Participación en polà ticas públicas en

Adriana Rofman1
Participación en políticas
públicas en ciudades
metropolitanas: La interacción
entre organizaciones de la sociedad
civil y el estado en el Gran Buenos Aires
Introducción
Los procesos de reestructuración estatal que tuvieron lugar en Argentina en la década del ’90 -semejantes a los que afectaron al resto de la región latinoamericana-,
modificaron sustancialmente la matriz de relaciones entre el Estado y la sociedad
y las estructuras de formulación y gestión de las políticas públicas. Estos cambios
fueron especialmente evidentes en el campo de las políticas sociales, donde el avance de los procesos de privatización, desregulación, descentralización y desuniversalización convergieron en una dinámica de transformación que dio por resultado
un modelo estatal diferente al que había liderado el proceso de industrialización y
ampliación democrática de la primera mitad del siglo XX.
1. Profesora e investigadora en el campo de la política social y las relaciones estado-sociedad civil, de la Universidad Nacional de Gral. Sarmiento.
Argentina. E-mail: [email protected]
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Adriana Rofman
El modelo neoliberal emergente de dichas
transformaciones, que todavía hoy marca
los lineamientos centrales de la intervención social del Estado, habilitó la entrada
de la sociedad -en sus diversas expresiones
económicas y sociales- en el proceso de
gestión de las políticas estatales, flexibilizando así el modelo “estadocéntrico” que
caracterizó al período anterior. Por un lado,
la privatización de las empresas y servicios
públicos generó una nueva forma de vinculación entre el Estado y el sector privado,
incorporando a este último, en posiciones
centrales, a la gestión de las cuestiones públicas. La reforma de las políticas sociales,
por su parte, abrió las puertas del entramado de formulación e implementación de los
servicios sociales a los destinatarios de los
mismos y a un amplio abanico de sectores
de la sociedad civil. Así, estos dos procesos
de privatización y de participación -distintos aunque íntimamente vinculados- debilitaron el monopolio estatal en la gestión de
políticas públicas, gracias a la incorporación
de actores sociales a la gestión estatal.
La creciente participación de actores de la
sociedad civil en las políticas sociales constituye un fenómeno sumamente valorado
en los distintos discursos que intervienen
en este campo. Los argumentos que sostienen el valor de estas dinámicas provienen de diferentes ángulos ideológicos: van
desde el enfoque más liberal que jerarqui-
za el aporte de eficacia y transparencia que
supone la implicación de actores no gubernamentales en la gestión -perspectiva que
está presente en las fundamentaciones de
los organismos internacionales de crédito
y en el diseño de los propios programashasta los discursos transformadores que
visualizan estas estructuras como vías para
la participación social y la ampliación de
ciudadanía de los sectores sociales empobrecidos, destinatarios de los programas,
que encontrarían así la posibilidad de hacer oir su voz en las decisiones públicas.2
Los resultados obtenidos en la implementación de estas estructuras participativas,
debe admitirse, han sido muy variables,
ya que si bien fomentan efectivamente la
ampliación de los mecanismos democráticos, y el empoderamiento de los grupos
destinatarios, también han llevado a poner
en cuestión la autonomía e independencia
que supuestamente constituye la base de
las organizaciones de la sociedad civil.
Por otro lado, esta dinámica, estrechamente ligada con los procesos de descentralización, puso en evidencia la relevancia de la dimensión territorial de la
relación entre Estado y sociedad civil,
puesto que parte de los nuevos actores
incorporados a la gestión de las políticas
sociales -como los gobiernos locales,
las organizaciones de la sociedad civil
(OSC)3, las PYME, etc.- desarrollan su
2. Ver, al respecto, Cardarelli y Rosenfeld, 2002 y García Delgado, 2001.
3. El término “organizaciones de la sociedad civil” refiere aquí a un amplio universo de espacios asociativos de la sociedad civil que reciben diferentes
denominaciones – ONGs, organizaciones sociales, organizaciones comunitarias, asociaciones civiles, etc.- según la perspectiva de análisis del campo.
( Ver al respecto Thompson , 1995; Nun y Aboy Carles, 2002; PNUD – BID, 1998; Salamon, 1999; Roitter y Gonzalez Bombal, 2000; entre otros) Puesto
que no es objetivo de este artículo profundizar en esta discusión, apelaremos habitualmente a este término, excepción de los casos en que se haga
referencia a un tipo especial de organización.
Participación en políticas públicas en ciudades metropolitanas...
labor a partir de su anclaje territorial y
su accionar tiene lugar en espacios locales de gestión. Este es uno de los puntos
de apoyo del modelo del desarrollo local, que valoriza la inserción territorial
de este entramado de actores, y plantea
que todo territorio contiene un potencial
de recursos humanos, institucionales,
económicos y socioculturales, que pueden llegar a ser utilizados provechosamente si son adecuadamente articulados
por políticas de desarrollo formuladas e
implementadas por los actores institucionales locales. En este modelo, se destaca el rol del Estado local como promotor de este proceso, y cobra importancia
la contribución que pueden realizar las
políticas públicas locales a la promoción
de la articulación de actores y el desarrollo de las capacidades locales.
Es justo reconocer que esta valorización de la trama socioinstitucional local
aportó otra mirada sobre los resultados
de las reformas neoliberales, e impulsó
experiencias de desarrollo muy interesantes en algunas ciudades y localidades
pequeñas. Sin embargo, su aplicación en
otros espacios urbanos, particularmente
en las grandes ciudades latinoamericanas, plantea importantes dudas, ya que
en estas urbes las dinámicas de interacción Estado-sociedad se alejan mucho
del modelo de gestión local participativa
imaginado por los teóricos del desarrollo local y la descentralización.
El objetivo de esta contribución es situar
estas reflexiones, basándonos en el análi-
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sis de procesos concretos de interacción
entre el Estado y la sociedad civil en una
ciudad metropolitana, particularmente
en municipios periféricos de la Región
Metropolitana de Buenos Aires- o Gran
Buenos Aires, según la denominación
más cotidiana-. Como se desarrollará
más adelante, entre los rasgos que caracterizan a una región metropolitana, se
destacan especialmente tres aspectos de
orden sociopolítico: el tamaño de la ciudad, la convivencia de distintas escalas
de actuación y la interjuridiccionalidad
de las políticas públicas
Las preguntas que guían este artículo refieren a cómo inciden estas características propias de una ciudad metropolitana
en las formas de relacionamiento entre
el Estado y la sociedad civil, particularmente en los procesos de participación
en políticas sociales. Los interrogantes
giran en torno a los dos problemas planteados previamente: a) qué lugar, en términos de su grado de autonomía, ocupan
las organizaciones de la sociedad civil
en esa relación; y b) cómo contribuyen
estas vinculaciones entre actores de la
sociedad civil y organismos del Estado
al desarrollo de la trama socioinstitucional local.
La estructura del artículo, por lo tanto, es la siguiente: el primer apartado
estará dedicado a presentar los rasgos
principales de la Región Metropolitana
de Buenos Aires; el segundo, a recorrer
los marcos conceptuales desde los cuales se analiza, en general, la cuestión de
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Adriana Rofman
la participación de la sociedad civil en
políticas sociales a nivel local. El tercer
apartado se concentra en la revisión de
datos empíricos sobre estos temas recolectados en algunos municipios del Gran
Buenos Aires. El último, destinado a las
reflexiones finales intetará formular algunas respuestas a éstos interrogantes.
zan al conurbano bonaerense, condiciones que se explican, principalmente por
la concentración de la actividad económica en la ciudad central - un tercio de
los establecimientos económicos de toda
la RMBA están ubicados en la Ciudad
de Buenos Aires5, y la Ciudad aporta el
40% del PGB que produce la región-6.
La región metropolitana de
Buenos Aires: características
sociales y políticoinstitucionales
La estructura económica del conurbano
también muestra un alto grado de heterogeneidad interna, ya que entre los
municipios que la componen se encuentran algunos con indicadores sociales
superiores a los de la Ciudad de Buenos
Aires, y otros -lo más densamente poblados- con valores semejantes a los de
la regiones más empobrecidas del país.
Los efectos sociales de la diferenciación
territorial de la actividad económica se
pueden visualizar en la fuerte heterogeneidad socioeconómica que caracteriza
al conjunto de esta región. A comienzos
de esta década, el ingreso per cápita en
la Ciudad de Buenos Aires y la franja
norte del conurbano triplica el promedio
nacional (Federico Sabaté, 2002), mientras que en algunos partidos del Gran
Buenos Aires, este indicador muestra
un nivel muy inferior, generando así un
panorama de polarización social que resulta fácilmente observable en las condiciones habitacionales de las poblaciones
respectivas.
La Región Metropolitana de Buenos
Aires (RMBA) es una gran mancha urbana, donde habitan más de 12.000.000
de personas, conformada por la Ciudad
de Buenos Aires- ciudad capital y centro
económico del país- y aproximadamente
40 municipios- que conforman la enorme periferia llamada “conurbano bonaerense” o “Gran Buenos Aires”-4, que
forman parte de otra jurisdicción político-administrativa: la Provincia de Buenos Aires, como se grafica en los mapas
que se presentan a continuación.
Como se puede advertir en este mapa, la
situación socioeconómica de los distintos distritos que componen la RMBA es
sumamente heterogénea. La disparidad
más pronunciada se encuentra entre las
condiciones socioeconómicas de la Ciudad de Buenos Aires y las que caracteri-
4. La cobertura geográfica de la ciudad metropolitana de Buenos Aires varía según el criterio que se utilice para definir esta área. El término Región
metropolitana constituye el más abarcativo, puesto que incorpora a todos los municipios que están, total o parcialmente, incluidos en la actividad
económica de este gran centro urbano.
5. Según Atlas Ambiental de la RMBA: www.atlasdebuenosaires.gov.ar
6. Gobierno de la Provincia de Buenos Aires, Subsecretaría de Urbanismo y Vivienda, Dirección Provincial de Ordenamiento Urbano y Territorial. Lineamientos Estratégicos para la Región Metropolitana de Buenos Aires.
Participación en políticas públicas en ciudades metropolitanas...
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Figura 1 - Ubicación de la RMBA en la Provincia de Buenos Aires y el el país. Municipios que
integran la RMBA según nivel de pobreza7
7. Entre los principales indicadores para la medición de la pobreza que aplica el Instituto Nacional de Estadística y Censos está el porcentaje de necesidades básicas insatisfechas”, una fórmula que mide el porcentaje de hogares con NBI sobre el total de la población, para cada jurisdicción.
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Las condiciones habitacionales, tanto en
lo relativo a la provisión de infraestructura y servicios urbanos, como en cuanto
a la calidad de las viviendas, también refleja esta desigualdad, como se evidencia en los datos relativos al acceso a las
redes de agua corriente, cuya cobertura
oscila entre menos del 10%, en los municipios más postergados, hasta cerca
del 100% en las localidades de urbanización más temprana. (Suarez y Palma
Arce, 2009).
Los municipios que se estudian en este
artículo están ubicados, en general, entre los más desfavorecidos en esta escala: dos de ellos -José C. Paz y Morenomuestran indicadores de pobreza que
superan en un 60% el promedio del conurbano y un déficit habitacional que duplica a la media de la región. Otro de los
municipios -San Miguel- da cuenta de
indicadores que se acercan al promedio,
mientras que en sólo uno -Morón- cabe
encontrar condiciones que se asemejan a
las de la Ciudad de Buenos Aires.
Esta estructura y dinámica económica de
la RMBA está fuertemente condicionada
por su histórica posición de centralidad
en la vida económica argentina. Con un
territorio que cubre, aproximadamente
el 1% de la superficie del país, concentra
el 36% de la población y es responsable
del 46% del PBI. En particular, como
señalan Ciccolella (1999) y Federico
Sabaté (2002) esta región concentra la
8. Según datos del Instituto Nacional de Estadística y Censos( INDEC).
mayor parte de la actividad industrial y
financiera del país, marcando una tendencia creciente que, sólo para el sector
secundario llegaba al 55% en la década
del ´90 (Ciccolella, 1999) Como expresión social de esta estructura de concentración económica, la región presenta
las tasas de actividad y de empleo más
elevadas del país, aún si las condiciones
socioeconómicas de su población se asemejan a las del promedio nacional, esto
es, aproximadamente un 15% de población bajo el nivel de pobreza.8
Esta disparidad interna es el resultado
de los complejos procesos de concentración productiva y de urbanización que
marcó el desarrollo territorial argentino
a lo largo de su historia. El proceso de
industrialización iniciado a comienzos
del siglo XX asumió un patrón territorial
concéntrico, cuyo punto de partida fue
la localización de los primeros establecimientos industriales en el borde de la
Ciudad de Buenos Aires y los municipios
periféricos de la “primer corona”, pauta
seguida, obviamente, por el acelerado
proceso de urbanización que acompañó
al desarrollo industrial. La implantación
del sistema de transporte público -principalmente el ferrocarril- favoreció este
modelo de ocupación del espacio, dando
como resultado una concentración espacial de población y de las actividades en
las localidades más cercanas a la ciudad
central y alrededor de las estaciones del
tren suburbano.
Participación en políticas públicas en ciudades metropolitanas...
La estructura centro- periferia que quedó así configurada fue luego modificada
por las transformaciones de la estructura productiva generadas por el modelo
neoliberal, postindustrial de las últimas
décadas del siglo XX. La expansión del
sector terciario, la primacía de los ejes
de transporte automotor y la generación
de nuevos emprendimientos inmobiliarios en la zona norte del Gran Buenos
Aires sobreimprimieron un patrón de
desarrollo urbano diferente al conformado en la etapa de industrialización.
En esta franja se concentra buena parte de
los nuevos emprendimientos inmobiliarios, centros empresariales, y grandes centros comerciales, actividades destacadas
en la reconfiguración territorial de los años
90. La lógica espacial que ordena estas inversiones, a diferencia de la estructura de
anillos concéntricos que regulaba la localización industrial, está determinada por los
ejes de transporte, fundamentalmente los
que viabilizan el transporte automotor: las
autopistas. (Ciccolella,1999).
Como resultado de estos procesos, la
estructura económica y productiva de
la RMBA muestra un alto grado de heterogeneidad social, económica y habitacional, configurándose una estructura
territorial sumamente fragmentada entre
algunos centros o ejes dinámicos y grandes espacios de estancamiento o crecimiento limitado.
Esta estructura es producto de factores
que operan principalmente a escala me-
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tropolitana, puesto que las decisiones de
inversión se toman en función del mercado de tierras, de servicios y de mano
de obra de la metrópoli en su conjunto.
Las condiciones político institucionales en que se desenvuelven las acciones
públicas en esta región no contribuyen
a resolver estos problemas. El gobierno
de la RMBA, en tanto ciudad metropolitana, es sumamente complejo: existen
cuatro niveles estatales con competencia
sobre esta región: el gobierno federal,
el gobierno provincial de la Provincia
de Buenos Aires, los gobiernos municipales del conurbano bonaerense y el
Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, que tiene un status particular. El gobierno de la Provincia de Buenos Aires
tiene competencia sobre casi todas las
funciones centrales para la vida cotidiana en los municipios -seguridad, educación, infraestructura- y aporta, a través
de los programas provinciales y el sistema de coparticipación, buena parte de
los recursos que requieren las políticas
públicas locales, especialmente en lo referente a la atención de la problemática
social. El control de los recursos que son
necesarios para hacer frente a las necesidades sociales en una zona con carencias
tan marcadas, otorga al gobierno provincial un poder político relevante, y limita
fuertemente las posibilidades de acción
autónoma por parte de los municipios.
Por su parte, el gobierno nacional tiene
jurisdicción sobre variables muy importantes para el desarrollo de la región me-
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Adriana Rofman
tropolitana, como la gestión del transporte, el control de las empresas prestadoras de servicios públicos, y algunos
efectores de salud, entre otros.
La Ciudad de Buenos Aires maneja grados de autonomía semejantes a la de una
provincia, y goza, además, de una gran
capacidad de autofinanciamiento, por lo
que focaliza sus políticas hacia el interior de la ciudad y se involucra poco, al
menos en el plano institucional, en las
problemáticas metropolitanas.
Los gobiernos municipales de los municipios del conurbano -así como todos
los que forman parte de la Provincia de
Buenos Aires- tienen muy escasa autonomía jurídica y económica para formular políticas propias, de manera endógena. La competencia sobre los instrumentos de política necesarios para intervenir
en la atención de los problemas de su
población están casi totalmente, como
se ha señalado, en manos de los niveles
provincial y nacional, y el sistema fiscal concentra la recaudación impositiva
también en esos niveles. En la mayoría
de los casos, además, disponen de aparatos estatales poco especializados, muy
atravesados por la lógica de la reproducción política en el territorio.
Esta compleja trama de competencias
jurisdiccionales superpuestas, que limitan la autonomía local y habilitan la
intervención directa de los gobiernos
provincial y nacional, contrasta con el
sistema de representación política, don-
de el nivel municipal mantiene su importancia. Las autoridades municipales,
tanto ejecutivas como legislativas, son
electivas, lo que lleva a desarrollar sistemas locales de acumulación política, de
relaciones entre dirigentes y ciudadanos
que necesitan de recursos económicos o
políticos sobre los que asentarse.
En el plano político, la coexistencia
de jurisdicciones nacional, provincial,
municipales y el particular status de la
Ciudad de Buenos Aires, en el marco del
sistema federal, da lugar a una conflictiva, y a veces contradictoria, convivencia
de distintos sistemas políticos y lógicas
de acumulación, correspondientes a las
distintas instancias de gobierno, como
señalan Badía y otros (2005). Esta compleja estructura de sistemas políticos y
de representación, que refieren a jurisdicciones diferentes, conforma los canales de acceso a las instancias de gobierno
local y provincial de esta región, razón
por la cual, como señala Pírez, “se produce una contradicción entre el ámbito territorial de las necesidades o los problemas
y el ámbito territorial de la representación
política” (Pírez, 2001:Pág. 262).
Estas son las condiciones que interrogan
a los modelos de desarrollo local en estas localidades metropolitanas, y fundamentan las dudas respecto de la la posibilidad de construcción de escenarios
locales en estos territorios. Como hemos
visto, la escala de funcionamiento de los
principales factores económicos y políticos va mucho más allá del nivel local, ya
Participación en políticas públicas en ciudades metropolitanas...
que su ámbito de referencia es metropolitano. En este escenario, la articulación
de actores locales -principalmente estatales, de la sociedad civil, o las micro y
pequeñas empresas- difícilmente logra
contrapesar el poder que acumulan estos
sectores económicos más concentrados.
Participación de las OSC en la
gestión de políticas sociales, en
el espacio local
El modelo de desarrollo propio del Estado social, que en Argentina tuvo su
origen en el gobierno peronista de la década del 40, radicaba en la intervención
estatal en la promoción de la actividad
económica, fundamentalmente en el
sector industrial. Concordante con este
esquema, la intervención social del Estado benefactor o social9 se apoyaba en un
mercado de trabajo que tendía al pleno
empleo y a la generalización de las relaciones salariales formales, con políticas
que se proponían ampliar la protección
social de los trabajadores ocupados en el
sector formal. Se trataba de un modelo
de política social que se organizaba en
tres “regiones”: una política del trabajo
orientada a ampliar la vigencia de las
regulaciones laborales y de la cobertura
de seguros sociales de salud y previsión
social para el sector de trabajadores formales; una política de servicios públicos
universales que buscaba expandir la cobertura de un sistema de educación pú-
141
blica masiva y de salud pública a la totalidad de la población nacional, con una
estructura centralizada desde el Estado
nacional; y un segmento relativamente
marginal de acciones asistenciales , destinado a los grupos sociales que quedaba
afuera del mercado de trabajo. (Soldano
y Andrenacci, 2006).
El modelo de bienestar propio del Estado social estaba entonces constituido
sobre la base de un núcleo duro de políticas universales, y cuasi universales,
que, complementadas con una amplia
regulación del mercado de trabajo, estaban orientadas centralmente a intervenir
en la relación capital- trabajo. (Andrenacci, 2006).
La reestructuración capitalista que significó el fin del régimen industrialista y
orientado al mercado interno, que se inició en nuestro país y en el conjunto de
América Latina a mediados de los años
70, implicó la apertura asimétrica de la
economía doméstica al mercado internacional, la privatización de servicios
públicos, y, en el campo de la intervención social, la desuniversalización de las
políticas sociales.
Así, la instauración de las políticas neoliberales significó una profunda reformulación de la relación entre Estado y
mercado, ya que la retirada estatal de las
actividades productivas y de la provisión
9. Si bien el complejo de políticas sociales que estructuró el primer gobierno peronista difieren bastante del modelo europeo de Estado de bienestar,
los autores que estudian este fenómeno apelan a términos como “Estado benefactor” o “Estado social” , entre otros, para describir a ese régimen de
protección social.
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de servicios sociales tuvo por objeto
abrir nuevos espacios a la acumulación
privada. El proceso de desuniversalización operó a través de dos mecanismos
privilegiados: la desregulación de actividades manejadas por el sector privado
a fin de asegurar mayores márgenes de
rentabilidad, y la privatización de aquellas actividades rentables, hasta el momento en manos públicas. Como resultado, en el marco del sistema neoliberal
la intervención estatal ve sustancialmente reducido su campo de acción, particularmente en lo referente a la atención
de la desigualdad social y la protección
social de los sectores más afectados por
las nuevas reglas de la economía.
Las transformaciones en el sentido de
las políticas públicas también pueden
comprenderse en el marco de la profunda transformación de la estructura societal que resulta de los procesos de reconfiguración de la escena mundial. La
globalización con la consiguiente transnacionalización de la economía, pone
en cuestión la legitimidad del Estado
nacional, atacando dos estructuras que
sostenían esa institucionalidad: el sistema de bienestar y el modelo keynesiano.
En Argentina, este movimiento se hizo
evidente en el proceso de instauración
de la reforma neoliberal del Estado llevó
a la redefinición de las relaciones entre
el Estado y la sociedad, ya que el ajuste
del gasto público y la reestructuración
de la acción estatal en pos de políticas
que otorguen predominio al mercado,
suponen que la sociedad pasa a ocupar
un espacio más destacado en la gestión
de lo público.
El proceso de desuniversalización de las
políticas sociales no sólo significó modificar la cantidad y calidad de prestaciones
sociales, sino que también trajo consigo
una importante redefinición en el marco
institucional de implementación de los
servicios., como decía previamente. La
intervención social del Estado, en Argentina, se había construido sobre la base de
un sistema de servicios universales -educación y salud-, un sistema de prestaciones cuasi universales- seguridad social,
sólo para los trabajadores formales-, y
una fuerte regulación de las relaciones
entre capital y trabajo. La asistencia directa a sectores vulnerables siempre estuvo presente, pero como complemento
marginal de una política de intervención
social en el mundo del trabajo, pensada
para una sociedad con pleno empleo.
Este modelo comienza a resquebrajarse en la década del ´80, tanto por la
reorientación pro mercado del conjunto
de políticas públicas, como por la profunda transformación que comenzó a
experimentar el mercado de trabajo. En
este sentido, la lógica de los procesos de
privatización, desregulación y descentralización, que guió la reforma neoliberal del Estado en su conjunto, también
remodeló el campo de las políticas sociales, aunque asumiendo características
particulares. En los siguientes apartados,
distinguimos dos modalidades con distintos efectos: la convocatoria a la socie-
Participación en políticas públicas en ciudades metropolitanas...
dad civil a participar en los procesos de
políticas estatales, y la jerarquización de
los espacios locales como ámbito de implementación de las políticas.
La incorporación de la sociedad civil
a las políticas públicas
En primer lugar, la retirada del Estado
de la función de producción y provisión
de servicios no sólo significó, como en
otros sectores, el avance de las fuerzas
del mercado en esas actividades, sino
también la incorporación de la sociedad
civil en el entramado de gestión de las
políticas. De la mano de la fragmentación
de la acción social en múltiples y diversos “programas sociales”, acotados temporal y territorialmente, se incluyó en el
proceso de gestión un amplio abanico de
actores institucionales no gubernamentales, diferente para cada programa.
El paradigma de la “participación de la
sociedad civil“ en las políticas sociales,
se promovió como modelo a seguir por
todos sus actores: desde los organismos
internacionales de crédito hasta las propias organizaciones sociales, pasando
por las instancias gubernamentales. Los
actores sociales incluidos en la estructura de implementación de los programas
también cubren un espectro variado, ya
que van desde los destinatarios individuales de los servicios, y agrupaciones
de base popular, hasta organizaciones
no gubernamentales de gran desarrollo
que poco se distinguen de una empresa
de servicios. En este sentido, la redefini-
143
ción de la relaciones entre Estado y sociedad que marcó la reforma neoliberal,
significó, en el campo social, la apertura
de las políticas estatales a actores tan
diversos -tanto en cuanto a los intereses
que motivaban la intervención como en
lo referente a su carácter público-, que
deja planteado el interrogante acerca de la
pertinencia de la denominación de “sociedad civil”.
La concepción predominante acerca de
la sociedad civil, tanto en el mundo de
los discursos políticos como en la reflexión académica, define este ámbito
como espacio privilegiado de vigencia
de los principios de la autonomía y la
libertad. En este enfoque cabe ubicar a
numerosos autores y discursos, entre los
que se destacan Cohen y Arato (2002)
quienes rescatan el valor de la sociedad
civil como un ámbito social construido sobre valores más democráticos e
igualitarios que los que regirían en las
relaciones propias de la economía y de
la autoridad, postulando que la sociedad
civil llevaría en su seno la potencialidad
de transformación, en el sentido de una
mayor democratización, de la esfera pública en general.
Esta perspectiva asigna a la sociedad
civil un carácter radicalmente diferente
del que definiría al ámbito estatal -teóricamente regido sólo por relaciones de
autoridad- y a la esfera económica- supuestamente orientada exclusivamente
por los principios de la acumulación
capitalista y la competencia individual.
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Adriana Rofman
Para este enfoque, la potencialidad de
democratización de la vida social, radica
en la esfera social , gracias a los valores
y orientaciones normativas que constituyen estos espacios: el ámbito de la
sociedad civil se basa en el principio de
la autonomía, entendido en términos del
respeto de la libertad y autonomía individual como de la autonomía en relación
a las estructuras del Estado y del sistema
político, por lo que estaría desvinculada
de los intereses ligados a la legitimación
de relaciones de poder institucionalizadas. Se trata entonces de una mirada que
se basa en criterios de tipo normativo
para definir las características propias
del ámbito de la sociedad civil, ya que
caracteriza las acciones, relaciones y
propósitos de los actores que conforman
este ámbito en función de ideales, valores y principios, en este caso ligados al
ideario democrático, que deberían orientar estos espacios.
Cuando se habla de sociedad civil en
relación al Estado y el sistema político,
se la visualiza sociedad civil como una
esfera desvinculada de los intereses ligados a la legitimación de relaciones de
poder institucionalizadas, ya que en este
ámbito primaría el principio de la autonomía en relación a las estructuras del
Estado y del sistema político. También
surge de este postulado que los mecanismos de conformación de las organizaciones de la sociedad civil deberían ser
voluntarios y ajenos a las obligaciones
y presiones que establecen las estructuras de articulación de intereses políticos.
Es decir, la sociedad civil es vista como
el dominio de la libertad, opuesto a las
relaciones de autoridad que regulan las
acciones estatales, y al interés por la
acumulación de poder, propio del sistema político.
¿Cómo se compatibiliza esta imagen algo
idealizada con la realidad de una trama
de organizaciones y ciudadanos implicados, de manera activa, en el proceso de
gestión de las políticas estatales, y, por lo
tanto, involucrados de alguna manera en
la lógica de la legitimación política? Más
particularmente, esta cuestión se traduce
en interrogantes acerca de la formas en
que esta modalidad de vinculación entre Estado y sociedad civil impacta en el
desarrollo de las organizaciones de la sociedad civil, en sus potencialidades como
espacios de articulación de las demandas
de los sectores sociales desfavorecidos y
de expresión de los valores de la autonomía y la libertad.
De la descentralización al desarrollo
local
En segundo lugar, la multiplicación de
programas sociales focalizados territorialmente puso en crisis la estructura
centralizada y homogénea que había ordenado la intervención social del Estado
en la época previa. Como resultado, se
impuso el espíritu descentralizador en
el diseño de los programas asistenciales, basado en el propósito declarado de
acercar el gobierno a los ciudadanos y
favorecer, así, la participación de la so-
Participación en políticas públicas en ciudades metropolitanas...
ciedad civil en las políticas y un diseño
de programas más ajustados a las necesidades de cada lugar.
En consecuencia, la transferencia de
competencias del gobierno central a instancias subnacionales ha impregnado el
proceso de reforma de las políticas sociales en la mayoría de los países latinoamericanos. Si bien no se ha saldado
aún el debate acerca de la efectividad de
la redistribución de competencias reales
-en términos de recursos, capacidad de
gestión, etc.-, de la revisión de la experiencia latinoamericana parece desprenderse que la descentralización ha favorecido que los gobiernos locales asuman
responsabilidades más amplias en el desarrollo de sus ciudades y regiones.10
La configuración político institucional
de Argentina impuso condiciones particulares a la descentralización de los
servicios sociales, ya que la vigencia del
régimen federal implicó que la transferencia de las áreas de salud y educación
a instancias de gobierno subnacionales
-proceso que se inició en la década del
´70- fue hacia los estados provinciales,
en vez de los gobiernos municipales.
Así, la incorporación de los gobiernos
locales en el entramado de implementación de políticas sociales no es resultado
del proceso formal de descentralización,
sino que se hace efectiva como conse-
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cuencia de la expansión de los programas asistenciales focalizados. La estructura de gestión de estos programas puso
en manos de los municipios algunas etapas del ciclo de implementación de los
programas, pero se mantuvieron en la
órbita nacional las funciones de formulación, financiamiento y, en general de
seguimiento y control de las acciones.
Por lo tanto, antes que descentralización,
se trató de una transferencia limitada de
funciones hacia el nivel local, sin la correspondiente cesión de competencias
de decisión efectivas.
El modelo del desarrollo local sostiene
que este modelo de gestión de políticas
sociales, que abre espacios a los actores
sociales y estatales locales, podría constituir una vía de fortalecimiento de la
institucionalidad local, por su potencial
de generación y/o consolidación de espacios de gestión pública local basados
en la constitución de la sociedad local y
el fortalecimiento de la relación Estadosociedad en el territorio. El supuesto que
sostiene estas fundamentaciones, y que
lleva a destacar la contribución de las
políticas sociales participativas al desarrollo local, remarca que este modelo de
implementación implicaría un proceso
más endógeno de gestión de programas
sociales con actores institucionales estatales y no estatales con mayor capacidad
de autodeterminación respecto de las decisiones públicas respecto al horizonte
10. Ver, al respecto, Clemente, 2004; Jordana y Goma, 2004; Cortes Castellanos, 2003.
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Adriana Rofman
de desarrollo para su localidad o región.
A la vez, se señala que el fortalecimiento de las estructuras generadas en torno
al proceso de implementación local de
políticas sociales, en tanto espacio institucional de gestión de lo público, ayudaría a mejorar la articulación interna de la
sociedad local.
Las elaboraciones provenientes del
marco conceptual del desarrollo local
consisten fundamentalmente en afirmaciones de orden normativo respecto del
valor sinérgico de la articulación positiva entre el Estado y los actores sociales
en espacio local, como basamento institucional de los procesos de desarrollo
endógeno. Para esta matriz conceptual,
el desarrollo económico requiere potenciar procesos de naturaleza endógena,
sostenido por la dinámica del sistema
productivo territorial y motorizado por
la articulación de recursos y capacidades a nivel local. La estructura y dinámica social se configura sobre lógicas
territoriales, lo que permitiría identificar sociedades locales, constituidas en
torno a los procesos de acumulación a
escala local, y sustentadas por la historia, la identidad cultural y el proyecto de desarrollo común. La noción de
“sociedad local”, tal como la formula
Arocena,(2002), se basa en dos criterios
principales: uno referido a la capacidad
de un sistema local de relaciones de po-
der de controlar el excedente económico y otro ligado a la identidad cultural,
que involucra a la historia común y al
sentimiento de pertenencia al territorio.
Desde esta conceptualización tampoco
parece sencillo identificar “sociedades
locales” en la gran ciudad metropolitana, ya que es posible delimitar distintos
ámbitos de referencia territorial para las
actividades económicas mientras que la
identidad cultural se ha construido sobre
un amalgama de tradiciones regionales
de diverso origen, como resultado de los
procesos migratorios.
Por lo tanto, los procesos de desarrollo
económico y social de base territorial
requerirían del desarrollo de una institucionalidad local, es decir, de instancias
de articulación de actores locales que
involucren al Estado, al sector privado
y a la sociedad civil y generen procesos
sinérgicos de transformación de la dinámica local.11
Existe una amplia literatura que da cuenta de experiencias de desarrollo endógeno que ponen de relieve la potencialidad
de este tipo de armados institucionales
para la promoción del desarrollo social
y la democratización de la gestión pública.12 La mayoría de estos estudios, si
bien ofrecen aportes muy valiosos para
la consideración de la dimensión territorial de la interacción Estado-sociedad,
11. Ver, entre otros: Arocena, 2002; Bervejillo, 1995; Boisier, 1999 y 2000 ; Marsiglia (comp) 1999.
12. Dada la amplitud de este campo es difícil citar una sola referencia, pero pueden mencionarse a la revista Pobreza Urbana y Desarrollo , editada por el
IIED-AL, o a los trabajos del CLAEH, de Uruguay, como algunos de los exponentes de este enfoque.
Participación en políticas públicas en ciudades metropolitanas...
su objeto son generalmente localidades
pequeñas o medianas. Es decir, estos
estudios se interesan por territorios reducidos y relativamente simples, al menos en lo referente a la escala territorial
de los actores que lo conforman, ya que
generalmente se refieren a municipios,
ciudades pequeñas o barrios.
La hipótesis de este artículo es que estas
afirmaciones pierden su fuerza cuando
se aplican a ciudades metropolitanas,
donde, como veíamos previamente, la
articulación de la trama socioinstitucional local resulta debilitada por la incidencia de factores que operan a escala
metropolitana.
Este enfoque encuentra fuertes límites
cuando se trata de analizar experiencias
de participación de organizaciones de la
sociedad civil en políticas públicas en
ciudades metropolitanas, como las que
regulan la vida cotidiana en la Región
Metropolitana de Buenos Aires. En estas grandes ciudades, la propia noción
de espacio local se convierte en un concepto difuso, ya que la escala “local” de
interacción -la que se corresponde con
los intercambios cotidianos- asume diferentes geografías según la actividad de
que se trate.
Hablar de la diferencia entre un espacio metropolitano y uno local/barrial no
sólo refiere a cuestiones de tamaño -de
dimensiones espaciales o de cantidad de
población-, sino que una aglomeración
metropolitana se define en función del
147
conjunto de flujos de población y de intercambio de bienes y servicios que la
recorren cotidianamente y que atraviesan -y en cierta medida desconocen - los
límites jurisdiccionales. Es decir, en una
ciudad metropolitana la interacción cotidiana supera los límites de los municipios. Además de su extensión y cantidad
de población, “un área metropolitana
vincula las actividades en ella asentadas
en razón de sus nexos funcionales y no
por su cercanía o contigüidad territorial”.
Esto es, la base de sustentación de las actividades, las relaciones, las instituciones
de las áreas metropolitanas no se construye tanto sobre la proximidad espacial,
local o barrial, sino principalmente en
función de “relaciones complementarias
entre las actividades y funciones que, en
razón de la lógica de cada una, se encuentran asentadas en diferentes lugares del
área” (Pírez, 2001:Pág. 261).
Estas consideraciones no significan que,
en los espacios metropolitanos, la escala
local desaparezca, ya que si bien es la
escala metropolitana la que rige para los
circuitos de producción y circulación de
mayor importancia económica, paralelamente coexisten mercados sub-metropolitanos, o más precisamente locales,
donde circulan funciones y actividades
de menor relevancia. Es decir, si bien la
localización de las actividades económicas más concentradas se distribuye en
función de criterios propios de una ciudad metropolitana, en esta aglomeración
conviven circuitos económicos de menor escala, determinados por la proximi-
148
Adriana Rofman
dad geográfica, tanto en el mercado de
trabajo, de tierra y vivienda, como en la
circulación y consumo de productos.
Es decir, en las ciudades metropolitanas
coexisten escalas diversas de interacción, según el campo de actividad o el
proceso de que se trate. En cuanto a los
ejes de interés de este artículo, interesa
remarcar tres procesos que operan en
distintas escalas: la actividad económica
más dinámica -es decir, la producción y
el consumo, el mercado de trabajo y el
mercado inmobiliario- funcionan en escala metropolitana y subregional -entre
municipios vecinos-; la escala de referencia de las políticas públicas es municipal ; y el ámbito de actuación de las organizaciones sociales de base territorial
es mayormente barrial o atraviesa las
fronteras municipales. La identificación
de un espacio local dentro de una aglomeración metropolitana no puede asentarse, por lo tanto, en un criterio único,
sino que debería entenderse como la resultante de la conjunción de varias “esferas de actuación societal”, económica,
social, política, etc.
En este sentido, en cuanto a la gestión
de las cuestiones públicas, señala Pírez
(2001) se produce también un desfasaje
entre el ámbito territorial de las cuestiones -territorio real-, y el ámbito territorial de las acciones definido por los límites político-administrativos -territorio
formal-. Es decir, si buena parte de los
problemas de la población de una ciudad
metropolitana no están geográficamen-
te acotados a su municipio -por ejemplo, los temas de transporte, el trabajo, la
atención de la salud, entre muchos otros-;
las capacidades de respuesta de las autoridades estatales están organizadas, y
segmentadas, en función de los límites
municipales.
El gobierno de las regiones metropolitanas se caracteriza por la yuxtaposición
de instancias de gobierno de distinto
nivel sobre un mismo territorio, por un
lado, y la compartimentarización entre
las distintas jurisdicciones territoriales
de la gestión de cuestiones que trascienden los límites municipales, por el otro.
Se superponen diferentes agencias gubernamentales sobre una misma problemática, a la vez que se generan compartimentos estancos entre los municipios en
la administración de problemáticas que
requerirían la cooperación intermunicipal. Como resultado, el papel del Estado
local en la promoción del desarrollo local, pieza clave del modelo, queda muy
desdibujado puesto que ve debilitadas
sus atribuciones en la competencia con
otras instancias de gobierno.
Antes que unidades socio-territoriales
con límites espaciales evidentes, los
espacios locales en ciudades metropolitanas resultan de la articulación de procesos, lógicas y actores diversos. Los
escenarios territoriales del Estado, las
referencias territoriales para la formulación e implementación de políticas
públicas, no coinciden a priori con los
espacios de referencia de la acción de
Participación en políticas públicas en ciudades metropolitanas...
149
los actores sociales. ¿Qué características territoriales asume entonces la participación social en políticas públicas en
ciudades metropolitanas? ¿Cuáles son
las escalas territoriales de referencia de
la acciones y demandas de la sociedad
civil y cuáles las de los actores políticoestatales? ¿Qué tipo de vinculación se
establece entre las organizaciones de la
sociedad civil y el Estado local, en una
ciudad metropolitana?
este análisis, puesto que el primero
brinda información sobre la estructura
de la intervención estatal, mientras que
el segundo sistematiza las experiencias
de los actores de la sociedad civil. Esta
metodología permitió trabajar con una
mirada doble, que busque información
desde ambas fuentes: las que provienen
del análisis de las políticas públicas, y
las se basan en información provista por
las organizaciones.
La trama de interacciones entre
OSC y las políticas públicas en
el gran Buenos Aires
¿Autonomía de la sociedad civil?
Los interrogantes arriba expuestos orientaron el desarrollo de varios estudios empíricos sobre las vinculaciones entre el
Estado y las organizaciones de la sociedad
civil en la gestión de programas sociales,
en diversos municipios del Gran Buenos
Aires. El primer estudio, realizado en el
año 2005, se realizó un relevamiento detallado de todos los programas sociales implementados en tres municipios de la región (José C Paz, San Miguel y Moreno)13.
En un segundo momento, en el año 2008,
se aplicó una encuesta a 60 organizaciones
sociales de cuatro municipios (José C Paz,
San Miguel, Moreno y Morón)14, donde se
indagaba acerca de las experiencias de interacción con el Estado.
Los resultados de estos dos estudios
ofrecen datos complementarios para
El estudio de las modalidades específicas de interacción entre OSC y el Estado
en la Región Metropolitana de Buenos
Aires implica analizar el punto de confluencia entre dos espacios institucionales -el del Estado y el de la sociedad civil-. En este punto, tomamos a estas esferas de manera general, sin detenernos
en el análisis de la escala de actuación
de cada una de ellas -local, provincial o
nacional-, ni en las diferentes agencias o
sectores que las componen.
El primer acercamiento a la cuestión,
orientado al estudio de la acción estatal, mostró qué el avance de la impronta
participativa en el diseño de las políticas
sociales que se implementan en el espacio local. En ese relevamiento se identificaron 49 programas sociales diferentes, que cubrían distintos sectores de la
política social, desde programas alimen-
13. Este relevamiento consistió en la recolección de información básica, a través de la revisión de documentos oficiales y entrevistas a funcionarios
municipales.
14. La encuesta se realizó a través de entrevistas semiestructuradas a miembros de organizaciones sociales de base.
150
Adriana Rofman
tarios, de vivienda, de capacitación, de
salud, etc-. La mitad de estos programas
se apoyaba en un diseño participativo, es
decir, suponía alguna forma de intervención de actores de la sociedad civil en su
proceso de implementación.
Este importante segmento de programas
sociales participativos abarcaba un espectro muy diverso de modalidades de
intervención de la sociedad. Las diferencias encontradas entre los diferentes formatos participativos fueron agrupadas,
principalmente, en torno al momento del
ciclo de la política en que estaba prevista
la intervención de los actores sociales,
criterio que permitía poner en evidencia
la capacidad de incidencia real de la sociedad en el proceso de formulación e
implementación de la acción estatal.
El supuesto que sostiene la tipología
que se presenta a continuación es que
la incidencia de la sociedad civil en la
política es mayor cuando la intervención
tiene lugar en el momento del diseño de
la misma, mientras que la incidencia es
media cuando la participación sucede
durante todo el proceso de implementación, o en la instancia de control y/o
seguimiento; y es baja cuando la intervención de los actores sociales se limita
a la colaboración en la ejecución de las
actividades (cuadro 1).
Como se mencionó previamente, cerca
de la mitad de los programas sociales
analizados preveían alguna forma de
participación social en su gestión. Sin
embargo, también cabe destacar que la
participación de los actores de la sociedad civil estaba muy limitada, ya que no
se ha encontrado ningún caso en el que
los representantes de la sociedad civil
intervengan en el momento de la decisión sobre la orientación de las políticas
y sólo en 4 programas, donde se establece una forma de cogestión entre los or-
Cuadro 1 - Programas sociales según participación de la sociedad civil en la gestión: grado
de incidencia y modalidad de participación (José C Paz, San Miguel y Moreno, 2005).
Fuente. Elaboración en base a relevamientos propios.
Participación en políticas públicas en ciudades metropolitanas...
ganismos gubernamentales y los actores
de la sociedad.
La categoría más frecuente es la de programas con baja incidencia social, donde
se ubican los programas socioproductivos,
-esto es, programas en los que los destinatarios se involucran en la ejecución de
las acciones, fundamentalmente aportando su trabajo como parte de la prestación
que reciben, es decir, formatos en los que
la participación consiste en el aporte individual de trabajo de parte del destinatario,
sin ningún tipo de intervención en decisiones que vayan más allá del proyecto
productivo objeto del subsidio; y los que
se organizan bajo el formato de “organización ejecutora” -es decir, casos en que una
organización participa sólo en la ejecución
de las actividades o la prestación de los
servicios, sin intervención en el diseño. En
este modelo encontramos principalmente
a políticas alimentarias, que operan a través de comedores populares, donde la intervención de la organización está también
restringida a su propia actividad.
En resumen, la gran mayoría de los programas analizados se dividen en dos
grupos: los que no implican a actores
sociales en la implementación, y los que
los convocan para colaborar sólo en la
ejecución de las actividades. Es decir, si
bien las OSC están muy involucradas en
el entramado de gestión de las políticas
estatales, su lugar en esta asociación es
restringido, en el sentido que intervienen centralmente en la prestación de los
servicios.
151
El análisis de estos fenómenos desde la
perspectiva de las OSC ofrece más información acerca del lugar que ocupa
la sociedad civil en este entramado de
gestión. Para ello, el estudio de campo
se realizó en el año 2008 sobre las modalidades de vinculación con el Estado
de 60 organizaciones de la sociedad civil
localizadas en cuatro municipios del noroeste del conurbano bonaerense.
Se trata, en su gran mayoría, de organizaciones de base territorial, esto es,
conformadas por vecinos para atender
problemáticas ligadas a sus propias necesidades. Por lo tanto, son organizaciones predominantemente pequeñas, el
50% tiene menos de 10 miembros, y el
78% cuenta con una sola sede, con poco
desarrollo institucional, el 57% no tiene
personal rentado.
El análisis de los objetivos y de las actividades que desarrollan estas agrupaciones habla a las claras de la función
social que desempeñan, ya que están
orientadas principalmente a cubrir los
servicios que no puede adquirir en el
mercado por la población de escasos
recursos que habita esta región, y que
no son prestados adecuadamente por los
efectores públicos: alimentación, solución a problemas habitacionales, recreación, educación no formal, etc. Esta
misión las lleva a cubrir un espectro
muy amplio y diverso de actividades: en
promedio, cada organización desarrolla
más de 3 actividades diferentes de manera sistemática.
152
Adriana Rofman
Cuadro 2 - Intensidad de vinculación de las organizaciones con el Estado para la gestión de
actividades (José C Paz, San Miguel, Moreno y Morón, 2008).
Fuente. Elaboración en base a relevamientos propios.
Por esa razón, se indagó por la relación
establecida con un organismo estatal en
cada actividad. Como se evidencia en
cuadro 2, sólo el 10% de las organizaciones entrevistadas no necesita relacionarse con el Estado para llevar adelante
sus tareas, y el 28% cuenta con la intervención estatal en todas sus actividades.
Con el objeto de analizar las características de esta vinculación, se indagó acerca
de los roles que desempeñan cada una
de las instituciones en dicha relación.
Como se detalla en cuadro 3, la modalidad de relación predominante es la que
se basa en el aporte de recursos -financieros, materiales o humanos- por parte
del Estado, y sólo un 10% de las menciones refieren a espacios de interacción,
una modalidad de interacción supuestamente más paritaria.
Estos datos confirman el escenario construido a partir de estudio sobre las políticas
sociales reseñado previamente, puesto que
hablan de una modalidad de relación entre las organizaciones sociales y el Estado
fuertemente asimétrica, donde el sentido
de la vinculación es el apoyo económico a
las actividades de prestación de servicios.
No aparecen referencias explícitas a interacciones orientadas a formular o diseñar
políticas, y sólo ese 10% de vinculaciones
más simétricas podría incluir un papel de
mayor incidencia de la sociedad civil en la
formulación de las políticas.
Estas observaciones llevan a poner en cuestión la concepción idealizada de la sociedad
civil, la que postula la autonomía de este
ámbito respecto de la esfera estatal. Autonomía que llega a tomar forma, en el discurso de algunas OSC, en un enunciado de
principios respecto de la negativa explícita
a aceptar fondos del estado para su funcionamiento. ¿Cómo impacta, entonces, en la
posibilidad de desarrollo autónomo de las
organizaciones, esta modalidad de relación
con el Estado tan sostenida sobre la contribución económica unidireccional?
Participación en políticas públicas en ciudades metropolitanas...
153
Cuadro 3 - Tipo de vinculación de las organizaciones con organismos estatales (José C
Paz, San Miguel, Moreno y Morón, 2008).
Fuente. Elaboración en base a relevamientos propios.
En el cuadro 4 se presentan las respuestas obtenidas a la pregunta respecto de
las fuentes de financiamiento de las actividades realizadas por las organizaciones entrevistadas.
Como se puede comprobar, estas instituciones recurren a una gama muy amplia de fuentes de financiamiento, donde
sobresalen las estrategias de colecta de
fondos propios -como el cobro de aranceles por las actividades , o el aporte de
socios-, pero donde también ocupan un
lugar de importancia las contribuciones
económicas del Estado. Es decir, del total de fuentes mencionadas, un 36% corresponde a organismos estatales.
Las respuestas hasta aquí analizadas dan
cuenta de una relación muy estrecha de
las OSC y el Estado, relación que dado
su carácter asimétrico, puede ser vista
como dependencia o cooptación, una
calificación muy difundida en los debates sobre este tema. Pero otros datos
recogidos en la encuesta muestran que
15. Esta cifra consiste en la suma de todas las menciones a tipos de vinculación, no al total de organizaciones.
154
Adriana Rofman
Cuadro 4 - Fuente de financiamiento de las actividades de las organizaciones
(José C Paz, San Miguel, Moreno y Morón, 2008)
esta caracterización resulta demasiado simplista, ya que las organizaciones
también sostienen otros tipo de vínculos
con la institución estatal.
instancia de articulación, y los espacios
mencionados fueron 40, de donde se desprende que varias organizaciones forma
parte de más de un espacio multiactoral.
Más precisamente, se indagó respecto de
la participación de las organizaciones en
espacios multiactorales de interacción de
decisión sobre políticas públicas, como
Foros, mesas de coordinación o Presupuestos participativos. Los resultados
muestran que el involucramiento en la
gestión de programas sociales no es la
única forma de interacción con el Estado,
ya que cerca de la mitad de las organizaciones entrevistadas -28, exactamentemencionó haber formado parte de alguna
Asimismo, preguntar respecto de la intervención en conflictos, demandas o protestas ante el Estado, se detectó que también la mitad de las organizaciones -31,
en este caso- intervino en alguna protesta,
movilización o expresión de demandas
sociales ante los poderes públicos.
16. Idem anterior.
Este conjunto de registros empíricos
constituyen buenas ilustraciones de las
reflexiones enunciadas en apartados anteriores, respecto de la implantación de
Participación en políticas públicas en ciudades metropolitanas...
los modelos participativos de gestión de
las políticas públicas, y más particularmente, de la estrecha imbricación de las
organizaciones de la sociedad civil en las
gestión de las políticas sociales. En este
sentido, podría afirmarse que el sistema
de políticas sociales que rige actualmente
en Argentina, necesita de la intervención
de las organizaciones de la sociedad para
hacer efectivas sus políticas, lo que ubica
a estas asociaciones sociales dentro del
entramado de implementación de la intervención estatal. El ideal de autonomía,
de separación radical de la lógica de legitimación estatal, que enuncian algunos
discursos al hablar de la sociedad civil,
queda sumamente desdibujado cuando
se analizan las condiciones efectivas de
acción de las organizaciones en espacios
como el Gran Buenos Aires.
Ello no significa, sin embargo, que estos espacios asociativos estén completamente cooptados por el sistema político
estatal, y que sean totalmente funcionales a dicha lógica. Más bien encontramos una combinación de estrategias de
colaboración y conflicto, que plantean
un escenario complejo de relaciones entre el Estado y la sociedad civil.
¿Interacción Estado-sociedad civil,
base de sustentación del desarrollo
local?
Los procesos de participación social
en políticas públicas, se apoyan, como
hemos señalado previamente, en organizaciones con un fuerte anclaje terri-
155
torial, puesto que estas experiencias se
desarrollan mayormente en el marco de
procesos locales de gestión de políticas
sociales. Esta condición ha llevado a los
promotores de los procesos de desarrollo local a valorizar fuertemente estas
formas de articulación, con el supuesto
de que favorecerían la consolidación de
la trama socioinstitucional local.
Estas afirmaciones se vuelven más imprecisas en espacios metropolitanos, donde la
propia noción de “espacio local” se hace
difusa y la trama socioterritorial se complejiza enormemente. Como se señalaba
previamente, la presencia estatal en el Gran
Buenos Aires se compone de intervenciones superpuestas de los niveles municipal,
provincial y nacional. En el campo de las
políticas sociales, en particular, ello significa que cada nivel de gobierno ejecuta sus
programas, que sólo en algunos casos implican alguna forma de coordinación interjuridiccional que otorgue primacía al nivel
municipal en la gestión de las acciones.
Esta compleja realidad lleva al segundo grupo de interrogantes: ¿cuál sería
el escenario local de participación en
políticas sociales en los municipios periféricos de una región metropolitana?
¿Cuáles son las instituciones -estatales y
sociales- que conforman la matriz de interacción Estado-sociedad civil en estas
localidades, y cuál sería la escala territorial de esta trama de interacciones?
Este interrogante también puede ser
respondido desde las dos miradas antes
156
Adriana Rofman
desarrolladas: la del Estado y la de la sociedad civil. El estudio de las políticas
sociales municipales, previamente mencionado, puso en evidencia la limitada
incidencia del municipio en las decisiones relativas a programas de alto impacto potencial. Como se ve en el cuadro 5,
los programas sociales de mayor impacto potencial17 son mayormente de origen
nacional y provincial, mientras que los
municipios sólo pueden implementar
programas de bajo impacto.
Según la lógica del complejo de política
social argentino, el nivel nacional tiene
un peso más relevante en el abanico de
programas, seguido por las menciones
a iniciativas provinciales y, en número
muy limitado, acciones municipales. Se
podría deducir de esta distribución, en
el tema que aquí nos interesa, que las
orientaciones que condicionan la acción
de las organizaciones sociales en esta re-
gión son definidas en instancias de decisión bastante alejadas de los escenarios
locales, lo que además permite suponer
que la capacidad de incidencia de las organizaciones de la sociedad civil en estas
decisiones es mucho más limitada que si
se tratara de políticas municipales.
Esto no significa que los gobiernos municipales estén ausentes del entramado
de implementación de los programas
sociales. Casi todos los programas requieren de la contribución del nivel municipal, ya que su participación resulta
relevante por la puesta a disposición de
otro tipo de recursos, el personal a cargo de la ejecución y el contacto con las
organizaciones de la sociedad civil que
intervienen en la gestión. Es decir, tienen un papel poco determinante en las
decisiones estratégicas, pero son necesarios en la implementación.
Cuadro 5 - Programas sociales relevados según origen e impacto potencial (José C Paz,
San Miguel y Moreno, 2005)
Fuente. Elaboración en base a relevamientos propios.
17. Entendemos aquí por impacto potencial de un programa el grado esperado de incidencia en las condiciones de vida del conjunto de la población del
partido, medido a través de dos indicadores: la cobertura poblacional, y la integralidad y sistematicidad de las prestaciones que ofrece.
18. Algunos de los programas relevados tenía un origen multijuridiccional, por eso la suma total supera la cifra de 49. Participación en políticas públicas en ciudades metropolitanas...
En síntesis, la escasa presencia de la instancia municipal en la formulación de políticas sociales, debilita la generación de
un liderazgo político local que pueda impulsar procesos de desarrollo endógeno.
Para analizar esta cuestión desde el lugar
de la sociedad civil, se preguntó a las organizaciones cuáles eran los organismos
estatales a cargo de los programas sociales en que participaba la asociación, lo
que se detalla en el cuadro 6.
Estos datos indican que el principal interlocutor de este universo asociativo local,
es el gobierno nacional. Esto resulta llamativo si se recuerdan las características
de las organizaciones estudiadas, mayoritariamente pequeñas y de base territorial,
porque habla de la preeminencia de una
relación directa entre las agrupaciones
territoriales y el Estado nacional, una relación que supera las distancias políticoinstitucionales. Un fenómeno semejante,
aunque de menor intensidad y menor
157
distancia institucional se verifica con el
gobierno provincial.
Por otro lado, tanto los datos provenientes del relevamiento de políticas públicas
como los recolectados de las organizaciones, ponen en evidencia la superposición de jurisdicciones que intervienen en
la problemática social en estas localidades metropolitanas, dada la importancia
de la intervención directa del gobierno
nacional en el territorio local.
El lugar del gobierno municipal, sin embargo, se hace más visible en otro tipo de
relaciones, en especial como partenaire
estatal de los espacios multiactorales de
formulación de políticas, y como entidad
interpelada en las demandas sociales.
Cuadro 7 pone de manifiesto, en primer
lugar, la presencia de múltiples organismos en las espacios de interacción, ya
que 28 organizaciones mencionan a 57
agencias estatales. En segundo lugar, se
Cuadro 6 - Organismos estatales involucrado en la participación en programas sociales
(José C Paz, San Miguel, Moreno y Morón, 2008)
Fuente. Elaboración en base a relevamientos propios.
158
Adriana Rofman
Cuadro 7 - Organismos estatales involucrados en los espacios de interacción
(José C Paz, San Miguel, Moreno y Morón, 2008)
Fuente. Elaboración en base a relevamientos propios.
destaca claramente la importancia del
municipio en estos espacios, que parece
estar presente en todos los ámbitos multiactorales identificados.
Una distribución semejante aparece cuando se analiza cuáles son los organismos
destinatarios de las demandas de las OSC
(cuadro 8).
El gobierno municipal constituye el interlocutor privilegiado para la expresión
de los conflictos y demandas, confirmando así el análisis de Pírez respecto de
la contradicción existente en la ciudad
metropolitana entre el ámbito territorial
de las demandas y el de las soluciones,
mencionado previamente.
De esta manera, el “escenario local” de
interacción entre Estado y sociedad civil
queda muy desdibujado, porque estas
condiciones no permiten construir un
vínculo de interlocución entre actores
-estatales y sociales- locales. Si la interlocución privilegiada de las organizaciones de base territorial es el Estado nacional, decisión obviamente guiada por la
concentración de la oferta de programas
sociales en ese nivel, difícilmente se
constituya un escenario de interacción
local que permita generar iniciativas endógenas de cambio. Ello sugiere que la
limitada capacidad del gobierno municipal para generar las acciones públicas
orientadas a las necesidades de su sociedad no permite construir una la trama de
relaciones con anclaje local.
La relevancia de estos resultados se relaciona con una de las preguntas centrales
de este estudio, referida a la fortaleza
de la articulación estado-sociedad en el
nivel local. Esta caracterización habla
de la relativa debilidad del estado local
para incidir de manera protagónica en
Participación en políticas públicas en ciudades metropolitanas...
159
Cuadro 8 - Organismos estatales destinatarios de demandas o protestas (José C Paz, San
Miguel, Moreno y Morón, 2008)
Fuente. Elaboración en base a relevamientos propios.
decisiones de política que intervienen
en las problemáticas principales de estos
territorios, como la cuestión social.
El papel de estos municipios, entonces,
es débil en cuanto a la generación de iniciativas endógenas, si bien intervienen
en la provisión de respuestas a las necesidades de la población que habita en
su distrito, pero como piezas de un encadenamiento de instituciones y recursos
de distinto nivel, dedicadas a la implementación de acciones que se deciden
en otra instancia de la cadena.
Reflexiones finales
Los datos recogidos en los estudios empíricos ilustran adecuadamente las limitaciones de los modelos normativos de comprensión de los procesos sociopolíticos en
regiones metropolitanas. Tanto la imagen
idealizada de la relación entre la sociedad
civil y el Estado- que piensa a estos dos
ámbitos como esferas nítidamente dife-
renciadas y compartimentarizadas -como
el modelo del desarrollo local- que valora
acríticamente toda instancia de articulación local de actores-, ofrece visiones poco
realistas acerca de las potencialidades de
la trama socioinstitucional para promover
procesos de auténtica participación social
en este tipo de territorios.
Como hemos visto, en el conurbano
bonaerense, en la estructura intergubernamental de gestión de los programas
sociales, el gobierno provincial y el nacional ocupan un lugar más destacado
en lo referente a la incorporación de actores de la sociedad civil en la gestión
pública. La gestión de los programas
sociales en esta región metropolitana se
caracteriza por una fuerte interjurisdiccionalidad, que lleva al desdibujamento
del municipio como eje de una articulación socioinstitucional local.
En este sentido, cabría poner en duda si
la descentralización y la focalización de
160
Adriana Rofman
las políticas sociales en el conurbano bonaerense han contribuido efectivamente
a fortalecer a los estados municipales.
Es cierto que la “territorialización” de
los programas sociales ha contribuido
a visibilizar y fortalecer la trama socioterritorial en el Gran Buenos Aires,
pero parecería que ello no significa que
se jerarquice el papel del municipio en
tanto autoridad local, con capacidad real
de brindar respuestas a las demandas de
sus ciudadanos y consolidar una matriz
de relaciones entre estado y sociedad
civil comprometida en la constitución
de espacios públicos de gestión de las
problemáticas locales. La importante incidencia de los niveles nacionales y provincial de gobierno y, por consiguiente,
la preeminencia de vinculaciones entre
organizaciones de base territorial y esos
niveles estatales, muestran que la adopción de modelos descentralizados para
los programas sociales no lleva, por sí
sola, de manera automática, a la constitución de la institucionalidad local, ni
al fortalecimiento de la relación entre
estado y ciudadanía en los escenarios
locales.
Por otro lado, esta revisión de las modalidades de relación entre las organizaciones comunitarias y el Estado en estas
localidades muestra que la gran mayoría
de estas agrupaciones de base está implicada en el proceso de gestión de las
políticas estatales y, por lo tanto, pocas
de ellas pueden gozar de la autonomía
que idealmente se les asigna a las organizaciones de la sociedad civil.
Esta constatación constituye una buena
ilustración de la función de mediación
que desempeñan estas instituciones. Se
trata de un papel de intermediación no
sólo material -en el sentido que se ocupan de vehiculizar recursos desde el Estado hacia la población necesitada-, sino
también de mediación cultural e ideológica, puesto que el desempeño de esta
función también implica transmitir ideas
y visiones del mundo. Esta segunda forma de mediación, que se hace efectiva
de manera tanto formal- a través de las
actividades de capacitación y asistencia
que estas organizaciones brindan junto con los alimentos y la ayuda- como
también informal, a través de las redes
sociales que contribuyen a construir. Se
trata de una función fundamental en los
procesos de constitución de la hegemonía, como bien sugirió Gramsci en su
concepción de la sociedad civil.
Por consiguiente, estos datos ponen seriamente en cuestión el modelo idealizado que imagina al mundo de la sociedad
civil independiente del sistema político y
del Estado, representante de las demandas autónomas de una sociedad libre , no
contaminada con los mecanismos de la
acumulación de poder.
Como decíamos previamente, quizás
estos modelos se acercan más a la realidad en experiencias de localidades más
pequeñas, y, agregamos aquí, con una
población con mejores condiciones de
vida. Es posible que en esas condiciones,
las OSC se vean menos comprometidas
Participación en políticas públicas en ciudades metropolitanas...
a recurrir a recursos estatales, y los gobiernos locales gocen de mayor autonomía y capacidades para generar políticas
de desarrollo endógeno. Las condiciones
sociales, políticas e institucionales de las
localidades periféricas de la Región Metropolitana de Buenos Aires difícilmente
se adecuen a esos modelos normativos,
y requieren, por lo tanto, de más estudios aplicados que permitan comprender
mejor las dinámicas sociopolíticas que
movilizan a esta sociedad.
Bibliografía
Arocena, José. “El desarrollo local: un desafío contemporáneo”. Ed. Taurus / Universidad Católica. Montevideo, 2002.
Badia, Gustavo, con Pereyra, Elsa; Lupis,
Aurelia y Fagundez, Patricia. (2005)
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