9 LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS

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Sumario │
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UNIDAD
DIDÁCTICA
LOS RECURSOS
ADMINISTRATIVOS
PRESENTACIÓN Y OBJETIVOS
1. Recursos administrativos: principios generales
1.1.Introducción
1.2. Principios generales
1.2.1. Objeto y clases
1.2.2. Interposición del recurso
1.2.3. Audiencia de los interesados
2. Actividad administrativa impugnable
2.1. Actos administrativos
2.2. Disposiciones generales
3.Reglas generales de tramitación de los recursos administrativos
3.1. Suspensión de la ejecución del acto recurrido
3.2. Resolución del recurso: expresa o por silencio
3.2.1. Resolución expresa del recurso
3.2.2. Resolución del recurso por silencio
4. Clases de recurso
4.1. El recurso de alzada
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DERECHO ADMINISTRATIVO
4.2. El recurso de reposición
4.3. El recurso de revisión
5.Procedimientos sustitutivos de los recursos administrativos: la conciliación, mediación y arbitraje
6.Reclamaciones administrativas previas al ejercicio de acciones civiles y laborales
CONCEPTOS BÁSICOS A RETENER
ACTIVIDADES DE AUTOCOMPROBACIÓN
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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L. F. López Álvarez
Los recursos administrativos
 PRESENTACIÓN Y OBJETIVOS
Presentación
Antes de acudir a los juzgados y tribunales es preceptivo, en unas ocasiones, y facultativo, en otras, dirigirse a las Administraciones Públicas solicitando que procedan a
revisar sus actos al haber incurrido en infracciones del ordenamiento jurídico. Este régimen se explica por los privilegios concedidos a las Administraciones Públicas y porque,
por su economía y sencillez de interposición, los recursos administrativos pueden servir
como garantía para los ciudadanos que pueden evitar acudir a un proceso caro, complicado y, en la mayoría de los casos, lento.
En contra de los recursos administrativos se alza la característica de que la Administración sea, a la vez, juez y parte por lo que, como cabía esperar según el principio nemo
iudex in causa sua, es escaso el éxito que los particulares pueden conseguir con ellos.
Objetivos
Esta Unidad didáctica permitirá al estudiante:
• Conocer y aplicar el régimen jurídico de los recursos administrativos.
• Ser capaz de distinguir el tipo de recurso procedente en función del acto
que se deba impugnar.
• Ser capaz de presentar un recurso administrativo ante las Administraciones
Públicas.
• Conocer otros supuestos en los que es preceptivo interponer una reclamación administrativa previa.
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DERECHO ADMINISTRATIVO
1. RECURSOS ADMINISTRATIVOS: PRINCIPIOS GENERALES
1.1. INTRODUCCIÓN
En la Unidad didáctica anterior hemos estudiado que las Administraciones Públicas
pueden revisar sus propios actos una vez adoptados y que, aunque es posible que los particulares lo soliciten, la norma general es que sea la Administración la que decida revisarlos de oficio. Los recursos administrativos también tienen carácter revisor de lo que
ha sido decidido por la Administración pero, a diferencia del proceso de revisión de oficio, solo pueden interponerse por los interesados dentro de los breves (en comparación
con la revisión de oficio) plazos previstos en la normativa reguladora. En caso de no
recurrirse, el acto deviene firme e inatacable a excepción, si fuera el caso, de la procedencia de la revisión de oficio.
Como es sabido, el artículo 106.1 de la CE encarga a los tribunales de justicia el
control de la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como
el sometimiento de esta a los fines que la justifican. A pesar de la revisión de oficio y de los
recursos administrativos que estudiaremos en esta Unidad, la auténtica revisión de los actos
administrativos es la que realizan los jueces de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa
de la que es una reminiscencia el actual régimen de recursos administrativos.
Como tendremos ocasión de exponer a lo largo de las siguientes Unidades, la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa surge en Francia como consecuencia de la
forma que tenía Napoleón Bonaparte de entender el principio de separación de poderes.
Buscando, como buen militar, la mayor concentración de fuerza en sus manos defendió
con éxito la idea de que ninguno de los poderes del Estado podía inmiscuirse en el otro,
de manera que de las controversias surgidas entre el poder ejecutivo y su Administración
no podían entender los jueces aunque se tratase de dilucidar cuestiones de aplicación de
las leyes. Por ese motivo, se crearon unos órganos administrativos especiales que, con
autonomía funcional, resolvían las reclamaciones de los administrados y cuya doctrina
fue el origen de nuestro Derecho Administrativo. Como sabemos, el decurso histórico
ha puesto en manos del poder judicial la decisión de este tipo de conflictos, pero se
ha mantenido la necesidad de «agotar previamente la vía gubernativa», es decir, que,
antes de acudir al juez, es necesario, en algunas ocasiones, y facultativo en otras, poner
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Los recursos administrativos
en conocimiento de la Administración los motivos por los que se entiende que un acto
administrativo no se ajusta a Derecho para darle la oportunidad de revisarlo.
La característica fundamental de los recursos administrativos hasta la Ley de
Procedimiento Administrativo de 1958 era su enorme tipología de manera que, cada
departamento ministerial, establecía los tipos de recursos admisibles y su regulación
en cuanto a los requisitos, plazos, etc., por lo que la confusión era notable. La primera
Ley de Procedimiento Administrativo de España, la Ley Azcárate de 1889, unificó algo
esta materia previendo la existencia de solo tres recursos: el de alzada, el de queja y el
extraordinario de incompetencia o nulidad, pero se limitaba a mencionarlos, sin siquiera
definirlos, y a encomendar a los diversos ministerios su regulación.
La Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 impuso, al menos para la
Administración del Estado, una mayor uniformidad al establecer los tres tipos de recursos
que hoy conocemos: de una parte, el de alzada (de interposición obligatoria para agotar la
vía gubernativa o administrativa) y el potestativo de reposición (es decir, que no es necesario
presentar para poder acudir a la vía judicial), y de otra, el extraordinario de revisión que, como
su nombre indica, tiene carácter excepcional y solo puede interponerse por motivos tasados.
Por tanto, y para evitar confusiones en el futuro, existen una serie de mecanismos de
reacción, para el caso de que la Administración dicte un acto contrario a Derecho, a los efectos
de adecuar tal actuación al ordenamiento jurídico. Entre estos instrumentos cabe distinguir:
• La revisión de oficio, ya estudiada, cuya iniciativa principal corresponde a
las Administraciones Públicas.
• Los recursos administrativos (alzada, reposición y extraordinario de revisión), también denominados de revisión administrativa en sentido amplio,
que solo pueden interponer los interesados. A pesar de esta sencillez, continúan existiendo recursos específicos en sectores concretos, como el recurso
especial en materia de contratación administrativa.
• Los judiciales, o recurso contencioso-administrativo o, coloquialmente, contencioso, al que principalmente acuden los particulares y, en menor medida,
las Administraciones Públicas previa declaración de lesividad para impugnar
sus actos propios favorables a los interesados o para impugnar actos dictados
por otras Administraciones Públicas y que afecten a sus intereses. La principal
característica del recurso contencioso, aparte de ser resuelto por jueces, es su
carácter definitivo por el mandato constitucional del artículo 106.1 de manera
que, una vez haya quedado firme la sentencia, ya no hay más posibilidad de
impugnación.
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DERECHO ADMINISTRATIVO
EJEMPLO 1
Como hemos dicho, es posible que una Administración impugne las resoluciones de otra.
La Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Régimen Local, dispone en su artículo 63 que
junto a los sujetos legitimados en el régimen general del proceso contencioso-administrativo podrán impugnar los actos y acuerdos de las entidades locales que incurran en infracción del ordenamiento jurídico la Administración del Estado, la de las comunidades
autónomas, y los miembros de las corporaciones que hubieran votado en contra de tales
actos y acuerdos. Igualmente, están legitimadas las entidades locales territoriales para la
impugnación de las disposiciones y actos de las Administraciones del Estado y de las
comunidades autónomas que lesionen su autonomía.
No existe ya posibilidad alguna de confusión entre los recursos, pues cuando hablemos
de interponer un recurso contencioso-administrativo o, simplemente, de la posibilidad de
acudir al contencioso nos estaremos refiriendo al proceso judicial costoso y complicado que
estudiaremos en las siguientes Unidades didácticas, mientras que si nos referimos al de alzada o reposición nos encontraremos ante la posibilidad, al alcance de cualquier ciudadano, de
manifestar ante la Administración nuestra disconformidad y oposición a lo por ella decidido.
Como fundamento de nuestro actual sistema de recursos administrativos, suele señalarse que constituyen una garantía para los afectados por la resolución administrativa,
en cuanto les aseguran la posibilidad de reaccionar contra ella y, eventualmente, de eliminar el perjuicio que comporta. La revisión de los actos administrativos que provoca
la presentación de un recurso administrativo consiste en someterlos a un nuevo examen,
para ratificarlos, corregirlos, enmendarlos o anularlos, si son contrarios a Derecho. Ahora
bien, es una garantía limitada, por cuanto se interponen y resuelven ante y por la propia
Administración que es, pues, juez y parte.
En favor del mantenimiento de este tipo de recursos juega la pretendida actuación objetiva de la Administración impuesta por el artículo 103 de la Constitución que, claramente,
no existe en supuestos como la inspección tributaria, en donde se conceden incentivos
económicos a los funcionarios actuantes. En cambio, sí es de apreciar la facilidad de
interposición de los recursos administrativos en comparación con el contencioso, el cual
resulta antieconómico en asuntos menores como determinadas sanciones de tráfico que,
por otra parte, son los más abundantes.
La práctica habitual constata que solo en contadas ocasiones son eficaces los recursos
administrativos y que, más que una garantía para el ciudadano, son un privilegio de
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Los recursos administrativos
la Administración de escasa justificación, por cuanto retardan la posibilidad de acudir
a los jueces que son los auténticos revisores de la conformidad a Derecho del actuar
administrativo. Por eso, como desde hace tiempo vienen indicando García de Enterría y
Fernández Rodríguez, sería más que deseable que el recurso de alzada fuera potestativo.
El régimen jurídico general de los recursos administrativos es aplicable a todas las
Administraciones Públicas, y en este sentido, según la CE en su artículo 149.1.18.ª, el
Estado tiene competencia exclusiva sobre el procedimiento administrativo común. No
obstante, las comunidades autónomas, en virtud de sus potestades de autorganización y de
regulación de las materias de su competencia con arreglo a sus peculiaridades e intereses,
pueden dictar normas específicas en materia de recursos administrativos, para adecuar
la normativa común a las especialidades derivadas de su propia organización administrativa
y a las particularidades de su regulación sectorial, cuando ostenten competencias para
dictar normas en los concretos sectores de actividad administrativa. Si bien, en todo caso,
han de reconocer a los administrados un mínimo común igual previsto en el régimen
jurídico general.
1.2. PRINCIPIOS GENERALES
Con la rúbrica «principios generales» de los recursos administrativos, el capítulo III,
sección 1.ª de la LRJPAC, recoge en los artículos 107 a 113, la regulación común a los
tres tipos de recurso que se prevén por esa disposición, que expondremos en las distintas
preguntas de la Unidad didáctica.
1.2.1. Objeto y clases
A tenor del artículo 107:
«1. Contra las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden
directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de
continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos, podrán interponerse por los interesados los recursos de alzada y potestativo de reposición, que cabrá fundar en cualquiera de los
motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los artículos 62 y 63 de esta ley.
La oposición a los restantes actos de trámite podrá alegarse por los interesados para su consideración en la resolución que ponga fin al procedimiento.
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2. Las leyes podrán sustituir el recurso de alzada, en supuestos o ámbitos
sectoriales determinados, y cuando la especificidad de la materia así lo justifique, por otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación,
mediación y arbitraje, ante órganos colegiados o comisiones específicas no
sometidas a instrucciones jerárquicas, con respeto a los principios, garantías
y plazos que la presente ley reconoce a los ciudadanos y a los interesados en
todo procedimiento administrativo.
En las mismas condiciones, el recurso de reposición podrá ser sustituido
por los procedimientos a que se refiere el párrafo anterior, respetando su carácter potestativo para el interesado.
La aplicación de estos procedimientos en el ámbito de la Administración
Local no podrá suponer el desconocimiento de las facultades resolutorias
reconocidas a los órganos representativos electos establecidos por la ley.
3. Contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá
recurso en vía administrativa.
Los recursos contra un acto administrativo que se funden únicamente en
la nulidad de alguna disposición administrativa de carácter general podrán interponerse directamente ante el órgano que dictó dicha disposición.
4. Las reclamaciones económico-administrativas se ajustarán a los procedimientos establecidos por su legislación específica».
Las reclamaciones económico-administrativas son un tipo de recurso administrativo del
ámbito tributario en el que no nos vamos a detener pues su estudio se realiza en la asignatura correspondiente de Derecho Tributario. Baste decir que se regulan en la Ley 58/2003,
General Tributaria, y el Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo, por el que se aprueba el
Reglamento general de desarrollo de la Ley en materia de revisión en vía administrativa.
Son procedentes contra los actos de aplicación de los tributos y en materia de pensiones
y derechos pasivos (prestaciones sociales con cargo a las Administraciones Públicas) y se
resuelven por unos órganos administrativos especiales que, como la antigua jurisdicción
contencioso-administrativa, adoptan una cierta forma jurisdiccional. A pesar de su denominación, tribunales económico-administrativos, no forman parte del orden jurisdiccional
y, contra sus decisiones, es posible interponer recurso contencioso-administrativo.
Por su parte, el artículo 108 de la LRJPAC dispone que «contra los actos firmes en
vía administrativa, solo procederá el recurso extraordinario de revisión cuando concurra
alguna de las circunstancias previstas en el artículo 118.1».
De esta manera, en la regulación de la LRJPAC encontramos:
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Los recursos administrativos
• El recurso administrativo de alzada contra los actos que no agotan la vía
administrativa.
• El recurso potestativo de reposición contra actos que agoten la vía administrativa.
• El recurso administrativo extraordinario de revisión contra los actos que
sean firmes.
• Los recursos administrativos especiales, como las reclamaciones económicoadministrativas, que se regulan por su normativa específica.
Junto a ellos, no debe olvidarse la posibilidad abierta por el artículo 107.2 de acudir
a otros procedimientos de impugnación o reclamación, incluidos los de conciliación,
mediación o arbitraje, ante órganos colegiados o comisiones específicas, cuando se
implanten, en supuestos o ámbitos sectoriales determinados por las leyes.
EJEMPLO 2
La Ley 34/2010, de 5 de agosto, que modifica la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos
del Sector Público, añade un nuevo artículo 310 en el que se establece que determinados actos, como los anuncios de licitación, los pliegos y los documentos contractuales que
establezcan las condiciones que deban regir la contratación, serán susceptibles de recurso especial en materia de contratación previo a la interposición del contencioso-administrativo,
que deberá ser resuelto, según indica el artículo 131 para el ámbito de la Administración
General del Estado, por un órgano especializado que actuará con plena independencia
funcional en el ejercicio de sus competencias.
Precisiones
Existen otro tipo de reclamaciones, como las quejas, que no son propiamente un
recurso administrativo. Así, el artículo 4.2 b) de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de
Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE),
permite que los ciudadanos puedan presentar reclamaciones sin el carácter de recursos administrativos, sobre el funcionamiento de las dependencias administrativas.
De la misma manera, tampoco son recursos las alegaciones que los interesados pueden realizar señalando «los defectos de tramitación y, en especial, los que supongan
paralización, infracción de los plazos preceptivamente señalados o la omisión de
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trámites que pueden ser subsanados antes de la resolución definitiva del asunto» tal
y como dispone el artículo 79.2 de la LRJPAC, aunque puedan dar lugar si hubiere
razones para ello, a exigencia de responsabilidad disciplinaria contra el funcionario.
1.2.2. Interposición del recurso
Según indica el artículo 110 de la LRJPAC, el escrito de interposición del recurso
deberá expresar:
• El nombre y apellidos del recurrente, así como la identificación personal
del mismo.
– Es posible la formulación de recurso en nombre de otra persona, debiendo acreditarse dicha representación por documento público, privado o
mediante declaración en comparecencia personal ante el órgano administrativo competente (esta última forma se conoce como apoderamiento apud acta y, más que para los recursos administrativos, suele usarse
para subsanar la falta de presentación del poder general para pleitos que
debe acompañar al escrito de demanda en el proceso contenciosoadministrativo y, en general, a cualquier escrito de demanda).
• El acto que se recurre y la razón de su impugnación.
• Lugar, fecha, firma del recurrente, identificación del medio y, en su caso,
lugar que se señale a efectos de notificaciones.
• Órgano, centro o unidad administrativa al que se dirige. Como se recordará,
según los criterios generales que se establecen el artículo 38.4 de la LRJPAC
sobre presentación de escritos a las Administraciones Públicas, los recursos
administrativos puede presentarse en:
– El registro del órgano administrativo al que se dirijan.
– Los registros de cualquier órgano administrativo, que pertenezca a
la Administración General del Estado, a cualquier administración de
las comunidades autónomas, o alguna de las entidades que integran la
Administración Local si, en este último caso, se hubiese suscrito el
oportuno convenio.
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Los recursos administrativos
– Las oficinas de correos. La presentación del escrito debe efectuarse en
sobre abierto con el objeto de que en la cabecera de la primera hoja
del documento que se quiere enviar se hagan constar, con claridad,
el nombre de la oficina, la fecha, el lugar, la hora y minuto de su admisión, es decir, el sello de fechas de la oficina de correos en la que
se presenta. Estas circunstancias deben figurar en el resguardo justificativo de admisión. Practicadas las diligencias indicadas, el propio
remitente procede al cierre del sobre, y el empleado formaliza y entrega el resguardo de admisión, cuya matriz se archiva en la oficina.
La fecha de interposición del recurso se entiende la de presentación
en correos, salvo que se entregue en sobre cerrado en cuyo caso la
fecha de interposición se entenderá la de entrada del escrito en el registro de la administración destinataria. Esta forma de presentación
de escritos se conoce como correo administrativo y está regulada por
el artículo 31 del Reglamento de Servicios Postales, aprobado por
Real Decreto 1829/1999, de 3 de diciembre.
– Las representaciones diplomáticas u oficinas consulares de España
en el extranjero.
• Las demás particularidades exigidas en su caso por las disposiciones específicas.
En el mismo momento en que lo deposita en el registro correspondiente, la persona
que presenta el escrito de recurso tiene derecho [art. 35 c) de la LRJPAC] a obtener recibo acreditativo de la fecha de presentación en el que debe constar quién lo presenta, el
órgano a quien se dirige y un extracto de su contenido. Lo habitual es que el interesado,
junto con el original, presente una copia para ser sellada dejando constancia del lugar
de presentación y la fecha. En caso de que no la aporte el interesado, el registro puede
optar por realizar la copia y sellarla o por el recibo acreditativo.
Por lo demás, siguiendo el esquema propugnado por la Ley 30/1992 para agilizar el
procedimiento, el número 2 de este artículo 110 establece que «el error en la calificación
del recurso por parte del recurrente no será obstáculo para su tramitación, siempre que se
deduzca su verdadero carácter». De esta manera, ni siquiera es necesario indicar que se
trata de un recurso, pero sí resulta extremadamente conveniente si se quiere agilizar su
tramitación, aparte de que no hay nada más decepcionante que ver como surgen los problemas en el mismo momento de la presentación del escrito. Según el Tribunal Supremo,
la Administración deberá atender al contenido del acto contra el que se recurre a la hora
de calificar el escrito presentado por el interesado. Así, la Sentencia del Tribunal Suprewww.udima.es
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DERECHO ADMINISTRATIVO
mo de 28 de octubre de 1991 (RJ 1991\8889) establece que «los recursos administrativos, en su esencia, consisten en un acto del administrado por cuya virtud se solicita de
la Administración que deje sin efecto una resolución anterior. Esto implica que el hecho
de que no se utilice la expresión "recurso" o que no se califique este como de reposición,
no puede ser obstáculo para entenderlo existente: los escritos –los actos– son lo que son
en razón de su contenido, independientemente de la calificación que se les atribuya».
Precisiones
En aplicación del artículo 71 de la LRJPAC, es posible que la Administración se dirija
al recurrente para que, si lo considera oportuno, proceda a subsanar su escrito, a
pesar de lo cual, si este no se aviene a ello, el órgano al que va dirigido deberá
proceder a la calificación del recurso.
Finalmente, en el apartado 3 del artículo 110 se contiene, a modo de cautela, el viejo
principio general del derecho (recogido, entre otras normas, en el Código Civil al regular
la interpretación de las cláusulas de los contratos) según el cual «los vicios y defectos
que hagan anulable un acto no podrán ser alegados por quienes los hubieren causado»,
que actúa como límite del apartado anterior y supone un motivo más para proceder a la
correcta denominación del recurso por quien lo interpone.
EJEMPLO 3
En un caso en el que el Abogado del Estado alegaba que no se podía proceder a revisar un
acto administrativo que fijaba determinados precios públicos a cobrar por el concesionario
porque se había omitido la solicitud de informe al Consejo de Estado, el Tribunal Supremo
estableció: «lo que no puede prevalecer, es la conducta equívoca de la parte sobre la que
recayendo una determinada actuación, en este caso sobre la Administración, esta no puede
invocar la omisión en que ella misma ha incurrido, prescindiendo de un informe que aun
cuando no vinculante, es preceptivo, porque tal actuar le viene vetado por el artículo 115.2
de la Ley de Procedimiento Administrativo: "Los vicios y defectos que hagan anulable el acto
no podrán ser alegados por los causantes de los mismos"» (STS de 24 de junio de 1991,
RJ 1991\6453). Aunque la sentencia se refiere al artículo 115 de la antigua Ley de
Procedimiento Administrativo de 1958, la doctrina es plenamente aplicable al actual artículo 110.3 de la LRJPAC introducido mediante la reforma de 1999.
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Los recursos administrativos
1.2.3. Audiencia de los interesados
Para la tramitación de los recursos no existen normas especiales por lo que resultan
de aplicación las contenidas en la LRJPAC del procedimiento administrativo común. No
obstante, el artículo 112 contiene unas previsiones mínimas que, si bien están contenidas
en las anteriores, proporcionan mayor seguridad jurídica.
La previsión fundamental del precepto es el trámite de audiencia «cuando hayan
de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos no recogidos en el expediente originario». Para no vulnerar el artículo 24 de la CE causando indefensión a los interesados se pondrán de manifiesto para que, en un plazo no inferior a 10 días ni superior
a 15, formulen las alegaciones y presenten los documentos y justificantes que estimen
procedentes.
En este sentido, no se considera que sean nuevos documentos los informes que para
la resolución del recurso puedan solicitarse, ni las propuestas que órganos auxiliares del
competente para resolver puedan emitir. Tampoco lo serán los que los interesados hayan
aportado al expediente antes de recaer la resolución impugnada.
EJEMPLO 4
El Tribunal Supremo ha declarado que no hay introducción de un hecho nuevo cuando
este se ha hecho presente durante la tramitación del expediente aunque el hecho no haya
sido mencionado en la resolución que se impugna. La Sentencia del Tribunal Supremo
de 12 de mayo de 1986 (RJ 1986\2909) dice que «no puede entenderse, que la toma en
consideración de una circunstancia que obra en las actuaciones administrativas y de la que
ha tenido profuso y suficiente conocimiento el expropiante, hasta el extremo de tener que
pronunciarse respecto de ella, pueda calificarse como tal hecho nuevo».
El precepto contiene una norma criticable: «no se tendrán en cuenta en la resolución
de los recursos, hechos, documentos o alegaciones del recurrente, cuando habiendo podido
aportarlos en el trámite de alegaciones no lo haya hecho» que no se compagina con la
libertad que se le concede a la Administración para resolver todas las cuestiones que se
planteen hayan sido o no alegadas por los interesados, de manera que la libertad que se le
concede a la Administración se le niega al afectado por el acto. Además, dada la generalidad
de la redacción del precepto (hechos, documentos y alegaciones) es claro que puede darse
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DERECHO ADMINISTRATIVO
un uso abusivo del mismo pudiéndose desestimar un recurso porque el interesado no
formuló alegación en su momento ante una infracción del ordenamiento cometida por
la Administración lo que, a todas luces, resulta manifiestamente improcedente ya que
se está convirtiendo el derecho a formular alegaciones en una auténtica obligación so
pena de desestimación de la alegación en un momento posterior. Parece más conveniente
interpretar que el precepto se refiere a circunstancias que dependan del interesado tales
como presentación de documentos o justificaciones en favor de que sea acogida su
solicitud de manera que, lo que realmente pretende esta norma, sea evitar que mediante
un recurso un interesado pueda cumplir trámites que debió realizar en su momento.
EJEMPLO 5
Si en un procedimiento sancionador la Administración comete vicio de anulabilidad por
desviación de poder, o cualquier otra infracción del ordenamiento jurídico, y esta circunstancia no es alegada por el inculpado en el trámite de audiencia, es claro que la podrá alegar posteriormente en el recurso administrativo que sea procedente, ya que, entre otras
cosas, iría contra el derecho de defensa (art. 24 de la CE) la alegación de defectos de tramitación que puedan ser subsanables por la Administración y deriven en la eficacia de
la sanción. Además, la obligada a actuar con objetividad y con sometimiento a la ley y al
Derecho es la Administración de manera que esta sí debería apreciar la presencia de una
causa que eximiera al infractor de la responsabilidad sancionadora, y esto sin contar que,
como hemos dicho anteriormente, el trámite de audiencia es un derecho de los interesados que no puede derivar en una obligación.
Situación contraria, en la que sí es de aplicación el precepto que comentamos, es que en
un procedimiento iniciado a instancia de interesado, por ejemplo solicitando una licencia,
esta le sea denegada por ausencia de una determinada documentación que debía ser presentada por el solicitante. Lo que no puede pretender este, so capa de recurso, es presentarla una vez denegada.
Mucho más clara que la previsión anterior es la que se contiene en el apartado 2
del artículo 112: «Si hubiera otros interesados se les dará, en todo caso, traslado del
recurso para que, en el plazo antes citado, aleguen cuanto estimen procedente». Como se
recordará, esto ya se encontraba establecido en el artículo 34 de la LRJPAC, pero no está
mal repetirlo ahora. Hay que tener presente que no solo debe notificarse la existencia del
recurso cuando este sea presentado por un tercero ajeno al procedimiento, sino también, en
el caso de que ocurra, los hechos o documentos que, según se ha indicado anteriormente,
tengan el carácter de nuevos y que hayan sido aportados por cualquiera de los interesados.
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Los recursos administrativos
De no hacerse, se produciría indefensión y, por tanto, vicio de nulidad en aquellos a los
que no se les dio traslado de la novedad, pero no, lógicamente, en quien presentó el nuevo
documento o alegó el hecho novedoso.
Precisiones
Según ha establecido el Tribunal Supremo, no siempre la omisión del trámite de
audiencia da lugar a vicio de nulidad, sino solo cuando produce indefensión contraria al artículo 24 de la CE. Así, en la Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de
noviembre de 1999 (RJ 1999\8960) se dice que: «Si bien el trámite de audiencia
no es de mera solemnidad, ni rito formalista y sí medida práctica al servicio de un
concreto objeto como es el de posibilitar, a los diferentes afectados en un expediente,
el ejercicio de cuantos medios puedan disponer en defensa de sus derechos, no
es menos cierto que la posible nulidad de actuaciones queda supeditada a que la
omisión pueda dar lugar a que con ella se haya producido indefensión a la parte
y, en el supuesto de autos tal indefensión no se ha producido, para la parte hoy
recurrente, toda vez que, en esta vía jurisprudencial, ha podido exponer, con total
conocimiento de expediente y de todas las actuaciones practicadas, los motivos y
argumentaciones que estimó precisos para la defensa de sus derechos, absolutamente idénticos a los que hubiera podido formular en el trámite formal de Audiencia,
ya que dispuso de todos los datos y antecedentes fácticos y legales obrantes en el
expediente y la postura que en el proceso ha sostenido la Administración demandada, interesando la desestimación del recurso entablado, permite deducir, por consiguiente, que los argumentos esgrimidos hubieran producido los mismos efectos si
se hubieran expuesto previamente a dictarse el recurso impugnado, lo que, en aras
a un elemental principio de economía procesal, haría superflua e improcedente la
retroacción de las actuaciones interesadas, argumentos en base a los cuales ha de
desestimarse la correspondiente pretensión».
A veces, pueden ser interesados otras Administraciones Públicas, como la local, en
donde en la impugnación de un particular ante la comunidad autónoma sobre un asunto
de urbanismo, debe ser oído el ayuntamiento que dictó el plan de ordenación.
Según ha establecido el Tribunal Supremo en su Sentencia de 18 de marzo de 1997
(RJ 1997\2455), no hay que dar traslado al resto de interesados de las alegaciones que
en sus escritos de recurso presenten los demás, sino solo en el caso de que presenten
documentos nuevos, de manera que, de no presentarse, es posible prescindir del trámite de audiencia. En dicha sentencia, el recurrente que alegaba la omisión de comunicación del recurso interpuesto era un interesado en anular un acto favorable a otra persona.
En el fundamento jurídico segundo se dice que «en cuanto a la omisión del trámite de
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audiencia que el apelante parece referir a la tramitación del recurso de reposición, no
era obligado ya que (...) dicho trámite de audiencia es obligatorio cuando hayan de
tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos no recogidos en el expediente original,
sin que se consideren como documentos nuevos el escrito de recurso, los informes y las
propuestas (...). En este caso concreto, al formular alegaciones contestando al recurso no
presentó documento alguno que, en razón de su novedad, hubiera justificado el trámite
de audiencia al recurrente».
Precisiones
No obstante lo que acabamos de indicar, y aunque solo se contengan alegaciones,
por disposición del artículo 112.2, hay que dar traslado al interesado favorecido
por una resolución cuando, por otro interesado (un tercero, suele decirse), se presente un recurso en contra de la resolución, pues si no se produciría nulidad y las
actuaciones deben retrotraerse hasta el momento en que se produjo tal omisión. La
Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de abril de 1985 (RJ1985\2200) enjuició el
siguiente caso: el Ayuntamiento de Los Llanos de Aridane acordó el 23 de diciembre
de 1980 conceder a don Horacio autorización para ejercer la actividad de carpintería
en el local de su propiedad, situado en el Barrio de Triana, debiendo condicionarse
al cumplimiento de las medidas correctoras previstas en el proyecto y, en especial,
las de mantener las medidas adoptadas y que fueron recogidas en el informe técnico
de fecha 17 de noviembre, para evitar que el ruido transmitido por el citado taller no
superase los 40 decibelios entre las 8 y las 22 horas, debiendo igualmente respetar
el horario normal de trabajo en este tipo de industrias. Don Marcos, vecino del anterior, que no estaba conforme con la licencia que se le había concedido, interpuso
recurso de reposición que fue desestimado el 20 de mayo de 1981.
Interpuesto recurso contencioso-administrativo por don Marcos, la Sala de la
Audiencia Provincial de Santa Cruz de Tenerife, en Sentencia de 26 de marzo de
1983, lo estimó, anulando el acuerdo impugnado por contrario a Derecho declarando
la nulidad de actuaciones y debiendo reponerse el procedimiento al momento que
se indica en el penúltimo razonamiento de la sentencia, con clausura de la industria
hasta la resolución favorable, en su caso, del expediente.
A todo esto, a don Horacio nadie le había dicho nada, por lo que sin previo aviso se
encontró sin licencia. Interpuesto recurso de apelación, el Tribunal Supremo anuló la
sentencia de la Audiencia que se había limitado a llamar a don Horacio por edictos
(mediante un anuncio colocado en el tablón del Juzgado) en vez de haberle notificado la interposición del recurso interpuesto por don Marcos al considerar:
«Que del examen de las actuaciones jurisdiccionales sustanciadas
ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Provincial de
Tenerife aparece que el titular de la licencia de apertura impugnada ante
.../...
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Los recursos administrativos
.../...
dicho Tribunal, don Horacio, no fue emplazado personalmente, no obstante
encontrarse identificado en el escrito inicial de tales actuaciones y constar su
domicilio a partir de la recepción del expediente administrativo (folio 1); y aunque es cierto que el emplazamiento tuvo lugar en la forma edictal prevista en
el artículo 64.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción (RCL 1956\1890 y
NDL 18435), no lo es menos que la misma deviene insuficiente, conforme
a reiterada doctrina del Tribunal Constitucional –entre otras, Sentencias de
31 de marzo de 1981 (RTC 1981\9), 20 de octubre de 1982 (RTC 1982\63)
y 23 de marzo de 1983 (RTC 1983\22)–, para conocer la existencia del
proceso y salvaguardar el derecho fundamental que asiste a quien ostenta
la cualidad procesal de demandado a obtener la tutela efectiva de los tribunales, cuando su identificación y domicilio no podían ser desconocidos
para la Sala a quo (la que dictó la sentencia anulada por el Supremo que
sería la Sala ad quem), y ello en razón de que el mencionado precepto legal
debe ser interpretado en armonía con lo establecido en el artículo 24.1 de
la Constitución».
2. ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA IMPUGNABLE
2.1. ACTOS ADMINISTRATIVOS
Ya hemos mencionado al artículo 107, según el cual los recursos administrativos
proceden «contra las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden directa
o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos».
Las resoluciones fueron estudiadas en la asignatura denominada «Procedimientos,
Actos y Contratos Administrativos». Baste recordar que, a tenor del artículo 89 de la
LRJPAC, son aquellos actos que resuelven un procedimiento decidiendo sobre el fondo,
han sido notificados a los interesados y que, además, deben expresar los recursos que
contra la misma procedan, órgano administrativo o judicial ante el que hubieran de
presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar
cualquier otro que estimen oportuno.
Las actuaciones tendentes a ejecutar la resolución, como norma general, no pueden
recurrirse ya que traen causa de la resolución principal y dependen de ella. Esto no significa
que sobre la misma no se pueda decir nada o no quepa posibilidad de defensa pues, como
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veremos, es posible, incluso deseable, solicitar la suspensión de la ejecución en el escrito
del recurso. Obviamente, si en la ejecución se incurre en motivos de infracción del
ordenamiento independiente del acto original, como, por ejemplo, que haya transcurrido
el plazo de prescripción fijado para la ejecución del acto principal, o que la ejecución
se aparte del contenido del acto resolutorio del procedimiento del cual trae causa, o los
medios elegidos para la ejecución resulten manifiestamente desproporcionados, sí cabrá
la interposición de nuevo recurso.
Tampoco serán recurribles por extemporáneos, a excepción de los concretos
supuestos en los que es procedente el recurso extraordinario de revisión, los actos que
hayan ganado firmeza por consentidos, es decir, los no impugnados en tiempo y forma.
Igualmente, no cabe recurso contra las resoluciones administrativas que sean
reproducción de otras anteriores y que hayan adquirido firmeza. Es lo que el Tribunal
Supremo denomina como cosa juzgada administrativa.
Precisiones
La jurisprudencia ha establecido los siguientes requisitos para estimar que un acto
administrativo es reproducción o confirmación de otro anterior consentido y firme:
• La identidad de ambos acuerdos debe ser absoluta para poder entender que
revela un aquietamiento con una decisión administrativa anterior, aunque no
se exija la coincidencia literal entre el primer acto y el segundo (STS de 24
de junio de 1986).
• Que se trate de los mismos hechos y argumentos.
• Que el acto dictado últimamente no amplíe o restrinja el inicialmente adoptado
en su contenido y fundamento. O, dicho en otros términos, que el segundo
acto o decisión administrativa no represente la más mínima novedad del
anterior.
[SSTS de 18 de abril de 1978 (RJ 1978, 1595), 9 de julio de 1981 (RJ 1981, 3460),
22 de julio de 1985 (RJ 1985, 5114), 14 de julio de 1986 (RJ 1986, 5095) y de 26
mayo de 2000 (RJ 2000\5124), entre otras muchas].
Por lo que se refiere a los actos de trámite, es decir, de los que se compone el procedimiento administrativo pero que sin resolver sobre el fondo se mantienen en la esfera interna de la Administración, no son recurribles, sin perjuicio de su alegación en
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Los recursos administrativos
el recurso que contra la resolución pueda interponerse. Así, el acuerdo de incoación del
procedimiento sancionador, la emisión de un informe, las propuestas de resolución, los
acuerdos de ampliación o reducción de los plazos, o de acumulación de expedientes, etc.
Se excepcionan los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan
la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos.
EJEMPLO 6
Sí es recurrible el acuerdo de incoación de un procedimiento si con él se han adoptado medidas cautelares ya que «la pretensión relativa a la imposición de una medida de suspensión
cautelar de funciones es separable de la que hace referencia a la incoación del expediente
por tratarse de actos distintos y es susceptible de ser admitida por no poder considerarse
dicha imposición como un acto de trámite» [STS de 11 de mayo de 1999 (RJ 1999\4918)].
Que las medidas cautelares no son un acto de trámite se deja claro en la Sentencia del
Tribunal Supremo de 16 de julio de 1993 (RJ 1993\6202):
«Que por ser la paralización de las obras (decretada antes de la iniciación o a la
iniciación de un expediente sancionador) una medida cautelar, o automática, haya de
ser irrecurrible, carece de todo fundamento; en ningún sitio del ordenamiento jurídico
español está dicho que no se puedan impugnar las medidas cautelares o provisionales.
Y es que, en efecto, el acto de iniciación de un expediente sancionador será (y lo es)
un acto de trámite irrecurrible, pero si a él se le añade otro acto de efectos inmediatos,
tal como la paralización de unas obras, el acto deja de ser de trámite para convertirse
en un acto definitivo, que es impugnable como cualquier otro y por cualquier motivo de fondo a la sazón disponible. Si así no fuera, nadie controlaría la legalidad de la
suspensión de las obras o habría que demorar el control para cuando se examinara la
legalidad del acto final, resultados ambos carentes de fundamento, porque mientras
tanto la empresa puede arruinarse con la paralización de las obras. Pues no son principios jurídicos abstractos ni cuestiones de gabinete las que aquí se ventilan, sino las
más prosaicas, pero absolutamente vitales, de las máquinas que no trabajan o los trabajadores a quienes hay que despedir, al no poder continuar la obra».
2.2. DISPOSICIONES GENERALES
El artículo 107.3 establece con claridad que «contra las disposiciones administrativas
de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa».
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Son varios los criterios para distinguir cuándo nos encontramos ante una disposición de carácter general o reglamento y cuándo ante un acto. A nuestro entender la diferencia más clara es si innova o no el ordenamiento jurídico. Mientras que el reglamento
contiene una normativa que se integra en el ordenamiento con carácter estable mientras
no sea derogada por una norma posterior, el acto no innova sino que es mera aplicación
de lo dispuesto por el ordenamiento, ni se integra en este sino que se consume con su
ejecución. De manera que para un nuevo cumplimiento se ha de dictar un nuevo acto,
mientras que el reglamento no se consume con cumplirlo una vez, sino que sigue vigente y es susceptible de una pluralidad indefinida de cumplimientos.
Sí cabe, desde luego, el recurso administrativo indirecto contra reglamentos, para el
que incluso se establece la singularidad del recurso per saltum; y así, el artículo 107.3,
párrafo segundo, establece que «los recursos contra un acto administrativo que se funden únicamente en la nulidad de alguna disposición administrativa de carácter general
podrán interponerse directamente ante el órgano que dictó dicha disposición». Como
se recordará, el artículo 102.2 permite revisar de oficio las disposiciones administrativas
procediendo a su anulación mediando informe favorable del Consejo de Estado u órgano
consultivo equivalente de la comunidad autónoma, si lo hubiera.
3. R
EGLAS GENERALES DE TRAMITACIÓN DE LOS RECURSOS
ADMINISTRATIVOS
3.1. SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DEL ACTO RECURRIDO
Como hemos indicado anteriormente, es posible solicitar la suspensión de los efectos
del acto que se recurre. Incluso, aunque menos habitual, la Administración suspenderlo
de oficio. La regulación se contiene en el artículo 111 de la LRJPAC, conforme al cual:
«1. La interposición de cualquier recurso, excepto en los casos en que una disposición establezca lo contrario, no suspenderá la ejecución del acto impugnado.
2. No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, el órgano a quien competa resolver el recurso, previa ponderación, suficientemente razonada, entre el
perjuicio que causaría al interés público o a terceros la suspensión y el perjuicio
que se causa al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto
recurrido, podrá suspender, de oficio o a solicitud del recurrente, la ejecución
del acto impugnado cuando concurran alguna de las siguientes circunstancias:
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Los recursos administrativos
a) Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil
reparación.
b) Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho previstas en el artículo 62.1 de esta ley.
3. La ejecución del acto impugnado se entenderá suspendida si transcurridos 30 días desde que la solicitud de suspensión haya tenido entrada en el
registro del órgano competente para decidir sobre la misma, este no ha dictado resolución expresa al respecto. En estos casos, no será de aplicación lo establecido en el artículo 42.4, segundo párrafo, de esta ley.
4. Al dictar el acuerdo de suspensión podrán adoptarse las medidas cautelares que sean necesarias para asegurar la protección del interés público o de
terceros y la eficacia de la resolución o el acto impugnado.
Cuando de la suspensión puedan derivarse perjuicios de cualquier naturaleza, aquella solo producirá efectos previa prestación de caución o garantía suficiente para responder de ellos, en los términos establecidos reglamentariamente.
La suspensión podrá prolongarse después de agotada la vía administrativa cuando exista medida cautelar y los efectos de esta se extiendan a la vía
contencioso-administrativa. Si el interesado interpusiera recurso contenciosoadministrativo, solicitando la suspensión del acto objeto del proceso, se mantendrá la suspensión hasta que se produzca el correspondiente pronunciamiento
judicial sobre la solicitud.
5. Cuando el recurso tenga por objeto la impugnación de un acto administrativo que afecte a una pluralidad indeterminada de personas, la suspensión de
su eficacia habrá de ser publicada en el periódico oficial en que aquel se insertó».
La disposición que establezca la suspensión puede ser tanto de rango legal como
reglamentario, que será lo habitual dada la remisión que la LRJPAC realiza a los reglamentos por los que se regula cada procedimiento. No obstante, como la regla general es
que la interposición del recurso no suspenda la ejecución del acto, es muy conveniente
solicitarla.
La solicitud de suspensión, que al igual que la estimación de los recursos suele otorgarse en contadas ocasiones, debe justificarse sobre la base de perjuicios de imposible o
difícil reparación (lo que tradicionalmente se conoce en la jurisprudencia como periculum
in mora o peligro en la demora) o sobre una causa de nulidad (o fumus boni iuris, es decir,
apariencia de buen derecho). Y la Administración debe ponderar lo alegado por el recurrente con el interés público, pudiendo acordar la adopción de medidas cautelares, que dewww.udima.es
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berán ser soportadas por el solicitante, en caso de que se acuerde la suspensión con lo que
el interesado debe ser prudente no sea que «le cueste más el remedio que la enfermedad»,
si bien puede renunciar a la suspensión solicitada. La idea que está en el fondo de esta
regulación, y que estudiaremos al hablar del proceso contencioso-administrativo, es evitar
que la ejecución del acto pueda hacer perder su finalidad legítima al recurso (art. 130 de
la LJCA) como sería el caso si se derriba una edificación y posteriormente se anula la
orden de demolición. Junto con la demostración del periculum in mora o el fumus boni
iuris el razonamiento de fondo debe ir buscando que el recurso no pierda su finalidad.
Además, el esfuerzo que se invierta en la demostración de estos apartados puede ver su
fruto en el contencioso-administrativo.
También es posible que el interesado acompañe a la solicitud de suspensión una
medida cautelar, como, por ejemplo, la presentación de un aval para evitar el pago de
una sanción pecuniaria, o para indemnizar por los daños que la suspensión pudiera
causar.
Muy interesante resulta la posibilidad contenida en el apartado 3 de ganar por
silencio administrativo la suspensión solicitada si la Administración no decide en el
plazo de 30 días que deben entenderse hábiles. El órgano competente para resolver está
exento de la obligación del artículo 42.4 de la LRJPAC de informar sobre el sentido
del silencio y del plazo para que se entienda producido. Como el plazo es muy largo,
pudiera suceder que el acto sea ejecutado antes de que transcurran los 30 días hábiles,
ante lo cual, como hemos visto anteriormente es posible acudir a la vía contenciosoadministrativa.
Una vez producido el silencio, la Administración ya no puede entrar a valorar si se
dan las circunstancias para que la suspensión pueda ser declarada. Lo que sí puede hacer
es resolver de forma expresa desestimando el recurso, por lo que el acto volverá a ser
ejecutivo, o esperar a que, por silencio negativo, el recurso se entienda desestimado, lo
que también significará que el acto pueda ejecutarse.
El apartado 4 del artículo que estamos comentando dispone que la suspensión se
mantiene en el caso de que, habiéndose adoptado una medida cautelar (por ejemplo un aval
bancario), se interponga un recurso contencioso-administrativo contra la desestimación,
expresa o por silencio, del recurso administrativo. Será el juez de lo contencioso quien
decida si procede mantener o no la suspensión, pero hasta entonces la Administración
no puede ejecutar el acto. Es criticable que la suspensión solo se mantenga si media una
medida cautelar, pues sería deseable que se mantuviera en todo caso. En el supuesto de
que la suspensión se haya ganado por silencio positivo, nos encontramos ante una precaria
situación hasta que el juez decida nuevamente sobre la adopción o no de la suspensión.
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Los recursos administrativos
Y si la suspensión se ha decretado sin haberse adoptado medida cautelar alguna, habrá
que confiar en que la Administración no cambie de criterio y decida ahora ejecutar la
resolución sin esperar al pronunciamiento judicial. En cualquier caso, en el escrito de
demanda o de interposición del recurso contencioso-administrativo (pues de las dos
maneras puede iniciarse), debe solicitarse bien el mantenimiento de la suspensión, bien
la adopción de la misma, según proceda.
Finalmente, el artículo 111 adopta la cautela de publicar la adopción de la suspensión,
de la misma manera en que en su día publicó la resolución, cuando esta afecte a una
pluralidad indeterminada de personas.
3.2. RESOLUCIÓN DEL RECURSO: EXPRESA O POR SILENCIO
3.2.1. Resolución expresa del recurso
Respecto de la resolución expresa, el artículo 113 de la LRJPAC contiene las siguientes reglas:
«1. La resolución del recurso estimará en todo o en parte o desestimará las
pretensiones formuladas en el mismo o declarará su inadmisión.
2. Cuando existiendo vicio de forma no se estime procedente resolver
sobre el fondo se ordenará la retroacción del procedimiento al momento en
que el vicio fue cometido salvo lo dispuesto en el artículo 67 (que trata de la
convalidación de los actos administrativos).
3. El órgano que resuelva el recurso decidirá cuantas cuestiones, tanto de
forma como de fondo, plantee el procedimiento, hayan sido o no alegadas por
los interesados. En este último caso se les oirá previamente. No obstante, la
resolución será congruente con las peticiones formuladas por el recurrente, sin
que en ningún caso pueda agravarse su situación inicial».
Por imperativo del artículo 54.1 b) de la LRJPAC, la resolución debe ser motivada
de manera que el recurrente, sobre todo en el caso de desestimación o inadmisión del
recurso, pueda articular sus medios de defensa. Una vez más, será determinante probar
si la ausencia de motivación ha llegado a producir indefensión lo que no resulta nada
fácil dada la tendencia de la Administración y de los jueces a la aplicación del principio
de economía procesal.
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DERECHO ADMINISTRATIVO
Precisiones
La Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de mayo de 1995 (RJ 1995\4178) realiza una auténtica operación de subsanación de la resolución desestimatoria de
un recurso administrativo al negar la indefensión porque el recurrente ha tenido la
oportunidad de alegarla en vía jurisdiccional, por lo que indirectamente se está reconociendo que existió indefensión. Realmente, lo que hace el Tribunal Supremo es
intentar impedir el acceso al Tribunal Constitucional mediante el recurso de amparo
(pues lo permitiría el vicio de indefensión que se anuda al art. 24 de la CE), una vez
comprobado el ajuste a Derecho del acto administrativo. Desde esta perspectiva,
tampoco le falta razón al Supremo tal y como él mismo argumenta:
«Esta infracción, de naturaleza sustancial por afectar a la posibilidad
de defensa de los intereses del afectado, que indudablemente le produjo
indefensión al impedirle combatir las alegaciones de quienes recurría solicitando una decisión adversa a sus intereses, es de carácter procedimental
y lógicamente el remedio de la misma es la anulación procedimental con
retroacción del expediente al momento en que se cometió la falta, para que,
corregida, continúe su trámite hasta dictarse nueva resolución. Pero esta
solución o remedio, aunque sea conforme con los principios lógicos, está
en abierta contradicción con los principios de justicia rápida y eficaz, o de
economía procesal, cuando, sin menoscabo de las garantías de todos los
interesados, pueda resolverse el fondo de la cuestión sin retroacciones dilatorias, que solo alargan la tramitación de las reclamaciones, sin proporcionar
mayores garantías de acierto. En el presente caso, la indefensión producida
al recurrente, ha quedado subsanada en este recurso judicial, en el que se
han formulado cuantas alegaciones sobre el fondo podría haber alegado en
el trámite del recurso administrativo».
El apartado 2 del artículo 113 contiene una previsión muy a tener en cuenta por los
interesados que pretendan la anulación del acto que recurren pues, si se aprecia vicio de
forma causante de anulabilidad, no se entrará a decidir sobre el fondo del asunto, sino que
se ordenará retrotraer el procedimiento hasta el momento en que se hubiese producido la
infracción con lo que, no solo no se consigue la anulación del mismo, sino todo lo contrario.
Incluso se prevé expresamente la aplicación del artículo 67 que permite evitar retrotraer el
procedimiento convalidando el acto mediante la resolución del recurso, lo que claramente
puede producirse en el caso del recurso de alzada (que se resuelve por el superior jerárquico
del órgano que dictó el acto) si se alega vicio de incompetencia no determinante de nulidad,
ya que el artículo 67.3 dispone que «si el vicio consistiera en incompetencia no determinante
de nulidad, la convalidación podrá realizarse por el órgano competente cuando sea superior
jerárquico del que dictó el acto viciado». Se comprende ahora mucho mejor, la crítica inicial
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Sumario │
L. F. López Álvarez
Los recursos administrativos
contra la obligación de interponer el recurso de alzada de manera obligatoria pues, cuando
hay vicio de forma, o bien supone una posibilidad que se le concede a la Administración para
que subsane lo que ha hecho mal, o bien, si se opta por no presentar recurso administrativo,
el particular se veda a sí mismo poder acudir a la vía judicial.
Finalmente, el tercer apartado del precepto obliga a la Administración a decidir todas
las cuestiones que presente el recurso hayan sido o no planteadas por los interesados. Este
margen de libertad no implica que la Administración pueda incurrir en incongruencia al no
contestar lo que plantea el interesado, sino, simplemente, que además la Administración
puede traer a colación otras circunstancias no planteadas por los interesados a los que,
si resultan nuevas, habrá que darles audiencia, por lo que en muy raras ocasiones suelen
ser planteadas por la Administración, salvo que, como vimos anteriormente, haya sido
planteada por un tercero.
Muy a propósito, dado el señalado margen de actuación administrativa, viene la
prohibición de la reformatio in peius o agravación de la situación inicial del recurrente,
de manera que, por ejemplo, en un recurso frente a una sanción, esta no puede agravarse
digamos lo que digamos, no siendo necesarias las cautelas cuando presentamos alegaciones
en fase de procedimiento previo a la adopción de la resolución. No obstante, no se considera
que se haya producido reformatio in peius en los supuestos contemplados por la siguiente:
Precisión
La Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de junio de 1993 (RJ 1993\4372) establece
que: «La inaceptable y repudiada reformatio in peius, consistente en la situación
que se produce cuando la condición jurídica del recurrente resulta empeorada a
consecuencia exclusivamente de su recurso, pero no cuando es efecto o consecuencia de otro recurso en sentido adverso deducido», es decir, que solo se prohíbe la agravación de la situación inicial basada en nuestras propias alegaciones,
pero no cuando han sido tenidas en cuenta las alegaciones de otros interesados
en el procedimiento. Recuérdese a este respecto que solo hay que dar traslado de
las alegaciones de otros si contienen nuevos documentos o hechos o se trata de un
tercero ajeno al procedimiento que impugna un acto favorable a otro.
3.2.2. Resolución del recurso por silencio
Se distingue si se trata de un recurso ordinario, alzada y reposición, o de revisión.
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DERECHO ADMINISTRATIVO
En el caso del recurso de alzada, según dispone el artículo 115.2 de la LRJPAC, el
plazo máximo para dictar y notificar la resolución será de tres meses, transcurrido el cual
sin que recaiga resolución, el recurso se entiende desestimado, salvo lo dispuesto en el
artículo 43 de la LRJPAC, último párrafo: «No obstante, cuando el recurso de alzada se
haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por
el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución,
el órgano administrativo competente no dictase resolución expresa sobre el mismo»
(coloquialmente conocido por los estudiantes de la UDIMA como la regla del – x – = +).
Para el recurso potestativo de reposición, al no tener que enviar el expediente a otro
órgano, el plazo máximo para dictar y notificar la resolución del recurso se reduce a un
mes tal y como dispone el artículo 117.2.
Finalmente, el recurso extraordinario de revisión se entenderá desestimado si
transcurrido el plazo de tres meses desde su interposición no recae resolución.
4. CLASES DE RECURSO
4.1. EL RECURSO DE ALZADA
Se regula en los artículos 114 y 115 de la LRJPAC y, en cierto sentido, es heredero del
anterior recurso de alzada regulado en la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958.
Su finalidad es la de agotar la vía administrativa o, como se decía anteriormente,
causar estado para así dejar expedita la posibilidad de acudir a los jueces de lo contencioso. Por tanto, es el procedente contra las resoluciones y los actos de trámite, si estos
últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos, cuando no pongan fin a la vía administrativa.
El competente para resolver es el órgano superior jerárquico del que los dictó. En
este sentido, la ley advierte que los Tribunales y órganos de selección del personal al
servicio de las Administraciones Públicas y cualesquiera otros que, en el seno de estas,
actúen con autonomía funcional, se considerarán dependientes del órgano al que estén
adscritos o, en su defecto, del que haya nombrado al presidente de los mismos.
Es de agradecer la aclaración anterior, si bien, como el recurso puede interponerse
ante el órgano que dictó el acto que se impugna o ante el competente para resolverlo, no
resultaba tan necesaria.
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Los recursos administrativos
Si el recurso se interpone ante el órgano que dictó el acto impugnado, este debe remitirlo al competente en el plazo de 10 días, con su informe y con una copia completa y
ordenada del expediente, siendo responsable del cumplimiento de esta previsión el titular
del órgano que dictó el acto recurrido.
El artículo 115 señala que el plazo para la interposición del recurso de alzada será de
un mes, si el acto fuera expreso. Si no lo fuera, el plazo será de tres meses y se contará,
para el solicitante y otros posibles interesados, a partir del día siguiente a aquel en que, de
acuerdo con su normativa específica, se produzcan los efectos del silencio administrativo.
Transcurridos dichos plazos sin haberse interpuesto el recurso, la resolución será firme
a todos los efectos.
Como ya hemos indicado, el plazo máximo para dictar y notificar la resolución
será de tres meses. Transcurrido este plazo sin que recaiga resolución, se podrá entender
desestimado el recurso, salvo en el supuesto previsto en el artículo 43.1.
Finalmente, para evitar que se pueda interponer recurso de reposición, la ley
expresamente establece que contra la resolución de un recurso de alzada no cabrá ningún
otro recurso administrativo, salvo el recurso extraordinario de revisión en los casos
establecidos en el artículo 118.1.
Precisiones
En la doctrina se habla del recurso de alzada impropio para referirse a los que se interponen contra actos dictados por los organismos autónomos que, con autonomía funcional, dependen de un ministerio. Se llaman impropios por la ausencia de relación de
jerarquía aunque estén sometidos a una relación de dependencia. Actualmente, salvo
que la ley de creación lo establezca, la LOFAGE no contempla este tipo de recurso.
4.2. EL RECURSO DE REPOSICIÓN
Se denomina potestativo por su carácter voluntario para el interesado, ya que el artículo 116 dispone que los actos administrativos que pongan fin a la vía administrativa
podrán ser recurridos potestativamente en reposición ante el mismo órgano que los
hubiera dictado o ser impugnados directamente ante el orden jurisdiccional contenciosoadministrativo. A pesar de su carácter voluntario, si se decide su interposición, no es
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DERECHO ADMINISTRATIVO
posible iniciar el proceso contencioso-administrativo hasta que sea resuelto expresamente
o se haya producido la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto.
Este recurso procede contra los actos administrativos que pongan fin a la vía administrativa. A estos efectos, el artículo 109 de la LRJPAC señala que ponen fin a la vía
administrativa:
• Las resoluciones de los recursos de alzada.
• Las resoluciones de los procedimientos de impugnación a que se refiere el
artículo 107.2 (la sustitución del recurso de alzada, cuando la especificidad
de la materia así lo justifique, por otros procedimientos de impugnación).
• Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior
jerárquico, salvo que una ley establezca lo contrario.
• Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición
legal o reglamentaria así lo establezca.
• Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de
finalizadores del procedimiento.
Por su parte, la disposición adicional decimoquinta de la LOFAGE establece que
ponen fin a la vía administrativa, salvo lo que pueda establecer una ley especial:
• Los actos administrativos de los miembros y órganos del Gobierno.
• En particular, en la Administración General del Estado:
– Los emanados de los Ministros y los Secretarios de Estado en el ejercicio de las competencias que tienen atribuidas los órganos de los que
son titulares.
– Los emanados de los órganos directivos con nivel de director general
o superior, en relación con las competencias que tengan atribuidas en
materia de personal.
• En los organismos públicos adscritos a la Administración General del
Estado:
– Los emanados de los máximos órganos de dirección unipersonales
o colegiados, de acuerdo con lo que establezcan sus estatutos, salvo
que por ley se establezca otra cosa.
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Los recursos administrativos
Por lo que respecta a la Administración Local, el artículo 52.2 de la Ley 7/1985,
reguladora de las Bases del Régimen Local, establece que ponen fin a la vía administrativa las resoluciones de los siguientes órganos y autoridades:
• Las del Pleno, los Alcaldes o Presidentes y las Juntas de Gobierno, salvo en los
casos excepcionales en que una ley sectorial requiera la aprobación ulterior de
la Administración del Estado o de la comunidad autónoma, o cuando proceda
recurso ante estas en los supuestos del artículo 27.2 (se refiere al ejercicio por
las corporaciones locales de competencias delegadas por las otras Administraciones, en que procederá el recurso administrativo ordinario ante las mismas).
• Las de autoridades y órganos inferiores en los casos que resuelvan por delegación del Alcalde, del Presidente o de otro órgano cuyas resoluciones
pongan fin a la vía administrativa.
• La de cualquier otra autoridad u órgano cuando así lo establezca una disposición legal.
En cuanto a las comunidades autónomas, habrá que estar a lo que disponga su normativa específica, que, normalmente, viene pronunciándose en similares términos a los
examinados respecto a la Administración General del Estado.
El plazo para la interposición del recurso de reposición será de un mes, si el acto
fuera expreso. Si no lo fuera, el plazo será de tres meses y se contará, para el solicitante
y otros posibles interesados, a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su
normativa específica, se produzca el acto presunto. Transcurridos dichos plazos, únicamente podrá interponerse recurso contencioso-administrativo, sin perjuicio, en su caso,
de la procedencia del recurso extraordinario de revisión.
El legislador ha acompasado estos plazos con los del contencioso pues, como estudiaremos, los del recurso judicial son el doble que los de reposición. Así, si el acto es
expreso, el plazo para interponer contencioso es de dos meses, y de seis, si es presunto.
Finalmente, el plazo máximo para dictar y notificar la resolución del recurso será
de un mes y contra la resolución de un recurso de reposición no podrá interponerse de
nuevo dicho recurso.
4.3. EL RECURSO DE REVISIÓN
Repetidamente hemos indicado que tiene carácter extraordinario pues solo se admite
en contados supuestos y contra actos firmes, es decir, inatacables, pero que, por la gravewww.udima.es
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DERECHO ADMINISTRATIVO
dad de las circunstancias que concurrieron en su emisión posteriormente descubiertas, la
ley permite su impugnación. Al igual que el de reposición tiene carácter potestativo pues
se presenta ante el órgano que dictó el acto y, además, la Ley 30/1992 dice que se «podrá»
interponer pero no obliga a ello para poder acudir a la vía contencioso-administrativa.
El artículo 118 dispone que «contra los actos firmes en vía administrativa podrá
interponerse el recurso extraordinario de revisión ante el órgano administrativo que los
dictó, que también será el competente para su resolución, cuando concurra alguna de las
circunstancias siguientes:
1.ª Que al dictarlos se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de los
propios documentos incorporados al expediente.
2.ª Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto
que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida.
3.ª Que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior a
aquella resolución.
4.ª Que la resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevaricación,
cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible y se
haya declarado así en virtud de sentencia judicial firme».
El plazo de interposición del recurso extraordinario de revisión varía en función
de las causas. Cuando se trate de la causa 1.ª, el plazo es de cuatro años siguientes a la
fecha de la notificación de la resolución impugnada. En los demás casos, el plazo será
de tres meses a contar desde el conocimiento de los documentos o desde que la sentencia
judicial quedó firme.
Tan evidente es el solapamiento con los procedimientos de revisión que el propio
legislador establece que el recurso de revisión no perjudica el derecho de los interesados a formular la solicitud y la instancia a que se refieren los artículos 102 y 105.2 de la
LRJPAC ni su derecho a que las mismas se sustancien y resuelvan.
Continuando con las similitudes, se establece que el órgano competente para la resolución del recurso podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la comunidad
autónoma, cuando el mismo no se funde en alguna de las causas previstas en el apartado
1 del artículo 118 o en el supuesto de que se hubiesen desestimado en cuanto al fondo
otros recursos sustancialmente iguales. Aunque no se diga de manera expresa, es nece9 – 30
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Sumario │
L. F. López Álvarez
Los recursos administrativos
sario que el órgano competente para la resolución del recurso recabe dictamen del Consejo
de Estado u órgano consultivo autonómico pues así se indica en el artículo 22.9 de la
Ley Orgánica del Consejo de Estado. Este dictamen es preceptivo pero no vinculante.
El órgano al que corresponde conocer del recurso extraordinario de revisión debe
pronunciarse no solo sobre la procedencia del recurso, sino también, en su caso, sobre
el fondo de la cuestión resuelta por el acto recurrido.
Por último, transcurrido el plazo de tres meses desde la interposición del recurso extraordinario de revisión sin haberse dictado y notificado la resolución, se entenderá desestimado, quedando expedita la vía jurisdiccional contencioso-administrativa que, como
hemos indicado, estaba abierta. Incluso es posible la interposición simultánea de ambos
recursos lo que no termina de convencer al Tribunal Supremo en aras del principio de economía procesal: «El recurso administrativo de revisión es un remedio extraordinario que
se concede contra "actos administrativos firmes", (...) habiéndose planteado sobre dicho
requisito de firmeza una polémica doctrinal en la que se enfrenta la tesis que lo refiere
tanto a la vía administrativa como a la procesal y la que entiende únicamente comprendida la primera de ellas para defender la posibilidad de utilizar la revisión administrativa,
incluso antes de que transcurra el plazo de interposición del recurso contencioso con posibilidad de elegir una u otra vía de impugnación, pero no utilizarlas simultáneamente al
menos en el supuesto del número primero del artículo mencionado, pues en tal supuesto
de error manifiesto que resulte de los propios documentos incorporados al expediente se
trata de resolver una cuestión que al no ser sobrevenida es igualmente residenciable en la
revisión o en el recurso contencioso y, por tanto, no es justificable la duplicidad de recursos para resolver una misma cuestión» (STS de 11 de diciembre de 1985, RJ 1985\419).
5. P
ROCEDIMIENTOS SUSTITUTIVOS DE LOS RECURSOS
ADMINISTRATIVOS: LA CONCILIACIÓN, MEDIACIÓN Y
ARBITRAJE
La Ley 4/1999, que modificó la 30/1992, permitió que las leyes sustituyan los recursos administrativos por otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación y arbitraje. La disposición adicional segunda de la misma ley establece que el
Gobierno, en el plazo de 18 meses contados a partir de la fecha de entrada en vigor de la
Ley 4/1999 (14 de abril de 1999) remitirá a las Cortes Generales el proyecto de ley que
resulte necesario para regular los procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje sustitutivos de los recursos administrativos de alzada y reposición, si bien, hasta la fecha, esa remisión aún no se ha producido.
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DERECHO ADMINISTRATIVO
El artículo 107.2 de la LRJPAC establece que las leyes podrán sustituir el recurso
de alzada, en supuestos o ámbitos sectoriales determinados, y cuando la especificidad
de la materia así lo justifique, por otros procedimientos de impugnación, reclamación,
conciliación, mediación y arbitraje, ante órganos colegiados o comisiones específicas
no sometidas a instrucciones jerárquicas, con respeto a los principios, garantías y plazos
que la presente ley reconoce a los ciudadanos y a los interesados en todo procedimiento
administrativo. En las mismas condiciones, el recurso de reposición podrá ser sustituido por los procedimientos a que se refiere el párrafo anterior, respetando su carácter
potestativo para el interesado. La aplicación de estos procedimientos en el ámbito de la
Administración Local no podrá suponer el desconocimiento de las facultades resolutorias reconocidas a los órganos representativos electos establecidos por la ley.
El arbitraje es un mecanismo alternativo de resolución de conflictos mediante el
cual las partes pueden pactar que sus diferencias, surgidas en las materias de su libre disposición, sean resueltas por árbitros mediante un laudo que tiene la eficacia de la cosa
juzgada. La esencia del arbitraje está en la disponibilidad sobre el objeto litigioso pero
como la mayoría de las materias involucradas en la actividad administrativa son indisponibles, la ley especial que regule el arbitraje administrativo deberá determinar la extensión y alcance del poder de disposición del ente administrativo en cada caso lo que
a primera vista no parece nada sencillo. Además, la LRJPAC habla de órganos colegiados o comisiones que no tengan relación de dependencia jerárquica por lo que, más que
arbitraje, parece que se está pensando en instituciones al estilo de los tribunales económico-administrativos, o los jurados provinciales de expropiación.
La mediación y la conciliación son formas alternativas de resolución de conflictos
mediante el cual las partes involucradas en un conflicto intentan resolverlo por sí mismas,
con la ayuda de un tercero imparcial. Constituyen técnicas de autocomposición, siendo
parte la administración y los interesados. En la mediación se entiende que el tercero o
mediador, sin adoptar solución alguna, formula propuestas al respecto; en la conciliación
por el contrario, el conciliador se limita a reunir a las partes sin formular propuesta alguna.
Estos medios de impugnación sustitutivos no pueden tener carácter general, sino
que ha de justificarse en la especificidad de la materia; en particular, solo pueden operar
en ámbitos sectoriales en los que sea posible (con observancia de los trámites legales),
el ejercicio de facultades dispositivas por la Administración.
Estos medios sustitutivos han de promoverse ante órganos colegiados o comisiones
específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas, puesto que se trata de sustituir
el sistema de recurso administrativo natural o normal en la Administración. Se
pretende fomentar las alternativas basadas en el pacto o en la intervención de terceros
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Sumario │
L. F. López Álvarez
Los recursos administrativos
independientes, aunque esos terceros sean órganos administrativos. Deben respetarse
los principios, garantías y plazos que la LRJPAC reconoce a los ciudadanos en todo
procedimiento administrativo.
Como ejemplo de todo ello, tenemos la solución extrajudicial de conflictos colectivos
regulados en el artículo 45 del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Ley
7/2007, donde se establece que los sistemas podrán estar integrados por procedimientos
de mediación y arbitraje.
6. R
ECLAMACIONES ADMINISTRATIVAS PREVIAS AL EJERCICIO
DE ACCIONES CIVILES Y LABORALES
Si al estudiar los recursos administrativos dudábamos de la legitimidad de su obligación, en las reclamaciones previas es aún más evidente, pues supone un requisito previo
al ejercicio de acciones fundadas en Derecho privado o laboral contra cualquier Administración Pública, salvo los supuestos en que dicho requisito esté exceptuado por una
disposición con rango de ley, sin justificación lógica. Si la esencia de nuestro Derecho
administrativo es dotar a la Administración de un exorbitante poder al servicio del interés general pero con sometimiento a unas estrictas reglas procedimentales, la razón de
sus privilegios desaparece cuando nos movemos en ámbitos distintos al administrativo.
No se entiende que para demandar a una Administración ante el juez de lo civil o de lo
social en aplicación de normas de Derecho civil o laboral, haya antes que darle la oportunidad de que reconsidere su postura y, mucho menos, esperar a que la Administración
conteste o transcurra el plazo sin que lo haga.
A pesar de lo ilógico, el artículo 121 de la LRJPAC establece que si, planteada
una reclamación ante las Administraciones Públicas, esta no ha sido resuelta y no ha
transcurrido el plazo en que deba entenderse desestimada, no podrá deducirse la misma
pretensión ante la jurisdicción correspondiente. Lógicamente, planteada la reclamación
previa se interrumpirán los plazos para el ejercicio de las acciones judiciales, que volverán
a contarse a partir de la fecha en que se haya practicado la notificación expresa de la
resolución o, en su caso, desde que se entienda desestimada por el transcurso del plazo.
La reclamación previa a la vía civil debe dirigirse al órgano competente de la
Administración Pública de que se trate. En la Administración General del Estado, será
el Ministro del Departamento competente por razón de la materia de que se trate. Las
reclamaciones podrán presentarse en cualquiera de los lugares previstos por la ley para
la presentación de escritos o solicitudes.
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DERECHO ADMINISTRATIVO
El órgano ante el que se presentó la reclamación la remitirá en el plazo de cinco
días al órgano competente, en unión de todos los antecedentes del asunto, pudiéndose
ordenar por el órgano competente para resolver que se complete el expediente con los
antecedentes, informes, documentos y datos que resulten necesarios.
La resolución debe notificarse en el plazo de tres meses, transcurrido el cual el
interesado podrá considerar desestimada su reclamación al efecto de formular la
correspondiente demanda judicial.
Por su parte, la reclamación previa a la vía laboral se debe dirigir al jefe administrativo
o director del establecimiento u organismo en que el trabajador preste sus servicios. El
plazo para resolver y notificar la resolución es de un mes, transcurrido el cual el trabajador
podrá considerar desestimada la reclamación a los efectos de la acción judicial laboral.
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L. F. López Álvarez
Los recursos administrativos
 CONCEPTOS BÁSICOS A RETENER
• Los recursos administrativos tienen carácter revisor de lo que ha sido decidido por la Administración pero, a diferencia del proceso de revisión de
oficio, solo pueden interponerse por los interesados dentro de los breves
plazos previstos en la normativa reguladora.
• La práctica habitual constata que solo en contadas ocasiones son eficaces
los recursos administrativos y que, más que una garantía para el ciudadano,
son un privilegio de la Administración de escasa justificación, por cuanto
retardan la posibilidad de acudir a los jueces que son los auténticos revisores de la conformidad a Derecho del actuar administrativo.
• Contra las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de
continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a
derechos e intereses legítimos, podrán interponerse por los interesados los
recursos de alzada y potestativo de reposición, que cabrá fundar en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los artículos
62 y 63 de la LRJPAC.
• Contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabe recurso
en vía administrativa. No obstante, los recursos contra un acto administrativo que se funden únicamente en la nulidad de alguna disposición administrativa de carácter general podrán interponerse directamente ante el órgano
que dictó dicha disposición.
• Existen reclamaciones, como las quejas, que no son propiamente recursos
administrativos. Tampoco lo son las alegaciones que los interesados pueden realizar señalando los defectos de tramitación.
• El escrito de interposición del recurso deberá expresar el nombre y apellidos del recurrente, así como la identificación personal del mismo; el
acto que se recurre y la razón de su impugnación; lugar, fecha, firma del
recurrente, identificación del medio y, en su caso, lugar que se señale a
efectos de notificaciones; y el órgano, centro o unidad administrativa al
que se dirige.
• El error en la calificación del recurso por parte del recurrente no será obstáculo para su tramitación, siempre que se deduzca su verdadero carácter.
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DERECHO ADMINISTRATIVO
• Cuando hayan de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos no recogidos en el expediente originario, se pondrán de manifiesto a los interesados.
No se tendrán en cuenta en la resolución de los recursos, hechos, documentos o alegaciones del recurrente, cuando habiendo podido aportarlos en el
trámite de alegaciones no lo haya hecho.
• El recurso, los informes y las propuestas no tienen el carácter de documentos nuevos. Tampoco lo tendrán los que los interesados hayan aportado al
expediente antes de recaer la resolución impugnada.
• Si hubiera otros interesados se les dará, en todo caso, traslado del recurso
para que en el plazo antes citado, aleguen cuanto estimen procedente.
• La interposición de cualquier recurso, excepto en los casos en que una disposición establezca lo contrario, no suspenderá la ejecución del acto impugnado. No obstante, el órgano a quien competa resolver el recurso, previa
ponderación, suficientemente razonada, entre el perjuicio que causaría al
interés público o a terceros la suspensión y el perjuicio que se causa al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido,
podrá suspender, de oficio o a solicitud del recurrente, la ejecución del acto
impugnado cuando la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o
difícil reparación y cuando la impugnación se fundamente en alguna de las
causas de nulidad de pleno derecho.
• La ejecución del acto impugnado se entenderá suspendida si transcurridos
30 días desde que la solicitud de suspensión haya tenido entrada en el registro del órgano competente para decidir sobre la misma, este no ha dictado
resolución expresa al respecto.
• La reformatio in peius está prohibida por el ordenamiento y consiste en la
situación que se produce cuando la condición jurídica del recurrente resulta
empeorada a consecuencia exclusivamente de su recurso, pero no cuando
es efecto o consecuencia de otro recurso en sentido adverso deducido.
• En el caso del recurso de alzada, el plazo máximo para dictar y notificar la
resolución será de tres meses, y para el de reposición de un mes, transcurrido el cual sin que recaiga resolución, el recurso se entiende desestimado,
salvo cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo,
que se entenderá estimado.
• El recurso de alzada es procedente contra las resoluciones y actos que no
pongan fin a la vía administrativa y puede interponerse ante el órgano que
dictó el acto que se impugna o ante el competente para resolverlo.
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Sumario │
L. F. López Álvarez
Los recursos administrativos
• Los actos administrativos que pongan fin a la vía administrativa podrán ser
recurridos potestativamente en reposición ante el mismo órgano que los hubiera dictado o ser impugnados directamente ante el orden jurisdiccional
contencioso-administrativo.
• No se podrá interponer recurso contencioso-administrativo hasta que sea
resuelto expresamente o se haya producido la desestimación presunta del
recurso de reposición interpuesto.
• Contra los actos firmes en vía administrativa podrá interponerse el recurso
extraordinario de revisión ante el órgano administrativo que los dictó, que
también será el competente para su resolución, cuando concurra alguna de
las circunstancias siguientes:
1.ª Que al dictarlos se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte
de los propios documentos incorporados al expediente.
2.ª Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del
asunto que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida.
3.ª Que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o
testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior
o posterior a aquella resolución.
4.ª Que la resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta
punible y se haya declarado así en virtud de sentencia judicial firme.
• El recurso extraordinario de revisión se interpondrá, cuando se trate de la
causa 1.ª, dentro del plazo de cuatro años siguientes a la fecha de la notificación de la resolución impugnada. En los demás casos, el plazo será de
tres meses a contar desde el conocimiento de los documentos o desde que
la sentencia judicial quedó firme.
• Las leyes podrán sustituir el recurso de alzada, en supuestos o ámbitos sectoriales determinados, y cuando la especificidad de la materia así lo justifique, por otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación,
mediación y arbitraje, ante órganos colegiados o comisiones específicas no
sometidas a instrucciones jerárquicas, con respeto a los principios, garantías y plazos que la presente ley reconoce a los ciudadanos y a los interesados en todo procedimiento administrativo. En las mismas condiciones, el
recurso de reposición podrá ser sustituido por los mismos procedimientos
respetando su carácter potestativo para el interesado.
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│ Sumario
DERECHO ADMINISTRATIVO
• Antes de demandar a las Administraciones Públicas ante la jurisdicción de
lo civil o de lo social en aplicación de normas de Derecho civil o laboral,
hay que darles la oportunidad de que reconsideren su postura y esperar a
que contesten o transcurra el plazo sin que lo hagan.
 ACTIVIDADES DE AUTOCOMPROBACIÓN
A partir del contenido de la presente Unidad didáctica, se propone la realización
de las siguientes actividades de autocomprobación por parte del alumno, como ejercicio
general de repaso y asimilación de la información básica proporcionada por el texto.
Enunciado 1
Frente a las disposiciones administrativas de carácter general:
a) Solamente se puede interponer recurso administrativo extraordinario de revisión.
b) Se puede interponer el recurso de alzada ante el superior jerárquico del órgano que las dictó.
c) Se debe declarar siempre la lesividad, con anterioridad a su impugnación
ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.
d) No se puede presentar recurso en vía administrativa.
Enunciado 2
Contra la resolución de un recurso de alzada cabe interponer:
a) Una reclamación previa.
b) Recurso potestativo de reposición.
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L. F. López Álvarez
Los recursos administrativos
c) Recurso contencioso-administrativo.
d) Recurso extraordinario de revisión en todo caso.
Enunciado 3
¿Qué recurso puede interponerse contra el acuerdo que declare la tramitación de
urgencia al procedimiento administrativo?
a) Recurso de reposición.
b) Recurso de alzada.
c) Recurso contencioso-administrativo.
d) No es posible interponer ningún recurso.
Enunciado 4
Cuando el recurso contra un acto administrativo solo se fundamenta en la nulidad de
alguna disposición administrativa de carácter general, es potestativa su interposición ante:
a) El órgano que dictó el acto.
b) El órgano superior al que dictó el acto.
c) El órgano que informó favorablemente dicha disposición.
d) El órgano que dictó la disposición.
Enunciado 5
La interposición de un recurso administrativo puede dar lugar a la suspensión de la
ejecución del acto impugnado:
a) En ningún caso.
b) Sí, cuando la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho de los actos administrativos.
c) Solamente cuando lo solicite el interesado.
d) Solo de oficio.
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DERECHO ADMINISTRATIVO
Solución 1
Frente a las disposiciones administrativas de carácter general:
a) Solamente se puede interponer recurso administrativo extraordinario de revisión.
b) Se puede interponer el recurso de alzada ante el superior jerárquico del órgano que las dictó.
c) Se debe declarar siempre la lesividad, con anterioridad a su impugnación
ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.
d) No se puede presentar recurso en vía administrativa.
Solución 2
Contra la resolución de un recurso de alzada cabe interponer:
a) Una reclamación previa.
b) Recurso potestativo de reposición.
c) Recurso contencioso-administrativo.
d) Recurso extraordinario de revisión en todo caso.
Solución 3
¿Qué recurso puede interponerse contra el acuerdo que declare la tramitación de
urgencia al procedimiento administrativo?
a) Recurso de reposición.
b) Recurso de alzada.
c) Recurso contencioso-administrativo.
d) No es posible interponer ningún recurso.
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L. F. López Álvarez
Los recursos administrativos
Solución 4
Cuando el recurso contra un acto administrativo solo se fundamenta en la nulidad de
alguna disposición administrativa de carácter general, es potestativa su interposición ante:
a) El órgano que dictó el acto.
b) El órgano superior al que dictó el acto.
c) El órgano que informó favorablemente dicha disposición.
d) El órgano que dictó la disposición.
Solución 5
La interposición de un recurso administrativo puede dar lugar a la suspensión de la
ejecución del acto impugnado:
a) En ningún caso.
b)Sí, cuando la impugnación se fundamente en alguna de las causas de
nulidad de pleno derecho de los actos administrativos.
c) Solamente cuando lo solicite el interesado.
d) Solo de oficio.
 REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Básica
CANO CAMPOS, T. (coord.): Lecciones y materiales para el estudio del Derecho Administrativo, t. IV,
Madrid, Iustel, 2009.
GAMERO CASADO, E. y FERNÁNDEZ RAMOS, S.: Manual básico de Derecho Administrativo, Madrid,
Tecnos, 2009.
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DERECHO ADMINISTRATIVO
GARCÍA DE ENTERRÍA, E. y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, T. R.: Curso de Derecho Administrativo II,
Madrid, Civitas, 2008.
GONZÁLEZ PÉREZ, J. y GONZÁLEZ NAVARRO, F.: Comentarios a la Ley de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, Madrid, Civitas, 2007.
LEFEBVRE, F.: Memento práctico administrativo, Madrid, Ediciones Lefebvre, 2007.
Avanzada
FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, T. R.: «Los recursos administrativos», en Documentación Administrativa (221),
1990.
GARCÍA-TREVIJANO GARNICA, E.: El recurso administrativo extraordinario de revisión en la nueva
Ley de Procedimiento, Madrid, Civitas, 2001.
MESEGUER YEBRA, J.: El recurso potestativo de reposición, Barcelona, Bosch, 2002.
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