) quedan “a cargo del personal directamente
dependiente de los acuerdos y actos de los órganos de Gobierno de la Corporación Local”.
Esto significa que la propia Corporación Local asume todo el riesgo de las operaciones
efectuadas, ejercidas sin intermediarios y de modo exclusivo por todos los poderes de
decisión y gestión, a través de funcionarios de plantilla o de su propio personal laboral,
retribuido con fondos procedentes del presupuesto ordinario local, bajo la dirección
superior del Alcalde o Presidente de la Corporación o por los miembros de la misma en
quien éste delegue y bajo la dependencia técnica del Jefe de Servicio correspondiente.
No obstante, y a pesar del tenor legal, consideramos que en materia de actuación
económica de Desarrollo Local, la praxis ha sido conducida, y continúa siéndolo, hacia un
sistema de Gestión directa privada, justificada, ante todo, por el específico régimen jurídico
que regula esta materia, más ágil y práctico que el procedimental derecho administrativo.
1.1.2. Agentes de Acción Local en el nuevo Período Operativo Español
Aunque actualmente vetados económicamente, los servicios públicos de Desarrollo
Local, también denominados “Agentes o agencias de Inserción Sociolaboral”, están
conformadas como estructuras unipersonales o de equipos de trabajo (políticos,
organizaciones locales y colectivos con los que trabajan) que determinan los problemas y
oportunidades económicas existentes y ayudan a las personas a adquirir las calificaciones
y recursos necesarios para solucionar su estado de inactividad laboral y aprovechar las
oportunidades de empleo y desarrollo del territorio. Esto supone, a su vez, que han de
conocer los problemas económicos y de crecimiento de la zona, mantener una relación
estrecha con la población en la que intervienen y llevar a cabo un conjunto de acciones
que permitan ayudar a la población local a desarrollar las aptitudes necesarias y adquirir la
cualificación adecuada para crear y mantener nuevas oportunidades de empleo
60
60
SANCHÍS PALACIO, J. R. “El papel del Agente de Empleo y Desarrollo Local en la
implementación de las Políticas Locales de Empleo y en la creación de empresas en España.
Estudio empírico y análisis comparativo entre CC. AA.”. Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.
Madrid. 2.006, p 36.
243
RGDTSS
ISSN: 1696-9626, núm. 39, Diciembre (2014)
Iustel
Si se analizase el universo de todas las Corporaciones Locales que han venido
realizando algún tipo de actividad relacionada con la promoción económica y con el
empleo, en definitiva, con el desarrollo local, la mayor parte se caracterizarían por llevar a
cabo un único tipo de intervención, determinada por la existencia de programas nacionales
y, principalmente, regionales, que permiten financiar varios tipos de acciones de promoción
socio económica que responden, únicamente, a la posibilidad de captar recursos
económicos para llevar a cabo determinadas líneas de actuación en el territorio.
Este objetivo prioritario se presenta, en la mayoría de experiencias locales, como el
motivador hacia la creación de estructuras específicas de desarrollo local, con recursos
propios reducidos y con la finalidad de llevar a cabo una intervención centrada en la
promoción social y económica directa de los habitantes motivado, principalmente, por el
desequilibrio existente entre población que demanda un puesto de trabajo y la localización
de la oferta de empleo en la parte empleadora. En las áreas rurales es más habitual que el
marco de actuación sea supralocal, debido a la dificultad para contar con recursos propios
suficientes.
No obstante las limitaciones legales españolas para llevar a cabo actividades de
servicio público por las propias entidades locales, se debe de tener en cuenta que, también
la propia ley reconoce que una Entidad Local puede destinar sus esfuerzos a “mejorar, de
manera colectiva y continuada, el bienestar económico de una comunidad”, con
actuaciones propias de Desarrollo Económico del Territorio, integradas dentro de las
potestades de actuación independientes aunque conexas, a la propia actividad local,
clasificadas, a su vez, como facultades públicas de Programación y Planificación de
actuaciones de servicios públicos que se destinan a potenciar el desarrollo de la localidad.
Las variadas fórmulas de gestión pública, propia o compartida, que capacitan y
legitiman a autorregular los propios intereses locales, aparecen destacadas entre las
distintas clases de Administración Local que reconoce nuestro ordenamiento jurídico, como
61
son las Diputaciones Provinciales y las Mancomunidades de municipios , quienes vienen
61
De este modo consideradas en la Línea Décimo Sexta del Anexo al Acuerdo de 27 de julio de
2010, por el que se aprueba el Plan de Reordenación del Sector Público de la Junta de Andalucía,
al tratar sobre el resultado de la liquidación de los Consorcios de las UTEDLT, los cuales
quedaban destinados, con carácter secundario, a “las administraciones locales de ámbito
territorial”. Por su parte, en el segundo apartado, párrafo b), del art. 3 de la LRBRL, al mencionar a
“otras Entidades que agrupen a varios Municipios, distintas de las Comarcas, Áreas Metropolitanas
y Mancomunidades de Municipios, como fórmulas asociativas tradicionales” (reconocidas en el art.
37 del Texto Refundido de Régimen Local), considera posible la existencia de un servicio público
de desarrollo local vinculado, económicamente, y a su vez, a la propia financiación interna y
presupuestaria de la Entidad Local, aunque con una estructura organizativa y de funcionamiento
distinta a la de la propia Corporación. Añadido a ello, está siendo cada vez más frecuente la
existencia de otras fórmulas asociativas de entidades locales, igualmente otorgadas de
reconocimiento legal, que aúnan esfuerzos públicos y privados en beneficio de una promoción
económica y de empleo en los territorios, bajo la justificación de promover “fines de interés (…)
público, concurrentes con los de las Administraciones públicas que los conforman. El tenor literal
244
Gallego Losada - El límite máximo de las pensiones públicas: generosidad y contributividad
a constituir, junto a los Ayuntamientos, áreas de trabajo que potencian la eficacia y
eficiencia de los recursos endógenos de las localidades de su ámbito, así como de la
comarca a la que pertenecen, disponiendo colectivamente de recursos propios de variada
procedencia geográfica, financiados, en mayor o menor medida, por la Administración
Autonómica, que actúa como elemento de apoyo relevante respecto a la creación y
mantenimiento de estructuras de desarrollo (la mayoría de las veces con formas y
competencias “inventadas” por ella.- Fundaciones para potenciar la formación ocupacional
y de reciclaje profesional, Fundaciones para potenciar el autoempleo, Consorcios de
Desarrollo Local, etc ) y, principalmente, ejecutadas por personal laboral, generalmente
contratado a través de fondos procedentes de convenios interadministrativos (como los
que fueron tradicionales, en la materia que nos ocupa, entre el INEM y las Corporaciones
Locales, en la década de los noventa y hasta mediados de la década del dos mil).
Ellos se han erigido como dinamizadores de las oportunidades de negocio de los
territorios, donde la innovación, la formación, las nuevas tecnologías y la incorporación de
nuevas técnicas de gestión han sido elementos de maniobra imprescindibles para
potenciar la creación de empresas como primer planteamiento de negocio y riqueza. En
definitiva, tradicionalmente encargados de realizar funciones especializadas en promoción
y desarrollo socio económico para motivar y propiciar la economía de los territorios.
2. Dispositivos de actuación en España para el período 2014-2020
El actualmente vigente art. 19 de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo es el
encargado de determinar la participación que, tanto el Servicio Público de Empleo Estatal
(SPEE), como los correspondientes SPE de las CCAA, adquieren en materia de políticas
activas de empleo desarrolladas por las CCAA y ejecutadas en los propios territorios de
nuestro país.
del art. 87, LRBRL, se manifiesta en estos términos al reconocer que “Las entidades locales
pueden constituir consorcios con otras Administraciones públicas para fines de interés común o
con entidades privadas sin ánimo de lucro que persigan fines de interés público, concurrentes con
los de las Administraciones públicas. 2. Los consorcios podrán utilizarse para la gestión de los
servicios públicos locales, en el marco de los convenios de cooperación transfronteriza en que
participen las entidades locales españolas, y de acuerdo con las previsiones de los convenios
internacionales ratificados por España en la materia”. Por su parte, la Ley de Autonomía Local de
Andalucía, en cumplimiento del mandato del Art. 98 del Estatuto de Autonomía de Andalucía, al
regular las relaciones entre entidades locales, habla de Municipios, Provincias, así como de
entidades intermunicipales de carácter local, como capacidad de auto organizar la gestión de sus
asuntos al reconocérsele capacidad de desconcentrar o descentralizar las políticas de gestión,
“graduando esta segunda opción con la creación de entidades vecinales o entidades locales
autónomas”. En efecto, y dentro del título referente a la Cooperación Territorial, reconoce como
entidades e instrumentos para la cooperación a las Mancomunidades de Municipios y a los
Consorcios Locales, definiendo a los primeros como modos de asociación “para la planificación,
establecimiento, gestión o ejecución en común de obras y servicios determinados de competencia
propia” y, a los segundos, como “entidades públicas de carácter voluntario y asociativo, dotada de
personalidad jurídica propia y plena capacidad para crear y gestionar servicios y actividades de
interés común, sometidas al Derecho Administrativo”.
245
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Otorgado especial interés a las economías locales, en los años ochenta, España se
suma a la tendencia local que las políticas europeas están desarrollando, basándose en
la aplicación de modos de actuación centrados en la convergencia y la cohesión de las
capacidades territoriales que potencian la eficacia y competitividad de las características
locales.
El Estado de las autonomías instaurado a raíz de la Constitución Española de 1.978,
provoca una regionalización de las medidas de apoyo gubernamentales que deben
potenciar la riqueza de cada área. Las relaciones entre el Derecho del Estado y el de las
CCAA se vienen apoyando, en un Principio de Coordinación, que viene delimitado por un
62
conjunto de normas, denominadas “Bloque de Constitucionalidad “, que abarcan
aspectos diversos como la organización social, económica y administrativa de cada
región, otorgando competencias de actuación a cada una de las Administraciones
Territoriales, en función de la materia de que se trate.
De este modo, con respecto a la materia laboral, el art. 149.1.7 CE atribuye
competencia exclusiva al Estado, “sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las
63
Comunidades” , lo que significa que compete al Estado todo lo referente a la regulación
de la relación laboral, ostentando, en todo caso, las Comunidades Autónomas
competencias legislativas únicamente en el ámbito que le conceda y/o le pueda
64
aumentar, como en cualquier otra materia, la vía del Art. 150 CE .
Queda destinada, en consecuencia, a las Comunidades Autónomas, por naturaleza y
origen jurídico, las competencias de ejecución en materia laboral, lo que las legitima para
poder organizar servicios y procedimientos que sean precisos para la puesta en práctica
de la propia legislación laboral central.
La Administración Regional pasa a convertirse, a modo de gestión centralizada, en un
agente activo en el proceso de desarrollo local compensando, de una parte, las
limitaciones financieras y de competencias de las Administraciones Locales y, por otro,
62
Formado por la CE, el Estatuto de Autonomía de las CCAA, las Leyes de Delegación de
Competencias, las Leyes Orgánicas de Transferencias y por las Leyes de Armonización (art.150.3
CE).
63
Sentencia del Tribunal Constitucional, 35/1982, de 14 de junio (BOE núm. 153, de 28 de junio).
64
Este artículo permite tanto que se amplíen las competencias que tienen reconocidas en sus
Estatutos, como que se les atribuyan competencias planteadas inicialmente para el Estado. La
atribución de dichas competencias puede llevarse a cabo mediante Leyes de Bases (art. 150.1) o
mediante una transferencia directa de competencias estatales por Ley Orgánica, al margen de las
competencias reconocidas en los Estatutos a las CCAA (art. 150.2), teniendo en cuenta, no
obstante, que no podrán transferirse a las CCAA aquellas competencias que la CE atribuya en
concreto y exclusivamente al Estado.
246
Gallego Losada - El límite máximo de las pensiones públicas: generosidad y contributividad
mediando entre el Estado Central y las Autoridades Locales para poder ejecutar las
65
líneas estratégicas de desarrollo de cada municipio .
El modelo autonómico en el que está organizado el Ordenamiento Jurídico Español,
queda basado en distintos sistemas de financiación y de transferencias competenciales
en relación con derechos históricos adquiridos y sus diferentes sinergias focalizadas en
las respectivas regiones, correspondiéndoles, en su caso, a los Ayuntamientos la
adopción de un papel pasivo respecto a la planificación económica y a la dinamización y
66
fomento de los recursos, tanto, exógenos como endógenos . Es la propia Constitución
Española, en su Art. 148, la que reconoce esta capacidad de actuación a las Regiones y
su inclusión en el desarrollo local de los territorios, al reconocerles participar en
programas de formación, asesoramiento técnico y financiero, estímulos a creadores de
empresas, ayudas al desarrollo de las Pymes con futuro, fomento de las relaciones
interempresariales, etc.
En consecuencia, el modo general de canalización de fondos económicos que
permiten generar empleo en nuestro país, pasa por la vía de la información de la
Administración Local a la Regional, de ésta a la Estatal, quien, tras consultar a las
propias regiones, elabora los Planes Nacionales de Empleo, informando, a posteriori a
las instancias Europeas pertinentes, sobre sus necesidades y medios para ejecutarlas,
transformándose, en consecuencia, en acciones imperativas o en Programas Operativos
estatales. Es en este aspecto donde incidimos con especial insistencia, en la materia
“desarrollo local”, por cuanto que ha quedado centrada en la generación de empleo y de
acciones que potencien la empleabilidad a nivel local, mediante diversas formas de
intermediación y de apoyo a las iniciativas empresariales, pero siempre muy
dependientes del modo de financiación externo, ya sea vía regional, estatal o
comunitaria, sin contar con el canal de financiación directa supramunicipal, a través de la
ejecución de políticas concretas cedidas bien a los propios Ayuntamientos, como
entidades territoriales básicas, bien a las Mancomunidades o Diputaciones Provinciales,
65
En esta sentido, rescatamos las afirmaciones de PEREZ RAMÍREZ, B y CARRILLO BENITO,
E, Opus Cit. PEREZ RAMÍREZ, B y CARRILLO BENITO, E. “Desarrollo Local”, pp. 206, en cuanto
que consideran que “las Comunidades Autónomas deben de tener un papel primordial en la
potenciación de los recursos Endógenos y en el desarrollo local, así como en la coordinación entre
las distintas estrategias territoriales”, como canal que dote de homogeneidad a un desarrollo
acorde con la propia idiosincrasia de cada lugar y sus autóctonos recursos endógenos, siendo ella
la que se erige en titular de la gestión económica de las actuaciones de desarrollo endógeno.
66
Consecuencia, como hemos analizado, del relevante impulso que ha tenido en el mismo seno
de la Comunidad Europea, la práctica de concesión de importantes ayudas financieras que
potencian las distintas medidas de Desarrollo Local por parte de las Administraciones Públicas
Centrales y su posterior reparto a las Administraciones Regionales, en particular.
247
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como entidades locales de ámbito comarcal o provincial, a su vez financiadas en su
67
práctica globalidad, por fondos estatales .
De este modo, se sigue soslayando, por un lado, la realidad de actuación en función a
las reales necesidades de la propia localidad y, por otro lado, la concreción de la gestión
económica que va a potenciar los recursos endógenos objeto de los proyectos de
progreso a ejecutar.
Con la participación de las Comunidades Autónomas en la elaboración del Planes
Anuales de Políticas de Empleo, se cumple la premisa administrativa de dar cabida a los
principios de Coordinación y Descentralización administrativa propugnado en el
Ordenamiento Jurídico español por la propia C.E., dado que gran parte de las políticas
de empleo, financiadas a escala nacional, son gestionadas por las Comunidades
Autónomas, coexistiendo con las políticas comunes estatales, pero basadas en
actuaciones específicas de cada Comunidad Autónoma, adaptadas al propio territorio y a
sus necesidades. No en vano, la Administración Regional adolece, igualmente, de
escasa autonomía financiera, dependiendo, desde el punto de vista económico y en su
mayor parte funcional, para estos asuntos, del Estado Central.
Ya en la misma Exposición de Motivos, la LE dentro de las actuaciones de que
constan las Políticas Activas de Empleo, a través de dotación de infraestructuras, o de
medidas que potencien la innovación y el desarrollo tecnológico, reconoce que el
mercado de trabajo en el que actúan los servicios públicos de empleo, no sólo se ha
transformado y se ha vuelto más complejo, también ha cambiado el entorno político e
institucional. El método tradicional de gestión estatal ha dado paso a planteamientos más
descentralizados con transferencias de funciones y servicios para la ejecución de las
políticas activas de empleo a las Comunidades Autónomas. A su vez, la financiación de
estas políticas tiene un componente importante de fondos procedentes de la Unión
Europea, a través del Servicio Público de Empleo Estatal, aun cuando la gestión de las
mismas se lleva a cabo por las propias Administraciones autonómicas.
Para la instrumentación administrativa de estas acciones se crea el Sistema Nacional
de Empleo (SPEE); esto es, “un conjunto ordenado, finalista y coherente de estructuras
(y órganos administrativos), cuya finalidad es favorecer el desarrollo de las políticas de
empleo a través de los diversos medios y acciones previstos”. (Art. 5 LE).
De ello se deduce la necesidad: A) de delimitar y distribuir las competencias entre
cada una de las administraciones competentes que apliquen dichas políticas; pero
también, B) de fijar mecanismos de cooperación y coordinación entre ellas, en aras a
67
Con las diversas Leyes de Autonomía Local de las Comunidades Autónomas, consideramos
que se ha perdido una buena ocasión para regular los aspectos socioeconómicos de los territorios
bajo la consideración de Servicio Público al movimiento “Desarrollo Local”, como cauce motivador
para reconocerlo en el marco estatal a través de la Ley Reguladora de Bases de Régimen Local.
248
Gallego Losada - El límite máximo de las pensiones públicas: generosidad y contributividad
garantizar los principios y objetivos de la Política de Empleo (definidos en la Exposición
de Motivos y en el propio Art. 2 LE, en especial los de eficacia, descentralización y
autonomía, igualdad de oportunidades y no discriminación, libre circulación de
trabajadores, unidad de mercado -cuestión ligada, más bien, a la cohesión y los
desequilibrios sociales y territoriales-); y finalmente, C) identificar los medios (humanos,
materiales, económicos, etc.) para llevarlas a cabo.
La Ley de Empleo viene, por tanto, a considerar la Política de Empleo (PE), (art. 1),
como “el conjunto de decisiones adoptadas por el Estado y las Comunidades Autónomas
que tienen por finalidad el desarrollo de programas y medidas tendentes a la
consecución del pleno empleo, así como, a la calidad en el empleo, a la adecuación
cuantitativa y cualitativa de la oferta y demanda de empleo, a la reducción de las
situaciones de desempleo y a la debida protección en las situaciones de desempleo”,
distinguiéndose, dentro de ella a las Políticas Activas de Empleo (PAE), del mismo modo
definidas como “el conjunto de programas y medidas de orientación, empleo y formación
que tienen por objeto mejorar las posibilidades de acceso al empleo de los
desempleados en el mercado de trabajo, por cuenta propia o ajena, y la adaptación de la
formación y recalificación para el empleo de los trabajadores, así como aquellas otras
destinadas a fomentar el espíritu empresarial y la economía social”.
Estas Políticas Activas “deberán desarrollarse en todo el Estado, teniendo en cuenta
la Estrategia Europea de Empleo, en las que se establece el tratamiento preventivo de
las situaciones de paro de larga duración, a tenor de la normativa reguladora de los
fondos estructurales de la Unión Europea, las necesidades de los demandantes de
empleo y los requerimientos de los respectivos mercados de trabajo, de manera
coordinada entre los agentes de formación profesional e intermediación laboral que
realizan tales acciones, con objeto de favorecer la colocación de los demandantes de
empleo, (…) mediante la articulación de servicios y políticas activas en favor de los
desempleados que, ordenados por los servicios públicos de empleo en un itinerario de
inserción laboral individualizado, colaborarán con el demandante de empleo, de acuerdo
con las circunstancias profesionales y personales de éste, facilitando la mejora de
oportunidades de ocupación”
68.
Desde una perspectiva de armonización, el instrumento nuclear para conseguir tal
finalidad es el Sistema Nacional de Empleo, considerado este como un conjunto de
estructuras, medidas y acciones necesarias para promover y desarrollar la política de
empleo, que tiene como destino, el desarrollo de programas y medidas tendentes a la
consecución del pleno empleo en los términos acordados en la Cumbre de Jefes de
68
Arts. 23 y 24, de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo, referente al Concepto de
Políticas Activas de Empleo.
249
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Estado y de Gobierno de Lisboa. Dicho Sistema está integrado por el Servicio Público de
Empleo Estatal y los Servicios Públicos de las comunidades autónomas. Sus órganos
son la Conferencia Sectorial de Asuntos Laborales y el Consejo General del Sistema
Nacional de Empleo. Sus instrumentos, el Plan nacional de acción para el empleo, el
Programa anual de trabajo del Sistema Nacional de Empleo y el Sistema de información
de los Servicios Públicos de Empleo. La participación de las organizaciones
empresariales y sindicales más representativas en dicho sistema, así como en los
Servicios Públicos de Empleo Estatal y de las comunidades autónomas, además de ser
necesaria en un modelo constitucional como el español y respetuosa con nuestros
compromisos internacionales, aporta, finalmente, mayores garantías de cohesión y éxito
al proyecto.
Sin embargo, es el Art. 4 (afectado por la penúltima Reforma Laboral, efectuada por
el RDL. 3/2011, de 18 de febrero) el que nos recalca la importancia de la dimensión local,
como elemento a tener en cuenta para el diseño y modelo de gestión de las políticas de
empleo, desde el prisma orientativo, puesto que, como señalan tanto el Art. 3 como el 13
y 17 de dicho precepto normativo, la configuración jurídica de estas políticas las realiza el
Estado a través de mecanismos de colaboración entre las corporaciones locales y los
SPE de las CCAA, quienes ejecutarán las acciones y medidas de políticas activas
mediante la “participación en el proceso de concertación territorial de las políticas activas
de empleo, mediante su representación y participación en los órganos de participación
institucional de ámbito autonómico” (art. 4. 2 y 3 LE).
Queda a la plena competencia, en todo caso, del Servicio Público de Empleo Estatal,
asegurar el diseño de itinerarios de inserción que combinen las diferentes medidas y
políticas, debidamente ordenadas y ajustadas al perfil profesional de las personas
desempleadas y a sus necesidades específicas de inserción en el ámbito territorial
donde se ubiquen, valorándose, cuando ello sea necesario, por cada uno de los servicios
de la Administración Regional, (que velará por su implantación y ejecución, en su caso,
en el ámbito Local) las peculiares necesidades de coordinación, colaboración y
cooperación que ofrezcan una mejor atención.
Ello plantea un primer problema de garantía de esa coordinación, consecuencia del
reparto de competencias de estas materias, ya que si bien sólo el SPE-E conoce de las
prestaciones
contributivas
y asistenciales
por
desempleo unidas
a
itinerarios
personalizados de búsqueda activa de empleo que regulan las PAE, la gestión de éstas
corresponden a los SPE (E/CA), que deben verificar el cumplimiento o no de dicha
participación por parte del desempleado-beneficiario (y comunicárselo al SPE-E). De ahí
la necesaria llamada de la LE a que la colaboración entre el SPE-E y las
Administraciones con competencias en la gestión del empleo (Estado, CC.AA. y, en
250
Gallego Losada - El límite máximo de las pensiones públicas: generosidad y contributividad
menor medida, los Entes Locales), permita la coordinación entre las políticas pasivas y
las acciones de intermediación e inserción laboral (PAE), debiendo ajustarse, para ello, a
los acuerdos al respecto del Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales (art.
7.1.a LE), y articularse conforme a los convenios de colaboración (DF 4ª LE) que a tal
efecto se establezcan.
Debe recordarse que en materia de empleo las CC.AA. actúan en su ámbito territorial
con competencias propias y delegadas (en relación a la intermediación -art. 20 y ss. LEy a las PAE -art. 23 y ss. LE-). Sobre estas últimas, les corresponde gestionar los
programas y medidas sobre fomento del empleo (v.gr., bonificaciones, etc.), inserción
laboral (Escuelas Taller, etc.) y Formación Profesional no reglada (FPO y FPC).
Para la financiación de las actuaciones de los SPE-CA, adelantábamos que
correspondía
al
SPE-E
la
distribución
y
control
de
los
Fondos
Europeos.
Consecuentemente, el control financiero del SPE-E se limita a los fondos transferidos
(bien para los programas transferidos o para los fondos otorgados para colectivos
prioritarios), pero no así respecto a otros con los que la C.A. financia sus propis Políticas
Activas de Empleo, estos son, los programas complementarios a los transferidos (fondos
complementarios/específicos) y los programas carentes de financiación estatal (propios).
Respecto a estos últimos, su financiación será o bien con cargo a sus presupuestos
anuales, o bien con cargo a los fondos comunitarios directos (vid., arts. 15 y 16 LE,
referidos a los requisitos de financiación y a los instrumentos de control).
III. EL FONDO ESTATAL PARA EL EMPLEO Y LA SOSTENIBILIDAD LOCAL:
PERSPECTIVA DE LOS ENTES LOCALES
Retóricamente, volvemos a destacar el protagonismo de la organización directa de los
Ayuntamientos y sus estructuras, dentro del proceso de descentralización y de
transferencia de competencias en materia de empleo, aunque sin capacidad de gestión.
Ello permite, tanto a la Administración Central como a la Regional, convertirse en
agentes activos de la Política de Desarrollo Local actuando como promotores de
procesos de desarrollo endógeno.
La gestión organizativa y económico financiera de estos servicios queda destinada a
las consideraciones del propio Gobierno Central y del de las Comunidades Autónomas,
quienes adoptarán, de acuerdo con los preceptos constitucionales y estatutarios, así
como con los compromisos asumidos en el ámbito de la Unión Europea, programas
específicos destinados, principalmente, a fomentar el empleo de determinados colectivos
251
RGDTSS
ISSN: 1696-9626, núm. 39, Diciembre (2014)
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con especiales dificultades de integración en el mercado de trabajo, teniendo en cuenta
sus especiales circunstancias
69.
Las Administraciones Central y Regional asumirán la responsabilidad financiera
derivada del cumplimiento de los requisitos contemplados en la normativa comunitaria
que los conceda y cuyo resultado quedarán obligados a justificar comunitariamente.
La Ley de Empleo, en su art. 19, respecto a la financiación autonómica de las
Políticas Activas de Empleo, recalca que, “Las políticas activas desarrolladas en las
comunidades autónomas y cuya financiación no corresponda al Servicio Público de
Empleo Estatal, o en su caso las complementarias de las del Servicio Público Estatal, se
financiarán, en su caso, con las correspondientes partidas que los presupuestos de la
comunidad autónoma establezcan, así como con la participación en los fondos
procedentes de la Unión Europea.”
En este sentido, tanto el RDL. 1/2011, de 11 de febrero, de medidas urgentes para
promover la transición al empleo estable y la recualificación profesional de las personas
desempleadas, como, y en mayor medida, el RDL. 3/2011, de 18 de febrero, de medidas
urgentes para la mejora de la empleabilidad y la reforma de las políticas activas de
empleo, suponen una llamada de atención para la adaptación de las Políticas Activas de
Empleo a la realidad del desempleo en los territorios.
En efecto, el RDL. 3/2011, condiciona la innovación de todas las Políticas Activas de
Empleo del Estado Español- tanto las establecidas por el Servicio Público de Empleo
estatal, como por los Autonómicos- a la Estrategia Española de Empleo (art. 3). Se trata,
en suma, de establecer una serie de servicios que sufraguen la mejora de la
empleabilidad de las personas desempleadas, confiando este quehacer a los Servicios
Públicos de Empleo, quienes deben dirigirse, durante un año después desde la entrada
en vigor de la norma, y de forma particular, a personas y colectivos con especiales
dificultades de inserción en el mercado de trabajo al fin de prestarles servicios que
incrementen sus oportunidades de empleo y ocupabilidad. Exégesis valorable de forma
positiva pero que, sin embargo, se condiciona en su práctica totalidad, a la existencia de
partida presupuestaria concreta que permita desplegar todos sus efectos de modo eficaz
para toda persona desempleada, principalmente, o con necesidad de recualificación
formativa y profesional.
No obstante, lo verdaderamente destacable del relato de intenciones en que se ha
convertido la Ley de Empleo, es la complejidad que ello conlleva si tenemos en cuenta
que este objetivo exige la intervención de diversos sujetos, agentes de empleo y
69
V.gr. Programa de Fomento del Empleo (L. 43/2006), que recoge no sólo bonificaciones y
ayudas a la contratación, sino también modalidades contractuales temporales específicas para
discapacitados (DA 1ª).
252
Gallego Losada - El límite máximo de las pensiones públicas: generosidad y contributividad
dispositivos que actúen de modo coordinado para aplicar y, no tanto, gestionar, la puesta
en marcha de esta medida, así como la disponibilidad de partida presupuestaria que dote
de autonomía propia la decisión final de intervención en materia de Desarrollo Local.
IV. CONCLUSIÓN
El nuevo Período Operativo Europeo, en materia de Empleo, requiere de los Estados
Miembros una organización cívica e institucional compartida y coordinada. Si bien la
movilización de los Agentes Regionales y locales ha venido siendo una realidad desde la
implantación del Programa Europeo LEADER en el año 1.991, es en esta nueva etapa
2.014- 2.020, cuando la cooperación de los agentes socioeconómicos territoriales de
base privada alcanza su reconocimiento institucional. Autoridades regionales y locales,
agentes económicos y sociales de las ciudades, así como organizaciones no
gubernamentales aparecen como destinatarios de los objetivos y financiaciones de la
Unión Europea en materia de Empleo. Pero, ¿Están internamente los Ordenamientos
Jurídicos Nacionales capacitados para ceder gestión de gobierno, en esta materia tan
social, a organismos privados?
En el ordenamiento jurídico español la racionalización económica del grueso de la
Administración parece no coincidir demasiado con este nuevo planteamiento.
El proceso de concertación institucional que debe regir las relaciones entre los
diferentes representantes de lo local, los servicios que prestan, así como el personal
adscrito a los mismos, se debe producir en el marco de un espíritu de colaboración y
coordinación entre el ámbito público y el privado.
El territorio, como destinatario de los procesos de desarrollo local, precisa de la
negociación entre actores locales (cfr. “cooperación horizontal”), así como entre los
diferentes niveles de gobierno (“cooperación vertical”), lo que provoca el indefectible
predominio de la gestión pública. Para llevar a cabo las actuaciones promocionales y de
Desarrollo Económico Local, los gobiernos nacionales y territoriales han concretado,
amparados bajo criterios de eficiencia o rentabilidad social y empresarial, acuerdos de
cofinanciación de proyectos específicos, para cuya puesta en marcha han llegado a
crear estructuras de desarrollo territorial públicas encargadas de ejecutar políticas
70
concretas dentro de la idiosincrasia local , de difícil mantenimiento económico en la
actualidad.
70
Éstas, junto con los Servicios Públicos de Empleo, de conformidad con la Ley 56/2003 de
Empleo, están focalizadas a través de las Oficinas Públicas de Empleo, dependientes del antiguo
INEM o del organismo autonómico correspondiente, o bien, a través de Entidades Colaboradoras
(Agencias de Colocación debidamente autorizadas, Servicios Integrados para el Empleo
gestionados por Mancomunidades, Consorcios de Desarrollo de Diputaciones Provinciales o,
incluso, por Organizaciones Empresariales y Sindicales u Organizaciones No Gubernamentales),
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ISSN: 1696-9626, núm. 39, Diciembre (2014)
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Las capacidades humanas que han venido haciendo de los territorios unos ámbitos
idóneos para el desarrollo de estrategias institucionales de innovación y emprendimiento,
han perdido capacidades en la medida en que la intervención de los gobiernos locales,
como gestores públicos del desarrollo económico local, han adquirido nuevos roles y
funciones distintos de los legalmente considerados como propios representativos de la
Corporación Local antes, más bien, de ejecutores técnicos de programas, por lo que
parece dificultar aún más la posibilidad de gestión a entidades privadas como propone la
nueva iniciativa europea.
En consecuencia, con la redefinición de gestión pública- privada nos permitimos
vaticinar, en función de la conformación normativa y orgánica imperante en materia de
gestión del Empleo en nuestro Ordenamiento Jurídico, como hemos visto, que va a
conllevar la promoción de las nuevas Iniciativas de Desarrollo Local como formas de
ajuste flexible desde el territorio, si vuelve a cobrar mayor sentido la figura del Agente/
Agencia de Desarrollo Local, como recurso humano, conocedor experimentado,
destinado a la búsqueda de elementos endógenos que fomenten el desarrollo de la
región o municipio, en connivencia con el resto de actores territoriales quienes, a modo
de grupos de acción local, vayan a formar parte activa en los Sistemas de Intermediación
Laboral que los gobiernos nacional, regional, e incluso, comunitario, previamente hayan
consensuado como decisivas del desarrollo de cada territorio.
A partir de este momento, las estructuras de Desarrollo Local (de modo individual o
como equipo multidisciplinar de trabajo), deberían de ser reconsiderados, en cuanto a su
estructuración y organización se refieren, debido a la poca capacidad gubernamental
demostrada hasta ahora, para adaptarlos a los respectivos ordenamientos jurídicos como
servidores públicos de apoyo al desarrollo de las economías locales. Con la nueva etapa
comunitaria se produce un importante punto de inflexión respecto a etapas precedentes,
empezando, no obstante, a gestarse el cambio con la ampliación de los grupos de acción
locales, en cuanto representantes de los intereses socioeconómicos locales públicos y
privados quienes van a contribuir al mantenimiento de las actuaciones públicas al
servicio del ciudadano para el logro del crecimiento inteligente, sostenible e integrados
perseguido en el nuevo período operativo, en connivencia con los gobiernos gestores.
V. BIBLIOGRAFÍA
ALBURQUERQUE M. & DIPUTACIÓN DE BARCELONA. Ediciones Sur. 1.999. Pág.
18.
realizando labores instrumentales tendentes a la colocación y creación empresarial, completada
con alternativa de servicios que reglamentariamente se determinen, todo ello bajo el ítem común
de cooperar al resultado positivo del desarrollo del territorio, a pesar de no ser propiamente
servicios de naturaleza pública Local.
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