el acuerdo de libre comercio entre canadá y estados unidos

E L ACUERDO DE LIBRE COMERCIO ENTRE
CANADÁ Y ESTADOS UNIDOS: FACTORES Q U E
A F E C T A N E L C O M E R C I O D E ENERGÍA
MlCHEL
E L DEBATE SOBRE E L A C U E R D O DE L I B R E
DUQUETTE
COMERCIO
L A H I S T O R I A r e c i e n t e de l a política e n e r g é t i c a c a n a d i e n s e , política v i t a l p a r a e l d e s a r r o l l o e c o n ó m i c o , es p a r t i c u l a r m e n t e i l u s t r a t i v a de los
esfuerzos l l e v a d o s a c a b o p o r los dos n i v e l e s de g o b i e r n o , el f e d e r a l y
e l p r o v i n c i a l , p a r a l i d i a r c o n las d i v i s i o n e s t e r r i t o r i a l e s y e c o n ó m i c a s
de C a n a d á . E n los últimos d i e z a ñ o s , el c a m b i o de política de u n e x t r e m o a l o t r o — d e l P r o g r a m a N a c i o n a l de E n e r g í a ( P N E ) a l A c u e r d o de
L i b r e C o m e r c i o ( A L C ) — es u n i n d i c a d o r de las d i f i c u l t a d e s e n c o n t r a das p o r los d i s e ñ a d o r e s de l a política e c o n ó m i c a e n l a p r o s e c u c i ó n de
metas demasiado ambiciosas, dado el c a m b i a n t e entorno internacional
y , de m a n e r a m á s i m p o r t a n t e e n e l á m b i t o i n t e r n o , e l e q u i l i b r i o de p o r
sí y a frágil e n t r e las p r o v i n c i a s d e l c e n t r o y las de l a p e r i f e r i a .
L a o p i n i ó n p ú b l i c a c a n a d i e n s e h a m o s t r a d o , e n años r e c i e n t e s ,
g r a n división s o b r e e l a s u n t o d e l l i b r e c o m e r c i o . M u c h o s e s t a b a n p r e o c u p a d o s p o r l a p é r d i d a de i n d e p e n d e n c i a d e l país c o m o r e s u l t a d o d e l
A L C , m i e n t r a s que otros esperaban u n futuro b r i l l a n t e c o m o consec u e n c i a de u n a e c o n o m í a de m e r c a d o c o n t i n e n t a l " i m p a r c i a T ' , e n l a
c u a l C a n a d á p u d i e r a m a x i m i z a r sus v e n t a j a s e c o n ó m i c a s c o m p a r a t i v a s . D e s d e n u e s t r a p e r s p e c t i v a , l a m a y o r p a r t e de los políticos y los
a n a l i s t a s c a n a d i e n s e s tenían t e m o r e s i n f u n d a d o s o e x p e c t a t i v a s p o c o
realistas a c e r c a d e l l i b r e c o m e r c i o . D e s d e u n p u n t o de v i s t a p u r a m e n t e
q u e b e q u e n s e , c r e o q u e t a n t o q u i e n e s d e f i e n d e n c o m o q u i e n e s se o p o nen al libre comercio ingenuamente v i e r o n el acuerdo como u n a salida
— u n a e c o n o m í a b o y a n t e , p a r a los o p t i m i s t a s , o l a asimilación política
a E s t a d o s U n i d o s , p a r a los p e s i m i s t a s — p a r a l a s d i s p u t a s i n t e r n a s s i n
fin y e l r e l a t i v o d e b i l i t a m i e n t o d e C a n a d á e n l a e c o n o m í a m u n d i a l .
G u a r d a n d o d i s t a n c i a c o n e l d i s c u r s o p o l í t i c o , e n este artículo i n 301
302
MICHEL
DUQUETTE
FI
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tentó s u g e r i r o t r o s f a c t o r e s , m e n o s p r o b l e m á t i c o s p e r o s i n e m b a r g o
i m p o r t a n t e s , q u e p u e d e n a f e c t a r e l e n t o r n o e n el q u e se c u m p l a n las
e s t i p u l a c i o n e s d e l A L C r e l a t i v a s a l a energía. R e c o n o z c o q u e n o es t a r e a fácil p r e s e n t a r y e v a l u a r l a i n f l u e n c i a de los factores i n t e r n o s y d e
otros relacionados c o n l a e c o n o m í a i n t e r n a c i o n a l p a r a p o d e r aislar las
c o n s e c u e n c i a s q u e se d e r i v a n específicamente d e l A L C . L é a s e este t r a b a j o c o m o u n a v i s i ó n i m p r e s i o n i s t a de a l g u n a s de las i n i c i a t i v a s r e c i e n tes e n el sector, i l u s t r a t i v a de c a d a u n o de los c o n j u n t o s de factores:
n a c i o n a l e s , i n t e r n a c i o n a l e s y c o n t i n e n t a l e s — e s t o es, i n m e d i a t a m e n t e
asociados al A L C entre C a n a d á y Estados U n i d o s . C o m o puede anticip a r s e , n u e s t r a d o c u m e n t a c i ó n sobre el t e m a p r o v e n d r á de los d e s a r r o l l o s e n el sector c a n a d i e n s e de energía. P a r a n u e s t r o p r o p ó s i t o , los d a tos r e u n i d o s d u r a n t e v a r i o s a ñ o s de investigación p u e d e n m o s t r a r s u
u t i l i d a d e i n d i c a r las t e n d e n c i a s de l a r g o y c o r t o p l a z o s , a l g u n a s f a v o r a b l e s y o t r a s d e s f a v o r a b l e s p a r a el l i b r e c o m e r c i o . M u c h a s de estas
t e n d e n c i a s o b v i a m e n t e p r e c e d e n a l a aplic ac ió n d e l a c u e r d o . P o r l o
t a n t o , m e r e c e n t r a t o e s p e c i a l c o m o factores i n t e r n o s , s e a n éstos r e l a c i o n e s y c o n f l i c t o s e n t r e f e d e r a c i ó n y p r o v i n c i a s o e n t r e las p r o v i n c i a s
m i s m a s , o b i e n n e g o c i a c i o n e s políticas t r a d i c i o n a l e s e n t r e E s t a d o y
e m p r e s a . D e o t r o m o d o , es creíble q u e los n u e v o s d e s a r r o l l o s p u d i e r a n
i n d i c a r c o n s e c u e n c i a s g e n u i n a s d e l a c u e r d o e n su fase t e m p r a n a de i n s trumentación.
E n el p e r i o d o d e l a c a l o r a d o d e b a t e d u r a n t e las e l e c c i o n e s federales
d e 1988, u n o r e c u e r d a c ó m o los n a c i o n a l i s t a s c a n a d i e n s e s e x p r e s a r o n
serias p r e o c u p a c i o n e s a c e r c a d e l l i b r e c o m e r c i o y l a " e n t r e g a " de r e c u r s o s n a t u r a l e s estratégicos — p r i n c i p a l m e n t e e n e r g í a y a g u a p o t a b l e — a los e s t a d u n i d e n s e s , s e d i e n t o s de a g u a y p e t r ó l e o . ¿ E s t a b a n los
a r g u m e n t o s planteados p o r a m b a s posiciones basados e n aseveraciones
r e a l i s t a s o e x a g e r a d a s ? E s t e t r a b a j o p u e d e ser de a l g u n a a y u d a p a r a
e v a l u a r l a p e r t i n e n c i a de esos t e m o r e s c o n t r a l a " c a r a o c u l t a " d e l l i b r e
comercio.
A l c o m p a r a r l a s d i s p o s i c i o n e s d e l A L C c o n las d e l A c u e r d o G e n e r a l
sobre Aranceles A d u a n e r o s y C o m e r c i o ( G A T T ) , vemos que el A L C l i m i t a m á s l a a p l i c a c i ó n d e r e s t r i c c i o n e s a l a e x p o r t a c i ó n de e n e r g í a q u e
l a s d i s p o s i c i o n e s d e l G A T T . E n p a r t i c u l a r , los i m p u e s t o s a l a e x p o r t a c i ó n n o están p e r m i t i d o s . E l A L C i m p o n e t a m b i é n límites a d i c i o n a l e s
a l uso de restricciones c u a n t i t a t i v a s a l a exportación. E l p u n t o más sens i b l e p a r a l a o p i n i ó n p ú b l i c a c a n a d i e n s e es l a C l á u s u l a d e A c c e s o P r o p o r c i o n a l , q u e p u e d e ser u n c o n s t r e ñ i m i e n t o o b l i g a t o r i o e n e l f u t u r o .
S i , c o m o s u g i e r e n u e s t r a p r o p i a hipótesis, l a m a y o r p a r t e de los c a m b i o s r e c i e n t e s , c o m o f u s i o n e s , take-overs, p r i v a t i z a c i o n e s y n u e v o s p a t r o n e s de i m p o r t a c i ó n - e x p o r t a c i ó n , o c u r r i e r o n antes de q u e se i n i c i a r a
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E L A C U E R D O DE LIBRE
COMERCIO
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e l l i b r e c o m e r c i o , esto p u e d e i n d i c a r l a p o s i b i l i d a d de q u e otros factores
tanto nacionales c o m o internacionales — n o específicamente r e l a c i o n a dos c o n e l A L C — h a y a n s i d o d e t e r m i n a n t e s . E s t o s factores p u e d e n est a r e s t r u c t u r a l m e n t e e n r a i z a d o s e n el s i s t e m a p o l í t i c o c a n a d i e n s e
— u n o r e c u e r d a las d i s p u t a s épicas e n t r e f e d e r a c i ó n y p r o v i n c i a s d u r a n t e los a ñ o s setenta p o r los r e c u r s o s y l a repartición d e l i n g r e s o , o
las r e l a c i o n a d a s c o n e l n e o c o n s e r v a d u r i s m o c o m o u n a filosofía política
e n el m u n d o c a m b i a n t e de los años o c h e n t a . A s í , n u e s t r a investigación
p u e d e c o n t r i b u i r a d i s i p a r p r e o c u p a c i o n e s a c e r c a de l a c o m p e t i t i v i d a d
e n t r e n a c i o n e s o a c e r c a de p a r a d i g m a s e n c o n f l i c t o , y p r o p o r c i o n a r
u n a m e j o r c o m p r e n s i ó n de l a d i n á m i c a de l a e c o n o m í a c a n a d i e n s e e n
s u n u e v o e n t o r n o c o n t i n e n t a l . O b v i a m e n t e , tales c o n c l u s i o n e s sólo
p u e d e n ser t e n t a t i v a s . L a política de l i b r e c o m e r c i o , c o m o es b i e n s a b i d o , p r o d u c e p r i n c i p a l m e n t e efectos de l a r g o p l a z o . A u n q u e los efectos
c o l a t e r a l e s de c o r t o p l a z o n o se o m i t e n , sí se les d a p o c o énfasis y p e r m a n e c e n i n é d i t o s . E s t e t r a b a j o t a m b i é n p u e d e m o s t r a r su u t i l i d a d e n
ese s e n t i d o .
E L COMPROMISO DE LAS PROVINCIAS C O N E L DESARROLLO DE ENERGÍA
E l factor p r i m o r d i a l p a r a n u e s t r o análisis es l a o r g a n i z a c i ó n a d e c u a d a
de l a i n d u s t r i a e n e r g é t i c a , q u e cae d e n t r o d e l a j u r i s d i c c i ó n p r o v i n c i a l
e n lo q u e c o n c i e r n e a C a n a d á . E s t a situación, c o m o s a b e m o s , es m u y
d i f e r e n t e a l s u r de l a f r o n t e r a . E n C a n a d á , h a s t a el i n i c i o de los años
s e t e n t a , e l p r i n c i p a l o b j e t i v o de l a política de e n e r g í a fue f o m e n t a r u n a
i n d u s t r i a f u e r t e d e gas y p e t r ó l e o m e d i a n t e e l u s o de i n c e n t i v o s de p r e cios e i m p u e s t o s m á s g e n e r o s o s q u e los q u e existían f u e r a d e l sector de
r e c u r s o s e n e r g é t i c o s . T a n t o las p r o v i n c i a s c o m o l a b u r o c r a c i a f e d e r a l
p r o m o v i e r o n l a industria y alentaron el crecimiento económico en el
o c c i d e n t e de C a n a d á y e n o t r a s p a r t e s d e l país, a p a r t i r de los r e c u r s o s
d i s p o n i b l e s . T a l política, s i n e m b a r g o , i m p u s o costos d i r e c t o s más a l tos a o t r a s p a r t e s d e l país, e n l a m e d i d a e n q u e los p r e c i o s v a r i a b a n
c o n s i d e r a b l e m e n t e e n las d i s t i n t a s r e g i o n e s . T a m b i é n d e j ó a l g o b i e r n o
f e d e r a l c o n p o c o s i n g r e s o s p r o v e n i e n t e s d e l gas y d e l p e t r ó l e o o de las
i n d u s t r i a s d e e n e r g í a . B a j o estas c o n d i c i o n e s , las r e s p o n s a b i l i d a d e s
c o n s t i t u c i o n a l e s de las p r o v i n c i a s s o b r e los r e c u r s o s n a t u r a l e s se r e f o r z a r o n , y de esta m a n e r a A l b e r t a , O n t a r i o y Q u e b e c p u d i e r o n p l a n t e a r
sus r e s p e c t i v o s p r o g r a m a s de e n e r g í a e n m a t e r i a de e x t r a c c i ó n y r e f i n a c i ó n d e p e t r ó l e o o de e n e r g í a h i d r o e l é c t r i c a y n u c l e a r . A s í , se r e c o n o c e a m p l i a m e n t e q u e l a g e n e r a c i ó n y e l c o m e r c i o de e l e c t r i c i d a d están
d e t e r m i n a d o s e n b u e n a m e d i d a p o r e l g o b i e r n o e s t a t a l y e l de las p r o -
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v i n c i a s . E s t o p u e d e p l a n t e a r p r o b l e m a s específicos, e n o c a s i o n e s difíciles, a l a i n s t r u m e n t a c i ó n de u n a c u e r d o c o m e r c i a l s o b r e u n a base n a cional e internacional.
L o a n t e r i o r t a m b i é n p u e d e ser c i e r t o , e n a l g u n o s casos, e n l o q u e
c o n c i e r n e a l p e t r ó l e o y a l gas n a t u r a l . E n C a n a d á , l a e x p l o t a c i ó n de
estos r e c u r s o s cae d e n t r o de l a j u r i s d i c c i ó n p r o v i n c i a l y l a e x p e r i e n c i a
m u e s t r a q u e las p r o v i n c i a s i n v a r i a b l e m e n t e f a v o r e c e n l a e x t r a c c i ó n
m á x i m a de recursos e n el m e n o r t i e m p o y a l a m a y o r escala posible,
sin m o s t r a r u n a p a r t i c u l a r p r e o c u p a c i ó n p o r l a n a c i o n a l i d a d d e los i n tereses a los q u e se c o n c e d e n estos r e c u r s o s . E l caso d e A l b e r t a es i l u s t r a t i v o a este r e s p e c t o , y a n t e c e d e e l d e s a r r o l l o de los a c u e r d o s i n s t i t u c i o n a l e s de h o y e n t r e C a n a d á y E s t a d o s U n i d o s . P o r e j e m p l o , A l b e r t a
h a o p t a d o p o r a d a p t a r s u e c o n o m í a a las p r i n c i p a l e s características de
las r e l a c i o n e s E s t a d o - e m p r e s a q u e se d a n e n t r e e m p r e s a r i o s y
b u r ó c r a t a s e n los estados n o r t e a m e r i c a n o s p r o d u c t o r e s de energía,
c o m o T e x a s . R e g l a m e n t o s s i m p l e s de l i c e n c i a s p r o p o r c i o n a n a l a p r o v i n c i a los m e d i o s p a r a m a n t e n e r l a v i g i l a n c i a y e l c o n t r o l s o b r e l a a c t i v i d a d g e n e r a l de e x p l o r a c i ó n s i n i n t e r v e n i r e n l a e s t r a t e g i a de las c o r poraciones.
1
H a c e u n a g e n e r a c i ó n , e l g o b i e r n o de M a n n i n g estableció r e g l a m e n t a c i ó n a d i c i o n a l m e d i a n t e l a L e y de C o n s e r v a c i ó n d e G a s {Gas Resources Conservation Act) de 1 9 4 9 , p a r a " p r e v e n i r l a u s u r p a c i ó n f e d e r a l
d e r e c u r s o s p r o v i n c i a l e s " . L a L í n e a T r o n c a l de G a s d e A l b e r t a ( s i glas e n inglés: A G T L ) se estableció n o c o m o u n s e r v i c i o p ú b l i c o s i n o
c o m o u n c o n s o r c i o de i n v e r s i o n i s t a s p r i v a d o s a p o y a d o s p o r f o n d o s p ú b l i c o s , b a j o u n a legislación e s t r i c t a m e n t e p r o v i n c i a l . S e e s p e r a b a q u e
l a A G T L f a c i l i t a r a l a d i s t r i b u c i ó n d e gas a l o s c o n s u m i d o r e s e n t o d a l a
p r o v i n c i a , así c o m o a p o s i b l e s i m p o r t a d o r e s d e E s t a d o s U n i d o s . A s í ,
2
Los permisos limitados dan a la empresa la concesión de llevar a cabo perforaciones. Tales arrendamientos restringidos mantienen a las áreas restantes como " r e servas de la C o r o n a " , y pueden venderse posteriormente en subasta mediante ofertas
en sobre cerrado. Alberta recibe tres tipos de pagos de la industria: pagos iniciales de
las "reservas de la C o r o n a " , rentas anuales sobre los arrendamientos, y regalías que
se cobran como un porcentaje del valor de aforo del recurso al extraerse. También se
imponen otros límites a la perforación, para prevenir el desperdicio. Finalmente, el
prorrateo del total de la producción requerida en todos los pozos es otra medida inspirada en el precedente de Texas, para ajustar la producción a los cambios en la demanda total y a los precios en el mercado internacional.
1
S. M . Matheson, " T h e Evolution of Federal, State, and Provincial Energy
Policy in the Western United States and Canadá", en E . H . Fry, Energy Development
in Canadá: The Political, Economic, and Continental Dimensions, Provo, Utah, Brigham
Young University, C anadian Studies Program, Center for International and Área
Studies, 1981, pp. 42 y ss.
2
ENE-MAR
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E L A C U E R D O D E LIBRE C O M E R C I O
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E d m o n t o n l o g r ó t e n e r c o n t r o l sobre u n a a c t i v i d a d s u m a m e n t e r e n t a b l e
e n u n m e r c a d o i n t e r c o n t i n e n t a l de rápida e x p a n s i ó n q u e e n última
i n s t a n c i a l i g ó a los c a m p o s de gas y petróleo de l a p r o v i n c i a c o n c o m pradores l o c a l i z a d o s en lugares t a n distantes c o m o C a l i f o r n i a . B a j o el
r é g i m e n c o n s e r v a d o r de L o u g h e e d , a p a r t i r de 1971 las a m b i c i o n e s de
A l b e r t a se v o l v i e r o n h a c i a l a diversificación y e l d e s a r r o l l o u r b a n o , u n a
t a r e a a l a c u a l l a p r o v i n c i a destinó u n a s u m a c o n s i d e r a b l e d e l F o n d o
P a t r i m o n i a l ( c o n s t i t u i d o a p a r t i r de los i n g r e s o s d e l p e t r ó l e o ) de m u chos m i l e s de m i l l o n e s de d ó l a r e s . C o m o u n f a c t o r i n t e r n o p r i m o r d i a l , l a política e c o n ó m i c a de A l b e r t a e n el p e r i o d o d e l a p o s g u e r r a cerró l a b r e c h a q u e se h a b í a a b i e r t o e n t r e E s t a d o s U n i d o s y C a n a d á
d u r a n t e l a e r a de l a política n a c i o n a l , y allanó el c a m i n o p a r a el A c u e r d o de L i b r e C o m e r c i o de 1 9 8 8 .
3
JURISDICCIÓN FEDERAL SOBRE EL C O M E R C I O NACIONAL E INTERNACIONAL
C o m o u n s e g u n d o f a c t o r i n t e r n o q u e afecta las m e t a s de l a política e n e r gética, y e n última i n s t a n c i a el r e s u l t a d o d e l A L C , d e b e m o s c o n s i d e r a r
l a n a t u r a l e z a y las características d e l p o d e r e n el n i v e l f e d e r a l de g o b i e r n o . M i e n t r a s q u e O t t a w a e s t u v o g o b e r n a d a p o r u n a élite política c o n s a g r a d a a l a p r o m o c i ó n de políticas de " c o n s t r u c c i ó n de l a n a c i ó n " y de
fuerte intervención estatal — e n los últimos años de T r u d e a u — , l a polít i c a n a c i o n a l de energía c h o c ó c o n las t r a d i c i o n e s p r o p i a s de las p r o v i n cias; el P r o g r a m a N a c i o n a l de Energía es u n c l a r o e j e m p l o . P e r o e n l a
m e d i d a e n q u e u n a n u e v a coalición de intereses c o n u n a base r e g i o n a l
más a m p l i a llegó a l p o d e r , surgió u n a n u e v a filosofía e n l a a d m i n i s t r a ción de los r e c u r s o s . E s t e c a m b i o f u n d a m e n t a l se d i o a p a r t i r de l a v i c t o r i a del p a r t i d o c o n s e r v a d o r e n 1984, el c u a l fue c o n f i r m a d o p a r a u n seg u n d o p e r i o d o c o n las elecciones de 1988. D e m a n e r a i n t e r e s a n t e , el
n u e v o r é g i m e n reflexionó sobre las l e c c i o n e s de g a b i n e t e s c o n s e r v a d o r e s
anteriores y e n c o n t r ó u n ejemplo^ e n l a política s e g u i d a p o r D i e f e n b a k e r
e n 1 9 6 1 , m i s m a q u e intentó s e g u i r de i n m e d i a t o .
4
N o h a y d u d a de q u e l a constitución c a n a d i e n s e o t o r g a vastas r e s p o n sabilidades a O t t a w a e n l o q u e c o n c i e r n e a l c o m e r c i o i n t e r p r o v i n c i a l e i n t e r n a c i o n a l . T a m b i é n i m p o n e a l g o b i e r n o federal l a r e s p o n s a b i l i d a d de
•* En 1979, este Fondo (Heritage Fund) ascendía a cerca de 14 mil millones de dólares que se emplearon en múltiples iniciativas industriales en Alberta y en provincias vecinas. (En este artículo, al mencionar dólares, éstos serán siempre canadienses.)
G . Bruce Doern y G . Toner, The Politics ojEnergy: The Development and Implementation oj the NEP, Toronto, Methuen, 1984.
4
MICHEL
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estimular a l a industria en nombre del "desarrollo n a c i o n a l " . N o obstante, los analistas están de* a c u e r d o e n q u e l a política n a c i o n a l d e l petróleo
del g o b i e r n o de D i e f e n b a k e r rechazó l a m a y o r parte de las d e m a n d a s n a cionalistas expresadas p o r l a C o m i s i ó n G o r d o n sobre las Perspectivas
E c o n ó m i c a s de C a n a d á , y mostró u n a p r e f e r e n c i a p o r los patrones c o n t i nentales n a t u r a l e s de a p r o v i s i o n a m i e n t o e n los q u e los c r u d o s y otros b i e nes canadienses y estadunidenses p u d i e r a n ser l i b r e m e n t e empleados e n
los m e r c a d o s más r e n t a b l e s . D i c h a política de energía e r a sinónimo de
u n elevado n i v e l de c o m p a t i b i l i d a d entre las d e m a n d a s de l a i n d u s t r i a ,
las estrategias seguidas p o r las p r o v i n c i a s p r o d u c t o r a s de recursos y l a b u r o c r a c i a federal responsable d e l interés n a c i o n a l de C a n a d á . A u n q u e más
c o m o c o n s e c u e n c i a q u e c o m o c a u s a , esta política correspondió a u n a
é p o c a de r i q u e z a i n t e r n a c i o n a l , de l a q u e C a n a d á se benefició gracias a
su estrategia e c o n ó m i c a de puertas abiertas.
5
Se a d m i t e de m a n e r a g e n e r a l q u e l a c r i s i s energética c a m b i ó t o d o
eso, a l i g u a l q u e e n l a m a y o r p a r t e de los países o c c i d e n t a l e s . N o es
u n secreto q u e los c o n s e r v a d o r e s de B r i a n M u l r o n e y a ñ o r a b a n a q u e llos t i e m p o s dorados, c u a n d o i n t e n t a r o n r e v i v i r el c o n t i n e n t a l i s m o . E l
a p o y o p o p u l a r a las políticas c o n s e r v a d o r a s , i n c l u y e n d o e l l i b r e c o m e r c i o , q u e se había m a n t e n i d o a l t o d u r a n t e c i n c o a ñ o s , h a sido desesper a n t e m e n t e b a j o a p a r t i r de 1 9 9 0 , c o m o r e s u l t a d o de los fracasos políticos i n t e r n o s , c o m o e l d e s a f o r t u n a d o A c u e r d o d e l L a g o M e e c h , q u e
e n e m i s t ó a Q u e b e c c o n e l C a n a d á de h a b l a i n g l e s a .
DESARROLLOS E NE LÁMBITO INTERNO ANTES DEL A L C
N o d e b e s o r p r e n d e r n o s q u e c o n los c o n s e r v a d o r e s C a n a d á d e s a r r o l l a r a ,
a p a r t i r de 1 9 8 5 , u n e n f o q u e c o m p l e t a m e n t e n u e v o frente a las r e l a c i o nes entre federación y p r o v i n c i a s , así c o m o u n a relación más a m i s t o s a
c o n su v e c i n o d e l s u r . E s t o resultó e n u n a e x p a n s i ó n c a s i i n m e d i a t a d e l
c o m e r c i o y las e x p o r t a c i o n e s de e n e r g í a . Se d i e r o n pasos p a r a s u p r i m i r
r e g l a m e n t o s q u e a f e c t a b a n las e x p o r t a c i o n e s de gas y petróleo a E s t a d o s U n i d o s . Se c o n s t r u y ó u n a sección de g a s o d u c t o a l n o r t e de A l b e r t a
p a r a a y u d a r a los p r o d u c t o r e s a i n c r e m e n t a r sus i n g r e s o s c o n m á s e x portaciones, en vista del precio elevado en el m e r c a d o i n t e r n a c i o n a l .
L a d e s r e g u l a c i ó n e n e l m e r c a d o i n t e r n o , s i n e m b a r g o , fue o b s t a c u l i z a d a p o r l a e x i s t e n c i a de u n a serie de p r o g r a m a s a u s p i c i a d o s p o r e l go6
Ibid., p. 79.
Michael Bliss, Northern Enterprise: Five Centuries of Canadian Business,
McClelland and Stewart, 1987, p. 557.
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Toronto,
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E L A C U E R D O D E LIBRE COMERCIO
b i e r n o f e d e r a l p a r a l a sustitución de p e t r ó l e o . O t t a w a s i m p l e m e n t e
p u s o fin a l a m a y o r p a r t e de éstos, e n u n l a p s o de dos a ñ o s . L a e l i m i n a c i ó n de r e g l a m e n t o s c o n t i n u ó , a u n q u e l e n t a m e n t e .
7
N o h a y d u d a de q u e estas m e d i d a s l a r g o t i e m p o e s p e r a d a s t u v i e r o n
u n efecto d e f i n i t i v o e n el i n c r e m e n t o de los v o l ú m e n e s de gas q u e c r u z a r o n el p a r a l e l o 4 9 , los c u a l e s a u m e n t a r o n 2 3 % e n m e n o s de u n a ñ o ,
e n t r e n o v i e m b r e de 1984 y a g o s t o de 1985. N o o b s t a n t e , d a d o s los n u e vos precios posteriores a l a desregulación, sumamente ventajosos p a r a
e l m e r c a d o n o r t e a m e r i c a n o , esta t e n d e n c i a n o se reflejó e n las regalías:
3 6 9 6 m i l l o n e s de dólares e n a g o s t o de 1 9 8 5 , c o m p a r a d o c o n 3 6 7 4 m i l l o n e s d e l año a n t e r i o r . E s t o c o b r a t o d a v í a m á s i m p o r t a n c i a p o r el h e c h o de q u e e n el sector c a n a d i e n s e de energía las v e n t a s de gas n a t u r a l
m o s t r a r o n q u e ésta fue l a e x p o r t a c i ó n m á s l u c r a t i v a a E s t a d o s U n i d o s .
Q u e d a n p o r e x p l i c a r los d e s a r r o l l o s recientes e n ese c o m e r c i o , e n l a
m e d i d a e n q u e el p e r i o d o p r e v i o a l A L C a p u n t a h a c i a t e m a s s u s t a n c i a les q u e s u r g e n y se r e s u e l v e n de d i f e r e n t e s m a n e r a s n o v e d o s a s , b a s t a n te ajenas a l a l ó g i c a d e l P N E .
E n sus p r i m e r o s a ñ o s , el g o b i e r n o c o n s e r v a d o r t u v o aún q u e l i d i a r
c o n el e s p i n o s o a s u n t o de l a ' c a n a d i z a c i ó n " , a l t i e m p o q u e t r a t a b a de
c o n s o l i d a r u n a i n d u s t r i a i n c o m p e t e n t e . E l c o n c e p t o e n sí m i s m o r e s u l t a b a i n c o m p a t i b l e c o n las prácticas c o r r i e n t e s e n E s t a d o s U n i d o s y e n
l o s d e m á s países o c c i d e n t a l e s . A b u n d a n los e j e m p l o s de u n c a m b i o sust a n c i a l e n l a política. A fines de 1 9 8 5 , l a C h e v r o n de S a n F r a n c i s c o ,
C a l i f o r n i a , d e b i l i t a d a p o r d i f i c u l t a d e s financieras, p u s o a l a v e n t a G u l f
C a n a d á , e n t r e o t r o s a c t i v o s . I n f o r m a d o de l a o p o r t u n i d a d , S i n c l a i r
S t e v e n s , el m i n i s t r o c a n a d i e n s e de E x p a n s i ó n E c o n ó m i c a R e g i o n a l , d i s e ñ ó , j u n t o c o n b u r ó c r a t a s y a m i g o s e m p r e s a r i o s , u n g r a n take-over: p o r
u n l a d o , P e t r o c a n c o m p r ó , e n 1 2 0 0 m i l l o n e s de dólares, l a r e d c o m p l e t a de v e n t a s a l m e n u d e o a l oeste d e l río O t t a w a , y así i n c r e m e n t ó l a
p a r t i c i p a c i ó n de l a C o r o n a e n l a i n d u s t r i a . P e r o p o r o t r o l a d o , l a c o m p a ñ í a R e i c h m a n n , c o n sede e n T o r o n t o , o b t u v o el c o n t r o l de las r e s e r v a s e n e l m a r de B e a u f o r t p o r u n a c a n t i d a d e s t i m a d a de 2 8 0 0 m i l l o n e s
d e d ó l a r e s , p a r a l o c u a l o b t u v o u n a e x e n c i ó n fiscal de 6 0 0 m i l l o n e s de
dólares del T e s o r o F e d e r a l ; al m i s m o t i e m p o C o n r a d B l a c k , u n e m p r e s a r i o de T o r o n t o , a d q u i r i ó e l c o n t r o l de l a refinería G u l f E d m o n t o n ,
l a más g r a n d e de C a n a d á . E s t o es c l a r a m e n t e u n a i n d i c a c i ó n d e l c o m p r o m i s o d e l g o b i e r n o c o n e l p r i n c i p i o de p r o p i e d a d n a c i o n a l . P o r o t r o
l a d o , a l a e m p r e s a de p r o p i e d a d e x t r a n j e r a A n g l o - K o w e i t i a n U l t r a m a r
se le p e r m i t i ó e x p a n d i r sus i n s t a l a c i o n e s a l a d q u i r i r l a r e d de d i s t r i b u 4
Yves Gingras y Jacques Rivard, " E n e r g y R & D Policy in C a n a d á " , Science
and Public Policy, vol. X V , núm. 1, 1988, pp. 35-42.
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c i ó n d e G u l f C a n a d á a l este d e l río O t t a w a y de l a refinería de M o n t r e a l , p o r u n a c a n t i d a d de 95 m i l l o n e s de dólares, a p e s a r de q u e h a b í a
o t r a o f e r t a p a r a c o m p r a r l a refinería p r o v e n i e n t e de l a c o m p a ñ í a G a z
M é t r o p o l i t a i n , c o n sede e n Q u e b e c . E n este caso p a r t i c u l a r , se prefirió
u n a c o m p a ñ í a p e t r o l e r a de p r o p i e d a d e x t r a n j e r a c o n fuertes raíces e n
e l este de C a n a d á a u n a e m p r e s a c a n a d i e n s e . L a n u e v a f o r m a de v e r
l a inversión podría expresarse c o m o u n a prohibición general a l a a d q u i s i c i ó n d i r e c t a p o r p a r t e de intereses e x t r a n j e r o s de e m p r e s a s c a n a d i e n s e s d e gas y p e t r ó l e o c o n finanzas sanas y c o n a c t i v o s de m á s d e
5 m i l l o n e s de dólares. L a s e m p r e s a s m á s p e q u e ñ a s y las
financieram e n t e p o c o sanas p o d r í a n ser a d q u i r i d a s p o r e x t r a n j e r o s , d e p e n d i e n d o
d e l r e s u l t a d o de las d i s c u s i o n e s s o b r e sus a c t i v i d a d e s f u t u r a s e n
Canadá.
8
E n j u l i o de 1986 se v e n d e l a e m p r e s a C a n a d i a n H o m e O i l a í n t e r p r o v i n c i a l P i p e l i n e s p o r 1 100 m i l l o n e s de dólares, s i n c o n t a r los a c t i vos en Estados U n i d o s , pero i n c l u y e n d o S o v e r e i g n O i l & G a s del R e i n o U n i d o , u n a e m p r e s a de e x p l o r a c i ó n m u y r e n t a b l e e n el M a r d e l
N o r t e . L a e m p r e s a N o v a , antes A G P L , de p r o p i e d a d c a n a d i e n s e , v e n d e s u p a r t i c i p a c i ó n e n H u s k y a L i K a S h i n g , u n i n v e r s i o n i s t a de H o n g
K o n g , p o r 4 8 4 m i l l o n e s de dólares. E m p r e s a s c a n a d i e n s e s m á s p e q u e ñ a s , c o m o S u l p e t r o de C a l g a r y u O c e l o t , q u e a l b e r g a r o n g r a n d e s e x p e c t a t i v a s b a j o el P N E p e r o t e r m i n a r o n a g o b i a d a s p o r d e u d a s , f u e r o n
s u b a s t a d a s e n 1987 a I m p e r i a l O i l ( E x x o n ) y a M o s b a c h e r de T e x a s ,
r e s p e c t i v a m e n t e . O t t a w a e m i t e u n j u i c i o q u e se p o d r í a l l a m a r s a l o m ó n i c o , c u a n d o el a c t o r m á s i m p o r t a n t e d u r a n t e l a é p o c a d e l P N E , l a
m u y e n d e u d a d a D o m e P e t r o l e u m , se p o n e a l a v e n t a . T r a n s C a n a d i a n
P i p e - L i n e s , de p r o p i e d a d c a n a d i e n s e , ofrece 5 0 0 0 m i l l o n e s de dólares
p o r l a e m p r e s a . L a c o m p a ñ í a líder d e l a i n d u s t r i a g a s e r a n o r t e a m e r i c a n a , A m o c o , ofrece 5 4 0 0 m i l l o n e s y es l a g a n a d o r a a p e s a r de las p r e s i o n e s políticas y e l c a b i l d e o n a c i o n a l i s t a . L a ú l t i m a o f e r t a , p o r 5 8 0 0
m i l l o n e s , es a c e p t a d a finalmente a fines d e 1 9 8 7 , p e r o n o s i n a l g u n a
r e s i s t e n c i a de t o d o s los i n t e r e s a d o s , i n c l u y e n d o l o s a c c i o n i s t a s c a n a d i e n s e s y los b a n c o s a c r e e d o r e s n a c i o n a l e s y e x t r a n j e r o s ( s u i z o s ) . C o n
c o n A m o c o y aquélla p a s a a m a n o s d e T r a n s C a n a d i a n P i p e - L i n e s .
T o d o s estos e j e m p l o s s u g i e r e n l a a m b i g ü e d a d d e l a " c a n a d i z a c i ó n " c o m o p r i n c i p i o e n l a po lít ic a de e n e r g í a . A ú n más i n t e r e s a n t e
es l a m a g n i t u d de los p r o y e c t o s de e n e r g í a e n e l á m b i t o interno.. E s t o s
s o n , c o m o h e m o s v i s t o , n u m e r o s o s y s i g n i f i c a t i v o s , y están o r i e n t a d o s
André Plourde, " C a n a d i a n Fiscal Systems for O i l and Gas: A n Overview of
the Last T w o Decades", Energy Studies Review, vol. 1, núm. 4, 1990, p. 50.
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E L ACUERDO D E LIBRE COMERCIO
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a a t r a e r i n v e r s i o n i s t a s y d i n e r o , a p e s a r de q u e las p e r s p e c t i v a s de c o r t o
p l a z o n o f u e r a n p r o m e t e d o r a s . M á s de u n o b s e r v a d o r señaló q u e l a a c t i t u d c a n a d i e n s e y el A L C tenían l a i n t e n c i ó n p r i n c i p a l de m i n i m i z a r e l
p r o t e c c i o n i s m o c a d a v e z m a y o r de E s t a d o s U n i d o s . L o s f u n c i o n a r i o s
a d v i r t i e r o n s i n tapujos q u e las i n d u s t r i a s de corte y t r a n s p o r t e de t r o z a s
y l a de energía podrían s u f r i r m á s q u e n i n g u n a si el A L C n o se
firmaba.
A u n q u e se diseñan n u e v o s p a r á m e t r o s p a r a e x p r e s a r c l a r i d a d c o n c e p t u a l , l a filosofía g e n e r a l d e b e ser c o n s i s t e n t e c o n e l p r i n c i p i o b á s i c o .
E n t o d o s los casos, O t t a w a f a v o r e c e los c r i t e r i o s de ' ' s a l u d
financiera"
p o r e n c i m a de las p r e o c u p a c i o n e s n a c i o n a l i s t a s . E l t r a t o n a c i o n a l " se
a p l i c a a c u a l q u i e r firma q u e o p e r a e n e l sector. P e t r o c a n , a u n q u e e n
a l g u n a m e d i d a t o d a v í a l l e v a a c a b o p e r f o r a c i o n e s marítimas e n e l
A t l á n t i c o , p r o s i g u e c o n s u p r o g r a m a de d e s a r r o l l o d e l m e r c a d o de m e n u d e o — u n a a c t i v i d a d q u e e n O t t a w a se c o n s i d e r a m á s r e n t a b l e q u e
l a e x p l o r a c i ó n . L a s e m p r e s a s c a n a d i e n s e s g r a n d e s n o r e c i b e n t r a t o esp e c i a l . L a s q u e se e n c u e n t r a n m u y e n d e u d a d a s i n c l u s o se v e n d e n , p a r cial o totalmente, a inversionistas extranjeros. Corporaciones o cooper a t i v a s c o n finanzas sólidas se p r o t e g e n de take-overs. Se o f r e c e n
e x e n c i o n e s fiscales a e m p r e s a s m e n o r e s de p r o p i e d a d c a n a d i e n s e q u e
e n f r e n t a n u n a recesión, m i e n t r a s q u e los i n v e r s i o n i s t a s c a n a d i e n s e s d e
o t r a s p r o v i n c i a s c o m p r a n m á s a c c i o n e s de aquéllas, u n a m u e s t r a de l a
c o n t i n u i d a d d e l p r i n c i p i o de p r o p i e d a d n a c i o n a l .
L o s datos m u e s t r a n q u e m i e n t r a s a v a n z a b a l a d e s r e g u l a c i ó n y se e l i m i n a b a n las b a r r e r a s a l c o m e r c i o , las " f u e r z a s d e l m e r c a d o " d i l i g e n t e m e n t e r e o r g a n i z a r o n l a i n d u s t r i a e n f o r m a m u c h o m á s c o m p e t i t i v a . Se p e r m i t i ó a l a
i n d u s t r i a " a l i m e n t a r s e " c o n el c o n s u m i d o r , mediante precios más a l tos p a r a l a g a s o l i n a y los p r o d u c t o s r e f i n a d o s — m á s de dos veces e l p r e c i o de estos b i e n e s e n E s t a d o s U n i d o s — p a r a q u e l o g r a r a n s o l i d e z fin a n c i e r a f r e n t e a l a c o m p e t e n c i a . E l p e r m i s i v o s i s t e m a de i m p u e s t o s
d e O t t a w a tenía l a i n t e n c i ó n de f a c i l i t a r l a transición a l l i b r e c o m e r c i o ,
c o n el m e n o r daño posible p a r a l a i n d u s t r i a . Estas intenciones e r a n
b u e n a s , p e r o l a e x p e r i e n c i a m u e s t r a q u e él E s t a d o , c o n su déficit c r e c i e n t e y su i n c a p a c i d a d , y e l p u e b l o c a n a d i e n s e , sujeto a r e c o r t e s e n
s e r v i c i o s , s u f r i e r o n c o n e s a política. E n e l d e s a l e n t a d o r p a n o r a m a gen e r a l , e l A L C e r a l a e s p e r a n z a e n l a q u e se fincaban las e x p e c t a t i v a s de
las corporaciones de c o n s t r u i r u n C a n a d á n u e v o , que t o m a r a e n c u e n t a las s e n s i b i l i d a d e s r e g i o n a l e s , l a v i d a de las c o m u n i d a d e s — f r a n c e s a ,
inglesa o m u l t i c u l t u r a l — y las fuerzas del m e r c a d o . E l n e o l i b e r a l i s m o
44
9
Government of-Canada, Energy Securiíy in Canadá, Ottawa, Energie, Mines et
Ressources Canadá, documento preparado para la Conferencia Federal-Provincial de
Energía, 1987.
9
MICHEL
310
DUQUETTE
FI
XXXII-3
e s t a b a e n m a r c h a ; m u c h o s creían e n él y l o seguían. L a s r e l a c i o n e s e n tre C a n a d á y E s t a d o s U n i d o s n u n c a h a b í a n sido t a n b u e n a s . ¿ Q u é m á s
p o d í a l o g r a r u n a c u e r d o de l i b r e c o m e r c i o ?
L I B R E COMERCIO-, U N A A L T E R N A T I V A A L A C O M P E T E N C I A
INTERNACIONAL
D a d a s las i n i c i a t i v a s d e l g o b i e r n o f e d e r a l e n a s u n t o s de e n e r g í a , las r e laciones entre Canadá y Estados U n i d o s estaban en m u c h o mejor posic i ó n p a r a l l e v a r a c a b o n e g o c i a c i o n e s de l i b r e c o m e r c i o . D u r a n t e el i n v i e r n o de 1 9 8 4 - 1 9 8 5 , m i e n t r a s B r i a n M u l r o n e y hacía i n s i n u a c i o n e s a
los e s t a d u n i d e n s e s p a r a i n i c i a r n e g o c i a c i o n e s b i l a t e r a l e s , s u m i n i s t r o
d e E n e r g í a t r a b a j a b a t a n t o e n las c a p i t a l e s p r o v i n c i a l e s c o m o e n O t t a w a . E s t a s dos estrategias simultáneas e r a n de h e c h o c o m p l e m e n t a r i a s .
E l deseo e r a establecer u n c l i m a de c o n f i a n z a e n t r e a m b o s países y c r e a r u n c o n s e n s o f e d e r a l - p r o v i n c i a l d e n t r o de C a n a d á m e d i a n t e l a a r m o n i z a c i ó n de estrategias e c o n ó m i c a s y c o n e l l o e s t i m u l a r u n a n u e v a o l a
d e i n v e r s i o n e s e n el sector de e n e r g í a . E n m a r z o de 1 9 8 5 , e l m i n i s t r o
f e d e r a l de E n e r g í a a n u n c i ó q u e , e n p r i n c i p i o , O t t a w a y las p r o v i n c i a s
p r o d u c t o r a s , A l b e r t a , S a s k a t c h e w a n y C o l u m b i a Británica, h a b í a n l l e g a d o a u n a c u e r d o s o b r e gas y p e t r ó l e o .
P a r a p o d e r e n t e n d e r las i m p r e s i o n e s d i f e r e n t e s y e n o c a s i o n e s c o n t r a d i c t o r i a s q u e t i e n e n los c a n a d i e n s e s s o b r e e l A L C c o n E s t a d o s U n i d o s , d e b e n t o m a r s e e n c o n s i d e r a c i ó n las d i s p a r i d a d e s r e g i o n a l e s . L a
p r o v i n c i a de Q u e b e c , p o r s u s i n g u l a r i d a d c u l t u r a l y política, se siente
e n c e r r a d a e n el m e r c a d o c e n t r a l c a n a d i e n s e y v e e n el a c u e r d o u n a e x celente o p o r t u n i d a d p a r a e x p a n d i r y d i v e r s i f i c a r s u base i n d u s t r i a l m a n u f a c t u r e r a y de s e r v i c i o s . O n t a r i o , l a m á s o p u l e n t a y p o b l a d a de las
p r o v i n c i a s , i n i c i a l m e n t e se o p u s o a l a c u e r d o , u n a p o s i c i ó n q u e m u c h o s
i n t e r p r e t a r o n c o m o e g o í s t a , d a d a s sus de p o r sí p r i v i l e g i a d a s r e l a c i o n e s
c o n sus v e c i n o s e s t a d u n i d e n s e s . U n c a s o q u e m e r e c e m e n c i ó n p a r t i c u l a r es e l A u t o P a c t , e l a c u e r d o s e c t o r i a l de l i b r e c o m e r c i o firmado e n
1965 q u e t u v o u n a i n f l u e n c i a e c o n ó m i c a s i g n i f i c a t i v a e n l a e c o n o m í a
de O n t a r i o . C o n algunas excepciones ( M a n i t o b a y l a isla P r i n c e E d w a r d ) , las p r o v i n c i a s o c c i d e n t a l e s y m a r í t i m a s de C a n a d á , e x p o r t a d o ras de r e c u r s o s p r i m a r i o s , se m o s t r a r o n m u c h o m á s f a v o r a b l e s a l
a c u e r d o . D u r a m e n t e g o l p e a d a s p o r l a r e c e s i ó n y p o r las m e d i d a s p r o teccionistas estadunidenses, veían a l A L C c o m o u n a o p o r t u n i d a d de
e s t i m u l a r e l c r e c i m i e n t o g r a c i a s a l efecto c a s c a d a (trickle-down
effeci).
10
Economic Council of Canadá, Open Borders: An Assessment of the
Canada-U.S.
Free Trade Agreement, Ottawa, Supply and Services Canadá, 1988, p. 44.
1 0
ENE-MAR
92
E L A C U E R D O DE LIBRE
COMERCIO
311
D e m a n e r a r e c í p r o c a , p u e d e n c u e s t i o n a r s e las r a z o n e s q u e m o t i v a r o n a E s t a d o s U n i d o s a e n t r a r e n n e g o c i a c i o n e s de l i b r e c o m e r c i o c o n
C a n a d á . A n t e s q u e n a d a , es i m p o r t a n t e r e c o n o c e r q u e l a r e e s t r u c t u r a c i ó n e c o n ó m i c a i n t e r n a c i o n a l había d e b i l i t a d o l a p o s i c i ó n d o m i n a n t e
d e E s t a d o s U n i d o s e n e l m e r c a d o m u n d i a l d e s d e m e d i a d o s de los años
s e t e n t a . E s m á s , el déficit c o m e r c i a l e n a u m e n t o d u r a n t e los años
ochenta había forzado a Estados U n i d o s a r e c u r r i r a medidas protecc i o n i s t a s e n a p o y o de su d e b i l i t a d a base m a n u f a c t u r e r a . E l a u m e n t o
d e l a c o m p e t e n c i a h a b í a d e s a t a d o , p o r e j e m p l o , u n a g u e r r a de c o m e r cio y t a r i f a s a r a n c e l a r i a s e n t r e E s t a d o s U n i d o s y l a C o m u n i d a d E u r o pea ( C E ) e n granos, v i n o s y licores, y p r o d u c t o s de alta tecnología.
I g u a l m e n t e , l a internacionalización d e l c o m e r c i o de l a p o s g u e r r a h a b í a
r e s u l t a d o e n l a firma de m á s de 14 a c u e r d o s r e g i o n a l e s de l i b r e c o m e r cio q u e i n v o l u c r a b a n a c e r c a de o c h e n t a países d i s t i n t o s ; C a n a d á y J a p ó n e r a n los ú n i c o s m i e m b r o s de l a O C D E q u e rao f o r m a b a n p a r t e de
esos a c u e r d o s .
D E S A R R O L L O DE FUENTES DE ENERGÍA BAJO E L A L C
R e c o r d e m o s de m a n e r a e s q u e m á t i c a los r a s g o s p r i n c i p a l e s d e l A L C .
P r i m e r o , los socios a c u e r d a n u n a e l i m i n a c i ó n t o t a l p e r o p a u l a t i n a d e
las t a r i f a s , a c o m p l e t a r s e e n u n p e r i o d o de d i e z a ñ o s . S e g u n d o , l a m a y o r p a r t e d e las r e s t r i c c i o n e s a l c o m e r c i o d e p r o d u c t o s agrícolas será
a b o l i d a , j u n t o c o n los s u b s i d i o s , p r i n c i p a l m e n t e a l a c a r n e y a los g r a nos. T e r c e r o , se facilitará e l s u m i n i s t r o d e r e c u r s o s energéticos p a r a
a m b o s s o c i o s . L o s p r e c i o s d e l p e t r ó l e o , gas y e n e r g í a eléctrica o f r e c i d o s
a l o t r o s o c i o serán los m á s b a j o s q u e i m p e r e n e n e l m e r c a d o , p a r a f a c i l i t a r u n i n c r e m e n t o e n e l c o m e r c i o de e n e r g í a e n t r e a m b o s . C u a r t o , se
llevará a c a b o u n a liberalización g r a d u a l p e r o s i g n i f i c a t i v a d e l acceso
a los m e r c a d o s p ú b l i c o s y a los s e r v i c i o s c o m e r c i a l e s , i n c l u y e n d o los fin a n c i e r o s . P o r ú l t i m o , p o s t e r i o r m e n t e se definirán e instrumentarán
p r i n c i p i o s e i n s t i t u c i o n e s b i l a t e r a l e s m á s f l e x i b l e s p a r a r e s o l v e r los c o n flictos s o b r e a s u n t o s de i n v e r s i ó n e x t r a n j e r a .
L o s c a m b i o s e n e l sector d e l a e n e r g í a d e b e n c o n s i d e r a r s e c o m o
uno de los logros p r i n c i p a l e s d e l A L C . A q u í , u n a v e z más, u n a l a r g a
t r a d i c i ó n d e l i b r e m o v i m i e n t o de r e c u r s o s e n e r g é t i c o s e s t a b a l l a m a d a
a o p o n e r s e a m e d i d a s p r o t e c c i o n i s t a s , c o m o s u c e d i ó e n t r e 1976 y 1 9 8 4 ,
l o c u a l t u v o c o m o r e s u l t a d o l a m a d u r a c i ó n d e las t e n d e n c i a s u n i f i c a d o ras i n h e r e n t e s a l c o n t i n e n t e n o r t e a m e r i c a n o . C a n a d á , a l ser e l s e g u n d o
m a y o r p r o d u c t o r de e n e r g í a d e los países d e l a O C D E y e l m a y o r p r o d u c t o r p e r cápita e n e l m u n d o o c c i d e n t a l , h a s i d o s i e m p r e e l p r i n c i p a l
MICHEL
312
DUQUETTE
FI
XXXII-3
p r o v e e d o r de gas n a t u r a l de E s t a d o s U n i d o s . T a n t o C a l i f o r n i a c o m o
l o s estados el m e d i o oeste h a n s i d o clientes i m p o r t a n t e s p a r a e l gas n a t u r a l c a n a d i e n s e desde los años c i n c u e n t a . C a n a d á s u m i n i s t r a 1 3 % de
l a s i m p o r t a c i o n e s e s t a d u n i d e n s e s de petróleo y d e r i v a d o s , así c o m o
1 0 0 % de las i m p o r t a c i o n e s de gas; t o d o esto d e n t r o de l a t e n d e n c i a de
l a r g o p l a z o de d e c r e c i e n t e p r o d u c c i ó n e s t a d u n i d e n s e d e s d e 1 9 6 9 . L a s
e x p o r t a c i o n e s c a n a d i e n s e s de gas d e b e n t e n e r l a c a p a c i d a d de h a c e r
frente a l a e n o r m e d e m a n d a e n E s t a d o s U n i d o s , y desde esta p e r s p e c t i v a p u e d e n e n t e n d e r s e m e j o r los o b j e t i v o s p r o t e c c i o n i s t a s d e l P N E . E r a
i m p e r a t i v o p a r a e l g o b i e r n o f e d e r a l q u e C a n a d á n o c o m p r o m e t i e s e su.
m á s v u l n e r a b l e m e r c a d o d e l este c a n a d i e n s e a las d e m a n d a s d e l m e d i o
oeste e s t a d u n i d e n s e , y q u e las v e n t a s r e s u l t a n t e s t u v i e s e n c o n s e c u e n cias p a r a t o d a l a e c o n o m í a n a c i o n a l , y n o sólo p a r a l a s u t i l i d a d e s de
las p r o v i n c i a s p r o d u c t o r a s .
1 1
C o n u n a d e m a n d a e s t a d u n i d e n s e c r e c i e n t e de h i d r o c a r b u r o s y
e l e c t r i c i d a d — e s t a última o b j e t o de m e d i d a s r e s t r i c t i v a s i m p u e s t a s p o r
E s t a d o s U n i d o s — , p a r e c e q u e p r á c t i c a m e n t e t o d o s los obstáculos b i l a terales p a r a e l c o m e r c i o de energía se e l i m i n a r o n c o n e l A L C . S i l l e g a r a
a h a b e r u n a escasez m u n d i a l de h i d r o c a r b u r o s , E s t a d o s U n i d o s t i e n e
g a r a n t i z a d o u n acceso m á s s e g u r o a los r e c u r s o s energéticos d e l c o n t i n e n t e , l o c u a l b i e n p u e d e r e v i v i r sus v i e j o s sueños a i s l a c i o n i s t a s . N o
es p o c o p r o b a b l e q u e M é x i c o , c o n sus i n m e n s o s r e c u r s o s de petróleo
y gas, sea l l a m a d o a d e s e m p e ñ a r u n p a p e l p r i n c i p a l e n e l e s t a b l e c i m i e n t o de u n s i s t e m a estratégico de s u m i n i s t r o de e n e r g í a , e n e l caso
d e u n a d e s o r g a n i z a c i ó n d e l m e r c a d o m u n d i a l . P l o u r d e d i s c u t e este
controvertido t e m a en su c o m p r e n s i v a y s u m a m e n t e detallada d i s c u sión de l a C l á u s u l a de A c c e s o P r o p o r c i o n a l d e l A L C , q u e i n t r o d u c e
m a y o r e s límites a l a i m p o s i c i ó n de r e s t r i c c i o n e s c u a n t i t a t i v a s a las e x p o r t a c i o n e s . D i c h a cláusula establece l o s i g u i e n t e :
1 2
...
1 3
l a restricción no reduce l a proporción del total del e m b a r q u e de ex-
portación de u n b i e n energético específico puesto a disposición de l a otra
parte, relativa a l a oferta total de ese bien de l a parte que establece l a restricción, en comparación c o n la proporción existente en los últimos 36
Ibid.,p.l3.
u
E n un asunto tan sensible y controvertido como el suministro mutuo de energía en época de crisis, los artífices del ALC mostraron ser más astutos que originales.
E n efecto, si Canadá, en el caso de déficit, reclamara su derecho a limitar sus exportaciones de energía a Estados Unidos, deberá garantizar que sea la proporción normal
de la oferta canadiense reducida. E n este sentido no podrían existir circunstancias que
justificaran derechos especiales de importación o exportación.
Plourde, op. cit.
1 2
1 3
ENE-MAR
92
313
E L ACUERDO D E LIBRE COMERCIO
meses, p a r a los que existan datos disponibles, previos a l a imposición de
l a m e d i d a , o en otro periodo representativo en el que ambas partes estén
de acuerdo. (Artículo 9 0 4 (a)).
A d i f e r e n c i a de M é x i c o , l a i n d u s t r i a p e t r o l e r a c a n a d i e n s e ,
sus r e c u r s o s l i m i t a d o s , p a r e c e ser v u l n e r a b l e a esta cláusula,
dados
puesto
que existen pocas salvaguardas en el texto que p u e d a n g a r a n t i z a r l a
p r o t e c c i ó n d e las c a d a v e z m e n o r e s r e s e r v a s c a n a d i e n s e s . A ú n p e o r , a
O t t a w a l e está p r o h i b i d o b u s c a r u n a m e j o r r e t r i b u c i ó n p o r sus r e c u r s o s
e n otros m e r c a d o s , si el precio i n t e r n a c i o n a l f u e r a más elevado que el
q u e o f r e c e n los e s t a d u n i d e n s e s . M u c h o s t e m i e r o n q u e e l a s u n t o p u d i e r a c o n v e r t i r s e e n u n p u n t o de d i s c o r d i a e n t r e los dos socios c o m e r c i a les. E s t e n o es e l caso d e l gas n a t u r a l y l a e n e r g í a h i d r o e l é c t r i c a , de los
q u e C a n a d á t i e n e r e c u r s o s v a s t o s . A l a s e g u r a r u n m e r c a d o de e x p o r t a c i ó n t a n g r a n d e , e l A L C h a c e p o s i b l e e l d e s a r r o l l o d e los r e c u r s o s c a n a d i e n s e s q u e r e q u i e r e n de i n v e r s i o n e s i n m e n s a s , p a r t i c u l a r m e n t e e n las
r e m o t a s Canadá
Lands.
u
D e a c u e r d o c o n n u e v o s d a t o s s o b r e los a ñ o s 1 9 8 9 - 1 9 9 1 , ¿ h a c o n t r i b u i d o e l A L C a c a m b i a r los p a t r o n e s d e o f e r t a , i n v e r s i ó n y
comercio
q u e f u e r o n e s t a b l e c i d o s a p a r t i r de q u e los c o n s e r v a d o r e s l l e g a r o n a l
poder? P l o u r d e tiende a m i n i m i z a r el p a p e l del A L C , p r i n c i p a l m e n t e el
carácter o b l i g a t o r i o d e a l g u n a s de sus d i s p o s i c i o n e s , e n l a e v o l u c i ó n d e l
sector d e e n e r g í a e n C a n a d á .
A u n q u e t o d o s i g u e s i e n d o cuestión d e
e j e r c i c i o s d e s i m u l a c i ó n , los d a t o s p u e d e n d a r p o r l o m e n o s u n a i n d i c a ción de desarrollos futuros e n el sector.
En
1 9 8 9 , e l suceso m á s i m p o r t a n t e e n l o q u e a e n e r g í a se r e f i e r e
fue l a a p r o b a c i ó n , p o r e l C o n s e j o N a c i o n a l d e E n e r g í a ( C N E ) , p a r a e x p o r t a r a E s t a d o s U n i d o s 10 exajoules ( 1 0
1
8 m ) d e gas n a t u r a l de los te3
r r i t o r i o s d e l n o r t e . E s t a d e c i s i ó n fue e l p r i m e r p a s o p a r a e x t e n d e r e l
n u e v o g a s o d u c t o A l b e r t a d e l N o r t e a l d e l t a d e l río M a c k e n z i e . P o r u n a
p a r t e , c o m o se m u e s t r a e n l a gráfica 1, se n o t a u n a l i g e r a e x p a n s i ó n
(5%)
d e l v o l u m e n d e e x p o r t a c i ó n , a u n q u e e l c u a d r o 1 señala e l h e c h o
de q u e los beneficios n o a u m e n t a n , d e b i d o a los precios más bajos del
mercado.
E s poco probable que h a y a incrementos adicionales e n el
corto p l a z o , e n l a m e d i d a e n q u e los gasoductos existentes o p e r a n a su
p l e n a c a p a c i d a d . F u e r a d e esto, e l A L C n o p a r e c e h a b e r m o d i f i c a d o los
patrones comerciales entre C a n a d á y Estados U n i d o s , puesto que cada
país h a b í a a j u s t a d o p r e v i a m e n t e sus r e g l a m e n t o s d e e n e r g í a a las f u e r z a s d e l m e r c a d o . E s t a s , j u n t o c o n e l c a m b i o e n l a política d e e n e r g í a
Government of Canadá, Energy and Free Trade, Ottawa, Energie, Mines et
Ressources Canadá, Supply and Services Canadá, 1988, p. 9.
1 4
314
MICHEL
DUQUETTE
FI
XXXII-3
CUADRO 1
Exportaciones e importaciones de recursos energéticos
en C a n a d á ,
1975-1989
{millones de dólares
canadienses)
Gas
Petróleo
natural
Carbón
Electricidad
1975
Exportaciones
3 684
1 092
483
Importaciones
3 508
8
643
13
176
1 084
160
91
Exportaciones
5 352
3 984
824
773
Importaciones
7 545
0
882
3
193
3 984
-58
770
1 425
Saldo
-
104
1980
Saldo
-2
1985
Exportaciones
9 379
4 011
2 041
Importaciones
5 315
0
1 077
8
Saldo
4 064
4 011
964
1 417
1 080
1986
Exportaciones
5 866
2 483
1 869
Importaciones
4 422
0
874
9
Saldo
1 444
2 483
995
1 071
1 200
1987
Exportaciones
7 029
2 527
1 696
Importaciones
4 809
0
843
9
Saldo
2 220
2 527
853
1 191
Exportaciones
6 338
2 954
2 063
881
Importaciones
4 341
0
828
63
Saldo
1 997
2 954
1 235
818
1988
1989
Exportaciones
6 723
2 945
2 201
661
Importaciones
5 424
0
777
292
Saldo
1 299
2 945
1 424
269
Fuentes: Statistics Canada, Exports per merchandise, numéro de catâlogo 65-004;
Imports per merchandise, numéro de catâlogo 65-007, Ottawa, Approvisionnement et Services Canada, 1990.
ENE-MAR
E L ACUERDO DE LIBRE C O M E R C I O
92
315
p r e v i a m e n t e i n s t r u m e n t a d a p o r O t t a w a , son entonces m u c h o más relev a n t e s p a r a n u e s t r a discusión q u e e l A L C , c o m o l o a d m i t e a b i e r t a m e n te el C o n s e j o N a c i o n a l de
Energía.
15
GRÁFICA i
Volumen y precio promedio de las exportaciones de gas natural
féggjg M i l millones de m
[ j Dólares canadienses por cada 1 000 m
3
3
* Cifras estimadas.
Fuente: National Energy Board, NEB Annual Report, Ottawa, Approvisionnements et Services Canadá, 1990.
P o r o t r a p a r t e , l a p r o d u c c i ó n y las e x p o r t a c i o n e s de e l e c t r i c i d a d se
h a n r e d u c i d o e n e x t r e m o , d e b i d o a c o n d i c i o n e s de a l m a c e n a m i e n t o
d e s f a v o r a b l e s e n los últimos c u a t r o a ñ o s . C o m o se m u e s t r a e n e l
c u a d r o 3, e l v o l u m e n de s u m i n i s t r o de energía q u e p u e d e i n t e r r u m p i r se á E s t a d o s U n i d o s t a m b i é n c a y ó e n f o r m a drástica a p e s a r de q u e ,
d e a c u e r d o c o n las d i s p o s i c i o n e s d e l A L C , e l s u m i n i s t r o g a r a n t i z a d o se
m a n t u v o . E s t e es u n l o g r o d e l A L C per se. L a d i s m i n u c i ó n e n l a o f e r t a
t a m b i é n e l e v ó los p r e c i o s , a u n q u e n o de m a n e r a s i g n i f i c a t i v a d a d o el
r e d u c i d o p e r i o d o de l a c r i s i s (véase e l c u a d r o 2 ) . L o s p r o d u c t o r e s c a n a d i e n s e s de e n e r g í a eléctrica o b v i a m e n t e o p t a r o n p o r m a n t e n e r los
a t r a c t i v o s d e l m e r c a d o m e d i a n t e p r e c i o s c o m p e t i t i v o s p a r a sus c o m p r a d o r e s e s t a d u n i d e n s e s , y n o p e r d i e r o n de v i s t a los p r o m i s o r i o s c o n tratos q u e se n e g o c i a b a n .
E l 26 d e a b r i l de 1 9 8 9 , e l p r i m e r m i n i s t r o d e Q u e b e c , R o b e r t B o u rassa, logró, e n efecto, u n contrato m u y i m p o r t a n t e p a r a el abasteci-
1 5
National Energy Board, NEB Annual Report, Ottawa, Approvisionnements
Services Canada,
1990.
et
316
MICHEL
DUQUETTE
FI
XXXII-3
CUADRO 2
Precio promedio
de las e x p o r t a c i o n e s
(Miles
de energía, 1 9 8 0 - 1 9 8 9
de kWh)
Ventas que
Ventas
Año
se pueden
garantizadas
interrumpir
Total
1980
21.7
30.3
28.1
1985
44.5
30.1
34.4
1988
39.3
25.9
29.6
1989
41.9
30.8
35.8
F u e n t e : L'Energie Electrique au Canada, 1989,
ment et Services C a n a d a , 1 9 9 0 .
cuadro 8.2, O t t a w a , Approvisionne-
CUADRO 3
E x p o r t a c i o n e s de energía eléctrica a E s t a d o s U n i d o s , 1 9 8 0 - 1 9 8 9
Volúmenes
(10
000
Ventas
kWh)
(millones
de dólares
Ventas que
Ventas
Año
garantizadas
se pueden
interrumpir
canadienses)
Ventas que
Ventas
garantizadas
se pueden
interrumpir
1980
7 232
20 992
156
731
636
760
1985
12 3 0 5
29 136
547
109
877
657
1988
8 331
21 3 9 8
327
132
553
406
1989
8 378
10 0 8 4
350
666
310
692
F u e n t e s : Statistiques de lEnergie Electrique, v o l . 11, Statistique C a n a d a , n u m e r o de
catalogo 57-202, y E n e r g i e , M i n e s et Ressources C a n a d a , A p p r o v i s i o n n e m e n t et Services C a n a d a , 1990.
m i e n t o d u r a n t e 20 años a l a N e w Y o r k P o w e r A u t h o r i t y de c e r c a de
17 0 0 0 m i l l o n e s de dólares e n g e n e r a c i ó n de e n e r g í a , a i n i c i a r s e e n
1 9 9 5 . E s t e a c u e r d o fue p o s t e r i o r a o t r o c o n t r a t o p o r 8 0 0 0 m i l l o n e s de
dólares e n t r e las m i s m a s p a r t e s , f i r m a d o e n d i c i e m b r e de 1988. D i r e c t a m e n t e r e l a c i o n a d o s c o n e l A L C , a m b o s a c u e r d o s s o n sólidos e j e m p l o s
d e l c o m p r o m i s o de Q u e b e c c o n e l A L C . S i n e m b a r g o , l a i n s t r u m e n t a c i ó n d e l p r o y e c t o J a m e s B a y I I , de m i l e s de m i l l o n e s de dólares, q u e
se d e r i v ó de l a firma de estos c o n t r a t o s h a e n f r e n t a d o — y aún e n f r e n t a — s e r i a o p o s i c i ó n p o r p a r t e de los i n d i o s cree e n e l n o r t e de Q u e b e c ,
y el C N E i n c l u s o o b l i g ó a r e t r a s o s a d i c i o n a l e s p o r r a z o n e s r e l a c i o n a d a s
c o n l a e c o l o g í a . N o h a y d u d a de q u e c o n f o r m e c o r r a e l t i e m p o h a b r á
q u e a f r o n t a r las c r e c i e n t e s d e m a n d a s d e q u i e n e s se o p o n e n a estas
m e d i d a s , c o m o l a S o c i e d a d A u d u b o n y el C l u b S i e r r a , poderosos ca-
ENE-MAR
E L A C U E R D O D E LIBRE
92
317
COMERCIO
b i l d e r o s e n W a s h i n g t o n e n f a v o r d e l c u i d a d o d e l a m b i e n t e , y los i n d i o s
c r e e . A u n q u e estos ú l t i m o s están d i v i d i d o s e n dos f a c c i o n e s
políticas
— u n a r a d i c a l e n t o r n o al jefe M a t t h e w C o o n - C o m e , q u e r e c l a m a n o
sólo a u t o n o m í a política p a r a t o d a el área de l a bahía J a m e s s i n o e l fin
d e los p r o y e c t o s h i d r o e l é c t r i c o s ,
y u n a moderada, posiblemente agru-
p a d a a l r e d e d o r d e A b e l K i t c h e n , p r e s i d e n t e de l a C o m p a ñ í a C r e e — ,
n a d i e e n este m o m e n t o se a v e n t u r a a p r e d e c i r el r e s u l t a d o d e l c o n f l i c t o . L o s r e c l a m o s de esos p r i m e r o s p o b l a d o r e s sobre e l n o r t e d e Q u e b e c
se h a n v u e l t o , j u n t o c o n el l e v a n t a m i e n t o m o h a w k d u r a n t e e l v e r a n o
de 1 9 9 0 , a s u n t o s de g r a n i m p o r t a n c i a y h o n d a p r e o c u p a c i ó n e n esa
provincia.
M á s i m p o r t a n t e e n e l l a r g o p l a z o , l a recesión e n E s t a d o s U n i d o s
y C a n a d á , así c o m o l a c r e c i e n t e p r e o c u p a c i ó n p o r el a m b i e n t e y l a p r o t e c c i ó n de l a v i d a s i l v e s t r e , p o n e n e n e n t r e d i c h o l a v i a b i l i d a d de p r o y e c t o s h i d r o e l é c t r i c o s de g r a n e n v e r g a d u r a , a p e s a r d e q u e o f r e c e n u n
p o s i b l e a h o r r o d e e n e r g í a . N o es s o r p r e n d e n t e q u e esas
preocupaciones
h a y a n a l i m e n t a d o acalorados debates en c o m u n i d a d e s de V e r m o n t y
o t r o s estados de N u e v a I n g l a t e r r a e n los ú l t i m o s tres a ñ o s . C o m o e j e m plo,
l a C o m i s i ó n de S e r v i c i o s P ú b l i c o s de M a i n e , b a j o fuertes p r e s i o -
nes públicas, e n m a r z o de 1989 p u s o fin a l c o n t r a t o p o r 4 0 0 0 m i l l o n e s
de dólares
firmado
con
anterioridad por H y d r o - Q u e b e c
y
Central
M a i n e P o w e r C o r p o r a t i o n ( C M P ) . E n l o q u e se r e f i e r e a e n e r g í a , d e b e
a d m i t i r s e q u e l o s t a n e s p e r a d o s efectos e n c a s c a d a d e l A L C h a n s i d o u n
poco decepcionantes p a r a Q u e b e c .
E n el o c c i d e n t e de C a n a d á , d e s p u é s de m u c h o r e t r a s o , e l a ñ o 1990
v i o l a a p r o b a c i ó n p o r el C N E de u n i m p o r t a n t e p r o y e c t o d e c o n s t r u c c i ó n a c a r g o d e T r a n s C a n a d á P i p e - L i n e s , q u e tenía p o r o b j e t o m o d e r n i z a r los s e r v i c i o s d e t r a n s p o r t e t a n t o e n t r e p r o v i n c i a s c o m o a l s u r d e
l a f r o n t e r a . C o l u m b i a Británica, t a m b i é n c o n p r o b l e m a s d e b a j o s n i v e les de a l m a c e n a m i e n t o , c a m b i ó p a r c i a l m e n t e l a g e n e r a c i ó n d e e n e r g í a
e n f a v o r d e l gas n a t u r a l , p a r a m a n t e n e r las v e n t a s g a r a n t i z a d a s a E s t a dos U n i d o s . E l a c o n t e c i m i e n t o m á s i m p o r t a n t e de 1 9 9 0 , u n a l z a p r e c i p i t a d a e n l a d e m a n d a y e n l a p r o d u c c i ó n a p a r t i r de s e p t i e m b r e , i l u s t r a
t a m b i é n l a i n f l u e n c i a de f a c t o r e s i n t e r n a c i o n a l e s s o b r e l a i n d u s t r i a , e n
este caso l a c r i s i s d e l g o l f o P é r s i c o . L o s p r e c i o s se e l e v a r o n a p r e s u r a d a m e n t e , luego de l a invasión iraquí a K u w a i t . L a A g e n c i a I n t e r n a c i o n a l
de E n e r g í a p i d i ó a C a n a d á , c o m o u n p r o d u c t o r i m p o r t a n t e , q u e p a r t i c i p a r a e n u n e s f u e r z o c o n j u n t o p a r a a m p l i a r l a r e s e r v a estratégica,
en
caso de q u e e s t a l l a r a l a g u e r r a e n e l M e d i o O r i e n t e . L o s i n g r e s o s d e
c o r t o p l a z o a u m e n t a r o n e l flujo d e e f e c t i v o p a r a l a i n d u s t r i a , p e r o n o
se e m p r e n d i e r o n p r o y e c t o s
especiales de perforación.
L a s utilidades
más b i e n a y u d a r o n a p a g a r el servicio de l a d e u d a de las c o r p o r a -
318
MICHEL
FI
DUQUETTE
XXXII-3
ciones.
E s t o fue o b v i a m e n t e c o n s e c u e n c i a d e l p o b r e d e s e m p e ñ o d e
l a p r o d u c c i ó n i n t e r n a de petróleo e n 1 9 8 9 , c u a n d o las e x p o r t a c i o n e s
c a n a d i e n s e s de c r u d o se r e d u j e r o n a l a m i t a d . E n 1 9 9 0 , las e x p o r t a c i o n e s a E s t a d o s U n i d o s n o a u m e n t a r o n p o r q u e l a m a y o r p a r t e de los
n u e v o s p o z o s puestos e n o p e r a c i ó n p r o d u j e r o n gas n a t u r a l , y las i m p o r t a c i o n e s de petróleo d e l M a r d e l N o r t e y de los países de l a O P E P
— f u e r a de I r a q y K u w a i t — a c u s a r o n u n a l z a p r o n u n c i a d a . D a d a s estas c o n d i c i o n e s , es p o s i b l e q u e e n e l f u t u r o c e r c a n o e l A L C c o n t i n ú e
siendo u n factor que no influye sobre el petróleo.
16
1 7
D e b e señalarse q u e el c r e c i m i e n t o d e l c o m e r c i o i n t e r n o de petróleo
y gas c o n las p r o v i n c i a s o r i e n t a l e s se e n c u e n t r a i m p e d i d o e s t r u c t u r a l m e n t e p o r l a i n s u f i c i e n t e c a p a c i d a d y p o r los e l e v a d o s costos d e l t r a n s p o r t e . I m p o r t a c i o n e s c r e c i e n t e s a fines de 1990 y p r i n c i p i o s de 1991
f u e r o n u n r e s u l t a d o de esta p r e o c u p a n t e situación. L o a n t e r i o r h a f o r z a d o , d e s d e j u n i o de 1 9 9 1 , a G a z M é t r o p o l i t a i n , c u y a s o f i c i n a s p r i n c i p a l e s se e n c u e n t r a n e n Q u é b e c , a b u s c a r a c u e r d o s c o n e m p r e s a s d e
t r a n s p o r t e de gas e n H o u s t o n , T e x a s , p a r a m a n t e n e r e l n i v e l de s u m i n i s t r o . O n t a r i o t a m b i é n h a a u m e n t a d o sus i m p o r t a c i o n e s de petróleo
d e los estados d e l m e d i o oeste n o r t e a m e r i c a n o , e n p a r t e c o m o r e s p u e s t a a l a d e s t r u c c i ó n p a r c i a l de las i n s t a l a c i o n e s de S y n c r u d e a fines d e
1989 y s u p o s t e r i o r c i e r r e p o r r e p a r a c i o n e s . A p r i m e r a v i s t a , t o d o esto
a p u n t a h a c i a e l r e f o r z a m i e n t o de l a integración n o r t e - s u r e n el sector
d e e n e r g í a , si n o e n o t r o s c a m p o s , y h a c i a l a estabilización d e l eje t r a d i c i o n a l de costa a costa. C o m o conclusión g e n e r a l , puede asegurarse
q u e los c a m b i o s e s t r u c t u r a l e s e n l a i n d u s t r i a de e n e r g í a , las f u e r z a s d e l
m e r c a d o y l a s c r i s i s estratégicas e n e l á m b i t o i n t e r n a c i o n a l h a n i n c r e m e n t a d o l a integración d e l m e r c a d o , n o sólo e n t r e C a n a d á y E s t a d o s
U n i d o s , s i n o t a m b i é n e n t r e los países m i e m b r o s de l a O P E P y e n t r e los
que no lo son.
O t r o s factores secundarios, r e l a c i o n a d o s c o n l a m a q u i n a r i a estatal
y las r e l a c i o n e s f e d e r a l - p r o v i n c i a l e s , p u e d e n t a m b i é n t e n e r i n f l u e n c i a .
L a l e n t i t u d e n los p r o c e d i m i e n t o s d e l C N E ( f e d e r a l ) p a r a t o m a r u n a
d e c i s i ó n s o b r e p r o y e c t o s n u e v o s i n i c i a l m e n t e d i s e ñ a d o s p o r las p r o v i n c i a s — J a m e s B a y I I o S o l i g a z s o n e j e m p l o s de e s t o — i n d i c a q u e
1 8
Energie, Mines et Ressources Canada, Canadian Petroleum Market, Ottawa,
Energie, Mines et Ressources Canada, 1991.
Ministère de l'Industrie et du Commerce, Canadexport, Ottawa, Approvisionnements et Services Canada, 15 de febrero de 1990.
Soligaz, diseñado originalmente en 1986 para permitir un suministro estable
de líquidos de gas natural de Aîberta a Québec, ha enfrentado seria oposición de la
industria de Ontario y dudas acerca de su rentabilidad. Este proyecto se ha pospuesto
varias veces en el C N E y no aparece, en fecha tan tardía como abril de 1991, en el pro1 6
1 7
1 8
ENE-MAR
92
E L A C U E R D O D E LIBRE COMERCIO
319
o t r a s l i m i t a c i o n e s , m á s b i e n i n s t i t u c i o n a l e s , desafían a l A L C . E s t a s l i m i t a c i o n e s p e r m i t e n e n t e n d e r p o r q u é se p o s p o n e n i n i c i a t i v a s p a r t i c u l a r e s , y d a n c u e n t a de las r e s p u e s t a s g e n u i n a s de p a r t e de las p r o v i n c i a s p a r a m a n t e n e r s u í m p e t u , d e n t r o de l a l ó g i c a d e l A L C , e n u n
e n t o r n o político c o m p l e j o .
A
DOSAÑOS DEL ALC: CONCLUSIONES Y PERSPECTIVAS
U n a p r i m e r a c o n c l u s i ó n a l a q u e p u e d e l l e g a r s e e n este m o m e n t o se
r e f i e r e a l p o t e n c i a l de i n t e r n a c i o n a l i z a c i ó n d e los a s u n t o s políticos i n t e r n o s , q u e antes se resolvían e n los á m b i t o s p r o v i n c i a l , i n t e r p r o v i n c i a l y n a c i o n a l d e g o b i e r n o . E s t a es l a l e c c i ó n , m e p a r e c e , q u e
p u e d e r e c o g e r s e de los c a b i l d e o s q u e los i n d i o s cree h a n l l e v a d o a c a b o
e n e l e s t a d o de N u e v a Y o r k y e n los estados de N u e v a I n g l a t e r r a , y
d e s u a l i a n z a c o n los a m b i e n t a l i s t a s e s t a d u n i d e n s e s . L a s d e m a n d a s
c r e c i e n t e s a l c o n g r e s o p o r p a r t e de los p r o d u c t o r e s de e n e r g í a de E s t a d o s U n i d o s t a m p o c o d e b e n o l v i d a r s e . D e a q u í e n a d e l a n t e , será e n l a
c i u d a d d e N u e v a Y o r k , e n A l b a n y , M o n t p e l i e r y B o s t o n — d o n d e se
e n c u e n t r a e l m e r c a d o — d o n d e surgirán los p u n t o s s e n s i b l e s d e l d e s a r r o l l o e n e r g é t i c o y d o n d e se t o m a r á n las d e c i s i o n e s q u e a f e c t e n e l r e s u l t a d o d e l A L C . E s t o es, e n l a a r e n a política, u n a c o n s e c u e n c i a s i g n i f i c a t i v a de l a integración e c o n ó m i c a g l o b a l . O t r a s l i m i t a c i o n e s a l c o m e r c i o
p u e d e n ser y q u i z á serán i m p u e s t a s p o r e l déficit de E s t a d o s U n i d o s
c o n C a n a d á , p r i n c i p a l m e n t e e n e l sector d e e n e r g í a .
U n a s e g u n d a c o n c l u s i ó n es q u e l o s factores i n t e r n o s e n E s t a d o s
U n i d o s , c o m o las p r e s i o n e s políticas d e las m i n o r í a s y los g r u p o s d e
p r e s i ó n n a c i o n a l e s , y a sea e n sus d i s t r i t o s r e s p e c t i v o s o e n e l c o n g r e s o
estadunidense, son otras variables relevantes que p u e d e n afectar el res u l t a d o d e l A L C e n e l c o r t o p l a z o . U n a t e r c e r a c o n c l u s i ó n es q u e l a s
tendencias m a c r o e c o n ó m i c a s m u n d i a l e s — c o m o l a recesión, el e n d e u d a m i e n t o p ú b l i c o , o e l déficit d e l a b a l a n z a c o m e r c i a l d e E s t a d o s U n i d o s c o n sus v e c i n o s — p u e d e n l l e g a r a t e n e r u n a i m p o r t a n c i a m u c h o
m a y o r e n el éxito, o el fracaso, d e l p r o y e c t o de integración de A m é r i c a
d e l N o r t e q u e las t a n t e m i d a s d i s p o s i c i o n e s o b l i g a t o r i a s d e l A L C , tales
c o m o l a Cláusula de A c c e s o P r o p o r c i o n a l .
D e g r a n i m p o r t a n c i a s o n l a s p a r t i c u l a r i d a d e s d e l a v i d a política e n
grama de corto plazo de esta oficina. Esto ha provocado gran actividad de exploración
en ias tierras bajas de Québec, por un consorcio ausíraliano-quebequense y por la firma exploradora estadunidense Bow Valley, con una inversión total de cerca de 30 m i llones de dólares. Véase Magasine Affaires Plus, abril de 1991.
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c a d a país. E s t a d o s U n i d o s m o s t r ó u n a f u e r t e u n i d a d n a c i o n a l , i n c l u s o
p a t r i o t i s m o , d u r a n t e l a crisis del golfo Pérsico, m i e n t r a s que l a i n c e r t i d u m b r e c o n s t i t u c i o n a l e n C a n a d á es u n a s u n t o d e m a s i a d o i m p o r t a n t e
e n este m o m e n t o p a r a n o prestarle l a d e b i d a atención. S u i n f l u e n c i a e n
l a i n s t r u m e n t a c i ó n d e l A L C p u e d e ser s i g n i f i c a t i v a y n o d e b e ser s u b e s t i m a d a . H a s t a h o y , es v e r d a d q u e n i n g ú n a n a l i s t a h a s u b r a y a d o los
p r i n c i p a l e s c a m b i o s q u e p u e d e n s u r g i r d e l a c a j a de P a n d o r a q u e c o n s t i t u y e e l c a m b i o de status c o n s t i t u c i o n a l de Q u e b e c . E s a a c t i t u d es a l e n t a d o r a . " E s p o c o p r o b a b l e q u e E s t a d o s U n i d o s esté d i s p u e s t o a i n t r o d u c i r e l e m e n t o s de i n c e r t i d u m b r e e n l a a p l i c a c i ó n d e l A L C , e n el c a s o
d e q u e C a n a d á se d i v i d i e s e finalmente e n dos países s e p a r a d o s : C a n a d á Inglés y Q u e b e c . ' '
E n o t r a s p a l a b r a s , E s t a d o s U n i d o s n o añadiría t o d a v í a m á s i n c e r t i d u m b r e a las q u e y a t i e n e s o b r e s u v e c i n o d e l n o r t e . P o r l o d e m á s , y
d e s d e u n p u n t o de v i s t a e s t r i c t a m e n t e o r t o d o x o , es p o c o p r o b a b l e q u e
E s t a d o s U n i d o s r e c h a z a r a u n a s o l i c i t u d d e Q u e b e c de r e a n u d a r e l
a c u e r d o . E s t a r e a n u d a c i ó n p o d r í a i n c l u i r a d a p t a c i o n e s reales de a l g u n a s d e las cláusulas d e l A L C a las e s p e c i f i c i d a d e s de l a e c o n o m í a d e
Q u e b e c y, aunque menos probable, a algunas derivadas del sistema
p o l í t i c o de ese n u e v o país. B i e n p u e d e ser, p o r e j e m p l o , q u e las d e b i l i d a d e s e c o n ó m i c a s e s t r u c t u r a l e s r e q u i e r a n u n m a y o r n i v e l de p a r t i c i p a c i ó n d e l E s t a d o e n las e m p r e s a s y e n l a p l a n e a c i ó n l o c a l , o s u b s i d i o s
l i m i t a d o s p a r a a y u d a r a las i n d u s t r i a s l o c a l e s e n su e s f u e r z o p o r c o l o c a r s e e n e l m e r c a d o c o n t i n e n t a l . E s a s características n o d e b e r í a n d i s u a d i r a l o s n a c i o n a l e s de i n v e r t i r e n el e x t r a n j e r o , n i d e b e r í a n d e b i l i t a r de n i n g u n a m a n e r a l a r e d d e r e l a c i o n e s e n t r e e m p r e s a r i o s a l n o r t e
y a l s u r de l a f r o n t e r a . E s t o es e s p e c i a l m e n t e c i e r t o e n l o q u e c o n c i e r n e
a l d e s a r r o l l o de energía. S o b r e t o d o , n o se r e q u i e r e n i n g u n a d e m o s t r a ción p a r a decir que, por razones obvias, n i Estados U n i d o s n i Canadá
Inglés f a v o r e c e r á n u n Q u e b e c i n d e p e n d i e n t e , a i s l a d o y e m p o b r e c i d o
q u e b u s q u e a s i s t e n c i a y r e l a c i o n e s especiales — o i n t e g r a c i ó n — c o n
F r a n c i a y l a poderosa C o m u n i d a d E u r o p e a .
E s b i e n cierto que l a r e f o r m a c o n s t i t u c i o n a l , c u a l q u i e r a que sean
l o s c a m b i o s q u e p u e d a i n t r o d u c i r e n e l este d e C a n a d á , afectará p o c o ,
si acaso a f e c t a , e l d e s a r r o l l o d e l a e n e r g í a e n e l oeste. E l c o m e r c i o c o n t i n e n t a l d e p e t r ó l e o y gas, c o m o se m o s t r ó e n este t r a b a j o , t i e n e p o c a
r e l a c i ó n c o n los a s u n t o s p o l í t i c o s . E l c o m e r c i o de e l e c t r i c i d a d , p o r e l
c o n t r a r i o , sí t i e n e relación. D e b e r e c o r d a r s e q u e , d u r a n t e las n e g o c i a 1 9
R. Stairs, "Assessing Bilateral C a n a d a - U . S . Relations", en Stanley Beck e
Ivan Bernier (comps.), Canadá and the New Constitution: The Unfinished Agenda, Toronto,
Institute for Research on Public Policy, 1983, pp. 175-177.
1 9
E N E - M A R 92
E L ACUERDO D E LIBRE COMERCIO
321
CUADRO 4
Sector eléctrico. Provincias exportadoras y mercado
correspondiente en Estados
Unidos
Ventas
(millones
Provincia
Estado
exportadora
importador
New
Brunswick
2 505
038
86
1 861
110
107
522
88
779
11
346
3
184
72
017
Hampshire
Maine
886
New
102
457
1 827
657
Hampshire
Vermont
V e n t a s de N e p o o l *
Nueva York
Vermont
Nueva York
Michigan
Saskatchewan
Minnesota
921
51
1
12
361
223
9
800
3 413
586
109
106
413
368
712
15
2 330
847
85
14
700
Minnesota
Manitoba
canadienses)
Massachusetts
Massachusetts
Ontario
(MW/h)
de
dólares
Maine
New
Quebec
Volúmenes
406
723
75
2
1 122
179
21
981
D a k o t a del N o r t e
105
986
2
519
D a k o t a del N o r t e
9
818
18
Columbia
Británica
Washington
Oregon
Idaho
Montana
California
Nevada
1 835
123
59
874
647
22
28
793
8
814
1 597
100
4
250
458
169
732
243
42
412
122
Utah
160
4
Alaska
647
91
TOTAL
Canadá
Estados
Unidos
18 462
598
661
404
* New England Pooling Energy Agency, oficina que coordina el comercio de
energía entre algunos estados de Nueva Inglaterra y con el extranjero.
Fuente: National Energy Board Annual Report, 1989, Ottawa, Approvisionnement et
Services Canada, 1990.
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c i o n e s c o n C a n a d á e n 1 9 8 7 - 1 9 8 8 , u n o de los p r i n c i p a l e s o b j e t i v o s d e l
g o b i e r n o e s t a d u n i d e n s e fue l o g r a r fácil acceso a los r e c u r s o s e n e r g é t i cos de s u v e c i n o d e l n o r t e . E s t o se l o g r ó s i n d u d a , n o sólo p a r a e l gas
y el p e t r ó l e o s i n o p a r a l a energía eléctrica de C o l u m b i a Británica y l a s
p r o v i n c i a s d e l este, c o n m a y o r e s e x p e c t a t i v a s respecto d e l p o t e n c i a l h i d r o e l é c t r i c o de Q u e b e c . D e t o d o eso p u e d e r e s u l t a r q u e sólo e l gas n a t u r a l sea de i m p o r t a n c i a s i g n i f i c a t i v a p a r a el A L C .
E n u n m o m e n t o e n el q u e t a n t o E s t a d o s U n i d o s c o m o C a n a d á se
h a n c o m p r o m e t i d o a e x p a n d i r el A L C a M é x i c o , puede cuestionarse
i n c l u s o l a r a c i o n a l i d a d de n e g a r esos a c u e r d o s a áreas p a r t i c u l a r e s d e
A m é r i c a d e l N o r t e , si Q u e b e c l o g r a r a s u soberanía. L a f u e r z a t o d o p o d e r o s a d e l m e r c a d o , c o n s u d e c l i v e de l a e x p a n s i ó n a l a r e c e s i ó n , y s u
p e n d i e n t e de l a recesión á l a e x p a n s i ó n , así c o m o l a p r o x i m i d a d g e o gráfica de sus v e c i n o s , h a c e n m á s p o r e l i n t e r c a m b i o de r i q u e z a y r e c u r s o s q u e l o q u e h a c e n , a e s c a l a n a c i o n a l , los p r o g r a m a s políticos d e
l o s estados y las p r o v i n c i a s . L o s f a c t o r e s i n t e r n a c i o n a l e s s o n p r i m o r d i a l e s , los factores i n t e r n o s — i n t r i n c a d o s c o m o p u e d a n s e r — les s i g u e n , y los r e s u l t a d o s específicos d i r e c t a m e n t e r e l a c i o n a d o s c o n los l o g r o s d e l A L C aún q u e d a n p o r v e r s e . P o r a h o r a , sólo p u e d e n señalarse
simples tendencias.
T r a d u c c i ó n de
FERNANDO
I.
SALMERÓN
CASTRO