EL CONTROL POLÍTICO DE LA CUENTA

EL CONTROL POLÍTICO DE LA CUENTA GENERAL DE LAS
CORPORACIONES LOCALES
Manual de instrucciones para concejales de oposición.
Autor: Emiliano Jiménez León
INTRODUCCIÓN............................................................................................................................................ 3
LA RENDICIÓN DE CUENTAS.................................................................................................................... 6
LA CUENTA GENERAL. ............................................................................................................................... 9
CUENTA GENERAL PARA MUNICIPIOS DE MÁS DE 5000 HABITANTES............................................................ 10
CUENTA GENERAL PARA MUNICIPIOS DE MENOS DE 5000 HABITANTES. ...................................................... 24
LA COMISIÓN ESPECIAL DE CUENTAS Y LA CUENTA GENERAL .............................................. 36
OBSTÁCULOS PARA EL ANÁLISIS DE CUENTA GENERAL............................................................ 38
LOS PLAZOS.................................................................................................................................................. 39
LA CANTIDAD DE INFORMACIÓN A EXAMINAR.............................................................................................. 40
LOS HORARIOS DE DISPOSICIÓN DE LA INFORMACIÓN ................................................................................... 41
LAS LIMITACIONES DE CONTROL INTERNO.................................................................................................... 42
LA ASIMETRÍA TÉCNICA ................................................................................................................................ 49
PLANIFICACIÓN DE LA LABOR DE CONTROL POLÍTICO DE LA CUENTA GENERAL ......... 50
OBJETIVOS ................................................................................................................................................... 51
ALCANCE ..................................................................................................................................................... 51
MÉTODO DE TRABAJO................................................................................................................................... 52
Fase previa al examen de las Cuentas.................................................................................................... 52
Fase de recogida de información en el examen de las Cuentas.............................................................. 57
Fase de control de las Cuentas. .............................................................................................................. 60
Desarrollo del análisis de las Cuentas. ................................................................................................................ 61
Control de gastos............................................................................................................................................ 61
Control de ingresos ........................................................................................................................................ 66
En relación con la norma de presupuesto equilibrado. ................................................................................... 69
Dificultad del análisis de eficiencia y eficacia ............................................................................................... 71
Problemática del control de las subvenciones ................................................................................................ 73
Control de los procedimientos de concesión de las subvenciones. ........................................................... 73
Control del empleo dado a los fondos recibidos por los beneficiarios de las subvenciones...................... 75
Control de nóminas ........................................................................................................................................ 76
Control de entes autónomos y empresariales y fundaciones .......................................................................... 77
Análisis de la información financiera............................................................................................................. 78
Fase de exigencia de responsabilidades en relación con las Cuentas.................................................... 84
COMO SUPERAR LAS DIFICULTADES EN EL ACCESO A LA INFORMACIÓN. ......................... 89
BIBLIOGRAFÍA ............................................................................................................................................ 91
INTRODUCCIÓN
El sistema político local está formado por las reglas y pautas institucionales
mediante las que se gobiernan las Corporaciones Locales, lo que comprende tanto
la composición y la elección de sus órganos de gobierno como las relaciones que
median entre ellos y, en otro orden de cosas, las formas de participación de los
ciudadanos en la vida política local complementarias de su intervención en los
procesos electorales
El régimen político local resultante se caracteriza por su marcado
presidencialismo, que lejos de remitir ha resultado fortalecido con las últimas
reformas del régimen local. La pauta dominante la marcan los ayuntamientos –
cuyo modelo siguen las provincias-, y en líneas generales –con sus
particularidades propias- el resto de entes locales.
La Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local establece un sistema de
reparto de competencias entre el Pleno y el Alcalde, cada uno con atribuciones
propias, encomendándose al Pleno la dirección política del Ayuntamiento, el
control y la fiscalización de los demás órganos de gobierno y la adopción de
acuerdos sobre los actos de mayor trascendencia. Esta tendencia ha sido
reforzada claramente en la nueva ley de medidas para la modernización del
gobierno local.
Esto no quiere decir que el sistema local sea exclusivamente presidencialista.
Avanza en esta dirección en el terreno de las decisiones y la gestión sobre
políticas públicas, pero mantiene un fuerte componente parlamentario en el
terreno del control. Esto hace que los concejales que no formen parte de la
mayoría que da apoyo al gobierno municipal –la minoría o Oposición- tengan un
papel muy relevante para el buen funcionamiento del juego democrático:
1. Son un control autónomo de calidad de la acción del Gobierno y de la
administración -al que los ciudadanos pueden recurrir-. Hoy en día las
políticas se juzgan por sus resultados más que por sus intenciones programas-.
2. Ponen de relieve a los ciudadanos las sombras de toda acción de Gobierno,
actuando como elemento de transparencia en la gestión pública. La única
garantía de los ciudadanos contra la arbitrariedad en política es la
publicidad (la frase original es de un discurso de Benjamin Constant al
Ministro del Interior francés en 1814).
3. Facilitan el acceso de los intereses sociales a los foros políticos -lo que es
especialmente relevante cuando estos intereses sociales no son recogidos
por el Gobierno-.
4. Ofrecen alternativas a la acción de Gobierno.
Desde esta perspectiva funcional, la labor de los concejales que no forman parte
de la mayoría de gobierno es una garantía de pluralismo, que permite a los
ciudadanos afectados por las decisiones de Gobierno, aceptarlas, corregirlas,
reconsiderarlas o rechazarlas.
Un valor reforzado si cabe por la evidencia histórica que si bien el poder político es
necesario, al mismo tiempo es corruptible y peligroso, y por tanto está necesitado
de medidas preventivas y defensas eficaces, incluyendo una pluralidad de fuerzas
sociales y organizaciones paralelas al Gobierno. La tentación de abuso del poder
no conoce afiliación política, requiere corrección constante y vigilancia eterna.
En este sentido, el rendimiento de cuentas, es decir, el control político de la
ejecución del presupuesto de las corporaciones locales, es uno de los
acontecimientos clave que conforman el ciclo político local. En este proceso se
procede a medir evaluar aspectos como la calidad presupuestaria de cada
corporación local - el grado de correlación entre el presupuesto aprobado y el
presupuesto liquidado-, el cumplimiento de las normas reguladoras de la ejecución
presupuestaria, la situación financiera de la entidad al cierre del ejercicio
presupuestario o incluso. Todo ello incide directamente en controlar en qué y
cómo se han gastado los recursos presupuestarios, realidad que con frecuencia
presenta notables diferencias en relación con la foto fija del presupuesto definitivo
aprobado por cada corporación local.
Por otra parte, aunque no sea propiamente una función propia de la rendición de
cuentas, en su desarrollo los concejales de la oposición pueden disponer –en
aquellas corporaciones que hayan implantado una contabilidad analítica y de
costes- de datos muy relevantes sobre el coste de las diferentes políticas
sosportadas en el presupuesto local y sobre los objetivos alcanzados por estas
políticas.
Pero sobre todo la importancia de la labor de estos concejales radica en la
evidente insuficiencia de los mecanismos de control externo. El mapa local
español plantea entre 12.000 y 13.000 unidades de comprobación, lo que conlleva
que las auditorias llevadas a cabo por los Órganos de Control Externo, estatal y
autonómicos sean en su mayor parte formales. Por eso mismo, la labor de los
concejales de la Oposición en el seno de la Comisión Especial de Cuentas es
insustituible como mecanismo para facilitar a los Organismos Externos de Control
y a los ciudadanos información sobre las irregularidades o deficiencias
presupuestarias que se puedan producir en nuestras corporaciones locales.
Este trabajo no pretende describir todas las posibles deficiencias o irregularidades
que pueden encontrarse en el examen de la Cuenta General de una corporación
local; eso equivaldría a hacer todo un manual de derecho presupuestario. Lo único
que pretendemos es proporcionar un método de trabajo que pueda orientar a los
concejales de oposición en el ejercicio de sus funciones de control.
El hecho de centrarse en la búsqueda del error no presupone que este sea la
norma general en la actuación de las administraciones públicas locales. Lo que
ocurre es que uno de los papeles que le corresponde al concejal de oposición es,
precisamente, este: buscar errores. Y por eso al plantear un método de trabajo en
el examen de la cuenta general nos hemos centrado, lógicamente, en facilitar un
método de descubrimiento de lo que no funciona adecuadamente.
Hacemos tres advertencias sobre la validez del método que se expone.
La primera relativa a los ejemplos que se han expuesto. Los mismos corresponden
a casos reales de hace dos años, lo que puede comportar que –habida cuenta los
cambios legislativos ocurridos desde entonces- que alguno de estos ejemplos no
sea en estos momentos válidos. No obstante ello no afecta en nada a la validez
del método de trabajo que exponemos, dado que no ha cambiado el procedimiento
de control de cuentas -aunque si esté en curso de cambio el sistema de control
presupuestario y de control legal en los municipios afectados por la Ley de
medidas para la modernización del Gobierno Local. Los cambios que se producen
en esta Ley modifican como se efectuarán estas funciones de control interno pero
no afectan al sistema de rendición de cuentas, que permanece inalterado. Por eso
hemos optado por mantener el método de trabajo, aunque exija en un futuro una
adaptación puntual por lo que respecta a las denominadas grandes ciudades.
La segunda advertencia afecta a la imposibilidad de aplicar este método de trabajo
si no se dan dos condiciones alternativas: o un gobierno que cumple las normas
legales de funcionamiento de las administraciones locales o bien la disponibilidad
de recursos suficientes para obtener de los tribunales de justicia u otros órganos la
garantía de los derechos de los concejales de oposición. Si una de estas dos
condiciones no se diese, ni este ni ningún otro método de trabajo aplicarse.
La tercera y última advertencia tiene que ver con la propia naturaleza de todo
método de análisis. No existe ningún otro medio de avanzar en este tipo de
conocimientos que no sea la práctica. Conocer las reglas de un método no
equivale a haber adquirido el hábito. Sólo la práctica continuada en el control de
cuentas permite ir conociendo cuales son las circunstancias concretas de cada
municipio y adaptar las reglas de examen que se proponen a estas circunstancias.
La rendición de cuentas
La rendición de cuentas es una obligación que descansa en origen en la traslación
del derecho público que conceptos propios del derecho privado (reflejados en el
Código Civil en diferentes artículos, como es el caso de las mismas, en las
cuentas de la tutela -Art. 279- o del mandato -Art. 1720-). El concepto común es la
exigencia de rendir cuentas de la administración de bienes ajenos.
En lo que respecta al derecho público, la rendición de cuentas, aparecerá definida
en el Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria, en cuyo artículo 127 se
dispone que los cuentadantes son responsables de la información contable, y les
corresponde rendir las cuentas que hayan de enviarse al Tribunal de Cuentas. De
ello se deduce que la obligación de rendir cuentas debe considerarse como un
deber jurídico cuyo presupuesto material lo constituye el empleo de fondos
públicos y cuyo presupuesto formal se caracteriza, en el caso de los entes del
sector público, por la sujeción al régimen de contabilidad pública, teniendo como
finalidad permitir el ejercicio de las funciones de control por parte del Tribunal de
Cuentas.
El art 240 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales establece:
1. La fiscalización externa de las cuentas y de la gestión económica de las
Entidades Locales y de todos los Organismos y Sociedades de ellas dependientes
es función propia del Tribunal de Cuentas, con el alcance y condiciones que
establece la Ley Orgánica reguladora del mismo y su Ley de Funcionamiento.
2. A tal efecto, las Entidades Locales rendirán al citado Tribunal, antes del día 15
de octubre de cada año, la Cuenta General a que se refiere el artículo 190 de la
presente Ley correspondiente al ejercicio económico anterior.
3. Una vez fiscalizadas las cuentas por el Tribunal, se someterá a la consideración
de la Entidad Local la propuesta de corrección de las anomalías observadas y el
ejercicio de las acciones procedentes, sin perjuicio, todo ello, de las actuaciones
que puedan corresponder al Tribunal en los casos de exigencia de responsabilidad
contable.
4. Lo establecido en el presente artículo se entiende sin menoscabo de las
facultades que, en materia de fiscalización externa de las Entidades Locales,
tengan atribuidas por sus Estatutos las Comunidades Autónomas.
Esta redacción remite la regulación de las condiciones y alcance del control
externo por el Tribunal de Cuentas a su legislación reguladora, limitándose a
señalar que “las Entidades Locales deberán rendir al citado tribunal, antes del 15
de octubre de cada año, la cuenta General.” (lo que concuerda con lo expresado
en el art. 4.1.c) de la Ley Orgánica 2/1982 de 12 de mayo que regula el
funcionamiento del Tribunal de Cuentas, que incluye las Corporaciones Locales
como organismos integrantes en el sector público sometido a su fiscalización).
Dado el gran número de entidades locales el control externo que asume el
Tribunal de Cuentas (salvo para el caso de capitales de Provincia y los
Ayuntamientos de mayor tamaño) es un control limitado. Las cuentas locales son
examinadas por el Tribunal de Cuentas, que en sus informes nos ofrece
información sobre una muestra limitada de operaciones y acerca de los resultados
obtenidos de tres tipos de control: formal, contable y de legalidad. No se hace un
control de gestión de cada entidad local, sino una valoración global en la que suele
destacar el escaso control sobre los organismos autónomos y las sociedades
mercantiles y la escasa fiscalización tanto de subvenciones como de contratos
administrativos celebrados.
Por un lado no se toman medidas coercitivas cuando las entidades locales
incumplen su obligación de rendir cuentas. Por otro lado, la actuación fiscalizadora
del Tribunal del Cuentas se limita a remitir las anomalías detectadas a las
Corporaciones Locales a fin de que las subsanen, sin que exista un seguimiento
real del cumplimiento normativo o un régimen efectivo de sanciones en caso
contrario, siendo muy excepcionales los casos de exigencia de responsabidad
contable (directa o subsidiaria), derivada de los actos y omisiones contrarios a la
ley que originen el menoscabo de caudales o efectos públicos y que obligan a la
indemnización de los daños y perjuicios causados a la Hacienda Pública (artículo
38 de la LOTC).
El resultado es que la publicación de los informes del Tribunal de Cuentas sobre
las principales deficiencias, anomalías e incumplimientos de las Cuentas de las
Corporaciones Locales se repiten año tras año, sin observarse el menor signo de
mejora. Así mismo el Tribunal de Cuentas tiene funciones fiscalizadoras respecto
de los principios de legalidad eficiencia y economía (art. 9.1 de la Ley Orgánica
2/1982 de 12 de mayo) pero se suelen limitar a los aspectos legales.
Esta labor fiscalizadora del Tribunal de Cuentas está complementada por la labor
fiscalizadora externa que a su vez realizan los órganos especializados las
comunidades autónomas1. En estos casos, el Tribunal de Cuentas acepta la
revisión realizada por los organismos de control externo autonómicos.
1
Andalucía. Cámara de Cuentas. Ley de 17/3/88. Aragón. Camara de Cuentas. Ley 10/2001.
Asturias. Sindicatura de Cuentas. Ley 3/2003. Baleares. Sindicatura de Cuentas. Ley de 18/2/87.
Canarias. Audiencia de Cuentas. Ley de 2/5/89. Castilla y León. Consejo de Cuentas. Ley 2/2002.
Castilla-La Mancha. Sindicatura de Cuentas. Ley de 27/12/93. Cataluña. Sindicatura de Comptes.
Ley de 5/3/84. Galicia. Consello de Contas. Ley de 24/6/85. Navarra. Cámara de Comptos. Ley de
20/12/84. Euskadi. Tribunal Vasco de Cuentas Públicas. Ley de 25/11/83. Valencia. Sindicatura
de Cuentas. Ley de 11/5/85. Madrid. Cámara de Cuentas. Ley 11/99 de 29 de abril.
Estos órganos de control externos autonómicos, que suelen limitarse a un análisis
formal del cumplimiento de los requisitos exigibles en cuanto a presentación de las
cuentas y sus plazos, sin entrar –salvo en casos muy excepcionales- a apreciar
los aspectos legales de la ejecución del presupuesto, la correcta contabilización de
los documentos o la fiscalización de subvenciones y contratación- Tanto el
Tribunal de Cuentas como los organismos de control externo autonómicos utilizan
como materia de trabajo la cuenta general que está obligada a rendirles cada
corporación local.
La Cuenta General.
La Ley reguladora de las Haciendas Locales establece los mecanismos básicos
de elaboración de la Cuenta General:
Artículo 189.
Las Entidades Locales, a la terminación del ejercicio presupuestario, formarán la
Cuenta General que pondrá de manifiesto la gestión realizada en los aspectos
económico, financiero, patrimonial y presupuestario.
Artículo 190.
1. La Cuenta General estará integrada por:
a) La de la propia entidad.
b) La de los organismos autónomos.
c) Las de las sociedades mercantiles de capital íntegramente propiedad de las
mismas.
2. Las cuentas a que se refieren las letras a y b) del apartado anterior reflejarán la
situación económico-financiera y patrimonial, los resultados económicopatrimoniales y la ejecución y liquidación de los presupuestos.
Para las Entidades Locales con tratamiento contable simplificado, se establecerán
modelos simplificados de cuentas que reflejarán, en todo caso, la situación
financiera y la ejecución y liquidación de los presupuestos.
3. Las cuentas a que se refiere el apartado 1 c) anterior serán en todo caso, las
que deban elaborarse de acuerdo con la normativa mercantil.
4. Las entidades locales unirán a la Cuenta General los estados integrados y
consolidados de las distintas cuentas que determine el Pleno de la Corporación.
Artículo 191.
El contenido, estructura y normas de elaboración de las cuentas a que se refieren
las letras a) y b) del apartado 1 del artículo anterior, se determinarán por el
Ministerio de Economía y Hacienda, a propuesta de la Intervención General de la
Administración del Estado.
Artículo 192.
Los municipios de más de 50.000 habitantes y las demás Entidades Locales de
ámbito superior acompañarán a la Cuenta General:
a) Una Memoria justificativa del coste y rendimiento de los servicios públicos.
b) Una Memoria demostrativa del grado en que se hayan cumplido los objetivos
programados con indicación de los previstos y alcanzados con el coste de los
mismos.
Artículo 193.
1. Los estados y cuentas de la Entidad Local serán rendidas por su Presidente
antes del día 15 de mayo del ejercicio siguiente al que correspondan. Las de los
Organismos Autónomos y Sociedades mercantiles cuyo capital pertenezca
íntegramente a aquélla, rendidas y propuestas inicialmente por los Órganos
competentes de los mismos, serán remitidas a la Entidad Local en el mismo plazo.
2. La Cuenta General formada por la Intervención será sometida antes del día 1 de
junio a informe de la Comisión Especial de Cuentas de la Entidad Local, que
estará constituida por miembros de los distintos grupos políticos integrantes de la
Corporación.
3. La Cuenta General con el informe de la Comisión Especial a que se refiere el
apartado anterior será expuesta al público por plazo de quince días, durante los
cuales y ocho más los interesados podrán presentar reclamaciones, reparos u
observaciones. Examinados éstos por la Comisión Especial y practicadas por la
misma cuantas comprobaciones estime necesarias, emitirá nuevo informe.
4. Acompañada de los informes de la Comisión Especial y de las reclamaciones y
reparos formulados, la Cuenta General se someterá al Pleno de la Corporación,
para que, en su caso, pueda ser aprobada antes del día 1 de octubre.
5. Las Entidades Locales rendirán al Tribunal de Cuentas la Cuenta General
debidamente aprobada.
Cuenta General para municipios de más de 5000 habitantes.
El contenido, la estructura y las normas de elaboración de las cuentas generales
de los entes locales están especificadas en Capítulos I, II, III, IV y V del Título VI
de la Instrucción de Contabilidad para la Administración Local de 1990 del
Ministerio d’Economía y Hacienda.
CAPITULO PRIMERO LA CUENTA GENERAL DE LAS ENTIDADES LOCALES
Regla 408. De la Cuenta General:
1. La Intervención formará la Cuenta General de la Entidad Local, antes del día 1
de junio del ejercicio siguiente al que corresponda, a partir de las cuentas y
estados regulados en los Capítulos 2 y 3 de este Título.
2. La Cuenta General de las Entidades Locales estará integrada por:
a) La de la propia Entidad.
b) La de sus Organismos Autónomos.
c) Las de las Sociedades Mercantiles de capital íntegramente propiedad de la
misma.
3. La cuenta de la propia Entidad estará constituida por las cuentas y estados
regulados en el Capítulo 2 de este Título.
4. La cuenta de los Organismos Autónomos estará integrada por las cuentas y
estados formados y rendidos por cada uno de ellos, de conformidad con lo
establecido en el Capítulo 2 de este Título. as cuentas de las Sociedades
Mercantiles de capital íntegramente propiedad de la Entidad Local serán, lara cada
una de ellas, las reguladas en el Capítulo 3 de este Título.
Regla 409. Memorias que acompañan a la Cuenta General:
5. Municipios de más de 50.000 habitantes y demás Entidades Locales de ámbito
superior acompañarán la Cuenta General:
a) Una Memoria justificativa del coste y rendimiento de los servicios públicos.
b) Una memoria demostrativa del grado en que se hayan cumplido los objetivos
programados con ndicación de los previstos y alcanzados con el coste de los
mismos.
Regla 410.Estados integrados y consolidados por la Cuenta General:
El Pleno de la Corporación podrá establecer la necesidad de acompañar a la
Cuenta General los estados esultantes de consolidar, con criterios usualmente
aceptados, aquellas cuentas y estados que considere portunos, relativos a la
propia Entidad, sus Organismos Autónomos y Sociedades Mercantiles.
Regla 411.Documentación complementaria:
En todo caso, deberán unirse a la Cuenta General de las Entidades Locales:
a) Los justificantes de los estados y cuentas de cada uno de los Entes integrados
en la Cuenta General egulados en el Capítulo 2º, Sección 1ª, de este Título VI.
b) Las cuentas anuales de las Sociedades Mercantiles en cuyo capital social tenga
participación mayoritaria a Entidad Local, formadas según se regula en el Capítulo
3º de este Título.
Regla 412.Rendición de la Cuenta General al Tribunal de Cuentas:
Cumplidos los requisitos establecidos por la normativa vigente, y aprobada la
Cuenta General por el Pleno e la Corporación antes del 1 de octubre del ejercicio
siguiente al que corresponda, se rendirá ésta al ribunal de Cuentas antes del 15
de octubre de dicho ejercicio.
CAPITULO II ESTADOS Y CUENTAS DE LA ENTIDAD LOCAL Y SUS
ORGANISMOS AUTONOMOS
SECCION PRIMERA
Normas Generales
Regla 413.Formación de los Estados y Cuentas anuales:
1. A la terminación del ejercicio contable, las Entidades Locales y sus Organismos
Autónomos formarán y laborarán los estados y cuentas anuales, regulados en la
Sección 2ª del presente Capítulo, y sus anexos, stablecidos en la Sección 3ª, que
comprenderán todas las operaciones presupuestarias, independientes y uxiliares,
patrimoniales y de Tesorería llevadas a cabo durante el ejercicio.
2. El formato por columnas de los estados, cuentas y anexos, regulados en este
Capítulo, será, alternativamente, el establecido en los Anexos IV o V de esta
Instrucción, según lo que, en cada caso, de conformidad con sus medios, acuerde
cada Ente.
Regla 414.Rendición de los Estados y Cuentas Anuales:
1. Los estados y cuentas de la Entidad Local serán rendidos y aprobados por su
Presidente antes del 15 de mayo del ejercicio inmediato siguiente al que
correspondan.
2. Los estados y cuentas de los Organismos Autónomos, rendidos y propuestos
inicialmente por los Organos competentes de los mismos, se remitirán a la Entidad
dentro del mismo plazo.
Regla 415.Justificación de los Estados y Cuentas Anuales:
1. Con carácter general, la justificación de los estados y cuentas anuales definidos
en las Secciones 2ª y 3ª de este Capítulo, estará constituida por los documentos y
libros mencionados en el Título II de esta Instrucción. Esta documentación se
encontrará a disposición del Tribunal de Cuentas, no siendo precisa su remisión al
mismo junto con la Cuenta General.
2. En todo caso, los justificantes de los estados y cuentas anuales y de sus
anexos, que deben enviarse al Tribunal de Cuentas, serán los siguientes:
a) Estados de gastos e ingresos que, como parte del Presupuesto de cada Ente se
aprobaron inicialmente para el ejercicio que se liquida, haciéndose constar
fehacientemente tal aprobación. En el caso particular de los Organismos
Autónomos no administrativos se unirá a los anteriores estados la correspondiente
Cuenta Resumen de operaciones comerciales.
b) Relación autorizada por el Interventor de las modificaciones de los créditos del
estado de gastos y de las previsiones del estado de ingresos inicialmente
aprobados, detallando, por artículos, fecha de aprobación, clase de modificación e
importe en aumento o en baja. Se unirá copia autorizada de la disposición o
acuerdo aprobatorio de cada modificación.
c) Relaciones de las rectificaciones y anulaciones de derechos y obligaciones de
Presupuestos Cerrados, con indicación del Presupuesto a que afecte dicha
modificación, así como importe, en aumento o en baja y causa de la misma. Esta
relación será autorizada por el Interventor.
d) Actas de arqueo de las existencias en caja referidas a fin de ejercicio.
e) Notas o certificaciones de cada entidad bancaria de los saldos en las mismas
referidos a fin de ejercicio, agrupados por nombre o razón social de la entidad. En
caso de discrepancia entre saldos contables y bancarios, se aportará el oportuno
estado conciliatorio, autorizado por el Interventor.
f) Relaciones nominales de deudores y acreedores.
SECCION SEGUNDA
Cuentas de la Entidad Local y sus Organismos Autónomos
Regla 416.Enumeración de Estados y Cuentas Anuales:
Las Cuentas y Estados que deberán formar la Entidad Local y sus Organismos
Autónomos constarán de las siguientes partes:
a) Balance de Situación.
b) Cuenta de Resultados.
c) Cuadro de Financiación Anual.
d) Liquidación del Presupuesto.
e) Estado demostrativo de los derechos a cobrar y obligaciones a pagar
procedentes de presupuestos
cerrados.
f) Estado de los compromisos de gasto adquiridos con cargo a ejercicios futuros.
g) Estado de Tesorería que ponga de manifiesto su situación y las operaciones
realizadas durante el
ejercicio.
h) Estado de la Deuda.
Regla 417.Balance de Situación:
El Balance de Situación expresará la composición y situación del Patrimonio al día
del cierre del ejercicio, antes de la aplicación de resultados. En dicho Balance se
deberán distinguir con claridad, por una parte los activos, ordenados en función de
su grado de liquidez, y por otra los pasivos relacionados atendiendo a su grado de
exigibilidad.
Regla 418.Cuenta de Resultados:
La Cuenta de Resultados expresará los resultados del ejercicio desde el punto de
vista económicopatrimonial, reflejando adecuadamente las fuentes de procedencia
de los mismos. Estará formada por las siguientes:
a) Resultados corrientes del ejercicio: Recogerá los flujos reales que se produzcan
durante el ejercicio como consecuencia de la actividad normal. Para los
Organismos Autónomos no administrativos esta cuenta se corresponderá con la
de Explotación.
b) Resultados extraordinarios: Recogerá los flujos reales que se produzcan
durante el ejercicio como consecuencia de la emisión y amortización de Deuda,
enajenaciones del inmovilizado y pérdidas en el valor del mismo, así como
cualesquiera otros que se produzcan y no fueran imputables a otras cuentas del
Plan.
c) Resultados de la Cartera de Valores: Recogerá los originados en el ejercicio,
como consecuencia de la enajenación de títulos y derechos de suscripción de
acciones y obligaciones.
d) Modificación de derechos y obligaciones de Presupuestos Cerrados: Recogerá
las modificaciones, positivas o negativas, que se produzcan en los saldos de
deudores por derechos reconocidos y acreedores por obligaciones reconocidas
correspondientes a Presupuestos Cerrados.
e) Resultados del ejercicio: Recogerá el resultado definitivo de la gestión,
integrando los resultados obtenidos en las cuentas anteriores.
f) Resultado de Operaciones Comerciales: Los Organismos Autónomos de
carácter comercial, industrial, financiero o análogo, añadirán a las cuentas
descritas en los apartados anteriores, esta cuenta de resultados que deberá poner
de manifiesto las compras y gastos habidos durante el ejercicio, imputables a su
actividad específica, así como las ventas e ingresos, ofreciendo, para unas y otros,
la información necesaria para conocer su naturaleza económica.
Regla 419.Cuadro de Financiación Anual
El Cuadro de Financiación Anual presentará en términos de flujo las variaciones
que se hayan producido en el ejercicio, poniendo de manifiesto los recursos
obtenidos, así como el empleo dado a dichos recursos.
Contendrá los siguientes estados:
a) Estado de origen y aplicación de fondos. Constará de dos partes:
- Primera: Variaciones entre Balances de Situación a 31 de diciembre y 1 de
enero.
- Segunda: Fondos Aplicados y Obtenidos.
b) Cuadro de Financiación Anual. Constará de tres partes interdependientes:
- Primera: Aplicaciones e inversiones permanentes de los recursos.
- Segunda: Recursos permanentes obtenidos en el ejercicio.
- Tercera: Variaciones activas y pasivas del circulante.
Regla 420.Estado de Liquidación del Presupuesto:
El Estado de Liquidación del Presupuesto, se estructurará en las siguientes partes:
Primera: La Liquidación del Presupuesto de Gastos que, con arreglo a la
estructura que presente dicho
Presupuesto, y detallando a nivel de artículo, presentará la siguiente información:
1) Liquidación del Estado de Gastos, que exprese:
a) Los créditos totales autorizados, haciendo distinción entre créditos iniciales y
modificaciones.
b) Las obligaciones reconocidas con cargo a los mismos.
c) Los remanentes de crédito, clasificados en comprometidos y no comprometidos.
2) Desarrollo de los pagos presupuestos, que pondrá de manifiesto:
a) Las obligaciones reconocidas en el ejercicio.
b) Los pagos ordenados.
c) El saldo de obligaciones reconocidas que pasan a Presupuestos Cerrados.
d) Los pagos realizados.
e) Las órdenes de pago pendientes en fin de ejercicio, que pasan a Presupuestos
cerrados.
Estos estados se completarán con los pertinentes resúmenes que ofrezcan la
misma información por columnas, agregada, de una parte, exclusivamente para la
Clasificación Funcional en sus distintos niveles, con un Resumen General por
Grupos de Función, y, de otra parte, exclusivamente para los distintos Capítulos
del Presupuesto de Gastos, detallando marginalmente a nivel de Artículos, con un
Resumen General por Capítulos.
Segunda: La Liquidación del Presupuesto de Ingresos que, de acuerdo con la
clasificación que presente el Presupuesto, presentará la siguiente información:
1) Liquidación del estado de ingresos que exprese:
a) Las previsiones definitivas, haciendo distinción entre previsiones iniciales y
modificaciones.
b) Los derechos reconocidos netos.
c) La comparación entre previsiones y derechos reconocidos netos.
2) Desarrollo de los compromisos de ingreso que exprese:
a) Los compromisos de ingreso concertados.
b) Los compromisos de ingreso realizados.
c) Los compromisos de ingreso pendientes de realización.
3) Desarrollo del proceso de gestión que indique:
a) Los derechos reconocidos.
b) Los derechos anulados.
c) Los derechos reconocidos netos.
d) La recaudación realizada.
e) Las bajas por insolvencia y otras causas.
f) Los derechos pendientes de cobro en fin de ejercicio.
4) Desarrollo del reconocimiento y pago de las devoluciones de ingresos
presupuestarios que indique:
a) Las devoluciones pendientes de pago al comienzo del ejercicio.
b) Las modificaciones del saldo inicial realizadas en el ejercicio.
c) Las devoluciones reconocidas durante el mismo.
d) Las devoluciones pagadas.
e) Las devoluciones reconocidas pendientes de pago en fin de ejercicio.
Estos estados se completarán con un Resumen por Capítulos que, con detalle por
artículos, ofrezca la misma información por columnas, y un Resumen General
donde figuren marginalmente los Capítulos del Presupuesto de Ingresos.
Tercera: El Resultado Presupuestario que pondrá de manifiesto el obtenido en el
ejercicio por diferencia entre los derechos reconocidos netos y las obligaciones
reconocidas netas durante el mismo, ajustado con arreglo a lo que se establece en
el Capítulo 13 del Título III.
Regla 421.Estado demostrativo de Presupuestos Cerrados:
El Estado demostrativo de los derechos a cobrar y obligaciones a pagar
procedentes de presupuestos cerrados presentará, para cada uno de los
ejercicios, según las aplicaciones presupuestarias correspondientes y detallando a
nivel de artículo, el siguiente contenido:
1) Evolución y situación de las obligaciones reconocidas, pendientes de ordenar el
pago al comienzo delejercicio, detallando:
a) Obligaciones pendientes de ordenar el pago en 1 de enero.
b) Rectificaciones.
c) Total de Obligaciones.
d) Pagos ordenados.
e) Obligaciones pendientes de ordenar el pago en fin de ejercicio.
2) Evolución y situación de los libramientos a pagar, detallando:
a) Libramientos pendientes de pago a 1 de enero.
b) Rectificaciones.
c) Pagos ordenados en el ejercicio.
d) Total de Libramientos pendientes.
e) Pagos realizados.
f) Libramientos pendientes de pago en fin de ejercicio.
3) Evolución y situación de los derechos a cobrar, detallando:
a) Derechos pendientes de cobro en 1 de enero.
b) Rectificaciones.
c) Derechos anulados.
d) Total de Derechos pendientes de cobro.
e) Recaudación.
f) Bajas por insolvencia y otras causas.
g) Derechos pendientes de cobro en fin de ejercicio.
Se completarán estos estados con un resumen que, con la misma estructura por
columnas, acumule, para cada ejercicio, los totales por Capítulos, y otro,
exclusivamente, por ejercicios. Asimismo los estados indicados en los apartados 1
y 2 se completarán con un resumen que, con idéntica estructura por columnas,
acumule, para cada ejercicio, los totales por grupo de Función.
Regla 422.Estado de los compromisos de gasto con cargo a ejercicios futuros:
El Estado de los compromisos de gasto adquiridos con cargo a ejercicios futuros
presentará, por aplicaciones presupuestarias y detallando a nivel de artículo, los
adquiridos durante el ejercicio, así como en los precedentes, imputables a
presupuestos sucesivos, con indicación de importe y año a que se refieran.
Regla 423.Estado de Tesorería:
El Estado de Tesorería pondrá de manifiesto su situación y las operaciones
realizadas durante el ejercicio. Se estructurará en dos partes:
Primera.- Resumen General de Tesorería, donde se presentarán, de forma
resumida, los cobros y pagos ealizados, agrupados en presupuestarios y no
presupuestarios, así como las existencias iniciales y finales n la Tesorería.
Segunda.- Estado de situación de existencias en Tesorería con expresión de las
existencias iniciales y inales y los pagos y cobros realizados en el ejercicio en las
cuentas existentes, totalizando en cuentas de rimer orden según la adaptación del
Plan General de Contabilidad Pública a la Administración Local.
Regla 424.Estado de la Deuda:
El Estado de la Deuda, en sus distintas partes, reflejará las operaciones de
creación, amortización, pago, xtinción, conversión y canje de capitales, así como
las de reconocimiento, pago y extinción de los ntereses devengados.
SECCION TERCERA
Anexos a los Estados Anuales
Regla 425.Enumeración de los Anexos a los Estados Anuales:
A los Estados Anuales señalados en la Sección anterior, se acompañarán, al
objeto de ampliar la nformación contenida en los mismos, los siguientes Anexos:
1. Balance de Comprobación.
2. Estado de Modificaciones de Crédito.
3. Estado de los compromisos de ingreso con cargo a Presupuestos futuros.
4. Estado de Gastos con financiación afectada.
5. Estado de Remanente de Tesorería.
6. Estado de evolución y situación de los recursos administrados por cuenta de
otros Entes Públicos.
7. Estado de situación y movimiento de operaciones no presupuestarias de
Tesorería.
8. Estado de situación y movimiento de valores.
Regla 426.Balance de Comprobación:
El Balance de Comprobación habrá de presentar, ordenado por cuentas, las
sumas de cada uno de sus argos y abonos, así como el saldo resultante de las
mismas, determinando su carácter según sea de aturaleza deudora o acreedora.
Regla 427.Estado de Modificaciones de Crédito
El Estado de Modificaciones de Crédito presentará, de acuerdo con la estructura
presupuestaria stablecida y detallando a nivel de artículo, las modificaciones
autorizadas a los créditos iniciales del resupuesto de Gastos, detallando por
columnas lo siguiente:
a) Créditos extraordinarios.
b) Suplementos de crédito.
c) Ampliaciones de crédito.
d) Transferencias de crédito.
e) Incorporación de remanentes de crédito.
f) Créditos generados por ingresos.
g) Bajas por anulación.
h) Total modificaciones.
Este estado se completará con los pertinentes resúmenes que ofrezcan, por
columnas la misma nformación, agregada, de una parte, exclusivamente para la
Clasificación Funcional del Gasto en sus istintos niveles, con un Resumen General
por Grupos de Función y, de otra parte, exclusivamente para los istintos Capítulos
del Presupuesto de Gastos detallando marginalmente a nivel de artículos, con un
Resumen General por Capítulos.
Regla 428.Estado de los compromisos de ingreso con cargo a Presupuestos
futuros:
El Estado de los compromisos de ingreso con cargo a Presupuestos futuros
presentará, por artículos, totalizando a nivel de Capítulo, los compromisos de
ingreso concertados con repercusión en presupuestos de ejercicios futuros, con
indicación de importe y año a que se refieran.
Regla 429.Estado de Gastos con financiación afectada:
El Estado de Gastos con financiación afectada mostrará, para cada uno de los
que, de este tipo, realice el Ente, la información relativa a su ejecución, tanto por la
vertiente del Presupuesto de Gastos, como por la del Presupuesto de Ingresos,
poniendo de manifiesto, si las hubiese, las desviaciones de financiación calculadas
de acuerdo con lo que se establece en la Regla 380 de esta Instrucción.
Regla 430.Estado de Remanente de Tesorería:
El Estado de Remanente de Tesorería mostrará la cuantía y composición de esta
magnitud, cuya cuantificación se regula en el Capítulo 14 del Título III de esta
Instrucción.
Regla 431.Estado de evolución y situación de los recursos administrados por
cuenta de otros Entes Públicos:
El Estado de evolución y situación de los recursos administrados por cuenta de
otros Entes Públicos se estructurará en las siguientes partes:
1) Desarrollo del proceso de gestión de los recursos administrados, que refleje,
para cada uno de los conceptos, los derechos a cobrar por cuenta de Otros Entes
Públicos, poniendo de manifiesto:
a) Los derechos reconocidos.
b) Los derechos anulados.
c) Los derechos reconocidos netos.
d) Recaudación.
e) Bajas por insolvencia y otras causas.
f) Los derechos pendientes de cobro en fin de ejercicio.
2) Desarrollo del reconocimiento y pago de las devoluciones de recursos de otros
Entes Públicos que indique, para cada uno de los conceptos:
a) Las devoluciones pendientes de pago al comienzo del ejercicio.
b) Las modificaciones del saldo inicial.
c) Las devoluciones reconocidas durante el mismo.
d) Las devoluciones pagadas.
e) Las devoluciones reconocidas pendientes de pago en fin de ejercicio.
3) Cuenta de las obligaciones derivadas de la gestión de recursos administrados
por cuenta de otros Entes Públicos, que refleje, para cada concepto, la situación
de los recursos recaudados a favor de los mismos, poniendo de manifiesto los
pendientes de pago al comienzo del ejercicio, los recaudados, los pagados y los
pendientes de pago en fin de ejercicio.
4) Desarrollo de las cuentas corrientes con otros Entes Públicos que pondrá de
manifiesto, para cada Ente, la situación inicial, el movimiento durante el ejercicio y
la situación final de las referidas cuentas.
Regla 432.Estado de situación y movimientos de operaciones no presupuestarias
de Tesorería:
El Estado de situación y movimientos de operaciones no presupuestarias de
Tesorería reflejará, para las distintas cuentas y conceptos de operaciones no
presupuestarias de Tesorería, el detalle de las realizadas en el ejercicio,
mostrando su situación y movimiento, y clasificadas en las siguientes
agrupaciones:
- Deudores.
- Acreedores.
- Partidas pendientes de aplicación.
- Movimientos internos de Tesorería.
Regla 433.Estado de situación y movimiento de valores:
El Estado de situación y movimiento de valores recogerá, para cada una de las
distintas cuentas yconceptos de valores en depósito:
- Saldo a 1 de enero.
- Depósitos constituidos.
- Total.
- Depósitos devueltos.
- Saldo pendiente de devolución.
CAPITULO III
LAS CUENTAS DE LAS SOCIEDADES MERCANTILES
Regla 434.Formación de las Cuentas Anuales:
Las Sociedades Mercantiles en cuyo capital tengan participación total o
mayoritaria las Entidades Locales ormarán y elaborarán, de acuerdo con el Plan
General de Contabilidad en vigor para las empresas spañolas o con sus
adaptaciones sectoriales, las siguientes cuentas anuales:
a) Balance de Situación.
b) Cuenta de Explotación.
c) Otras cuentas de Resultados del Ejercicio.
d) Cuadro de Financiación Anual.
Regla 435.Rendición de las Cuentas Anuales:
Las cuentas de las Sociedades Mercantiles señaladas en la Regla anterior,
rendidas y aprobadas inicialmente por el Organo competente de las mismas, se
remitirán a la Entidad Local antes del 15 de mayo del ejercicio inmediato siguiente
al que correspondan.
CAPITULO IV INFORMACION PARA EL PLENO DE LA ENTIDAD Y LOS
ORGANOS DE GESTION
SECCION PRIMERA
Información para el Pleno de la Entidad
Regla 436.Información para el Pleno de la Entidad:
La información que, según se establece en el art. 188 de la Ley 39/88, reguladora
de las Haciendas Locales, la Intervención de la Entidad Local debe remitir al Pleno
de la Entidad por conducto de la Presidencia, se formará de acuerdo con las
normas contenidas en la presente Sección.
Regla 437.Contenido:
La información a que se refiere la Regla anterior, cuya elaboración corresponde a
la Intervención de la Entidad, contendrá los datos relativos a:
a) Ejecución del Presupuesto de Ingresos corriente.
b) Ejecución del Presupuesto de Gastos corriente y de sus modificaciones.
c) Movimientos y situación de la Tesorería.
Regla 438.Ejecución del Presupuesto de Ingresos corriente:
Indicará los derechos reconocidos durante el ejercicio así como los ingresos
presupuestarios realizados correspondientes al Presupuesto corriente.
Regla 439.Ejecución
modificaciones:
del
Presupuesto
de
Gastos
corriente
y
de
sus
Proporcionará información de la ejecución del presupuesto de gastos, según la
clasificación orgánica, funcional y económica del mismo. Asimismo, ofrecerá
información de los pagos presupuestarios realizados.
Regla 440. Movimientos y situación de la Tesorería:
Pondrá de manifiesto los cobros y pagos realizados durante el período a que se
refiera la información, distinguiendo los originados por la ejecución del
Presupuesto, los no presupuestarios y los procedentes de la administración de
recursos de otros Entes Públicos, en su caso, así como las existencias en la
Tesorería al comienzo del ejercicio y al final del período.
Regla 441.Plazos y periodicidad
El Pleno de la Entidad Local establecerá los plazos y la periodicidad en que tal
información deba remitírsele.
Regla 442.Estructura
La Intervención de la Entidad Local determinará la estructura de los estados en
que habrán de reflejar la información a que se refieren las Reglas anteriores, de
conformidad con lo que, en cada caso, haya establecido el Pleno de la Entidad.
Regla 443.Avance de la Liquidación del Presupuesto corriente
1. El avance de la Liquidación del Presupuesto del ejercicio corriente que, de
acuerdo con lo establecido en el art. 149 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre,
reguladora de las Haciendas Locales, habrá de unirse a cada uno de los
Presupuestos integrados en el General, estará formado por las siguientes partes:
- Primera parte: Ejecución del Presupuesto referida, al menos, a seis meses del
ejercicio.
- Segunda parte: Estimación de la Liquidación del Presupuesto referida a 31 de
diciembre.
2. La Primera parte, Ejecución del Presupuesto referida, al menos, a seis meses
del ejercicio, pondrá de manifiesto, como mínimo por Capítulos:
- En relación con el Estado de Ingresos:
a) Las previsiones presupuestarias de ingresos.
b) Los derechos reconocidos netos, y el porcentaje de ejecución que, sobre las
previsiones, representan.
c) La recaudación líquida realizada, y los porcentajes de ejecución que representa
sobre las previsiones y
los derechos reconocidos.
- En relación con el Estado de Gastos:
a) Los créditos iniciales, las modificaciones aprobadas, distinguiendo, como
mínimo, las incorporaciones de
remanentes de las restantes figuras, y los créditos definitivos.
b) Las obligaciones reconocidas netas, y el porcentaje de ejecución que, sobre los
créditos
presupuestarios, representan.
c) Los pagos realizados líquidos, y los porcentajes de ejecución que representan
sobre los créditos
presupuestarios y las obligaciones reconocidas.
3. La Segunda parte, Estimación de la Liquidación del Presupuesto referida a 31
de diciembre pondrá de manifiesto para el total del presupuesto, teniendo en
cuenta la información figurada en la Primera parte, los datos siguientes:
- En relación con el Estado de Ingresos:
a) Las previsiones de ingresos totales.
b) Los derechos reconocidos.
c) La desviación entre previsiones y derechos reconocidos.
d) Los ingresos realizados.
e) Por diferencia entre b) y d), los derechos pendientes de cobro en 31 de
diciembre.
- En relación con el Estado de Gastos:
a) Los créditos definitivos totales.
b) Las obligaciones reconocidas.
c) Los remanentes de crédito estimados, por diferencia entre a) y b).
d) Los pagos realizados.
e) Por diferencia entre b) y d), las obligaciones pendientes de pago en 31 de
diciembre.
- Adicionalmente, y a partir de la anterior información, se compararán las
siguientes magnitudes:
a) Créditos Presupuestarios y Previsiones de ingresos, poniendo de manifiesto la
nivelación efectiva del
presupuesto.
b) Obligaciones reconocidas y derechos reconocidos.
c) Pagos efectuados e ingresos realizados.
En cada caso, separadamente, se informará de las posibles diferencias entre
estas magnitudes.
4. La Intervención determinará la estructura de los estados en que habrá de
reflejarse la información a que se refieren los apartados anteriores de esta Regla,
de conformidad con lo que se establezca por el Pleno de la Entidad.
CAPITULO V. INFORMACIÓN PARA OTRAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
Regla 445.- Información para otras Administraciones Públicas:
Las Entidades Locales remitirán copia de la liquidación de sus presupuestos al
órgano o centro del Ministerio de Economía y Hacienda que este señale y a la
comunidad autónoma antes de finalizar el mes de marzo del ejercicio al que
corresponda. La falta de remisión de la liquidación en el plazo señalado facultara a
la administración para utilizar como actuales, a cualquier efecto, los datos que
conozca relativos a la entidad de que se trate.
Cuenta General para municipios de menos de 5000 habitantes.
El contenido, la estructura y las normas de elaboración de las cuentas generales
de los entes locales de menos de 5000 habitantes está recogido en los Capítulos I,
II, III del Título IV de la Orden del Ministerio de Econonía y Hacienda de 17 de
julio de 1990, por la que se aprueba la Instrucción de Contabilidad del tratamiento
especial simplificado para Entidades Locales de ámbito territorial con población
inferior a 5000 habitantes
CAPITULO I.- LA CUENTA GENERAL DE LAS ENTIDADES LOCALES
Regla 224.- De la Cuenta General:
1. La intervención formará la Cuenta General de la Entidad Local, antes del día 1
de junio del ejercicio siguiente al que corresponda, a partir de las cuentas y
estados regulados en los Capítulos 2 y 3 de este Título.
2. La Cuenta General estará integrada por:
a) la de la propia entidad.
b) la de sus organismos autónomos.
c) las de las sociedades mercantiles de capital íntegramente propiedad de la
misma.
3. La cuenta de la propia entidad estará constituida por las cuentas y estados
regulados en el Capítulo 2 de este Título.
4. La cuenta de los organismos autónomos estará integrada por las cuentas y
estados formados y rendidos por cada uno de ellos, de conformidad con lo
establecido en el Capítulo 2 de este Título.
5. Las cuentas de las sociedades mercantiles de capital íntegramente propiedad
de la entidad local, serán para cada una de ellas las que, a este respecto, se
establecen en la Instrucción de Contabilidad para Administración Local.
Regla 225.- Documentación complementaria. En todo caso, deberán unirse a la
Cuenta General de las Entidades Locales:
a) Los justificantes de los estados y cuentas de cada uno de los entes integrados
en la Cuenta General regulados en el Capítulo 2, Sección 1 de este Título.
b) Las cuentas anuales de las sociedades mercantiles en cuyo capital social tenga
participación mayoritaria la entidad local, formadas de acuerdo con lo que al
respecto se regula en la Instrucción de contabilidad para Administración Local.
Regla 226.- Rendición de la Cuenta General al Tribunal de Cuentas. Cumplidos
los requisitos establecidos por la normativa vigente, y aprobada la Cuenta General
por el pleno de la corporación antes del 1 de octubre del ejercicio siguiente al que
corresponda, se rendirá esta al Tribunal de Cuentas antes del 15 de octubre de
dicho ejercicio.
CAPITULO II- ESTADOS Y CUENTAS ANUALES DE LA ENTIDAD LOCAL Y
SUS ORGANISMOS AUTÓNOMOS
SECCIÓN 1.- Normas Generales
Regla 227.- Formación de los estados y cuentas anuales:
1. A la terminación del ejercicio contable, las Entidades Locales de ámbito
territorial con población inferior a 5000 habitantes, y sus organismos autónomos,
formarán y elaboraran los estados y cuentas anuales, regulados en la sección 2
del presente Capítulo, y sus Anexos, establecidos en la sección 3, que
comprenderán todas las operaciones presupuestarias, independientes y auxiliares,
patrimoniales y de tesorería llevadas a cabo durante el ejercicio.
2. El formato por columnas de los estados, cuentas y anexos, regulados en este
Capítulo, será el establecido en el anexo IV de esta instrucción.
3. Los estados, cuentas y anexos referentes a organismos autónomos, cualquiera
que sea su naturaleza, que debido a sus operaciones especificas, deban contener
información no incluida en los modelos regulados por esta instrucción, se
completaran con los datos oportunos, de acuerdo con la estructura definida para
los estados, cuentas y anexos homónimos en la Instrucción de Contabilidad para
Administración Local.
Regla 228.- Rendición de los estados y cuentas anuales.
1. Los estados y cuentas de la entidad local serán rendidos y aprobados por su
presidente antes del 15 de mayo del ejercicio inmediato siguiente al que
correspondan.
2. Los estados y cuentas de los organismos autónomos, rendidos y propuestos
inicialmente por los órganos competentes de los mismos, se remitirán a la entidad
dentro del mismo plazo.
Regla 229.- Justificación de los estados y cuentas anuales.
1. Con carácter general, la justificación de los estados y cuentas anuales definidos
en las secciones 2 y 3 de este Capítulo, estará constituida por los documentos y
libros mencionados en el Título II de esta Instrucción.
Esta documentación se encontrara a disposición del Tribunal de Cuentas, no
siendo precisa su remisión al mismo junto con la Cuenta General.
2. En todo caso, los justificantes de los estados y cuentas anuales y de sus
anexos, que deben enviarse al Tribunal de Cuentas, serán los siguientes:
a) Estados de gastos e ingresos que, como parte del presupuesto de cada ente,
se aprobaron inicialmente para el ejercicio que se liquida, haciéndose constar
fehacientemente tal aprobación.
b) Relación autorizada por el interventor de las modificaciones de los créditos del
estado de gastos y de las previsiones del estado de ingresos inicialmente
aprobados, detallando, por artículos, fecha de aprobación, clase de modificación e
importe en aumento o en baja. Se unirá copia autorizada de la disposición o
acuerdo aprobatorio de cada modificación.
c) Relaciones de las rectificaciones y anulaciones de derechos y obligaciones de
presupuestos cerrados, con indicación del presupuesto a que afecte dicha
modificación, así como importe, en aumento o en baja y causa de la misma. Esta
relación será autorizada por el interventor.
d) Actas de arqueo de las existencias en caja referidas a fin de ejercicio.
e) Notas o certificaciones de cada entidad bancaria de los saldos en las mismas
referidos a fin de ejercicio, agrupados por nombre o razón social de la entidad. En
caso de discrepancia entre saldos contables y bancarios, se aportara el oportuno
estado conciliatorio, autorizado por el interventor.
f) Relaciones nominales de deudores y acreedores.
SECCIÓN 2.- Cuentas de la entidad local y sus organismos autónomos
Regla 230.- Enumeración de estados y cuentas anuales. Las cuentas y estados
que deberán formar las Entidades Locales de ámbito territorial con población
inferior a 5000 habitantes, y sus organismos autónomos, constaran de las
siguientes partes:
a) balance de situación.
b) cuenta de resultados.
c) liquidación del presupuesto.
d) estado demostrativo de los derechos a cobrar y obligaciones a pagar
procedentes de presupuestos cerrados.
e) estado de los compromisos de gastos adquiridos con cargo a ejercicios futuros.
f) estado de tesorería que ponga de manifiesto su situación y las operaciones
realizadas durante el ejercicio.
Regla 231.- Balance de situación:
El balance de situación expresara la composición y situación del patrimonio al día
del cierre del ejercicio, antes de la aplicación de resultados. En dicho balance se
deberán distinguir con claridad, por una parte los activos, ordenados en función de
su grado de liquidez, y por otra los pasivos, relacionados atendiendo a su grado de
exigibilidad.
Regla 232.- Cuenta de resultados:
La cuenta de resultados expresara los resultados del ejercicio desde el punto de
vista económico-patrimonial, reflejando adecuadamente las fuentes de
procedencia de los mismos.
Estará formada por las siguientes:
a) Resultados corrientes del ejercicio: recogerá los flujos reales que se produzcan
durante el ejercicio como consecuencia de la actividad normal.
b) Resultados extraordinarios: recogerá los flujos reales que se produzcan durante
el ejercicio como consecuencia de enajenaciones del inmovilizado y perdidas en el
valor del mismo, así como cualesquiera otros que se produzcan y no fueran
imputables a otras cuentas del plan.
c) Resultados de la cartera de valores: recogerá los originados en el ejercicio,
como consecuencia de la enajenación de títulos y derechos de suscripción de
acciones y obligaciones.
d) Modificación de derechos y obligaciones de presupuestos cerrados: recogerá
las modificaciones, positivas o negativas, que se produzcan en los saldos de
deudores por derechos reconocidos y acreedores por obligaciones reconocidas
correspondientes a presupuestos cerrados.
e) resultados del ejercicio: recogerá el resultado definitivo de la gestión, integrando
los resultados obtenidos en las cuentas anteriores.
Regla 233.- Estado de liquidación del presupuesto.
El estado de liquidación del presupuesto, se estructurara en las siguientes partes:
Primera: La liquidación del presupuesto de gastos que, con arreglo a la estructura
que presente dicho presupuesto, y detallado a nivel de artículo, presentará la
siguiente información:
1) Liquidación del estado de gastos, que expresa:
a) Los créditos totales autorizados, haciendo distinción entre créditos iniciales y
modificaciones.
b) Las obligaciones reconocidas con cargo a los mismos.
c) Los remanentes de crédito.
2) desarrollo de los pagos presupuestos, que pondrá de manifiesto:
a) Las obligaciones reconocidas en el ejercicio.
b) Los pagos realizados.
c) El saldo de obligaciones reconocidas pendientes de pago, que pasan a
presupuestos cerrados.
Estos estados se completarán con los pertinentes resúmenes que ofrezcan la
misma información por columnas, agregada, exclusivamente, para los distintos
capítulos del presupuesto de gastos, detallando marginalmente a nivel de
artículos, con un resumen general por capítulos, y un resumen general por grupos
de función.
Segunda: La liquidación del presupuesto de ingresos que, de acuerdo con la
clasificación que presente el presupuesto, presentará la siguiente información:
1) Liquidación del estado de ingresos que exprese:
a) Las previsiones definitivas, haciendo distinción entre previsiones iniciales y
modificaciones.
b) Los derechos reconocidos netos.
c) La comparación entre previsiones y derechos reconocidos netos.
2) Desarrollo del proceso de gestión que indique:
a) Los derechos reconocidos.
b) Los derechos anulados.
c) Los derechos a cobrar.
d) La recaudación realizada.
e) Los derechos pendientes de cobro en fin de ejercicio.
3) Desarrollo del reconocimiento y pago de las devoluciones de ingresos
presupuestarios que indique:
a) Las devoluciones pendientes de pago al comienzo del ejercicio.
b) Las devoluciones reconocidas durante el mismo.
c) Las devoluciones pagadas.
d) Las devoluciones reconocidas pendientes de pago en fin de ejercicio.
Estos estados se completarán con un resumen general por capítulos que ofrezca
la misma información por columnas.
Tercera: El resultado presupuestario que pondrá de manifiesto el obtenido en el
ejercicio por diferencia entre los derechos reconocidos netos y las obligaciones
reconocidas netas durante el mismo, ajustado con arreglo a lo que se establece en
el Capítulo 12 del Título III.
Regla 234:
Estado demostrativo de presupuestos cerrados. El estado demostrativo de los
derechos a cobrar y obligaciones a pagar procedentes de presupuestos cerrados
presentará, para cada uno de los ejercicios, según las aplicaciones
presupuestarias correspondientes y detallando a nivel de artículo, el siguiente
contenido:
1) evolución y situación de las obligaciones reconocidas, pendientes de pago al
comienzo del ejercicio, detallando:
a) Obligaciones pendientes de pago en 1 de enero.
b) Rectificaciones.
c) Total de obligaciones.
d) Pagos realizados.
e) Obligaciones pendientes de pago en fin de ejercicio.
2) Evolución y situación de los derechos a cobrar, detallando:
a) Derechos pendientes de cobro en 1 de enero.
b) Rectificaciones.
c) Derechos anulados.
d) Total de derechos pendientes de cobro.
e) Recaudación.
f) Derechos pendientes de cobro en fin de ejercicio.
Se completarán estos estados con un resumen que, con la misma estructura por
columnas, acumule, para cada ejercicio, los totales por capítulos, y otro,
exclusivamente, por ejercicios. Asimismo, el estado indicado en el apartado 1 se
completará con un resumen que, con idéntica estructura por columnas, acumule,
para cada ejercicio, los totales por grupo de función.
Regla 235.- Estado de los compromisos de gasto con cargo a ejercicios futuros:
El estado de los compromisos de gasto adquiridos con cargo a ejercicios futuros
presentará, por aplicaciones presupuestarias y detallando a nivel de artículo, los
adquiridos durante el ejercicio, así como en los precedentes, imputables a
presupuestos sucesivos, con indicación de importe y año a que se refieran.
Regla 236.- Estado de tesorería:
El estado de tesorería pondrá de manifiesto su situación y las operaciones
realizadas durante el ejercicio. Se estructurara en dos partes:
Primera: Resumen general de tesorería, donde se presentarán, de forma
resumida, los cobros y pagos realizados, agrupados en presupuestarios y no
presupuestarios, así como las existencias iniciales y finales en la tesorería.
Segunda: Estado de situación de existencias en tesorería con expresión de las
existencias iniciales y finales, y los pagos y cobros realizados en el ejercicio en las
cuentas existentes.
SECCIÓN 3.- Anexos a los estados anuales
Regla 237.- Enumeración de los anexos a los estados anuales:
A los estados anuales señalados en la sección anterior, se acompañaran, al objeto
de ampliar la información contenida en los mismos, los siguientes Anexos:
1. Balance de comprobación.
2. Estado de gastos con financiación afectada.
3. Estado de remanente de tesorería.
4. Estado de situación y movimiento de operaciones no presupuestarias de
tesorería.
5. Estado de situación y movimiento de valores.
Regla 238.- Balance de comprobación:
El balance de comprobación habrá de presentar, ordenado por cuentas, las sumas
de cada uno de sus cargos y abonos, así como el saldo resultante de las mismas,
determinando su carácter según sea de naturaleza deudora o acreedora.
Regla 239.- Estado de gastos con financiación afectada:
El estado de gastos con financiación afectada mostrará, para cada uno de los que,
de este tipo, realice el ente, la información relativa a su ejecución, tanto por la
vertiente del presupuesto de gastos, como por la del presupuesto de ingresos,
poniendo de manifiesto, si las hubiese, las desviaciones de financiación calculadas
de acuerdo con lo que se establece en la Regla 216.
Regla 240.- Estado de remanente de tesorería:
El estado de remanente de tesorería mostrará la cuantía y composición de esta
magnitud, cuya cuantificación se regula en el Capítulo 13 del Título III de esta
Instrucción.
Regla 241.- Estado de situación y movimientos de operaciones no presupuestarias
de tesorería:
El estado de situación y movimientos de operaciones no presupuestarias de
tesorería reflejara, para las distintas cuentas y conceptos de operaciones no
presupuestarias de tesorería, el detalle de las realizadas en el ejercicio, mostrando
su situación y movimiento, y clasificadas en las siguientes agrupaciones:
- Deudores.
- Acreedores.
- Partidas pendientes de aplicación.
- Movimientos internos de tesorería.
Regla 242.- estado de situación y movimiento de valores:
El estado de situación y movimiento de valores recogerá, para cada una de las
distintas cuentas y conceptos de valores en deposito:
- Saldo a 1 de enero.
- Depósitos constituidos.
- Total.
- Depósitos devueltos.
- Saldo pendiente de devolución.
CAPITULO III- INFORMACIÓN PARA EL PLENO DE LA ENTIDAD Y LOS
ÓRGANOS DE GESTIÓN
SECCIÓN 1.- Información para el pleno de la Entidad
Regla 243.- Información para el pleno de la Entidad:
La información que, según se establece en el artículo 188 de la Ley 39/88
reguladora de las Haciendas Locales, la intervención de la Entidad Local debe
remitir al pleno de la entidad por conducto de la presidencia, se formará de
acuerdo con las normas contenidas en la presente Sección.
Regla 244.- Contenido:
La información a que se refiere la regla anterior, cuya elaboración corresponde a
la intervención de la entidad, contendrá los datos relativos a:
a) ejecución del presupuesto de ingresos corriente.
b) ejecución del presupuesto de gastos corriente y de sus modificaciones.
c) movimientos y situación de la tesorería.
Regla 245.- Ejecución del presupuesto de ingresos corriente:
Indicara los derechos reconocidos durante el ejercicio así como los ingresos
presupuestarios realizados correspondientes al presupuesto corriente.
Regla 246.- Ejecución del presupuesto de gastos corriente y de sus
modificaciones:
Proporcionara información de la ejecución del presupuesto de gastos, según la
clasificación orgánica, funcional y económica del mismo. Asimismo, ofrecerá
información de los pagos presupuestarios realizados.
Regla 247.- Movimientos y situación de la tesorería:
Pondrá de manifiesto los cobros y pagos realizados durante el periodo a que se
refiera la información, distinguiendo los originados por la ejecución del
presupuesto y los no presupuestarios, así como las existencias en la tesorería al
comienzo del ejercicio y al final del periodo.
Regla 248.- Plazos y periodicidad:
El pleno de la entidad local establecerá los plazos y la periodicidad en que tal
información deba remitírsele.
Regla 249.- Estructura:
La intervención de la entidad local determinara la estructura de los estados en que
habrá de reflejar la información a que se refieren las reglas anteriores, de
conformidad con lo que, en cada caso, haya establecido el pleno de la Entidad.
Regla 250.- Avance de la liquidación del presupuesto corriente:
1. El avance de la liquidación del presupuesto del ejercicio corriente que, de
acuerdo con lo establecido en el artículo 149 de la Ley 39/1988, de 28 de
diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, habrá de unirse a cada uno de
los presupuestos integrados en el general, estará formado por las siguientes
partes:
- Primera parte: Ejecución del presupuesto referida, al menos, a seis meses del
ejercicio.
- Segunda parte: Estimación de la liquidación del presupuesto referida a 31 de
diciembre.
2. La primera parte, ejecución del presupuesto referida, al menos, a seis meses
del ejercicio, pondrá de manifiesto, como mínimo por capítulos:
- En relación con el estado de ingresos:
a) Las previsiones presupuestarias de ingresos.
b) Los derechos reconocidos netos, y el porcentaje de ejecución que sobre las
previsiones, representan.
c) La recaudación liquida realizada, y los porcentajes de ejecución que representa
sobre las previsiones y los derechos reconocidos.
- En relación con el estado de gastos:
a) Los créditos iniciales, las modificaciones aprobadas, y los créditos definitivos.
b) Las obligaciones reconocidas netas, y el porcentaje de ejecución que, sobre los
créditos presupuestarios, representan.
c) Los pagos realizados líquidos, y los porcentajes de ejecución que representan
sobre los créditos presupuestarios y las obligaciones reconocidas.
3. La segunda parte, estimación de la liquidación del presupuesto referida a 31 de
diciembre pondrá de manifiesto para el total del presupuesto, teniendo en cuenta
la información figurada en la primera parte, los datos siguientes:
- En relación con el estado de ingresos:
a) Las previsiones de ingresos totales.
b) Los derechos reconocidos.
c) La desviación entre previsiones y derechos reconocidos.
d) Los ingresos realizados.
e) Por diferencia entre b) y d), los derechos pendientes de cobro en 31 de
diciembre.
- En relación con el estado de gastos:
a) Los créditos definitivos totales.
b) Las obligaciones reconocidas.
c) Los remanentes de crédito estimados, por diferencia entre a) y b).
d) Los pagos realizados.
e) Por diferencia entre b) y d), las obligaciones pendientes de pago en 31 de
diciembre.
- Adicionalmente, y a partir de la anterior información, se compararan las
siguientes magnitudes:
a) Créditos presupuestarios y previsiones de ingresos, poniendo de manifiesto la
nivelación efectiva del presupuesto.
b) Obligaciones reconocidas y derechos reconocidos.
c) Pagos efectuados e ingresos realizados.
En cada caso, separadamente, se informará de las posibles diferencias entre
estas magnitudes.
4. La intervención determinara la estructura de los estados en que habrá de
reflejarse la información a que se refieren los apartados anteriores de esta regla,
de conformidad con lo que se establezca por el pleno de la Entidad.
SECCIÓN 2.- Información para los órganos de gestión
Regla 251.- Información para los órganos de gestión:
El sistema contable regulado por la presente instrucción permitirá obtener la
información económica y financiera que se considere necesaria para facilitar
adecuadamente la toma de decisiones en el ámbito de la gestión.
En todo caso, el acceso a esta información estará sujeto a las prescripciones que,
a este respecto, establezca la normativa vigente.
CAPITULO IV- INFORMACIÓN PARA OTRAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
Regla 252.- Información para otras Administraciones Públicas:
Las Entidades Locales remitirán copia de la liquidación de sus presupuestos al
órgano o centro del Ministerio de Economía y Hacienda que este señale y a la
Comunidad autónoma antes de finalizar el mes de marzo del ejercicio siguiente al
que corresponda. La falta de remisión de la liquidación en el plazo señalado
facultara a la Administración para utilizar como actuales, a cualquier efecto, los
datos que conozca relativos a la entidad de que se trate.
La Comisión Especial de Cuentas y la Cuenta General
Como determina el artículo 127 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre,
por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen
Jurídico de las Entidades Locales, la Comisión Especial de Cuentas es una
comisión de carácter preceptivo tal y como dispone dispone el artículo 116 de la
Ley 7/1985, de 2 de abril, y su constitución, composición e integración y
funcionamiento se ajusta a lo establecido para las demás comisiones informativas.
Es un órgano de carácter exclusivamente político, integrado por representantes de
los diferentes partidos políticos que constituyan la Corporación, y cuya función
será efectuar informe sobre la Cuenta General de la Entidad Local que, tras
someterse a información pública, se adjuntará a la misma para enviarla al Pleno
donde será objeto, en su caso, de aprobación. Este tipo de control, además de ser
político y no técnico, es anterior al del Tribunal de Cuentas u organismo de control
externo autonómico correspondiente.
El procedimiento a seguir está determinado por el artículo 193 de la LEY 39/1988,
DE 28 DE DICIEMBRE DE 1988, REGULADORA DE LAS HACIENDAS
LOCALES:
•
La Cuenta General formada por la Intervención será sometida antes del día
1 de junio a informe de la Comisión Especial de Cuentas de la Entidad
Local. La legislación estatal no establece unos plazos específicos en los
que las Cuentas serán examinadas por los componentes de la Comisión de
Cuentas con anterioridad a la elaboración y aprobación del dictamen que
será presentado al Pleno. Sin embargo, en la normativa catalana se
establecenas unas previsiones más detalladas que incrementan las
garantías de los concejales de Oposición. En particular, el artículo 98 de la
Ley Municipal y de Régimen Local de Cataluña, establece que “las cuentas
generales y la documentación complementaria estarán a disposición de los
miembros de la comisión, para que las puedan examinar y consultar, como
mínimo, quince días antes de la primera reunión”.
•
La Cuenta General con el informe de la Comisión Especial a que se refiere
el apartado anterior será expuesta al público por plazo de quince días,
durante los cuales y ocho más los interesados podrán presentar
reclamaciones, reparos u observaciones. Examinados éstos por la
Comisión Especial y practicadas por la misma cuantas comprobaciones
estime necesarias, emitirá nuevo informe.
•
Acompañada de los informes de la Comisión Especial y de las
reclamaciones y reparos formulados, la Cuenta General se someterá al
Pleno de la Corporación, para que, en su caso, pueda ser aprobada antes
del día 1 de octubre.
•
Las Entidades locales rendirán al Tribunal de Cuentas la Cuenta General
debidamente aprobada.
Obstáculos para el análisis de Cuenta General
Llegados a este punto tenemos una visión general por un lado de los elementos
que componen la Cuenta General, y de los diferentes documentos contables que
se usan en su confección, y por otro de los plazos en los que la Cuenta General
será discutida, debatida y votada por la Comisión Especial de Cuentas y por el
Pleno.
La primera dificultad que podemos encontrar –sobre todo en pequeños municipioses el incumplimiento de la obligación legal de rendición de cuentas. No hablo ya
de retrasos fuera del plazo establecido (art. 193 de la Ley 39/88 y Disposición
Transitoria 9ª de la Ley 39/92), o de una elaboración incorrecta de la
documentación que compone la Cuenta General o de su remisión a los
organismos de control externos sin su aprobación por el Pleno y la Comisión
Especial de Cuentas, sino de la ausencia de ninguna rendición de cuentas tanto
ante los órganos políticos municipales –Pleno y Comisión Especial de Cuentascomo a los organismos de control externo. Se trata de una minoría de municipios
pero no es un supuesto inexistente como lo demuestran los informes de los
organismos de control externo. Por ejemplo, la Sindicatura de Comptes de
Catalunya en su informe sobre la Cuenta General de las corporaciones locales del
ejercicio del 2000, hace referencia explícita de la existencia de 137 pequeños
municipios que no han rendido cuentas y la Cámara de Cuentas andaluza hace lo
mismo en su informe sobre la Cuenta General de las corporaciones locales de
1999, señalando que del total de 326 Ayuntamientos que no han rendido sus
cuentas en 1999, 40 no han rendido nunca sus cuentas a esta institución desde
1989. Este hecho no puede justificarse de forma indefinida por motivos técnicos –
dado que tanto diputaciones como administración autonómica, y en Cataluña los
propios concejos comarcales- pueden prestar la ayuda técnica necesaria. Estamos
ante un incumplimiento grave del ordenamiento jurídico que no está teniendo
respuesta adecuada. En algunos casos se ha planteado retirar o retener el pago
de la participación en tributos estales o autonómicos así como de subvenciones,
pero está formula castiga más a los ciudadanos que no a los responsables reales
del problema. Por eso entendemos que es necesario introducir reformas penales
que responsabilicen claramente a los políticos que no cumplen con sus
responsabilidades legales en materia de rendición de cuentas.
En todo caso, es evidente que si la primera obligación del concejal de Oposición
es conocer –por medio de los informes de los organismos de control externo
autonómicos y estatal- si su municipio cumple o no con la obligación de rendición
de cuentas.
Si este es el caso, deberá exigir que se cumpla la normativa. Para ello dispone de
diversos caminos: puede y debe plantear la petición ante el Pleno; puede
denunciar el caso a los medios de comunicación e informar a los ciudadanos;
puede remitir una denuncia del problema ante el Tribunal de Cuentas del Estado
(en el caso que no se haya remitido la Cuenta correctamente a este órgano),
puede dirigirse a la administración autonómica –competente en materia de
supervisión financiera de los entes locales-. Pero en el fondo todo esto servirá de
poco mientras no exista la posibilidad real de castigar penalmente a los
responsables, que pueden seguir impunemente incumpliendo sus obligaciones.
Por eso –en tanto no se produzcan reformas en el ordenamiento penal- es
indispensable que las comunidades autónomas desarrollen la legislación básica
del Estado por el que hace referencia al sistema de responsabilidades de la
administración local, previendo específicamente las acciones que se habrían de
emprender en aquellos casos en qué se dejaran de rendir, justificar, intervenir o
aprobar cuentas, o que se hiciera con graves defectos o sin resolver las posibles
objeciones por cualquiera persona sujeta a esta obligación.
Hecha esta primera salvedad, en el caso de que si que se respete la rendición de
cuentas, la primera constatación es que salvo en el caso de los municipios más
pequeños, en el que nos enfrentamos a un reducido número de operaciones
presupuestarias, el concejal de oposición tiene que superar diferentes dificultades
objetivas:
Los plazos.
1. El tiempo que disponen los miembros de la Comisión de Cuentas para
examinar la documentación que justifica las diferentes operaciones
presupuestarias y emitir, en su caso, un voto particular. Este tiempo puede
ser variable. La legislación general del Estado, al no diferenciar entre el
funcionamiento de la Comisión Especial de Cuentas y el resto de
Comisiones Informativas, deja esta cuestión al arbitrio de los Reglamentos
Orgánicos Municipales. Hay no obstante un mínimo ordinario de dos días
hábiles desde la notificación de la convocatoria hasta la celebración de la
Comisión (art. 80.3 y 80. 4 del Reglamento de Organización,
Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales. No obstante,
por difícil que puede ser hablar de sesiones extraordinarias en el caso de la
Comisión Especial de Cuentas, que responde a un ciclo regular
perfectamente previsible, no es extraño que se proceda a su convocatoria
en sesión extraordinaria, con el fin de aprobar el dictamen sobre la Cuenta
General sin dar tiempo a los concejales de oposición a examinar la
documentación. Esta situación está corregida en Cataluña, donde su
legislación de régimen local obliga a que la documentación esté a
disposición de los miembros de la Comisión Especial de Cuentas un
mínimo de quince días antes de su primera reunión.
2. En segunda instancia el tiempo de Exposición Pública que será de quince
días, durante los cuales y ocho más los interesados –cualquier ciudadano,
incluidos los propios concejales- podrán presentar reclamaciones, reparos u
observaciones.
3. Por consiguiente el concejal dispondrá de dos plazos. El primero irá –salvo
convocatoria de urgencia- de 2 a 15 días, tras el cual podrá presentar el
correspondiente voto particular o enmienda al dictamen de la Comisión
Especial de Cuentas. El segundo de 15 días de examen más 8 para la
presentación de reclamaciones, reparos u observaciones.
La cantidad de información a examinar.
La información que debe revisarse en los plazos establecidos corresponde a todas
las operaciones presupuestarias ejecutadas por la corporación, organismos
autónomos, sociedades mercantiles de capital público –total o mayoritario-,
acompañados por justificantes de los estados y cuentas de cada uno de los Entes
integrados en la Cuenta General que establecen las normas del Ministerio de
Economía y Hacienda.
Además en el caso de los municipios de más de 50000 habitantes tendremos que
revisar la memoria justificativa del coste y rendimiento de los servicios públicos y
la memoria demostrativa del grado en que se hayan cumplido los objetivos
programados con indicación de los previstos y alcanzados, así como el coste final
de los mismos.
Es evidente que –incluso contando con asesores y colaboradores de apoyo- en los
plazos disponibles es materialmente imposible realizar un control pleno de todas y
cada una de las operaciones presupuestarias reflejadas en la Cuenta General.
No sólo por la cantidad sinó también por la forma de presentar la información. Los
expedientes deben estar a disposición de los miembros de la Comisión Especial
de Cuentas pero nada se ha regulado de forma general sobre cual ha de ser la
forma particular de exponer esta información.
Los expedientes pueden estar a disposición inmediata a los concejales o puede
necesitarse un plazo determinado para recibirlos. Así mismo, el contenido de los
expedientes puede encontrarse unido –lo que sería lo más correcto- o bien puede
estar dividido entre diferentes departamentos municipales, lo que exige pedir de
forma específica a estos departamentos la documentación que retienen, con los
retrasos que ello conlleva.
Los horarios de disposición de la información
Habitualmente la información está disponible durante un tiempo limitado –cuestión
ya comentada- pero además lo estará en este plazo sólo en los horarios que
determine el gobierno local. Y ello por la razón de que no debiendo salir del
consistorio los expedientes ni su documentación, y no existiendo un derecho de
los concejales a recibir fotocopias de los mismos, es norma habitual que los
concejales tengan que consultar estos expedientes en salas bajo la vigilancia
(vigilancia y asistencia) de empleados municipales. Y dado que estos tienen unos
determinados horarios de trabajo, no suele ser extraño que los mismos se
correspondan –con la flexibilidad que determine cada corporación- con los
horarios de acceso de los expedientes por parte de los concejales de la Comisión
Especial de Cuentas.
El problema se plantea en aquellos casos –la mayoría- en los que los concejales
de la Oposición no están profesionalizados a tiempo completo o si estarlo no
tienen una profesión que les permita flexibilizar sus horarios laborales particulares.
En estos casos, basta con que el Ayuntamiento disponga la documentación en
horario coincidente con las actividades profesionales privadas de los concejales de
la oposición para lograr anular de facto cualquier posibilidad de control. Todo un
ejemplo de vacio legal que deja en la práctica el control en manos discrecionales
de los controlados.
Las limitaciones de control interno
La principal y más valiosa fuente de información de que dispone el concejal de
Oposición de la Comisión Especial de Cuentas es la que nos proporciona la
Intervención de la Entidad Local. Esta tal y como se recoge en el artículo 185 de la
Ley 39/1988, de 28 de diciembre, por la que se regulan las Haciendas Locales,
tiene la responsabilidad de "llevar y desarrollar la contabilidad financiera y el
seguimiento, en términos financieros, de la ejecución de los presupuestos de
acuerdo con las normas generales y las dictadas por el Pleno", así como "la
inspección de la contabilidad de los Organismos Autónomos y de las Sociedades
Mercantiles dependientes de la citada Entidad local".
Los controles que se ejercen sobre la actividad económica-financiera de las
corporaciones locales se clasifican de la siguiente manera:
Clases de Control
Fines
Momento en que se Dependencia o no del
órgano que controla
verifica
respecto al ente
controlado
Fiscalización
Legalidad,
eficiencia y
economía
Previo,
concomitante y a
posteriori
Interno o externo
Función
interventora
Legalidad
Previo,
concomitante y a
posteriori
Interno
Control financiero Legalidad,
eficiencia y
economía
A posteriori
Interno
Auditoría
A posteriori
Interno o externo
Legalidad,
eficiencia y
economía
El artículo 194 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales agrupa bajo la
denominación de control interno tres funciones diferenciadas 2
2
El capítulo III de este título X de la Ley de Modernización del Gobierno Local modifica la
organización de la gestión económico-financiera de las grandes ciudades, previendo la creación de
uno o varios órganos para el ejercicio de las funciones de presupuestación, contabilidad, tesorería
y recaudación, y atribuyendo en todo caso la función pública del control y la fiscalización interna de
la gestión económica y presupuestaria a la Intervención general municipal. Esta separación y
redistribución de funciones trata de ofrecer una respuesta a la complejidad que las mismas
presentan en estos municipios, lo que hace aconsejable la adopción de este nuevo modelo.
•
•
•
Función interventora.
Control financiero.
Control de eficacia.
Esta labor se complementa, sobre todo en los municipios de más de 20.000
habitantes, por la labor que realizan firmas auditoras privadas para la realización
auditorías de organismos autónomos y sociedades mercantiles públicas, bajo el
control de los responsables del control interno. Es decir, en última instancia,
corresponde igualmente a la Intervención la inspección de la Contabilidad de los
Organismos Autónomos y de las Sociedades Mercantiles dependientes de la
Entidad Local, de acuerdo con los procedimientos que establezca el Pleno.
Sin embargo, en la práctica, la información que se puede obtener de la
Intervención está limitada por la propia forma de concreción del control y
fiscalización.
El control y fiscalización están normativizados en el capítulo IV de la Ley
Reguladora de las Haciendas Locales, donde se hace mención expresa al control
y fiscalización de las operaciones de las Entidades Locales, señalando como
funciones de control interno la interventora, la función de control financiero y
función de control de eficacia.
En teoría a la función interventora se le reconoce la posibilidad por medio de “acto
de intervención” de fiscalizar todos los actos de recaudación y aplicación de los
ingresos en los gastos correpondientes.
En su sentido primigenio el “acto de intervención” es:
•
De ámbito general, afecta a todos los actos de gestión económicofinanciera y presupuestaria. El artículo 195 de la LRHL establece que: La
función interventora tendrá por objeto fiscalizar todos los actos de las
Entidades Locales y de sus Organismos Autónomos que den lugar al
reconocimiento y liquidación de derechos y obligaciones o gastos de
contenido económico, los ingresos y pagos que de aquéllos se deriven, y la
recaudación, inversión y aplicación, en general, de los caudales públicos
administrados, con el fin de que la gestión se ajuste a las disposiciones
aplicables en cada caso. Se execeptuan de esta intervención previa l los
gastos de material no inventariable, contratos menores, así como los de
carácter periódico y demás de tracto sucesivo, una vez intervenido el gasto
correspondiente al período inicial del acto o contrato del que deriven o sus
modificaciones, así como otros gastos menores de 500.000 pesetas que, de
acuerdo con la normativa vigente, se hagan efectivos a través del sistema
de anticipos de caja fija.
•
•
•
Es un acto preceptivo en el procedimiento del gasto, que debe diferenciarse
de los demás informes de naturaleza facultativa que realizan tanto el
Interventor como el Secretario (art. 54 del Real Decreto Legislativo
781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las
Disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local).
Es gradual (en gastos y pago) y se ha de realizar en todas y cada una de
sus fases.
Se expresa necesariamente de forma explícita y escrita –que puede ser
concisa y limitarse a la frase formularia de conformidad (“intervenido y
conforme”)- para mostrar en su caso la conformidad o bien la
disconformidad “reparos de legalidad”). A la función interventora se le
reconoce la posibilidad de fiscalizar todos los actos de recaudación y
aplicación de los ingresos en los gastos correpondientes.
En su vertiente plena la intervención –art 195.2 de la Ley Reguladora de las Bases
del Régimen Local- comprende:
a) La intervención crítica o previa de todo acto, documento o expediente
susceptible de producir derechos u obligaciones de contenido económico o
movimiento de fondos de valores. Esto es,la facultad de los órganos de
intervención de revisar, con el objeto de verificar que se ajustan a las
disposiciones aplicables en cada caso, cada uno de los actos, documentos o
expedientes referidos antes de que se dicte una resolución. Lo fundamental reside
en la verificación, con anterioridad a que se dicte resolución de reconocimiento de
la obligación, que ésta se ajusta a la normativa, que se ha adquirido el
compromiso por una autoridad competente y que se ha dado la adecuada
correlación en la prestación por parte del acreedor.
b) La intervención formal de la ordenación del pago. Consistente en verificar la
correcta expedición de las órdenes de pago contra la Tesorería.
c) La intervención material del pago. Cuya finalidad es verificar que el pago ha
sido ordenado por un órgano competente y se realiza a favor del perceptor y por el
importe correcto.
d) La intervención y comprobación material de las inversiones y de la aplicación de
las subvenciones.
Las funciones de intervención estan detalladas en el artículo 4.a del Real Decreto
1174/1987, de 18 de septiembre:
Artículo 4. 1. La función de control y fiscalización interna de la gestión económicofinanciera y presupuestaria comprende:
a) La fiscalización, en los términos previstos en la legislación, de todo acto,
documento o expediente que dé lugar al reconocimiento de derechos y
obligaciones de contenido económico o que puedan tener repercusión financiera o
patrimonial, emitiendo el correspondiente informe o formulando, en su caso, los
reparos procedentes.
b) La intervención formal de la ordenación del pago y de su realización material.
c) La comprobación formal de la aplicación de las cantidades destinadas a obras,
suministros, adquisiciones y servicios.
d) La recepción, examen y censura de los justificantes de los mandamientos
expedidos a justificar, reclamándolos a su vencimiento.
e) La intervención de los ingresos y fiscalización de todos los actos de gestión
tributaria.
f) La expedición de certificaciones de descubierto contra los deudores por
recursos, alcances o descubiertos.
g) El informe de los proyectos de presupuestos y de los expedientes de
modificación de créditos de los mismos.
h) La emisión de informes, dictámenes y propuestas que en materia económicofinanciera o presupuestaria le hayan sido solicitadas por la Presidencia, por un
tercio de los Concejales o Diputados o cuando se trate de materias para las que
legalmente se exija una mayoría especial, así como el dictamen sobre la
procedencia de nuevos servicios o reforma de los existentes a efectos de la
evaluación de la repercusión económico-financiera de las respectivas propuestas.
Si en el debate se ha planteado alguna cuestión sobre cuyas repercusiones
presupuestarias pudiera dudarse, podrán solicitar al Presidente el uso de la
palabra para asesorar a la Corporación.
i) La realización de las comprobaciones o procedimientos de auditoría interna en
los Organismos autónomos o Sociedades mercantiles dependientes de la Entidad
con respecto a las operaciones no sujetas a intervención previa, así como el
control de carácter financiero de los mismos, de conformidad con las disposiciones
y directrices que los rijan y los acuerdos que al respecto adopte la Corporación.
La labor interventora plena proporcionará información detallada –adjunta en los
expedientes- sobre los reparos efectuados –conforme al art. 197 de la Ley
Reguladora de las Haciendas Locales:
1. Cuando la disconformidad se refiera al reconocimiento o liquidación de
derechos a favor de las Entidades Locales o sus Organismos Autónomos, la
oposición se formalizará en nota de reparo que, en ningún caso, suspenderá la
tramitación del expediente.
2. Si el reparo afecta a la disposición de gastos, reconocimiento de obligaciones u
ordenación de pagos, se suspenderá la tramitación del expediente hasta que
aquél sea solventado en los siguientes casos:
a) Cuando se base en la insuficiencia de crédito o el propuesto no sea adecuado.
b) Cuando no hubieran sido fiscalizados los actos que dieron origen a las órdenes
de pago.
c) En los casos de omisión en el expediente de requisitos o trámites esenciales.
d) Cuando el reparo derive de comprobaciones materiales de obras, suministros,
adquisiciones y servicios.
La información sobre estos reparos puede llegar por cuatro vías:
•
Si hay acuerdo sobre el reparo entre el órgano gestor o es asumido por el
Presidente de la entidad local, constará en el expediente.
•
•
•
En los casos de resoluciones adoptadas por el Presidente de la Entidad
Local contrarias a los reparos efectuados relativas al gasto, el Interventor
las remitirá al Pleno así como un resumen de las principales anomalías
detectadas en materia de ingresos.
Serán objeto de dictamen en el Pleno resolver las discrepancias cuando los
reparos se basen en insuficiencia o inadecuación de crédito o se refieran a
obligaciones o gastos cuya aprobación sea de su competencia.
Así mismo el órgano interventor podrá formular las observaciones
complementarias que considere oportunas, sin que en ningún caso se
produzcan efectos suspensivos en la tramitación de los expedientes
correspondientes.
Todo ello debería suponer una enorme cantidad de información independiente y
profesional sobre la gestión presupuestaria. Sin embargo, la legislación vigente
faculta a las corporaciones locales a restringir el alcance de este control. El
particular el artículo 200.2 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales
establece que:
200.2. El Pleno podrá acordar, a propuesta del Presidente y previo informe del
órgano interventor, que la intervención previa se limite a comprobar los siguientes
extremos:
a) La existencia de crédito presupuestario y que el propuesto es el adecuado a la
naturaleza de gasto u obligación que se proponga contraer. En los casos en que
se trate de contraer compromisos de gastos de carácter plurianual se comprobará,
además, si se cumple lo preceptuado en el artículo 155 de esta Ley.
b) Que las obligaciones o gasto se generan por órgano competente.
c) Aquellos otros extremos que, por su trascendencia en el proceso de gestión, se
determinen por el Pleno a propuesta del Presidente.
El órgano interventor podrá formular las observaciones complementarias que
considere conveniente, sin que las mismas tengan, en ningún caso, efectos
suspensivos en la tramitación de los expedientes correspondientes.
3. Las obligaciones o gastos sometidos a la fiscalización limitada a que se refiere
el número 2 de este artículo serán objeto de otra plena con posterioridad, ejercida
sobre una muestra representativa de los actos, documentos o expedientes que
dieron origen a la referida fiscalización, mediante la aplicación de técnicas de
muestreo o auditoría, con el fin de verificar que se ajustan a las disposiciones
aplicables en cada caso y determinar el grado del cumplimiento de la legalidad en
la gestión de los créditos.
Los Órganos de control interno que realicen las fiscalizaciones con posterioridad
deberán emitir informe escrito en el que hagan constar cuantas observaciones y
conclusiones se deduzcan de las mismas. Estos informes se remitirán al Pleno
con las observaciones que hubieran efectuado los órganos gestores, pero no
tienen ningún efecto suspensivo. Estos informes no tienen una función preventiva,
y su finalidad consiste en obtener una seguridad razonable de que los trámites se
cumplen y los expedientes contienen aquellos documentos e informes que le son
requeridos por el ordenamiento jurídico.
Así mismo, las Entidades Locales podrán determinar, mediante acuerdo del Pleno,
la sustitución de la fiscalización previa de derechos por la inherente a la toma de
razón en contabilidad y por actuaciones comprobatorias posteriores mediante la
utilización de técnicas de muestreo o auditoría.
Lo que conlleva una reducción notabilísima de la información que ofrece la
Intervención sobre la gestión presupuestaria a los miembros de la Comisión
Especial de Cuentas. No obstante, dispondremos de información relevante –al
menor en términos estadísticas- a través de las observaciones que realiza de
forma periódica la Intervención a partir de las observaciones a través de la
intervención plena de las muestras seleccionadas.
No obstante, la regulación del control limitado permite establecer a cada
corporación medidas de control complementarias que tengan en cuenta “aquello
otros extremos que, por su trascendencia en el proceso de gestión, se determinen
por el Pleno a propuesta del Presidente”. Esto significa que podrá varia de forma
muy sustancial el grado de control limitado en función de las decisiones soberanas
de cada Corporación local.
Por ejemplo, en el caso de la Diputación de Barcelona, por acuerdo del Pleno de
19 de diciembre de 1991 y de 29 de septiembre de 1994, se ha acordado una
fiscalización plena, adicional a la de las muestras de control a posteriori, de: a)
todos los documentos que sin forman parte de las muestras hayan sido
intervenidos con nota de observaciones en la fiscalización previa; b) todos los
documentos tramitados sin informe preceptivo por haberse presentado con tiempo
insuficiente o cuando ya habían sido tramitados; y c) todos los documentos de
referencia de los documentos obtenidos en las muestras de control a posteriori así
como los que se derive de éstos dentro de los periodos a fiscalizar.
Finalmente hay que hacer referencia de las otras dos facetas de la información
que proporciona la Intervención: el control financiero y el control de eficacia –que
unidos conforman el control de eficiencia-.
La Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local determina sus extremos en
sus artículos 201 y 202:
Artículo 201.
1. El control financiero tendrá por objeto comprobar el funcionamiento en el
aspecto económico-financiero de los Servicios de las Entidades Locales, de sus
Organismos Autónomos y de las Sociedades mercantiles de ellas dependientes.
2. Dicho control tendrá por objeto informar acerca de la adecuada presentación de
la información financiera, del cumplimiento de las normas y directrices que sean
de aplicación y del grado de eficacia y eficiencia en la consecución de los objetivos
previstos.
3. El control financiero se realizará por procedimientos de auditoría de acuerdo
con las normas de auditoría del Sector Público.
4. Como resultado del control efectuado habrá de emitirse informe escrito en el
que se haga constar cuantas observaciones y conclusiones se deduzcan del
examen practicado. Los informes, conjuntamente con las alegaciones efectuadas
por el Órgano auditado, serán enviados al Pleno para su examen.
Artículo 202.
El control de eficacia tendrá por objeto la comprobación periódica del grado de
cumplimiento de los objetivos, así como el análisis del coste de funcionamiento y
del rendimiento de los respectivos servicios o inversiones.
Cabe señalar que a pesar de este reconocimiento de la Ley en favor de la
realización de controles económicos de eficacia y eficiencia, su aplicación real es
insuficiente por no decir inexistente. Por una parte, la propia norma tan sólo
nombra al control de eficiencia y se concentra en la definición del de eficacia, es
decir del mero control de la consecución de objetivos.
A estas dificultades de naturaleza técnica hemos de añadir:
•
El procedimiento seguido para el nombramiento de la Secretarios,
Interventores y Tesoreros de Habilitación Nacional debilita su
independencia. Las Entidades pueden con la normativa actual, nombrar a
estos funcionarios vía concursos de méritos, cuyas bases ellas mismas
elaboran y que suelen estar bastante ajustada a los méritos del funcionario
que el grupo político dominante en la Corporación desea. Es también la
propia Corporación quien les aprueba “las retribuciones complementarias”
que son las más importantes y que por supuesto pueden disminuir en
cualquier momento. Dado que quien nombra y paga, manda, esta fuerte
dependencia respecto al gestor perjudica enormemente al “control interno”.
•
Los ayuntamientos más pequeños pueden recurrir a los servicios de
interventores y secretarios que prestan el servicio en varios municipios para
repartir costos y en casos en que no puedan cubrir estos gastos pueden
recibir esta prestación desde otras administraciones. Existen ayuntamientos
que no tienen cubierta de forma definitiva estas plazas, bien porque no
consiguen cubrirlas –porque no hay candidatos o porque no permanecen
mucho tiempo, porque se trasladan a mejores destino-.
•
En otros casos –y no siempre en municipios pequeños- estas plazas
permanecen durante largo tiempo en manos de personal interino que no
cumple los requisitos de habilitació. Así mismo se han dado casos en los
que el funcionario habilitado no ha tramitado la Cuenta General –por estar
de baja- y este trámite ha sido asumido por un sustituto interino. Todas
estas situaciones pueden esconder a veces estrategias para vaciar de
contenido el control efectuado por los organismos de intervención –ya de
por si bastante limitado en los últimos años-.
La asimetría técnica
No es ningún descubrimiento afirmar que la mayor parte de los concejales que
forman parte de las Comisiones Especiales de Cuentas de nuestras corporaciones
locales no son especialistas en contabilidad y derecho presupuestario, ni tampoco
tienen por que ser conocedores del lenguaje y técnicas de auditoría. Son
representantes electos de los ciudadanos, pero no tienen que ser conocedores en
estas materias. De hecho, tampoco tienen por que serlo los miembros del
gobierno. La diferencia se encuentra en que estos últimos cuentan con la
asistencia técnica especializada de la Intervención. Esto conlleva una situación
estructural de asimetría técnica entre gobierno y oposición.
Más allá de los documentos –informes anexos a los expedientes que se tramitan o
informes específicos- que de forma periódica o puntual remite el Interventor al
Pleno por mandato legal o por exigencia de las propias normas internas de la
Corporación, no existe un derecho general por parte de los concejales que no
forman parte del Gobierno municipal a recurrir al asesoramiento técnico del órgano
interventor 3
Como ocurre con el Secretario en relación al asesoramiento legal preceptivo, el
interventor en el ámbito del control y la fiscalización interna de la gestión
económico-financiera y presupuestaria informa al Pleno en en supuestos reglados
–informes preceptivos-. Ejemplos de estos supuestos reglados son los informes
previos que se emiten por exigencia legal, como es el caso de lo dispuesto en la
Ley de Contratos, será requerido dictamen preceptivo para la aprobación de los
pliegos de cláusulas administrativas generales o de materias en las que se exija
una mayoría especial (por ejemplo, la concesión de bienes o servicios por más de
cinco años, siempre que su cuantía exceda del 20 por ciento de los recursos
ordinarios del presupuesto).
3
Todos estos extremos están regulados en diferentes textos legales: • Ley 7/85, Reguladora de
las Bases del Régimen Local (LBL): art.92. 2 y 3. •
Texto Refundido de las Disposiciones
Legales vigentes en materia de Régimen Local (RDL 781/86 de 18 de abril) (TR): art. 54, 162 y
163. • Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones
Locales (RD 2568/86de 28 de noviembre) (ROF): art.92 y 173 • Ley 11/1999 de 21 de abril, de
modificación de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local y otras medidas del gobierno
Local (LBL): art.47.2 y 3
•
Ley 13/1995 y 53/1999 de Contratos de las Administraciones Públicas (LC): art 49 y 68.
Pero fuera de estos supuestos reglados el asesoramiento sólo es posible por tres
caminos:
•
•
•
Si lo solicita el Alcalde-Presidente de la Corporación
Si lo solicita un tercio de los miembros de la misma, con antelación
suficiente a la celebración de la sesión en que hubiera de tratarse.
Si un concejal solicita durante el debate de un asunto, la retirada o
aplazamiento de un expediente incluido en el orden del día, a fin de que se
incorporen al mismo documentos o informes, y su petición en apoyada por
mayoría simple del pleno.
Esto significa que la oposición sólo podrá recabar formalmente informe a la
Intervención sobre las cuestiones relativas a la Cuenta General si dispone de a) al
menos un tercio de los votos del Pleno o b) si lo acepta la mayoría o c) si la
mayoría se rompe y una parte de la misma proporciona a la oposición los votos
suficientes para alcanzar al menos un tercio de los votos.
Fuera de estos caminos no podremos contar con ningún apoyo por parte de la
Intervención cuyos miembros están obligados a guardar el debido sigilo con
relación a los asuntos que conozcan en el desempeño de sus funciones. No nos
pueden facilitar directamente los datos, informes o antecedentes obtenidos en el
ejercicio del control interno, dado que sólo pueden usarse para los fines asignados
al mismo y, en su caso, para formular la correspondiente denuncia de hechos que
puedan ser constitutivos de infracción administrativa, responsabilidad contable o
penal. Eso quiere decir que tendremos que solicitarlos ejerciendo los mecanismos
de acceso a la información de los miembros electos en las diferentes fases del
examen de la Cuenta General.
Planificación de la labor de control político de la Cuenta
General
Teniendo en cuenta todos los antecedentes expuestos, salvo municipios muy
pequeños resultará claramente imposible en los plazos de revisión de la Cuenta
General poder examinar todos y cada uno de los expedientes presupuestario que
componen la Cuenta General, si no planificamos adecuadamente los objetivos, el
alcance y la metodología que vamos a seguir.
Para establecer este enfoque estratégico nos inspiramos en las Normas IGAE
(Intervención General de la Administración del Estado) y en Normas OCEX
(órganos de control externo):
Normas IGAE: “El trabajo será planificado adecuadamente. En la planificación, los
auditores definirán los objetivos, el alcance y la metodología para alcanzar tales
objetivos.”
Normas OCEX (órganos de control externo): “El auditor deberá planificar su
trabajo con el fin de identificar los objetivos de la auditoría a realizar y de
determinar el método para alcanzarlos de forma económica, eficiente y eficaz.”
Objetivos
Los objetivos de los concejales de la Oposición en la Comisión Especial de
Cuentas durante el proceso de examen de la Cuenta General son:
•
•
•
•
Localizar las desviaciones normativas de las operaciones presupuestarias
de los entes que conforman la Cuenta General.
Localizar las infracciones de los principios de legalidad, rentabilidad, utilidad
y racionalidad de las operaciones presupuestarias de los entes que
conforman la Cuenta General.
Proponer las medidas correctivas convenientes en cada caso que impidan
o, por lo menos, dificulten, la repetición de tales infracciones en el futuro.
Actuar con el fin de proponer las responsabilidades políticas, contables y
judiciales en relación con las desviaciones e infracciones anteriores.
Alcance
En segundo lugar hemos de tomar decisiones sobre el alcance de nuestro trabajo.
Es decir sobre qué cuestiones vamos a analizar en el examen de la Cuenta
General.
1. Examinaremos los informes de Intervención –que variarán según sea el
modelo de control, limitado o no, establecido por la Corporación local- en
relación con los expedientes de gastos e ingresos que corresponden a la
Cuenta General estudiada.
2. Examinaremos los informes de control financiero que regularmente
presenta la Intervención. Estos informes pueden cubrir diferentes aspectos:
a. Control de legalidad en la gestión económica, financiera,
presupuestaria y patrimonial de los entes que forman la Cuenta
General. Es especialmente relevante dado que los entes que forman
parte de la Cuenta General están en su mayor parte –total o
parcialmente- afectados por las normas de derecho administrativo,
donde los procedimientos adquieren una especial relevancia al tener
que asegurar objetividad, transparencia y legalidad.
b. Control de cumplimiento o verificación de que que los actos,
operaciones y procedimientos de gestión se han desarrollado de
conformidad con las normas, disposiciones y directrices que sean de
aplicación.
c. Control del grado de eficacia por el que se evalua en qué medida se
alcanzan los resultados u objetivos establecidos los órganos de
gobierno o administración que autorizan los programas, servicios,
actividades y funciones sobre los cuales se ejecutan los
presupuestos que conforman la Cuenta General.
d. Control de la eficiencia que analiza si recursos humanos y materiales
de forma económica, esto es, al mínimo coste, y de forma eficiente y
por lo tanto de forma productiva (procedimientos de contratación;
adquisición de recursos, tanto por lo que se refiere a cantidad,
calidad y precio como por el cumplimiento de los trámites legales;
Uso racional de los recursos; productividad de la estructura de
recursos humanos; sistemas de de control de gestión...).
3. Procederemos a realizar comprobaciones directas sobre los expedientes
que forman la Cuenta General.
Método de trabajo
En tercer y último lugar deberemos establecer un metodo de trabajo que nos
permita –dentro del alcance establecido- encontrar el máximo número posible de
irregularidades que podamos denunciar en el tiempo de que disponemos.
Podemos diferenciar la labor a desarrollar en cuatro fases:
•
•
•
•
Fase previa al examen de las Cuentas.
Fase de recogida de información en el examen de las Cuentas.
Fase de control de las Cuentas.
Fase de exigencia de responsabilidades en relación con las Cuentas.
Fase previa al examen de las Cuentas.
En la fase previa nos corresponde hacer acopio de toda aquella información que
podamos utilizar a la hora de examinar la Cuenta General. Dada la naturaleza
conflictiva del ejercicio del derecho de información desarrollamos en apartado
especial qué instrumentos se podrán usar en aquellos casos en que veamos
limitado o impedido este derecho en relación con las cuestiones planteadas.
1. La primera fuente de información que tendremos es el seguimiento ordinario de
los expedientes que han pasado por el Pleno, sea como acuerdos o como
despacho de oficio. Esto exige que durante la ejecución presupuestaria los
concejales de oposición examinen estos expedientes y tomen nota de la
información crítica que en los mismos puede incorporar tanto la Intervención
como la Secretaria General.
2. Hemos de tener identificados perfectamente todos los elementos que
conforman la Cuenta General. Hemos de revisar si tenemos o no
representación en los organismos de gobierno de los organismos autónomos y
de las sociedades mercantiles de capital íntegramente propiedad de las
mismas o en los que la Corporación tenga una participación mayoritaria.
2.1. En el caso de que tengamos representación en los organismos autónomos
solicitaremos en el mes de enero a través de estos órganos la entrega o
consulta –en este caso tendremos que copiar uno a unas las referenciasde todos los expedientes presupuestarios que en el año anterior hayan
sido objeto de reparo o observación por parte del organismo interventor –
directamente o a través de intervención delegada-. Esta petición deberá
reiterarse de forma simultánea a través de pregunta al presidente de la
Corporación.
2.2. Si no tenemos representación en los organismos autónomos solicitaremos
en el mes de enero mediante pregunta a la Presidencia de la corporación
la entrega o consulta –en este caso tendremos que copiar uno a unas las
referencias- de todos los expedientes presupuestarios que en el año
anterior que hayan sido objeto de reparo o observación por parte del
organismo interventor –directamente o a través de intervención delegada-.
2.3. En el caso de que tengamos representación las sociedades mercantiles
solicitaremos en enero la entrega o consulta de la relación completa de
todas las operaciones presupuestarias realizadas en el año anterior. Así
mismo se solicitará copia –caso de que no las tengamos- de las auditorías
realizadas en los cinco ejercicios anteriores.
3. En relación con los Consorcios públicos, asociaciones u otras entidades a las
que pertenezca nuestra corporación con una significativa una participación
presupuestaria de nuestra Corporación, actuaremos tal y como se indica en
relación a los organismos autónomos cuando se trate de entidades de derecho
público. Caso contrario deberemos conocer al menos cuales son las
aportaciones económicas de la corporación y como se justifica –lo que
podremos preguntar a la presidencia de la Corporación-.
4. Hemos de estudiar con detenimiento las Bases de Ejecución del Presupuesto
correspondiente a la Cuenta General que vamos a examinar. Conforme lo
dispuesto en el art. 9 del Real Decreto 500/1990, de 20 de abril, por el que se
desarrolla el Capítulo Primero del Título Sexto de la Ley 39/1988, de 28 de
diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, en Materia de Presupuestos,
en las Bases de Ejecución las corporaciones locales, determinan, entre otras
materias:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Niveles de vinculación jurídica de los créditos.
Relación expresa y taxativa de los créditos que se declaren ampliables,
con detalle de los recursos afectados.
Regulación de las transferencias de créditos, estableciendo, en cada
caso, el órgano competente para autorizarlas.
Tramitación de los expedientes de ampliación y generación de créditos,
así como de incorporación de remanentes de créditos.
Normas que regulen el procedimiento de ejecución del presupuesto.
Desconcentraciones o delegaciones en materia de autorización y
disposición de gastos, así como de reconocimiento y liquidación de
obligaciones.
Documentos y requisitos que, de acuerdo con el tipo de gastos,
justifiquen el reconocimiento de la obligación.
Forma en que los perceptores de subvenciones deban acreditar el
encontrarse al corriente de sus obligaciones fiscales con la entidad y
justificar la aplicación de fondos recibidos.
Supuestos en los que puedan acumularse varias fases de ejecución del
presupuesto de gastos en un solo acto administrativo.
Normas que regulen la expedición de órdenes de pago a justificar y
anticipos de caja fija.
Regulación de los compromisos de gastos plurianuales.
5. Los municipios de más de 50.000 habitantes y las demás Entidades Locales de
ámbito superior acompañarán a la Cuenta General una Memoria justificativa
del coste y rendimiento de los servicios públicos y una Memoria demostrativa
del grado en que se hayan cumplido los objetivos programados con indicación
de los previstos y alcanzados con el coste de los mismos. En el caso de que no
dispongamos de estas memorias solicitaremos copia de las mismas
correspondientes a los últimos años –y en todo caso derecho a consultar los
ejemplares guardados en el consistorio-.
6. Otro documento que puede permitirnos identificar las actuaciones críticas que
deben ser objeto de fiscalización es la Memoria Corporativa prevista en el
artículo 149 del Reglamento de Organitzación, Funcionamiento y Régimen
Jurídico de las Entitades Locales: “Los Secretarios de los Ayuntamientos de
Municipios de población superior a 8.000 habitantes y los de Diputaciones
Provinciales redactarán una Memoria dentro del primer semestre de cada año,
en la que darán cuenta circunstanciada de la gestión corporativa, incluyendo
referencias al desarrollo de los servicios, estadísticas de trabajos, iniciativas,
proyectos de trámite, estados de situación económicos y modificaciones
introducidas en el inventario general del patrimonio, que serán remitidas al
Ministerio para las Administraciones Públicas”
7. En los municipios en los que no se haya introducido el control limitado,
deberemos solicitar a partir de enero relación completa de todos los
expedientes del año anterior que hayan sido objeto de reparo o observación
por parte de la Intervención. Esta relación es fundamental ya que nos indica –
por ser un control pleno- la totalidad de las irregularidades que se han podido
cometer en la gestión presupuestaria.
8. En los municipios en los que se haya introducido el control limitado, deberemos
solicitar a partir de enero relación completa de todos los expedientes del año
anterior que hayan sido objeto de reparo o observación por parte de la
Intervención en la intervención limitada previa.
8.1. En estos municipios deberemos disponer de las normas reguladoras que
ha establecido el pleno de la corporación en materia de intervención plena.
Estas normas establecen las actuaciones complementarias a desarrollar
por la intervención además del mínimo legal establecido en el supuesto de
intervención plena. Es fundamental conocer estas normas para poder
solicitar en enero todos los informes adicionales que haya podido
desarrollar la intervención.
8.2. Como muestra podemos señalar que en la Diputación de Barcelona la
intervención añade a los informes legalmente exigidos una intervención
plena en todas sus fases de todos los documentos que sin forman parte de
las muestras hayan sido intervenidos con nota de observaciones en la
fiscalización previa; de todos los documentos tramitados sin informe
preceptivo por haberse presentado con tiempo insuficiente o cuando ya
habían sido tramitados; y de todos los documentos de referencia de los
documentos obtenidos en las muestras de control a posteriori así como los
que se derive de éstos dentro de los periodos a fiscalizar. Así mismo la
intervención desarrolla un plan anual de control a posteriori de los
diferentes organnismos de la Diputación y entes autónomos.
8.3. Solicitaremos copia o derecho de consulta a partir del mes de enero de los
informes de control financiero del año anterior de las muestras de
expedientes presupuestarios que se realizan en el caso de aplicar el
sistema de control limitado. Así mismo solicitaremos copia o derecho de
consulta de los informes escritos del interventor en los que se haga
constar cuantas observaciones y conclusiones se deduzcan del examen
practicado, así como de las alegaciones efectuadas por los organismos
auditados.
9. Así mismo solicitaremos a partir del mes de enero copia o derecho de consulta
de todos los informes preceptivos emitidos por la Intervención durante el año
anterior en relación con los dictámenes remitidos al Pleno, con el objeto de
examinar todas las observaciones o reparos que se hayan señalado.
10. Solicitaremos copia a Secretaria de las Actas de los plenos de los últimos años
en los que se debatieron las Cuentas Generales, así como de los Decretos y
Dictámenes aprobando las Cuentas Generales correspondientes.
11. Solicitaremos a partir de enero copia o derecho de consulta de todas las
circulares internas que la intervención haya remitido a los servicios de la
Corporación en relación con los procesos de control presupuestario.
12. Solicitaremos a partir de enero copia o derecho de consulta de todos los
decretos de presidencia –o decretos delefados-, acuerdos de comisión de
gobierno y pleno que conlleven autorizaciones de gasto –contratos, convenios,
subvenciones, etc-. Su examen nos permitirá hacer una selección previa de
aquellas operaciones de mayor relevancia económica o política.
13. Solicitaremos a partir de enero copia o derecho de consulta en el mes de enero
de los informes que sobre nuestra Corporación haya efectuado el Tribunal de
Cuentas y el Organismo de Control Externo autonómico, así como de las
alegaciones efectuadas en su caso por la corporación, correspondientes a los
últimos años –sugerimos un mínimo de cinco, pero puede solicitarse la la
información con efectos retroactivos al inicio del control local externo por parte
del Tribunal de Cuentas y de los Organismos de Control Externo autonómicos-.
14. Solicitaremos a partir de enero copia o derecho de consulta de los informes de
intervención sobre el estado de ejecución del presupuesto así como de las
modificaciones de créditos producidas a lo laro del año –con sus
correspondientes informes de intervención-.
Todas estas peticiones de información deben realizarse con la máxima
anticipación al proceso de examen y aprobación de la Cuenta General, pero con
posterioridad al cierre del ejercicio presupuestario que será objeto de estudio en la
Cuenta General. Por eso aconsejamos pedir toda la información con la máxima
celeridad desde el mismo mes de enero.
Una vez nos autoricen la consulta o nos faciliten copias de la información
solicitada tendremos que determinar las siguientes cuestiones antes del inicio del
proceso formal de control de la Cuenta General:
•
Cuales son los elementos críticos más relevantes de la gestión
presupuestaria –a partir del estudio de los informes de Intervención y de las
auditorías de las sociedades mercantiles-. En el caso de las auditorías, hay
que recodar que la opinión técnica del auditor de cuentas otorga una mayor
confianza en la fiabilidad de las cuentas anuales, pero no supone ninguna
garantía sobre la viabilidad futura de una entidad, ni tampoco una
declaración sobre la eficacia o eficiencia con que la dirección ha gestionado
los asuntos de la misma.
•
Determinar cual es la información en torno a la cual el gobierno local nos
pone mayores dificultades de acceso. Esta será posiblemente la
información más sensible a la hora de evaluar la gestión presupuestaria de
la corporación. Por ejemplo: por sistema, suele ser bastante habitual
impedir el conocimiento de las nóminas del personal.
•
Identificar cuales son los expedientes presupuestarios que contienen
información crítica por parte de la Intervención. Esta es la información más
valiosa ya que nos permite ir directamente a solicitar estos expedientes
desde el primer día de la exposición de la Cuenta General a los miembros
de la Comisión Especial de Cuentas.
Fase de recogida de información en el examen de las Cuentas.
Durante el periodo de exposición de la Cuenta General previo al dictamen de la
Comisión Especial de Cuentas y durante los 15 días de Exposición Pública
posteriores a la aprobación del dictamen, debemos hacer el examen de los
expedientes que hemos ido preseleccionando a partir de las pesquisas hechas en
los meses anteriores.
™ Por un lado debemos solicitar todos los expedientes –cuyos números de
referencia conocemos por haberlos solicitado con antelación suficiente para
que se nos conteste por escrito o hayamos accedido a la información- en los
que la Intervención de la corporación haya emitido algún tipo de reparo o
observación, sea en la intervención previa, sea en cualquiera de los
procedimientos de fiscalización derivados del sistema de intervención limitada.
™ A tenor de la información que nos proporcionan los informes de control
financiero emitidos por la Intervención a lo largo del año anterior, tendremos
una información completa de cuales son los errores más habituales y en qué
actos presupuestarios y áreas de gestión se producen con mayor frecuencia.
¾ A partir de esta información procederemos a pedir la relación nominal –con
detalle de los importes- de los expedientes presupuestarios
correspondientes a las partidas contables en las que suelen encontrarse
con más frecuencia observaciones o reparos por parte de la Intervención.
¾ Una vez dispongamos de esta relación procederemos ha hacer un
muestreo –en función del número de operaciones- al que añadiremos todos
los expedientes de conlleven contratos de mayor cuantía conforme
determina el Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se
aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones
Públicas. –sea cual sea el procedimiento de contratación, es decir,
incluyendo aquellos que han sido tramitados mediante procedimiento
negociado sin publicidad, concurso, subasta, convenio, etc-. La razón de
estas operaciones es complementar la información sobre los expedientes
con observaciones o reparos de intervención que nos proporciona el
gobierno municipal, y evitar el riesgo de que nos proporcione una
información incompleta o falsa.
ƒ
El uso del muestreo estadístico nos permitirá evitar deliberadamente el
sesgo y nos permitirá una extrapolables a la totalidad del universo de
operaciones. Para ello utilizaremos una tabla de tamaño muestral (para
simplificar usaremos la tabla de poblaciones infinitas), que contiene el
número de observaciones de que debe constar una muestra según el
margen de error y los valores p y q (si éstos no se conocen, se toma p =
q = 50%) para una muestra probabilística simple extraída de una
población infinita y para un nivel de confianza del 95,5%. La fórmula de
cálculo del tamaño muestral es: n = K² * p * q / E² siendo K = 2, p =
porcentaje observado, q = 100% - p, E = margen de error y n =
tamaño de la muestra
Tabla de tamaños muestrales según porcentaje observado (p) y margen de error (E)
E
P
50%
60% 70% 80% 85% 90% 92% 94% 95% 96% 97% 98%
Q
50%
40% 30% 20% 15% 10% 8%
6%
5%
4%
3%
2%
0,10%
1.000.00 960.00 840.00 640.00 510.00 360.00 294.40 225.60 190.00 153.60 116.40 78.40
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0,20%
250.000
0,50%
40.000 38.400 33.600 25.60020.40014.40011.7769.024 7.600 6.144 4.656 3.136
1,00%
10.000 9.600 8.400 6.400 5.100 3.600 2.944 2.256 1.900 1.536 1.164 784
1,50%
4.444
240.00 210.00 160.00 127.50
19.60
90.00073.60056.40047.500 38.400 29.100
0
0
0
0
0
4.267 3.733 2.844 2.267 1.600 1.308 1.003 844
683
517
348
2,00%
2.500
2.400 2.100 1.600 1.275 900
736
564
475
384
291
196
2,50%
1.600
1.536 1.344 1.024 816
576
471
361
304
246
186
125
3,00%
1.111
1.067 933
711
567
400
327
251
211
171
129
87
3,50%
816
784
686
522
416
294
240
184
155
125
95
64
4,00%
625
600
525
400
319
225
184
141
119
96
73
49
4,50%
494
474
415
316
252
178
145
111
94
76
57
39
5,00%
400
384
336
256
204
144
118
90
76
61
47
31
10,00%
100
96
84
64
51
36
29
23
19
15
12
8
15,00%
44
43
37
28
23
16
13
10
8
7
5
3
20,00%
25
24
21
16
13
9
7
6
5
4
3
2
Con esta fórmula para conseguir un margen de error de +- 5%
tendremos que seleccionar 400 expedientes.
•
Para que la prueba que se ejecute no pierda fiabilidad debe
procederse a la selección de los elementos que integran la muestra
mediante un sistema que garantice que todos los elementos del
universo tienen la misma probabilidad de ser seleccionados. Para
ello procederemos eligiendo un primer elemento al azar para, todo
seguido, elegir el resto mediante intervalos fijos. Si tenemos que
elegir 400 operaciones elegimos el primero a azar y a partir de este
los siguientes se seleccionan en intervalos del resultado de dividir el
universo por el número de operaciones a controlar (si son 40000
operaciones, los intervalos serían de 100).
¾ Procederemos entonces a solicitar estos expedientes –los obtenidos de la
muestra y los que se refieren a contratos de mayor cuantía-.
™ En cualquier caso, es recomendable hacer un control completo de los
expedientes del Grupo 6 que recoge de acuerdo con su naturaleza o destino,
los gastos corrientes y pérdidas extraordinarias del ejercicio, así como las
transferencias y
subvenciones de capital concedidas.
Así mismo
recomendamos un control pleno y total de subvenciones, contratos de obras
que sean objeto de revisión, estudios efectuados mediante contratación directa
y salarios del personal directivo y asesores.
Fase de control de las Cuentas.
La fase de control o análisis de cuentas tiene como objeto la preparación de los
papeles de trabajo que nos permitirán confeccionar el voto particular al dictamen
de la Cuenta General de la Comisión Especial de Cuentas y/o el documento de
reclamaciones, reparos u observaciones. a la Cuenta General.
En esta fase hemos desarrollaremos cuatro diferentes líneas de trabajo.
1. Sistematizaremos en una base de datos todos los elementos críticos que
hayamos encontrado en: a) los diferentes informes de Intervención –tanto en
relación a la función interventora como al control financiero en sus diferentes
dimensiones y b) los expedientes extraidos de las muestras estadísticas y de
los expedientes correspondientes a contratos de mayor cuantía..
1.1. Con la base de datos informática iremos introduciendo los errores
localizados en los informes de intervención, clásificándolos según los tipos
más habituales y las unidades gestoras. Introduciremos en cada ficha un
breve resumen del error y la identificación del expediente. Podemos
encontrar una aproximación a cuales son estos tipos más habituales en los
informes de intervención de control financiero sobre las muestras de
control a posteriori y en los informes que periódicamente realizan los
Organismos de Control Externo autonómicos y el propio Tribunal de
Cuentas.
2. Analizaremos cual es el estado de las finanzas municipales desde el punto de
vista de los equilibrios financieros a corto y largo plazo. Los ratios financieros
más usados son, entre otros, ahorro neto, volumen de endeudamiento vivo –a
largo y corto plazo-, ratio deuda viva a corto plazo respecto a ingresos
corrientes liquidados en términos consolidados, ratio entre ingresos
reconocidos y obligaciones reconocidas, evolución de los excedentes de
tesorería, desviaciones entre ingresos fiscales presupuestados y liquidados,
etc. Procederemos a comprobar si se cumplen las exigencias de la Ley de
Estabilidad Presupuestaria en materia de déficit, cual es la evolución de los los
ratios financieros en los últimos años. En la medida que sea posible hemos de
comparar estos datos con los de los ayuntamientos de similares características
de nuestra comunidad autónoma –parte de esta información la podemos
obtener, con un cierto desfase temporal, de las diputaciones provinciales y de
los organismos de control externo autonómicos-.
3. Analizaremos cual es el grado de calidad presupuestaria. Este valor se mide
por el grado de correlación entre el presupuesto aprobado y el presupuesto
liquidado. El uso y abuso de las modificaciones presupuestarias, el
estiramiento de los presupuestos (hinchando de forma artifificial las previsiones
de ingresos), la incorrecta presupuestación en definitiva, provocan
desequilibrios financieros que generan endeudamientos y déficits estructurales
que dan al traste con cualquier política de estabilidad
4. Finalmente nos centraríamos en el análisis de eficiencia y eficacia, lo que exige
una serie de documentos que sólo son exigibles en los municipios de más de
50.000 habitantes. La gestión de la corporación debe ser lo suficientemente
sólida para resistir su comparabilidad con los resultados conseguidos por otras
corporaciones locales de similares recursos y población que llevan a cabo
actuaciones iguales o similares, lo que modernamente se ha instrumentado a
través de la técnica del Benchmarking.
Desarrollo del análisis de las Cuentas.
Control de gastos
Conforme el artículo 165.1 de la Ley de Haciendas Locales “La gestión del
Presupuesto de Gastos se realizará en las siguientes fases cuyo contenido se
establecerá reglamentariamente:
a) Autorización de gasto.
b) Disposición o compromiso de gasto.
c) Reconocimiento o liquidación de la obligación.
d) Ordenación de pago.”
La Corporación puede, si así lo introduce en sus Bases de Ejecución del
presupuesto, abarcar en un solo acto administrativo dos o más fases de ejecución
de las enumeradas.
Como muestra podemos citar las Bases de Ejecución del Presupuesto de 1999 de
la Diputación de Barcelona: “Els documents de gestió pressupostària podran ser
RC (Retencions de Crèdits, que es distingiran segons permetin o no posteriors
Autoritzacions), A (Autoritzacions), D (Compromisos o Disposicions), O
(Reconeixement i liquidació d'Obligacions), AD (Autorització-Disposició), DO
(Disposició-Reconeixement
d'Obligacions),
ADO
(Autorització-DisposicióReconeixement d'Obligacions), ADOJ (ADO especial amb la instrucció de que la
posterior ordre de pagament serà "a justificar" per al seu pagament a tercers),
ADOS (ADO especial per a les subvencions o altres despeses que s'han de
justificar amb posterioritat al seu pagament al perceptor final), DOJ (DO especial
amb la mateixa instrucció que l’ADOJ), DOS (DO especial amb la mateixa
instrucció que l’ADOS) i OS (O especial amb la mateixa instrucció que l'ADOS).”
En el estudio de los expedientes de gastos hemos de solicitar el expediente
completo, que puede estar dividido por operaciones contables o estar unificado.
Hay que tener presente que parte de los expedientes puede encontrarse
físicamente en los servicios de la Corporación, lo que exigirá peticiones
adicionales de información y representará una ralentización de las operaciones de
consulta de las diferentes operacione. Cada expediente debe disponer de un
Informe de Intervención –limitado en el caso de las corporaciones que hayan
introducido este sistema de control-.
Además cuando que se trate de algún tipo de expediente de contratación será
necesario el preceptivo informe de servicios jurídicos , los pliegos de condiciones
administrativas y técnicas, Informe evaluativo de la adjudicación , el Acta de la
mesa de Contratación , la determinación de la forma de adjudicación como
docuentnos más importantes (Ley de Contratos de las Administraciones Públicas).
Es obvio que las situaciones irregulares que nos podemos encontrar son muy
diversas; por ello es imposible agotar todo el elenco de posibilidades en una única
relación, por lo que nos limitamos a poner algunos ejemplos extraidos de nuestra
labor profesional en la Diputación de Barcelona:
1. Presentación de facturas por los servicios que, por su importe, deberían
haber sido autorizadas previamente por la Comisión de Gobierno de la
Corporación. En estos casos la aprobación legal se produce después del
gasto.
2. Reiteración hasta convertirse en una costumbre el pedir prórrogas
repetitivas en lo que respecta al plazo para la justificación de los
documentos ADOJ determinado en las Bases de Ejecución, con lo que de
forma abusiva la excepción se convierte en costumbre.
3. En ocasiones la imputación presupuestaria del gasto no se ajusta a lo que
dispone la orden de 20 de septiembre del 89 que establece la estructura de
los presupuestos de los entes locales.
4. A veces no se encuentra un criterio uniforme de imputación presupuestaria
respecto de los gastos que se tramitan a través de la Ventanilla de Caja Fija
en relación a los conceptos 210 -reparaciones, mantenimiento y
conservación de infraestructura de bienes naturales- y 221 -suministros-.
5. En los gastos ocasionados por el pago multas de tráfico impuestas a
funcionarios no consta ni autorización expresa del gasto, ni comprobantes
de la incoación de diligencias previas para conocer la naturaleza de la
infracción cometida.
6. Se detectan en los expedientes que se tramitan por la Ventanilla de Caja
Fija gastos que no tienen carácter repetitivo ni de normal funcionamiento
del servicio, sin acompañar el informe justificativo. El artículo 73 del Real
Decreto 500/1990, de 20 de abril, considera que este tipo de expedientes
sólo pueden cubrir gastos de carácter repetitivo o periódico, como son las
dietas, gastos de locomoción, material de oficina no inventariable,
conservación y otos similares.
7. Fraccionamiento de contratos. Se detectan expedientes en los que se
divide en varios contratos la contratación de una misma obra o la
contratación para la adquisición de bienes o la prestación de servicios. Esto
está expresamente prohibido en el art 68 del eal Decreto Legislativo 2/2000,
de 16 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de
Contratos de las Administraciones Públicas que determina que “b podrá
fraccionarse un contrato con objeto de disminuir la cuantía del mismo y
eludir así los requisitos de publicidad, el procedimiento o la forma de
adjudicación que corresponda”. Sólo se podrá fraccionar el contrato cuando
el objeto del mismo lo permita, y en estos casos se deberá justificar en el
expediente, podrá preverse en el mismo la realización independiente de
cada una de sus partes, mediante su división en lotes, siempre que éstas
sean susceptibles de utilización o aprovechamiento separado o así lo exija
la naturaleza del objeto.
8. No se respeta el principio de anualidad presupuestaria, porque se
presentan justificantes correspondientes a ejercicios anteriores.
9. Utilización de las propuestas de pago de los servicios en sustitución de la
factura a efectos de justificación del gasto.
10. Se adjuntan como justificantes de sus gastos los comprobantes
correspondientes al pago provisional, pero faltan las liquidaciones
justificativas de los gastos.
11. Se detecta la practica de formalizar la firma del contrato y la garantía
definitiva en la misma fecha, cuando los plazos deberían ser diferentes según la Ley de contratos de las administraciones públicas12. En los expedientes que en la justificación del documento O, y sobre todo en
OS, cuando además deriva de algún contrato, no siempre se presenta la
copia del contrato.
13. Se presentan expedientes a informe previo de la Intervención cuando ya
estaban aprobados por parte del órgano correspondiente.
14. Se detectan gastos tramitados por regidores delegados que sobrepasan los
limites cuantitativos anuales establecidos en las Bases de Ejecución.
15. Se presentan facturas justificativas que deberían haber sido autorizadas por
parte de la Comisión de gobierno.
16. Se observan retrasos en la realización de las obras sin que encontremos un
informe que explique con detalle cuales son los motivos para no aplicar lo
que prevé la cláusula 47 del Pliego de Cláusulas Administrativas Generales
aplicable a la contratación de obras e instalaciones de las corporaciones
locales, según la cual el retraso en la realización de las obras por causas
imputables al contratista, podrá ser motivo de sanción o multa de
conformidad con el escalado establecido.
17. En las claúsulas administrativas particulares de determinados contratos se
establece como criterio en la fase de concurso la experiencia específica, en
contra de la jurisprudencia comunitaria (S.20.9.88) que la admite como
criterio de determinación de la capacidad técnica, pero no como mérito.
También consta como criterio las características de la empresa en relación
al volumen de gestión, cuestión que ha de examinarse y valorarse en el
apartado de solvencia económica, financiera, técnica o profesional de la
empresa.
18. Se realizan modificaciones en proyectos de obras sin informe motivado
respecto de las circunstancias que dan lugar a la modificación, tal y como
se recoge en el apartado b, art. 43 del Reglamento de Obras, Actividades y
Servicios. Esta documentación debe formar parte de la documentación
mínima que hay que transmitir para efectos del control previo a posteriori.
19. Se detectan documentos AD en el que la factura consiste en una serie de
folios en blanco con membrete, al final de los cuales sale el importe global,
sin mayores especificaciones. Quizás esto sea un fallo de la fotocopiadora,
pero en cualquier caso indica los problemas que se generan cuando los
originales se encuentran en los servicios y las copias en la Intervención.
20. El RD 1627/1997, de 24 de octubre prevé que la adjudicación de la
redacción de proyectos de obras comporte la obligación de elaborar un
estudio de seguridad y salud o estudio básico. No consta en los
expedientes de contratos de obra copia o certificado de este estudio.
21. En los expedientes de contratación no hay copia de las ofertas de los
licitadores a los que no se ha adjudicado el contrato, por lo que es
imposible valorar la corrección de los informes técnicos de adjudicación.
22. No en todos los expedientes de contratos por procedimiento negociado sin
publicidad queda clara la consulta de ofertas a un mínimo de tres
empresas, tal y como establece el artículo 93.1 de la LCAP. Ni se dispone
información sobre las ofertas que han presentado estas tres empresas.
23. En los expedientes de contratación de abogados externos, aunque constan
los decretos que ordenan la comparecencia ante de los órganos judiciales
por los que se encarga a un abogado la defensa jurídica municipal no
demuestran ni la urgencia ni las circunstancias que justifiquen este hecho,
en los términos previstos por el articulo 203.1 de la LCAP. En particular
encontramos a faltar lo que dispone este artículo que prevé: “En el
expediente de contratación deberá incorporarse un informe del servicio
interesado en la celebración del contrato, en el que se justifica debidamente
la insuficiencia, la falta de adecuación o la conveniencia de no ampliación
de los medios personales y materiales con que cuenta la Administración
para cubrir las necesidades que se trata de satisfacer a través del contrato”.
24. Utilización de los convenios para efecturar contratos. La Ley de Contratos
de las Administraciones Públicas deja fuera de su ámbito de aplicación
(art.3.1.d) “los convenios de colaboración que, con arreglo a las normas
específicas que los regulan, celebre la Administración con personas físicas
o jurídicas sujetas al derecho privado, siempre que su objeto no esté
comprendido en los contratos regulados por esta Ley o en normas
administrativas especiales”. Estos convenios son improcedentes, en la
medida en que se convierten en un mecanismo para escapar de los
mecanismos de contratación administrativa por parte de esta Corporación,
con lo que no se garantiza plenamente la transparencia en la contratación
administrativa como medio para lograr la objetividad de la actividad
administrativa y el respeto a los principios de igualdad, no discriminación y
libre concurrencia.
Una mención especial merecen los gastos en subvenciones –que tienen un
apartado especial- y los gastos de representación. En relación con el control de los
gastos de representación (viajes, comidas, hoteles, gastos protocolarios) hay que
que estudiar los justificantes ( recibos, facturas, pasajes de avión , agencias de
viajes etc), la autorización del gasto por parte del servicio o responsable
competente, el destino del gasto y el desglose del mismo, comparando estos
datos con la normativa reguladora que haya establecido la Corporación –sea por
Decreto o en las propias Bases de Ejecución del Presupuesto-.
Control de ingresos
Evaluar la adecuada presupuestación de los ingresos constituye un objetivo
fundamental en la fiscalización de la gestión económica financiera de un Ente
Público. Ello va a permitir determinar no sólo si la elaboración del presupuesto se
realizó de acuerdo con sujeción al principio de equilibrio, sino también conocer las
causas de los desfases que se produzcan en la liquidación del presupuesto.
Igualmente analizar la financiación de aquellas modificaciones de crédito
realizadas contribuirá a explicar los posibles desequilibrios que puedan producirse
en la ejecución del presupuesto.
Respecto a la ejecución del presupuesto de ingresos interesará conocer el
adecuado reconocimiento de los derechos y la recaudación de los mismos.
Resulta una practica común entre las distintas Administraciones Públicas inflar el
presupuesto de ingresos, estimando los ingresos en exceso para nivelar
aparentemente el presupuesto de gastos. Cuando las previsiones no se cumplan
deberemos buscar una explicación en los informes de Intervención, dado que
estas diferencias pueden indicar tanto la posibilidad de que se hayan
presupuestado ingresos de difícil realización como que presenten problemas en su
obtención ajenos a la voluntad de la administración.
Dado que los aumentos de créditos que se originen como consecuencia de la
modificación del presupuesto deben tener la correspondiente financiación, hay que
analizar la fuente que financie las dotaciones de gastos que se incrementen.
Cuando se financien con cargo a mayores ingresos, será preciso verificar que
éstos se hayan recaudado.
Así mismo es interesante conocer en relación a la ejecución del presupuesto de
ingresos, interesará conocer tanto los problemas que se originan en la liquidación
de derechos como los que se produzcan en la recaudación.
A esta información accederemos a través de los informes que haya emitido la
Intervención sobre la fiscalización de ingresos. En todo caso, podemos plantear a
la Intervención las siguientes cuestiones:
•
Confeccionar un cuadro por capítulos y al nivel de artículo, mostrando el
presupuesto inicial, modificaciones, definitivo, derechos liquidados netos,
recaudación neta, pendiente de ingreso, y estado de ejecución.
•
Establecer los alcances e índices de materialidad.
•
Conciliación entre contabilidad financiera y presupuestaria. ( Cuenta de
resultados y balance con la liquidación del presupuesto)
•
Enlazar las columnas de derechos reconocidos netos y pendientes de cobro
con ingresos grupo 7 de contabilidad financiera y cuenta de deudores del
balance de situación.
•
Analizar y diseñar los procedimientos seguidos en la gestión de los
ingresos por liquidaciones individualizadas y por padrones, identificando
los puntos débiles y proponiendo las mejoras que se estimen convenientes.
•
Establecer un análisis comparativo con ejercicios anteriores e indagar sobre
las diferencias mas significativas así como los conceptos con un índice bajo
en su estado de ejecución.
•
En relación con los ingresos tributarios:
o Verificar que se gestionan todos los ingresos de carácter obligatorio
o Comprobar que todos los tributos gestionados tienen la adecuada
cobertura legal, la existencia de ordenanzas fiscales actualizadas,
cuando proceda, y que las mismas contienen todos los requisitos
exigibles. (ART.16 LRHL)
o Comprobar que las aprobaciones de las Ordenanzas locales se
ajustan al procedimiento regulado (ART.49 LRBRL Y 17 LRHL)
Aprobación inicial, información pública, resolución de todas las
reclamaciones y aprobación definitiva por el Pleno.
o Analizar la elaboración, autorización, aprobación, ejecución y
seguimiento de los padrones fiscales y liquidaciones directas.
o Verificar el seguimiento y control que se realiza sobre los saldos
pendientes de cobro y deudores morosos.
o Estimación de los deudores de dudoso cobro y su repercusión en el
estado de remanente líquido de tesorería.
o Control de la recaudación voluntaria y ejecutiva . Rendición de
cuentas y contraste de saldos con las relaciones de deudores
o Sistemas de inspección de tributos y revisión de las declaraciones
por autoliquidación.
o Seleccionar una muestra por cada figura tributaria objeto de análisis
y contrastar su adecuada contabilización, soporte documental,
correcta liquidación de conformidad con la ordenanza vigente, y
situación de cobro.
o Comprobar la existencia de los correspondientes estudios
económicos que justifiquen las tarifas aplicables en las tasas
establecidas, y en su caso la razonabilidad de los mismos.
o En caso de existir ingresos por contribuciones especiales, analizar
sobre una muestra de diferentes expedientes: Acuerdo municipal
sobre su imposición, coste total de la obra o servicio, módulos de
reparto, acuerdos y plazos legales, liquidaciones practicadas,
contabilización y finalidad de los ingresos.
o Sobre una muestra de Precios públicos seleccionados previamente
se deberá verificar: El acuerdo de su establecimiento, la existencia
de memoria económico-financiera justificativa de su importe,
adecuada liquidación y contabilización.
o Seleccionar una muestra de devoluciones de ingresos y comprobar
su adecuada tramitación.
o Seleccionar una muestra de anulaciones de derechos y bajas,
comprobando su tramitación administrativa y contable, así como la
aprobación por órgano competente.
•
En relación con otros ingresos.
o Para ingresos por Transferencias corrientes y de capital se
procederá a solicitar confirmación de saldos a deudores, y verificar:
o El importe previsto según expediente de concesión, y la situación
actual de los créditos, conformidad con las circularizaciones
efectuadas, grado de cumplimiento de las finalidades establecidas, e
importes afectados al RLT.
o En los ingresos por intereses verificar si se registran por sus
importes brutos, están suficientemente documentados y se
corresponden con el resultado de las circularizaciones bancarias.
o En los ingresos por enajenación de inversiones reales, comprobar
que estas han sido debidamente autorizadas, criterios de tasación,
contabilización y contrastar con la contabilidad financiera e inventario
de bienes.
o Para los ingresos por
concesiones y arriendos analizar los
documentos contractuales y su aplicación contable.
o Sobre una muestra seleccionada, verificar que se liquidan los
recargos e intereses de demora.
o Revisar la posible existencia de aplazamientos y fraccionamientos de
deudas en el ejercicio, comprobando su aprobación por la
corporación, garantías precisas y cumplimiento de los mismos.
o Los ingresos por variaciones de activos y pasivos financieros serían
objeto de análisis individualizado dentro del balance de situación de
la entidad, al igual que las enajenaciones de inversiones.
Así mismo hemos de hacer un seguimiento de las operaciones financieras
extrapresupuestarias o operaciones de tesorería, que tienen como fin hacer frente
a los desfases que se produzcan en la tesorería entre los fondos que salen y los
que entran.
Estas operaciones, se reconocen en el art.180.1 de la Ley 39/1988, de 28 de
diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales:”Las Entidades locales, de
acuerdo con lo establecido en el artículo 52 de esta Ley, podrán concertar, con
cualesquiera entidades financieras, operaciones de Tesorería para cubrir déficit
temporales de liquidez derivados de las diferencias de vencimientos de sus pagos
e ingresos.”
Sin embargo, se puede observar con bastante frecuencia que en las
Corporaciones estas operaciones tienden a perpetuarse en el tiempo,
renovándose cada año, a veces incluso automáticamente, con lo que su carácter
de recurso transitorio para hacer frente a desfases de tesorería desaparece y se
convierten en un recurso ordinario.
Para controlar que tal no sea la situación de la Corporación local que analizamos
deberemos fijarnos en los siguientes indicadores de riesgo:
•
•
La repetición a lo largo de los ejercicios, de la existencia de la operación.
La evolución de las existencias de tesorería mensuales de la Corporación.
Si la operación no se ha realizado o renovado en un periodo en el que las
existencias son negativas, estaremos ante una operación de
endeudamiento de distinta naturaleza, en cuyo caso debería haberse
presupuestado y haberse sometido a la normativa correspondiente.
Finalmente hemos de tener en cuenta la progresiva proliferación de fórmulas de
financiación destinadas a posponer el impacto presupuestario de las deudas en
materia de inversiones (método alemán de financiación).
En relación con la norma de presupuesto equilibrado.
No es infrecuente que las corporaciones locales recurran –en algunos casos de
forma sistemática- a técnicas encaminadas a pasar por alto la norma de
presupuesto equilibrado, y que podremos descubrir en el examen de la Cuenta
General:
•
La “presupuestación creativa”. Aunque el art. 50.1 de la LHL prohibe la
financiación de inversiones a corto plazo con operaciones de crédito, estas
operaciones si son permitidas cuando se trate de financiar operaciones
corrientes (art. 158.5) o remanentes de tesorería negativos (art. 174.2),
pudiendo dichos remanentes tener su origen en el reconocimiento de
obligaciones derivadas de inversiones. Así mismo podemos encontrarnos
con el mantenimiento en el tiempo –permitido por las leyes de
acompañamiento de los presupuestos- de prórrogas para el saneamiento
de dichos remanentes negativos.
•
Sobrestimar el crecimiento previsto de los ingresos fiscales a recolectar.
Esta artificiosidad se observa también en los planes de saneamiento de
remanentes de tesorería negativos, que se fundamentan, más que en una
necesaria reducción de gastos, en mayores ingresos futuros por
recaudación derivados de una “posible” reactivación de la actividad
económica local.
•
Delegar funciones y capacidad de endeudamiento en agencias
extrapresupuestarias, especialmente sociedades dependientes, consorcios
o fundaciones.
•
Demora en la aplicación de las medidas más rigurosas para el último
ejercicio en los planes de ajuste para eliminar el ahorro neto negativo en un
plazo de tres años, tal y como establece el art. 50.5 de la LHL.
•
Uso sistemático de las modificaciones presupuestarias, declarando
ampliables a un número excesivo de créditos, utilizando las transferencias
de crédito entre partidas, incorporando remanentes de crédito ejercicio tras
ejercicio como muestra del escaso ritmo de ejecución presupuestaria, así
como el uso abusivo de créditos extraordinarios y suplementos de crédito.
•
Realización de gastos sin la necesaria cobertura presupuestaria. A pesar de
que el art. 154.5 de la LHL (recogiendo el principio de legalidad establecido
en el art. 60 de la Ley General Presupuestaria) establece que no podrán
adquirirse compromisos de gasto por cuantía superior al importe de los
créditos autorizados en el estado de gastos, sancionando con nulidad de
pleno derecho los acuerdo que infrinjan ese principio general, y todo ello sin
perjuicio de las responsabilidades a que hubiere lugar, la práctica local nos
muestra permanentemente ejemplos de incumplimiento de dicho principio
de legalidad. Las normas legales reconocen la competencia del Pleno de la
Corporación para el reconocimiento extrajudicial de créditos, siempre que
no exista dotación presupuestaria u operación de crédito. Esto implica que
los gestores municipales pueden incurrir en compromisos de gasto que no
respeten el principio de legalidad, y dando lugar a posteriori a la
convalidación de los mismos mediante el reconocimiento extrajudicial de
créditos.
•
Un alto grado de incorporación de remanentes de crédito a ejercicios
futuros, previsto en el art. 163 de la LHL, lo que supone una excepción al
principio contable de ejercicio cerrado, recogido en la normativa local en el
art. 156 de la tan repetida LHL, implicará la mayor parte de las veces el
reconocimiento de un bajo grado de ejecución presupuestaria.
Dificultad del análisis de eficiencia y eficacia
En teoría los municipios de más de 50.000 habitantes deberían incorporar a la
Cuenta General aspectos no financieros, relativos a la gestión y su calidad, el
cumplimiento de los objetivos, los costes de los servicios públicos y la eficiencia
productiva de los entes públicos, con el fin de evaluar y controlar la gestión de los
recursos económicos por parte de la Corporación Local (procesos internos de
generación de valor y prestación de servicios).
Evidentemente no podemos separar totalmente el plano plano financiero y el plano
de gestión de la Cuenta General. Aunque el primero responde al concepto
convencional de estados financieros, no podemos ignorar que la contabilidad
financiera y presupuestaria de las entidades públicas no da información sobre la
gestión, en la medida en que incorporá variables económicas y financieras
derivadas de la misma.
En algunos casos las magnitudes de la cuenta de resultados nos dan información
sobre la eficacia, eficiencia y economía. Por ejemplo, los ingresos por recaudación
nos informarán de la eficacia con la que se han cubierto los objetivos fijados en tal
sentido, los costes de los servicios de recaudación nos aproximarán a la economía
con la que se ha trabajado y los segmentos del resultado –recaudación voluntaria,
ejecutiva, fallidos- nos proporcionarán información sobre la eficiencia de la gestión.
No obstante, la elaboración y presentación de los datos estan orientados hacia la
evaluación de su equilibrio financiero, más que a la evaluación de su gestión. Para
ello necesitamos indicadores de gestión que nos permitan medir la eficacia, la
eficiencia y la economía, aspectos (también se alade la equidad y la
sostenibilidad).
•
La eficacia se produce por la comparación entre los objetivos fijados en las
políticas que soportan el presupuesto y los resultados o impacto real de las
mismas (eficacia en objetivos). La eficacia en el coste reside en comparan
estos resultados con los costes en los que se ha incurrido para lograrlos.
•
La eficiencia deriva de la comparación de los productos o servicios
(outputs) y los recursos productivos utilizados para ello (inputs), en
unidades físicas y/o valorando ambos en términos monetarios.
•
La economía se traduce en la consecución de los menores costes en la
adquisición de los recursos productivos (inputs), en igualdad de
características técnicas y suponiendo las mismas condiciones en cuanto a
la eficacia y la eficiencia del proceso.
Por eso para valorar estas cuestiones necesitamos disponer de un conjunto de
indicadores de la eficacia eficiencia y economía. Como la mayor parte de las
corporaciones locales no los desarrollan tendremos que exigir la introducción de
los siguientes indicadores:
•
•
•
Indicadores de eficacia o medidas de cumplimiento, diferenciando los
relativos a las unidades de productos o servicios (outputs) obtenidas y los
indicadores de resultados o impacto (outcome) producido por la actuación
de la entidad.
Indicadores de economía, relativos a los recursos utilizados, tanto en
términos financieros como no financieros, cuantitativos o no cuantitativos (
Total de Gastos de Personal, Total de Gastos Corrientes, Gastos de
Personal por habitante, . Gastos Corrientes por habitante, costes medios
de determinadas adquisiciones de productos de consumo masivo o de gran
valor económico así como de servicios externos (limpieza, seguridad, etc).
Indicadores de eficiencia, que relacionan los productos o servicios
obtenidos y su impacto con los recursos utilizados y su coste. Pueden
utilizarse unidades físicas o monetarias, o combinar ambas medidas.
A partir de estos indicadores cada Corporación de más de 50.000 habitantes
debería incorporar a la Cuenta General, además de la información financiera, dos
grupos de información a) estado de objetivos y gestión de servicios; b) estado de
costes e ingresos operativos del ejercicio.
•
El informe sobre el estado de objetivos y gestión de los servicios debería
plantear en relación con cada función o programa presupuestario, la
descripción de la actividad, el objetivo estratégico, algunos indicadores
significativos, así como una síntesis sobre la actuación realizada en el año
presupuestario.
•
El informe sobre el estado de costes e ingresos operativos, debería
proporcionar un detalle de los ingresos, costes e información significativa
acerca del consumo de los principales factores de producción de cada
función o programa.
Es evidente que es imposible que los concejales de la Oposición por su propia
cuenta puedan desarrollar este tipo de controles si no son las propias
corporaciones locales quienes desarrollen los instrumentos necesarios para
recoger, elaborar y presentar este tipo de información. Hemos de denunciar que ,a
inexistencia de estos indicadores es una fácil excusa para dificultar la fiscalización
de estas corporaciones por la Oposición.
Para corregir esta deficiencia debemos proponer el desarrollo pleno y real del
presupuesto funcional por programas, donde los indicadores sirven información
sobre la efectividad de las distintas actuaciones públicas y, por tanto, de los
programas de gasto implicados. Los presupuestos por programa deberán
establecer plazos, indicadores y objetivos específicos, claros, alcanzables y
verificables y su ejecución deberá ser objeto de evaluación periódica (detección
precoz de desviaciones en costos y/o resultados)
Problemática del control de las subvenciones
Las subvenciones son una de las modalidades más discrecionales del gasto
público local, representando tanto una técnica de fomento de determinados
comportamientos considerados de interés general como un procedimiento de
colaboración entre la Administración Pública y los particulares para la gestión de
actividades de interés público.
Como señala el proyecto de Ley General de Subvenciones “la mejora de la
gestión, el control y el seguimiento de las subvenciones y la corrección de las
insuficiencias normativas, de las debilidades en los procesos de gestión y
control y de las conductas fraudulentas que se pueden dar en este ámbito
son esenciales para conseguir asignaciones eficaces y eficientes desde esta
modalidad de gasto y hacer compatible la creciente importancia de las
políticas de subvenciones con la actual orientación de la política presupuestaria”.
En el examen de la Cuenta General procederemos a examinar todos los
expedientes de subvenciones. Este examen
incluirá tanto el control del
procedimiento de concesión, como el control del empleo dado a los fondos por los
beneficiarios. los perceptores o beneficiarios de estas subvenciones.
Control de los procedimientos de concesión de las subvenciones.
El control de los procedimientos de concesión supone el análisis del expediente
administrativo de la correspondiente convocatoria y su resolución. Los elementos
esenciales para realizar este tipo de controles son el análisis del contenido de las
bases reguladoras y el posterior control para verificar su correcta aplicación.
Si no existen estas bases deberemos proponer que es establezcan de forma
unificada para la Corporación y de sus entes autónomos –con la salvedad de las
subvenciones nominativas aprobadas por el Pleno en los Presupuestos -, que
garanticen que las mismas se conceden conforme a criterios de publicidad,
concurrencia y objetividad, y que se ejecute un control riguroso de las mismas a
posteriori. Es conveniente que se unifiquen en un mismo periodo de tiempo las
ofertas de subvenciones y que el Pleno o las Comisiones Informativas sean
informadas previamente a la concesión de cualquier tipo de subvención.
El examen de las bases reguladoras nos debe permitir determinar el grado de
arbitrariedad que se ha producido en las concesiones. Para ello revisaremos: a)
los requisitos y condiciones que deben de reunir los beneficiarios para la obtención
de la subvención y la forma de acreditarlos, señalándose los documentos e
informaciones que deben acompañarse a la petición; b) las garantías a favor de
los intereses públicos que se exigen; c) los plazos de presentación de las
peticiones y los de resolución del procedimiento; y, d) criterios de valoración de las
peticiones. Estos cuatro elementos son el núcleo esencial que debe quedar
definido en las bases reguladoras para hacer realidad el principio de objetividad en
las concesiones. Si todos o alguno de estos elementos queda definido de forma
ambigua o indefinida se posibilitará una amplia discreccionalidad en la resolución
del procedimiento de concesión de estas subvenciones. Esta ambiguidad además
supone un límite a la actividad fiscalizadora a desarrollar en la verificación de los
expedientes de adjudicación, ya que impide opinar sobre si el procedimiento de
concesión se ha producido con criterios objetivos.
En el control de la la aplicación de las bases reguladores en la resolución de los
procedimientos de concesión, tendremos que examinar tanto de las solicitudes a
las que se ha otorgado subvención como de solicitudes a las que se les haya
denegado. En ambos casos hemos de verificar el cumplimiento o no de las
condiciones y requisitos exigidos, y la correcta aplicación de los criterios de
valoración en estas peticiones.
Hay que comprobar –conforme determinan los artículos 170 y 195 de la Ley
39/1988 reguladora de las Haciendas Locales- que los beneficiarios hayan
acreditado, antes de su percepción, que se encuentran al corriente de sus
obligaciones fiscales con la entidad, así como posteriormente, a justificar la
aplicación de los fondos recibidos. Unicamente puede darse como acreditado este
particular cuando lo certifique la Agencia Tributaria, la Tesorería de la Diputación,
la Tesorería General de la Seguridad Social del Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social.
Es imprescindible controlar si todas las subvenciones no nominativas –fijadas en
el presupuesto de la corporación- se tramitan conforme a unas bases reguladoras,
conforme determina el artículo 188 y ss del Reglamento de Obras, Actividades y
Servicios. Caso contrario, ello representarña que las subvenciones no se han
otorgado bajo los auspicios del cumplimiento de los principios de publicidad,
concurrencia, objetividad e igualdad.
Finalmente hemos de estar muy atentos a la utilización de los convenios como
forma de adjudicar a dedo subvenciones.El artículo 88 de la Ley de Régimen
Jurídico contempla el convenio como forma de terminación convencional del
procedimiento de concesión, no como cauce de colaboración. Las subvenciones o
ayudas públicas sólo pueden canalizarse por esta vía cuando así este
contemplado en normas específicas. El carácter paccionado de la subvención no
supone, por sí mismo, una excepción a los principios de publicidad, concurrencia y
objetividad de la concesión.
Control del empleo dado a los fondos recibidos por los beneficiarios de las subvenciones
La legislación vigente establece como causas para que se exija el reintegro tanto
el incumplimiento de la obligación de justificación o de las condiciones impuestas
con motivo de la concesión. como que se haya obtenido la subvención sin reunir
las condiciones requeridas o para una finalidad distinta.
Recordamos que son obligaciones de las entidades beneficiarias de las
subvenciones de las corporaciones locales:
•
•
•
•
Realizar la actividad o adoptar el comportamiento que fundamenta la
concesión de la subvención.
Acreditar la realización de la actividad o la adopción del comportamiento,
así como el cumplimiento de los requisitos y condiciones que determinen la
concesión o disfrute de la ayuda.
El sometimiento a las actuaciones de comprobación, a efectuar por la
Corporación y a las de control financiero que corresponden a la
Intervención General de la Corporación, en relación con las subvenciones y
ayudas concedidas.
Comunicar a la corporación local la obtención de subvenciones o ayudas
para la misma finalidad, procedente de cualesquiera Administraciones o
entes públicos nacionales o internacionales
El pago de las subvenciones debe estar condicionado a la previa justificación de
haberse realizado la actividad subvencionada y de su costo, justificación que
deberá presentarse en el plazo que señalen las bases específicas reguladoras de
la subvención o el acuerdo de concesión. En los casos en que la justificación deba
ser posterior al pago –mediante documentos ADOS, DOS o OS- es necesario
exigir y comprobar las justificaciones correspondientes. En estos casos se exigirán
como justificación los documentos (certificaciones de obras, facturas, minutas, etc)
que acrediten haberse realizado la actividad subvencionada (cuyas fotocopias
deben estar compulsadas por fedatario público).
En el caso de que se subvencione genéricamente la actividad de una entidad se
exigirán como justificantes las cuentas anuales rendidos por la entidad
subvencionada. Sólo podrán aceptarse como justificantes certificados emitidos
por personas legitimadas legalmente para actuar como fedatarios públicos.
Los justificantes emitidos deben demostrar que las cantidades subvencionadas se
han aplicado a las finalidades para las que fueron concedidas, aportandose
además elementos documentales para valorar los resultados obtenidos. En el
caso de las subvenciones finalistas –para actos concretos- se debe demostrar la
pertinencia de estos gastos con la actividad subvencionada –y no con el
funcionamiento ordinario de la entidad subvencionada.
En relación con los convenios que soportan subvenciones es conveniente hacer
un seguimiento de la documentación de las reuniones de seguimiento de los
mismos con objeto de comprobar si realmente hay una evaluación de los mismos.
Control de nóminas
La rendición de cuentas consiste en la remisión y sometimiento de las mismas a la
Comisión Especial de Cuentas, y en la misma no se valora de por sí forzosamente
la oportunidad o eficacia de las acciones, sino la verificación de la documentaciónLa obligación de rendir cuentas de puede descomponer en dos: una que consiste
en la aportación de los estados contables en que se reflejan numéricamente los
hechos económicos, y otra en poner a disposición del examinador los justificantes
de las distintas partidas para su cotejo y verificación. Según el artículo 36 de la
Ley 7/1988, de 5 de abril, de funcionamiento del Tribunal de Cuentas, cuando a
las cuentas rendidas no se acompañen los documentos justificativos se ha de
certificar la oficina o organismo en que se encuentran a disposición de los
examinadores.
Los concejales de la Oposición deben poder acceder a las nóminas del personal
de los diferentes meses, no solo los estados contables, para poder controlar el
concepto formal –rendir cuentas- y el material –justificar estas cuentas-. No hay
razón alguna para que no se facilite la relación nominal de acreedores
correspondiente al capítulo I, cuando se facilitan las relaciones nominales de
deudores y acreedores correspondientes a otros capítulos.
Control de entes autónomos y empresariales y fundaciones
Se han popularizado en los últimos años en las corporaciones locales –a imitación
de lo observado en el Estado y las comunidades autónomas- el uso deentes
intrumentales destinados a eludir los controles financieros rigurosos. Apelando a a
argumentos de racionalidad, eficacia y eficiencia se justifica la necesidad de
proveer distintas actividades a través de fundaciones y sociedades públicas que
se desvinculan así parcialmente del ámbito estricto de la administración pública
respeto de su gestión, pero también y, lo que es más grave, del control.
Las fórmulas societarias pueden ser diversas (fundaciones, sociedades anónimas,
de responsabilidad limitada, cooperativas) y pueden tener diferentes grados de
participación de capital privado (sociedades municipales de capital íntegramente
público o sociedades mixtas), pero todas, al igual que los concesionarios privados,
tienen en común la naturaleza mercantil de su régimen jurídico, a pesar de los
bienes que puedan producir y de los servicios que puedan prestar en actividades o
sectores reservados al sector público local según el artículo 86.3 LBRL.
En estos entes instrumentales, cuya supervivencia depende de las transferencias
públicas corrientes y de capital, la falta de control interno es compensada por los
trabajos de auditoría que realizan expertos privados. Estos realizan un traslado
mecánico de los criterios de auditoría privada al ámbito público dando poca o
ninguna información sobre la gestión desarrollada por estos entes.
En los organismos autónomos de carácter administrativo el procedimiento de
control es similar al del resto de la corporación.
En el caso de las entidades entidades públicas empresariales de socio único el
control financiero se configura como el único sistema de control aplicable por la
intervención. Estas empresas, con el fin de un mejor y más completo conocimiento
del origen y la aplicación de los fondos públicos de los que son beneficiarias a
través de subvenciones y transferencias, están obligadas a rendir junto a sus
cuentas anuales, como el resto de sociedades mercantiles, los llamados PAIF,
Programas de Actuación, Inversiones y Financiación (art. 147.1b) LRHL). En este
programa se establecen las previsiones plurianuales de inversiones elaboradas
con expresión de objetivos a alcanzar, su cuantificación y los recursos necesarios,
de forma que permiten comparar las previsiones con las realizaciones, así como
conocer el grado de cumplimiento de los objetivos financiados y de los fines
públicos.
Además y en cumplimiento de la legislación mercantil, estas las empresas deben
rendir sus estados contables normalizados cumpliendo los principios establecidos
en el PGC, de obligado cumplimiento en la legislación mercantil española,
sometiendo las Cuentas Anuales a auditorias financieras en cumplimiento de la
LSA (empresas que reúnan los requisitos legalmente establecidos, artículo 181
LRL).
Por contra en las sociedades mercantiles participadas directamente o
indirectamente de forma mayoritaria por los poderes públicos o sus organismos
autónomos, la información rendida se limitará exclusivamente al cumplimiento de
la legislación mercantil. Dado que los concejales de Oposición no suelen formar
parte de la Junta General de Accionistas o del Consejo de Administración de estos
órganos.
Finalmente hemos de hacer referencia a las fundaciones la información
económico-patrimonial que deben rendir las fundaciones deberá incluir como
mínimo un inventario de bienes, balance de situación, memoria, presupuestos y su
liquidación, libro diario, así como libro de actas.
Análisis de la información financiera
La información financiera que ofrece el Presupuesto anual y su Liquidación
(“Resultado Presupuestario”) nos aclara con qué financiación y de qué dinero
pueden disponer” para prestar los servicios que se han comprometido ofrecer a
sus ciudadanos y “si esta financiación pueden atenderla con recursos propios o
han de recurrir a medios financieros ajenos, entiéndase operaciones de crédito”
El Balance de Situación económico - financiera (“Resultado patrimonial”), nos da
información de la estructura del Patrimonio y de la situación financiera (grado de
endeudamiento) al final del ejercicio económico”. Hemos de tener presenta que la
nivelación financiera global del Presupuesto no da la nivelación financiera real.
Para ello es necesario el análisis y las comparaciones de los tres grupos de
operaciones: corrientes, de capital y financieras que integran el Presupuesto.
La liquidación del Presupuesto nos explica cómo se han financiado los gastos del
ejercicio económico presupuestario para la prestación de los Servicios a los
ciudadanos (caps. 1 al 5) y para las inversiones de capital, (caps. 6 y 7), si con
medios financieros propios o con medios financieros ajenos, y por ende, si existe o
no un equilibrio financiero real o si se ha producido superávit o déficit de
financiación y de dónde procede, ya que podría darse el caso, y se da con
frecuencia, que el superávit total que arroja el Presupuesto fuera consecuencia
sólo de un superávit proveniente de las operaciones financieras, esto es, derivado
de las operaciones de crédito concertadas en el ejercicio.
La información que facilita el Balance de Situación en relación con el
endeudamiento de la Corporación, por el cual se entiende básicamente los
préstamos recibidos y empréstitos emitidos que están ”vivos”, esto es, pendientes
de amortizar al 31 de Diciembre, completa la información financiera presupuestaria
que como hemos visto hace referencia a cómo se han financiado los gastos que
originan los Servicios que presta la Corporación a los ciudadanos en el ejercicio.
Ambas informaciones se complementan y son necesarias.
Otra información de especial interés es conocer la capacidad de la Corporación
(Deudores a corto+Tesorería) para hacer frente a los Acreedores a corto plazo , lo
que pone de manifiesto cual es la situación en orden a atender las deudas que de
inmediato le pueden ser exigidas. También podemos conocer cuales son los
bienes de que dispone la Corporación
Como muestra de las problemas que pueden detectarse podemos hacer
referencia al último informe de la Sindicatura de Comptes sobre la Cuenta General
de las Corporaciones Locales de Catalunya (INFORME 21/2002)
Liquidació del pressupost
En l’anàlisi de les liquidacions pressupostàries retudes se segueix observant que
algunes corporacions locals, si bé poques, presenten comptablement el seu
pressupost inicial o el definitiu amb dèficit.
Se segueix detectant que alguns ajuntaments en les seves liquidacions presenten
excessos d’obligacions reconegudes en alguns dels capítols pressupostaris
respecte als crèdits definitivament aprovats.
També s’ha detectat que en alguns casos la comptabilització de l’endeutament en
el pressupost d’ingressos de l’entitat s’ha produït previ a l’ingrés i a la data de
tancament de l’exercici han quedat imports pendents en el capítol 9, Variació de
passius financers.
Resultat pressupostari i el seu ajustament
En l’anàlisi dels resultats pressupostaris retuts s’ha detectat que no sempre els
drets nets liquidats i les despeses netes liquidades consten en la Liquidació
pressupostària i en el Resultat pressupostari amb els mateixos valors per a
cadascun dels dos conceptes. El nombre d’ajuntaments que presenten aquesta
incidència ha augmentat respecte a l’exercici anterior.
Respecte als ajustaments que s’haurien d’haver dut a terme sobre el Resultat
pressupostari, segueix sobtant observar que un gran nombre d’ajuntaments no
hagi reflectit comptablement les possibles desviacions de finançament de
despeses afectades, ni positives ni negatives, imputables a l’exercici.
Com en exercicis anteriors, s’ha detectat que alguns ajuntaments presenten un
ajustament en el Resultat pressupostari per despeses finançades amb càrrec al
Romanent de tresoreria, mentre que en la Liquidació pressupostària no es
consignen modificacions en les previsions d’ingressos del capítol 8, o es fa per un
import inferior.
Liquidació de pressupostos tancats
En l’anàlisi de les liquidacions de pressupostos tancats s’han detectat molts pocs
casos en què els drets i/o obligacions pendents de cobrament o pagament a fi
d’exercici de la Liquidació de pressupostos tancats constessin amb signe contrari
al de la seva naturalesa.
El creuament de les dades corresponents a la situació dels drets pendents de
cobrament i de les obligacions pendents de pagament a l’inici de l’exercici 2000
amb les mateixes corresponents al final del 1999 ha fet palès que sovint es donen
discrepàncies entre ambdós imports respectivament).
També s’observen discrepàncies entre l’import netejat de les rectificacions
efectuades durant l’exercici que consten en la Liquidació de pressupostos tancats i
el saldo deutor o creditor que consta en el Compte de resultats de l’exercici en
concepte de modificacions de drets/obligacions de pressupostos tancats.
Estat de tresoreria
Alguns dels estats de tresoreria analitzats presenten deficiències considerables,
com és el cas del desequilibri entre el total del deure i el total de l’haver.
La consideració de pagaments o cobraments que es compensen entre ells,
corresponents a operacions realitzades en formalització, sense que existeixi un
moviment real de fons, també fa que apareguin sobredimensionats els imports
corresponents al total del deure i total de l’haver de l’Estat de tresoreria,
respectivament.
Alguns ajuntaments, si bé pocs, presenten diferències entre els cobraments i els
pagaments recollits en el compte 588 en concepte de moviments interns de
tresoreria, quan el seu saldo sempre ha de ser zero.
Pel que fa a la correspondència entre les existències finals en la tresoreria a
31.12.1999 i les inicials a 1.1.2000 s’ha detectat que alguns ajuntaments
presenten diferències entre ambdós saldos l
Romanent de tresoreria
Del tractament dels Romanents de tresoreria rebuts es desprèn que en alguns
casos els deutors pressupostaris pendents de cobrament i els creditors
pressupostaris pendents de pagament de l’exercici corrent o dels exercicis tancats
que mostrava el Romanent de tresoreria diferia del que constava en els altres
estats corresponents, com són la Liquidació pressupostària, la Liquidació
d’exercicis tancats o el Balanç de situació.
Alguns ajuntaments presenten els saldos que han de constar en el Romanent de
tresoreria amb signe contrari al que haurien de presentar. Aquest fet s’ha produït
en els epígrafs corresponents als saldos de deutors o creditors per operacions no
pressupostàries, els dels cobraments o pagaments pendents d’aplicació definitiva
o, fins i tot, el saldo corresponent als fons líquids en la tresoreria
Per altra banda, cal destacar les xifres negatives del Romanent de tresoreria per la
despeses generals que presenten un nombre minvant però encara considerable
d’ajuntaments i molt especialment pel que fa referència al seu índex mesurat en
milers de pessetes per habitant.
Tot i haver millorat respecte a l’any anterior, continua essent insuficient el nombre
d’ajuntaments que compleixen l’obligació de minorar el resultat del Romanent de
tresoreria en funció de l’estimació de dubtosa cobrabilitat dels deutors pendents de
cobrament.
Si només es consideren aquells ajuntaments que enregistren saldos deutors
pendents de cobrament per operacions pressupostàries d’exercicis tancats, o per
operacions pressupostàries de l’exercici corrent corresponents als capítols 1, 2 i 3
d’ingressos, aquesta estimació l’han practicada un 80% dels ajuntaments que han
presentat aquest estat, mentre que el 20% restant no presenta cap ajustament per
aquest concepte.
Tot i això, s’ha detectat que no sempre l’import que es fa constar en l’estat del
Romanent de Tresoreria, minorant el total de deutors, en concepte de saldos de
dubtós cobrament tenien el seu correcte reflex comptable en el Balanç de situació,
en no constar-hi o, bé constar-hi per un import diferent.
L’estimació efectuada per la Sindicatura de Comptes per tal de quantificar la
provisió per a saldos de dubtós cobrament que haurien de dotar els ajuntaments
de Catalunya, aparentment, no presenta una infravaloració dels saldos actualment
dotats. No obstant això, si s’exceptua l’Ajuntament de Barcelona, es produiria una
infravaloració que aniria del 19% al 29% segons els diferents estrats de població.
Aquestes incidències detectades en els Romanents de tresoreria retuts fan pensar
que, en molts casos, el Romanent de tresoreria per a despeses generals
presentats pels ajuntaments es trobi sobrevalorat i que per aquest motiu no es
duguin a terme les actuacions que estableix la llei per a restablir l’equilibri financer
a curt termini.
Balanç de situació
En la comptabilitat financera s’han observat, encara que en molts pocs casos,
errors considerables, com per exemple presentar desigualtats entre el deure i
l’haver: de l’actiu i del passiu, dels comptes de control pressupostari i dels comptes
d’ordre (vegeu annexos 4.29, 4.30 i 4.31, respectivament).
Molts ajuntaments encara no presenten en els seus balanços l’amortització
acumulada de l’immobilitzat, material o immaterial, tot i tenir béns o drets en l’actiu
(vegeu annexos 4.32 i 4.33, respectivament).
També alguns ajuntaments presenten saldos en alguns comptes en forma
incorrecta com és el compte 230 Immobilitzat en curs quan no es troba prevista la
seva utilització en els Plans de comptabilitat pública o els comptes del subgrup 58
Enllaç i Moviments interns de tresoreria quan, de fet, sempre haurien de quedar
saldats. També s’ha detectat la incorrecta utilització de les definicions i relacions
comptables del Pla general de comptabilitat pública adaptat a l’Administració Local
i que es palesa pel fet que alguns dels comptes que figuren en el Balanç de
situació presenten signe contrari a la seva naturalesa.
Compte de resultats
El Compte de resultats presenta evidents deficiències pel que fa a la seva
comptabilització. El cas més rellevant continua essent el gran nombre
d’ajuntaments que, tot i que en el seu balanç consten partides d’actius
immobilitzats, no efectuen cap mena de dotació per amortitzacions.
Es continua detectant també l’ús indegut dels comptes, subgrup 60 Compres, i 75
Subvencions d’explotació, que no correspon que siguin emprats pels ens locals,
sinó que són reservats per als organismes autònoms industrials, comercials i
financers i anàlegs.
Com en el cas del Balanç de situació, tot i que en un nombre menor, també s’ha
detectat la incorrecta utilització de les definicions i relacions comptables del Pla
general de comptabilitat pública adaptat a l’Administració Local i que es palesa pel
fet que alguns dels comptes que figuren en el Compte de resultats presenten signe
contrari a la seva naturalesa.
Estat del deute
El fet que moltes de les corporacions locals majors de 5.000 habitants que
trameten el Compte general a la Sindicatura de Comptes ho facin sense la inclusió
expressa de l’Estat del deute ha motivat que, en aquests casos, la Sindicatura hagi
optat per elaborar-lo a partir de la informació continguda en els comptes
corresponents a l’endeutament del Balanç de comprovació tramès per l’entitat.
Del tractament individualitzat d’aquest Estat es desprèn que en uns quants
ajuntaments es produeix una inconsistència entre els deutes a llarg termini que es
presenten en l’Estat del deute i els que consten en el Balanç de situació en els
epígrafs 15 Emprèstits, 17 Préstecs a llarg termini rebuts de fora del sector públic i
160 Préstecs rebuts d’ens del sector públic a llarg termini. Cal tenir en compte,
però, que la incidència ja no es dóna en els ajuntaments en què l’Estat del deute
s’ha reelaborat a partir del Balanç de comprovació.
Indicadors i ràtios
El que primer s’observa en l’anàlisi per trams de població dels diferents indicadors
pressupostaris i ràtios financeres definits a l’efecte és que cal considerar a part el
cas de l’Ajuntament de Barcelona en
relació amb la resta de municipis estudiats, pel seu comportament clarament
diferenciat.
Per als ajuntaments analitzats, exclòs l’Ajuntament de Barcelona, es poden
efectuar les consideracions següents:
• Es dóna encara un excés de modificacions en l’estat de les despeses (P1), tot i
haver disminuït respecte l’any anterior, superiors a un 20% respecte dels crèdits
pressupostaris inicialment aprovats. Aquesta situació és especialment acusada en
el tram 5, població compresa entre 10.001 i 20.000 habitants.
• Els graus d’execució dels pressupostos d’ingressos i de despeses (P2 i P3) són
relativament baixos en general, i amb realitzacions per sota del 75% de les
previsions definitives en els trams 6 a 8, població fins a 10.000 habitants, pel que
fa a l’indicador P2 i en els trams 5 a 8, població fins a 20.000
habitants, pel que fa a P3.
• Els ingressos i despeses per habitant (P4 i P5) inferiors a la mitjana es
concentren en els trams 2 a 4, població compresa entre 20.001 i 500.000
habitants, i en l’estrat 8 municipis de fins a 1.000 habitants.
• Els graus de compliment dels cobraments i dels pagaments (P6 i P7) són
discrets, quedant, en general, tots els estrats per sota de la mitjana llevat de
l’estrat 4, municipis de 20.001 a 50.000 habitants, pel que fa als cobraments i els
estrats 2, municipis de 100.001 a 500.000 habitants i 5, municipis de 10.001 a
20.000 habitants, pel que fa als pagaments.
• Els terminis de cobrament i de pagament (F3 i F4), en gairebé tots els casos, se
situen per sobre dels 120 dies i en el cas particular del tram 8, població fins a
1.000 habitants, són excessius.
• Pel que fa a l’endeutament per habitant (F1), el tram 2, població compresa entre
100.001 i 500.000 habitants, és el que presenta una situació relativa de més
gravidesa, i pel cas de la càrrega financera global per habitant (P9) i índex de
càrrega financera global (P8), és el tram 4 població de 20.001 a
50.000 habitants.
• El tram 2, població compresa entre 100.001 i 500.000 habitants és el que
presenta una menor capacitat d’estalvi brut (P11) i net (P10) pel que fa als seus
recursos disponibles, alhora que mostra la ràtio més baixa de liquiditat (F2).
• Pel que fa a l’evolució experimentada per aquests indicadors i ràtios durant el
període 1996-2000, ambdós inclosos, cal remarcar que els nivells d’endeutament
per habitant s’han situat en valors inferiors després d’una moderada evolució
creixent en els exercicis anteriors. El mateix succeeix amb els índexs d’estalvi net i
estalvi brut que aquest any han invertit la seva evolució favorable. L’Ajuntament de
Barcelona assoleix gairebé tots els valors extrems, superiors o inferiors, que
poden abastar els indicadors i ràtios examinats. En general, els resultats
aconseguits són satisfactoris si s’exceptua l’elevat nivell d’endeutament per
habitant i la càrrega financera que comporta, si bé cal destacar el continu esforç
practicat en aquests darrers anys en què no ha deixat de minvar des del seu punt
àlgid que es va produir l’any 1994, i això tenint en compte el descens continuat de
la població del municipi.
Fase de exigencia de responsabilidades en relación con las Cuentas.
Durante la rendición de Cuentas los concejales de oposición pueden plantear dos
tipos de inciativas:
•
La primera es la emisión de un voto particular al dictamen de la Cuenta
General. Este documento se incorpora al dictamen y será sometido a
debate y votación por el Pleno.
•
La segunda es la presentación de un escrito de reclamaciones, reparos u
observaciones. Examinados éstos por la Comisión Especial y practicadas
por la misma cuantas comprobaciones estime necesarias, emitirá nuevo
informe que será sometido a debate y votación por el Pleno.
El contenido de ambos documentos puede ser similar. Diferentes razones
aconsejan prescindir del trámite del voto particular y centrarnos en el escrito de
reclamaciones, reparos y observaciones:
•
•
Al final del periodo de Información Pública tendremos más información
sobre la rendición de Cuentas y por lo tanto podremos hacer un
posicionamiento más completo.
Durante el periodo de información pública el acceso a la Cuenta General y
a los documentos que la soporta es libre para cualquier ciudadano. Ello
quiere decir que podremos utilizar sin restricción alguna la ayuda de
personas que no sean ni personal eventual ni cargos electos, lo que nos
facilitará la tarea de examen de los expedientes.
En cualquier caso, sean asumidas como por el Pleno –como cuestiones formales
que no impiden la aprobación de la Cuenta General- o sean rechazadas, podemos
desarrollar una triple estrategia:
1. Plantear un debate político en el Pleno –con ocasión del debate de
aprobación inicial de la Cuenta General –presentemos voto particular o noy con ocasión de la aprobación definitiva –si presentamos escrito de
reclamaciones, reparos u observaciones.
2. Proporcionar información sobre las irregularidades observadas a los medios
de comunicación y, en su caso, desarrollar acciones de comunicación
dirigidas a los ciudadanos con el fin de informar sobre estas cuestiones.
3. Informar a los organismos de control externo. A este respecto cabe señalar
que el único organismo que puede desarrollar responsabilidades contables
es el Tribunal de Cuentas.
circunscrito el primero a los supuestos de alcance (art. 72), que ha sido
acompañado de una extensísima interpretación jurisprudencial en la diaria labor
de juzgar de los órganos del Tribunal de Cuentas,
y un segundo procedimiento (juicio de cuentas) regulado en los arts. 68 y
siguientes, si
Los concejales de la Oposición tienen la legitimación procesal activa por tener el
interés directo en el asunto al que se refiere el artículo 47 de la Ley 7/1988, de 5
de abril, de funcionamiento del Tribunal de Cuentas (LFTCU), al ser
representantes de la ciudadanía en la Corporación, y haber ejercitado la acción
pública en virtud de lo dispuesto en el artículo 47 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12
de mayo, del Tribunal de Cuentas (LOTCU) y 55 y siguiente de la LFTCU.
La legitimación pasiva la tendrán los cargos electos y funcionarios denunciados en
tanto responsables del erjuicio económico ocasionado a la Hacienda Pública
municipal por haber dispuesto de forma ilícita de los fondos públicos.
El objeto y la admisibilidad del recurso encuentran su fundamento jurídico en los
artículos 38 a 49 LOTCU y 45 a 87 LFTCU Los requisitos legales para la
nterposición del recurso y demás trámites del procedimiento de reintegro por
alcance se contienen en los artículos 63 a 67, 72 a 74, y 78 a 87 LFTCU.
La responsabilidad por alcance constituye una infracción de las previstas en el
artículo 141.1.a) del Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre, por
el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria (en
adelante LGP), cuya acreditación en sede jurisdiccional determina la obligación de
indemnizar a la Hacienda Pública los daños y perjuicios que sean consecuencia
de los actos adoptados con infracción de las disposiciones de la normativa
presupuestaria, con independencia de la responsabilidad penal o disciplinaria que
pudiera corresponder, en los términos previstos en los artículos 140 y141.2 LGP.
El concepto de alcance viene establecido en el artículo 72 de la LFTCU, que lo
define como “el saldo deudor injustificado de una cuenta o, en términos generales,
la ausencia de numerario o de justificación en las cuentas que deben rendir las
personas que tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos,
ostenten o no la condición de cuentadantes ante el Tribunal de Cuentas”
Tal y como ha concretado el Tribunal de Cuentas en diversos pronunciamientos
(vid., entre otros, Auto de 11 de enero de 1986, FJ. 6; Auto de 18 de enero de
1986, FJ. 2; Auto de 13 de marzo de 1987, FJ. 2; Auto de 10 de noviembre de
1988, FJ. 3; Sentencia de 18 de abril 6 de 1986, FJ. 7, Sentencia de 13 de marzo
de 1987, FJ. 2; Sentencia de 22 de julio de 1987, FJ. 1; Sentencia de 9 de
septiembre de 1987, FJ. 2; y Sentencias de 18, 20 y 21 de noviembre de 1996),
los elementos que configuran la responsabilidad contable por alcance son los
siguientes:
1º La acción u omisión determinante de la responsabilidad debe resultar de las
cuentas que tienen la obligación de rendir quienes recaudan, intervienen,
administran, manejan o utilizan bienes, caudales o efectos públicos.
2º Tal acción u omisión debe suponer una infracción de las normas que en nuestro
ordenamiento jurídico disciplinan el régimen presupuestario y de contabilidad
aplicable a las entidades del sector público.
3º La acción u omisión antijurídica, esto es, la conducta desplegada debe ser, así
mismo, culpable, es decir, con dolo, culpa o negligencia, que debe ser grave para
apreciar responsabilidad directa.
4º Debe producirse un menoscabo de los bienes, caudales o efectos públicos que
son objeto de recaudación, administración, manejo o utilización.
5º Debe existir una relación de causa a efecto entre la conducta antijurídica y
culpable de quienes tenían a su cargo los bienes, caudales o efectos públicos y el
daño o menoscabo que se les ha producido u ocasionado.
Además, la jurisprudencia del Tribunal de Cuentas en esta materia ha configurado
otros aspectos de la responsabilidad por alcance que conviene destacar, pues
sirven para identificar los supuestos de alcance. Dicha jurisprudencia ha señalado
lo sguiente:
-
“el alcance debe entenderse en sentido amplio; basta con que bienes y
derechos de titularidad pública tengan un destino distinto del que les
corresponde con arreglo a Derecho” (STCu 1/99, de 12 de febrero, en
RECE núm. 2).
-
“La jurisprudencia ha declarado que en general puede entenderse por
alcance el saldo negativo e injustificado de la cuenta (en sentido amplio)
que debe rendir quien tiene a su cargo dichos caudales o efectos. Este
concepto aparece además unido al de la obligación de dar o rendir cuentas,
porque no rendir cuentas debiendo hacerlo por estar encargado de al
custodia o manejo de los caudales públicos, no justificar el saldo negativo
que éstas arrojan, no efectuar los ingresos a que se está obligado por razón
de percepción o tenencia de fondos públicos, sustraer o consentir que otro
sustraiga, o dar ocasión a que un tercero realice la sustracción de caudales
o efectos públicos que se tengan a cargo o aplicarlos a usos propios, etc.,
son todos ellos supuestos de alcance y como tales generadores de
responsabilidad contable, si se dan todos los requisitos que la ley establece
(FJ ºde la Sentencia 3/95, de 19 de marzo).
-
“hay que tener presente que la dicción del apartado f) es sencillamente una
descripción de una de las infracciones generadoras de responsabilidad que
no excluye la calificación de alcance, si como se ha dicho la falta de
justificación de la inversión produce a su vez un saldo deudor injustificado”
(Auto de 23 de febrero de 1995)
-
“La responsabilidad contable surge, en su caso, en el contexto de la
encomienda a ciertas personas de la gestión de fondos públicos, teniendo
aquélla dos actos o momentos de vital trascendencia, a saber: el cargo o
entrega de los fondos y la data, descargo o justificación del destino dado a
los caudales públicos recibidos. El que recibe los fondos debe responder de
los mismos en tanto no se produzca la data, bien sea bajo la forma de papel
o bajo la forma de dinero. Acreditado un cargo y constatada la falta de
papel o de dinero, aparece un descubierto en las cuentas, lo que
denominamos un alcance de fondos públicos” (SCTu 16/2000, de 3 de
octubre, en RECE núm. 7)
-
Como recogía la Sentencia del Tribunal de Cuentas 23/1999, “para que
pueda hablarse de responsabilidad contable por dolo o culpa grave se hace
precisa no sólo la existencia de una acción u omisión voluntaria o maliciosa,
de una actuación gravemente negligente o fácilmente reprochable pro falta
de previsión y de un factor normativo constituido por la transgresión de
deberes impuestos, sino también la producción de un daño o resultado
lesivo y de una adecuada y evidente relación de causalidad entre un
proceder descuidado o equivocado y el ulterior daño sobrevenido”
Por tanto, para determinar si se los miembros del gobierno local han incurrido en
responsabilidad por alcance en el manejo de las cuentas presupuestarias, es
preciso analizar su conducta y comprobar que concurren en la misma todos los
requisitos de la responsabilidad por alcance anteriormente citados, según los ha
entendido el propio Tribunal de Cuentas.
Para presentar la demanda de responsabilidad contable ante el Tribunal de
Cuentas deberemos acreditar, por cualquiera de los medios de prueba admitidos
en Derecho, que ha tenido lugar un menoscabo en determinados fondos públicos
y que la persona encargada de su manejo y custodia, por el solo hecho de ser
gestor de los mismos, tenía la obligación de responder de ellos y rendir cuenta de
su inversión y empleo, justificando el destino que se le haya dado, para que se
puedan tener en cuenta por suficientemente probados los hechos constitutivos de
la responsabilidad por alcance.
Si la demanda es admitida a tramite, el demandado tendrá que probar, por su
parte, o bien que no ha existido daño alguno a los caudales o efectos
cuestionados, o bien que ha cumplido con su inexcusable obligación
cuentadataria, o bien que no era a él a quien dicha obligación correspondía..
En todo caso, la lectura de tales preceptos muestra una visión preferentemente
procesalista, por lo que la tipicidad de la infracción que da origen a la iniciación del
procedimiento, habría que encontrarla por una parte, fuera de la propia Ley de
Funcionamiento (art. 141 del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria),
y de otra por la genérica declaración del art. 38.1 de la Ley Orgánica (el que por
acción u omisión contraria a la ley originare el menoscabo de los caudales o
efectos públicos quedará obligado a la indemnización de los daños y perjuicios
causados).
Como superar las dificultades en el acceso a la
información.
El art. 23.2 de la Constitución Española reconoce a los ciudadanos "el derecho a
acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los
requisitos que señalen las leyes. Pero también garantiza que quienes han
accedido a los mismos se mantengan en ellos sin perturbaciones ilegítimas y los
desempeñen de conformidad con lo que la Ley disponga (STC 32/1985, de 6 de
marzo). La Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local,
dispone a este respecto, en su art. 77, que "todos los miembros de las
Corporaciones locales tienen derecho a obtener del Alcalde o Presidente de la
Comisión de Gobierno cuantos antecedentes, datos o informes obren en poder de
los servicios de la Corporación, y resulten precisos para el desarrollo de su
función". Este derecho también se contempla en los arts. 14 y siguientes del
Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las
Corporaciones Locales.
El derecho que la Constitución reconoce y que, como ya expresamos, tiene una
doble garantía, tiene también a nuestro entender una doble lectura, pues ampara
el derecho a desempeñar su cargo sin perturbaciones ilegítimas a todas las
posibles partes en conflicto, es decir, tanto a los concejales, en su empeño en
pedir información para ejercitar su derecho de fiscalización y de control, como al
alcalde, en realizar sus labores de gobierno utilizando para ello los medios a su
alcance con absoluto respeto a la Ley
La forma de acceso a la información en el proceso de examen de la Cuenta
General responderá a dos mecanismos diferentes.
Las peticiones de información de las fases preparatorias están respaldas por el
art. 77 LBRL Todos los miembros de las Corporaciones Locales tienen derecho a
obtener del Alcalde o Presidente o de la Comisión de Gobierno cuantos
antecedentes, datos o informaciones obren en poder de la Corporación y resulten
precisos para el desarrollo de su función. La solicitud de ejercicio del derecho
recogido en el párrafo anterior habrá de ser resuelta motivadamente en los cinco
días naturales siguientes a aquél en que se hubiese presentados".
El desarrollo del articulo 77 de la Ley de Bases de Régimen Local se produce en
los los arts. 14, 15 y 16 del ROF:
14.- 1.- Todos los miembros de las Corporaciones Locales tienen derecho a
obtener del Alcalde o Presidente o de la Comisión de Gobierno cuantos
antecedentes, datos o informaciones obren en poder de los servicios de la
Corporación y resulten precisos para el desarrollo de su función.
2.- La petición de acceso a las informaciones se entenderá concedida por silencio
administrativo en caso de que el Presidente o la Comisión de Gobierno no dicten
resolución o acuerdo denegatorio en el término de cinco días, a contar desde la
fecha de solicitud2.
3.- En todo caso, la denegación del acceso a la documentación informativa habrá
de hacerse a través de resolución o acuerdo motivado.
Por otra parte las peticiones de documentación que se producen en la fase previa
al Dictamen de la Cuenta General por la Comisión Especial de Cuentas, están
regulados en el artículo 15 del ROF que prevee que los servicios administrativos
locales estarán obligados a facilitar la información, sin necesidad de que el
miembro de la Corporación acredite estar autorizado, en los siguientes casos:
A) Cuando se trate del acceso de los miembros de la Corporación que ostenten
delegaciones o responsabilidades de gestión, a la información propia de las
mismas.
B) Cuando de trate del acceso de cualquier miembro de la Corporación, a la
información y documentación correspondiente a los asuntos que hayan de ser
tratados por los órganos colegiados de que formen parte, así como a las
resoluciones o acuerdos adoptados por cualquier órgano municipal.
C) Cuando se trate del acceso de los miembros de la Corporación a la información
o documentación de la entidad local que sean de libre acceso para los
ciudadanos.
Por lo que respecta a las peticiones de documentación en la Exposición Pública de
la Cuenta General tendremos que volvernos a remitir a lo dispuesto en el artículo
14 del ROF.
El problema práctico que nos encontramos es qué hacer cuando se nos impide el
acceso a la documentación, bien por la vía de no contestar bien por la vía de
negarnos de forma expresa la información.
Si se trata de información que pedimos en la fase de estudio del dictamen previo a
su votación en la Comisión Especial de Cuentas, cabe señalar que la
responsabilidad de no facilitarnos esta información es del Interventor, porque está
obligado a ello por el artículo 15 del ROF. Con independencia de las órdenes
escritas o orales que haya recibido del alcalde o de otros órganos de gobierno de
la corporación, es el responsable personal de proporcionarnos esta información.
En cuanto a la información que se solicita al amparo del artículo 14 del ROF
podemos plantear diferentes vías para obtener la información:
•
•
•
•
Recurrir a la justicia contencioso-administrativa. Es un camino inútil en el
contexto del examen de la Cuenta General porque cuando tengamos
sentencia en primera instancia habrán caducados todos los plazos del
proceso de rendición de cuentas.
Podemos recurrir al amparo del Defensor del Pueblo de nuestra comunidad
autónoma mediante escrito motivado.
Podemos recurrir al proceso especial de protección a los derechos
fundamentales, obteniendo sentencia en unos seis meses. En este caso el
problema que nos podemos encontrar es conseguir sentencia –a poco se
se alargue el proceso- con posterioridad al fin del proceso de rendición de
cuentas.
Finalmente podemos proceder a recurrir a la justicia penal, presentando
denuncia o querella ante el juzgado contra la persona responsable de que
no se nos facilite la información solicitada. El código penal tipifica como
delito el impedir a una persona el ejercicio de los derechos cívicos
reconocidos en las leyes (inhabilitación especial) así como dictar resolución
injusta en un asunto administrativo –prevaricación- (inhabilitación especial).
Huelga decir que si la dificultad se produce durante la Exposición Pública no
tenemos ningún procedimiento que nos permita obtener resolución en tiempo y
forma dentro de los plazos de rendición de cuentas. No obstante puede ser útil
recurrir en todo caso a las diferentes vías señalas con el fin de obtener la
información –cuyo uso político puede realizarse al margen de la Cuenta General- y
de obtener un precedente para el año siguiente.
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