CONSULTAS OBSERVATORIO DE URBANISMO

 CONSULTAS OBSERVATORIO DE URBANISMO, MEDIO AMBIENTE Y BIENES PREGUNTA.-MODIFICACIÓN PROYECTO DE URBANIZACIÓN (C.A.
Andalucía).
Habiendo solicitado en este Ayuntamiento la promotora del proyecto de
urbanización del plan parcial de desarrollo de un sector del PGOU de esta localidad,
que fue aprobado en noviembre de 2004 , objeto de dos recepciones parciales y que
aún le queda por urbanizar una parte del mismo, cuyo importe se encuentra avalado
en este Ayuntamiento, modificado del mismo, lo que supone la reducción
presupuestaria de las siguientes partidas:
Eliminación de helipuerto y reducción y simplificación de alumbrado decorativo,
mobiliario urbano y jardinería. Se solicita asesoramiento para la resolución de las
siguientes cuestiones:
Posibilidad de acceder a la petición solicitada por la mercantil y procedimiento a
seguir, teniendo en cuenta que gran parte de los terrenos de ese polígono industrial
pertenecen a particulares, que compraron sus solares con las condiciones recogidas
en dicho proyecto de urbanización que ahora se pretende modificar a la baja, por lo
que en caso de alegaciones de los mismos en el período de exposición al público,
como debería actuar el Ayuntamiento que al final es el que aprueba dicha
modificación.
Compensaciones que correspondería al Ayuntamiento por la modificación , teniendo
en cuenta que entró a formar parte de la Junta de Compensación como propietario de
terrenos y los costes de urbanización los aportó en su totalidad mediante un
convenio urbanístico firmado con la mercantil
Posibilidad de otorgar una segunda prórroga en el plazo de ejecución de las obras de
urbanización que aún quedan pendientes, incluso si se aprueba el modificado
solicitado.
-Si no llega a aprobarse el modificado y puesto que el plazo otorgado en la prórroga
que se le otorgó para ejecutar la urbanización concluye el próximo diciembre , me
cuestiono si este Ayuntamiento tiene que proceder de inmediato a la ejecución del
aval e iniciar el procedimiento para la contratación de las mismas.
Gracias.
2.- CONSULTA SOBRE PROYECTO URBANIZACIÓN.2.1. Ideas generales
El Capítulo V lo dedica la Ley 7/2002 de 17 de Diciembre de Ordenación Urbanística
de Andalucía, (LOUA) a la conservación de obras y construcciones y se divide
asimismo en dos secciones. La primera de ellas relativa a las obras de urbanización y la
segunda a las obras de edificación y obras en bienes inmuebles en general.
Compete al municipio o a los propietarios agrupados en entidad urbanística de
conservación, según los distintos supuestos que señala la Ley. Al Municipio le
corresponde como regla general, salvo en los supuestos que haya sido asumida
voluntariamente por los propietarios de los solares, o cuando el planeamiento así lo
Proyecto Esperanto www.cositalnetwork.es Consejo General de COSITAL 1 disponga. El Municipio asume la obligación de conservar las obras de urbanización
desde que se produzca la recepción de dichas obras.
CANO MURCIA1 señala que si bien la denominación de recepción definitiva no figura
en la Ley, a tenor de lo que en el articulado se indica, se pueden distinguir tres clases de
recepción de obras:
Provisional (Art. 154.2 de la LOUA).Comprende el período en que el
Ayuntamiento recibe las obras que se encuentran en buen estado y comienza a
contar el plazo de garantía de un año, durante el cual responderá la persona o
entidad que hubiere entregado las obras al municipio de los defectos o vicios de
construcción. Contrariamente al anterior autor, creemos que a partir de esta
recepción el Ayuntamiento corre con los gastos de conservación.
Definitiva: Se produce cuando transcurre el período anterior, y el municipio se
hace cargo, no sólo de los gastos de urbanización, sino también de las
reparaciones que hayan de realizarse.
Parcial: (Art. 154.7 de la LOUA). Tiene lugar para aquellas partes de obra
susceptibles de ser ejecutadas por fases y que puedan ser entregadas al uso
público. La STS de 2 de julio de 1997 dejó claro que cabe la recepción parcial,
no excluyendo esa posibilidad ni siquiera el supuesto de que lo que falte por
hacer sea una zona verde.
Esta recepción parcial asimismo llevará aparejada la devolución de la parte
correspondiente de la fianza de urbanización depositada.
Hasta tanto no se produzca la recepción por la Administración, el deber de conservación
corresponde a los propietarios y sus costes tienen la consideración de gastos de
urbanización.
La conservación de los propietarios tiene el carácter de excepcional. El apartado 3 del
art. 153 dice que la conservación de las obras de urbanización corresponde a los
propietarios de solares en dos supuestos:
a) Cuando haya sido asumida voluntariamente por cualquier procedimiento.
b) Cuando los solares estén comprendidos en unidades de ejecución o ámbitos
delimitados a este sólo efecto, si el planeamiento urbanístico así lo dispone.
Siempre que los propietarios adquieran el deber de conservación de la urbanización en
cualquiera de los dos supuestos anteriores y con independencia de que las obras sean o
no de primera ejecución, deberán constituirse en Entidad Urbanística de Conservación.
La Ley andaluza las considera como entidades de derecho público, de adscripción
obligatoria y personalidad y capacidad jurídica propia para el cumplimiento de sus
fines, desde su inscripción en el Registro de Entidades Urbanísticas Colaboradoras.
Pueden solicitar y obtener del Ayuntamiento la aplicación de la vía de apremio para la
1
CANO MURCIA, Antonio. Ponencia impartida
en Seminario celebrado en Granada sobre la LOUA, organizado por los
Promotores Públicos de Vivienda. febrero 2003.
Proyecto Esperanto www.cositalnetwork.es Consejo General de COSITAL 2 exigencia de las cuotas de urbanización que le corresponda satisfacer a los propietarios.
Como señala la STS de 10 de diciembre de 1997 el que las cuotas puedan ser exigidas
por vía de apremio no las convierte en auténticas liquidaciones tributarias.
La Sentencia del TS de 13 de diciembre de 2000 considera correcto el criterio
mantenido en la Asamblea General de la Entidad Urbanística de Conservación sobre la
privación del derecho de voto a los propietarios morosos en el pago.
Para la constitución de estas Entidades de forma voluntaria se plantea la cuestión de si
ello requiere la unanimidad o no. Creo que habría que distinguir si este acuerdo se
produce por transformación de una Junta de Compensación, en cuyo caso se requerirá el
quórum que exija su Estatuto o bien si no existe una entidad preexistente, en cuyo caso
parece más adecuada la unanimidad. Tiene interés en relación con esta cuestión la STSJ
de Madrid de 31 octubre de 2001, en la que señala que si la constitución de la Entidad
de Conservación se efectuó de forma voluntaria, «si no existe disposición legal o plan
que imponga a los propietarios la conservación de las obras de urbanización, y si, por
último, ya se ha producido la cesión al Ayuntamiento demandado de las obras de
urbanización, dotaciones e instalaciones de los servicios públicos, obligado resultará
reconocer en el demandante su derecho a separarse de la tan referida Entidad de
Conservación, y en el Ayuntamiento, su obligación de tomar a su cargo el coste del
mantenimiento de las obras, dotaciones e instalaciones».
Las clases de recepción son las que hemos señalado anteriormente. La recepción de las
obras de urbanización corresponderá siempre al Municipio, de oficio o a instancia de los
responsables de la ejecución. Del procedimiento previsto en la LOUA conviene
destacar:
• Acto de recepción de las obras
Intervienen:
Por el Ayuntamiento:
- Alcalde o su delegado.
- Facultativo municipal o técnico que el Ayuntamiento designe.
Por la propiedad
- Director de las obras.
- Persona o entidad responsable de la actuación, asistida de facultativo si lo
estima oportuno.
• Garantía
No se hace referencia a la cuantía de la garantía de urbanización. Tampoco los arts. 98 y
99 de la LOUA la mencionan. Podría pensarse que la misma quedará al arbitrio de cada
municipio, a través de lo que disponga la ordenanza municipal de urbanización (art.
24.2 LOUA). En cuanto a la indefinición del plazo hay que tener en cuenta las
limitaciones que la jurisprudencia del TS establece en el caso de pasividad de la
Administración (STS 31 mayo 1999). Señala el Tribunal que es inaceptable la exigencia
de un aval en garantía de unas obras que no sólo no se ejecutan sino que no se llevan a
efecto en los diez años siguientes a la construcción. La indefinición del plazo de
Proyecto Esperanto www.cositalnetwork.es Consejo General de COSITAL 3 vigencia del aval, cede en importancia, al constituirse, ante el hecho acreditado de que
la obligación garantizada no se ha llevado a efecto por quien podía hacerlo en un plazo
razonable, lo que conduce a la pérdida de sentido del aval.
• Obligatoriedad de la recepción
Para evitar la reticencia de los Ayuntamientos a recepcionar la urbanización, la LOUA
instaura un procedimiento preceptivo para la recepción de las obras de urbanización a
instancia del propietario o de su titular. Consiste en lo siguiente:
- Solicitud, acompañada de Certificado final de obra.
- Recepción: Debe producirse dentro de los 4 meses siguientes, salvo que dentro
de los dos primeros meses el Municipio decida prorrogarlo por otros dos meses
más, mediante decisión debidamente motivada (número de solicitudes pendientes
o importancia o complejidad de obras).
Transcurrido el plazo anterior sin que se hayan recibido las obras, la recepción se
entenderá producida por ministerio de la Ley, quedando relevado el solicitante de su
deber de conservación y comenzando a partir de ese momento el cómputo de la garantía
de un año.
Cuando las obras no se hallen en estado de ser recibidas se hará constar así en el acta,
así como los defectos observados y las medidas precisas para remediarlos y el plazo
máximo en que deberán ser ejecutadas.
3.- Conclusión.- A la vista de lo anterior puede señalarse lo siguiente:
3.1.-Procedencia de la recepción parcial.- Como consecuencia de lo anterior cabe
establecer la procedencia de la recepción parcial de la urbanización, tanto por lo
establecido jurisprudencial como legalmente, siempre que sean parte de obras
susceptibles de ser ejecutadas por fases y que puedan ser destinadas al uso público,
según lo establecido en el correspondiente instrumento de planeamiento.
3.2.-Responsabilidad municipal en la terminación de las obras de Urbanización.Como hemos señalado en otro lugar2, la Administración no puede limitarse a no
recepcionar la urbanización. Es por ello significativa la STSJ de Valencia de 2 de marzo
de 2001 que condena a la Administración a que actualice su potestad urbanística,
requiriendo al urbanizador a fin de que cumpla sus compromisos, y en su defecto,
redactando los instrumentos necesarios, con los contenidos precisos, para concluir la
urbanización del ámbito del Plan Parcial, repercutiendo sobre los propietarios en forma
de cuotas de urbanización el coste de las obras. Por ello el Ayuntamiento estará
obligado en el caso en que finalice el plazo previsto para la total ejecución del proyecto
de Urbanización, a proceder inmediatamente a su ejecución por el procedimiento de
ejecución subsidiaria, puesto que en caso contrario, de acuerdo con la jurisprudencia
reseñada, los avales pueden perder eficacia.
2
Gutierrez Colomina, Venancio. Urbanismo y Territorio en Andalucía 3ª Edición . Thomson Aranzadi 2012 Proyecto Esperanto www.cositalnetwork.es Consejo General de COSITAL 4 3.3.- Límites de la modificación de los proyectos de Urbanización.- Con base en la
regulación en el artículo 92 del TR92, introduciendo algunas modificaciones, los
Proyectos de Urbanización (PU) se regulan en Andalucía en el artículo 98 de la LOUA,
señalando:
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Los Proyectos de Urbanización son proyectos de obras que tienen por finalidad
llevar a la práctica el contenido de los instrumentos de planeamiento.
Toda obra de urbanización requerirá la elaboración del Proyecto correspondiente
y su aprobación administrativa.
Su contenido será el necesario para llevar a efecto la ejecución material o física
del planeamiento. No podrá contener determinaciones sobre ordenación ni
régimen del suelo o de la edificación, ni podrán modificar las previsiones del
instrumento de planeamiento que desarrolla, sin perjuicio de que pueda efectuar
las adaptaciones exigidas por la ejecución material de las obras.
Por tanto los Proyectos de Urbanización no son instrumentos de Planeamiento, sino que
su finalidad es conseguir realizar la ejecución del planeamiento, para llevar a efecto la
ejecución material de las obras de urbanización. La aprobación del Proyecto de
Urbanización tiene como requisito previo la existencia de un planeamiento
legitimador.(STS de 25 de Septiembre de 2000). Los Proyectos de Urbanización tienen
un carácter absolutamente subordinado a las determinaciones del Planeamiento que
desarrolla, de manera que, previamente debe estar aprobada una ordenación
pormenorizada, y el suelo, tiene que tener la oportuna programación para ejecutar esa
ordenación. (STSJCV Nº 11/2008 de 25 de enero).
El artículo 117 del TR92 atribuía al Ayuntamiento la competencia para la aprobación
inicial, el sometimiento a información pública por plazo de 15 días y la aprobación
definitiva.
En la LOUA el artículo 99 se ocupa de la aprobación de los Proyectos de Urbanización.
Los instrumentos de planeamiento necesarios para legitimar la ejecución de los
proyectos de urbanización vienen recogidos en el apartado 1 del art. 96 de la LOUA, en
el siguiente sentido:
“1. El desarrollo de la actividad de ejecución, cualquiera que sea el sujeto legitimado,
requerirá la aprobación del instrumento de planeamiento urbanístico idóneo conforme a
esta Ley para establecer la ordenación pormenorizada en la clase de suelo de que se
trate:
a) En suelo urbano consolidado, en suelo urbano no consolidado con ordenación
pormenorizada y en el urbanizable ordenado, será suficiente la aprobación del Plan
General de Ordenación Urbanística o, en su caso, del Plan de Ordenación
Intermunicipal.
Proyecto Esperanto www.cositalnetwork.es Consejo General de COSITAL 5 b) En suelo urbano no consolidado sin ordenación pormenorizada y en suelo
urbanizable sectorizado se requerirá la previa aprobación del Plan Parcial de
Ordenación del sector correspondiente o, cuando se trate de áreas de reforma interior, la
del correspondiente Plan Especial o Estudio de Detalle.
c) En el suelo urbanizable no sectorizado sólo podrá actuarse mediante la aprobación
del Plan de Sectorización y, cuando éste no contenga la ordenación pormenorizada, de
los correspondientes Planes Parciales de Ordenación para su ejecución.
d) La ejecución de los sistemas generales se llevará a cabo, bien directamente, bien
mediante la aprobación de Planes Especiales o, cuando así esté previsto en el
instrumento de planeamiento, en el seno de la correspondiente unidad de ejecución”.
Como señala Morente del Monte3 el proyecto de Urbanización es un instrumento
técnico, cuya función específica es la de definir, diseñar, medir, presupuestar y
programar los contenidos técnicos de las obras de viabilidad, saneamiento y de
ajardinamiento, arbolado y amueblamiento de parques y jardines (art. 113.1 de la
LOUA) y aquellas otras obras previstas por los instrumentos y planeamiento.
Los Proyectos de Urbanización al contrario que los Planes no gozan de naturaleza
jurídica normativa sino que son simples actos administrativos o ejecutivos. Por ello su
naturaleza de Proyecto técnico en su relación con el Plan, produce las siguientes
consecuencias:
• No podrán contener determinaciones sobre ordenación ni régimen del suelo o de
la edificación (art. 67.4 RPU4). De esta forma el Proyecto de Urbanización no
podrá alterar las alineaciones y rasantes, no podrá alterar la superficie del
sector, no podrá relocalizar suelo
de uso público, no podrá reordenar
volúmenes, ni por supuesto, alterar ningún parámetro de ordenación (superficie
lucrativa y de cesión, edificabilidad, aprovechamiento etc) . Cualquier
alteración de estos parámetros exigirá la previa o simultánea tramitación de la
modificación del instrumento de planeamiento al cual ejecuta (o la aprobación
de un Estudio de Detalle, en caso que la operación urbanística a realizar se
encuentre dentro del ámbito competencial de éstas). (TSJC Valenciana S. Nº
11/2008 de 25 de Enero).
•
No podrán modificarse las previsiones del instrumento de planeamiento que
desarrollan sin perjuicios de que pueden efectuar las adaptaciones exigidas por la
3
José María Morente del Monte. Comentarios a la Ley de Ordenación urbanística de Andalucía. II Edición. (arts. 98 y 99) . Editorial Aranzadi 2007. Dirigido por Venancio Gutiérrez Colomina y Angel Cabral González-­‐Sicilia 4
Vigente en Andalucía con carácter supletorio a tenor de lo dispuesto en la Disposición Transitoria Novena de la LOUA. Proyecto Esperanto www.cositalnetwork.es Consejo General de COSITAL 6 ejecución material de las obras. La adaptación adecuación del Proyecto a la realidad
física de los terrenos no puede justificar en ningún caso la modificación del Plan
que se ejecuta. Sin embargo, como señala Morente del Monte, frente al principio de
jerarquía normativa está el principio de competencia que permite que el Proyecto de
Urbanización pueda modificar las determinaciones de los planes que ejecute,
cuando dichas determinaciones constituyan un contenido impropio de dichos planes
y siempre que sean determinaciones para las que el PU tenga plena competencia.
El Proyecto de Urbanización, carece de virtualidad para alterar o modificar el
ámbito o el alcance de las conexiones con los sectores exteriores CTSJ de Cataluña
de 16 de abril de 2004.
En mi opinión, de acuerdo con el art. 105.1 de la LOUA, es posible acceder a la
reducción de las cargas de ejecución cuando el coste de éstas sea igual o mayor que
el rendimiento del aprovechamiento lucrativo materializable en dicha ejecución. En
cualquier caso, sin modificar la ordenación. Por todo ello, si la reducción de cargas
afecta a lo dispuesto en el planeamiento deberá modificarse previamente éste, salvo
que sea algo que corresponda llevar a cabo por el Proyecto de Urbanización según
el principio de competencia al que nos hemos referido.
Como del supuesto no se puede deducir lo recogido en el Planeamiento sobre la
previsión de obras y consiguientes gastos de urbanización y no se puede calibrar si
se produce una concreta modificación del Planeamiento por parte del PU, no es
posible que pueda contestarse con precisión sobre si es factible la reducción
propuesta. Pero en cualquier caso si de su estudio se establece que hay una
modificación de lo dispuesto en el Planeamiento, deberá procederse antes de
modificar el PU, a una innovación del Planeamiento.
En cuanto a la reducción de los gastos de urbanización, podrá autorizarse siempre
que no produzca perjuicio a terceros propietarios, incluido el Ayuntamiento. Deberá
mantenerse el principio de equidistribución de cargas y beneficios. El
Ayuntamiento, antes de autorizar la modificación del PU, con la consiguiente
reducción podrá exigir el resarcimiento proporcional de los gastos de urbanización
no realizados y satisfechos por el Ayuntamiento. También podrá, si del estudio de
gastos y beneficios de la ejecución, se demuestra la no rentabilidad, además de
autorizar la reducción de las obras y los consiguientes gastos de urbanización, no
exigir la devolución de lo anterior con el carácter de compensación económica
prevista en el art. 105.1 de la LOUA.
Venancio Gutiérrez Colomina
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