DICTAMEN Nº. 278/2009, de 23 de diciembre.* Expediente relativo

DICTAMEN 278
DICTAMEN Nº. 278/2009, de 23 de diciembre.*
Expediente relativo a resolución del contrato de compraventa de la parcela K de la IV
fase residencial del Polígono de Santa María de Benquerencia de Toledo, instruido por
la Consejería de Ordenación del Territorio y Vivienda.
ANTECEDENTES
La Consejería de Ordenación del Territorio y Vivienda ha sometido a dictamen del
Consejo Consultivo el expediente relativo a la resolución del contrato de compraventa de la
parcela K de la fase IV del Polígono de Santa María de Benquerencia de Toledo, formalizado mediante escritura pública el día 5 de mayo de 1989 con la empresa W.
Se fundamenta dicho acuerdo incoatorio en el incumplimiento culpable del plazo que
tenía la mercantil adquirente de la parcela de su obligación de comenzar y concluir las obras
en la forma y plazos establecidos en el contrato.
La mercantil adjudicataria se opuso a la citada resolución, alegando que el contrato
quedó perfeccionado con la adjudicación del mismo, producida en 1977, y no con su formalización en 1989; niega que se haya incumplido la obligación contractual imputada pues ha
edificado más de la mitad de la superficie de la parcela primitiva; estima también que la
acción resolutoria que pretende ejercitar la Administración se encuentre prescrita, pues se
trata de una acción personal cuyo plazo de prescripción según el artículo 1964 del Código
Civil es de 15 años cuyo cómputo comienza desde el día en que pudieron ejercitarse. Estiman que conforme a lo dispuesto en el Pliego de condiciones que rigió la enajenación, el
derecho a ejercitar la acción resolutoria nació “ya en septiembre de 1977- o el 23 de abril de
1978, si la referencia es la no presentación del proyecto, o el 31 de mayo de 1978, si la
referencia que se adopta es la fecha en que debió iniciarse la obra de edificación”. Concluyen, por tanto, que hasta la fecha de notificación del acuerdo de inicio han transcurrido más
de 31 años.
EXTRACTO DE LA DOCTRINA
Es evidente que se ha producido un incumplimiento contractual, si bien parcial, por
parte de la empresa propietaria de los terrenos, pues no ha dado cumplimiento a su obligación de presentar los proyectos, iniciar la construcción y finalizarlas en los plazos estipulados en el contrato.
Sin embargo lo determinante en el presente caso es si la acción que tiene la Administración para exigir el cumplimiento del contrato y, en su caso, para resolver el mismo, se
encuentra o no prescrita, tal como alega W.
La institución jurídica de la prescripción en su modalidad extintiva se funda en la actitud pasiva de quien tiene un derecho potencial y no lo ejerce en los plazos preestablecidos
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Ponente: José Sanroma Aldea
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Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha.- 2009
en una concreta norma jurídica sobreviniendo su eficacia en aras de la seguridad jurídica
por el mero transcurso del tiempo.
Como punto de partida, debe tenerse en cuenta que en nuestro ordenamiento jurídico
ninguna norma regula específicamente el plazo de prescripción de las acciones nacidas de
los contratos administrativos.
Para suplir esta laguna, y de acuerdo con el sistema de fuentes establecido en el artículo 4.2 de la LCE, es preciso acudir al Código Civil, cuyo artículo 1930 párrafo 2º, dispone que “También se extinguen del propio modo por la prescripción los derechos y las acciones, de cualquier clase que sean”. El artículo 1964 dispone que las obligaciones personales -como es el caso de la obligación del adquirente de la parcela de proceder a su edificación en el plazo estipulado en el contrato- que no tengan señalado otro término especial,
prescriben a los 15 años.
Asimismo, de conformidad con el artículo 1969 del Código Civil, el tiempo para la
prescripción de acciones, cuando no haya disposición especial que otra cosa determine, se
contará desde el día en que pudieron ejercitarse.
Tanto la empresa propietaria de los terrenos como la Consejería consultante, si bien
coinciden en que el plazo de prescripción de la acción es el de quince años, difieren en
cuanto a la fecha en que dicho plazo comienza a computarse, esto es, la fecha desde la cual
la acción pudo ejercitarse.
Para el Servicio Jurídico de la Consejería consultante el momento desde el que se pudo ejercer la acción que supone el dies a quo para el inicio del plazo de prescripción, es
desde la delimitación física del inmueble, resultante de la agrupación de fincas formalizada
el 15 de septiembre de 2006 y con constancia registral el 18 de octubre.
El Consejo disiente del tal planteamiento por cuanto que ni el Pliego de Cláusulas
Administrativa que constituye, según la tradicional expresión de la jurisprudencia la “ley
del contrato”, ni la posterior Escritura pública supeditan el cumplimiento de las obligaciones de urbanizar y edificar a actuación previa alguna. El criterio expresado en el informe
jurídico conduciría al absurdo de que el cumplimiento del contrato queda a la voluntad de
la parte compradora quien no tendría estipulado un plazo para segregar la parcela y obtener la correspondiente licencia de obras.
Para la determinación de la fecha en que se consumó el incumplimiento imputado a la
empresa, y por tanto, nació la acción para exigir su cumplimiento o instar su resolución,
hemos de acudir a la Escritura de formalización del mismo, de 5 de mayo de 1989, que
señala que el contratista se obligaba a “presentar en la Dirección General de Urbanismo y
vivienda de la Consejería de Política Territorial los proyectos básicos de edificación y
urbanización de las parcelas adjudicadas en el plazo de tres meses a partir de la fecha de
notificación de la adjudicación definitiva”.
Si bien no existía obstáculo para que la empresa hubiese presentado los proyectos e
incluso iniciase las obras, a partir de la fecha de la adjudicación definitiva del contrato
(momento de la perfección del mismo), la inclusión de dicha cláusula en la escritura, cabría
interpretarla, en el mejor de los casos, en el sentido de que el citado plazo computase desde
la propia fecha de la escritura.
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A su vez el contratista quedaba obligado a “iniciar las obras de construcción en el
plazo de dos meses a partir de la aprobación de los proyectos si se trata de viviendas libres
(como es el caso), o desde el otorgamiento de la calificación provisional si se trata de viviendas de protección oficial y a realizarlas en el plazo máximo de tres años desde su iniciación”.
En definitiva, en la interpretación más favorable para la Administración, el incumplimiento de la empresa se consumó a los tres meses de la fecha de la escritura, al no presentar los proyectos básicos de edificación, esto es, el 5 de agosto de 1989. Así lo entendió en
su día la Administración, al incoar un expediente de resolución mediante acuerdo de 11 de
noviembre de 1991, expediente posteriormente caducado y que, como dispone el artículo
92.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo común, “los procedimientos caducados no
interrumpirán los plazos de prescripción”.
El único documento posterior a dicha fecha por el que se reclama el cumplimiento del
contrato es un oficio del Director General de Urbanismo y Vivienda de 11 de mayo de 1992,
en que se requiere a la empresa propietaria de los terrenos a “presentar el proyecto requerido en nuestro escrito de 1992” y éste se refería exclusivamente al proyecto de construcción de 22 viviendas posteriormente ejecutado y no a la exigencia de edificar la totalidad de
la parcela. En consecuencia, no figura en el expediente ningún documento de la Administración instando a la empresa al cumplimiento del contrato, anterior al acuerdo de inicio
del presente expediente de resolución fechado el 9 de junio de 2009, momento en que habían transcurrido más de quince años desde la fecha en que se consumó el incumplimiento,
por lo que tanto la acción para exigir el cumplimiento de lo pactado como la de resolución
del contrato se encuentran prescritas.
DICTAMEN
1º.- Que estando caducado el procedimiento no procede dictar resolución que ponga fin
al mismo.
2º.- Que en caso de iniciar un nuevo expediente de resolución, sin perjuicio de la solicitud de nuevo dictamen a este Consejo, le son aplicables las observaciones contenidas en la
Consideración IV.
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