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Validez de informes jurídicos emitidos por personal del Ayuntamiento no cualificado
Fecha de la consulta: 29/1/2015
Planteamiento
El Departamento de Urbanismo de este Ayuntamiento no dispone de Técnico del grupo
A y los informes jurídicos, incluso los que incluyen propuesta, los firma un
administrativo del grupo C1 sin formación legal. Tenemos dudas sobre la validez de
dichos informes y si pueden suponer la nulidad de los expedientes a los que se
incorpora. Interesaría conocer su opinión.
Respuesta
Efectivamente, en las Consultas "Legislación que regula las funciones de cada puesto
de trabajo en la Administración Pública" y "Necesidad o no de licenciatura en Derecho
para elaborar informes jurídicos o desempeñar puesto de Técnico de Servicios
Jurídicos" ya concluimos la imposibilidad de que los informes jurídicos sean firmados
por un administrativo del grupo C1 sin formación legal.
Debemos partir, en primer lugar, de la previsión que el art. 167 del Real Decreto
Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las
Disposiciones Legales Vigentes en materia de Régimen Local -TRRL-, lleva a cabo, por
cuanto su apartado 1º dispone que los funcionarios de carrera de la Administración local
que no tengan habilitación de carácter nacional se integrarán en las escalas de
Administración General y Administración Especial de cada Corporación, que quedarán
agrupadas conforme a lo dispuesto en la legislación básica del Estado sobre función
pública, en los grupos que éste determine, de acuerdo con la titulación exigida para su
ingreso.
Dicha previsión es acotada por el apartado 2º del referido artículo, por cuanto el mismo
dispone que la escala de administración general se divide en las subescalas siguientes:
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a) Técnica.
b) De gestión.
c) Administrativa.
d) Auxiliar.
e) Subalterna.
Por su parte, el apartado 3º añade que la Escala de Administración Especial se divide en
las Subescalas siguientes:

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a) Técnica.
b) De Servicios Especiales.
Dicha regulación, a su vez, es complementada con la regulación del art. 169 TRRL, que
determina que corresponde a los funcionarios de la Escala de Administración General el
desempeño de funciones comunes al ejercicio de la actividad administrativa, de tal
forma que los puestos de trabajo predominantemente burocráticos habrán de ser
desempeñados por funcionarios técnicos, de gestión, administrativos o auxiliares de
Administración General.
Por otro lado, dicho art. 169 TRRL nos da las pautas que permiten ir diferenciando las
funciones correspondientes a cada Grupo:
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a) Pertenecerán a la Subescala Técnica de Administración General, los
funcionarios que realicen tareas de gestión, estudio y propuesta de carácter
administrativo de nivel superior.
b) Pertenecerán a la Subescala de gestión de Administración General los
funcionarios que realicen tareas de apoyo a las funciones de nivel superior.
c) Pertenecerán a la Subescala Administrativa de Administración General, los
funcionarios que realicen tareas administrativas, normalmente de trámite y
colaboración.
d) Pertenecerán a la Subescala Auxiliar de Administración General, los
funcionarios que realicen tareas de mecanografía, taquigrafía, despacho de
correspondencia, cálculo sencillo, manejo de máquinas, archivo de documentos
y otros similares.
e) Pertenecerán a la Subescala de Subalternos de Administración General, los
funcionarios que realicen tareas de vigilancia y custodia interior de oficinas, así
como misiones de Conserje, Ujier, Portero u otras análogas en edificios y
servicios de la Corporación.
Respecto a la escala de Administración Especial, el art. 170.1 TRRL establece que
tendrán la consideración de funcionarios de Administración Especial los que tengan
atribuido el desempeño de las funciones que constituyen el objeto peculiar de una
carrera, profesión, arte u oficio. Según el número 2 de dicho art. 170, los puestos de
trabajo a desempeñar por funcionarios de la escala de servicios especiales podrán existir
en cualquier clase de Corporación.
En relación a dichas previsiones, el art. 76 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, por la que
se aprueba el Estatuto Básico del Empleado Público -EBEP-, prevé que los cuerpos y
escalas se clasifican, de acuerdo con la titulación exigida para el acceso a los mismos,
en los siguientes grupos:
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1º. Grupo A, dividido en dos Subgrupos A1 y A2.
Para el acceso a los cuerpos o escalas de este Grupo se exigirá estar en posesión
del título universitario de Grado. En aquellos supuestos en los que la Ley exija
otro título universitario será éste el que se tenga en cuenta.
La clasificación de los cuerpos y escalas en cada Subgrupo estará en función del
nivel de responsabilidad de las funciones a desempeñar y de las características
de las pruebas de acceso.
2º. Grupo B. Para el acceso a los cuerpos o escalas del Grupo B se exigirá estar
en posesión del título de Técnico Superior.
3º. Grupo C. Dividido en dos Subgrupos, C1 y C2, según la titulación exigida
para el ingreso:
a) C1: título de bachiller o técnico.
b) C2: título de graduado en educación secundaria obligatoria.
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Si ponemos, pues, en conexión la regulación del EBEP y del TRRL, vemos que un
funcionario perteneciente al subgrupo A1, al que se le exige una licenciatura o grado,
lleva pareja las responsabilidades que la letra a) del art. 169 TRRL prevé, esto es,
realizar tareas de gestión, estudio y propuesta de carácter administrativo de nivel
superior, mientras que a un funcionario que pertenezca al subgrupo C1, puesto respecto
del cual se exigirá para su cobertura el título de bachiller o técnico, deberá realizar las
tareas que la Relación de Puestos de Trabajo correspondiente haya previsto para dicho
puesto, y que deben circunscribirse a tareas propias de la letra c) del citado art. 169
TRRL, que no son otras que las de tareas administrativas, normalmente de trámite y
colaboración.
Es más, si acudimos al art. 175 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el
que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de
las Entidades Locales -ROF-, en relación al tipo de informe que debe emitir el Jefe de la
Dependencia, conforme señala el art. 172.1 ROF, vemos que el art. 175 exige que dicho
informe jurídico revista la forma de "informe-propuesta", cuestión, pues, que excede
claramente del ámbito de las funciones reservadas a un puesto de trabajo clasificado
como C1.
Queda claro, pues, que la práctica ejercida en el Ayuntamiento que plantea la Consulta
no es correcta, por cuanto un funcionario perteneciente al subgrupo C1 no debe emitir
informes jurídicos que sirvan de propuesta de resolución, función que está reservada a
los funcionarios pertenecientes al subgrupo A1, hecho que conllevaría que, en ausencia
de funcionarios pertenecientes al subgrupo A1 en el Área de Urbanismo, debe ser el
Secretario del Ayuntamiento quien emita dichos informes, a falta de personal
cualificado.
En otro orden, entendemos que dicha práctica no tiene por qué conllevar la nulidad del
expediente administrativo, toda vez que si el acto administrativo es ajustado a Derecho,
no se ha prescindido total y absolutamente del procedimiento.
Al respecto, la Sentencia del TSJ Castilla y León de 24 de julio de 2009, en expediente
de aprobación del presupuesto municipal, declara su anulabilidad y retroacción de
actuaciones (no su nulidad), por cuanto los informes que deben acompañar al
presupuesto habían sido elaborados por personas no cualificadas conforme se exige por
la correspondiente normativa, lo que, entiende el TSJ, ocasiona una indefensión en
aquellos que han de tomar las medidas correspondientes a la hora de aprobar estos
presupuestos.
A mayor abundamiento, el TS considera la necesidad de que este informe esté emitido
por funcionario adecuadamente cualificado. Así lo expresa con precisión en Sentencia
de 22 de mayo de 2000 en su FJ 3º:
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"...esa irregularidad existe efectivamente por lo que se refiere a la elaboración
del informe económico-financiero por un funcionario de la Escala Auxiliar, por
más que en ese momento actuase como Interventor Habilitado. A mayor
abundamiento, debe destacarse que del contexto del recurso y de las
alegaciones del propio recurrente en casación se deduce que aquel funcionario,
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no sólo suscribió el informe, sino que además elaboró el proyecto de
presupuesto, aunque lo cierto es que la Sentencia recurrida se refiere
exclusivamente al informe económico-financiero.
Debe destacarse que efectivamente no consta, como destaca la Sentencia
recurrida, que el Auxiliar que actuaba como Interventor -Habilitado reuniese
los requisitos necesarios para ejercer tal habilitación. Es directa y frontal por
tanto la contravención de los artículos 1.1 y 4.1, apartado g) del Real Decreto
1174/1987, de 18 de septiembre, que imponen como requisito necesario que el
informe económico-financiero sea redactado por un funcionario de habilitación
nacional con la titulación suficiente. Al respecto esta Sala debe partir de la
finalidad perseguida por el ordenamiento jurídico en los preceptos antes
citados, que no es otra sino la de que los datos económico-financieros que han
de ser tenidos en cuenta en el informe han de ser valorados con los debidos
criterios de legalidad y adecuación a las circunstancias económicas de la
Corporación por una persona con la formación suficiente, habida cuenta de la
importancia que tiene el presupuesto para el funcionamiento de la Corporación.
Trascendiendo criterios estrictamente formales es de advertir que no estamos
sólo ante el cumplimiento de un requisito reglamentario, sino que este requisito
se impone por la legislación aplicable para que los miembros de la Corporación
tengan elementos de juicio suficientes a la hora de aprobar el presupuesto , que
es desde luego una de las principales competencias del Pleno de la entidad
local.
Desde luego no puede aceptarse la argumentación del recurrente en casación
en el sentido de que la cuestión central es que el presupuesto se encuentre
nivelado. No se oculta a esta Sala la decisiva importancia de este extremo, pero
desde luego no es la única cuestión a considerar cuando se trata de la
aprobación de documento tan complejo como un presupuesto municipal. Menos
aún puede aceptarse la argumentación de que, si bien suscribió el informe
económico-financiero el Interventor Habilitado, lo hizo con la supervisión del
Secretario. Desde luego esta supervisión no es lo que prevé el precepto
reglamentario aplicable, pero además el argumento correspondiente no fue
acogido por la Sala «a quo», la cual de este modo llevó a cabo una valoración
de los hechos acaecidos que no es revisable en casación.
En consecuencia, habida cuenta de lo que hemos expuesto en este Fundamento
de Derecho y en el precedente ha de llegarse a la conclusión de que al
aprobarse el presupuesto se infringió efectivamente el ordenamiento jurídico,
siendo determinante de la anulabilidad de todo el documento la importante
irregularidad apreciada respecto al informe económico-financiero. Esto es,
justamente lo que declara la Sentencia impugnada, que no ha contravenido ni la
jurisprudencia de esta Sala ni los preceptos de la Ley de Procedimiento
Administrativo que invoca el recurrente en casación. Por tanto, no pueden
acogerse las argumentaciones que se realizan en este sentido en el único motivo
invocado".
Véase también la Sentencia del TSJ Canarias de 25 de enero de 2013.
Fuente:
http://www.derecholocal.es/novedades_consultas_ampliada.php?id=CATSUYZE:7DF00657