PROCURADURÍA DELEGADA PARA ASUNTOS AMBIENTALES Y

PROCURADURÍA DELEGADA PARA
ASUNTOS AMBIENTALES Y AGRARIOS
ANÁLISIS SISTÉMICO DE SEGUIMIENTO Y CONTROL DE GESTIÓN EN LA ZONA DE
RESERVA DE BIOSFERA (ZRB) SEAFLOWER, Y DEL PLAN SAN ANDRÉS COMO ESTRATEGIA
EMPRENDIDA POR EL GOBIERNO NACIONAL FRENTE AL FALLO DE LA HAYA
Bogotá, D.C.
ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
MARTHA ISABEL CASTAÑEDA CURVELO
VICEPROCURADORA GENERAL DE LA NACIÓN
OSCAR DARIO AMAYA NAVAS
PROCURADOR DELEGADO PARA ASUNTOS
AMBIENTALES Y AGRARIOS
COORDINACIÓN DEL INFORME:
MARÍA CAROLINA HERNÁNDEZ VILLEGAS
FUNCIONARIOS RESPONSABLES DEL INFORME:
SARA ESTHER PECHTALT DE SABBAH
MARÍA CAROLINA HERNÁNDEZ VILLEGAS
CARMEN HELENA GÓMEZ SEGURA
JORGE IVAN HURTADO MORA
MARÍA CAROLINA SILVA CANCINO
SERGIO ALEJANDRO RODRÍGUEZ ORTIZ
CARLOS ALBERTO ECHEVERRY ARCINIEGAS
JULIANA HURTADO RASSI
JULIANA HOYOS JIMÉNEZ
DANIEL GÓMEZ CURE
2
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ANÁLISIS SISTÉMICO DE SEGUIMIENTO Y CONTROL DE GESTIÓN EN LA ZRB SEAFLOWER, Y DEL
PLAN SAN ANDRES
TABLA DE CONTENIDO
1
INTRODUCCIÓN ......................................................................................................... 5
2
MARCO REFERENCIAL ............................................................................................. 7
2.1
2.1.1
2.1.2
QUE SON LAS ZONAS DE RESERVA DE LA BIÓSFERA ..................................................... 7
LA ZONA DE RESERVA DE BIOSFERA DE SEAFLOWER ................................................................... 8
EL ÁREA MARINA PROTEGIDA DE LA ZONA DE RESERVA DE BIOSFERA DE SEAFLOWER ........... 10
2.2
PARÁMETROS CONSTITUCIONALES ESPECIALES PARA EL ARCHIPIÉLAGO DE SAN
ANDRÉS, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA .......................................................................... 12
3
ANÁLISIS DE HALLAZGOS BAJO EL CUMPLIMIENTO DE LAS REGLAS
CONSTITUCIONALES APLICADAS AL ARCHIPIÉLAGO DE SAN ANDRÉS,
PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA .............................................................................. 13
3.1
NO SE HA CUMPLIDO O POR LO MENOS NO HAY SEÑAL DE ESTÁNDARES ALTOS DE
CUMPLIMIENTO EN LA RESPONSABILIDAD INSTITUCIONAL SOBRE LA PROTECCIÓN DE LOS
RECURSOS NATURALES Y EL AMBIENTE DEL TERRITORIO. ...................................................... 13
3.1.1
HALLAZGOS QUE SOPORTAN ESA AFIRMACIÓN:........................................................................ 14
3.2
NO SE GARANTIZA POR PARTE DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA NI EL GOCE PLENO AL
AMBIENTE SANO COMO DERECHO COLECTIVO, NI LA PROTECCIÓN DE LA RESERVA DE
BIOSFERA SEAFLOWER .......................................................................................................... 21
3.2.1
HALLAZGOS QUE SOPORTAN ESA AFIRMACIÓN:........................................................................ 21
3.3
NO SE ESTRUCTURAN PROCESOS ESTRICTOS DE PLANEACION DE ACUERDO AL
TERRITORIO INSULAR COMO TERRITORIO QUE INTEGRA LA ZRB SEAFLOWER ........................ 44
3.3.1
HALLAZGO QUE SOPORTA ESA AFIRMACIÓN ............................................................................. 44
3.4
NO SE ALCANZAN NIVELES ALTOS DE SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL NI DE DESARROLLO
SOSTENIBLE .......................................................................................................................... 47
3.4.1
HALLAZGOS QUE SOPORTAN ESA AFIRMACIÓN:........................................................................ 47
3.5
NO SE CUMPLE A CABALIDAD EL MANDATO CONSTITUCIONAL QUE BUSCA
GARANTIZAR LA PARTICIPACIÓN DE LA COMUNIDAD EN LA GESTIÓN AMBIENTAL ................. 65
3.5.1
HALLAZGOS QUE SOPORTAN ESA AFIRMACIÓN:........................................................................ 66
3.6
NO SE HA PROTEGIDO CON MAYOR CONTUNDENCIA LA IDENTIDAD ÉTNICA Y
CULTURAL DE SU POBLACIÓN RAIZAL .................................................................................... 67
3.6.1
HALLAZGO QUE SOPORTA ESA AFIRMACIÓN: ............................................................................ 68
3
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ANÁLISIS SISTÉMICO DE SEGUIMIENTO Y CONTROL DE GESTIÓN EN LA ZRB SEAFLOWER, Y DEL
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4
ESTRATEGIAS DE COLOMBIA FRENTE A LA DECISIÓN DEL TRIBUNAL
INTERNACIONAL DE JUSTICIA ...................................................................................... 68
4.1
RESPUESTAS FINANCIERAS Y DE GESTION DE DESARROLLO: EL PLAN SAN ANDRÉS ..... 68
4.1.1
ANÁLISIS DE LA EJECUTABILIDAD DE ALGUNOS PROYECTOS EN EL MARCO DEL PLAN SAN
ANDRES 70
5
RECOMENDACIONES .............................................................................................. 78
6
CONCLUSIONES ...................................................................................................... 80
7
6.1
BAJA GESTIÓN ADMINISTRATIVA AMBIENTAL ........................................................... 80
6.2
VULNERABILIDAD DE LA POBLACIÓN NATIVA ............................................................ 81
6.3
MATERIALIZACIÓN DEL MODELO DE DESARROLLO SOSTENIBLE ................................. 82
6.4
PLANEACIÓN COMO HERRAMIENTA DIRECCIONADORA DE GESTIÓN ......................... 82
BIBLIOGRAFÍA ......................................................................................................... 84
4
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ANÁLISIS SISTÉMICO DE SEGUIMIENTO Y CONTROL DE GESTIÓN EN LA ZRB SEAFLOWER, Y DEL
PLAN SAN ANDRES
1
INTRODUCCIÓN
El archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, creado como departamento
colombiano en 1991, es la única entidad territorial de carácter departamental insular en Colombia.
Ubicado en el mar caribe colombiano, el archipiélago cuenta con una riqueza sin igual: un mar
multicolor de aguas claras, ecosistemas de condiciones únicas que los convierten en nicho de un
gran inventario de especies marinas. En su territorio insular cuenta con una serie de variables
ambientales, culturales y sociales no necesariamente uniformes frente al resto del territorio
nacional. En las islas de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, habita comunidad raizal, de
orígenes ancestrales cuya cosmovisión se encuentra ligada al mar y a sus recursos.
Dada la importancia de la riqueza natural, en el año 2000 la UNESCO declaró gran parte de la zona
marítima y la zona insular del archipiélago como zona de reserva de biosfera (ZRB) de Seaflower, lo
cual hace que esta área (dentro de la que se ubica también la insularidad) sea considerada como
parte del hotspot1 del caribe2, y ostente un rol de importancia internacional para fines de
conservación dada la riqueza en especies, en recursos genéticos y en ecosistemas estratégicos y
frágiles como lo son bosque seco, manglares, arrecifes de coral, praderas de pastos marinos y
playas. Así mismo esa declaración insta a que en ella haya lugar a la promoción de desarrollo
económico sostenible y se promueva un espacio para la investigación científica. De la totalidad de
área de la ZRB Seaflower, 65.018 km2 fueron definidos en el año 2005 como Área Marina Protegida3
por parte del Ministerio de Medio Ambiente.
A pesar de ese importante reconocimiento internacional, el archipiélago de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina sufre serias problemáticas sociales y económicas que desde una
mirada sistémica han repercutido en su medio ambiente y colocan al departamento en situación de
vulnerabilidad. A través de la política denominada Plan Fronteras para la Prosperidad (PFP) se cita
cómo en la actualidad, el 90% de los municipios fronterizos presentan un índice de Necesidades
Básicas Insatisfechas (NBI) y reportan condiciones socioeconómicas menores al promedio nacional.
Para el archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, el documento CONPES 3058 de
1999 diagnosticaba para ese momento la situación del archipiélago en unas condiciones bastante
similares a las actuales, lo que denota una condición de olvido y falta de compromiso del nivel
central con este territorio.
1
El concepto de HOTSPOT es manejado comúnmente por la comunidad científica para identificar zonas del planeta como especialmente
valiosas por la presencia de biodiversidad y endemismo, así como zona de particular protección por la trascendencia de sus
componentes.
2
http://www.invemar.org.co/redcostera1/invemar/docs/10447AtlasSAISeaflower.pdf Consultado el 29 de Mayo de 2014
3
Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras “José Benito Vives De Andréis” -INVEMAR- y Corporación para el Desarrollo Sostenible
del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina -CORALINA-, 2012
5
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Actualmente a esa realidad, se suman las implicaciones de la decisión del Tribunal Internacional de
Justicia de La Haya, las cuales no solo frente al país demandante, sino que colateralmente permea
factores relacionados con la población, el medio ambiente y su soberanía. Para menguar esa serie
de consecuencias, el Gobierno Nacional de Colombia adoptó una serie de medidas con el
denominado Plan San Andrés, todas ellas vertidas en un molde jurídico, intentando contrarrestar o
neutralizar los considerados efectos negativos de dicho fallo internacional.
Teniendo en cuenta que un espectro amplio de regularización no necesariamente es garantía cabal
de una realidad armónica, se hacía necesario identificar en la práctica, las distorsiones que no
hacen eficaz el papel que debe jugar el derecho. Por esa razón la Procuraduría General de la
Nación, en el ejercicio de la función preventiva y de control de gestión, decidió efectuar
seguimiento a la gestión realizada por las autoridades competentes tanto del orden local como
nacional, en relación con aspectos ambientales, sociales y económicos, en el archipiélago de San
Andrés, Providencia y Santa Catalina.
6
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2
MARCO REFERENCIAL
2.1 QUE SON LAS ZONAS DE RESERVA DE LA BIÓSFERA
Las reservas de la biósfera son zonas de ecosistemas terrestres, o costeros/ marinos o, una
combinación de los mismos, reconocidas internacionalmente como tales, en el marco del Programa
sobre el Hombre y la Biosfera (MAB)4, creado por la UNESCO, organización de la cual Colombia es
miembro desde el año 1947.
Según la UNESCO, la Reserva de Biosfera "SEAFLOWER" debe cumplir con tres funciones básicas
(UNESCO, 2007):
 Conservación de los paisajes, los ecosistemas, las especies y la variación genética.
 Fomentar un desarrollo económico y humano sostenible y sustentable desde los puntos de
vista sociocultural y ecológico.
 Prestar apoyo logístico a proyectos de demostración, educación y capacitación sobre medio
ambiente, y de investigación y observación permanente en relación con cuestiones locales,
regionales, nacionales y mundiales de conservación y desarrollo sostenible
La creación de esta figura es una respuesta a la pregunta de “cómo conciliar la conservación de la
diversidad biológica, la búsqueda de un desarrollo económico y social, y el mantenimiento de
valores culturales asociados” (UNESCO, 1996). En otras palabras, es una herramienta que promueve
el desarrollo sostenible, al “impulsar armónicamente la integración de las poblaciones y la
naturaleza, mediante un diálogo participativo, el intercambio de conocimiento, la reducción de la
pobreza, la mejora del bienestar, el respeto a los valores culturales y la capacidad de adaptación de
la sociedad ante los cambios” (UNESCO, 2014)
Tabla 1: RESERVAS DE LA BIOSFERA EN COLOMBIA
NOMBRE
DE LA
RESERVA
Cinturón
Andino
LOCALIZACIÓN
El cinturón Andino está ubicado en el macizo
colombiano en el sur de la cordillera de los Andes.
El cinturón Andino comprende tres parques
nacionales: PN La cueva de los Guacharros, PN
Puracé y el PN Nevado del Huila.
AÑO DE
REGISTRO
ENTIDAD ADMINISTRADORA
DE LA RESERVA
1979
Unidad Administrativa Especial
del Sistema de Parques
Nacionales Naturales
(UESPNN)
4
Programa Científico Intergubernamental que busca establecer una base científica con el fin de mejorar la relación global de las
personas con su entorno y que fue lanzado por la UNESCO desde el año 1971.
7
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NOMBRE
DE LA
RESERVA
LOCALIZACIÓN
AÑO DE
REGISTRO
ENTIDAD ADMINISTRADORA
DE LA RESERVA
Se encuentra en el Oriente colombiano en la
región de la Orinoquía en el departamento del
Vichada. La reserva se encuentra rodeada al norte
El Tuparro
del rio Tomo y al sur el Caño Maipurés. Es uno de
los pocos lugares en el mundo en donde habita el
Delfín Rosado de la Amazonía.
1979
UAESPNN
Sierra
Nevada de
Santa
Marta
Hacia el norte está bordeada por el mar Caribe y
las planicies de la península de la Guajira, hacia el
suroriente la enmarcan los cursos de los ríos
Ranchería y Cesar, y hacia el occidente limita con
la gran planicie aluvial del río Magdalena y la
Ciénaga Grande de Santa Marta
1979
UAESPNN
Ciénaga
Grande de
Santa
Marta
Departamento del Magdalena, municipios de
Ciénaga, Pueblo Viejo, Sitio Nuevo, Remolino,
Salamina, El Piñón, Cerro de San Antonio,
Concordia, Pivijay, El Retén, Aracataca
2000
Corporación Autónoma
Regional del Magdalena CORPAMAG
Seaflower
Departamento archipiélago de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina
2000
Corporación para el Desarrollo
Sostenible del archipiélago de
San Andrés, Providencia y
Santa Catalina - CORALINA
Fuente: Tomado de http://www.cancilleria.gov.co/unesco/area/natural/reserve.
Es de aclarar, que para el ordenamiento jurídico colombiano, las reservas de biosfera al igual que
las “denominaciones como sitios RAMSAR, AICAS, Reservas de la Biosfera y Patrimonio de la
Humanidad, no son categorías de manejo sino estrategias complementarias para la conservación
de la biodiversidad biológica” (Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible). Negrillas fuera de
texto.
2.1.1 LA ZONA DE RESERVA DE BIOSFERA DE SEAFLOWER
Para el caso de Seaflower, la ley 99 de 1993 ordenó la constitución del archipiélago de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina en reserva de biósfera pero su reconocimiento por la UNESCO solo
ocurrió hasta el año 2000.
Dando alcance al sentido de la Ley 99, a los artículos 308 y 309 del Código de Recursos Naturales, y
a los diferentes compromisos internacionales adquiridos por Colombia mediante el Convenio de
8
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Diversidad Biológica, el Convenio para la Protección y el Desarrollo del Medio Marino en la Región
del Gran Caribe con su Protocolo Áreas y Flora y Fauna Silvestres Especialmente Protegidas, el
entonces Ministerio del Medio Ambiente, expidió, en una primera oportunidad, la Resolución No.
1426 del año 1996, bajo la cual se resolvió “declarar como área de manejo especial para la
administración, manejo y protección del ambiente y de los recursos naturales renovables el área del
Departamento archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina”. Para tales fines, se
denominó esta Área como Los Corales y su objeto fue determinado, así:
1. Proteger el ambiente mediante la regulación de actividades que se realizan dentro del
área.
2. Conservar y proteger los valores naturales del área, los bosques higrotropofíticos,
manglares, formaciones coralinas, praderas de fanerógamas marinas, los endemismos
de la región y fauna existente, que tienen una especial importancia por su fragilidad.
3. Regular el uso del suelo de acuerdo con sus características y potencialidades.
4. Fomentar la investigación aplicada en áreas intervenidas o alteradas, para de este
modo ayudar a la sucesión natural, a la recuperación de los recursos naturales, al
conocimiento de los mismos y a su manejo sostenible por parte de las comunidades.
5. Perpetuar y conservar lugares identificados como bellezas escénicas o paisajísticas y
proporcionar facilidades para la recreación y esparcimiento.
6. Brindar facilidades para la educación ambiental y la concientización acerca del valor del
área.
7. Fomentar espacios de concertación para la implementación de esquemas de
planificación y ordenamiento ambiental participativo.
8. Recuperar las zonas degradadas y prevenir los fenómenos que causen alteraciones
significativas del ambiente.
9. Reglamentar y ordenar la actividad pesquera en la región.
10. Fomentar la implementación de proyectos y tecnologías alternativas para el uso y
manejo de los recursos naturales.
11. Conservar, proteger y recuperar los valores culturales del archipiélago.
12. Desarrollar modelos de manejo integrado y sostenible de los recursos naturales
renovables.
Para lograr el objeto del Área de Manejo Especial y para ejecutar de manera coordinada los
programas respectivos en la misma, se conformó un Consejo Asesor, que tenía la función de
colaborar con el Consejo Directivo de CORALINA en la elaboración de la propuesta para declarar
por la UNESCO.
La propuesta de zonificación y el plan de manejo del Área como Reserva fueron aceptados y
reconocidos en el año 2000 por parte de la UNESCO, promulgándose el área como parte de la Red
Mundial de Reservas de Biósfera.
9
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El Plan de Manejo Ambiental de la Reserva de Biósfera Seaflower fue elaborado gracias al apoyo
económico del Ministerio del Medio Ambiente (MMA), a través del Fondo Nacional Ambiental
(FONAM) y a la asistencia técnica del Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras “José Benito
Vives de Andréis” (INVEMAR), y, la Corporación Para el Desarrollo Sostenible del archipiélago de
San Andrés, Providencia y Santa Catalina (CORALINA), quien con la colaboración de diferentes
instituciones internacionales, nacionales y locales y la participación activa de la comunidad levantó
una línea base ambiental del archipiélago. Y, más tarde, con una investigación científica se logró la
“zonificación del archipiélago y la identificación de las acciones específicas que deberán
desarrollarse en cada una de las zonas de la Reserva de Biosfera, como estrategia para conservar la
oferta natural y facilitar la participación de la comunidad en general, principalmente, en asuntos
relacionados con el uso adecuado de los recursos naturales y el desarrollo social de la región”
(CORALINA, 2000).5
“El plan de manejo de la reserva de biosfera de las islas de Providencia y Santa Catalina se concreta
en los diferentes programas planteados específicamente para la RB y en los planes y programas
generados por diferentes entidades en pro de una planificación ambiental y territorial a largo plazo,
y en búsqueda de acciones que tiendan a minimizar los impactos antrópicos sobre los recursos
naturales existentes en la zona. Este concepto permite visualizar a la zona como un conjunto de
espacios con toda la escala de intensidades de intervención en los recursos marinos y terrestres.
Mientras en un extremo se encuentran los espacios conservados en su estado natural: los
manglares y relictos de bosques secos antillanos, en el otro están los espacios totalmente alterados
por el hombre y con sistemas artificiales como los centros suburbanos, entre estos dos extremos se
ubican otros usos de la tierra como la agricultura, el turismo, el comercio y la ganadería.
La conservación y el uso de los recursos naturales de la reserva de biosfera son parte del desarrollo
regional y deben seguir los lineamientos de manejo internacionalmente identificadas como tres
zonas de intervención: una zona núcleo (manglares, zonas de reserva forestal y zonas de protección
y recarga del acuífero), una zona de amortiguamiento, básicamente toda la isla, caso Providencia,
las zonas amortiguamiento que incluyen los asentamientos humanos”6.
2.1.2 EL ÁREA MARINA PROTEGIDA DE LA ZONA DE RESERVA DE BIOSFERA DE SEAFLOWER
En el mismo sentido, años más tarde, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,
considerando que el Plan de Manejo de la Reserva Seaflower “busca contribuir a generar procesos
que creen condiciones favorables para que el desarrollo social esté soportado en la sostenibilidad de
las diferentes formas de vida, de los ecosistemas y de los recursos naturales” y, “ (…)con el propósito
5
Así se indica en el Plan de Manejo Ambiental Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y Reserva de Biósfera –
CORALINA, 2000
6
Ibídem
10
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ANÁLISIS SISTÉMICO DE SEGUIMIENTO Y CONTROL DE GESTIÓN EN LA ZRB SEAFLOWER, Y DEL
PLAN SAN ANDRES
de conservar muestras representativas de la biodiversidad ecosistémica, específica y genética
marinas del Departamento archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina”, expidió la
Resolución 107 de 2005 por la cual se declaró un área marina protegida al interior de la Reserva de
Biósfera Seaflower.
El reconocimiento del archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina como un ecosistema
de especial importancia biológica ha suscitado la creación de diferentes figuras de protección
como: la Reserva de Biósfera Seaflower, el Área de Manejo Especial Los Corales7 y el Área Marina
Protegida de la Reserva de Biósfera. Sin embargo, ninguna de ellas considerada en las categorías
que compone el SINAP8 y, en consecuencia tampoco registradas en el RUNAP.
La figura de área marina protegida es un instrumento esencial para el desarrollo de los ecosistemas
marinos y costeros, y para este caso en particular fue concebida bajo un programa para establecer
el Subsistema de Áreas Marinas Protegidas dentro del SINAP. A la fecha, el diseño e
implementación de esta iniciativa está a cargo del Proyecto GEF-SAMP cuyo objetivo es promover
la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad costera y marina en las regiones Caribe y
Pacifico.
Esta área marina protegida fue delimitada por CORALINA en el Acuerdo 021 del 2005 como “un
mecanismo para asegurar la administración y conservación de la biodiversidad, el aprovechamiento
sostenible de los recursos y la posibilidad de la continuidad de la vida misma para los habitantes del
archipiélago (…) ” y zonificada por CORALINA, bajo el Acuerdo 026 del año 2005 teniendo en cuenta
“los valores ecológicos, socioeconómicos y culturales que orientaron la inclusión del Departamento
archipiélago en la red Internacional de UNESCO como Reserva de Biósfera-SEAFLOWER.
Estos buscan en asocio con los demás instrumentos de planificación y manejo disponibles, la
protección y conservación de los ecosistemas y biodiversidad existentes en el AMP, incorporando
en la misma una red de zonas estrictamente protegidas que garanticen el uso y acceso sostenibles
de los bienes y servicios ambientales que generan”.
7
A la fecha del informe no está vigente.
Decreto 2372 de 2010: Artículo 10. Áreas protegidas del Sinap. Las categorías de áreas protegidas que conforman el Sinap son:
Áreas protegidas públicas:
a) Las del Sistema de Parques Nacionales Naturales.
b) Las Reservas Forestales Protectoras.
c) Los Parques Naturales Regionales.
d) Los Distritos de Manejo Integrado.
e) Los Distritos de Conservación de Suelos.
f) Las Áreas de Recreación.
Áreas Protegidas Privadas:
g) Las Reservas Naturales de la Sociedad Civil.
8
11
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2.2
PARÁMETROS CONSTITUCIONALES ESPECIALES PARA EL ARCHIPIÉLAGO DE SAN ANDRÉS,
PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA
Todos y cada uno de los parámetros de contenido ambiental plasmados en la Constitución Política
son aplicables al territorio insular de San Andrés y Providencia por el hecho contundente de formar
parte integral del territorio nacional; sin embargo dadas las condiciones especiales que detenta ese
preciso territorio, el sistema constitucional, previó algunos regímenes especiales:
 Soberanía y comprensión territorial (Art. 101)
La Constitución al demarcar su comprensión territorial y establecer sus límites, advierte que estos
solo podrán ser modificados a través de tratados internacionales aprobados por el Congreso y
previa la ratificación correspondiente por parte del ejecutivo9.
Igualmente preceptúa el referido mandato que forma parte del territorio colombiano, entre otros,
el archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.
 Constitución como departamento (Art. 309)
El archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina deja de ser en el esquema territorial una
intendencia, para convertirse por mandato constitucional en un departamento. Este cambio no es
solo semántico, sino que tiene unas importantes implicaciones de orden presupuestal y tributario10.
 Régimen departamental especial (Art. 310)
Al erigirse como departamento, la Constitución de 1991 determina que más allá de regirse por las
normas constitucionales y legales expedidas para otros departamentos, el archipiélago de San
Andrés, Providencia y Catalina tendrá como referentes normativos especiales, los que expida el
legislador en determinados temas estratégicos. Así mismo, prevé la posibilidad de restringir
derechos y establecer limitantes, adoptar sistema de control sobre el uso del suelo y preservar la
identidad de la población raizal11.
9
Constitución Nacional - articulo 101. Los límites de Colombia son los establecidos en los tratados internacionales aprobados por el
Congreso, debidamente ratificados por el Presidente de la República, y los definidos por los laudos arbitrales en que sea parte la Nación.
Los límites señalados en la forma prevista por esta Constitución, sólo podrán modificarse en virtud de tratados aprobados por el
Congreso, debidamente ratificados por el Presidente de la República. Forman parte de Colombia, además del territorio continental, el
archipiélago de San Andrés, Providencia, Santa Catalina y Malpelo, además de las islas, islotes, cayos, morros y bancos que le
pertenecen. También son parte de Colombia, el subsuelo, el mar territorial, la zona contigua, la plataforma continental, la zona
económica exclusiva, el espacio aéreo, el segmento de la órbita geoestacionaria, el espectro electromagnético y el espacio donde actúa,
de conformidad con el Derecho Internacional o con las leyes colombianas a falta de normas internacionales. (…)
10
Constitución Nacional – artículo 309. Erígense en departamento las Intendencias de Arauca, Casanare, Putumayo, el Archipiélago de
San Andrés, Providencia y Santa Catalina, y las Comisarías del Amazonas, Guaviare, Guainía, Vaupés y Vichada. Los bienes y derechos que
a cualquier título pertenecían a las intendencias y comisarías continuarán siendo de propiedad de los respectivos departamentos.
11
Constitución Nacional - artículo 310. El Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina se regirá, además de
las normas previstas en la Constitución y las leyes para los otros departamentos, por las normas especiales que en materia
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3
ANÁLISIS DE HALLAZGOS BAJO EL CUMPLIMIENTO DE LAS REGLAS CONSTITUCIONALES
APLICADAS AL ARCHIPIÉLAGO DE SAN ANDRÉS, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA
Establecido lo anterior y abordando de manera general la carga ambiental de la Constitución
Política, el ejercicio que resulta pertinente realizar es el aproximarse al nivel de eficacia que estos
mandatos superiores han podido alcanzar al ser aplicados en ese específico territorio. Al respecto
las siguientes reflexiones:
3.1
NO SE HA CUMPLIDO O POR LO MENOS NO HAY SEÑAL DE ESTÁNDARES ALTOS DE
CUMPLIMIENTO EN LA RESPONSABILIDAD INSTITUCIONAL SOBRE LA PROTECCIÓN DE LOS
RECURSOS NATURALES Y EL AMBIENTE DEL TERRITORIO.
Siendo el manejo ambiental del país descentralizado, democrático y participativo, tal como lo erigió
en principio la Ley 99 de 1993, se determina que es CORALINA la autoridad ambiental responsable
de la administración, uso adecuado y sostenibilidad de la oferta ambiental en el archipiélago de San
Andrés, Providencia y Santa Catalina. Un análisis integral de su gestión da cuenta de la falta de
empoderamiento, capacidad administrativa y financiera que le permita cumplir a cabalidad las
funciones, competencias y responsabilidades establecidas por la ley. Ausentes las anteriores
condiciones, la evaluación y seguimiento ambiental del territorio es aún muy débil.
De otra parte es también poco visible una adecuada articulación interinstitucional entre esta
entidad y las autoridades territoriales (Gobernación de San Andrés - Alcaldía de Providencia), tema
preocupante si se tienen en cuenta, que éstas últimas tienen definidas por constitución y ley
funciones ambientales de carácter principal y nunca residual.
De igual manera esa coordinación institucional llevada al plano de lo nacional en relación con lo
regional también se antoja muy precaria. La desconexión de la autoridad ambiental nacional
(Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible – Autoridad Nacional de Licencias Ambientales)
frente a CORALINA es más que evidente y se puede reflejar sin mayor esfuerzo en la dificultad para
administrativa, de inmigración, fiscal, de comercio exterior, de cambios, financiera y de fomento económico establezca el legislador.
Mediante ley aprobada por la mayoría de los miembros de cada cámara se podrá limitar el ejercicio de los derechos de circulación y
residencia, establecer controles a la densidad de la población, regular el uso del suelo y someter a condiciones especiales la enajenación
de bienes inmuebles con el fin de proteger la identidad cultural de las comunidades nativas y preservar el ambiente y los recursos
naturales del Archipiélago. Mediante la creación de los municipios a que hubiere lugar, la Asamblea Departamental garantizará la
expresión institucional de las comunidades raizales de San Andrés. El municipio de Providencia tendrá en las rentas departamentales una
participación no inferior del 20% del valor total de dichas rentas. (…)
Artículo transitorio 42. Mientras el Congreso expide las leyes de que trata el artículo 310 de la Constitución, el Gobierno adoptará por
decreto, las reglamentaciones necesarias para controlar la densidad de población del Departamento Archipiélago de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina, en procura de los fines expresados en el mismo artículo”.
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implementar las políticas que se trazan desde el nivel central o en la falta de participación de la
autoridad local en la elaboración de estructuras normativas ambientales que después deberán ser
aplicadas en esa jurisdicción.
3.1.1
HALLAZGOS QUE SOPORTAN ESA AFIRMACIÓN:
3.1.1.1 DEBILIDADES DE GOBERNANZA DE LA AUTORIDAD AMBIENTAL
 COMPARENDO AMBIENTAL: Respecto a la implementación y operatividad del comparendo
ambiental en el archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, la información
recopilada en campo y su respectivo análisis, permite observar que uno de los problemas
ambientales álgidos del archipiélago, sobre todo en el territorio de San Andrés, es el
relacionado con la adecuada recolección de residuos sólidos, incluyendo los denominados de
línea blanca. Si bien en la Isla de San Andrés el comparendo ambiental fue establecido
mediante la Ordenanza Departamental 030 del 14 de diciembre de 2009, esa implementación
no ha sido suficiente para predicar un alto grado de eficacia relacionado con la toma de
conciencia ciudadana sobre la disposición adecuada de los residuos.
La isla de San Andrés contaba para el 2014, aproximadamente con 620 puntos de disposición
irregular de residuos sólidos, y en contraste con ello el cuerpo de policía disponible para hacer
cumplir los contenidos de la ley que estableció el comparendo ambiental, se reduce a dos (2)
efectivos, lo cual dificulta enormemente cualquier acción de la administración territorial para
su implementación.
Para el Ministerio Público es necesario que haya un fortalecimiento del acercamiento entre la
comunidad, y que se establezca la corresponsabilidad de los habitantes de la Isla de San Andrés
en la disposición de residuos sólidos. Este aspecto debe ir de la mano de la promoción de un
cambio cultural que redireccione la concepción que tiene la comunidad de San Andrés sobre el
impacto de los residuos en su entorno y el paisaje. La PGN considera que dichas acciones
deben ser promovidas por una acción conjunta y coordinada entre la autoridad ambiental, el
departamento de Policía de San Andrés, y las empresas prestadoras de servicios públicos
domiciliarios. Adicionalmente, se deberá prestar especial atención al fortalecimiento de la
planta de personal de quienes ejercen el control y aplicación de este instrumento.

PROCESOS SANCIONATORIOS AMBIENTALES: La vigilancia y el control del ecosistema sensible y
de especialísima protección del archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, está a
cargo de CORALINA, entidad que funge como una de las autoridades ambientales previstas en
la Ley 99 de 1993. Así mismo le corresponde a esa autoridad dar inicio, trámite y culminación
de los procesos sancionatorios originados en conductas que atentan contra el equilibrio
ecológico de la isla.
14
PROCURADURIA DELEGADA PARA ASUNTOS AMBIENTALES Y AGRARIOS
ANÁLISIS SISTÉMICO DE SEGUIMIENTO Y CONTROL DE GESTIÓN EN LA ZRB SEAFLOWER, Y DEL
PLAN SAN ANDRES
En visita realizada por la PGN a la entidad referenciada, se encontró para esa fecha que
CORALINA no contaba con jefatura en la subdirección jurídica que es la dependencia donde se
tramitan los procesos sancionatorios ambientales. Lo anterior, resulta preocupante pues se
traduce en una posible falta de capacidad que pueda tener CORALINA para: 1) Determinar que
conductas se someten a un proceso sancionatorio, 2) El conocimiento jurídico de sus
funcionarios sobre el proceso sancionatorio, 3) La existencia de una oficia jurídica dirigida por
una cabeza visible que se empodere del tema.
El Ministerio Público encontró que no hay suficientes funcionarios en la subdirección jurídica
para afrontar los procesos sancionatorios. No hay funcionarios de planta, solo tres (3)
abogados, todos ellos contratistas, pues los recursos que llegan a la entidad, no son propios,
sino provenientes de proyectos espaciales. Los abogados contratistas llevan los expedientes
que contienen los procesos sancionatorios a sus lugares de residencia, aduciendo falta de
espacio para trabajar en la entidad.
También, que no se tienen claros los criterios de como estimar las multas que se pueden
establecer a manera de sanción. Según el director de la entidad, se quiere generar más actas de
compromiso y atacar la actividad contaminante en lugar de imponer multas. La PGN colige de
los expedientes revisados, que la entidad no hace un análisis previo para decantar que
conductas se justifica someter al trámite de un proceso sancionatorio, con el correspondiente
desgaste institucional que ello implica, pues en muchas ocasiones, ese proceso iniciado se
termina exonerando al presunto infractor. Ejemplo: se inicia un proceso como consecuencia de
una mala disposición de un extintor en la vía pública; enterado del proceso, el ciudadano
recoge el extintor, y la entidad procede a cesar el proceso.
A corte del 25 de marzo de 2014 estaban en curso en la entidad 60 procesos sancionatorios
ambientales, discriminados de la siguiente manera: año 2006 (1), año 2008 (1), año 2009 (2),
año 2010 (9), año 2011 (8), año 2012 (15), año 2013 (18) y año 2014 (6). Se determina que
comparativamente frente a otras autoridades ambientales, el número de procesos adelantados
es bajo y aun así, hay un evidente represamiento de procesos iniciados desde el año 2009,
cuando se implementó el actual régimen, mediante la Ley 1333 de 2009.
Resulta muy preocupante esta situación para el Ministerio Público pues al no adelantarse
procesos sancionatorios en forma diligente, eficaz y con el lleno de los requisitos previstos en la
ley, se dejan en la impunidad conductas que atentan contra el ambiente y se incentiva al
infractor para que sea recurrente en sus actividades ilegales, lo cual origina impactos notables a
los ecosistemas del archipiélago.
15
PROCURADURIA DELEGADA PARA ASUNTOS AMBIENTALES Y AGRARIOS
ANÁLISIS SISTÉMICO DE SEGUIMIENTO Y CONTROL DE GESTIÓN EN LA ZRB SEAFLOWER, Y DEL
PLAN SAN ANDRES

APLICABILIDAD DE LOS INSTRUMENTOS ECONOMICOS PARA LA GESTION AMBIENTAL:
Considerando el fundamento de los instrumentos económicos como “el que contamina paga”,
le corresponde a las autoridades ambientales dar cumplimiento a lo establecido en el Decreto
0155 de 2004 y la Resolución 4742 de 2005 en relación con las tasas por uso del agua; y al
Decreto 2667 de 2012 referente a la Tasa Retributiva por contaminación de las aguas.
La PGN encontró un bajo nivel de aplicabilidad de estas herramientas por parte de la autoridad
ambiental, la cual argumenta la poca eficiencia de esos instrumentos en relación con las
actividades antrópicas que deterioran el medio ambiente y la disponibilidad de los recursos
hídricos. En tal sentido, para la Procuraduría la efectividad de los instrumentos también
depende de la gobernanza de la autoridad ambiental en el proceso de aplicación, dando
cumplimiento a las disposiciones legales que sobre la materia se encuentran vigentes.
En concordancia con lo anterior, en el seguimiento al cumplimiento del Plan de Acción
propuesto por la misma autoridad12, la PGN encontró que las metas de la gestión de recaudo
tanto de tasas retributivas como de tasas por uso de agua no se lograron. Al no hacer efectivo
ni el cobro ni al desplegarse una estrategia de implementación de tasa retributiva en el
municipio de Providencia, el objetivo del instrumento económico para la protección ambiental
pierde su objetivo.
En particular, respecto al tema de tasas retributivas, CORALINA reporta debilidades en la
culminación del proceso de concertación de las metas de reducción de carga contaminante; la
presentación por parte de los usuarios, de la autodeclaración de vertimientos de aguas
residuales de las tasas retributivas; la falta de entrega de las características del vertimiento
realizado, donde se defina las concentraciones de carga contaminante (caso Alcaldía de
Providencia).
3.1.1.2 DEBILIDADES DE GOBERNANZA DE OTRAS AUTORIDADES FRENTE A LOS RECURSOS
NATURALES
 CONTROL AL RECURSO PESQUERO: La pesca representa una práctica fundamental para la
seguridad alimentaria del archipiélago, solamente en la isla de San Andrés viven más de 1.500
pescadores artesanales13. Las funciones de control, vigilancia, fomento y ordenación están
asignadas a la Secretaria de Agricultura y Pesca Departamental. De otra parte, el otorgamiento
12
Corte al tercer trimestre de 2013, macroproyecto: “Gobernabilidad y gobernanza en la reserva de biosfera de
Seaflower”
13
Dato obtenido de la base de datos de pescadores que optaron al subsidio del plan San Andrés. Información
suministrada por la Secretaria de Agricultura y Pesca del Departamento con corte a febrero de 2014.
16
PROCURADURIA DELEGADA PARA ASUNTOS AMBIENTALES Y AGRARIOS
ANÁLISIS SISTÉMICO DE SEGUIMIENTO Y CONTROL DE GESTIÓN EN LA ZRB SEAFLOWER, Y DEL
PLAN SAN ANDRES
de los permisos y autorizaciones le fue encomendada a la Junta Departamental de Pesca –
JUNDEPESCA.
En relación con la pesca industrial, la PGN encontró debilidades en relación con el registro de
los permisionarios asociados a la pesca industrial: para 12 permisionarios no se llevaba un
registro de los productos que manejan; se encontró registro de 7 permisos sin fecha de
vencimiento asociada.
Referente a la pesca artesanal, la PGN pudo documentar que en algunos casos no existe
correspondencia en la información registrada por la Secretaría de Agricultura y Pesca en
relación con el sitio de pesca que ha sido documentada por los observadores de la Secretaria,
respecto a la cantidad de recurso extraído. Esta carencia en el registro, se traduce a su vez en
debilidades en el control ejercido por esa Secretaría, y en un riesgo de explotación del recurso
pesquero en zonas de vulnerabilidad e importancia de los sistemas naturales.
En relación con las acciones llevadas a cabo en el 2014 por la Secretaría de Agricultura y Pesca
en cuanto a la pesca ilegal, la PGN al evaluar el tablero de control de la Gobernación, se
encontró un precario nivel de avance en las siguientes metas propuestas
 “A 2015 haber adoptado legalmente un Plan Departamental contra la pesca ilegal, no
declarada y no reglamentada
 A 2015 haber realizado campañas de cultura de la legalidad, dirigidas a usuarios y
comunidad en general, tendientes a la no tolerancia y rechazo a las actividades de pesca
ilegal.
 A 2015 haber mantenido y fortalecido los controles administrativos y sancionatorios
adelantados por la Secretaria de Agricultura y Pesca.
 A 2015 haber mantenido y fortalecido los controles de desembarque, establecimiento de
comercio y puertos adelantados por la Secretaria de Agricultura y Pesca.” 14.
El Ministerio Público encontró que como resultado del convenio interadministrativo No. 020 de
21 de agosto de 2009 entre el departamento y la Corporación para el Desarrollo Sostenible del
archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina – CORALINA, se construyó un Plan de
acción contra la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada en la reserva de biósfera
Seaflower, archipiélago de San Andrés y Providencia. No entiende el Ministerio Público como si
el plan de acción contra la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada en la reserva de
biósfera Seaflower, se encuentra realizado como resultado de un convenio del 2009, éste no
14
Gobernación Departamental archipiélago de San Andrés, P. y. (s.f.). Recuperado el 13 de 08 de 2014, de Sitio web de la Gobernación
del archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina:
http://www.sanandres.gov.co/index.php?option=com_content&view=category&id=80&Itemid=108
17
PROCURADURIA DELEGADA PARA ASUNTOS AMBIENTALES Y AGRARIOS
ANÁLISIS SISTÉMICO DE SEGUIMIENTO Y CONTROL DE GESTIÓN EN LA ZRB SEAFLOWER, Y DEL
PLAN SAN ANDRES
haya sido adoptado legalmente por el Departamento. Este tipo de situaciones deja entrever
que los esfuerzos conjuntos que se han realizado con la autoridad ambiental, quedan
abandonados y sin continuidad perdiéndose de esa manera la oportunidad de acción y de los
recursos empleados.
De otro lado, la Procuraduría General de la Nación encontró en los registros de la Secretaría de
Agricultura, que durante el 2013 se efectuó pesca de tiburón, rayas y quimeras, a pesar de lo
indicado en las resoluciones 1633 de 2007 mediante la cual el INCODER prohíbe el aleteo de
tiburón; y la 03333 de 2008 expedida por el ICA mediante la cual prohíbe la pesca artesanal e
industrial dirigida a tiburones en todo el archipiélago, y de las campañas tendientes a la
conservación de tiburones, rayas y quimeras. Sin embargo llama la atención que se haya
presentado extracción de este tipo de recurso pues así haya podido darse en un escenario de
incidentalidad, esto da cuenta de debilidades en hacer cumplir la normatividad establecida por
parte de las entidades que tienen las funciones de control a su cargo.
Finalmente, en relación con los procesos sancionatorios, la PGN encontró que en la vigencia
2012, únicamente se llevó a cabo un proceso sancionatorio contra una pesquera por pesca de
caracol pala. Sin embargo llama a atención del Ministerio Público que para esa misma vigencia
no que no se hayan iniciado procesos sancionatorios contra los permisionarios Antillana, Coral
Lobster, Centropez y Unipesca que excedieron las cuotas que les fueron fijadas para pesca
blanca o langosta. Lo anterior indica que en 2012, la Secretaria de Agricultura y Pesca no dio
cumplimiento a lo estipulado en la Resolución 3145 de 2000.
3.1.1.3 DESARTICULACIÓN DE ACTUACIÓN DE LAS AUTORIDADES LOCALES FRENTE AL TEMA
AMBIENTAL

EDUCACION AMBIENTAL: La educación ambiental plasmada en los lineamientos tanto teóricos
como legales, es una herramienta básica para la construcción de conocimiento guía y referente
de comportamiento de la población en general. Bajo este referente y teniendo el concepto de
Zona de Reserva de Seaflower como marco de acción, la PGN encontró que si bien la Secretaria
de Educación informa que ha trabajado de la mano con la autoridad ambiental de la jurisdicción
– CORALINA debido a su mayor conocimiento en temas ambientales y en aspectos relacionados
con el manejo de la Reserva de Biosfera, esta situación no se constituye en el eje articulador de
los programas de educación ambiental.
El Ministerio Público considera que dentro de los planes educativos no deben corresponder
aspectos ambientales atomizados, sino que deben ser abordados bajo la integralidad que
representa el concepto holístico de ser Zona de Reserva de Biosfera y la manera en la que se
puede generar desarrollo sostenible en esta área.
18
PROCURADURIA DELEGADA PARA ASUNTOS AMBIENTALES Y AGRARIOS
ANÁLISIS SISTÉMICO DE SEGUIMIENTO Y CONTROL DE GESTIÓN EN LA ZRB SEAFLOWER, Y DEL
PLAN SAN ANDRES
Finalmente y considerando que el turismo constituye una de las principales actividades
económicas para el archipiélago, bajo el entendido de los efectos e impactos que ésta actividad
puede llegar a generar en el medio ambiente, resulta fundamental consolidar una estrategia
específica para educar y guiar a los turistas en temas relacionados con la adecuada
conservación y uso de los recursos naturales en la Reserva de Biosfera Seaflower.

POLITICA INTEGRAL DE SALUD AMBIENTAL: Definida la Salud Ambiental15 como “el área de las
ciencias que trata la interacción y los efectos que para la salud humana representa el medio en
el que habitan las personas”, es necesario que a nivel regional se ejerzan de manera armónica
las intervenciones de las autoridades de salud y ambiente de los distintos niveles territoriales
en materia de salud ambiental. La Procuraduría encontró que no existe una articulación entre
los programas, y proyectos tendientes a la armonización de las acciones en torno a la salud
ambiental. Informa la Secretaria de Salud departamental, que la principal dificultad se presenta
porque cada entidad hace su parte, sin observar las normas atinentes y los impactos de los
distintos tipos de temas en relación con la salud humana.
3.1.1.4 DESARTICULACIÓN DE ACTUACIÓN DE LAS AUTORIDADES NACIONALES Y LOCALES
FRENTE AL TEMA AMBIENTAL
 LICENCIAS Y PERMISOS AMBIENTALES: La licencia ambiental es el control institucional más
importante con que cuenta la administración pública para mantener el equilibrio ecológico;
entre otras cosas, porque permite la concreción del desarrollo sostenible, con fundamento en
una base técnica y científica, que le permita identificar los impactos negativos generados por la
actividad a licenciar y sus correlativas medidas de mitigación, corrección y compensación.
Una vez evaluada CORALINA, quien es la autoridad competente en el archipiélago para otorgar
licencias o autorizar permisos, el Ministerio Público pudo determinar que es muy bajo, por no
decir nulo, el número de licencias ambientales que otorga CORALINA en su jurisdicción. Esta
circunstancia no se atribuye por supuesto a la entidad, sino a la clase de proyectos que se
ejecutan en el archipiélago y que de acuerdo a los reglamentos, están exentos de obtener esta
autorización.
En tal sentido, encuentra la PGN que algunas reglamentaciones sobre control ambiental que
son expedidas en el interior de una forma genérica para todo el país, no son de fácil o total
aplicabilidad en este departamento. Por ejemplo, proyectos específicos que se ejecutan en ese
territorio deberían estar sometidos a la obtención previa de una licencia ambiental, dado su
impacto ecosistémico. Pero dadas las obras y tamaño de los proyectos, la norma nacional los
exime. Por lo anterior, y dadas las características insulares del archipiélago y las condiciones
15
Documento Conpes 3550 del 24 de noviembre de 2008
19
PROCURADURIA DELEGADA PARA ASUNTOS AMBIENTALES Y AGRARIOS
ANÁLISIS SISTÉMICO DE SEGUIMIENTO Y CONTROL DE GESTIÓN EN LA ZRB SEAFLOWER, Y DEL
PLAN SAN ANDRES
específicas de los ecosistemas especiales que allí existen es conveniente que el legislador en
futuras reglamentaciones analice la especial connotación del archipiélago, con el fin de
establecer factores diferenciales que contribuyan a su protección y conservación.
De otra parte, el Ministerio Público encuentra que para el proceso de evaluación y
otorgamiento de trámites y permisos ambientales, la planta de personal de CORALINA es muy
escasa. Es bajo el número de funcionarios de planta, frente a los contratistas, lo cual constituye
un riesgo de operatividad de las funciones asignadas por la Constitución y la Ley.
También se encontró que CORALINA tramita una serie de permisos que no son tan claros en el
ordenamiento jurídico: viabilidad con destino a la DIMAR y viabilidad con destino a la
Gobernación y viabilidad ambiental pues no se tiene referencia de estar cobijados por algún
ordenamiento, lo cual podría poner en entredicho su legitimidad. Adicional a lo anterior, al
indagar la PGN por los trámites meramente procesales, se halló que algunas veces estos no se
adelantan de acuerdo a las reglas propias plasmadas en los ordenamientos.

COMPRAS PÚBLICAS SOSTENIBLES: Según la Política de Producción y Consumo Sostenible, el
objetivo de la compra sostenible es “Repercutir en las decisiones de compra de productores y
consumidores de bienes y servicios sostenibles. En la medida en que empresas y consumidores
finales incluyan criterios de calidad ambiental dentro sus decisiones de compra, su demanda
encadenará la innovación en productos y servicios más sostenibles. Adicionalmente, esta
estrategia contribuirá a difundir el cambio de cultura hacia la producción y consumo sostenible
a través de su ejemplo”.
Considerando que el hecho de pertenecer a la Zona de Reserva de la Biosfera de Seaflower
debe conllevar más que la interiorización de ese concepto, el Ministerio Público encontró que
la administración departamental no aplica esta política de compras públicas sostenibles, tales
como compras verdes, contratación de bienes y/o servicios sostenibles, o contratación con
empresas proveedoras de bienes o servicios que cuenten con prácticas amigables hacia el
medio ambiente y/o sostenibles.

PROBLEMAS DE INOCUIDAD ASOCIADA AL SACRIFICIO DE GANADO: En relación con las plantas
de beneficio animal, la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios, mediante
comunicación escrita instó a todos los gobernadores del país para que formularan e
implementaran en su jurisdicción un Plan de Racionalización de las plantas de beneficio animal,
con el objeto de definir la estructura necesaria que garantizara el abastecimiento de la carne en
su jurisdicción, cumpliendo en todo caso, con las normas sanitarias y ambientales vigentes y
que sean económicamente viables.
20
PROCURADURIA DELEGADA PARA ASUNTOS AMBIENTALES Y AGRARIOS
ANÁLISIS SISTÉMICO DE SEGUIMIENTO Y CONTROL DE GESTIÓN EN LA ZRB SEAFLOWER, Y DEL
PLAN SAN ANDRES
En ese sentido, la Secretaria de Agricultura y Pesca indicó que el archipiélago no cuenta con una
planta de sacrificio para el ganado porcino y bovino. No obstante informó que a finales de
diciembre de 2013 el INVIMA practicó una visita para evaluar este tema particular, razón por la
cual la mencionada Secretaría estaría realizando un estudio tendiente a documentar las
prácticas y sitios de sacrificio de ganado a fin de decidir el tipo de planta de sacrificio que se
debe implementar en San Andrés.
Para la fecha de la primera visita practicada por parte del Ministerio Público, la Secretaria de
Agricultura y Pesca se encontraba elaborando un documento el cual estaba previsto ser
entregado al INVIMA a finales de marzo. No obstante en una segunda visita practicada a
principios de abril, dicho estudio no había concluido. La definición del tipo de planta es
fundamental para poder dar viabilidad a sus diseños y posterior construcción. Al no
implementarse este plan, persistiría el sacrificio clandestino de ganado el cual se da sin
condiciones ni de control por parte de las autoridades respectivas, ni de inocuidad.
3.2
NO SE GARANTIZA POR PARTE DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA NI EL GOCE PLENO AL
AMBIENTE SANO COMO DERECHO COLECTIVO, NI LA PROTECCIÓN DE LA RESERVA DE BIOSFERA
SEAFLOWER
No es difícil llegar a esa conclusión, cuando se advierte de la debilidad ambiental institucional, pues
si ello es así y el control y seguimiento no son plenamente cubiertos, si hay dificultad para la
implementación de las políticas públicas ambientales, si no hay capacidad para hacer juicios
rigurosos de reproche a quienes vulneran la normatividad o intervienen abusivamente los
ecosistemas; la consecuencia inmediata es que por supuesto no se podrá garantizar a quienes lo
detentan, el derecho a gozar de un medio ambiente sano.
En ese contexto, es necesario recalcar que la UNESCO en noviembre de 2000, declaró el
archipiélago como Reserva de la Biosfera Seaflower, incluyendo tanto el área marina como
terrestre con el objeto, entre otros, de conservar la diversidad biológica en armonía con la
protección de la cultura local.
3.2.1 HALLAZGOS QUE SOPORTAN ESA AFIRMACIÓN:
3.2.1.1 CONTAMINACIÓN DEL SUELO
 GESTIÓN INTEGRAL DE LOS RESIDUOS SÓLIDOS: La Isla de San Andrés cuenta con el relleno
sanitario “Magic Garden” localizado en el sector Schooner Bight, el cual cuenta con plan de
manejo ambiental aprobado mediante la Resolución 279 del 19 de junio de 2009. Providencia y
Santa Catalina, disponen sus residuos sólidos en el relleno sanitario “Blue Lizard”, que se
21
PROCURADURIA DELEGADA PARA ASUNTOS AMBIENTALES Y AGRARIOS
ANÁLISIS SISTÉMICO DE SEGUIMIENTO Y CONTROL DE GESTIÓN EN LA ZRB SEAFLOWER, Y DEL
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encuentra localizado en el sector Camp, el cual cuenta con plan de manejo ambiental aprobado
mediante el auto 585 del 26 de octubre de 1999.
En visita realizada por el Ministerio Público al Relleno Sanitario de Magic Garden, se observó:
 Que en algunas zonas no se cuenta con la compactación oportuna y optima de los residuos,
acortando la vida útil del relleno. Así mismo se propicia la inestabilidad de las celdas, ya que
los residuos con el tiempo van perdiendo volumen por su degradación.
Fotografía 1. Frentes de trabajo sin compactación en Magic Garden
Fuente: Procuraduría General d la Nación

La inexistencia de cobertura diaria de los residuos en el relleno, favoreciendo la
proliferación de vectores de enfermedades (aves, insectos, roedores, etc), la emisión de
malos olores provenientes de los residuos, el esparcimiento de los residuos livianos que son
trasladados por el viento y la percolación de agua lluvia a través de los residuos
aumentando la producción de lixiviados; incumpliendo lo establecido en el Numeral 5 del
Artículo 10 del Decreto 838 de 2005, según el cual, la empresa prestadora del servicio
público de aseo deberá garantizar el cubrimiento diario de los residuos. Situación similar se
da en Blue Lizard donde hay inexistencia de cobertura diaria.
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PROCURADURIA DELEGADA PARA ASUNTOS AMBIENTALES Y AGRARIOS
ANÁLISIS SISTÉMICO DE SEGUIMIENTO Y CONTROL DE GESTIÓN EN LA ZRB SEAFLOWER, Y DEL
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Fotografía 2. Inexistencia de cobertura
diaria en Magic Garden
Fuente: Procuraduría General de la Nación
Fotografía 3. Inexistencia de cobertura
diaria en Blue Lizard
Fuente: Procuraduría General de la Nación

Deficiente manejo de los lixiviados, ya que el sistema presenta fallas y el líquido presenta
percolación perimetral, incumpliendo con el Numeral 10 del Artículo 10 del Decreto 838 de
2005, en donde se establecen que la persona prestadora del servicio público de aseo
deberá garantizar las condiciones establecidas en el permiso de vertimiento para la
descarga, directa e indirecta, del efluente del sistema de tratamiento de lixiviados, en los
cuerpos de agua, tanto subterránea como superficial.
23
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ANÁLISIS SISTÉMICO DE SEGUIMIENTO Y CONTROL DE GESTIÓN EN LA ZRB SEAFLOWER, Y DEL
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Fotografía 4. Manejo Inadecuado de Lixiviados
Fuente: Procuraduría General de la Nación

Fotografía 5. Manejo Inadecuado de Lixiviados 2
Fuente: Procuraduría General de la Nación
Presencia de personal no autorizado realizando labores de reciclaje en el frente de trabajo,
incumpliendo del Numeral 9 del Artículo 10 del Decreto 838 de 2005, en donde se
establecen que la persona prestadora del servicio público de aseo deberá garantizar la
prohibición de la realización de reciclaje en los frentes de trabajo del relleno.
Fotografía 6. Personal no autorizado realizando labores de
reciclaje en el frente de trabajo.
Fuente: Procuraduría General de la Nación
24
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ANÁLISIS SISTÉMICO DE SEGUIMIENTO Y CONTROL DE GESTIÓN EN LA ZRB SEAFLOWER, Y DEL
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
Presencia de daños y ausencia de mantenimiento en los canales perimetrales y los demás
componentes que comprenden la red de drenaje, los cuales cumplen con el objeto de
evitar la inundación del frente de trabajo, además de la percolación de los lixiviados
Fotografía 7.Daños en red de drenaje
Fuente: Procuraduría General de la Nación
Fotografía 8. .Daños en red de drenaje - 2
Fuente: Procuraduría General de la Nación
Adicional a lo anterior, la gestión integral de los residuos sólidos en el archipiélago tiene fuertes
debilidades dentro de las que se pueden mencionar que ciertos grupos de residuos como los
voluminosos (materiales ferrosos, línea blanca colchones, etc.) y los peligrosos como aceites
usados, televisores computadores etc., no cuentan con un manejo apropiado en la isla. La
deficiente gestión integral de los residuos sólidos conlleva a que los residuos que no cuenten
con un manejo apropiado y sean dispuestos en cualquier lugar alrededor de la isla, generando
de esta manera innumerables botaderos clandestinos.
Al Ministerio Público le fue informado que esta disposición en su mayoría se realiza durante las
noches, momento en el cual los funcionarios de la Corporación no están realizando los
operativos de control y vigilancia, y la policía tampoco está atenta a estos hechos. Durante las
visitas realizadas a la Isla de San Andrés, este ente de control identificó varios de esos puntos,
que se documentan en el siguiente registro fotográfico:
25
PROCURADURIA DELEGADA PARA ASUNTOS AMBIENTALES Y AGRARIOS
ANÁLISIS SISTÉMICO DE SEGUIMIENTO Y CONTROL DE GESTIÓN EN LA ZRB SEAFLOWER, Y DEL
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Fotografía 9. Manejo Inadecuado de disposición de
residuos en la isla de San Andrés -3
Fuente: Procuraduría General de la Nación
Fotografía 10. Manejo Inadecuado de disposición de
residuos en la isla de San Andrés -4
Fuente: Procuraduría General de la Nación
Fotografía 11. Manejo Inadecuado de disposición de
residuos en la isla de San Andrés -1
Fuente: Procuraduría General de la Nación
Fotografía 12. Manejo Inadecuado de disposición de
residuos en la isla de San Andrés -2
Fuente: Procuraduría General de la Nación
En cuanto a aceites usados, llantas y baterías, la Procuraduría General de la Nación encontró
que hay debilidades muy serias. Lo anterior pese a que son muy claras las indicaciones de la
norma en relación con la disposición de estos residuos. Por ejemplo, en materia de llantas
usadas la resolución 1457 de 2010 que establece sistemas de recolección selectiva y gestión
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ANÁLISIS SISTÉMICO DE SEGUIMIENTO Y CONTROL DE GESTIÓN EN LA ZRB SEAFLOWER, Y DEL
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ambiental de llantas usadas, indica en el literal A del artículo 16 de una manera taxativa, que se
prohíbe el abandono o eliminación incontrolada de llantas usadas en todo el territorio
nacional, so pena de la imposición de las medidas preventivas o sancionatorias a que haya
lugar, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 1333 de 2009 o la norma que la modifique o
sustituya. Respecto a baterías usadas, es necesario que en la Isla se dé estricto cumplimiento
las resoluciones 372 de 2009 y 361 de 2011.
En las siguientes fotografías se pueden ver unas llantas usadas dispuestas en el fondo del mar
de San Andrés, lo cual generó afectación ambiental:
Fotografía 13: Disposición final de llantas en el lecho
marino de San Andrés - 1
Autor: Jorge Humberto Sánchez Berrio
(Mediante comunicación escrita del 17/10/14 se
autoriza a la PGN publicación de esta fotografía)
Fotografía 14 Disposición final de llantas en el lecho
marino de San Andrés - 2
Autor: Jorge Humberto Sánchez Berrio
(Mediante comunicación escrita del 17/10/14 se
autoriza a la PGN publicación de esta fotografía)
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ANÁLISIS SISTÉMICO DE SEGUIMIENTO Y CONTROL DE GESTIÓN EN LA ZRB SEAFLOWER, Y DEL
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
MANEJO DE RESIDUOS PELIGROSOS: Mediante acción popular interpuesta por el Ministerio
Público en aras de garantizar la protección de los derechos e intereses colectivos al goce de un
ambiente sano, espacio, la seguridad y la salubridad públicos de conformidad a la Constitución
y a las Leyes, a los cuales tienen derecho la comunidad de la Isla San Andrés, se solicitaba
ordenar a la Gobernación Departamental adelantar todas las acciones administrativas,
presupuestales, logísticas y demás tendientes a contar con una morgue para la realización de
las necropsias a los cuerpos en descomposición en un área locativa de un cementerio
cumpliendo con los requisitos establecidos en el Decreto 786 de 1990. Como resultado de la
gestión, la gobernación departamental celebró con el Departamento de Medicina Legal y
Forense, un contrato de comodato de la morgue en el hospital Departamental el cual se
adapta y se dota de todo los elementos que se requieren para esa actividad por parte de
Medicina Legal logrando superar esta situación y problemática que tenía la isla de San Andrés.
Sin embargo, en seguimiento a los compromisos adquiridos por la Gobernación
Departamental, se encontró que el departamento Archipiélago de San Andres, Providencia y
Santa Catalina, no ha cumplido con la realización de una morgue que se destine a necropsias
de cuerpos en estado de descomposición. En tal sentido el artículo 29 del decreto 786 de
1990, es muy claro al afirmar en su parágrafo segundo “En los casos de autopsias de cadáveres
en descomposición o exhumados, éstas podrán ser realizadas en cualquiera de los lugares
indicados en este artículo, distintos de los hospitales”.

PELIGRO AVIARIO ASOCIADO A LA ACTIVIDAD PESQUERA EN CERCANIAS DEL AEROPUERTO:
Para el caso del archipiélago y en particular para la Isla de San Andrés, su aeropuerto se
encuentra localizado en el sector de North End de la Isla, y le rodean entre otros una zona con
alta densidad urbana y una fracción de ecosistema marino. Esto sumado al hecho de la
ubicación cercana a las inmediaciones del aeropuerto de la cooperativa de pescadores ha
condicionado que las actividades de limpieza de pescado, hacen que se exacerbe el riesgo
aviar para la aeronavegación pues se constituye en un factor de atracción para las poblaciones
de aves que tienen rutas migratorias en la zona 16, sobre todo gaviotas, fragatas y pelicanos.
En tal sentido, dadas las características propias de la zona, el Ministerio Público encontró que
no se da la aplicación estricta a los parámetros establecidos por la Aeronáutica en la directiva
sobre: “Los usos de la tierra incompatibles con la actividad aeronáutica” y a la Resolución No.
03152 del 13 de agosto de 2004, en la que se establece: “Por lo tanto todos los proyectos
potencialmente atractivos de fauna que se pretendan adelantar dentro de un área de 13 Km a
16
Así lo reporto el estudio biofaunístico y el Programa de CONTROL Y PREVENCION DE PELIGRO AVIARIO: Aerocivil.
http://www.aerocivil.gov.co/Aerodromos/PAviario/Documents/Aeropuerto%20Gustavo%20Rojas%20Pinilla%20de%20San%20Andr%C
3%A9s%20Isla.pdf
28
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ANÁLISIS SISTÉMICO DE SEGUIMIENTO Y CONTROL DE GESTIÓN EN LA ZRB SEAFLOWER, Y DEL
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la redonda de un aeropuerto deben contar con el permiso previo que debe ser otorgado por
esta autoridad aeronáutica.”, los cuales deberán aplicarse en el sentido de constituir una
medida siempre a largo plazo.
Si bien los incidentes reportados por la Aerocivil, son pocos (19 en diez años), es relevante una
hacer una valoración más detenida de la problemática, considerando que la zona de reserva
de biosfera de Sea Flower, fue incluida como Área de Importancia para las Aves (Indicador
IBAS)17.
3.2.1.2 CONTAMINACIÓN DE AGUAS MARINAS
En el documento “Diagnóstico y Evaluación de Calidad de Aguas Marinas y Costeras en el Caribe y
Pacifico Colombiano 2013” con base en datos suministrados por las Corporaciones Autónomas
Regionales, se identifican las actividades humanas, los usos de la zona costera, las fuentes
terrestres de contaminación y los contaminantes, que afectan la calidad del agua en Colombia.
Ese estudio indica que en el archipiélago San Andrés Providencia y Santa Catalina éstas actividades
son: los asentamientos humanos costeros (San Andrés y Providencia), plantas de tratamiento de
aguas residuales domésticas (ARD), relleno sanitario y botadero a cielo abierto, pozos sépticos,
explotación de acuíferos, actividad hotelera y turística intensiva, residuos sólidos, escorrentía
superficial, planta eléctrica, transporte y tráfico marítimo, puertos y muelles, manejo de
hidrocarburos, actividad pecuaria de pequeña escala, estaciones de servicio, mantenimiento de
automotores, pequeños arroyos en las microcuencas de McBean, Baley y Fresh water, los cuales
aumentan sus caudales durante la temporada de lluvias, produciendo residuos y contaminantes
como materia orgánica, nutrientes, aceites lubricantes, detergentes, microorganismos, residuos
sólidos y aguas residuales domésticas.

CONTAMINACION POR VERTIMIENTOS: CORALINA no cuenta con un mapa en el que se
hubieran identificado los puntos de vertimiento al mar, buscando con esto que se pudiera
tener un mayor control que facilitara el seguimiento a largo plazo, así como el constante
monitoreo de la calidad de los ecosistemas existentes en esos lugares. Únicamente se
manejan datos de vertimientos para el cobro de la tasa retributiva, y que por vertimientos al
mar únicamente hace cuenta de un solo punto de vertimiento y es el correspondiente al
alcantarillado sanitario a través del emisario submarino.
17
Consultar en BIRD LIFE INTERNATIONAL http://www.birdlife.org/datazone/ebafactsheet.php?id=312 la inclusión de esta zona dentro
del indicador de sitio mundial para la conservación de aves así: Recommended citation Bird Life International (2014) Endemic Bird Area
factsheet: San Andrés Island. Recuperado de http://www.birdlife.orgel01 de Agosto de 2014.
29
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ANÁLISIS SISTÉMICO DE SEGUIMIENTO Y CONTROL DE GESTIÓN EN LA ZRB SEAFLOWER, Y DEL
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
CONTAMINACIÓN POR EMBARCACIONES: Según el Informe “Estado de los Ambientes y
Recursos Marinos y Costeros en Colombia 2004”, las principales fuentes que afectan la calidad
de las aguas marinas y costeras en San Andrés son, además de los vertimientos domésticos,
los residuos del transporte marítimo que se incrementan en temporadas turísticas altas,
generando aumentos en los niveles de hidrocarburos, nutrientes y bacterias coliformes en las
aguas del mar, siendo los siendo los sitios más afectados bahía Hooker, El Cove y el área
adyacente al vertimiento del alcantarillado sanitario de la Isla.18
Sobre este hecho, la Procuraduría encontró que de una parte no existe control ambiental o
sanitario por parte de las autoridades ambientales o administrativas del archipiélago, pese a
que la misma CORALINA, ha detectado que estas embarcaciones no realizan una adecuada
disposición ni de los residuos sólidos, ni de las aguas residuales que en éstas se generan y que
se vierten al mar sin un tratamiento previo.
De otro lado es importante mencionar que el archipiélago no cuenta con la suficiente
infraestructura en sus muelles necesaria para la actividad que le permita las disposiciones de
residuos que conlleva la operatividad del transporte marítimo. Algunos ni siquiera cuentan con
baños públicos y equipamiento propio. De otra parte, muchos de los muelles no cuentan con
los permisos ni licencias para su operatividad.
3.2.1.3 CONTAMINACIÓN DEL AIRE
 EMISION DE FUENTES MÓVILES: Si bien es cierto, las condiciones de vientos y resiliencia
respecto a posibles factores de contaminación atmosférica son altas, la Procuraduría Delegada
para Asuntos Ambientales y Agrarios observa con preocupación que una de las principales
fuentes de emisión de gases es el parque automotor, el cual ha crecido de forma desmedida
en la isla de San Andrés, sin ningún tipo de control.
La Secretaria de Movilidad le indicó al Ministerio Público que no tiene certeza en relación con
el número de vehículos que circulan en la isla de San Andrés. La razón obedece a la
desactualización del RUNT, en cuyo registro existe un dato aproximado entre 16.000 y 17.000
vehículos. Esa Secretaria, constituida como órgano adscrito a la Gobernación del Archipiélago
en la actual administración, informó a la PGN que de la totalidad de los vehículos inscritos en
el RUNT, cerca de 8.000 de ellos que cuentan con registro documental en esa Secretaría no
cuentan con matrícula, y por ello se movilizan con permiso de tránsito libre el cual se expide
por un año prorrogable por períodos que dependen de la vigencia del seguro adquirido.
18
INVEMAR (2004). Informe del Estado de los Ambientes y Recursos Marinos y Costeros en Colombia 2004
30
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ANÁLISIS SISTÉMICO DE SEGUIMIENTO Y CONTROL DE GESTIÓN EN LA ZRB SEAFLOWER, Y DEL
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La misma situación de incertidumbre ocurre con la cantidad de motocicletas que circulan en la
isla de San Andrés, contándose por parte de ese órgano adscrito a la Gobernación del
Archipiélago, un dato aproximado de 20.000 motocicletas.
Si bien es cierto, dada la competencia de la Secretaria de Movilidad, ésta no cuenta con
funciones ambientales, el ejercicio del control del parque automotor es un insumo necesario a
la hora de desarrollar programas y adoptar acciones tendientes a controlar los impactos
ambientales generados por el parque automotor y su consecuente proceso de chatarrización.
De otra parte, encuentra la PGN que según cálculos de la Secretaria de Movilidad del
departamento, por lo menos el 50% de los vehículos que actualmente transitan en la isla, no
cuentan con revisión técnico-mecánica y tampoco se exige el certificado de emisión de gases.

CONTAMINACIÓN ACÚSTICA Y/O AUDITIVA: CORALINA ha asociado la contaminación acústica
y/o auditiva generada por el uso de altoparlantes, Pick-Ups y las plantas eléctricas ubicadas en
los diferentes hoteles. Pese al alto número de quejas que a diario recibe CORALINA por parte
de la población, en relación por este problema, la única gestión que ha venido manejando esa
autoridad ambiental, es la sensibilización de la comunidad.
En tal sentido la PGN detectó ausencia de medidas que debe realizar el Departamento de
Policía del departamento, tales como los procesos sancionatorios a quienes de manera
permanente y reiterada realizan conductas de generación de ruido sobrepasando los niveles
permitidos establecidos en la normatividad (Articulo 2 del Decreto 1355 de 1970 19, el Artículo
44 del Decreto 948 de 1995 20, y el artículo 74 de La Ley 675 de 200121 el cual se refiere a los
niveles de inmisión tolerables entre otros).
19
Artículo 2 del Decreto 1355 de 1970: “A la policía compete la conservación del orden público interno. El orden público que protege la
policía resulta de la prevención y la eliminación de las perturbaciones de la seguridad, de la tranquilidad, de la salubridad y la moralidad
públicas. A la policía no le corresponde remover la causa de la perturbación.”
20
Artículo 44 del Decreto 948 de 1995: Altoparlantes y Amplificadores. Se prohíbe el uso de estos instrumentos en zonas de uso público
y de aquellos que instalados en zonas privadas, generen ruido que trascienda al medio ambiente, salvo para la prevención de desastres,
la atención de emergencias y la difusión de campañas de salud. La utilización de los anteriores instrumentos o equipos en la realización
de actos culturales, deportivos, religiosos o políticos requieren permiso previo de la autoridad componente”
21
ARTÍCULO 74 de la Ley 675 de 2001. Niveles de inmisión tolerables. Las señales visuales, de ruido, olor, partículas y cualquier otro
elemento que, generados en inmuebles privados o públicos, trascienden el exterior, no podrán superar los niveles tolerables para la
convivencia y la funcionalidad requerida en las Unidades Inmobiliarias Cerradas. Tales niveles de incidencia o inmisión serán
determinados por las autoridades sanitarias, urbanísticas y de policía; con todo podrán ser regulados en forma aún más restrictiva en
los reglamentos de las Unidades Inmobiliarias Cerradas o por la Asamblea de Copropietarios.
31
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ANÁLISIS SISTÉMICO DE SEGUIMIENTO Y CONTROL DE GESTIÓN EN LA ZRB SEAFLOWER, Y DEL
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3.2.1.4 DEBILIDADES EN EL MANEJO DE FAUNA
 COSO MUNICIPAL Y CAMPAÑAS DE TENENCIA ANIMAL: A julio de 2014, el archipiélago no
contaba aún con un COSO MUNICIPAL a pesar de la sentencia emitida por el Tribunal
Administrativo de San Andrés, en relación con una Acción Popular interpuesta por la
Procuradora Judicial Ambiental y Agraria cuya jurisdicción es el archipiélago de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina. Posteriormente fue implementado, pero dado el alto número de
animales que deambulan por las calles de San Andrés, este COSO municipal no da abasto. En
tal sentido es necesario reforzar con campañas educativas sobre tenencia animal responsable,
que procure el cuidado y el bienestar de los animales que circulan en la isla.

JUNTA DEFENSORA DE ANIMALES: En la isla de San Andrés, a pesar de estar constituida la
Junta Defensora de animales por mandato legal, mediante Decreto No 086 del 31 de mayo de
2003, la gestión de esta no es nada significativa por no decir nula, lo cual se refleja en el
incumplimiento en que se está incurriendo con el manejo, protección y destino de los
animales del Departamento y una omisión en el cumplimiento de las normas. Entre los años
2008, 2009, 2010,2011, 2012 y 2013 no se convocó reunión alguna de Junta defensora de
animales.
A pesar de los esfuerzos de la Secretaria de Salud, por el control poblacional de caninos y
felinos callejeros y de realizar campañas de tenencia responsable de los animales domésticos,
no se realizan campañas desde la órbita pública encaminadas a prevenir el maltrato animal, lo
cual es una de las funciones de la Junta defensora de animales.

IDENTIFICACIÓN Y MANEJO DE ESPECIES INVASORAS: La PGN encontró que CORALINA viene
trabajando y ha venido avanzando en el monitoreo y manejo de especies invasoras más que
todo animales, (específicamente el lobo pollero (Tupinambis teguixin), el pez león (Pterois
volitans) y el ave María mulata (Quiscalus mexicanus)), para las cuales se han realizado
acciones de identificación y control de poblaciones en el archipiélago.
Sin embargo considera el Ministerio Público, que el seguimiento por parte de la autoridad
ambiental se centra principalmente en grupos y especies que son más visibles y de fácil
acceso, dejando por fuera especies de flora, tanto acuática como terrestre, marino costeras y
dulceacuícolas menos llamativas y con menor información y registros, que pueden requerir
mayores estudios. Un ejemplo es la especie Leucaena leucocephala (cuyo nombre común es
acacia pálida), que es una de las especies con mayor índice de cobertura, frecuencia y
densidad del borde costero de Providencia y Santa Catalina. Es una especie introducida de
manera intencional en el territorio colombiano, que está clasificada dentro de la lista de las
100 especies exóticas invasoras más dañinas del mundo, de acuerdo a la Unión Internacional
para la Conservación de la Naturaleza (UICN). Esta especie posee un rápido crecimiento y
32
PROCURADURIA DELEGADA PARA ASUNTOS AMBIENTALES Y AGRARIOS
ANÁLISIS SISTÉMICO DE SEGUIMIENTO Y CONTROL DE GESTIÓN EN LA ZRB SEAFLOWER, Y DEL
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nódulos fijadores de nitrógeno que la hace más exitosa que las especies nativas, formando
parches monoespecíficos y desplazando a las especies nativas propias del borde costero
(CORALINA-INVEMAR, 2012).
El Ministerio Público encontró que para esta especie no se reportan acciones de control y
monitoreo, por lo cual al parecer no cuenta con un seguimiento por parte de las autoridades
responsables, constituyéndose en alto riesgo para la biodiversidad nativa del archipiélago.
Múltiples fuentes documentan que uno de los mayores vectores de introducción de especies
exóticas en el ámbito marino y costero es el transporte marítimo, a través de las aguas de
lastre, al cual se atribuyen la mayor cantidad de bioinvasiones de muchos invertebrados, peces
y algas, entre otros. En relación con los ambientes marinos y corteros, la PGN encuentra que
en el archipiélago no se cuenta con un plan de gestión del agua de lastre. Así mismo, son
escasos los estudios realizados hasta la fecha relacionados con la introducción y
caracterización de especies exóticas, y no existen hasta el momento investigaciones
orientadas a establecer sus impactos y costos.

ANALISIS DE LA SITUACION DE TENENCIA DE GANADO PORCINO: En la isla de San Andrés, el
levante, cría y ceba de cerdos se da bajo las prácticas tradicionales no tecnificadas. Uno de los
principales problemas con este tipo de práctica se ha venido presentando en el sector
denominado Barrack en la isla de San Andrés, donde algunos de los criadores de este sector
mantienen los animales confinados en espacios reducidos no adaptados para tal fin, entre
excretas, y son alimentados con desperdicios de alimentos en descomposición lavasa en mal
estado). En algunos de los casos los animales presentan laceraciones en la piel debido a las
ligaduras con las cuales son atados.
Para la Procuraduría General de la Nación, de esta situación de tenencia de ganado porcino se
desprenden varias connotaciones:
 Las relacionadas con la salubridad, toda vez que la acumulación de excretas genera
olores ofensivos y aparición de moscas y vectores transmisores de enfermedades a la
comunidad.
 El riesgo de infecciones al cerdo y una vez sacrificado a través de sus productos, dadas
las infecciones que se pueden adquirir a través de as laceraciones causadas.
 El maltrato animal al que son sometidos los cerdos en su proceso de cría, levante y
ceba.
 La contaminación del suelo y de los cuerpos de agua aledaños, por vertimientos de
aguas provenientes de la cría inadecuada de cerdos.
33
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ANÁLISIS SISTÉMICO DE SEGUIMIENTO Y CONTROL DE GESTIÓN EN LA ZRB SEAFLOWER, Y DEL
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En todo sentido, esta forma de tenencia si bien es cierto es ancestral, no se ajusta a lo
indicado en la normatividad, pues la Resolución 2640 de septiembre de 2007, expedida por el
Instituto Colombiano Agropecuario – ICA reglamenta claramente las condiciones sanitarias y
de inocuidad en la producción de ganado porcino, destinado al sacrificio para el consumo
humano.
Expresamente en esa Resolución se indica lo siguiente en relación con la alimentación y el
bienestar de los animales: “Queda prohibido alimentar porcinos con residuos de la
alimentación humana o con vísceras o carnes de otras especies animales”. (Subrayado fuera
de línea). Así mismo específica la norma que todas las granjas dedicadas a la producción
porcina deben garantizar el bienestar animal, cumpliendo como mínimo con los siguientes
requisitos:
a) Disponer de agua de bebida a voluntad y en condiciones microbiológicas aceptables tales
que no afecte la salud de los animales ni la inocuidad de los productos que de ellos se
obtenga;
b) Evitar el maltrato, el dolor, el estrés y el miedo mediante un manejo adecuado del animal;
c) Para la movilización de los animales no utilizar instrumentos de tipo contundente, cortopunzante o eléctrico que puedan causar lesiones y sufrimiento;
d) Las jaulas, corrales, básculas y otro tipo de construcciones o instalaciones para el manejo
de los animales deben garantizar eficiencia y seguridad para estos y para los operarios;
e) La castración y demás intervenciones quirúrgicas que se efectúen en la granja, deberán ser
realizadas por personal capacitado, bajo condiciones de higiene y seguridad;
f) Los animales deberán disponer de espacio suficiente para tenderse, descansar y levantarse
sin dificultad;
g) Verificar constantemente las condiciones ambientales de los corrales, jaulas o galpones, de
acuerdo a las exigencias fisiológicas de los animales;
h) Observar diariamente el comportamiento y adaptación de los animales nuevos.”
3.2.1.5 DEBILIDADES LAS ACCIONES DE ADAPTACION A CAMBIO CLIMATICO
Si bien es cierto se han venido realizando acciones en diferentes frentes tales como la casa
bioclimática, la Procuraduría General de la Nación encontró lo siguiente en cuanto al proceso de
adaptación al cambio climático:
•
El archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina no cuenta con proyectos de
mecanismos de desarrollo limpio MDL. La generación de energía en la isla de San Andrés, se
efectúa a través de diésel, sin que haya habido innovación en tecnologías limpias para
generación de energía en la isla.
34
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ANÁLISIS SISTÉMICO DE SEGUIMIENTO Y CONTROL DE GESTIÓN EN LA ZRB SEAFLOWER, Y DEL
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•
La iniciativa de generación de energía a partir de los residuos sólidos en Magic Garden,
actualmente no se encuentra en ejecución y no hay continuidad de la propuesta. No obstante,
dicha actividad representa un esfuerzo hacia el desarrollo sostenible del archipiélago y pudo
haberse registrado ante el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible como una Acción
Nacionalmente Apropiada de Mitigación (NAMAs).
•
En relación con el proyecto piloto Sistema Integrado de Manejo de Agua – SMIA y la propuesta
de producción agrícola sostenible, los cuales se formularon para mitigación y/o adaptación
ante el impacto del cambio climático, no se desarrollan. Dichos proyectos no alcanzaron la
fase de implementación. Esto sugiere que los esfuerzos se limitan al periodo de tiempo de
cada administración y no se tiene continuidad de la experiencia y los logros alcanzados. “Los
proyectos pilotos solo quedan en proyectos pilotos”. Por esta razón, los esfuerzos realizados
son inocuos y a pesar de la intencionalidad no son replicados los buenos resultados.
•
A pesar de que la Corporación Autónoma Regional CORALINA ha realizado esfuerzos de
investigación y diseño de programas, esta entidad no cuenta con una base de datos de la
información resultante de dichos ejercicios. Desde un primer plano, esto podría ser no
asociado directamente a la variable cambio climático.
3.2.1.6 DEBILIDADES EN LA PROTECCIÓN DE SISTEMAS ECOLOGICOS REPRESENTATIVOS DE LA
ZONA DE RESERVA SEAFLOWER
Dos de los criterios establecidos en la Estrategia de Sevilla22 para que una zona sea designada
como reserva de Biósfera son: Contener un Mosaico de Sistemas Ecológicos Representativos de
regiones Biogeográficas Importantes, así como tener importancia para la Conservación de la
Diversidad Biológica.

MANGLARES: Para el archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, los bosques de
manglar se constituyen en uno de los ecosistemas de gran importancia por contribuir en el
mantenimiento de la diversidad biológica, su capacidad de retención de sedimentos y por su
ubicación estratégica se comporta como una barrera natural, que protege las zonas costeras
de la erosión y la acción de vientos huracanados. (López Rodríguez, y otros, 2009).
Sobre el particular, la PGN fue enterada por parte de la autoridad ambiental del archipiélago
sobre la existencia en la Isla de San Andrés cinco sitios de manglares en estado crítico, los
cuales están asociados a un nivel de intervención antrópica alto debido al vertimiento de
22
UNESCO (1996) Óp. Cit., pp17-18
35
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ANÁLISIS SISTÉMICO DE SEGUIMIENTO Y CONTROL DE GESTIÓN EN LA ZRB SEAFLOWER, Y DEL
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aguas residuales, practicas inadecuadas de porcicultura, manejo inadecuado de residuos
sólidos23, tala, sedimentación, rellenos, conflictos de propiedad y quemasen todos los casos.
Estos sitios son: Cocoplum Bay, Little Gough, Hoffie, Salt Creek y El Cove (los cuales suman un
área de 56.48 ha), y Johnny Bay y Fresh Water para las islas de Providencia y Santa Catalina.
En relación con ese hecho, el Ministerio Público encontró que en los documentos de
Ordenamiento Territorial de San Andrés y Providencia y Santa Catalina, el Plan de Manejo de
la Reserva de la Biosfera Seaflower y el Plan de Manejo del Área Marina Protegida Seaflower,
si bien es cierto se consideran los manglares como áreas de interés ambiental especial, no se
evidencian acciones y proyectos específicos que puedan contribuir a su conservación, uso y
manejo sostenible.
Fotografía 15. Presencia de residuos
sólidos (una llanta) en ecosistema de
manglar
Fuente: Procuraduría General de la
Nación

CORALES: Dada la extensión de la ZRB Seaflower, el Ministerio Público encuentra que
CORALINA no dispone de una planta de personal suficiente para efectuar un control más
estricto y amplio del estado de este ecosistema de extensión, complejidad y riqueza
incalculable.
23
Ocasionado por la directa e inadecuada disposición por parte de la comunidad de basuras o residuos sólidos en estos ecosistemas, y
la segunda se da debido a que las fuertes lluvias y vientos transportan los residuos que se encuentran mal dispuestos en las calles hasta
estos puntos en donde se acumulan, convirtiéndose en mayor y más sensible problema para estos ecosistemas.
36
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ANÁLISIS SISTÉMICO DE SEGUIMIENTO Y CONTROL DE GESTIÓN EN LA ZRB SEAFLOWER, Y DEL
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Sobre este punto la Procuraduría General de la Nación, tiene el siguiente referente
fotográfico, en el que se evidencian daños a los arrecifes de coral, lo cual es delicado debido a
que estos corales hacen parte del hotspot de arrecifes del Caribe Occidental.
Fotografía 16 Daños por anclaje en arrecife de coral
en el mar de San Andrés
Autor: Jorge Humberto Sánchez Berrio
(Mediante comunicación escrita del 17/10/14 se
autoriza a la PGN publicación de esta fotografía)
Fotografía 17 Daños por anclaje en arrecife de coral
en el mar de San Andrés
Autor: Jorge Humberto Sánchez Berrio
(Mediante comunicación escrita del 17/10/14 se
autoriza a la PGN publicación de esta fotografía)
Fotografía 18 Daños por anclaje en arrecife de coral
en el mar de San Andrés
Autor: Jorge Humberto Sánchez Berrio
(Mediante comunicación escrita del 17/10/14 se
autoriza a la PGN publicación de esta fotografía)
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ANÁLISIS SISTÉMICO DE SEGUIMIENTO Y CONTROL DE GESTIÓN EN LA ZRB SEAFLOWER, Y DEL
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Fotografía 19 Daños por anclaje en arrecife de coral
en el mar de San Andrés
Autor: Jorge Humberto Sánchez Berrio
(Mediante comunicación escrita del 17/10/14 se
autoriza a la PGN publicación de esta fotografía)
Fotografía 20 Daños por anclaje en arrecife de
coral en el mar de San Andrés
Autor: Jorge Humberto Sánchez Berrio
(Mediante comunicación escrita del 17/10/14 se
autoriza a la PGN publicación de esta fotografía)
Considera la PGN que a pesar de la zonificación realizada por la Corporación, la educación
ambiental sobre la importancia de la conservación y especial manejo y protección a estos
ecosistemas, no ha sido suficiente. Como tampoco es suficiente el control que ha ejercido la
autoridad ambiental al respecto dada la bastedad del área marina que es objeto de su control
por hallarse en su jurisdicción.
38
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Fotografía 21 Daños en arrecife de coral en el
mar de San Andrés
Autor: Fernando Mancera
(Mediante comunicación escrita del 17/10/14 se
autoriza a la PGN publicación de esta fotografía)
Fotografía 22 Daños en arrecife de coral en el
mar de San Andrés
Autor: Fernando Mancera
(Mediante comunicación escrita del 17/10/14 se
autoriza a la PGN publicación de esta fotografía)

PRADERAS MARINAS: Los ecosistemas de pastos marinos cumplen funciones ecológicas y
ambientales tales como la producción de alimento y la recirculación de nutrientes. Son lugar
de crianza y protección de especies tanto de vertebradas como de invertebradas. Cuentan con
una alta capacidad de fijación de carbono que según estudios se ha demostrado que es un
porcentaje significativamente alto y de gran importancia a nivel mundial.
La Procuraduria General de la Nación pone de presente el alto riesgo en el que se encuentra
este ecosistema dadas las presiones antrópicas que se surten en relación con la zona insular y
que generan un fuerte impacto a las praderas marinas: el vertimiento de aguas residuales
directamente al mar, la descarga de sedimentos en el mar generada por el arrastre por
escorrentías y flujos naturales de residuos mal dispuestos en las calles, la débil delimitación y
39
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ANÁLISIS SISTÉMICO DE SEGUIMIENTO Y CONTROL DE GESTIÓN EN LA ZRB SEAFLOWER, Y DEL
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control a la zonificación respecto a los lugares permitidos para el tránsito de lanchas y
embarcaciones.
Así mismo, el Ministerio Público observa con gran preocupación que a pesar de la importancia
de este ecosistema el cual es un interconector con los arrecifes coralinos, del Plan Nacional de
Desarrollo 2010-201424 permita la realización de actividades así: “En pastos marinos, se podrá
restringir parcial o totalmente el desarrollo de actividades mineras, de exploración y
explotación de hidrocarburos, acuicultura y pesca industrial de arrastre con base en estudios
técnicos, económicos, sociales y ambientales adoptados por el Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial o quien haga sus veces. El Gobierno Nacional, dentro de los
noventa (90) días calendario siguientes a la expedición de esta ley reglamentará los criterios y
procedimientos para el efecto.”

HUMEDALES INTERIORES: A pesar que los humedales interiores presentes en el archipiélago
de San Andrés, Providencia y Santa Catalina se pueden considerar pequeños (<1 a 594 ha),
comparados con los existentes en otros departamentos del país (CORALINA-INVEMAR, 2012),
no pueden dejar de ser considerados como ecosistema importantes para estas islas teniendo
en cuenta que sirven de refugio para flora y fauna particular, así como también son fuente de
recursos para el aprovechamiento humano, principalmente el abastecimiento de agua para la
población y demás servicios que potencialmente pueden prestar.
La Procuraduria General de la Nación señala el hecho que los humedales superficiales
interiores de la isla de San Andrés no se encuentran declarados y/o protegidos legalmente y
de manera individual o como complejo de humedales, sin desconocer que algunos de ellos se
encuentran incluidos dentro de los planes de ordenamiento y manejo de cuencas (POMCAs)
existentes, y solo dos cuentan con plan de manejo ambiental formulado (Dorna Pond y Sprat
Bigth).
Igualmente, al revisar la información suministrada por las entidades en relación con la Isla de
San Andrés, la PGN pudo evidenciar y confirmar que los usos del suelo donde se ubican la
mayor parte de los humedales son incompatibles y contrarios a la conservación y protección
que deben tener estos ecosistemas, para que mantengan los bienes y servicios que pueden
ofrecer.
En la rendición de cuentas 2014 realizada por la Gobernación del Departamento, se evidenció
que existen proyectos constructivos sobre ecosistemas de humedal, que al parecer no se han
socializado lo suficiente con la comunidad debido a las varias quejas y comentarios recibidos
sobre el tema en dicho evento.
24
Parágrafo 2 del artículo 207
40
PROCURADURIA DELEGADA PARA ASUNTOS AMBIENTALES Y AGRARIOS
ANÁLISIS SISTÉMICO DE SEGUIMIENTO Y CONTROL DE GESTIÓN EN LA ZRB SEAFLOWER, Y DEL
PLAN SAN ANDRES
Sobre este tema, el Ministerio Público pudo verificar que existe poca valoración y apropiación
social de los humedales internos, debido posiblemente al desconocimiento de su importancia,
a la falta de educación y cultura ambiental por parte de la ciudadanía, y a la insuficiente
sensibilización y capacitación por parte de las entidades públicas competentes. Adicional a lo
anterior, no se cuenta con información específica para los humedales interiores de la Isla de
Providencia, a excepción de la información general relacionada en el documento de inventario
de los humedales del archipiélago.
La PGN halló que el Plan de Acción 2013-2015 de CORALINA, no incluye un macroproyecto y
línea de actuación dirigido específicamente al sistema de humedales interiores existente en el
archipiélago, razón por la cual estos ecosistemas podrían encontrarse excluidos de acciones
concretas para su recuperación y conservación.
Cabe decir que únicamente en el macroproyecto No. 5 de dicho plan se hace referencia a que
se espera tener los manantiales recuperados, aprovechados y mantenidos de manera
sostenible, pero desconoce el resto de tipos de humedales existentes. Igualmente, señala el
objetivo del macro proyecto 4, que se deberán implementar acciones de recuperación de los
ecosistemas estratégicos insulares deteriorados, mediante el control de las practicas
económicas, sociales y culturales que han impactado negativamente en los recursos naturales
del archipiélago, sin embargo, al revisar las líneas de actuación para dicho objetivo solo se
hace referencia a los Parques Naturales Regionales, sin considerar los ecosistemas de humedal
u otro tipo de ecosistemas que se no se encuentren declarados como áreas naturales
protegidas.

PLAYAS: Las playas de la Isla de Providencia y Santa Catalina cuentan con un diagnóstico y
monitoreo elaborado del año 1999 al 201125, en el cual se concluye que no existe una
tendencia regular en todas las playas, pues unas crecieron y otras se erosionaron en los
diferentes años en los que se realizó el monitoreo, y esto probablemente puede deberse a la
influencia de corrientes alertadas por disturbios naturales, así como a presiones antrópicas
como construcciones, dragados entre otras. Esta clase de estudios son de gran importancia
pues permiten identificar a lo largo de los años los diferentes cambios que suelen suceder en
las playas, ya sea por fenómenos naturales o por causas antrópicas.
Teniendo en cuenta lo anterior, y debido al estado en el que se observaron algunas de las
playas de la Isla de San Andrés en donde se ha perdido área de playa debido a la erosión, la
PGN entró a identificar las acciones realizadas por parte de las entidades competentes al
25
Sierra, Omar.(2012). Informe Técnico del Monitoreo de las Playas de las Islas de Providencia y Santa Catalina según al Programa
COSALC, Periodo 1999-2011.
41
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tema, para evitar el deterioro y la erosión de las playas en la Isla de San Andrés, siendo el
punto de partida un diagnóstico integral de estos ecosistemas, encontrándose que no se
cuenta con un diagnóstico de playas como tal, ni con un estudio de carga de las playas de
Providencia como de las de San Andrés. Lo anterior, resulta indispensable para el trazado de
acciones contingentes que puedan llegar a presentarse así como a los efectos del cambio
climático puede tener consecuencias inimaginables en ecosistemas tan frágiles y vulnerables
como lo es el archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.
Fotografía 23 Pérdida de playa en
San Andrés - 1
Autor: Procuraduria General de la Nación
Fotografía 24 Pérdida de playa en San Andrés
-1
Autor: Procuraduria General de la Nación
42
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
AREAS PROTEGIDAS: Dentro del archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina,
existen varias figuras de áreas protegidas establecidas, tanto de carácter Nacional como
regional, que son:
 Área Marina Protegida Seaflower
 Parque Nacional Natural McBean Lagoon
 Parque Natural Regional Johnny Cay
 Parque Natural Regional Old Point Regional Mangrove Park
 Parque Natural Regional The Peak
En lo que corresponde a la figura de Reserva de Biosfera Seaflower, se consultó a varias
entidades (especialmente a la Gobernación), sobre como incorporan dicha figura en sus
objetivos y funciones, en el ordenamiento, planeación y desarrollo del territorio, y
principalmente en los proyectos locales y regionales que se proyectan y ejecutan. En tal
sentido, de acuerdo a la información recibida por las entidades y a lo observado en las visitas
realizadas al archipiélago, la PGN concluye de manera general que dicha Reserva de la Biosfera
no es el derrotero para la actuación pública en el archipiélago, e inclusive se podría considerar
que se encuentra relegada y olvidada tanto en la institucionalidad de las islas como en la
misma comunidad.
Adicionalmente, la figura de Reserva de Biosfera actualmente es considerada en Colombia,
según el Decreto 2372 de 2010, como una distinción internacional que no hace parte de las
categorías de manejo de áreas protegidas del país, sino que se constituye en una estrategia de
conservación de la biodiversidad, que podría ser homologada a alguna categoría ya
establecida en el país como una acción de conservación. De hecho, no existe dentro del
Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP) la categoría de Área Marina Protegida (AMP)
que para el archipiélago tiene la mayor relevancia, ya que existe dentro de su jurisdicción
existe el AMP Seaflower que tiene una extensión de 65.000 km² con unas condiciones y
características particulares que las diferencian de demás áreas protegidas.
Así mismo, considera la PGN, que existen debilidades para el control y vigilancia de las áreas
protegidas, principalmente del Área Marina Protegida que por su extensión (65.000 km 2) y la
gran cantidad y diversidad de elementos que contiene (plataformas, insulares, complejos
arrecifales, atolones, fondos duros y blandos, áreas lagunares, manglares, praderas de pastos
y macroalgas), así como a la falta de aplicación ágil, real y efectiva de sanciones contra los
infractores, por parte de la autoridad ambiental competente, a la carencia de cultura y
educación ambiental por parte de la ciudadanía y algunos sectores productivos.
43
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3.3
NO SE ESTRUCTURAN PROCESOS ESTRICTOS DE PLANEACION DE ACUERDO AL TERRITORIO
INSULAR COMO TERRITORIO QUE INTEGRA LA ZRB SEAFLOWER
San Andrés, Providencia y Santa Catalina por sus especialísimos elementos ambientales,
económicos, culturales y poblacionales debe por sí mismo justificar la obligatoriedad de
interrelacionar todo instrumento de planificación ambiental, territorial y social como los Planes de
Desarrollo Departamental y Plan de Ordenamiento con el criterio integrador de Zona de Reserva
de Biosfera, a fin de armonizar el uso de este territorio con la conservación del patrimonio natural.
Bajo tal premisa es que se extrañan los caracteres de sistematicidad, especialidad, secuencialidad
y temporalidad en torno a la conexión que a la fecha debería ser rotundamente explicita y
exhaustiva en todo proceso de planeación del archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa
Catalina con sus imperativos ambientales enunciados.
La ocupación del territorio particular en San Andrés Isla, corre y ha corrido el riesgo de
abandonarse a la dinámica del mercado, por lo que la ausencia de intervención estatal o su
injerencia para generar un rumbo diferente es determinante. Por lo anterior, la Procuraduria
General de la Nación decidió hacer control preventivo en los siguientes temas:
3.3.1 HALLAZGO QUE SOPORTA ESA AFIRMACIÓN
3.3.1.1 FALTA DE TRANSVERSALIZACION Y MATERIALIZACION DEL CONCEPTO ZRB SEAFLOWER
EN LA PLANEACION INSULAR
 PLANEACIÓN Y ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO: Se encontró que el plan de desarrollo del
departamento Archipiélago San Andrés, Providencia y Santa Catalina, aprobado mediante la
ordenanza 05 de 2012 para el periodo 2012-2015, realiza el abordaje al rasgo de pertenencia
del archipiélago como “Zona de Reserva de Biosfera” de manera tangencial y no transversal,
pues relega esta condición únicamente como elemento de gerencia del turismo de la Isla,
como se ve en el indicador 1.6.2.2.3 del plan.
Sobre el particular, observa este ente de control, que siendo el plan de desarrollo una
herramienta para asegurar la sustentabilidad ambiental (Artículo 3. Lit. H. Ley 152 de 1994), la
orientación de programas de este tipo en el territorio y su desarrollo no debe darse
únicamente en el escenario turístico de la Isla de San Andrés.
Vista la interdependencia que existen entre todos los instrumentos definidos para la
planificación, la PGN encuentra temas muy rezagados en el archipiélago tales como:
44
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o
o
o
o
El manejo de poblamientos subnormales o de hacinamiento en la Isla26 (procesos
que se han dado espontáneamente) que no cuentan con los servicios básicos o
tienen vías de acceso precarias;
La inexistencia de un inventario de las edificaciones de la isla.
Existencia de sistemas de información precarios para la planificación del
archipiélago por parte de la administración departamental.
No existe claridad sobre los derechos raizales a la propiedad.
Encuentra el Ministerio Público, que en el POT no existe un hilo conductor que integre el uso
actual del territorio y la disponibilidad a futuro de servicios ambientales para el mismo, el cual
cuenta con el especial carácter de reserva de biosfera del archipiélago.
En relación con Providencia y Santa Catalina, la PGN observa que éste municipio cuenta con un
esquema de ordenamiento territorial (EOT) y un plan de desarrollo de turismo sostenible
(aprobado con el Acuerdo N° 13 de 2006), el cual está orientado hacia el ecoturismo con
lineamientos básicos de su EOT que responden a lo establecido en la norma, pero no integra
sustancialmente la gestión ambiental y/o territorial de la zona de reserva de Seaflower.
Finalmente, este ente de control considera que siendo el Plan de Desarrollo del archipiélago y
el Esquema de Ordenamiento Territorial de Providencia, una herramienta para asegurar la
Sustentabilidad Ambiental27 (Artículo 3. Lit. H. Ley 152 de 1994), los programas propuestos
para el desarrollo territorial para hacer una valoración real de los costos y beneficios
ambientales contenidos en el Plan de Desarrollo de San Andrés, y en el EOT de Providencia no
son contundentes suficientemente para orientar la sostenibilidad ambiental del territorio y su
desarrollo y redireccionar los usos actuales del suelo.
En relación con el ordenamiento territorial en general, se observó que los modelos de
desarrollo vigentes en ese territorio siguen fragmentando la coherencia de las demás líneas de
gestión de la Reserva de Biosfera de Seaflower, lo que hace que los problemas de
infraestructura, de conservación y carga sobre la Isla persistan y que sus impactos negativos
no se reviertan.

USO INADECUADO DEL SUELO: El uso adecuado y distribución del suelo es uno de los
componentes del Plan de Ordenamiento Territorial que más relevancia tiene ya que permite
identificar las actividades productivas permitidas y prohibidas de acuerdo a su vocación;
26
En reunión sostenida con la Oficina de Planeación de la Gobernación de San Andrés, el día 16 de julio de 2014, se estableció que
problemáticas como la falta de definición o ampliación del perímetro urbano, o la ausencia de prelación para la venta de bienes
prioritariamente a población nativa, ha generado problemas del uso y apropiación del suelo.
27
Es decir para posibilitar un desarrollo socio-económico en armonía con el medio natural
45
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reduce el riesgo de menoscabo a zonas de especial protección ambiental; funge como sistema
de control poblacional y ambiental; y es un instrumento de planeación administrativa y
política. Llevado este análisis al escenario del archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa
Catalina, se determina que precisamente el uso inadecuado del suelo, es uno de los factores
más desequilibrantes para el modelo sostenible de un territorio diferencial como es este.
La Procuraduria Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios al indagar por acciones de
control y procesos sancionatorios ambientales, encontró que una considerable mayoría de
estos procesos, son consecuencia de distorsiones surgidas en torno al uso de este
componente:
o Ocupación indebida de las playas como bienes de uso público, por construcciones
hoteleras, establecimientos de comercio, viviendas particulares y rellenos. Así
como construcción de infraestructura para actividades de embarque y
desembarque de turistas.
o Construcción de vías peatonales que ejercen presión sobre las playas28.
o Asentamientos poblacionales de invasión en zonas no permitidas.
o Construcciones en estado de ruina, especialmente ubicadas en la Isla de
Providencia.
o Situaciones de compra venta de bienes públicos, que de acuerdo al POT
constituyen un área de reserva.
De esta manera, una lectura conclusiva del ejercicio adelantado por el Ministerio Público y la
correlación reconocida entre mecanismos de control ambiental, como pueden ser las licencias
ambientales y los procesos sancionatorios ambientales y los mecanismos de planeación
territorial llevan a encontrar importantes reparos a la operatividad de herramientas de control
y planeación en el archipiélago, en cuanto no es probable, y así se observó en campo, que
dichas falencias y tendencias identificadas y enumeradas se deban a situaciones accidentales
sino al contrario a deficiencias en la conexión de todos los instrumentos de planeación y a
amplias dificultades en su implementación.
28
Acción Popular. Expediente No.2004-0007. Demandante: Leandro Pájaro. Demandado: Fonade, Departamento Archipiélago,
Invias.
46
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3.4
NO SE ALCANZAN NIVELES ALTOS DE SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL NI DE DESARROLLO
SOSTENIBLE
No cabe duda que el principio internacional de desarrollo sostenible, incorporado en el sistema
constitucional y seguidamente en el normativo, se constituye en eje gravitacional de toda la
gestión ambiental.
Sin embargo ha sido una constante el cuestionarse sobre la eficacia de su aplicabilidad y los
factores que lo hacen complejo. La respuesta a este análisis lleva a determinar que efectivamente
no es aún factible alcanzar una sostenibilidad plena, incidiendo en ello un factor social, que quizás
no es tan determinante en otras esferas.
El archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, no es la excepción a esta reflexión,
determinando con suficiencia que tampoco en aquel territorio es sostenible el manejo de los
recursos naturales renovables allí encontrados.
Aunque no necesariamente se pueda identificar la ejecución de grandes proyectos de desarrollo
económico en las islas, es claro que la sensibilidad de sus ecosistemas determina que cualquier
injerencia por pequeña que parezca, impacta notoriamente y negativamente.
Otro factor que hoy no permite la sostenibilidad del archipiélago es sin duda el demográfico. Es
inocultable que uno de los grandes problemas de éste territorio es la descontrolada llegada
permanente de no nativos, quienes procediendo del interior del país, terminan por asentarse allí
con las consecuencias ambientales, sociales y culturales que ello implica.
Si bien es cierto persisten algunas de las estructuras económicas e institucionales que
históricamente dieron paso al desarrollo espontáneo y poco planificado del territorio insular de
San Andrés, esto no significa que las autoridades no visualicen prospectivamente un
redimensionamiento del modelo de desarrollo promovido, ni generando un rumbo distinto al
dado actualmente al uso y apropiación del suelo, en sintonía con las características propias de una
zona de reserva de biosfera.
3.4.1 HALLAZGOS QUE SOPORTAN ESA AFIRMACIÓN:
3.4.1.1 DEBILIDADES EN LA ADMINISTRACION DEL RECURSO HÍDRICO
La Gestión Integrada de Recursos Hídricos (GIRH) fue definida por la Asociación Mundial para el
Agua (GWP) como "un proceso que promueve la gestión y desarrollo coordinado del agua, la tierra
47
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y los recursos relacionados, con el fin de maximizar el bienestar social y económico resultante de
manera equitativa, sin comprometer la sostenibilidad de los ecosistemas"29.
La GIRH es una herramienta para el desarrollo y la gestión del agua direccionando el balance de las
necesidades económicas y sociales, pero asegurando la protección de ecosistemas para
generaciones futuras. El objetivo principal de la administración de los recursos hídricos es el uso y
manejo integrado de dichos recursos en equilibrio con los requerimientos de las actividades
domésticas y económicas para el desarrollo de la región, acorde con la capacidad y oferta de los
cuerpos hídricos. Los cuerpos de agua dulce en el archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa
Catalina son esenciales para el desarrollo social, económico y ambiental de las islas.
Pese a lo anterior la PGN encontró al analizar los factores que a continuación se enlistan, lo
siguiente:

ADMINISTRACION DEL AGUA DULCE: El principal problema en el archipiélago se presenta por
una escasa administración del agua dulce, que claramente es una limitante del departamento,
ya que por un lado el agua sufre un deterioro en la calidad por actividades antropogénicas y
por el otro, el impacto generado por el cambio climático, lo que plantea una seria amenaza
para la salud y el bienestar humano, la seguridad alimentaria y el desarrollo sostenible. La
administración de los recursos de agua superficial y subterránea, aguas residuales y
abastecimiento de agua potable se divide en diferentes organismos, generando una división
de las responsabilidades, lo que hace muy difícil el trabajo conjunto e integral.

MANEJO DE LOS CUERPOS HIDRICOS SUPERFICIALES: En relación con el manejo de aguas
superficiales en la Isla de San Andrés, estos cuerpos de agua ocupan un área total aproximada
de 31.700 metros cuadrados, los cuales son de gran importancia por ser ecosistemas
prioritarios para aves migratorias y residentes; y cumplen funciones ecosistémicas como:
almacenamiento de agua, mitigación contra inundaciones y zona de recarga y descarga de los
acuíferos. También proporcionan servicios como el suministro de agua, pesca, agricultura y
recreación.30
En la Isla de San Andrés la laguna de Big Pond que posee 18.220 m2 y un volumen estimado de
218.6 m3, es la única considerada en la isla como laguna con carácter permanente, la PGN
observó un proceso de reducción del cuerpo de agua, ya sea por la época de sequía o de igual
forma por el intercambio hídrico al ser fuente de recarga del acuífero. También observó la
presencia de algas filamentosas, las cuales pueden ser indicadoras de un exceso de nutrientes,
29
Asociación Mundial para el Agua (GWP), Gestión Integrada de Recursos Hídricos, http://www.gwp.org/GWP-SudAmerica/PRINCIPALES-DESAFIOS/Que-es-la-GIRH/, Recuperado de Junio 25 de 2014.
30
Conservación Colombiana, Estudio y conservación de aves de la isla de San Andrés, Mayo, 2012.
48
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ANÁLISIS SISTÉMICO DE SEGUIMIENTO Y CONTROL DE GESTIÓN EN LA ZRB SEAFLOWER, Y DEL
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
por la presencia de pequeños asentamientos humanos que pueden aportar nutrientes al
cuerpo de agua por medio de los pozos sépticos o vertimientos directos, o así mismo el uso de
agroquímicos en pequeños cultivos presentes cerca de la cuenca y la presencia vacunos. De
igual manera, evidenció la tala de vegetación circundante a la laguna, la disposición
inadecuada de residuos dentro y fuera del cuerpo hídrico, e igualmente se observó la
presencia de especies introducidas (babillas).
MANEJO DE CUERPOS HIDRICOS SUBTERRANEOS: Para el caso de San Andrés, según
CORALINA el 82% de la demanda de agua dulce en la isla de San Andrés31 es cubierta por dos
acuíferos denominados: Acuífero de San Andrés (El Cove) y Acuífero San Luis. En esa isla, el
recurso hídrico subterráneo representa la mayor fuente de abastecimiento: existen alrededor
de 6.035 puntos de extracción de agua subterránea distribuidos de la siguiente manera: 5.837
pozos en el sector residencial, 79 en el sector comercial y restaurantes, 44 en instituciones
oficiales, 31 en hoteles, 23 destinados a la venta de agua en carro tanques, 17 del acueducto y
4 de la planta desalinizadora.32 .
En la visita realizada por el Ministerio Público se evidenciaron deficiencias operacionales y de
gobernabilidad del recurso hídrico subterráneo debido a la ausencia de controles a las
actividades antropogénicas encontrándose deterioro del acuífero de San Andrés (El Cove)
debido al vertimiento de aguas residuales ya sea por baja cobertura de la red de alcantarillado,
mal manejo de los pozos sépticos, lixiviados de los residuos, vertimientos del sector
agropecuario (agroquímicos, porcicultura), y por otro, la salinización de los acuíferos por la
sobreexplotación del cuerpo hídrico y los efectos del cambio climático. Lo anterior, logra
incidir en el déficit hídrico que afronta la Isla de San Andrés y en la disminución de la calidad
del agua.

CALIDAD DEL AGUA: El acueducto de Providencia se abastece de la represa de Fresh Water, la
cual tiene un volumen de 127.500 m3, y un caudal de aprovechamiento de 8,8 l/s; la planta de
potabilización que se encuentra en operación presenta fallas y problemas, por la falta de
mantenimiento del sistema, ya que el interés recae sobre la nueva planta de potabilización, la
cual está instalada en un alto porcentaje pero no se encuentra en funcionamiento por
demoras en las obras civiles que debía realizar la Alcaldía, tales como: las instalaciones
eléctricas, adecuación de la caseta de operaciones y placa para la instalación de dos tanques
de 10.000 litros para el almacenamiento del agua tratada.
En el oficio No. 1345 del 31 de enero de 2012 de la Secretaria de Salud se presentó el
consolidado del año 2011 de los muestreos a la red de distribución de Providencia, donde se
31
32
CORALINA, Plan de Acción Trienal 2013-2015, 2013
CORALINA, Plan Acción Trienal 2013-2015, 2013
49
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evidenció que de 10 pruebas practicados solamente 2 fueron aptas y 8 fueron NO APTAS, lo
que implica que el 80% no cumple con la normatividad vigente de calidad.33
A la fecha, el Municipio esta descertificado por la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios (SSPD) por lo previsto en Resolución No. SSPD – 2014410007545 del 20/03/2014
para manejar directamente los recursos del Sistema General de Participaciones, sector Agua
Potable y Saneamiento Básico, por no cumplir con los requisitos de la Ley 1176 de 2007 y el
Decreto Nacional 1477 de 2009. De manera que, estos recursos son manejados actualmente
por el Departamento archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.
Lo anterior demuestra que adicionalmente se ha omitido lo preceptuado por la Directiva 0015
de 2005 de la Procuraduría General de la Nación y a pesar del seguimiento y verificación del
cumplimiento de la misma, los Alcaldes y Concejos Municipales han incumplido al contenido
de esta. En consecuencia los alcaldes y concejos municipales que hagan caso omiso al
contenido de esta Directiva serán responsables de falta disciplinaria en los términos del
Código Único Disciplinario por omisiones a sus deberes funcionales.
En relación con la isla de San Andrés, la Procuraduría General de la Nación requirió a la
Secretaria de Salud mediante el oficio No. 3600017-SAI 000247 de agosto 13 de 2013, el
informe de la calidad fisicoquímica y microbiológica del agua para consumo humano
distribuida por el acueducto de la isla a cargo de la empresa Proactiva S.A. En dicho informe
se evidenció que en el mes de enero de 2013, dos (2) puntos de muestras de la planta
desalinizadora, no cumplieron con lo establecido en la normatividad vigente, arrojando un
%IRCA DE 27.3 y 70.8, para Loma Barrack y diagonal al edificio Housini respectivamente,
indicando que son aguas “NO APTAS” para consumo humano.
En la visita realizada por la Procuraduría General de la Nación a la isla de San Andrés, se
identificó la ausencia de muestras de análisis de calidad fisicoquímica y microbiológica de la
planta de ablandamiento Duppy Gully para los meses de enero, febrero y marzo de 2014,
razón por la cual es necesario que la Secretaria de Salud cumplir con lo establecido en el
Decreto 1575 de 2007 y la Resolución 2115 de 2007, continuando con el seguimiento sobre la
calidad del agua tratada por el acueducto a cargo de la empresa PROACTIVA S.A., y ejercer
especial control sobre la planta desalinizadora de la cual obtuvo muestras no aptas en el 2013.
Igualmente es necesario se realice el monitoreo mensual de muestras de la Planta de
ablandamiento de Duppy Gully.
33
PECHTHALT, S, 2012, ACCIÓN POPULAR PJAA-SAI-000116, San Andrés.
50
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
MEDICIONES DE LOS PARAMETROS DE CALIDAD DEL AGUA: En el laboratorio de calidad de
agua, la PGN identificó el uso de instrumentos y elementos inadecuados, para la medición de
los parámetros de calidad de agua, lo que debilita los resultados de dichas mediciones en los
parámetros de confiabilidad y exactitud (Ver Fotografía 1). Con ello se incumplen los requisitos
y lineamientos técnicos establecidos en la Norma Técnica Colombiana NTC-ISO/IEC
17025:2005 que se refiere a los requisitos generales para la competencia de los laboratorios
de ensayo y calibración.
Fotografía 25: Laboratorio de Calidad de Agua en Planta
de Ablandamiento Duppy Gully
Fuente: Procuraduría General de la Nación
El Ministerio Público estima necesario que se realice la rehabilitación de las bandejas de
aireación y carbón activado para la remoción de olor y sabor. Una canaleta Parshall que
cumpliría funciones de medición de caudal y optimización de la mezcla rápida en la
dosificación en la fase inicial del proceso de floculación.

CALIDAD DEL AGUA EMBOTELLADA: A raíz del informe solicitado por la Procuraduría a la
Secretaria de Salud mediante el Oficio No. 3600017-185194-SAI000375 de Noviembre 22 de
2013, sobre la calidad del agua ofrecida por las empresas 12 embotelladoras se identificó que
(2) dos de las marcas: Sweet Water y Fruit of Life Premium Rain Water presentan
incumplimientos de parámetros microbiológicos según lo establecido en la Resolución 12186
de 1991; situación con la cual no se garantizan los derechos a la salud y a la vida de los
habitantes del archipiélago.
Por ello es indispensable que la Secretaria de Salud en un ejercicio coordinado con el Instituto
Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (INVIMA) mantenga seguimientos
exhaustivos y permanentes sobre la calidad del agua ofrecida por las empresas
embotelladoras y se adopten las medidas a que haya lugar.
51
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
CALIDAD DEL AGUA SUMINISTRADA A TRAVES DE CARROTANQUES: Al seguimiento realizado
por medio del oficio 3600017-185194-SAI 000372 de Noviembre 22 de solicitando el
consolidado de los resultados de seguimiento a carro tanques transportadores de agua, el
Ministerio Público encontró que solo (4) cuatro muestras fueron aptas para consumo humano
arrojando un IRCA SIN RIESGO, (1) una con RIESGO BAJO, (3) tres con RIESGO MEDIO y (4)
cuatro con RIESGO ALTO.

APROVECHAMIENTO DE AGUAS LLUVIAS: Dentro de las tradiciones culturales de las
comunidades en el archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, ha prevalecido el
aprovechamiento de la lluvia como una de las mayores fuentes de abastecimiento de agua
potable, lo que demuestra que los raizales del archipiélago poseen una actitud consciente
frente al aprovechamiento del recurso hídrico.
Sobre estos aspectos encuentra la PGN que los sistemas de captación en algunos casos son
subdimensionados ya que muchas veces no permiten almacenar en las cisternas toda el agua
captada por los techos en los periodos de lluvias. Asi mismo se observó un mal manejo y poco
mantenimiento de la superficie captadora y estructuras de almacenamiento de agua lluvia, lo
que puede ocasionar problemas sobre la salud humana, especialmente a la población infantil,
por posible proliferación de microorganismos, esto debido a la presencia de excretas animales
y la descomposición de material vegetal en dichas estructuras.

COBERTURA DEL RECURSO HÍDRICO: El problema más complejo lo posee la isla de San Andrés
que cuenta con un mayor asentamiento poblacional y afluencia de turistas al año, dado el
déficit de recurso hídrico. Según la encuesta de Calidad de vida realizad por el DANE, el
servicio de acueducto en la Isla de San Andrés ha tenido una cobertura en los años 2011 y
2012 inferior al 33% (31.6 y 32.8 respectivamente).
El acueducto de San Andrés (manejado por Proactiva - Aguas del Archipiélago S.A. E.S.P) es la
fuente de mayor abastecimiento de agua potable en la Isla. A pesar de contar dos plantas de
potabilización (Planta de Ablandamiento de Duppy Gully con una capacidad instalada de 66
l/seg. y la Planta Desalinizadora de Lox Bight con una producción de 50 l/seg. (Proactiva Aguas
del Archipiélago S.A. E.S.P.), no se tiene la capacidad para atender a toda la población de la
Isla de San Andrés.
La Procuraduría considera que no debe dejarse de lado desde la gobernabilidad, que si bien es
cierto el turismo es una de las principales actividades impulsadoras de la economía local, se
debe priorizar sobre la población flotante que genera el turismo, la satisfacción de las
necesidades de la comunidad insular que habitan en el territorio y sienten sus derechos
vulnerados, en relación con el acceso al agua potable. Sobre todo la población raizal que se
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encuentra en su mayoría concentrada en el sector “La Loma” de la Isla de San Andrés, y es
justamente allí donde se presentan serias deficiencias de cobertura.
Y es que si bien se han venido adelantado obras de acueducto y aumento de las redes, el
Ministerio Público pone de presente que la cantidad de líquido disponible que proviene de los
pozos del Cove así como de la planta desalinizadora, la cantidad de agua con la que cuenta la
Isla de San Andrés no permite abastecer de manera digna a su población residente y a los
turistas que a diario la visitan. Por eso, es urgente contar con fuentes de abastecimiento del
líquido como por ejemplo un mayor número de plantas desalinizadoras que preferiblemente
funcionen con energías alternativas; así como la optimización de las estructuras de
almacenamiento de agua potable, al igual que redes de conducción y distribución del agua
tratada que impidan la pérdida del líquido.
Después de revisado el Plan de Ordenamiento Territorial de la isla de San Andrés, expedido en
el año 2003, el Ministerio Público encontró que en dicho documento no se presenta un
análisis de la demanda de agua para esa isla, que determine la cantidad de agua requerida
para satisfacer las necesidades de la población y de las actividades económicas como turismo,
comercio, agricultura, etc. Tampoco se analiza la oferta o potenciales de las fuentes hídricas
de abastecimiento de la Isla.
3.4.1.2 FACTOR DEMOGRÁFICO CRECIENTE EN UN ÁREA INSULAR MUY LIMITADA
A septiembre de 2014, el departamento archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina,
al igual que todos los departamentos de Colombia, no contaba con un censo más reciente al
realizado por el Departamento Nacional de Estadísticas – DANE en el año 2005. En cálculos de
dicha entidad, se estima que en el 2014 la población tanto en las islas de San Andrés como
Providencia, es de 75.801 personas.
A diferencia de ese dato la OCCRE informa que en el departamento archipiélago de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina, se encontraba a junio de 2014, 74.56934 residentes (de los cuales
68.447 habitantes residen en la isla de San Andrés y 5.861 en la Isla de Providencia. No existe
registro en el que se discrimine los residentes para la Isla de Santa Catalina), cifra en la que no se
incluían las personas con residencia temporal en la Isla, es decir inversionistas, trabajadores
foráneos, personas con trámite por convivencia, menores de edad, nacidos y no nacidos. Tampoco
se deducen las personas fallecidas.
34
El dato de los 74.569 engloba a raizales, residentes, por custodia, todos estos con situación de residencia definida según la OCCRE.
53
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
CONTROL DE DENSIDAD POBLACIONAL: El decreto 2762/91 mediante el cual se adoptaban
medidas para controlar la densidad poblacional en el departamento archipiélago de San
Andrés, Providencia y Santa Catalina, estableció que tendría derecho a fijar su residencia en el
Departamento Archipiélago “Haber nacido en territorio del Departamento Archipiélago de San
Andrés, Providencia y Santa Catalina, siempre que alguno de los padres tenga, para tal época,
su domicilio en el Archipiélago”.
La distribución de la población por grupos quinquenales de edad, con base en La información
suministrada por el DANE, muestra que el archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa
Catalina, cuenta con una población muy joven: el 44% de la población total del archipiélago, es
menor de 24 años. Lo cual es un alto indicador de residencia en las islas que conlleva a
establecer debilidades en el control de la densidad poblacional.
Distribución de la población del Archipíelago de San
Andrés, Providencia y Santa Catalina por grupos
quinquenales de edad
80 Y MÁS
707
75-79
862
70-74
1.115
65-69
1.707
60-64
2.679
55-59
4.017
50-54
5.412
45-49
5.686
40-44
4.666
35-39
4.627
30-34
5.219
25-29
5.868
20-24
6.778
10-14
6.511
5-9
6.332
0-4
6.354
0

Gráfico 1 Distribución de la
población del archipiélago de San
Andrés, Providencia y Santa
Catalina por grupos quinquenales
de edad (2013). Fuente: DANE
6.627
15-19
1.000
2.000
3.000
4.000
5.000
6.000
7.000
8.000
DEBILIDADES EN EL CONTROL DE CIRCULACIÓN Y RESIDENCIA: Para desarrollar todas las
funciones que le han sido otorgadas por la Ley a la OCCRE, dicha entidad cuenta con una
cantidad de personal muy limitada: Tres personas en planta para la Isla de San Andrés
correspondiente al director y a dos auxiliares administrativos. En la isla de Providencia cuenta
con cuatro personas en planta para la Isla de Providencia: el coordinador OCCRE Providencia y
tres auxiliares administrativos que desempeñan funciones como coordinador de aeropuerto,
Secretaria asistente y ayudante de muelle. Todos los precitados bajo el Despacho
Departamental (Gobernación).
54
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ANÁLISIS SISTÉMICO DE SEGUIMIENTO Y CONTROL DE GESTIÓN EN LA ZRB SEAFLOWER, Y DEL
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Si se tiene en cuenta la demanda de trámites de residencia y permisos, el Ministerio Público
evidencia que difícilmente esta entidad pueda cumplir y desplegar acciones de control
poblacional. Así mismo se encontró que la oficina de control, circulación y residencia – OCCRE
en la actualidad no cuenta con un manual de procesos y procedimientos para la operación y/o
aplicación de los decretos reglamentarios, y demás normas existentes.
Desafortunadamente, la OCCRE no cuenta con un mapa de densidad poblacional, que permita
una visualización de los datos de densidad en un mapa interactivo que pueda servirle de
herramienta para la gestión y para la toma de decisiones. En cuanto a las funciones de esta
oficina la PGN pudo establecer lo siguiente:
o Según lo reportado por la OCCRE al Ministerio Público, no se conoce ningún caso por
perdida de residencia en el Departamento durante el periodo 2009-2013.
o Tampoco se registran casos que coordinación OCCRE – CORALINA hubieran determinado la
perdida de residencia en el Departamento, para quien haya violado las disposiciones sobre
la conservación de los recursos naturales y ambientales del Departamento archipiélago de
San Andrés y Providencia, (que según el artículo 13 del Decreto 2171/01 corresponden a las
contenidas en la Ley 99 de 1993 y en la Ley 388 de 1997 y demás normas que las
modifiquen adicionen o reglamenten).
o En relación con el registro y control a los turistas que habiendo entrado al archipiélago y que
en contravía de lo indicado en el decreto 2762/91, no salieron de este territorio, resulta
preocupante que la Oficina de Control de Circulación y Residencia no haya llevado algún
control entre los años 2005 a 2009. La respuesta ofrecida al Ministerio Público por parte de
la OCCRE fue “No se poseen datos estadísticos precisos que nos permita establecer una
determinada cifra en razón al desorden administrativo existente en los archivos para dichas
fechas.” (subrayados fuera de texto)
o Le resulta preocupante al Ministerio Público el hecho que además de una población de
residentes creciente, la isla reciba visitantes que no cumplan con la norma de abandonar el
archipiélago en los términos establecidos. En este caso observa el Ministerio Público que el
turista no es informado de las repercusiones de llegar a presentarse una estadía ilegal, al
entrar a cualquiera de las islas del archipiélago.
o Referente al recaudo de las multas y sanciones cobradas a aquellas personas en situación
irregular, la PGN encontró que en el archipiélago no existe un sistema que le permita el
recaudo de las multas y sanciones impartidas a la OCCRE. El trámite de cobro lo realiza el
grupo de rentas de la Secretaria de Hacienda de la Gobernación Departamental y su
recaudo es registrado en el rubro denominado multas OCCRE.
55
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ANÁLISIS SISTÉMICO DE SEGUIMIENTO Y CONTROL DE GESTIÓN EN LA ZRB SEAFLOWER, Y DEL
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o Respecto a las multas recibidas, la PGN encontró que éstas solamente son canceladas por
los sancionados cuando de forma voluntaria desean volver a ingresar al Departamento.
Según la OCCRE, lo anterior obedece a que en las resoluciones mediante las cuales se
soporta la declaratoria de situación irregular35 se resuelve que el expulsado solo lograra el
ingreso al departamento en calidad de turista luego de transcurrido el término que
establece el artículo 16 de la ordenanza 019 de 2010 que indica que durante los siguiente
diez (10) años bajo ninguna circunstancia la persona que es expulsada podrá regresar al
archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, y que pasado este término, logrará
ingresar previa presentación del paz y salvo correspondiente al pago del valor total de la
multa impuesta.
Así las cosas, observa el Ministerio Público, las multas resultan inocuas, pierden el carácter
ejemplarizante y al dejar de recaudarse, el fin de la norma que era el control demográfico y
la obtención de recursos para tal fin, se desvanece.

TASA DE MIGRACIÓN NETA: Con el fin de evaluar la contribución de la migración de población
hacia o desde el archipiélago, la PGN analizó la tasa de migración neta, considerando el
indicador calculado por el DANE. Para el quinquenio 2005 – 2010 el DANE proyectó una tasa
de migración neta de -5,75 por cada mil habitantes del archipiélago y para el 2010-2015 una
tasa de -3,90. Es decir que en dicho quinquenio debió haber predominado la emigración sobre
la inmigración. Sin embargo, las estadísticas que reporta la OCCRE dan cuenta del fenómeno
contrario, marcado por una mayor inmigración hacia las islas San Andrés, Providencia y Santa
Catalina que desde ellas.
Parte de ese fenómeno tiene que ver con los ciudadanos colombianos que en condición de
desplazados por la violencia se trasladan al archipiélago. Una vez allí informan a las
autoridades su condición de desplazamiento, razón por la cual el Estado debe propender, in
situ, las ayudas humanitarias a las que haya lugar para esta población.
Sobre este punto se indagó con la OCCRE, acerca del número de personas desplazadas por la
violencia que han solicitado residencia temporal y cuántos permanente. Dicha oficina informó
que al momento en que son radicadas las solicitudes de residencia permanente o temporales,
no se efectúa un control previo para establecer si la persona que realiza la solicitud se
encuentra en situación de desplazamiento, tampoco se realiza verificación en el registro de
Unidad de Víctimas, toda vez que, dada la condición de desplazamiento las personas
pertenecientes a esta población pueden circular y residir en la Isla sin que exista ilegalidad
35
Con fundamento en la causales establecidas en el artículo 18 del Decreto 2762 de 1991
56
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ANÁLISIS SISTÉMICO DE SEGUIMIENTO Y CONTROL DE GESTIÓN EN LA ZRB SEAFLOWER, Y DEL
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siempre y cuando cuenten con el certificado de la Unidad de Victimas adscrito a la Presidencia
de la República.
3.4.1.3 CONDICIONES ECONÓMICAS INCIPIENTES
Desde la órbita de lo sistémico, la mayoría de los impactos y presiones que sufren los ecosistemas
y recursos, son generados por el hombre que en la búsqueda de su máximo bienestar actúa en
consideración de las oportunidades y limitaciones que le genera su medio de subsistencia (Hommo
economicus). Desde un análisis de sostenibilidad se toman como referente variables sociales y
económicas que permitan identificar no solo las coberturas de servicios y provisión de bienes que
contribuyan a un mejoramiento de la calidad de vida de los seres humanos, sino establecer riesgos
de futuras presiones sobre los recursos naturales dadas esas condiciones.

INDICADORES ECONÓMICOS: Para el año 2011 el indicador necesidades básicas insatisfechas –
NBI del archipiélago documentaba que el 42.45% de la población de San Andrés Isla contaba
con necesidades básicas insatisfechas, entre esas las más representativas por falta de acceso a
vivienda (marcada por el hacinamiento) y por los servicios públicos. También se informaba que
el 7,26% de la población de esa isla vivía en condiciones de miseria.
En relación con la isla de Providencia, el indicador reportaba que el 19,7% de los habitantes de
esa isla vivían con necesidades básicas insatisfechas representadas fundamentalmente por
servicios públicos y por inasistencia. A ese periodo de análisis en Providencia el porcentaje de
miseria era muy bajo (2,19%). El Ministerio Público ha encontrado que a pesar de que el
último indicador NBI se calculó para el 2011, las necesidades prácticamente persisten.
Tabla 2: Necesidades Básicas Insatisfechas en el Archipiélago a 2011
Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI)
Prop de Personas en NBI (%)
Prop de Personas en miseria
Componente vivienda
Componente Servicios
Componente Hacinamiento
Componente Inasistencia
Componente dependencia económica
SAN ANDRES
Cabecera
Resto
Total
52,05
15,02
42,45
9,31
1,40
7,26
1,80
0,40
1,44
42,77
2,55
32,35
15,41
9,93
13,99
1,03
1,80
1,23
1,55
1,74
1,60
Cabecera
23,00
2,90
1,20
18,68
2,48
3,54
0,28
PROVIDENCIA
Resto
17,26
1,66
1,00
6,97
2,90
4,44
3,62
Total
19,70
2,19
1,09
11,94
2,72
4,06
2,20
Fuente: Dane
Se suma a lo anterior, la tendencia de desempleo en el departamento que mostró una
tendencia creciente en el periodo 2009 al 2011.
57
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ANÁLISIS SISTÉMICO DE SEGUIMIENTO Y CONTROL DE GESTIÓN EN LA ZRB SEAFLOWER, Y DEL
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Gráfico 2 Evolución de la tasa de desempleo en el departamento archipiélago San Andrés, Providencia y
Santa Catalina.
Fuente: DANE. Boletines de prensa 2009 al 2013. PRINCIPALES INDICADORES DEL MERCADO LABORAL.
En relación con distribución de los ingresos recibidos por parte del total de ocupados en la Isla
de San Andrés entre noviembre de 2013 a abril de 2014 se encuentra que el 68% de
población ocupada recibe menos de 1.5 salarios mínimos mensuales legales vigentes (smmlv).
El mayor porcentaje se ubica en la población ocupada que recibe entre 1 y 1,5 smmlv36.
Gráfico 3 Distribución según ingresos recibidos por parte del total de población ocupada en la isla de San
Andrés. Fuente: DANE. Boletines de prensa 2009 al 2013. PRINCIPALES INDICADORES DEL MERCADO LABORAL.
36
Informe de Coyuntura Económica Regional Departamento de San Andrés Isla 2009 al 2012
58
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ANÁLISIS SISTÉMICO DE SEGUIMIENTO Y CONTROL DE GESTIÓN EN LA ZRB SEAFLOWER, Y DEL
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Además de lo anterior, el índice de precios al consumidor (el cual se viene calculando por
parte de DANE, para el departamento archipiélago de San Andrés y Providencia desde el año
2009) muestra que el costo de vida en el archipiélago en los años 2011 y 2012 fue inferior al
estimado Nacional. En el 2013, el IPC del archipiélago superó al índice calculado a nivel
Nacional.
Gráfico 4 Evolución del producto interno bruto del departamento archipiélago San Andrés, Providencia y
Santa Catalina. Fuente: DANE. Cuentas departamentales – Colombia. Producto Interno Bruto Departamental,
a precios corrientes. 2000 - 2012pr. Cálculos Procuraduría General de la Nación.
Es importante precisar que la metodología aplicada por parte del DANE para el cálculo del IPC
es estándar para el territorio Nacional y no incluye factores específicos territoriales, que
incidan directamente en el valor de la canasta familiar de los habitantes del archipiélago. Tal
es el caso del gasto que deben hacer los hogares de San Andrés Isla, en agua embotellada o en
el pago de agua de carro tanques.
3.4.1.4 LIMITADO MODELO ECONÓMICO DEL ARCHIPIELAGO:
Históricamente las actividades económicas en el archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa
Catalina, han variado en torno al modelo productivo aplicado. Actualmente la economía de la Isla
de San Andrés, se mueve principalmente alrededor del sector comercio al por mayor y al por
menor, así como a los servicios prestados por hoteles, restaurantes, bares y similares.
Según la Cámara de Comercio de San Andrés, el tejido empresarial37del archipiélago está
conformado de la siguiente manera
37
Con corte a Diciembre de 2012
59
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ANÁLISIS SISTÉMICO DE SEGUIMIENTO Y CONTROL DE GESTIÓN EN LA ZRB SEAFLOWER, Y DEL
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Gráfico 5 . Distribución
de las actividades que
constituyen el tejido
empresarial en el
archipiélago.
Fuente: Cámara de
Comercio de San Andrés

SECTOR TURISMO: A pesar que el turismo en los últimos seis años ha mostrado una tendencia
creciente como se muestra en el gráfico a continuación, la Procuraduria encuentra fuertes
falencias que afectan la sostenibilidad de esa actividad económica.
Gráfico 6 Distribución de la población del archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina por grupos
quinquenales de edad. Fuente: DANE
60
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ANÁLISIS SISTÉMICO DE SEGUIMIENTO Y CONTROL DE GESTIÓN EN LA ZRB SEAFLOWER, Y DEL
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o ESTUDIO DE CAPACIDAD DE CARGA TURÍSTICA: La ley 1558 de 2012 por la cual se modifican
la Ley 300 de 1996 (Ley General de Turismo) y la Ley 1101 de 2006, define como capacidad
de carga “el número máximo de personas para el aprovechamiento turístico que una zona
puede soportar, asegurando una máxima satisfacción a los visitantes y una mínima
repercusión sobre los recursos naturales y culturales. Esta noción supone la existencia de
límites al uso, determinada por factores medioambientales, sociales y de gestión que define
la autoridad ambiental.” La misma Ley 1558/12, define la relación entre el turismo y
desarrollo sostenible así: “9. Desarrollo sostenible. El turismo se desarrolla en armonía con
los recursos naturales y culturales a fin de garantizar sus beneficios a las futuras
generaciones. La determinación de la capacidad de carga constituye un elemento
fundamental de la aplicación de este principio”38
A pesar de eso, el Ministerio Público encontró que el archipiélago de San Andrés ha venido
recibiendo una carga turística en aumento. En un cálculo simple, por ejemplo para el año
2013, el archipiélago de San Andrés y Providencia recibió 678.850 turistas, que en promedio
mensual son 56.571 personas. Bajo el entendido que la población del departamento (según
DANE, censo al 2005) es de 75.167 personas, el archipiélago está recibiendo un 75% más de
personas, de las que suma su propia población.
Tabla 3: Proporción de turistas en el archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina,
en relación con la población de ese departamento.
CONCEPTO
TOTAL TURISTAS AL AÑO
PROMEDIO MENSUAL TURISTAS
POBLACION ARCHIPIELAGO
PROPORCION DE TURISTAS
RESPECTO A LA POBLACIÓN
Fuente: DANE. Cálculos PGN
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
387.452
389.501
411.326
476.434
529.157
629.072
678.850
32.288
32.458
34.277
39.703
44.096
52.423
56.571
71.613
72.167
72.735
73.320
73.925
74.541
75.167
45%
45%
47%
54%
60%
70%
75%
Si bien es cierto se busca potencializar esta actividad turística como un modelo dinamizador
de desarrollo, deben tenerse en cuenta las capacidades de carga y resiliencia en la isla.
Adicional a lo anterior, bajo una perspectiva costo-beneficio, la actividad turística debe ser
revaluada, pues si se entiende el turismo como un eje dinamizador, los costos ambientales
de generación de residuos, aguas residuales y demanda de agua dulce deben ser
38
Ley 1558/12, en su artículo 2o., numeral noveno especifica en relación con los principios rectores de la actividad turística lo
siguiente” 9. Desarrollo sostenible. El turismo se desarrolla en armonía con los recursos naturales y culturales a fin de garantizar sus
beneficios a las futuras generaciones. La determinación de la capacidad de carga constituye un elemento fundamental de la aplicación
de este principio. El desarrollo sostenible se aplica en tres ejes básicos: ambiente, sociedad y economía”.
61
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ANÁLISIS SISTÉMICO DE SEGUIMIENTO Y CONTROL DE GESTIÓN EN LA ZRB SEAFLOWER, Y DEL
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comparados con el valor agregado que representa la actividad productiva lo cual no
necesariamente se encuentra en función de la ocupación, sino de la capacidad de pago del
turista. En ese orden de ideas, la red ORMET informa que “El turismo en el archipiélago se
caracteriza por su poca interacción con la agricultura o la pesca local, pues el 90% de los
alimentos consumidos son importados, lo que dificulta la construcción de encadenamientos
productivos que permitan una mayor generación de ingresos”39.
Según la ordenanza 010 de 2014 por la cual se aprueba el presupuesto de ingresos y gastos
del departamento archipiélago San Andrés, Providencia y Santa Catalina para el año 2014,
se fijó en el presupuesto del sector desarrollo turístico una partida de $80 millones para la
realización del estudio de capacidad de carga para los destinos turísticos en la Isla de San
Andrés. Al momento de la visita por parte de este ente de control dicho estudio el
mencionado estudio no se había llevado a cabo.
o SERVICIO DE SALVAMENTO: La norma técnica sectorial colombiana NTS-TS 001-2 del 201101-26, establece que el destino turístico de playa que quiera certificarse en calidad turística
debe cumplir el 100 % de los requisitos de SOSTENIBILIDAD. Estos son: La presencia de
personal capacitado en salvamento acuático y primeros auxilios; Los recursos indispensables
para llevar a cabo los procedimientos especializados para la atención de este tipo de
emergencias, y Los elementos y procedimientos necesarios para la coordinación con las
entidades de socorro de la zona.”
Sobre este punto, el Ministerio Público encontró que el hospital Amor de Patria, cuenta con
una cámara hiperbárica marca MAKAI MARINE INDUSTRIES INC, modelo MM1-54-195,
perteneciente al Gobierno Departamental, la cual se encuentra fuera de funcionamiento y
así fue recibida por la IPS UNIVERSITARIA al momento de asumir la administración del
Hospital Amor de Patria.
A noviembre de 2014, la Secretaría de Salud departamental como responsable del sistema
de salud del departamento no había realizado el mantenimiento respectivo a la cámara
hiperbárica para poder colocarla en funcionamiento, razón por la cual el hospital
departamental Amor de Patria, no se encuentra en capacidad de manejar el barotrauma y la
enfermedad severa de descompresión, colocándose en riesgo la vida de quienes llevan a
cabo esta práctica.
39
Red de observatorios regionales del mercado de trabajo – Red Ormet. Boletín No. 1 – Archipiélago San Andrés, Providencia y Santa
Catalina. 2014.
62
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ANÁLISIS SISTÉMICO DE SEGUIMIENTO Y CONTROL DE GESTIÓN EN LA ZRB SEAFLOWER, Y DEL
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o INFRAESTRUCTURA SANITARIA: La norma técnica sectorial colombiana NTS-TS 001-2 del
2011-01-26, también establece que el destino turístico de playa que quiera certificarse en
calidad turística dentro de su accesibilidad e infraestructura debe contar con infraestructura
sanitaria de acuerdo con sus usos y capacidad de carga.
La carencia de baños públicos obliga a que las necesidades fisiológicas sean realizadas en
espacios naturales y/o públicos generando un problema o riesgo sanitario y afectando el
medio ambiente. A pesar que el Ministerio Público instauró una acción popular sobre este
tema, la problemática de carencia de baños públicos (bien sea portátiles o fijos en zonas
donde hay o no carencia de alcantarillado) en diferentes puntos turísticos y zonas públicas
persiste en el archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y se acrecienta en las
épocas vacacionales.
o ECOTURISMO Y/O TURISMO SOSTENIBLE: Según lo observado en los diferentes sectores
visitados de la Isla de San Andrés principalmente y de Providencia, así como de acuerdo a lo
reportado por la Gobernación en cuanto a los avances en la implementación del Plan
Maestro en materia de ecoturismo, la PGN encuentra que éstos evidencian un bajo
desarrollo de este sector en el archipiélago, y poca evolución y progreso para consolidar al
ecoturismo como el tipo de turismo que predomine en el archipiélago.
Es evidente que el ecoturismo se encuentra rezagado en el archipiélago en comparación con
el turismo tradicional, el cual se enfoca en el comercio y las actividades de sol y playa, que
tienen mayores impactos y menos inclusión y beneficio para las comunidades locales.
Adicionalmente, el turismo tradicional no es muy acorde a los objetivos y funciones de una
reserva de biosfera, tal y como lo contempla la UNESCO, así como tampoco es coherente
con las diferentes figuras de protección existentes en el archipiélago.
Algunas de las actividades ecoturísticas que se realizan en puntos específicos, tales como
tours en kayak por zonas de manglares, senderismo, pesca artesanal, entre otros, no
presentan ningún tipo de regulación, control y/o manejo por parte de las entidades
estatales competentes. Se realizan con bajos estándares de calidad y escaso aprendizaje por
parte del visitante, en lo referente a educación e interpretación ambiental, y valores
naturales y culturales importantes de resaltar.
El buceo como actividad ecoturística, no está regulada ni delimitada por ninguna entidad
estatal, de acuerdo a lo señalado por la misma autoridad ambiental, razón por la cual en
muchas ocasiones se generan conflictos de usos entre esta actividad y actividades como la
pesca comercial, de subsistencia y actividades turísticas tradicionales, así como se baja la
calidad del servicio y se impactan sitios importantes de conservación de la biodiversidad.
63
PROCURADURIA DELEGADA PARA ASUNTOS AMBIENTALES Y AGRARIOS
ANÁLISIS SISTÉMICO DE SEGUIMIENTO Y CONTROL DE GESTIÓN EN LA ZRB SEAFLOWER, Y DEL
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También, el Ministerio Público identificó que se evidencian debilidades en la capacidad de
consolidar varias de las áreas naturales protegidas como sitios autosostenibles, capaces de
generar ingresos para la reinversión en la misma área y en las comunidades nativas,
respetando sus objetivos, usos y funciones. Es así como, por ejemplo, no hay un avance real
y significativo en ubicar a las áreas protegidas del archipiélago como potenciales sitios
ecoturísticos que pueden ser ofrecidos como alternativas a los visitantes nacionales y
extranjeros.
A excepción quizás del PNR Jhonny Cay, el archipiélago no cuenta con estrategias claras y
permanentes de comunicación e información de sus valores ambientales, así como tampoco
posee la infraestructura y servicios necesarios para ofrecer al visitante, como pueden ser
centros de recepción, señalización informativa e interpretativa apropiada, senderos
interpretativos adecuados, servicios de guíanza, entre otros.
3.4.1.5 PRÁCTICAS AGROPECUARIAS NO SUSTENTABLES
La Secretaria de Agricultura y Pesca del departamento, en los estudios previos de uno de los
procesos contractuales de menor cuantía que adelantó en el 2013, indicaba que “La producción
agropecuaria en el Departamento está marcada por aspectos como la baja producción, escasez de
relevo generacional en las actividades rurales, falta de planificación y manejo técnico de los
procesos productivos, baja contribución a la solución de problemas como el altos costos de la
canasta familiar y la baja calidad de la dieta en los hogares isleños lo que describe una tendencia a
un alto nivel de inseguridad alimentaria.
El pequeño productor local siempre ha considerado la producción pecuaria (porcina, vacuna,
avícola y apícola) como una potencial fuente de ingreso ya que puede disponer de ellos en
cualquier momento, bien sea para comercializarlos o para autoconsumo” (Gobernación del
Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, 2013)
o TÉCNICAS DE PRODUCCIÓN Y QUEMAS: Un asunto que llama la atención del Ministerio
Público, es el relacionado con las técnicas de producción, si bien es cierto hay áreas
dedicada a sistemas de huerto mixto y de siembra agroforestal, también se presentan áreas
en las cuales el proceso de siembra obedece a la aplicación de conocimientos ancestrales,
que si bien es cierto podrían asimilarse a que no cuentan con un patrón definido, si
obedecen a una práctica itinerante, en la cual en el terreno en que se va a realizar la
siembra se podan sus arbustos y vegetación, y se procede a realizar una quema.
Está práctica fue evidenciada por parte de la Procuraduría General de la Nación, en
recorrido realizado en compañía de la autoridad ambiental - CORALINA. Sobre este punto en
particular, la autoridad ambiental indicó que pese a realizarse acompañamiento y
64
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capacitación a los productores agropecuarios, persisten las prácticas inadecuadas, lo cual no
en el tiempo podría no llegar a cambiar si la autoridad ambiental no hace uso de
herramientas que tiene a su alcance tales como los sancionatorios ambientales.
o MANEJO DE PLAGAS: Desde el año 2009, los cultivos de las islas de San Andrés y
Providencia, que se vieron fuertemente afectados por las plagas maconellicocus hirsutus y
crypticerya multicicatrices también conocidas como la cochinilla rosada y chinche acanalado, han venido siendo manejadas con control biológico: la Anovia s.p. como controlador
biológico de la cochinilla rosada y el hongo Isaria como controlador biológico del chinche
acanalado.
Uno de los aspectos que el Ministerio Público encontró, que si bien es cierto se levantaron
mapas de áreas afectadas por la plaga de la cochinilla rosada, la Secretaria de Agricultura y
Pesca, no cuenta con estudios que le permitieran conocer de primera mano el valor
económico de las afectaciones ocasionadas por la plaga de la cochinilla rosada. Lo anterior
como una práctica de planeación y dimensionamiento en aras de la toma de medidas
contingentes a que hubiera lugar.
La PGN observa con preocupación de que a pesar del anterior antecedente y ante la
proliferación del mosquito Aedes aegypti, generador de la fiebre amarilla, dengue y
chikungunya, este insecto sea fumigado con Malation, producto químico que afecta las
poblaciones de abejas y en particular de la especie Anovia s.p. con la cual se ha venido
efectuando control biológico de la cochinilla rosada que afecta el sector agropecuario
fuente de autoabastecimiento de la población isleña.
3.5
NO SE CUMPLE A CABALIDAD EL MANDATO CONSTITUCIONAL QUE BUSCA GARANTIZAR
LA PARTICIPACIÓN DE LA COMUNIDAD EN LA GESTIÓN AMBIENTAL
De la misma manera, el catálogo de postulados constitucionales tendientes a regular, planificar y
garantizar el buen uso de los recursos naturales renovables fue desarrollado a través de sistemas
normativos, destacándose la expedición de la Ley 99 de 1993 mediante la cual se creó e
implemento el Sistema Nacional Ambiental –SINA-; este compendio legal incluyó un capitulo
expreso de mecanismos de participación ciudadana.
La institucionalidad del archipiélago está totalmente desarticulada del contexto nacional. A ésta no
se le convoca, no se le participa y no se le empodera contundentemente en la construcción de las
políticas públicas o la expedición de compendios normativos que después serán de obligatorio
cumplimiento en ese territorio. Este criterio ha sido sostenido por la población del archipiélago
sobre todo durante la fase previa al litigio internacional que enfrentó a Colombia con Nicaragua,
65
PROCURADURIA DELEGADA PARA ASUNTOS AMBIENTALES Y AGRARIOS
ANÁLISIS SISTÉMICO DE SEGUIMIENTO Y CONTROL DE GESTIÓN EN LA ZRB SEAFLOWER, Y DEL
PLAN SAN ANDRES
valoración que efectúa la población civil del archipiélago por considerar que nunca se les ha
informado claramente las consecuencias del fallo y no se les consultó sobre las medidas que
adoptó el Gobierno Nacional, una vez proferido este.
3.5.1

HALLAZGOS QUE SOPORTAN ESA AFIRMACIÓN:
PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LA GESTIÓN AMBIENTAL: Las especiales condiciones y
realidades ambientales del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina en su
calidad de territorio insular determinan la baja maniobrabilidad que tienen en esa jurisdicción,
las licencias ambientales como mecanismo de control sobre el uso adecuado de los recursos
naturales renovables.
Al no estar atadas las actividades económicas, productivas e industriales de ese archipiélago, a
la obtención previa de una licencia para su ejecución o desarrollo, el número de licencias
otorgadas por CORALINA es bastante reducido. La misma situación se puede predicar de los
permisos de usos y aprovechamiento de los recursos naturales renovables, cuyo otorgamiento
no es tan reducido como el caso de las licencias, pero sí bastante focalizado o segmentado. Lo
anterior no es necesariamente una deficiencia en la gestión de la autoridad ambiental, pues su
actuación está enmarcada en un sistema legal que le advierte cuáles son sus competencias,
funciones y responsabilidades.
De otro lado, es claro que la maniobrabilidad de los mecanismos de participación ciudadana se
concreta con mayor frecuencia precisamente dentro de los trámites administrativos mediante
los cuales se concretan esos sistemas de control ambiental como las licencias, los planes de
manejo ambiental y los permisos de uso y aprovechamiento. Lo anterior determina con
facilidad que si en esa jurisdicción la expedición de licencias ambientales es baja en
consecuencia, la operatividad de la participación ciudadana es igualmente reducida.
En relación con eso, la PGN encuentra que la institucionalidad de la isla, específicamente la
autoridad ambiental representada en CORALINA, no ha logrado establecer suficientes
conectores con la comunidad asentada en su jurisdicción, que le permitan a ésta, sentirse un
factor importante sobre las decisiones que se adopten entorno al manejo ambiental de la isla.
Así entonces, cualquier proceso participativo se queda o recrea en el campo meramente
formal.
Esta situación determina la necesidad y el imperativo para que la autoridad ambiental
dimensione la valía de la participación como requisito establecido en el orden constitucional,
para que la comunidad en un proceso de democracia participativo, acceda y pueda incidir a las
decisiones públicas que puedan afectar sus intereses grupales como efectivamente lo es la
66
PROCURADURIA DELEGADA PARA ASUNTOS AMBIENTALES Y AGRARIOS
ANÁLISIS SISTÉMICO DE SEGUIMIENTO Y CONTROL DE GESTIÓN EN LA ZRB SEAFLOWER, Y DEL
PLAN SAN ANDRES
protección del entorno ambiental. Lo anterior significará la voluntad pública de recrear la
intervención ciudadana en otros escenarios desligados de los procesos de licenciamiento.
Entre otras cosas, hacerlo significaría promover la participación en espacios de construcción y
no de conflicto.

PARTICIPACIÓN CIUDADANA FRENTE AL PLAN SAN ANDRÉS: Frente a la participación de la
comunidad raizal relacionado con el proceso de construcción e implementación del llamado
Plan San Andrés implementado como consecuencia del fallo dictado por el Tribunal de La
Haya, la institucionalidad del archipiélago en cabeza de la Gobernación advierte que si se
dieron espacios de participación aunque muy focalizados, consistentes básicamente en mesas
de trabajo, pero donde no se contó con el grueso de toda la población.
La PGN encuentra que ante un tema de la mayúscula importancia relacionado, ni más ni
menos que con la soberanía del territorio y como ello puede incidir directamente en la
población allí asentada, era necesario ampliar mucho más el espectro de la participación para
que todos y cada uno de los habitantes tuviera la oportunidad de pronunciarse sobre la
situación de su territorio. Lo anterior significa optimizar los procesos de acceso a la
información, pues sin información de calidad no hay participación eficaz.
3.6
NO SE HA PROTEGIDO CON MAYOR CONTUNDENCIA LA IDENTIDAD ÉTNICA Y CULTURAL
DE SU POBLACIÓN RAIZAL
La Constitución Política de 1991 le impuso al Estado la obligación de garantizar la diversidad étnica
y cultural de la Nación colombiana. Para el anterior cometido se estableció en la consulta previa, el
instrumento que permite concretar dicha responsabilidad. La consulta previa tiene dos vías
obligatorias de concreción: a) En procesos de formación legislativa cuyo contenido afecte
directamente a las comunidades étnicas, y b) Cuando se ejecuten proyectos, obras o actividades
en los territorios de éstas.
Llevando las anteriores consideraciones al escenario insular se puede determinar:
1. Que los procesos migratorios descontrolados de la isla han terminado por menoscabar la
identidad étnica y cultural del pueblo raizal.
2. Que no se han establecido criterios normativos claros sobre cuando procede o no la
consulta previa en un territorio que de todas formas está conformado mayoritariamente
por el pueblo raizal.
3. Que lo anterior ha podido originar la vulneración de esa identidad al haberse omitido
procesos de consulta previa tanto para iniciativas legislativas como para la ejecución de
proyectos de orden económico en el territorio.
67
PROCURADURIA DELEGADA PARA ASUNTOS AMBIENTALES Y AGRARIOS
ANÁLISIS SISTÉMICO DE SEGUIMIENTO Y CONTROL DE GESTIÓN EN LA ZRB SEAFLOWER, Y DEL
PLAN SAN ANDRES
3.6.1 HALLAZGO QUE SOPORTA ESA AFIRMACIÓN:
3.6.1.1 DISTRIBUCIÓN DE LA POBLACION RAIZAL EN EL ARCHIPIELAGO
En relación con el número de raizales, la OCCRE informó que de los 74.569 residentes en el
archipiélago, tan solo el 24% de la población es raizal y por territorio se encuentra distribuida así:
 Isla de San Andrés: 13.465 raizales
 Isla de Providencia 4.704 raizales
 Isla de Santa Catalina: 274 raizales
El hecho que el territorio natural de la comunidad raizal, hoy en día se encuentre habitado por un
porcentaje mayor de habitantes residentes no raizales deja entrever que de no adoptarse medidas
de mitigación, como por ejemplo las relacionadas con el control migratorio, continuaría la pérdida
de identidad y cultura ante una identidad diferente y mayoritaria. De otra parte el Ministerio
Público encuentra la inexistencia de un estatuto raizal que proteja su identidad cultural.
4
ESTRATEGIAS DE COLOMBIA FRENTE A LA DECISIÓN DEL TRIBUNAL INTERNACIONAL DE
JUSTICIA
4.1 RESPUESTAS FINANCIERAS Y DE GESTION DE DESARROLLO: EL PLAN SAN ANDRÉS
De acuerdo con las normas tributarias correspondientes, se creó a través de la Ley 1607 de 2012,
la subcuenta del Fondo Nacional de Gestión de Riesgo y Desastres denominada Departamento
archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina para respaldar la sostenibilidad y
agilización de programas de inversión directa destinados a responder ante situaciones que como la
decisión del Tribunal de la Haya, impactarán súbita y bruscamente la estabilidad del territorio.
Tal como le fue expuesto al Ministerio Público, la formulación de las mencionadas estrategias
normativas se construyó a partir de la discusiones que se dieron a nivel local y departamental,
fundamentándose en las necesidades generadas a raíz del fallo del Tribunal Internacional de la
Haya y también en la necesidad de reformular lo que sería un nuevo modelo de desarrollo para la
Isla, y confrontarlo con el hasta ese entonces vigente modelo de desarrollo, el cual había mostrado
sus principales falencias, vigentes desde tiempo atrás, pero evidenciadas cuando se obtuvo la
atención dada con ocasión del cambio de las fronteras marítimas en la zona.
Esta respuesta fue dividida en varias fases abordadas y diseñadas para su implementación a través
de un paquete normativo contenido en la Ley 1607 de 2012, artículo 151, los decretos 294 de
2013,295 de 2013, decreto 753 de 2013, Decreto 1191 de 2013, decreto 1870 de 2013, decreto
1943 de 2013, decreto 2052 de 2013 y 2667 de 2013. Todo el paquete normativo se denominó
Plan de Apoyo al Desarrollo Sostenible del Departamento archipiélago de San Andrés, Providencia
y Santa Catalina – SAPSC68
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ANÁLISIS SISTÉMICO DE SEGUIMIENTO Y CONTROL DE GESTIÓN EN LA ZRB SEAFLOWER, Y DEL
PLAN SAN ANDRES
FASE
Fase I
SECTOR – PROBLEMÁTICA ABORDADA
Situación de aislamiento del archipiélago
con el resto del territorio, expresado en
los altos costos de transporte para
entrar y salir de las Islas, monopolio
marítimo para el transporte entre las
islas, la ausencia de infraestructura vial y
aeroportuaria, movilidad y aumento
descontrolado del parque automotor;
debilidades en la oferta turística la cual
está sustentada en el consumo;
generando a su vez un incremento
exponencial del sector turístico en
actividades
naturalmente
poco
diversificadas
y
ausencia
de
participación del sector raizal en la
gestión de los renglones económicos
relevantes.
Fase II
Sectores de
acuicultura
Fase III
Ausencia de “cohesión social” por
ausencia de políticas previas enfocadas a
dar
un
tratamiento
diferencial
considerando
las
particularidades
poblacionales y étnicas del archipiélago.
agricultura,
pesca
y
ESTRATEGIA DEL GOBIERNO NACIONAL
Levantamiento de cartas náuticas con el fin de
promover bases fiables para la navegación en
esta zona del caribe.
 Subsidios económicos para promover la
demanda de pasajes.
 Construcción de la vía circunvalar y
rehabilitación de las demás vías.
 Diseño e inicio de obras para mejorar el
albergue de embarcaciones en las costas.
 Recuperación de playas en conjunto con las
autoridades locales.
 Mejora y creación de indicadores regionales
de calidad, creación de una marca regional
 Promoción
de
nacionalización
y
abanderamiento de embarcaciones destinadas
a actividades deportivas.
 Promoción de turismo nativo en la isla de
Providencia
 Construcción de senderos ecológicos
 Promoción de turismo náutico.
Por ser uno de los renglones más afectados con la
decisión de la Corte Internacional de Justicia se
crearon herramientas que van desde el
diagnóstico, los subsidios, la conformación de
fondos autónomos, las herramientas financieras y
al diseño de actividades de reconversión a
diferentes modelos productivos.
 Creación de un sistema de memoria o archivo
histórico del Departamento.
 Construcción de escenarios deportivos y
mejoramiento de los existentes.
 Programación de eventos deportivos de nivel
Nacional.
 Implementación
de
programas
de
capacitación.
 Otorgamiento de ayudas financieras.
 Diagnóstico de situación laboral y educativa de
la población raizal.
 Diseño de programas de educación
intercultural.

69
PROCURADURIA DELEGADA PARA ASUNTOS AMBIENTALES Y AGRARIOS
ANÁLISIS SISTÉMICO DE SEGUIMIENTO Y CONTROL DE GESTIÓN EN LA ZRB SEAFLOWER, Y DEL
PLAN SAN ANDRES
Fase IV
Necesidad de evaluación del Plan Básico
de Ordenamiento Territorial (PBOT) de
San Andrés y elaboración y formulación
del esquema de Ordenamiento Territorial
(EOT) de Providencia y Santa Catalina.
Fase V
Agua Potable y Saneamiento básico
Fase VI
Abordar las deficiencias en cuanto a tasa
de desempleo del departamento de San
Andrés
Generación de instrumentos para replantear el
Ordenamiento Territorial del Departamento
involucrando variables de uso del suelo,
conocimiento del uso del suelo, del espacio
público, equipamiento, movilidad, servicios
públicos, diagnóstico administrativo del Municipio,
integración territorial y ambiental, caracterización
de la población raizal, actualización catastral,
fundamentalmente.
 Construcción del alcantarillado del Distrito 4.
 Construcción de sistemas de alcantarillado
para manejar aguas lluvias del departamento.
 Fomento de alternativas de empleabilidad y
emprendimiento para la población de las Islas
de San Andrés, Providencia y Santa Catalina a
través, entre otros, de la industria de servicio
BPO para generar empleos e ingresos en la
Isla.
 Fomento de acciones tendientes al
incremento de las capacidades de la población
del Archipiélago de San Andrés, Providencia y
Santa Catalina, en las áreas sociales,
productivas,
empresariales
y
de
infraestructura,
en
especial
aquellas
encaminadas a la creación de nuevos empleos
formales.
4.1.1
ANÁLISIS DE LA EJECUTABILIDAD DE ALGUNOS PROYECTOS EN EL MARCO DEL PLAN SAN
ANDRES
De los proyectos propuestos por el mencionado plan, la Procuraduría General de la Nación, evaluó
de forma selectiva y aleatoria los siguientes:
4.1.1.1 CONSTRUCCIÓN DE LA VIA CIRCUNVALAR
Mediante el decreto 295 de 2013 con el cual se establece la fase I del Programa San Andrés,
Providencia y Santa Catalina en relación con el transporte, infraestructura y turismo, se establecía
lo siguiente:
“Artículo 1. Adóptese el "Programa San Andrés Providencia y Santa Catalina -Fase 1", por
el cual se definen los programas estratégicos y los proyectos de inversión a realizarse en el
Departamento San Andrés, Providencia y Santa Catalina, en los sectores de Transporte y
70
PROCURADURIA DELEGADA PARA ASUNTOS AMBIENTALES Y AGRARIOS
ANÁLISIS SISTÉMICO DE SEGUIMIENTO Y CONTROL DE GESTIÓN EN LA ZRB SEAFLOWER, Y DEL
PLAN SAN ANDRES
Comercio, Industria y Turismo, de conformidad con lo establecido en el artículo 151 de la
Ley 1607 de 2012.” (Subrayado fuera de texto)
El artículo 151 de la citada ley creó en el” Fondo Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres la
Subcuenta denominada Departamento archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina,
con el fin de apoyar el financiamiento de programas y proyectos de inversión para la atención de
las necesidades que surjan por la ocurrencia de un hecho o circunstancia que genere un efecto
económico y social negativo de carácter prolongado, así como para los recursos destinados al
cumplimiento de programas estratégicos que para el efecto defina el Gobierno Nacional para
dicho archipiélago”.(Subrayado fuera de texto)
En tal sentido, se sustentan en la exposición de motivos definidos en la Ley 1607 de 2012 que
buscaba establecer normas especiales para el Departamento archipiélago de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina, así:
"..dado que a raíz de los efectos del fallo de La Haya se ha generado un efecto negativo en las
condiciones económicas y sociales en la Isla, que pueden llegar a ser permanentes, y que exigen
del Estado una acción de intervención para contrarrestarlo. Se trata fundamentalmente de
medidas de promoción de nuevas formas de actividad económica para la sustitución de los
antiguos medios de subsistencia de los residentes, y de mecanismos especiales de gasto para la
realización de programas y proyectos de inversión que permitan actuar oportunamente frente a la
situación que vive hoy el archipiélago". (Subrayado fuera de texto)
De lo anterior se colige, que el Plan San Andrés, surge como una toma de medidas contingentes a
raíz del fallo de la Haya y no antes de éste. Las expectativas que se crean con los decretos hacen
relación a proyectos que exigen intervención del Estado a partir de las necesidades que surjan a
partir del fallo.
Dentro de los proyectos a realizar, indicados en el anexo del decreto 295/13 se mencionaba, entre
otros:
“- Construcción de la circunvalar de San Andrés: Asignar recursos para vía circunvalar de San
Andrés, más específicamente mantenimiento y rehabilitación de 29 km correspondientes a la ruta
0101. Se contrató la intervención para el mantenimiento de 20.13 km por un valor de 21.350
millones y $2.123 millones para interventoría.” (Subrayado fuera de texto)
El Ministerio Público al indagar sobre este proyectó encontró, que el proceso de apertura de la
contratación del mantenimiento y rehabilitación de la carretera circunvalar de la isla San Andrés
Ruta 0101 se inició el 30 de mayo de 2012, y se asignó el 13 de agosto del mismo año. Como se
podrá ver, este proceso se surtió con anterioridad al fallo de la Corte Internacional de Justicia.
71
PROCURADURIA DELEGADA PARA ASUNTOS AMBIENTALES Y AGRARIOS
ANÁLISIS SISTÉMICO DE SEGUIMIENTO Y CONTROL DE GESTIÓN EN LA ZRB SEAFLOWER, Y DEL
PLAN SAN ANDRES
Por principio general se tiene que las normas, una vez proferidas, rigen y tienen efectos hacia el
futuro, no teniendo entonces –y solo excepcionalmente- un carácter retroactivo. Con lo anterior,
el derecho protege situaciones ya consolidadas como condición necesaria y sustancial de la
seguridad jurídica.
Así las cosas, una situación ya prevista y establecida, como es la ejecución de una obra pública, no
puede dársele el carácter contingente a través de un decreto posterior proferido por el ejecutivo
para neutralizar las consecuencias económicas de un fallo, aun siendo este proferido por un
tribunal de rango internacional.
4.1.1.2
ACUICULTURA Y PESCA
Con relación a la pesca el decreto 2667 de 2013, por el cual se modifica el Decreto 753 de 2013,
establecía en su diagnóstico lo siguiente:
“En el archipiélago existen 1.254 pescadores artesanales, de los cuales 894 se encuentran en
San Andrés y 360 en Providencia, con 330 embarcaciones (191 en San Andrés y 139 en
Providencia y Santa Catalina).
…
El sector pesquero y acuícola local artesanal no presenta una infraestructura adecuada y
suficiente, y no aprovecha las potencialidades del mar en pro del desarrollo local. No se cuenta
con una flota pesquera local ni con embarcaciones adecuadas que permitan realizar faenas
largas y seguras.
...
Además, las problemáticas estructurales definidas por los actores locales para los sectores de
Agricultura y Pesca están enfocadas en primera instancia hacia la falta de acciones de control y
vigilancia conjuntas con otros países del Caribe, que ejerzan control sobre la pesca ilegal por
parte de embarcaciones extranjeras, lo cual afecta directamente a los pescadores del
archipiélago;
…
Finalmente, dos problemáticas orientadas hacia el desarrollo social y económico de las islas son
la falta de programas de seguridad alimentaria y la carencia de proyectos de maricultura
(acuicultura marina), que sean compatibles con el medio ambiente. Los bancos de pesca no se
han evaluado y no se conoce su potencial real”.
El 2667 de 2013, establecía entre otros, como proyectos a realizar los siguientes
“- Puesta en marcha del Plan Integral de Apoyo a la Pesca Artesanal: El Gobierno Nacional,
en cabeza del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en coordinación con la
Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca (AUNAP), pondrá en marcha un plan integral de
pesca que, entre otras, tendrá los siguientes componentes:
72
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ANÁLISIS SISTÉMICO DE SEGUIMIENTO Y CONTROL DE GESTIÓN EN LA ZRB SEAFLOWER, Y DEL
PLAN SAN ANDRES






Reconversión y fortalecimiento de las cooperativas de pescadores artesanales.
Apoyo a la terminación del Terminal Pesquero Artesanal de San Andrés.
Puesta en marcha de un Programa de Maricultura: a partir de la firma del
Decreto número 2668 de 2012, por parte del Presidente Santos, “por el cual se
reglamentan los artículos 36 a 38 de la Ley 915 de 2004...”, se pretende
estimular las oportunidades de nuevos negocios para los pescadores del
archipiélago, mediante el desarrollo de un programa integral de manejo y
promoción de la maricultura.
Apoyo en la reconversión de motores fuera de borda de dos a cuatro tiempos:
entrega de motores en San Andrés y Providencia, acompañados de
capacitaciones para su uso.
Apoyo a la construcción de un pequeño astillero en San Andrés y Providencia
para construir y reparar embarcaciones de apoyo para los pescadores.
Entrega de kits de seguridad con chalecos, celulares, GPS, entre otros,
acompañados de capacitaciones para su uso.
- Otorgar apoyos a los pescadores artesanales: como incentivo a la actividad pesquera
durante el proceso de reconversión a otras actividades (como maricultura, entre otras), se
otorgarán apoyos económicos mensuales por valor de $1.800.000 pesos a los pescadores
artesanales de San Andrés y Providencia que estén debidamente certificados por la
Secretaría de Agricultura de San Andrés. El Gobierno Nacional determinará el período
durante el cual se otorgarán dichos subsidios”.

SUBSIDIOS A LOS PESCADORES: De un lado, el otorgamiento de subsidios a los pescadores
artesanales indicaba que se concederían como incentivo a la actividad pesquera durante el
proceso de reconversión a otras actividades (como maricultura, entre otras). Toda vez que
los proceso de maricultura no han sido totalmente puestos en marcha (con excepción de
un proyecto en la Isla de Providencia), el fin del subsidio resultó inocuo. Observa el
Ministerio Público, que la entrega de estos recursos monetarios por pescador artesanal,
no estaban sujetos ni vinculados a ningún proyecto productivo en particular.
Para acceder al subsidio a los pescadores artesanales, ante la Secretaría de Agricultura y
Pesca (SAP) se inscribieron 1503 ciudadanos aduciendo su condición de pescadores
artesanales, no necesariamente raizales.
En análisis efectuado por el Ministerio Público, se encontró con base en la información
suministrada por parte de la SAP del departamento, lo siguiente en relación con el número
de aspirantes al subsidio por cooperativa, que se presentaron a recibir el subsidio 85
personas no inscritas en ninguna cooperativa. De esa lista se relacionan como suspendidos
73
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ANÁLISIS SISTÉMICO DE SEGUIMIENTO Y CONTROL DE GESTIÓN EN LA ZRB SEAFLOWER, Y DEL
PLAN SAN ANDRES
42 y excluidos 732 aspirantes incluyendo los 85 aspirantes no relacionados en ninguna
cooperativa
Tabla 4: Aspirantes al subsidio de pesca, por cooperativa
COOPERATIVA
No. DE PESCADORES INSCRITOS
ASOMUTUAL
72
ASOPESBOTH
124
ASPESEASTAR
55
COOPESBI
98
COVE SEA SIDE
105
FISH & FARM COOP.
196
GREEN HILL
24
PALACE WARF ASOCIATION
130
PESPROISLAS
115
REP. JUNDEPESCA
2
SAN LUIS BAY
140
SAN LUIS FISH & FARM
147
SEALAND GROUP
210
SIN INFORMACION
85
Total general
1503
Fuente: Secretaria de Agricultura y Pesca
Tabla 5: Trámite dado a las inscripciones de pescadores por cooperativa
COOPERATIVA
BENEFICIARIO
No. DE PESCADORES INSCRITOS
SEIS PAGOS
RECIBIDOS Y/O
EXCLUIDO PROGRAMADOS SUSPENDIDO
TOTAL
GENERAL
ASOMUTUAL
11
17
44
ASOPESBOTH
35
58
28
72
ASPESEASTAR
9
17
29
COOPESBI
4
55
39
98
COVE SEA SIDE
16
23
66
105
FISH & FARM COOP.
135
35
26
196
GREEN HILL
24
3
124
55
24
PALACE WARF ASOCIATION
17
64
47
2
130
PESPROISLAS
21
52
39
3
115
REP. JUNDEPESCA
2
2
SAN LUIS BAY
26
52
60
2
140
SAN LUIS FISH & FARM
11
49
84
3
147
SEALAND GROUP
21
99
87
3
210
558
42
1503
SIN INFORMACION
Total general
85
171
732
85
Fuente: Secretaria de Agricultura y Pesca
La PGN también encontró que con base en lo indicado en las resoluciones 2117 y 2163 de 2012 y
0064 y 326 de 2013 del DPS, 732 pescadores fueron excluidos del subsidio. De ellos 344 fueron
excluidos sin pago, sin embargo se advierte que 388 pescadores recibieron pagos. Esta es la
relación por cooperativa a la cual pertenecen:
74
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ANÁLISIS SISTÉMICO DE SEGUIMIENTO Y CONTROL DE GESTIÓN EN LA ZRB SEAFLOWER, Y DEL
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Tabla 6: No. de pagos realizados a personas excluidas, por cooperativa
COOPERATIVA
EXCLUIDOS
SIN PAGO
ASOMUTUAL
NÚMERO DE PAGOS REALIZADOS A
PERSONAS EXCLUIDAS
1
2
3
4
4
5
TOTAL
GENERAL
4
2
7
ASOPESBOTH
18
7
6
23
4
17
58
ASPESEASTAR
2
4
6
4
1
17
COOPESBI
27
12
4
3
6
3
55
COVE SEA SIDE
4
2
2
10
4
1
23
FISH & FARM COOP.
85
11
11
17
3
8
135
GREEN HILL
24
PALACE WARF ASOCIATION
30
19
6
2
5
2
64
PESPROISLAS
12
6
12
14
5
3
52
REP. JUNDEPESCA
2
SAN LUIS BAY
9
18
10
8
5
2
52
SAN LUIS FISH & FARM
12
10
8
9
7
3
49
SEALAND GROUP
34
27
10
13
10
5
99
SIN INFORMACION
85
Total general
344
120
77
110
49
32
732
24
2
85
Fuente: Secretaria de Agricultura y Pesca
En otro análisis, el Ministerio Público encontró que de las 42 personas a quienes el subsidio les fue
suspendido, hubo personas que recibieron hasta 5 pagos.
Tabla 7: No. de pagos realizados a personas suspendidas, por cooperativa
COOPERATIVA
ASOPESBOTH
FISH & FARM COOP.
PALACE WARF ASOCIATION
PESPROISLAS
SAN LUIS BAY
SAN LUIS FISH & FARM
SEALAND GROUP
Total general
NÚMERO DE PAGOS REALIZADOS
A PERSONAS SUSPENDIDAS
1
2
3
4
5
1
1
1
1
2
4
7
12
1
1
2
1
1
1
1
2
3
4
2
8
9
19
TOTAL GENERAL
3
26
2
3
2
3
3
42
Fuente: Secretaria de Agricultura y Pesca
La Procuraduría encontró que de los 42 casos de subsidio suspendido, las principales causales de
inhabilidad fueron:
 Falta de certificación de la Secretaría de Agricultura y Pesca,
 Inhabilidad de salud para efectuar labores de pesca artesanal
 Inhabilidad de la Fiscalía
75
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ANÁLISIS SISTÉMICO DE SEGUIMIENTO Y CONTROL DE GESTIÓN EN LA ZRB SEAFLOWER, Y DEL
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No obstante se encontró que fueron entregadas 5 cuotas del subsidio al menos a tres personas
que según la Secretaria de Agricultura y Pesca no ejercían las labores de pesca artesanal.
Tabla 8: Principales causales de inhabilidad que ocasionaron la suspensión de pagos
NÚMERO DE
PAGOS
EFECTUADOS
1
2
3
4
5
Total SUSPENDIDO
CAUSAL INHABILIDAD
INHABILIDAD SALUD
INHABILIDAD FISCALIA
INHABILIDAD REGISTRADURIA, SIN CERTIFICACION SAP
SIN CERTIFICACION SAP
SIN CERTIFICACION SAP
INHABILIDAD FISCALIA
SIN CERTIFICACION SAP
INHABILIDAD FISCALIA
SIN CERTIFICACION SAP
INHABILIDAD SALUD
INHABILIDAD FISCALIA
ANONIMO INDICIO NO PESCA ES PENSIONADO
SIN CERTIFICACION SAP
SIN CERTIFICACIÓN SAP ANONIMO NO PESCA ENERO 15 DE 2014
Total
1
1
1
1
2
3
5
1
8
1
5
1
10
2
42
Fuente: Secretaria de Agricultura y Pesca
4.1.1.3 ECOTURISMO
El Decreto 0295 de 2013, mediante el cual se adopta la Fase I del Programa San Andrés,
Providencia y Santa Catalina, en la cual se definen los programas estratégicos y los proyectos de
inversión a realizarse en el archipiélago en los sectores de Transporte y Comercio, Industria y
Turismo, señala en su diagnóstico que buena parte del comercio y de la oferta turística está
orientada a productos poco novedosos, señalando también que falta consolidar la vocación
turística del destino, que existe una deficiencia en la infraestructura turística y en la calidad de la
prestación de servicios turísticos, así como una falta de posicionamiento del destino en el mercado
internacional. Igualmente señala que la diversificación de productos y servicios del eco y
etnoturismo marino-costero es muy baja y la comunidad raizal se encuentra excluida de este
sector, recalcando que las características propias de estas islas las hacen un destino privilegiado
para el turismo, especialmente el turismo marino que valora la conservación, la cultura raizal y el
medio ambiente.
Pese a lo anterior, los proyectos que se plantean en dicho decreto no responden totalmente a las
situaciones identificadas, especialmente a la promoción e impulso de un turismo que propenda
por la conservación de los recursos naturales, particularmente de la biodiversidad, los ecosistemas
y paisajes, tanto marino costeros como terrestres, así como promueva la educación y cultura
ambiental, y que a la vez permita la inclusión y generación de ingresos para las comunidades
76
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nativas principalmente. La mayoría de las acciones planteadas en esta norma (ampliación de
muelles para recepción de embarcaciones de gran calado – ampliación de aeropuertos estimulación para embarcaciones recreo deportivas, entre otras) probablemente le apuntan a
darle continuidad al turismo tradicional masivo, a la recepción de mayor cantidad de visitantes,
priorizando la cantidad más no la calidad y gasto de esos visitantes, posiblemente sin contemplar
la capacidad de carga máxima de las islas y los impactos ambientales negativos que se generarían.
77
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5
RECOMENDACIONES
RECOMENDACIÓN GENERAL:

Es necesario que tanto las autoridades del archipiélago, como entidades del orden
nacional al momento de considerar cualquier tipo de decisión respecto a esa
territorialidad, reconozcan e incorporen además del concepto de zona de reserva de
biosfera de Seaflower, los demás miramientos que sean necesarios, tendientes a
acompasar cualquier tipo de acción o intervención con la conservación y protección del
patrimonio cultural y natural de la zona, incluida la porción insular y con ello fortalecer el
reconocimiento social interno de la ZRB Seaflower.
En tal sentido, debe haber un trabajo conjunto inmediato y coordinado entre las entidades
del orden nacional como departamental en relación con la construcción, para esa
importante región del país, de una adecuada estrategia social, económica y ambiental a
través de la reorientación del modelo de desarrollo vigente para el archipiélago. Dicha
tarea no debe limitarse únicamente a la fase de diagnóstico, sino que por el contrario,
debe traducirse en: mejoras concretas en el nivel de vida de los habitantes del
archipiélago; cambios en las formas de ocupación del suelo; protección efectiva de los
importantes ecosistemas de la ZRB Seaflower; promoción de un modelo propio e
incluyente de desarrollo sostenible donde se visibilice el empoderamiento, apropiación y
conocimiento de la comunidad raizal como grupo étnico especial.
También es fundamental que las actividades que se desarrollen en el marco de los
diferentes sectores productivos, sean por si mismas además de sostenibles, equitativas y
con rentabilidad social, económica y ambiental para las comunidades locales.
RECOMENDACIÓN EN RELACIÓN CON LA INSTITUCIONALIDAD:
 Es prioritario iniciar todo un proceso de reingeniería al interior de CORALINA. Tal como
está hoy, es una entidad muy débil, con una baja capacidad de gestión y cumplimiento. El
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible como cabeza del Sistema Nacional
Ambiental debe convertirse en un referente y un verdadero apoyo para CORALINA, frente
a la implementación de políticas, asignación de recursos que permitan la capacitación de
funcionarios de esta autoridad regional y contar con todos los elementos logísticos, de
personal y financieros tendientes a que esa autoridad ambiental pueda ejercer a plenitud
la administración de la ZRB Seaflower en cuanto a procesos de seguimiento, control,
administración y vigilancia.

De igual manera, es indispensable que ante el problema demográfico que se está
presentando en la isla de San Andrés, se fortalezca la Oficina de Control de Circulación y
Residencia - OCCRE para que pueda adelantar una gestión eficaz en relación con el control
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a los derechos de circulación y residencia en el departamento Archipiélago de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina.

De otra parte y trasladando la participación a lo institucional es necesario que el Gobierno
nacional involucre al gobierno insular en la política, planes y programas que a futuro
estructure e implemente para tratar y enfrentar las consecuencias que el fallo de ese
tribunal internacional seguirá generando.
RECOMENDACIÓN EN RELACIÓN CON EL ORDENAMIENTO JURÍDICO:
 Es necesario darle coherencia a los mandatos constitucionales que establecieron un
régimen especial para el archipiélago y en consecuencia imponer al legislador la necesidad
de darle coherencia y claridad al ordenamiento jurídico especial previsto para ese
territorio insular. En tal sentido, el operador jurídico debe evaluar integralmente la
expedición de normas que contengan un escenario ambiental tan particular como lo son la
ZRB Seaflower y el archipiélago mismo. Si ello no es así, la aplicabilidad del derecho en
algunos aspectos de ese territorio permanecerá muy baja.
RECOMENDACIONES ANTE EL PLAN SAN ANDRES
 Ante la pérdida de sustento legal del Plan San Andrés con ocasión de la declaratoria de
inconstitucionalidad de varios artículos que apalancaban financieramente dicho programa
de emergencia para el archipiélago, el cual dependía a su vez, de la ley tributaria
censurada por ausencia de criterios constitucionales (Ley 1607 de 2012), es trascendental
que dichos instrumentos financieros se reasuman interiorizando de una parte, el concepto
integral de pertenencia de a la ZRB Seaflower; y los principios de efectividad, calidad y
sostenibilidad, de otra.
Todo esto, tendiente a resolver de manera definitiva y permanente las grandes
problemáticas que desde hace tiempo atrás han venido sufriendo los habitantes del
territorio Archipiélago San Andrés, Providencia y Santa Catalina; para lo cual deberán ser
diseñados con las suficientes garantías legales y fácticas nuevos instrumentos financieros
que contengan las condiciones para su cumplimiento.
Lo anterior, considerando que una de las más serias consecuencias que tuvo el fallo del
Tribunal Internacional de Justicia se dio frente a la gobernabilidad de la institucionalidad
del orden nacional, que se ha venido manifestando en el creciente descontento social
entre los habitantes del archipiélago que no se identifican ni sienten representados en su
nacionalidad con las autoridades del centro del país.
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6 CONCLUSIONES
El Ministerio Público encuentra para el departamento archipiélago de San Andrés, Providencia y
Santa Catalina, en particular para la isla de San Andrés que dadas las condiciones demográficas, el
nivel de desempleo, el costo de la vida, el bajo nivel de ingresos laborales y las condiciones de baja
cobertura de servicios públicos de acueducto y alcantarillado, hacinamiento producido por la
escasez y el costo de las viviendas, son indiscutibles pero no justificables todas las presiones
ejercidas sobre el medio ambiente de la zona insular y consecuentemente en la ZRB Seaflower.
Y aunque las condiciones socioeconómicas de la isla ya han sido identificadas con claridad por
parte del gobierno central desde hace tiempo atrás, no cabe duda que las acciones que al respecto
han venido realizando las entidades del ejecutivo responsables, son intermitentes en el tiempo,
desarticulada y no solucionan de raíz las problemáticas que allí se atraviesan. Esto denota que
desde el nivel central se han desconocido las responsabilidades de la tenencia y establecimiento
de una zona de reserva de biosfera como lo es Seaflower.
6.1
BAJA GESTIÓN ADMINISTRATIVA AMBIENTAL
Partiendo de la soberanía que ejerce Colombia sobre el archipiélago de San Andrés, Providencia y
Santa Catalina, se determina que ese territorio insular está cobijado por el ejercicio pleno de las
competencias, funciones, discrecionalidades y potestades, que el ordenamiento constitucional y
normativo le ha establecido a la administración pública nacional.
El análisis integral realizado por la PGN en este informe que se presenta, da cuenta de un bajo
índice de gestión institucional originada en múltiples y diversos factores, entre los cuales, se
destacan: a) Falta de apoyo y articulación del nivel central, b) Escaso presupuesto para una
ejecución eficaz de los planes y programas trazados, c) Plantas de personal muy débiles
caracterizadas por un bajo número de funcionarios y uno alto de contratistas, d) Desconocimiento
por parte de un sector de la población, como su autoridad legítima.
Ahora bien, establecida como está la especialísima connotación ambiental que posee el
archipiélago, ese bajo empoderamiento institucional se agrava cuando se hace extensivo a la
autoridad ambiental que ejerce jurisdicción en ese territorio.
En la actualidad se identifican serias dificultades en la gestión desarrollada por la Corporación para
el Desarrollo del archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina – CORALINA como
autoridad encargada de la administración, salvaguarda y uso sostenible de la ZRB Seaflower
(incluyendo por supuesto el área insular) y su oferta ambiental. Entre las distorsiones que más
atentan contra una gestión ambiental eficaz y rigurosa, se citan:
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a. Baja eficacia para materializar las competencias que le permiten hacer control y vigilancia
sobre los recursos naturales renovables de su jurisdicción.
b. Planta de personal insuficiente para cumplir rigurosamente las obligaciones establecidas
por el ordenamiento legal. Son más los contratistas que los funcionarios de planta y
algunas subdirecciones estratégicas, como la oficina jurídica, carecen de dirección.
c. Bajo presupuesto que no le permita cumplir tareas tan importantes, como la
administración de la zona de reserva de la biosfera (Seaflower).
d. Desconocimiento de la normatividad ambiental sobre la cual se debe sustentar sus
decisiones. Lo anterior se hace extensivo a los trámites administrativos que debe surtirse,
para establecer sistemas de control sobre el uso y aprovechamiento de los recursos, y
para hacer juicios de reproche a conductas atentatoria contra el ambiente (proceso
sancionatorio ambiental).
e. Existencia y vigencia de un régimen normativo, que pensado para regir al interior del país,
en algunas ocasiones se vuelve complejo al aplicarlo en un territorio ambientalmente
especial, como es el archipiélago de San Andrés , Providencia y Santa Catalina.
De igual manera se puede concluir que la falta de gobernanza, no solo se predica del nivel local,
sino también del nivel central, el cual no ha sabido articular sus políticas, planes, programas y
normas para implementarlos con eficacia en el archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa
Catalina.
6.2
VULNERABILIDAD DE LA POBLACIÓN NATIVA
La población raizal tiene una especial protección atendiendo su naturaleza étnica. La salvaguarda a
su identidad étnica y cultural está sustentada internacionalmente (Convenio 169 de la OIT),
constitucionalmente (arts. 7, 330, parágrafo) y legalmente (art. 76, Ley 99 de 1993).
a. No son claros los procesos de consulta previa que se realizan en el archipiélago de San
Andrés, Providencia y Santa Catalina a propósito de procesos de formación legislativa, o
ejecución de proyectos, obras o actividades en el territorio insular.
b. En la actualidad es mayor el porcentaje de población foránea radicada en el archipiélago
que la misma nativa, con lo cual se pone en riesgo precisamente la identidad étnica y
cultural de esta última.
c. Algunas costumbres que pueden tenerse como expresiones de la identidad étnica y
cultural de la población raizal, pueden llegar a afectar seriamente el equilibrio ambiental,
pues varias de estas prácticas, V.gr. la porcicultura artesanal, producen efectos altamente
nocivos a los ecosistemas.
d. No fueron suficientemente consultadas con la población, las estrategias adoptadas por el
gobierno central como consecuencia del fallo proferido por el Tribunal Internacional de La
Haya y que definió el diferendo marítimo entre Colombia y Nicaragua.
81
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6.3
MATERIALIZACIÓN DEL MODELO DE DESARROLLO SOSTENIBLE
El modelo de desarrollo sostenible implica la búsqueda de un equilibrio armónico entre el modelo
económico y el gasto de la oferta ambiental en que este se sustenta. Sin embargo, siendo el
principio de desarrollo sostenible una creación internacional implementada en la gestión
ambiental interna, al predicar su eficacia, es necesario advertir que sin la concurrencia de otros
elementos, como el social y el étnico, aquella no se puede alcanzar.
Al aplicar el anterior planteamiento en el archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina,
se puede establecer:
a. No se ha adoptado un modelo de desarrollo sostenible teniendo como referente vital, la
Zona de Reserva de la Biosfera. Lo anterior es posiblemente una consecuencia del modelo
de desarrollo que se ha venido implementando en los últimos años, similar al que se tiene
proyectado para los próximos de acuerdo a los últimos decretos gubernamentales, lo cual
no es muy acorde a los objetivos establecidos al momento de declarar al archipiélago
como Reserva de Biosfera, principalmente al aumento de algunos sectores productivos y
actividades que tiene mayor impacto ambiental y cultural, como por ejemplo el turismo
masivo tradicional, la pesca industrial a gran escala, el aumento descontrolado de la
población residente y visitante, entre otros aspectos, que generan mayor degradación y
explotación de los recursos naturales, así como cambios que pueden modificar
negativamente la cultura de las comunidades nativas.
b. No se conoce la capacidad de carga de los ecosistemas presentes en las islas, para
establecer los procesos de desarrollo que pueden autorizarse, a partir de la misma.
c. Debe haber un equilibrio entre la oferta ambiental y el desarrollo que permita determinar
los elementos cruciales para lograr la sostenibilidad, no solo ambiental sino social.
d. La responsabilidad ambiental y por consiguiente la búsqueda de la sostenibilidad, no solo
es tarea de la administración pública sino de los habitantes del archipiélago, los cuales
deben adquirir identidad para determinar que son los primeros llamados a conservar su
territorio.
e. El modelo económico existente en el archipiélago, depende en un alto porcentaje del
interior del país. Como ya se mencionó, no hay un modelo autosostenible en el
archipiélago.
6.4
PLANEACIÓN COMO HERRAMIENTA DIRECCIONADORA DE GESTIÓN
La lectura de los instrumentos de plan de desarrollo del Departamento así como el ordenamiento
territorial del archipiélago, permite establecer que se incluye en ellos el conocimiento del
territorio, la conservación del medio ambiente, la promoción de garantías para el acceso a la
vivienda y servicios públicos de los habitantes y tratamiento de protección para suelos con
problemas de erosión. No obstante el concepto de zona de reserva de biosfera no ha logrado ser
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integrado cabalmente como un eje direccionador de toda la planificación del territorio. En otras
palabras, sus alcances han sido más teóricos que fácticos.
Es necesario que las políticas, los planes y programas ambientales, sociales y económicos, que se
promulguen en relación con el archipiélago, bien sea por la institucionalidad local como la
Nacional, incorporen acciones tendientes a fortalecer como un valor en sí mismo, el concepto de
pertenencia territorial, y ligado a él, el concepto de conservación de la zona de reserva de biosfera
Seaflower. Es indispensable que el ejercicio de planeación se apalanque con estudios de capacidad
de carga social, turística, económica y ecológica del archipiélago, que le sirvan de soporte con rigor
científico y social mínimo en la definición de umbrales de uso de un territorio como San Andrés y
en el diseño de una normativa totalmente particular para la zona.
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