¿Cómo lograr la eficiencia en los Organismos Operadores de Agua

¿Cómo lograr la eficiencia en
los Organismos Operadores
de Agua? Antes que más
recursos, nuevas reglas del
juego.
Seminario de Economía y Medio Ambiente
Univ Iberoamericana,
México D.F. 2006
Hugo Contreras
¿Por qué pensar que antes de destinar mayores
recursos al sector tenemos que pensar en las
reglas del juego?
•
¿Por qué destinar miles de millones de recursos fiscales para financiar
nuevas fuentes cuando en muchos casos, cerca de la mitad del agua
no la cobramos y 40% no la facturamos?
•
Financiar la construcción de plantas de tratamiento cuando no existen
recursos y condiciones para operarlas adecuadamente podría ser más
un problema que una solución.
•
Mantener tarifas por debajo de costos parecería más una política
antisocial que una medida de orden social: los que no tienen agua la
seguirán pagando cara porque no habrá recursos para ampliar las
redes.
•
¿Quién le pide cuentas a los prestadores de servicios de agua y
saneamiento?¿Bajo qué criterios les piden cuentas?
2
Regulación para mejorar la eficiencia y
el desempeño de lo servicios de agua
•
El desempeño de los OO está en función de su capacidad para cumplir
sistemáticamente con sus objetivos al menor costo social, económico y
ambiental.
•
Los OO no tienen objetivos claramente definidos. En particular no tienen
compromisos “duros” de eficiencia ni de cobertura (saneamiento relativamente
más duro por NOM-001).
•
En consecuencia, la eficiencia promedio de los organismos operadores (OO)
de agua del país está por debajo de sistemas de agua en países con
niveles inferiores de desarrollo como Chile, Colombia o Sudáfrica.
•
La regulación es una herramienta muy poderosa para generar incentivos o
motivaciones para asegurar el logro de los objetivos.
¿Cómo hacer para que la regulación en México genere incentivos o
motivaciones para que los OO sean cada día más eficientes y por
lo mismo mejoren su desempeño?
3
Ser eficiente es condición necesaria para lograr
la sustentabilidad de los sistemas de agua
• Recursos escasos:
– Agua es escasa
– Recursos –públicos y prvados- son escasos.
– Know how es escaso.
• La sociedad tiene muchas necesidades que satisfacer y los
recursos son necesariamente escasos.
Eficiencia implica lograr los mejores resultados para la
sociedad, al menor costo social, económico y ambiental.
4
Contenido
• La situación de los OO
• Razones que pueden explicar el bajo nivel de desempeño
• Recomendaciones para una agenda de trabajo
5
El problema: Pobre desempeño de la
mayoría de los OO
Agua producida
Económicas
(Tarifas debajo de costos
y pobreza)
(100%)
Pérdida físicas
Institucionales
(Conflictos de interés entre
dependencias)
(40% del agua producida)
Pérdidas comerciales
Legales
(25% del agua facturada)
(Ausencia de regulación para
servicios de agua y saneamiento)
Políticas
(Cambios de pdtes mpales cada 3
años y de dir de OO cada 1.5 años)
Agua que genera
ingresos
(30-40% del agua producida)
6
Dificultad para generar ingresos
•
Debido a dos factores:
– Tarifas domésticas en el límite de los costos de operación e insuficientes para
cubrir costos de inversión.
– Baja eficiencia recaudatoria para hacer efectivo el potencial de subsidio cruzado
de los usuarios no domésticos.
Tarifas promedio y tarifas recuadadas en ciudades
seleccionadas
$4.0
Inversión
$5.3
$5.0
$3.0
Tarifa promedio Tarifa prom país
muestra
CNA
$2.0
Tarifa
recaudada
muestra
Tarifa
Costo promedio
recaudada país de operación e
CNA
inversión
Fuente: Tarifas CNA; Costo GWI (sep 2004)
7
$6.0
Operación
→
8
Eficiencia promedio: 50%
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Porcentaje
Más de 1 de cada 2 m3 de agua producida no
generan ingresos para los OO
EFICIENCIA GLOBAL
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
ZM A
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Tarifa Doméstica ($/m3)
Tarifas por debajo de costos de
operación e inversión
TARIFA USO DOMÉSTICO
Consumo 20 m3/mes
12.00
10.00
8.00
6.00
4.00
2.00
0.00
→
Solo cinco de 22 OO tienen tarifas medias para
uso doméstico de al menos 8 pesos
9
Dispersión importante en cuanto a la
recaudación, aunque media alrededor de $6 m3
RECAUDACIÓN POR M3 PRODUCIDOS
$18
Ingresos por m3 Producido
$16
$14
$12
$10
$8
$6
$4
$2
$0
20
40
60
80
Volumen de m3 Producidos
10
100
120
140
Raro, las ciudades de mayor tamaño tienen
mayores costos. ¿Economías de escala?
¿Ineficiencia?
COSTOS POR HABITANTE
$1,000
$900
Costos Anuales por Habitante
$800
$700
$600
$500
$400
$300
$200
$100
$0
200
400
600
800
1,000
Miles de Habitantes
11
1,200
1,400
1,600
1,800
% sobre ingresos
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H
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Gastos mayores que ingresos en la
mayoría de los OO
SUPERÁVIT OPERATIVO
0.60
0.40
0.20
0.00
-0.20
-0.40
-0.60
→
Solo dos de 22 OO tienen un remanente de
20% o más para inversión
12
Contenido
• La situación de los OO
• Razones que pueden explicar el bajo nivel de desempeño
• Recomendaciones para una agenda de trabajo
13
Los recursos destinados al sector no han
variado significativamente en 10 años a pesar
de necesidades de inversión crecientes
•
En 2005 se destinaron al sector de agua aproximadamente 30 mil millones de pesos. Prácticamente la
mitad fue aportado por CNA y la otra por los organismos operadores locales.
•
De estos recursos, se invierten entre 6 y 7 mil millones. El resto es para operación de OO y Conagua.
•
Las necesidades de inversión de acuerdo a Conagua son del orden de entre 15 y 30
mil millones, por lo que hay un déficit de entre 7 y 23 mil millones anuales.
Recursos con destino específico al sector
Millones de pesos del 2003
35,000
30,000
25,000
20,000
15,000
10,000
5,000
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
-
CNA (1)
Año Operadores (2)(3)
Organismos
14
Marcos legal e institucional con
duplicaciones y vacíos (1)
Leyes y regulaciones
Federal
Instituciones
Constitución.
Conagua.
• Agua de la Nación
•
•
•
•
LAN.
• Criterios para manejar y asignar recursos
hídricos.
• Ausencia de leyes o reglamentos para la
prestación de servicios de agua y
saneamiento.
Estatal
Municipal
Política pública (manejo)
Asignación
Regulación (NOMs, solo particulares)
Inversión, con poco apego a criterios de
eficiencia y desempeño.
Leyes estatales de agua.
Comisiones estatales de agua
• Criterios de manejo y asignación de aguas
estatales
• Criterios generales de asignación de
responsabilidades en la prestación de los
servicios. No hay definiciones claras de los
servicios, ni de los derechos u obligaciones
de usuarios y empresas operadoras.
• Política pública
• Inversión
• Organismo operador. Juez y parte.
Reglamentos de servicios de agua y
saneamiento
Organismo operador
Congresos
• Tarifas. No hay criterios técnicos.
• Presta servicios. Juez y parte.
• Inversión
• Política pública
• Solo por excepción.
Cabildos
• Tarifas. No hay criterios técnicos..
15
Marcos legal e institucional con
duplicaciones y vacíos (2)
•
Derechos y obligaciones de los usuarios y de los prestadores de servicios sin
definir.
•
Instituciones responsables de prestar servicios son juez y parte.
•
Organismos operadores mezclan las funciones de operación y de política
pública.
•
Establecimiento de tarifas sin criterios técnicos claros.
•
Inversión federal, estatal o municipal no alineada con el desempeño de los OO.
Las duplicidades e indefiniciones actuales hacen difícil pensar que los OO
se enfocarán a ser eficientes y consecuentemente a mejorar su desempeño
en el largo plazo.
16
No hay instancias que faciliten y exijan la
rendición de cuentas
•Leyes
•Presupuestos
CONAGUA
Congreso de
la Unión
Política pública y apoyo financiero
Comisión Estatal
de Agua
Política pública, apoyo financiero
Organismo Operador
•Recursos
•Normas p/agua
potable y residual
Congreso
Estatal
•Leyes
•Tarifas
•Presupuestos
•Recursos
•Asistencia
técnica
Organismos
operadores
Cabildo
•Tarifas
17
Contenido
• La situación de los OO
• Razones que pueden explicar el bajo nivel de desempeño
• Recomendaciones para una agenda de trabajo
18
Algunas recomendaciones para crear
incentivos para un mejor desempeño (1)
1.
Establecer la eficiencia como el objetivo prioritario de la política de
agua:
–
–
–
2.
Crear leyes de servicios públicos de agua y saneamiento:
–
–
3.
Compromiso en planes de gobierno federal y estatales.
Recursos de apoyo otorgados en función del cumplimiento de metas de eficiencia.
Sanciones por no cumplimiento de metas.
Definan condiciones técnicas y de calidad de los servicios.
Derechos y obligaciones de usuarios y prestadores.
Comprometer a los OO con planes públicos desempeño a mediano
plazo.
–
–
–
–
Desarrollar esquemas contractuales mpio-OO, o estado-OO.
Establecer indicadores (operativos, financieros, calidad) y calendarios de
cumplimiento.
Premiar y castigar a los directivos con base en el cumplimiento de resultados.
Crear consejos directivos independientes y con consejeros profesionales.
19
Algunas recomendaciones para crear
incentivos para un mejor desempeño (2)
4.
Separar las funciones de regulación, de las de operación y planeación:
–
–
5.
Establecer criterios técnicos para calcular tarifas y reducir la discresionalidad
política:
–
–
–
6.
Crear comisiones reguladoras independientes quizá a nivel estatal.
Implantar el Benchmarking como herramienta de mejora y regulación.
Incluidos en las leyes estatales de agua.
Basados en una política clara de financiamiento de los servicios (qué incluyen y qué no incluyen
las tarifas, quién aporta para los grupos desfavorecidos y cómo)
Donde se privilegien esquemas de subsidios directos y no generalizados.
Flexibilizar las normas administrativas bajo las cuales operan los OO o
evolucionar hacia convertirlas en sociedades bajo régimen jurídico comercial y
no administrativo (gubernamental).
–
–
–
–
No es privatización, el gobierno sigue siendo el dueño de las acciones de la empresa.
Presupuestación multianual.
Relaciones laborales menos rígidas.
Normas de adquisición y contratación menos tortuosas.
20
Un posible mapa institucional que genere incentivos a
ser más eficientes y a considerar el largo plazo
•Leyes
•Presupuestos
CONAGUA
Política pública y apoyo financiero
Congreso de
la Unión
•Leyes
Ente regulador
•Metas y calendario mínimos
•Guías de regulación
•Evaluación del desempeño
•Recursos
•Normas
•Presupuestos
Comisión Estatal
de Agua
Política pública, apoyo financiero
Organismo Operador
Ente regulador
•Metas y calendario
•Autorización de tarifas
•Evaluación del
desempeño
•Lineamientos para el
financiamiento de los
servicios
•Recursos
•Normas
Congreso
Estatal
•Leyes
•Criterios para el
financiamiento de
los servicios
•Presupuestos
Organismos
operadores
21
Cabildo