Las relaciones intergubernamentales permiten que las acciones de

POLÍTICAS PÚBLICAS COMO INSTRUMENTOS DE DESARROLLO MUNICIPAL
5.
RELACIONES INTERGUBERNAMENTAL.ES
Las relaciones intergubernamentales permiten que las acciones de la administración
pública mejoren, ya que se aprovechan mejor los recursos financieros, físicos e
informativos de las instituciones, al tiempo que se comparten responsabilidades y
articulan de manera conjunta proyectos públicos.
Para los distintos órdenes de gobierno, lo intergubernamental favorece la concurrencia
y cooperación de los diferentes ámbitos que atienden ínterdiscíplinanamente los
problemas públicos. Las relaciones intergubernamentales, supone fomentar formas de
trabajo con base en la coordinación de esfuerzos, recursos e información.
Las relaciones intergubernamentales pueden darse de forma horizontal o vertical; es
decir, no sólo es la correspondencia que tienen los diferentes órdenes de gobierno sino
también los que se dan entre entidades gubernamentales; estados y municipios,
En el terreno de fas políticas, la acción municipal está estrechamente ligada a los otros
dos órdenes de gobierno, cuya relación entre ambos puede plantearse desde el punto
de vista normativo-programático; esto es, desde la relación que se establece
considerando básicamente los límites impuesto por leyes y normas, y desde luego, por
las orientaciones derivadas de los instrumentos programáticos del gobierno. De este
modo, y desde el punto de vista sistémico, es posible representar esas relaciones
intergubernamentales con el siguiente cuadro:
129
POLÍTICAS PÚBLICAS COMO INSTRLWÉNTOS DE DESARROLLO MUNICIPAL
RELACIONES DE LOS NIVELES DE GOBIERNO
Entradas
Necesidades, recursos y
demandas nacionales
Procesos
Salidas
Sistema político
ampliado
Respuestas funcionales globales:
Plan Nacional de Desanclo (PNQ
Presupuesto federal
Programas federales
Líneas jurídicas
•
• .
•
Necesidades, recursos y
demandas estatales
Necesidades, recursos y
demandas municipales
4 - -""
Subsistema político
estatal
h.
Respuestas estatales, planes,
programas, presupuesto y líneas
jurídicas estatales
1>
Subsistema-municipal de
_^-~~-—gobierno
»>
».
Respuestas municipales, planes
programas y presupuesto
Las flechas muestran el flujo de aspectos terminados (decisiones y recursos), que
ascienden y descienden desde el gobierno nacional (federal) hasta los espacios
locales,, La interdependencia que se refleja muestra el funcionamiento del sistema
político, concebido por ia subdivisión del orden federal que engloba los otros
subsistemas de acción gubernamental.
Todas las salidas del sistema terminan por convertirse en políticas y acciones
específicas que no necesariamente corresponden a los ordenamientos legales o
programáticos,72
Hasta ahora las relaciones intergubernamentales que se han efectuado son de escasa
colaboración
y
de descentralización
restringida;
más cercana
a
la
mera
desconcentración de funciones cuya relación se basa únicamente en cumplir con las
funciones que cada orden de gobierno tiene como responsabilidad,
La conformación y desarrollo de las políticas municipales se encuentra asociada a la
mecánica del funcionamiento intergubernamental y de instituciones. Es obvio que tos
130
POLÍTICAS PUBLICAS COMO INSTRUMENTOS OE DESARROLLO MUNICIPAL
La conformación y desarrollo de las políticas municipales se encuentra asociada a la
mecánica del funcionamiento intergubernamental y de instituciones,, Es obvio que los
gobiernos locales, por mucho que ellos mismos propicien su desarrollo, siempre
requieren de apoyo estatal y federal; sin embargo, esos apoyos se han dado de forma
discordinada entre los distintos órdenes de gobierno: las secretarías de estado y
organismos descentralizados del gobierno federal, que irrumpen en los estados y
municipios con no muy buena coordinación interinstitucional e intergubernamenta!
Y es que cada una de las instituciones atiende exclusivamente su parcela. Esta
dinámica que lleva a cabo cada entidad del gobierno en un solo segmento del mercado
político ha traído como consecuencia que la complejidad y diversidad social y cultural
de los municipios se haya reforzado
A su vez, esta situación propicia que las necesidades en los municipios sean cada vez
más específicas; por lo mismo, las políticas públicas deben estar cada vez lo más
cercano posible al ciudadano: eso significa que lo que pueda resolverse en escala local
no debe tratar de solucionarse en el ámbito nacional.
Las relaciones intergubernamentales, concretamente entre ei gobierno federal y los
gobiernos locales, deben corresponder al pape! que los estados tienen con sus
administraciones locales,,
Considerar las relaciones intergubernamentales constituye uno de los
aspectos más importantes al diseñar la política pública; requiere analizar
varias versiones: la normal, la de contingencia, la prospectiva, etc, [ ],. En la
instrumentación de una política pública se requiere [el] estudio de las
organizaciones responsables de su ejecución, de los actores implicados y de
131
POLÍTICAS PUSUCAS COMO INSTRUMENTOS DE DESARROLLO MUNICIPAL
la red de relaciones ínterorganizativas Por ello la política pública significa
opinión, participación, corresponsabilidad, disminución de protagonismo
gubernamental y aumento del peso de las organizaciones ciudadanas.73
Tratándose de relaciones intergubernamentales, para el diseño de políticas públicas
conjuntas de respeto a la soberanía estatal y a la autonomía municipal necesariamente
se requiere diálogo e interacción entre los gobiernos, basándose en la conciencia de la
interdependencia, en donde debe prevalecer la cooperación y el consenso en lugar de
la jerarquía y la imposición.
Esto último es sumamente importante ya que en la actualidad las dimensiones de la
interdependencia son muy generales y complejas debido a que la gestión de
programas y políticas implica una multiplicidad de organizaciones y agentes críticos,
además de que la visión de los problemas de las diferentes entidades se presentan con
percepciones distintas
En todo caso, por respeto a los otros organismos de gobierno y con la voluntad de
cooperar aceptando las diferencias pero con intereses comunes, deben actualizarse
políticas intergubernamentales para esta complejidad social que cada vez está más
presente; por ello uno de los retos fundamentales para modernizar la administración es
crear un espíritu de cooperación y elaborar un adecuado diseño de las redes
intergubernamentales.
5.1
COORDINACIÓN FEDERAL
Las relaciones de coordinación intergubernamental han sido fieles a la estructura
política centralizada, piramidal y jerárquica, por lo mismo la base de la pirámide (el
73
üzarraga Gaudry, Ignacio M "Municipio y políticas públicas" en Políticas públicas: actualidad y
perspectivas, 1APEM, nüm. 35, julio-septiembre, México, 1997, p 140..
132
POLÍTICAS PÚBLICAS COMO INSTRUMENTOS DE DESARROLLO MUNICIPAL
municipio) ha sido motivo de exaltación y objeto de todos tos esfuerzos que desde la
cúpula política se realizan para propiciar su desarrollo
[Se] ha llevado a proponer o ejecutar esquemas que no toman en cuenta la
necesaria coordinación entre instancias y que entonces se detienen ante el
peligro de la dispersión y el reforzamiento de los cacicazgos regionales (o
conducen a ellos)
Parafraseando a Lenin, hemos aplicado (real o
conceptualmente) una presión excesiva al intentar enderezar el clavo, sólo
para dejarlo doblado del tado contrario,74
Dicho
en
otras
palabras,
los
mecanismos
de
coordinación
entre
entidades
gubernamentales han sido parte de un juego político en donde todo ocurre en el ámbito
federal: con poca participación de los estados pero escasa de los municipios, Por tanto
la coordinación entre entidades gubernamentales ha sido más formal que efectiva, con
modalidades y cambios sustantivos, siguiendo las líneas y acuerdos que señala el jefe
del ejecutivo en turno,
74
Méndez, José Luis. "Estudio introductorio", en Wright, Deil S,. Para entender tas relaciones
intergubemamentales, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, Universidad
Autónoma de Coahuila, Fondo de Cultura Económica, México, 1997, p, 10
133
PoiiTKtó PíBUÍAS COMO !RSTRUHBíTOS OE DESAHROLLO MUNICIPAL
MECANISMOS y ACCIONES DE COORDINACIÓN INTERGUBERNAMENTAL
(1971 -1994)
Focha
1971-19B0
Fecha
Macanismn d* coordinación
Función
Comités Promotores de Desarrollo
Socioeconómico de los Estados
(Coprodes)
Promover la participación de la
administración pública federal y de la
población en las tareas de! desarrollo
Convenio Único de Coordinación (CUC)
instrumentar la planeación concertada
para et desarrollo
Aficione» da coordinación
Promover y coordinar la formulación del plan municipal de desarrollo
Se establecieron compromisos entre la federación y Eos estados para consolidar
los Copiadas, como instancia para compatibüizar tos esfuerzos planificadores y
compromisos que permitieran lograr la participación de ios municipios en la
planeación.
Fecha
Mecanismo tfe Coordinación
Función
1984
Convenio Único de DesarroHo (CUD)
Instrumentar la política de desarrollo
regional establecida en el plan nacional
de desarrollo
1992
Convenio Único de Desarrollo Social
(CDS)
1989-1994
Programa Nacional de Solidaridad
75
Mecanismo creado para coordinar las
dependencias gubernamentales que
ejecutan la política social junto con fa
sociedad organizada
Existen una serta de programas federales que ejecutan principalmente políticas distributivas, pero para
nacerías, necesariamente deben coordinarse los estados con tos municipios; no obstante, mencionamos
el Programa Nacional de Solidaridad por la importancia y trascendencia que tuvo en el diseño e
implementación de las políticas públicas, io mismo que por su penetración social y territorial con la que
alcanzó una gran convocatoria y participación de la sociedad con todo y que fue un programa federal
situado por encima de Eos estados y municipios. A tal grado fue su importancia que se crearon alrededor
de 150 mil comités de solidaridad
134
POLÍTICAS PÚBLICAS COMO INSTRUMENTOS DE DESARROLLO MUNICIPAL
Como se observa, los mecanismos de coordinación se orientan a integrar del Sistema
Nacional de Planeación Democrática mientras que los convenios y comités representan
su expresión administrativa; de esta manera los planes municipales siguen los
lineamientos federales y estatales en su conformación
El Convenio de Desarrollo Social (CDS), antes Convenio Único de Desarrollo (CUD), es
el principal instrumento de coordinación que se establece dentro del Sistema Nacional
de Planeación entre la federación y los estados a fin de armonizar las necesidades
locales con la programación sectorial de! gobierno federal
Como se recordará, las directrices del proceso administrativo local derivan de
decisiones centralizadas y planeaciones agregadas pues la relación federaciónestados, se reproduce en la relación estado-municipio.
Las relaciones intergubemamentales tienen que ver con las políticas institucionales, las
cuales necesariamente deben articularse en un proceso de coordinación participativa y
cooperación entre las autoridades locales, estatales y federales; de otro modo, la
coordinación seguirá teniendo el peso de la jerarquía
135
POÜTKtó PÚBLICAS COMO INSTRMNTOS DE DESARROLLO MUNiaPW.
MECANISMOS FISCALES DE COORDINACIÓN INTERGUBERNAMENTAL
Fflih
1980
FuilCifln
m uno
Evitar la duplicidad de impuestos y los
montos totales por recaudado, Participar
de sus rendimientos a los estados y
éstos a sus municipios.
Sistema Nacional da
Coordinación Fiscal
h o i ii «i s f i n i I I P i n r 'i s
1. Fondo General de Participaciones
2 Fondo Financiero Complementario de Participaciones
3. Fondo de Fomento Municipal
MUL i íi-jn» (fc.cuarchUK.Km
Fu icn. n
1997
Ramo 26
Superación de la pobreza
1998
Ramo 33
Aportaciones federales para entidades
federativas y municipios
hnnrtog l i i i n
J_ÍIL2_1'
_
1, Fondo de Aportaciones para la Educación Básica Normal
2, Fondo de Aportaciones para los Servidos de Salud
3, Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAfS)
• Fondo para la infraestructura Social Estatal (FISE)
• Fondo para la Infraestructura Social Municipal (FISM)
4 Fondo para el Fortalecimiento de los Municipios y el DF
5. Fondo de Aportaciones Múltiples
Para transferir recursos a los estados y municipios ios fondos financieros:
En primer término, generaron una nueva distribución de funciones entre los
diversos órdenes de gobierno: la responsabiEidad y el control en ei
desempeño de los programas y proyectos recaen, en lo sucesivo, en ios
gobiernos estatales y municipales, mientras que al gobierno federal -que
hasta entonces debía dar cuenta de la marcha de los programas*
136
Podrios PUBLICAS COMO INSTRUMENTOS DE DESARROLLO MUNICIPAL
corresponden tareas de fijación de normatividad, coordinación y evaluación
de tos programas,76
Lo anterior ha representado una estrategia de descentralización de recursos y de
coordinación, su acción ha permitido establecer mejores condiciones de coordinación
institucional por medio de convenios de desarrollo social, en los que se precisan los
compromisos para cumplir la política social que supere la pobreza; asimismo ha
favorecido, de alguna manera la ejecución de políticas públicas de carácter social, en
virtud de que se dieron las condiciones para que se estableciera una mayor
cooperación entre los tres órdenes de gobierno y del municipio con la sociedad,
Obviamente que para cerrar la pinza en la ejecución de estos fondos y programas sería
conveniente que los municipios promovieran con mayor decisión la organización y
participación comunitaria, a fin de incorporar mayores conocimientos, experiencias y
valores que, como ya observamos, en la aplicación de las políticas resulta muy
importante, así como para darle seguimiento y evaluación a la implantación, mayor
alcance a los recursos que se invierten, lo mismo que transparencia pues sigue
estando pendiente, de ahí en parte las fórmulas y criterios un tanto difusos de
distribución para los más necesitados,
76
Carrasco, Rosalba; Tarriba, Gabriel; Del Val, Enrique, "Descentralización de políticas sociales y
desarrollo regional", en Diálogo y Debate, núm 4, México, 1997, p. 7,,
137