Dictamen 101/2013 - Gobierno de Aragón

Consejo Consultivo de Aragón
DICTAMEN
Nº 101 / 2013
Materia sometida a dictamen: Resolución de contrato suscrito por la Diputación Provincial
de Teruel para la homogeneización y simplificación administrativa e implantación de
procedimientos en las áreas de Contratación y Patrimonio e Intervención de la Diputación
de Teruel.
ANTECEDENTES
Primero.- Por Decreto 1850/09 del Presidente de la Diputación Provincial de Teruel,
de fecha 30 de octubre de 2009, quedó adjudicado con carácter definitivo, a “X” el contrato
administrativo de servicios de homogeneización y simplificación administrativa e
implantación de procedimientos en las áreas de Contratación y Patrimonio e Intervención de
la Diputación Provincial de Teruel.
Segundo.- En la misma fecha 30 de octubre de 2009 fue formalizado en documento
administrativo el contrato que vinculaba a las partes.
Tercero.- Con fecha 9 de enero de 2013, el Jefe del Servicio de Tecnología,
Información y Comunicaciones de la Diputación de la Diputación Provincial informa lo
siguiente:
Aunque al inicio de la ejecución del proyecto el adjudicatario realizó una consultoría para la
definición del catálogo de procedimientos a simplificar y el análisis de los mismos juntos con
los técnicos de la Diputación responsables de las áreas de Contratación y Patrimonio e
Intervención, las validaciones realizadas por estos técnicos de los procedimientos no pueden
considerarse como una aceptación y recepción del proyecto, ya que, como se recoge en el
apartado 2º de la adjudicación del contrato, la persona designada por esta Diputación para la
supervisión del contrato a efectos de recepción es el Jefe del Servicio de Tecnología,
Información y Comunicaciones de esta Diputación. Además, el resultado de esta consultoría
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es un conjunto de fichas descriptivas de los procedimientos que después deberían de
integrarse en las aplicaciones informáticas para permitir una tramitación electrónica de los
mismos y que dista mucho del alcance total del proyecto.- El proyecto consta, tal y como
indica su título, de dos partes claramente diferenciadas, por un lado la “homogeneización y
simplificación administrativa” que ha sido realizada junto con los técnicos de las áreas de
Contratación y Patrimonio e Intervención, y por otro, la implantación de los procedimientos en
la Plataforma de Administración de la Diputación Provincial de Teruel. De esta forma, el
resultado final esperado debe ser un conjunto de procedimientos administrativos cuya
tramitación genere un expediente administrativo electrónico desde su inicio hasta la
finalización del mismo.- La comunicación, por parte del adjudicatario, de la finalización del
proyecto,, se realizó el 12 de abril de 2012.- Para la revisión del proyecto, este servicio
preseleccionó de forma aleatoria varios procedimientos para comprobar el correcto
funcionamiento de los mismos.- A continuación se relacionan los hechos que han impedido a
este servicio gestos la aceptación y el cierre del citado proyecto.
-02/05/2012. Se detecta que no todos los procedimientos incluidos en el pliego estaban en
producción.
-16/05/2012. Se comunica al adjudicatario la no conformidad con el procedimiento
“Justificación de subvenciones otorgadas por Presidencia o Junta de Gobierno”. La
subsanación se realiza el 18 de mayo de 2012.
-31/05/2012. Se comunica al adjudicatario la no conformidad con los procedimientos D.IN.06 y
D.IN.07. Estos procedimientos siguen sin ser conformes a fecha de hoy.
-27/06/2012. Se solicita la documentación relativa a los perfiles Trew@ para configurar la
mesa de contratación. Se entregan el 10 de agosto de 2012.
10/08/2012. Se solicitan los manuales y documentación de la mesa de contratación. Se nos
entregan el 10 de agosto de 2012.
-10/10/2012. Reunión conjunta “X”–DPT (Intervención y Servicio TIC) para la revisión de los
procedimientos D.IN.06 y D.IN.07. Se detectan nuevas deficiencias en los procedimientos.
De la exposición anterior se concluye que durante los meses en los que se ha prolongado su
ejecución se ha intentado hacer la recepción del proyecto en varias ocasiones, pero no
ha sido posible. En cada revisión realizada por este Servicio se han detectado deficiencias
cuya resolución o no se ha producido satisfactoriamente o se ha dilatado en el tiempo.- Se
adjunta un listado de procedimientos “no conformes”. Todos estos procedimientos no se
inician con un documento electrónico en el Escritorio de Tramitación, que es la herramienta
principal para la gestión administrativa de los expedientes. Han sido modelados para ser
iniciados en papel, lo que no se ajusta a los requerimientos del pliego de prescripciones
técnicas del contrato, apartado 1, Introducción, dado que entre los objetivos del proyecto se
encuentra “proveer las herramientas y sistemas informáticos que faciliten la automatización y
optimización de la gestión administrativa, de modo que se reduzcan los plazos de tramitación
y se haga un uso más eficiente de los recursos disponibles”.- Todos los problemas detectados
han sido comunicados al adjudicatario a través de la herramienta acordada entre las partes.
Sin que hasta la fecha haya acuerdo sobre la resolución de esta grave deficiencia detectada.
Existen otros entregables del proyecto que no han llegado a ser revisados por considerarse
este aspecto bloqueante en la tarea de validación previa a la aceptación del proyecto. Sin que
las no conformidades comunicadas hayan sido resueltas, el 13 de diciembre de 2012 el
adjudicatario presentó, con nº de registro de entrada 10.370 la factura del proyecto que fue
devuelta el 14 de diciembre de 2012 con un nº de registro de entrada 4.043 “al no ser posible
atenderla por no existir Acta de Recepción del Proyecto”.- Por todo lo anterior, este Servicio
gestor propone la resolución del contrato, todo ello sin perjuicio de proceder a solicitar en vía
administrativa las indemnizaciones a que hay lugar.
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En el listado de procedimientos “no conformes” que acompaña al citado informe y
que se inician en papel, de manera contraria a lo prevenido en el pliego de prescripciones
técnicas, se relacionan los veintiséis siguientes: D.IN.03 a D.IN.13 (elaboración de
presupuesto, elaboración de la cuenta general, créditos extraordinarios y suplementos de
crédito, transferencias de crédito competencia del Pleno, transferencias de crédito
competencia de la Presidencia, generación de crédito, incorporaciones de crédito, bajas por
anulación de crédito, ampliaciones de crédito, gestión de pagos a justificar y gestión de
anticipos de caja fija), D.IN.16 a D.IN.20 (establecimiento y modificación de tasas,
establecimiento de precios públicos, liquidación del presupuesto, generación de informes y
consultas y compensación de deudas), D.IN.23 (gestión de anticipos a caja fija:
justificación), D.IN.24 (gestión de anticipos a caja fija: cancelación), D.CP.02 a D.CP.06
(procedimiento abierto, procedimiento restringido, procedimiento negociado sin publicidad,
contrato menor y obra por la Administración) y D.CP.08 a D.CP.10 (modificación de
contrato, acuerdo marco y concurso de proyectos).
Cuarto.- Por Decreto de la Presidencia de la DPT de 15 de enero de 2013, se da
inicio al expediente de resolución contractual, concediendo audiencia al contratista.
Quinto.- Con fecha 4 de febrero de 2013 son presentadas alegaciones por parte de
la contratista esgrimiendo en sustancia, que si existió algún retraso, fue debido a la propia
actuación llevada a cabo por la Administración y que el inicio en papel de algunos
procedimientos se halla plenamente justificado por razón de su naturaleza o de las
circunstancias concurrentes, esgrimiendo queja por no haber sido trasladada copia del
listado de procedimientos no conformes.
Sexto.- Con fecha 8 de febrero de 2013 se da traslado a la contratista del listado de
procedimientos “no conformes”.
Séptimo.- Mediante informe de 8 de febrero de 2013, dando respuesta a las
alegaciones presentadas por la contratista, se hace constar lo siguiente:
El plazo de ejecución del contrato era de 7 meses, y dado que comenzó a principios de 2009,
debería haber finalizado en julio de 2010.- Durante la ejecución del contrato, en ningún
momento el adjudicatario ha puesto de manifiesto los argumentos alegados ahora, ni ha
solicitado la prórroga de ejecución del mismo.- No existe ningún procedimiento en producción,
perteneciente a este proyecto, como pretende alegar el adjudicatario. La clasificación de un
procedimiento dentro de un área dentro de la DPT no indica su pertenencia a este contrato.
Parece que el adjudicatario pretende volver a cobrar por una trabajo que esta Administración
ya le ha pagado.- Se afirma que el procedimiento “cesión temporal o de uso de bienes
provinciales” pertenece al proyecto cuando esto no es así. Este procedimiento pertenece al
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contrato “Desarrollo e implantación de un sistema de gestión de los expedientes de asistencia
a los municipios, planes provinciales y subvenciones y ayudas municipales de la Diputación
provincial de Teruel” que fue recepcionado y pagado por la Administración a este mismo
adjudicatario.- Del mismo modo, tampoco pertenecen al proyecto los procedimientos
“Solicitud de de subvenciones de Presidencia y de Junta de Gobierno” (D.IN.01) y “Concesión
de subvenciones de Presidencia y Junta de Gobierno” (D.IN.02). Estos dos procedimientos
pertenecen al contrato “Homogeneización y simplificación administrativa e implantación de
procedimientos de la Diputación Provincial de Teruel (Asuntos Generales)”, que fue finalizado
el 18 de noviembre de 2010 y recepcionado el 24 de enero de 2011.- Las alegaciones
presentadas por el adjudicatario ponen de manifiesto su profundo desconocimiento del
desarrollo y objeto del presente proyecto.- En el escrito se hacen afirmaciones que no se
corresponden con el contenido de los documentos aportados. En el nº 2 no figura lo alegado
por el adjudicatario… En el nº 3 no se indica que todos los documentos deban a ser validados
por un nuevo Interventor que será el que deba realizar las validaciones en todos los proyectos
en los que sea necesario… Los procedimientos no conformes no lo son por no poseer un
formulario, tal y como alega el adjudicatario. Todos estos procedimientos se inician en papel,
lo que no se ajusta a los requerimientos del pliego de prescripciones técnicas… No se ha
adjuntado el documento nº 5 del escrito de alegaciones, aunque sobre las manifestaciones
indicadas en él, hay que indicar que CSV no es ningún proyecto que se inicie en Diputación en
2011. El CSV es el código seguro de verificación que establece la Ley 11/2007, de acceso
electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, en su artículo 18… Los documentos
generados por la Plataforma de Administración Electrónica de la Diputación de Teruel llevan
incorporado el CSV desde su implantación en enero de 2010.- Tampoco es correcto que la
Dirección del Proyecto de la Diputación haya solicitado una integración con el Portal del
Licitador, como indica el adjudicatario. Este Portal no forma parte de este contrato. Se hace
una referencia en él a la página 34 de la respuesta técnica de “X” al pliego de prescripciones
técnicas, pero en la esquina superior derecha de esta página se incluye la siguiente leyenda:
“Meramente informativo. No es objeto de la propuesta”.- La afirmación “Reconoce la DPT que
la finalización del proyecto se realizó por mi representada el 12 de abril de 2012…” tampoco
es exacta, La frase del escrito es “La comunicación por el adjudicatario de la finalización del
proyecto se realizó el 12 de abril de 2012...” Es decir, que el único hecho que reconoce la DPT
es la comunicación del adjudicatario.- Las pretendidas entregas no cumplen ni siquiera
formalmente con los requisitos del contrato. Lo revisado plantea dudas razonables en cuanto
a la solvencia profesional del adjudicatario y muestra su profundo desconocimiento sobre el
funcionamiento de los procesos de las áreas de Contratación, Patrimonio e Intervención
objeto de este proyecto.- La deficiente calidad constatada se ha debido únicamente a la
incompetencia del adjudicatario y a sus continuos cambios de responsable en el equipo
asignado al proyecto.- De los datos que obran en el expediente y del presente informe, se
puede afirmar que lo entregado por el adjudicatario no cumple la cláusula tercera del contrato:
“El contrato se entenderá cumplido por el contratista cuando éste se haya realizado, de
acuerdo con los términos del mismo y a satisfacción de la Administración. En todo caso su
constatación exigirá un acto formal y positivo de recepción dentro del mes siguiente a la
entrega o realización del objeto del contrato, momento en el que empezará a contar el periodo
de garantía.”.- En base a lo anterior, no puede accederse a la solicitud del adjudicatario de
archivo del expediente de inicio de resolución de contrato, ni a la suscripción del acta de
recepción y el pago del mismo.
Octavo.- Con fecha 26 de de febrero de 2013 evacua informe la Secretaría General
de la Corporación en el que, tras cumplido y detallado examen y análisis de la
documentación tramitada y atinada exposición de la legislación aplicable, concluye en la
procedencia de llevar a cabo la resolución contractual ante la constatación de un estado de
bloqueo que origina una restricción, sea parcial o total, temporal o permanente, para el caso
de las aplicaciones informáticas a desarrollar.
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Noveno.- Por Decreto de la Presidencia de fecha 6 de marzo de 2013 es otorgado
nuevo plazo de audiencia a la contratista, así como también al avalista.
Décimo.- Con fecha 1 de abril de 2013 presenta alegaciones la representación de
“X” dando por reproducidas anteriores alegaciones y significando que no han sido probados
los incumplimientos denunciados, que los procedimientos sí que pueden ser iniciados de
manera telemática, que el plazo incumplido tampoco fue denunciado por la DPT, siendo a
ésta imputable el retraso, que son subsanables los errores padecidos en el anterior escrito
de alegaciones, que la aplicación CSV no existía cuando fue iniciado el proyecto y hubo de
ser integrada retrasando su materialización, que no es cierto que todos los procedimientos
se inicien en papel y que solo algunos concretos deben iniciarse con formulario de papel,
estando justificado que así sea, solicitándose, por ello, que sea archivado el expediente,
que sea expedida acta de recepción y que se proceda a su completo pago.
Decimoprimero.- Con fecha 9 de abril de 2013, la Presidencia de la DPT formula
propuesta de resolución del contrato, así como de incoación de expediente tendente a
determinar la posible existencia de daños y perjuicios, determinando también elevar la
propuesta al Consejo Consultivo de Aragón.
Decimosegundo.- Por escrito de la Presidencia de la DPT fechado el 10 de abril
2013 y por el conducto que impone el art. 136.2 de la Ley 7/1999 de Administración Local
de Aragón y art. 12.2 del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo
Consultivo de Aragón –ROFCCA-), es formalmente solicitado el dictamen del Consejo
Consultivo.
Decimotercero.- Con fecha 25 de abril de 2013 tuvo finalmente entrada en el
Registro del Consejo Consultivo de Aragón la solicitud formulada y que motiva que
evacuemos el presente dictamen.
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CONSIDERACIONES JURÍDICAS
I
En relación a la competencia del Consejo Consultivo
Entre las funciones asignadas al Consejo Consultivo, se halla el ser consultado
preceptivamente en la “resolución de los contratos administrativos cuando se formule
oposición por parte del contratista” (art. 15.8 Ley 1/2009 de 30 de marzo, del Consejo
Consultivo de Aragón –LCCA-). Ello acoge la regla previamente asentaba en el art. 56.1.f
del Texto Refundido de la Ley del Presidente y del Gobierno de Aragón, que lo hacía en
consonancia con los preceptos del mismo tenor contemplados en la legislación contractual
(art. 59.3.a del Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio -TRLCAP-), como lo hace
también, para el caso en cuestión, el art. 195.3.a de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de
Contratos del Sector Público (LCSP), al disponer que “será preceptivo el dictamen del
Consejo de Estado o del órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma en los
casos de interpretación, nulidad y resolución, cuando se formule oposición por parte del
contratista” (la regla, resulta hoy mantenida por el art. 211.3.a del Real Decreto Legislativo
3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de
Contratos del Sector Público –TRLCSP-, no aplicable a nuestro caso por razón de su fecha)
En relación a la competencia del Pleno o de la Comisión, ha de atenderse al art.
20.1 de la Ley 1/2009 y art. 19.1 ROFCCA, que establecen la competencia residual de ésta
en aquellos asuntos no atribuidos expresamente al Pleno por el art. 19 de la Ley.
II
Sobre la legislación contractual a observar
Siguiendo una amplia tradición en materia de contratos administrativos, la legislación
que regula su cumplimiento, efectos y extinción, es la vigente al momento de la adjudicación
(DT 1ª LCAP de 1995, DT 1ª TRLCAP, DT 1ª LCSP, lo que nos lleva a la aplicabilidad de la
citada LCSP (en su versión vigente del 16 de junio de 2009 al 31 de diciembre de 2009),
dado que esta entró en vigor el 30 de abril de 2008 y la adjudicación contractual fue llevada
a cabo el 30 de octubre de 2009, con anterioridad a la entrada en vigor del TRLCSP
(debiéndose descartar también las diez reformas de la LCSP ulteriores al 31 de diciembre
de 2009).
III
Sobre la concurrencia de las causas de resolución invocadas por la Administración
Como es sabido, a tenor de lo prevenido en el art. 194 LCSP (Prerrogativas de la
Administración. Enumeración.), “Dentro de los límites y con sujeción a los requisitos y
efectos señalados en la presente Ley, el órgano de contratación ostenta la prerrogativa de
interpretar los contratos administrativos, resolver las dudas que ofrezca su cumplimiento,
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modificarlos por razones de interés público, acordar su resolución y determinar los efectos
de ésta”.
Para poder acordar la resolución por parte del órgano de contratación, es preciso
que concurra alguna de las causas relacionadas en los arts. 206 y 284 LCSP (cláusula 19ª
PCAP). La Administración proponente no hace una exacta identificación o enumeración de
las causas que podrían determinar la resolución contractual con arreglo a lo prevenido en
los citados artículos (sugiere el incumplimiento de condiciones esenciales, aunque ajeno a
la causa del art. 206.g), entendiendo por nuestra parte que, a tenor de los términos
empleados en la propuesta, se está aludiendo al menos a dos causas legales del art. 206
LCSP, una la del apartado “e” (demora en el cumplimiento de los plazos por parte del
contratista y el incumplimiento del plazo señalado en la letra “d” del apartado 2 del artículo
96 –demora en el inicio de la ejecución contractual-), y otra, la del apartado “g”
(incumplimiento de las restantes obligaciones contractuales esenciales, calificadas como
tales en los pliegos o en el contrato). Ambas causas pueden ser reconducidas al
incumplimiento de condiciones esenciales.
En nuestro caso, tal como consta en la propuesta elevada a este Consejo, el plazo
de ejecución del contrato era de siete meses contados a partir de la firma del contrato
(cláusula 4.2 PPT, cláusula 14ª PCAP), por lo que, suscrito éste el 30 de octubre de 2009,
debiera haber finalizado el 30 de mayo de 2010 (hace ya tres años), no constando, a pesar
del alegato de la contratista que la demora producida obedezca a causas imputables a la
Administración. Tan solo si se pondera que quedó demorado el inicio a principios del mes
de diciembre de 2009, se habría incidido ya en causa de resolución.
El incumplimiento del plazo, no obstante debe ser trascendente, es decir, ostentar
alguna relevancia (si se quiere, ser también “esencial”) en orden a la ejecución contractual.
Y así creemos que queda puesto de manifiesto en nuestro caso, en el que, a fecha de hoy,
prácticamente tres años después de la fecha en la que debiera finalizado el contrato, no
existe todavía la recepción del servicio prestado ni conformidad de la Administración con las
prestaciones efectuadas, ni posibilidad de utilizar los servicios en la forma que se esperaba
alcanzar con la ejecución contractual, impidiéndose así la obtención del interés público
perseguido a través de la citada ejecución.
A juicio del Consejo Consultivo, la relevancia del incumplimiento del plazo puede ser
contemplada aisladamente, pero también y, en nuestro caso, fundamentalmente observada
desde la perspectiva de la no realización de la prestación convenida y que configuró la
causa de la celebración del contrato (arts. 1261 y 1274 CC), ni dentro de plazo, ni fuera de
él y a pesar del retraso existente, con independencia, como decimos, de que la demora de
tres años en la realización de la prestación, en sí misma considerada, pueda entenderse
también causa de resolución, además de obligación esencial incumplida. Se trata, no
obstante, de un incumplimiento que, aunque pertenezca al ámbito de lo pactado, no es solo
propio o específico de este contrato administrativo, sino insertado en los principios que
presiden e inspiran la teoría general de los contratos (arts 1089 a 1091 y 1124 y
concordantes CC).
Podemos recordar ahora que la validez y el cumplimiento de los contratos no pueden
dejarse al arbitrio de uno de los contratantes (art. 1256 CC), que el cumplimiento de las
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obligaciones es siempre exigible (art. 1113 CC) y que no puede quedar a la voluntad del
deudor (art. 1115 CC). Y que si el cumplimiento de una obligación no dispusiese de plazo,
deberá ser cumplida con aquella diligencia que exija la naturaleza de la obligación y
corresponda a las circunstancias de las personas, del tiempo y del lugar (arts. 1118, 1125 y
1129 CC), si bien, en nuestro caso, era clara la existencia del plazo de siete meses, como lo
es también el incumplimiento del mismo por parte del contratista, por lo que, estableciendo
la Ley la prerrogativa de la Administración para poder declarar resuelto el contrato en los
casos de incumplimiento (art. 194 LCSP), ha de entenderse apriorísticamente correcta la
decisión adoptada en este sentido por la DPT.
El incumplimiento de condiciones esenciales del contrato cabe ser observado
también en atención exclusiva a los procedimientos inacabados.
La cláusula 3.1 del pliego de prescripciones técnicas expresa, entre otras cosas, que
“durante el presente proyecto se deberán desarrollar los mecanismos necesarios que
permitan la consulta de información y la tramitación por vía electrónica de los
procedimientos previamente homogenizados y simplificados”. Y la 3.3 añade que el diseño
de los distintos módulos “deberá facilitar su integración con los diferentes servicios incluidos
en la plataforma de Administración Electrónica que la Diputación está desarrollando
actualmente” Consta en el expediente que no es posible la apertura de diversidad de
procedimientos con un documento electrónico en el Escritorio de Tramitación, que es la
herramienta principal para la gestión administrativa de los expedientes. Ello, además es
asumido por la contratista significando que no precisan hacerlo, si bien, no compete a ella
en este punto la interpretación del contrato. A la contratista compete asumir el plan de
contingencia que establece la cláusula 4.6 del PPT, aceptar el Plan de trabajo de la cláusula
7 PPT y atender al mantenimiento de la solución ofertada, según previene la cláusula 3.4
PPT, que también incluye un sistema de atención de incidentes. En definitiva, según la
cláusula 14ª PCAP, el contratista debe responsabilizarse de “la calidad técnica de los
trabajos que desarrolla y de las prestaciones y servicios realizados, así como de las
consecuencias que se deduzcan para la Administración o para terceros de las omisiones,
errores, métodos inadecuados o conclusiones incorrectas en la ejecución del contrato”, lo
que no es otra cosa que simple derivación del principio de riesgo y ventura que también
refleja la cláusula 14ª PCAP, siguiendo la regla que entonces contenía el art. 199 LCSP [el
DCE 2382/2003, de 24 de julio de 2003 (La Ley 328/2003) expresa lo siguiente: “como se
expuso en el dictamen del Consejo de Estado 142/2003, son principios básicos de la
contratación administrativa la obligatoriedad de lo pactado y la estricta sujeción a lo que las
partes hayan convenido" (dictamen del Consejo de Estado número 43.909, de 22 de
diciembre de 1981), quedando su objeto determinado en la adjudicación (véase el dictamen
número 45.171, de 19 de mayo de 1983)".- El fundamento de este principio es triple
(dictamen 142/2003 citado): en primer lugar, el principio de seguridad jurídica (dictamen del
Consejo de Estado número 50.293, de 5 de noviembre de 1987); en segundo lugar, el
principio de concurrencia y la necesidad de no desvirtuar las garantías presentes en la
adjudicación de los contratos de las Administraciones Públicas (pues una erosión del
principio de riesgo y ventura podría hacer ilusorias las garantías que en la licitación se
ofrecieron a aquellos licitadores que no resultaron adjudicatarios), y en tercer lugar la
protección de los intereses de la Hacienda pública.- Como observó este Consejo de Estado
en sus dictámenes números 142/2003 y 1.075/2001, "la regla de la explotación del servicio
a riesgo y ventura del contratista comporta que éste se beneficia de las ventajas y
rendimientos de la actividad que desarrolla y se perjudica con las pérdidas que pudieran
derivarse de su quehacer empresarial en la gestión de la actividad pública o de interés
público que tiene encomendada. La Administración permanece pues ajena a la suerte o
desventura del concesionario"].
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Comprobado, pues, que los trabajos realizados por la contratista no han podido ser
integrados adecuadamente en las aplicaciones informáticas existentes en la DPT, ausentes
los mecanismos necesarios que permitan a ciudadanos y entidades locales la tramitación
electrónica de procedimientos, constatado que las “no conformidades” no han sido resueltas
y que, a tenor de la específica y peculiar naturaleza de lo pactado impiden continuar con
tarea contratada y, en definitiva, hallándose bloqueada la tarea de validación y la aceptación
del proyecto y la recepción de la prestación convenida, ha de entenderse que ha quedado
naturalmente impedida la ejecución contractual y ha de colegirse la existencia de
incumplimiento y la concurrencia de causa de resolución y la procedencia de salir del bucle
generado y extinguir el contrato, lo cual, de no poder ser obtenido mediante mutuo acuerdo,
debe derivar en la solución del trámite incoado por la DPT, sin que, a este respecto
podamos tomar en consideración las alegaciones presentadas por la contratista,
entendemos que no dotadas de la suficiente claridad, precisión y convicción en orden a
poder explicar o justificar los incumplimientos denunciados por la Administración.
En este mismo sentido, cabe que invoquemos el Dictamen 931/2011, de 27 de julio
de 2011, del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana, sobre Resolución
contrato administrativo se servicios para la implantación de una aplicación informática de
sistemas de gestión tributaria y recaudatoria en el Ayuntamiento de Jávea (inejecución de la
entrega de la aplicación informática en plazo y en los términos previstos en el contrato -La
Ley 4694/2011-) o, también el Dictamen 59/2007, de 27 de junio de 2007, del Consejo
Consultivo de La Rioja, sobre la resolución del contrato entre el Ayuntamiento de Logroño y
la empresa "SAIA SL", para el suministro de un sistema informático para la gestión de
recursos humanos (La Ley 3019/2007).
Y en orden la relevancia del plazo, cabe que citemos también al respecto la STS de
17 de octubre de 2000, recurso 3554/1995 (La Ley 11307/2000), a tenor de la cual. “los
artículos 52.1 y 54.3, invocados por el Abogado del Estado, resultan infringidos en la
sentencia impugnada, en la medida en que en el primero de los preceptos se reconoce
como causa de resolución del contrato el incumplimiento de las cláusulas contenidas en el
mismo, y hemos ya señalado como en las cláusulas del contrato existía un plazo preclusivo
de ejecución y la sujeción a unos suministros técnicos, evidenciándose que ni fue cumplido
el plazo previsto, ni dicho suministro fue facilitado.- A mayor abundamiento, se trata de un
supuesto específico de suministro contractual que se encuentra regulado, supletoriamente,
por el Decreto 2572/73 de 5 Oct., que aprueba el pliego de cláusulas administrativas
generales para la contratación de equipos y sistemas de tratamiento de la información,
mantenimiento, arrendamiento y programas informáticos, constando en la cláusula 14.3 de
dicho pliego, la consideración de que cuando el equipo y los programas hubieran realizado
los trabajos a satisfacción de la Administración, se formalizará su recepción mediante acta
en la que se hará constar las pruebas realizadas y los programas utilizados, extremo que no
puede llevarse a cabo en la cuestión examinada, puesto que el suministro no se había
realizado en la forma prevista y ello permite destacar como primera consecuencia, que al
existir una defectuosa ejecución en el suministro, existe un claro incumplimiento del contrato
imputable al contratista y la Administración no estaba obligada a la recepción provisional ni
definitiva del suministro.- En consecuencia, lo procedente era exigir la reparación (arts. 94 a
96 LCE) y, en su caso, resolver el contrato, lo que efectúa la Administración, correctamente,
en aplicación de los artículos 52.1 y 54.3 de la Ley de Contratos del Estado.- Sobre este
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primer punto concerniente a la no ejecución del contrato en el plazo previsto, inexistencia de
recepción tácita e incumplimiento contractual, además de las previsiones ya señaladas en el
artículo 52 de la Ley de Contratos del Estado, es de significar que ha sido la doctrina
jurisprudencial de este Tribunal y los dictámenes del Consejo de Estado (por todos, el
dictamen núm. 44.795 de 13 Ene. 1983 y 1.191 de 25 Nov. 1993) subrayan que el plazo
fijado para el cumplimiento de la prestación contractual, constituye el elemento básico de la
relación jurídica establecida, de forma que cuando éste aparece como un elemento
relevante, es una determinación esencial que no accesoria o agregada a la esencia de la
prestación, de donde se desprende que si el plazo transcurrió el contrato quedó
sustancialmente afectado por dicha situación, y el incumplimiento resultó claramente
imputable al contratista, resultando ajustado a derecho la resolución acordada por la
Administración, con la consecuencia de la incautación de la fianza constituida por el
contratista como efecto propio del acuerdo resolutorio y la instrucción... También resulta
infringido el artículo 159 del Reglamento General de Contratación del Estado. puesto que el
incumplimiento por el contratista de cualquier cláusula contenida en el contrato, autoriza a la
Administración para acordar su estricto cumplimiento, o bien acordar la resolución del
contrato, encontrándonos en un supuesto de incumplimiento manifiesto por parte del
contratista del suministro informático que faculta a la Administración para la resolución, con
posibilidad de incautación de la fianza y la indemnización a la Administración de daños y
perjuicios, a tenor de las previsiones contenidas en el artículo 53.1 de la Ley de Contratos
del Estado.- Este precepto y el artículo 159 del Reglamento General de Contratación del
Estado, son directamente aplicables al tratarse de un caso de inejecución injustificada que
impide hacer uso de la moderación aplicada por la jurisprudencia ante una conducta
negligente en el cumplimiento de la obligación por parte del contratista”
IV
Otras cuestiones y, en especial, la caducidad
El incumplimiento contractual con intervención de culpa o negligencia conlleva en
nuestro caso, como hemos apuntado, la causación de daños y perjuicios a la
Administración, como podrán ser, al menos, los derivados de tener que articular un nuevo
procedimiento contractual de diferenciada complejidad, aunque solo fuera para soportar el
mantenimiento, así como el no disponer de la operativa informática en el tiempo que había
sido previsto.
El art. 208.3 y 4 LCSP, expresa que cuando el contrato se resuelva por
incumplimiento culpable del contratista (es el caso), éste deberá indemnizar a la
Administración los daños y perjuicios ocasionados. Esta indemnización, como se advierte
en el expediente, puede hacerse efectiva, en primer término, sobre la garantía que, en su
día fue constituida, sin perjuicio de la subsistencia de la responsabilidad del contratista en lo
que se refiere al importe que exceda del de la garantía incautada. La determinación de los
daños y perjuicios que deban ser indemnizados se llevará a cabo por el órgano de
contratación en decisión motivada previa audiencia del contratista, atendiendo, entre otros
factores, al retraso que implique para la inversión proyectada y a los mayores gastos que
ocasione a la Administración (art. 113 RGCAP), en cualquier caso, con acreditación
suficiente de la concurrencia de los perjuicios ocasionados y justificación idónea y bastante
de su valoración.
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Consejo Consultivo de Aragón
En todo caso el acuerdo de resolución (dice el art. 208.4 LCSP) debe contener
pronunciamiento expreso acerca de la procedencia o no de la pérdida, devolución o
cancelación de la garantía.
Particular relevancia debe presentar ahora la cuestión de la caducidad, no
cuestionada por el contratista, aunque sí aludida por la Administración, si bien, descartando
su concurrencia, por entender que el plazo de caducidad es de seis meses.
Frente a la regla clásica, hoy todavía vigente, que contiene el art. 63.3 LRJAP
indicando que las actuaciones fuera de plazo no implican la anulación del acto salvo que así
lo imponga la naturaleza del término o plazo, y frente a la aplicación de la tradicional de la
regla de economía procesal por parte de nuestros Tribunales, se erige hoy el instituto de la
caducidad, cuya incidencia está presentando importantes consecuencias en el ámbito de
las actuaciones fuera de plazo.
En el caso en cuestión, el expediente de resolución contractual resulta remitido al
Consejo Consultivo de Aragón pasados muy escasos días, prácticamente al finalizar el
plazo subsidiario de tres meses que impone el art. 42.3 LRJAP para los procedimientos que
no dispongan legalmente asignado un plazo específico de duración. Ello requiere que
evaluemos para este caso la trascendencia de este dato, sin perjuicio de que el significado
y alcance de la argumentación que expongamos pueda ser extrapolado a otros
procedimientos en función de su particular situación (con esta misma fecha, el Consejo
Consultivo dictamina otro expediente de resolución de contrato de la Diputación Provincial
de Teruel en el que la documentación resulta remitida al Consejo Consultivo escasos días
antes de que transcurra el aludido plazo de tres meses).
A) La regla de la cual debemos partir para el examen de la caducidad en los
expedientes de resolución contractual es la sentada (aunque ya antes aventurada), entre
otras, en la STS de 9 de Septiembre de 2009, recurso 327/2008 (La Ley 177267/2009), en
la que, rechazando la posibilidad (aceptada por alguna otra resolución jurisdiccional) de que
los expedientes de resolución contractual no estuvieran sujetos a caducidad, se declaró que
“cuando la Administración dictó la resolución por la que resolvía definitivamente el contrato
y procedía a la incautación de la garantía había transcurrido en exceso el plazo de tres
meses de que disponía para hacerlo, de modo que en ese momento no podía acordar la
resolución del contrato ni la incautación de la garantía, y lejos de ello lo que debió decidir
fue la caducidad del expediente y el archivo de las actuaciones sin perjuicio de los efectos a
que se refiere el art. 92.3 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común”.
Y precisamente dicha doctrina vino a confirmarse en un asunto de la Sala de
Aragón, a través de la STS de 28 de Junio de 2011, recurso 3003/2009 (La Ley
98865/2011), expresando lo siguiente: “La Sala de lo Contencioso-administrativo del
Tribunal Superior de Justicia de Aragón, previa transcripción parcial de la sentencia de esta
Sala de 13 de marzo de 2008 , estimó el referido recurso señalando que: "La aplicación de
la anterior doctrina al caso enjuiciado determina que deba anularse la resolución recurrida
con base en el motivo examinado -sin necesidad de entrar en los que con carácter
subsidiario se articulan- y es que, como consta en el expediente la incoación del mismo se
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CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN
acordó por resolución de 26 de agosto de 2005, dictándose la resolución aquí impugnada,
acordando la resolución del contrato y la incautación de la fianza, el 25 de agosto de 2006 notificándose a la recurrente el 31 del mismo mes-, por lo que es claro que había
transcurrido ampliamente el plazo de que disponía para hacerlo... por lo que en lugar de
dictar la resolución en los términos en que lo hizo, debió acordar la caducidad del
expediente y el archivo de las actuaciones... En este sentido, se ha de destacar, entre otras
y además de la ya citada por la Sala de instancia, la sentencia de esta Sala de fecha 2 de
octubre de 2007 (La Ley 154167/2007) (recurso de casación nº 7736/2004), en cuyo
Fundamento de derecho cuarto se sostiene que "lo que procede habida cuenta de lo hasta
aquí expuesto, es examinar si como mantiene el motivo se produjo la caducidad del
expediente incoado para resolver el contrato, o, si lejos de ello, esa caducidad como
sostuvo la Sentencia de instancia no tuvo lugar, al no tratarse el procedimiento iniciado para
su declaración de un procedimiento independiente o autónomo sino de una incidencia de la
ejecución del contrato y, por tanto, no sujeto al plazo de caducidad previsto en la Ley de
Procedimiento Administrativo Común... hemos de coincidir con la posición que mantiene el
motivo de modo que al haberse iniciado de oficio por el órgano de contratación competente
para ello el procedimiento de resolución del contrato, y atendiendo a la obligación de
resolver y notificar su resolución que a las Administraciones Públicas impone el art. 42 de la
Ley de Procedimiento Administrativo Común, la Administración hubo de resolver el
procedimiento dentro de plazo, que al no estar establecido por su norma reguladora la Ley
lo fija en tres meses en el artículo citado. Lo expuesto ha de completarse con lo que
mantiene el art. 44 de la Ley 30/1992, en la redacción que le dio la Ley 4/1999, en vigor
cuando se inició el procedimiento, que en su apartado 1 mantiene que "en los
procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se
haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento
de la obligación legal de resolver, produciendo los siguientes efectos" y que en su número 2
dispone como efecto del vencimiento del plazo que "en los procedimientos en que la
Administración ejercite potestades...de intervención susceptibles de producir efectos
desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que
declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el
art. 92.- Como consecuencia de lo expuesto cuando la Administración dictó la resolución
por la que resolvía definitivamente el contrato y procedía a la incautación de la garantía
había transcurrido en exceso el plazo de tres meses de que disponía para hacerlo, de modo
que en ese momento no podía acordar la resolución del contrato ni la incautación de la
garantía, y lejos de ello lo que debió decidir fue la caducidad del expediente y el archivo de
las actuaciones sin perjuicio de los efectos a que se refiere el art. 92.3 de la Ley de
Procedimiento Administrativo Común”. Puede verse la confirmación de esta doctrina en la
STS de 22 de marzo de 2012, recurso 6034/2009 (La Ley 32887/2012).
El DCE 1018/2012, de 31 de octubre ha venido a poner de manifiesto el problema de
la caducidad incidente en los expedientes de resoluciones de contratos con las siguientes
palabras: “Procede en primer lugar, y con carácter previo a un análisis de fondo, analizar si
el procedimiento de resolución contractual en curso ha caducado o por el contrario, se
encuentra dentro del plazo establecido en la Ley. En el año 2007 el Tribunal Supremo
inauguró un criterio jurisprudencial que partía del carácter propio y autónomo del
procedimiento de resolución contractual y le aplicaba el instituto de la caducidad. En efecto,
las Sentencias de la Sección 4ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal
Supremo de 2 de octubre de 2007 (recurso 7763/2004) y de 13 de marzo de 2008 (recurso
1366/2005) entendieron que el procedimiento de resolución contractual es un procedimiento
propio y autónomo que requiere de una tramitación urgente por razones de interés general.
Consideraban que la voluntad del legislador era que este tipo de procedimientos se
tramitaran con la mayor celeridad y, para la fijación de un plazo, se optó por acudir
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Consejo Consultivo de Aragón
subsidiariamente -con base en el artículo 60 del Real Decreto Legislativo 2/2000,
disposición final VIII de la Ley 30/2007, y del vigente artículo 19.2 de la Ley de Contratos del
Sector Público cuyo texto refundido fue aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de
14 de noviembre- a lo previsto en el artículo 44.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,
de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo
Común. Según este artículo cuando el procedimiento se inicie de oficio y, "en los
procedimientos en los que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en
general, de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se
producirá la caducidad".- Frente a esta línea jurisprudencial, consolidada, entre otras, por
sentencias más recientes de la Sección 4ª de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del
Tribunal Supremo, como las de 8 de septiembre de 2012 y de 28 de junio del mismo año, el
Consejo de Estado, a través de numerosos dictámenes ha señalado la necesidad de
modificar la ley de contratos en este punto con la finalidad de evitar la aplicación del instituto
de la caducidad a los procedimientos de resolución contractual (a título de ejemplo, ver
dictámenes nº 2.294/2004, de 28 de abril de 2005 y nº 1.975/2011, de 19 de enero). Como
señalaba además en la Memoria del año 2008 (páginas 170 y siguientes) "la aplicación del
instituto de la caducidad a estos procedimientos de resolución contractual iniciados de oficio
ni es conforme al espíritu de la Ley, ni a su tenor literal, ni respeta adecuadamente la
necesaria ponderación de los intereses públicos que concurren". Consideraba esa Memoria
que en muchos casos el plazo de tres meses era insuficiente para tramitar este tipo de
procedimientos, dada su "complejidad técnica", y que la prerrogativa de resolución
contractual conferida a la Administración no era "una medida de intervención sino una
facultad" que se insertaba "plenamente en la relación jurídica de las partes dentro del
contrato público", con lo que no era posible calificarla como tal medida de intervención a los
efectos del artículo 44 de la Ley 30/1992, citada, ni tampoco como un ejercicio de la
potestad sancionadora. Entendía el Consejo de Estado que el procedimiento de resolución
contractual era un procedimiento específico, que el plazo de caducidad de tres meses era
extremadamente corto, dada la complejidad técnica de muchos contratos públicos y que la
aplicación de la caducidad contribuía a la sazón al mantenimiento del vínculo contractual,
con todos los inconvenientes que para ambas partes ello suele conllevar.- En cualquier
caso, y dado que la citada modificación legal no se ha producido, en materia de resolución
contractual se aplica el plazo de caducidad que establece el artículo 42.3 de la Ley 30/1992,
que al efecto, dispone lo siguiente: "Cuando las normas reguladoras de los procedimientos
no fijen un plazo máximo, éste será de tres meses, que se contarán, en los procedimientos
iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación".- En el asunto sometido a
consulta el último procedimiento de resolución incoado data del 8 de junio de 2012. Este es
el dies a quo para computar el plazo de tres meses del que dispone la Administración
consultante para resolver y notificar la resolución. De acuerdo con ello, el plazo finalizó el 8
de septiembre de 2012, seis días antes de que el expediente entrara en el Registro General
del Consejo de Estado.- Se concluye por tanto que el procedimiento está incurso en
caducidad, y que, en consecuencia, procede decretar su archivo e incoar uno nuevo”.
Al igual que el Consejo de Estado, los Consejos Consultivos de las Comunidades
Autónomas han venido aceptado con naturalidad la doctrina sobre la caducidad en los
procedimientos de resolución contractual (puede verse, por ejemplo, nuestro reciente
dictamen 34/2013, de 30 de abril).
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CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN
B) En nuestra Comunidad Autónoma, no obstante lo dicho, a tenor de lo prevenido
en el art. 13 de la Ley 3/2011, de 24 de febrero, de medidas en materia de Contratos del
Sector Público de Aragón, “El plazo para resolver y notificar los procedimientos de
resolución de los contratos celebrados por las entidades que, a efectos de contratación,
tengan la consideración de Administraciones Públicas será de seis meses contados desde
la fecha en la que el órgano de contratación, de oficio o a instancia del contratista, acuerde
la incoación del procedimiento de resolución”.
Se trata, pues de una norma, en relación a un procedimiento de resolución generado
autónomamente tras la nueva Ley y que pudiera, por tanto, operar con independencia
respecto del contrato al cual afecta. Pero no se presenta claro que haya sido ésta la
intención y previsión del legislador aragonés, que parece que optó por acotar su incidencia
y aplicación exclusivamente a los contratos adjudicados tras dicha Ley 3/2011. Así vendría
a prevenirlo la DT 1ª de esta Ley (Titulada: Expedientes iniciados y contratos adjudicados
con anterioridad a la entrada en vigor de esta ley) al declarar que “Los expedientes de
contratación iniciados antes de la entrada en vigor de esta Ley se regirán por la normativa
anterior, salvo en lo referente al órgano competente para resolver los recursos o
reclamaciones especiales o las cuestiones de nulidad en materia de contratación. A estos
efectos, se entenderá que los expedientes de contratación han sido iniciados si se hubiera
publicado la correspondiente convocatoria del procedimiento de adjudicación del contrato.
En el caso de procedimientos negociados, para determinar el momento de iniciación se
tomará en cuenta la fecha de aprobación de los pliegos”.
Si se pondera esta no del todo clara regla en relación con aquella otra pauta clásica
en materia contractual a la que anteriormente hemos aludido (consideración 2ª) y que
petrifica la normativa contractual aplicable en la vigente al momento de adjudicación, parece
prudente que deba momentáneamente mantenerse un criterio de cautela en orden a su
interpretación, asumiendo coyunturalmente que la Ley 3/2011 afecta a los expedientes de
resolución de contratos adjudicados tras su vigencia.
Si se acepta esta interpretación, habrá de admitirse también que en los
procedimientos iniciados de oficio concernientes a la resolución de contratos adjudicados
con anterioridad a la vigencia de la Ley aragonesa 3/2011, el incumplimiento del plazo
máximo de tres meses para resolver el procedimiento determina la caducidad del
procedimiento, según aparece en jurisprudencia consolidada, a partir de la Sentencia del
Tribunal Supremo de 9 de septiembre de 2009, explicando que el artículo 44.2 LRJ-PAC
establece la caducidad en los expedientes que, iniciados de oficio, “impongan medidas
sancionadoras o, en general de intervención, susceptibles de producir efectos
desfavorables o de gravamen” (dictámenes del Consejo Consultivo de Madrid 270/09, de 20
de mayo, 339/09, de 10 de junio, 447/09, de 16 de septiembre, 466/09, de 30 de
septiembre, 479/09, de 7 de octubre, 129/10, de 19 de mayo, 140/11, de 6 de abril y 515/12,
de 19 de septiembre, asumiendo también que esta doctrina es, igualmente, trasladable para
los procedimientos de interpretación de contratos -dictámenes 445/12, 446/12, 447/12 y
448/12, todos ellos de 18 de julio-).
C) Ello no significa que el plazo de resolución deba ser siempre y en cualquier caso
de tres meses, pues este plazo puede quedar atemperado en los supuestos de ampliación y
suspensión prevenidos por la norma legal. Es el caso de las previsiones de los arts. 49 y
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Consejo Consultivo de Aragón
42.5 LRJAP. Particular interés reviste el supuesto del art. 42.5.c LRJAP (obtención de
informes preceptivos y determinantes) por ser el que atañe a la remisión de la
documentación al Consejo Consultivo de Aragón. En este supuesto, el procedimiento puede
quedar suspendido, tal como declara el precepto legal, por un máximo de tres meses y
siempre que se respete el requisito, que impone la norma legal, de comunicar a los
interesados la solicitud del informe y su recepción (en este sentido, dictámenes del Consejo
de Estado 989/2011, de 27 de julio y 1018/2012, de 31 de octubre, y del Consultivo de
Madrid 336/10, de 13 de octubre, 140/11, de 6 de abril, 546/11, de 5 de octubre y 221/12,
de 18 de abril de 2012).
D) Finalmente (ello es importante), debe indicarse que, declarada la caducidad de un
procedimiento, nada impide que el inicio de un nuevo de procedimiento de resolución del
contrato, si concurre y se mantiene la o las causas de resolución alegadas y propuestas. En
estos casos, se admite la aplicación del principio de conservación de los actos, tras la
declaración de caducidad (dictámenes del Consejo Consultivo de Madrid 339/09, de 10 de
junio, 185/10, de 30 de junio, 270/09, de 20 de mayo, 339/09, de 10 de junio, 447/09, de 16
de septiembre, 466/09, de 30 de septiembre, 479/09, de 7 de octubre, 129/10, de 19 de
mayo, 494/10, de 29 de diciembre, 24/11, de 2 de febrero, 140/11, de 6 de abril y 515/12,
de 19 de septiembre).
La cuestión a resolver en este punto se circunscribe a determinar cuáles serían las
actuaciones a realizar de manera distinta en un nuevo expediente y cuáles podrían ser
meramente reproducción del anterior. El punto de referencia de mayor claridad que
disponemos a este respecto, aunque no verse sobre un expediente de resolución de
contrato sino sobre una sanción, lo constituye la STS de 24 de Febrero de 2004, recurso
3754/2001 (La Ley 46841/2004), según la cual “Sabemos que la declaración de caducidad
no impide la apertura de un nuevo procedimiento sancionador en tanto en cuanto la
hipotética infracción que originó la incoación del procedimiento caducado no haya prescrito.
Así se desprende, con nitidez, del mandato legal que se contiene en el artículo 92.3 de la
Ley 30/1992 (la caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del
particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el
plazo de prescripción).- Ahora bien, al declarar la caducidad la Administración ha de
ordenar el archivo de las actuaciones (artículo 43.4 de la Ley 30/1992 en su redacción
originaria; y artículo 44.2 de la misma Ley en la redacción ahora vigente), lo cual,
rectamente entendido, comporta: a) Que el acuerdo de iniciar el nuevo expediente (si
llega a producirse) puede y debe fundarse en los mismos documentos que, con el valor de
denuncia, determinaron la iniciación del expediente caducado. De lo contrario carecería de
sentido aquel mandato legal. Afirmación, esta primera, que cabe ver, entre otras, en las
sentencias de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo de fechas 1 de octubre de 2001
(dos), 15 de octubre de 2001, 22 de octubre de 2001 y 5 de noviembre de 2001. b) Que en
ese nuevo expediente pueden surtir efectos, si se decide su incorporación a él con
observancia de las normas que regulan su tramitación, actos independientes del expediente
caducado, no surgidos dentro de él, aunque a él se hubieran también incorporado.
Concepto, éste, de actos independientes, que también cabe ver en las sentencias que
acaban de ser citadas. c) Que no cabe, en cambio, que en el nuevo procedimiento surtan
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CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN
efecto las actuaciones propias del primero, esto es, las surgidas y documentadas en éste a
raíz de su incoación para constatar la realidad de lo acontecido, la persona o personas
responsables de ello, el cargo o cargos imputables, o el contenido, alcance o efectos de la
responsabilidad, pues entonces no se daría cumplimiento al mandato legal de archivo de las
actuaciones del procedimiento caducado. d) Que cabe, ciertamente, que en el nuevo
procedimiento se practiquen otra vez las mismas actuaciones que se practicaron en el
primero para la constatación de todos esos datos, circunstancias y efectos. Pero habrán de
practicarse con sujeción, ahora y de nuevo, a los trámites y garantías propios del
procedimiento y habrán de valorarse por su resultado o contenido actual y no por el que
entonces hubiera podido obtenerse. Y e) Que por excepción, pueden surtir efecto en el
nuevo procedimiento todas las actuaciones del caducado cuya incorporación solicite la
persona contra la que se dirige aquél, pues la caducidad "sanciona" el retraso de la
Administración no imputable al administrado y no puede, por ello, desenvolver sus efectos
en perjuicio de éste.”
No disponemos de otro punto de referencia de mayor claridad que determine cuales
son o hasta donde alcanzan los efectos de una declaración de caducidad en un nuevo
expediente que sustituya o haga las veces del caducado. Sabemos, no obstante, que el
expediente caducado no interrumpe la prescripción y que no impide el abrir un nuevo
expediente. E intuimos que pueden ser aprovechados con normalidad datos, argumentos e
incluso documentos ya utilizados, si bien, debe evitarse la aportación mecánica de cierta
documentación que, por razón de su fecha, pueda entenderse caducada y sin valor. No
estando, pues, claramente dilucidado hasta qué punto pueden ser reproducidos en su
integridad los contenidos de un expediente anterior y como pueden ser utilizados los
mismos documentos emitidos o aportados en éste, se presenta aconsejable cuidar con
cierto celo y cautela, tanto en el cumplimiento de los plazos como el trámite de expedientes
sustitutivos de los declarados caducados.
Por todo ello, el Consejo Consultivo de Aragón emite el siguiente DICTAMEN:
Que a tenor de lo razonado en el dictamen emitido, procede informar favorablemente
la propuesta de resolución del contrato de servicios suscrito entre la Diputación Provincial
de Teruel y “X” para la homogeneización y simplificación administrativa e implantación de
procedimientos en las áreas de Contratación y Patrimonio e Intervención de la Diputación
Provincial de Teruel, sin perjuicio de la eventual declaración de la caducidad del trámite y de
la iniciación de un nuevo procedimiento en el que puedan, si procediere, ser aprovechados
en su justos términos y en la medida en que resulten adecuados, los datos y la
documentación emitidos en el presente.
Zaragoza, a veintisiete de mayo de dos mil trece.
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