03.Sala Tercera - Poder Judicial

SALA TERCERA
ÍNDICE SISTEMÁTICO
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I. ADMINISTRATIVO
1. ACTOS Y PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO...........................
1.1. Régimen jurídico de las notificaciones defectuosas:
principio «in dubio pro actione».................................
1.2. Acción de nulidad: planteamiento posterior a la declaración de inadmisibilidad de un recurso contencioso-administrativo fundado en la ilegalidad del mismo
acto cuya nulidad se solicita .......................................
2. ADMINISTRACIONES PÚBLICAS...............................................
2.1. Administración local ...................................................
2.1.1. Administración local. Impugnación de acuerdos locales por los concejales disidentes: posibilidad de interponer acciones de nulidad........
2.2. Distribución de competencias .....................................
2.2.1. Competencias entre Administraciones Públicas: nulidad de determinados preceptos del Decreto regulador de las federaciones deportivas
catalanas.............................................................
2.2.2. Competencias Estado, CCAA y Administración Local.........................................................
2.2.3. Competencias estatales y municipales .............
2.2.4. Competencias autonómicas y municipales ......
2.2.5. Conflictos con entidades públicas no territoriales .................................................................
2.3. Colegios profesionales. Régimen disciplinario: sanción por ofrecer los servicios a través de publicidad:
improcedencia: retroactividad «in bonam partem».....
3. BIENES PÚBLICOS Y PROPIEDADES ESPECIALES.......................
3.1. Deslinde administrativo ..............................................
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3.2. Bienes y derechos incautados en aplicación de la Ley
43/1998........................................................................
CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA ..........................................
4.1. Consecuencias del impago del precio por la Administración, en orden al abono de intereses.......................
4.2. Declaración de lesividad de un acuerdo de adjudicación de un contrato......................................................
4.3. Equilibrio económico-financiero del contrato: incidencia del nuevo convenio colectivo ..........................
4.4. Legitimación de los subcontratistas para intervenir en
el procedimiento de resolución contractual ................
4.5. Contrato de suministro en soporte CD-ROM de resoluciones judiciales .......................................................
DERECHO ADMINISTRATIVO ECONÓMICO ................................
5.1. Ayudas comunitarias ...................................................
5.2. Electricidad..................................................................
5.3. Autopistas....................................................................
5.4. Loterías........................................................................
5.5. Distinción entre autorizaciones por operación y autorizaciones de funcionamiento. Diferencias con las
licencias urbanísticas...................................................
DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR ............................
DERECHOS FUNDAMENTALES .................................................
7.1. Derecho a la intimidad, y régimen sancionador en
materia de protección de datos personales..................
7.2. Derecho a la intimidad: requerimiento a una asociación para aportar datos relativos a las cantidades percibidas por sus afiliados ..............................................
7.3. Derecho de manifestación: prohibición por la Autoridad gubernativa ...........................................................
7.4. Derecho de acceso a los cargos públicos: participación del único concejal del Grupo Mixto en las comisiones informativas municipales. Revocación de la
renuncia de un diputado de una ciudad autónoma......
7.5. Derecho a no sufrir indefensión: supuesta ausencia
de motivación de un acuerdo de expulsión de un extranjero ........................................................................
7.6. Libertad sindical: devolución del patrimonio histórico ...
7.7. Derecho de huelga: fijación de servicios mínimos .....
DISPOSICIONES DE CARÁCTER GENERAL ................................
8.1. Impugnación del Reglamento General de Condiciones
Generales de Contratación: estimación parcial............
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9. EXPROPIACIÓN FORZOSA .....................................................
9.1. Declaración de ocupación urgente de fincas, realizada
en la Ley de Presupuestos: control jurisdiccional, y límites de la Jurisdicción contencioso-administrativa....
10. FUNCIÓN PÚBLICA ...............................................................
10.1. Retribuciones de los funcionarios públicos: valor de
los acuerdos entre Administración y Sindicatos, y
prevalencia de la Ley de Presupuestos Generales del
Estado. Determinación de las retribuciones complementarias en las relaciones de puestos de trabajo.....
10.2. Administración de Justicia. Acceso a la carrera judicial por la categoría de magistrado (4.° turno) ....
10.3. Administración Militar: retribuciones complementarias ........................................................................
10.4. Función pública universitaria: valoración de los servicios prestados por los becarios de investigación
como «servicios previos»: improcedencia...............
11. RELACIONES LABORALES Y SEGURIDAD SOCIAL ..................
11.1. Derechos de los trabajadores minusválidos ............
11.2. Expedientes de regulación de empleo.....................
11.3. Planes y fondos de pensiones..................................
12. RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL .........................................
12.1. Estado legislador: privatización de los servicios
funerarios.................................................................
12.2. Responsabilidad patrimonial de la Administración
Sanitaria: procedencia por la desorganización de
los servicios sanitarios, a pesar de la actuación correcta de los facultativos .........................................
12.3. Responsabilidad por accidente acaecido en centro
escolar: improcedencia............................................
12.4. Supuestos de concurrencia de culpas......................
13. SANIDAD.............................................................................
14. TELECOMUNICACIONES........................................................
15. TRANSPORTES .....................................................................
16. URBANISMO ........................................................................
16.1. Planeamiento ...........................................................
16.1.1. Publicación de los instrumentos.................
16.1.2. Eficacia de los planes.................................
16.1.3. Reserva de dispensación ............................
16.1.4. Proyectos de Reparcelación .......................
16.1.5. Ocupación directa de las fincas ..................
16.1.6. Convenios urbanísticos ...............................
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16.2. Disciplina urbanística..............................................
16.2.1. Licencias de actividad y clausura ...............
16.2.2. Licencias de obras.......................................
16.2.3. Actividades clasificadas..............................
16.2.4.Infracción urbanística...................................
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II. TRIBUTARIO
1. IMPUESTOS ..........................................................................
1.1. Impuesto sobre Bienes Inmuebles. Determinación
del sujeto pasivo......................................................
1.2. Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones. Unión
de hecho ..................................................................
1.3. Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas.
Incrementos y disminuciones de patrimonio ..........
1.4. Retenciones e ingresos a cuenta..............................
1.5. Tipo de las retenciones a practicar a los que desarrollan actividades profesionales.............................
2. SANCIONES TRIBUTARIAS.....................................................
3. PROCEDIMIENTO ECONÓMICO-ADMINISTRATIVO ...................
3.1. Interposición de recurso de alzada económico administrativo ante el Tribunal Económico-Administrativo Central..........................................................
3.2. Posición de la Administración en el recurso de alzada económico-administrativo ..............................
4. COMUNICACIÓN DE DATOS CON TRASCENDENCIA TRIBUTARIA ...
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III. JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA
1. COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN: NO SE EXTIENDE A LOS
LITIGIOS SOBRE RECTIFICACIÓN DE UNA INSCRIPCIÓN EN EL
REGISTRO CIVIL..................................................................
2. CUESTIONES DE COMPETENCIA ............................................
2.1. Interpretación del concepto «transporte terrestre» a
los efectos de la determinación de la competencia
de los órganos jurisdiccionales ...............................
3. RECURSO DE CASACIÓN .......................................................
3.1. Carencia de interés casacional ................................
3.2. Defectuosa preparación del recurso de casación ....
3.3. Normas de derecho autonómico..............................
4. ÁMBITO DE LA JURISDICCIÓN ..............................................
4.1. Cuestiones correspondientes al orden social ..........
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I. ADMINISTRATIVO
1. Actos y procedimiento administrativo
La STS, Sec. 4.a, 19-11-2001 (RC 6.690/2000) aborda desde una nueva perspectiva la cuestión relativa a la motivación de los actos administrativos por remisión a la propuesta, considerando que es suficiente con el estampillado de la propuesta de resolución debidamente
razonada por la autoridad competente para imponer la sanción:
«Ahora bien, se trata de comprobar hasta qué punto el estampillado en la propuesta de resolución, firmado por el órgano sancionador competente —en este caso el Alcalde—, con la fehaciencia
otorgada por el funcionario a quien legalmente corresponde tal función —en este caso el Secretario de la Corporación municipal—
excluye que puedan entenderse concurrentes la doble garantía antes
examinada de motivación de la resolución sancionadora y de separación de los órganos que instruye y resuelve el procedimiento sancionador. O, dicho en positivo, si el estampillado, en las condiciones
expuestas, de una propuesta de resolución que aparezca suficientemente motivada sirve o es bastante para entender que se dan los dos
requisitos debatidos, pues, sustancialmente, es la consideración de
éstos lo que inclina a la sentencia impugnada a estimar el recurso
contencioso-administrativo y a anular la resolución recurrida. (…)
La elaboración de la Crónica de la Sala Tercera ha sido realizada por D.a Yolanda
BARDAJÍ PASCUAL, D. Pedro ESCRIBANO TESTAUT, D. Ángel LÓPEZ MARMOL y
D. Javier FERNÁNDEZ-CORREDOR SÁNCHEZ-DIEZMA, Letrados del Gabinete Técnico del Tribunal Supremo, bajo la coordinación del Ilmo. Sr. D. Francisco José NAVARRO
SANCHÍS, Magistrado del Gabinete Técnico y bajo la supervisión del Excmo. Sr. D. Ángel
RODRÍGUEZ GARCÍA, Presidente de la Sala Tercera del Tribunal Supremo.
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CRÓNICA DE LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO
Ahora bien, si tal razonamiento se contiene en la propuesta de
resolución que hace suyo el órgano decisor a través del estampillado nada impide que pueda entenderse cumplida la exigencia constitucional y legal de motivación, incluso con mayor claridad que en
otros supuestos en que así se ha reconocido tanto por el Tribunal
Constitucional como por este Alto Tribunal.» (FFJJ 4.° y 5.°)
1.1. Régimen jurídico de las notificaciones defectuosas: principio «in
dubio pro actione»
Sobre la notificación de los actos administrativos y, concretamente, las consecuencias y efectos de las notificaciones irregulares o
defectuosas, hay constantes pronunciamientos de este Tribunal. Interesa destacar la STS 27-3-2002 (RC 7.073/1999), que aborda un asunto en
el que se produjo una notificación del mismo acto hecha por órganos distintos, cada una de las cuales indicaba recursos diferentes contra el acto
de que se trataba. En ella se señala que no puede dudarse que «un interesado que recibe dos notificaciones relativas a un mismo acto administrativo; las cuales se le hacen el mismo día; que, sin embargo, proceden de distintos órganos administrativos; y que, para colmo, son
contradictorias, tiene que quedar sumido en la más desconcertante
perplejidad. Y como saber es, siempre, saber a qué atenerse, es indudable que —en tales circunstancias— el destinatario se queda sin saber lo
que tiene que hacer, un quehacer que, por cierto y conforme a la ley está
obligada a señalarle la Administración»,
Considerando a continuación que esta solución «aparte de poner en
entredicho el valor justicia (art. 1.° CE) …margina un hecho que —cuando se le contempla desde la perspectiva que ofrecen de consuno ese valor
constitucional, el principio de tutela judicial eficaz, y el principio in dubio
pro actione— no puede pasarse por alto: esos dos actos por ser contradictorios sobre el mismo supuesto de hecho se anulan recíprocamente…,
Concluyendo por ello que:
«hay base para sostener que esa dual y contradictoria notificación
enfrenta —de hecho y de derecho— al recurrente ante un único
acto que es de contenido imposible, lo que quiere decir que, por lo
mismo, es, ab initio, nulo de pleno derecho [art. 62,1, letra c) de la
Ley de Procedimiento administrativo].»
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1.2. Acción de nulidad: planteamiento posterior a la declaración de
inadmisibilidad de un recurso contencioso-administrativo fundado en la ilegalidad del mismo acto cuya nulidad se solicita
La STS 19-12-01 (RC 6.803/1997) aborda el problema de determinar
si habiéndose inadmitido a trámite el recurso contencioso-administrativo contra un acto, por falta de agotamiento de la vía administrativa previa, cabe instar la nulidad del propio acto mediante el mecanismo de la
revisión de actos nulos consagrada en el artículo 102 LRJ-PAC y, en
especial, si existe o no cosa juzgada. La Sala rechaza la concurrencia de
esta excepción procesal, expresando que «cuando el Auto declaró la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo no formuló pronunciamiento alguno sobre la legalidad o ilegalidad del acuerdo impugnado,
limitándose a apreciar la falta de concurrencia de un requisito procesal
para el válido entablamiento del recurso, y dejando, por consiguiente,
huérfano de valoración alguna al acuerdo objeto del recurso…»
Rechaza asimismo la sentencia que esta interposición ulterior de una
acción de nulidad constituya un caso de «fraude de ley», ya que el artículo 102 LRJ-PAC tiene como objeto, precisamente, facilitar la depuración de los vicios de nulidad radical o absoluta de que adolecen los
actos administrativos, con el inequívoco propósito de evitar que el transcurso de los breves plazos de impugnación de aquellos derive en su inatacabilidad definitiva. Se persigue, pues, mediante este cauce procedimental, ampliar las posibilidades de evitar que una situación
afectada por una causa de nulidad de pleno derecho quede perpetuada en el tiempo y produzca efectos jurídicos pese a adolecer de
un vicio de tan relevante trascendencia.
2. Administraciones públicas
2.1. Administración local
La STS, Secc. 4.a, 4-2-2002 (RC 3.271/1996) establece la doctrina
general sobre los requisitos que deben concurrir para que los gastos
sufridos por un cargo público para hacer frente a su defensa penal
como consecuencia de una imputación relacionada con el ejercicio de
sus funciones tengan carácter indemnizable:
«Tratándose de gastos de representación y defensa en un proceso penal, la Corporación puede, en uso de la autonomía local,
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CRÓNICA DE LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO
considerarlos como indemnizables a título de gastos ocasionados en
el ejercicio del cargo, siempre que no concurran circunstancias que
obliguen a calificarlos como gastos realizados en interés propio o a
favor de intereses ajenos al general de la entidad local.» (FJ 6.°)
Esta declaración se ve matizada en la sentencia, que precisa que para
ello es necesario que se cumplan las siguientes exigencias: a) Que hayan
sido motivados por una inculpación que tenga su origen directo en la
intervención del miembro de la Corporación en una actuación administrativa o de otra índole realizada en el cumplimiento de sus funciones
como tal miembro o en desarrollo de acuerdos de los órganos de ésta; b)
Que dicha intervención no haya sido llevada a cabo con abuso, exceso,
desviación de poder o en convergencia con intereses particulares propios
de los interesados o del grupo político o de otra índole; y c) Que se
declare la inexistencia de responsabilidad criminal por falta objetiva de
participación o de conocimiento en los hechos determinantes de la responsabilidad penal, la inexistencia de éstos o su carácter lícito.
La STS, Secc. 4.a, 2-1-2002 (RC 8.098/1996) se fundamenta en el
principio de autonomía local para declarar que los procedimientos de
impugnación de acuerdos de las Corporaciones locales deben ser
interpretados restrictivamente y, en consecuencia, no puede exigirse
rigurosamente el requisito de la existencia de acto previo:
«El procedimiento de impugnación de acuerdos de las Corporaciones por la Administración del Estado o de las Comunidades Autónomas, según reiterada jurisprudencia, debe ser interpretado restrictivamente en cuanto implica una limitación al principio de
autonomía local en aras de las facultades de tutela reconocidas a la
Administraciones territoriales de ámbito superior.
Por ello no es admisible la interpretación, que subyace en la pretensión de la parte recurrente, favorable a entender que en aquel
procedimiento no rige el principio de acto previo o a interpretar de
manera muy amplia aquel requisito.» (FJ 2.°)
2.1.1. Administración local. Impugnación de acuerdos locales por los
concejales disidentes: posibilidad de interponer acciones de
nulidad
La STS 19-12-01 (RC 6.803/1997) se refiere a la facultad de impugnar los acuerdos locales que la Ley de Bases de Régimen Local reconoce
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SALA TERCERA
a los concejales que hayan votado en contra del acuerdo impugnado.
Dice esta sentencia que «la legitimación que se reconoce a los concejales disidentes para la impugnación de aquellos acuerdos es tan
amplia como la que generalmente se reconoce a los demás sujetos de
derecho con arreglo a las leyes procedimentales administrativa y jurisdiccional» Sobre esta base, la Sala rechaza la argumentación de la
Administración recurrente en casación, que sostenía que esos concejales
podían interponer los recursos comunes, pero no acciones de nulidad,
señalando la sentencia que «si lo que diferencia a los recursos ordinarios de las llamadas acciones de nulidad es que en los primeros se puede
plantear cualquier clase de infracción del Ordenamiento Jurídico (tanto
las determinantes de nulidad radical como las de simple anulabilidad)
mientras que en los segundos la cognición queda estrictamente limitada
a los vicios de nulidad concretamente alegados, ha de concluirse que a
quien se le reconoce legitimación para lo más (plantear a través del
cauce impugnatorio ordinario cualquier vicio del acto recurrido) no se
le puede negar legitimación para lo menos (restringir su impugnación
a concretos vicios de nulidad absoluta)».
2.2. Distribución de competencias
2.2.1. Competencias entre Administraciones Públicas: nulidad de determinados preceptos del Decreto regulador de las federaciones
deportivas catalanas
La STS 23-5-2002 (RC 1.265/1997) ratifica la declaración de ilegalidad de determinados preceptos del Decreto autonómico regulador de
las federaciones deportivas catalanas, por no ajustarse a la Ley 10/90, de
15 de Octubre, del Deporte, porque el Decreto impugnado establece
como objetivo de la Unión de Federaciones Deportivas Catalanas, «la
promoción de la participación catalana en el movimiento olímpico y el
reconocimiento de Cataluña como país deportivo», siendo así que «la
Ley Estatal 10/90, de 15 de octubre —único parámetro admisible— en
su art. 48.5 establece que para el ejercicio de sus funciones corresponde al Comité Olímpico Español la representación «exclusiva» de
España ante el Comité Olímpico Internacional»; de modo que el precepto anulado por la sentencia de instancia no encuentra el pertinente
amparo o la obligada cobertura en la Ley.
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CRÓNICA DE LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO
2.2.2. Competencias Estado, CCAA y Administración Local
En los recursos contencioso-administrativos de única instancia seguidos ante el Tribunal Supremo destacan los referidos a impugnaciones
del Acuerdo del Consejo de Ministros que autorizó la construcción
de un almacén nuclear. En estos recursos, tanto por la diversidad de
partes intervinientes —Administraciones local, provincial, autonómica
y estatal, asociaciones ecologistas, empresas interesadas en la instalación, etc.—, como por la importancia de la instalación y por la autorización extraordinaria que la Ley del Suelo concede al Estado para llevar a
cabo obras urgentes o de excepcional interés público, se plantearon y
resolvieron problemas que afectan a las competencias urbanísticas de
todas las Administraciones.
La interpretación del art. 244.2 de la Ley del Suelo de 1992 por el
Tribunal Supremo se puede estudiar en los siguientes apartados:
A) El primer problema era la legitimación para recurrir el Acuerdo
de las Administraciones local, provincial y autonómica, discutida por
falta de interés y la de las agrupaciones ecologistas en el ejercicio de la
acción pública. Esta legitimación se reconoce en todas las sentencias.
Así, la STS, Secc. 5.a, 26-12-2001, R 546/99 afirma que «Es incuestionable que la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, ostenta
un legítimo interés en el cuestionamiento y anatema de un Acuerdo que
nada menos, autoriza y en definitiva, impone la ejecución de unas obras
de una instalación para almacenamiento de combustible gastado, en la
Central Nuclear de Trillo, lo que además de afectar y de modo notoriamente importante al término municipal de Trillo, también, por las teóricamente posibles consecuencias de ese almacenamiento, podrían extenderse a otros territorios sitos en la propia Comunidad de Castilla-La
Mancha, fuera de ese término municipal de Trillo. Del mismo modo,
hemos de apuntar que el principio de autonomía municipal, recogido en
el articulo 140 de la Constitución, no se contradice con el reconocimiento de la existencia de intereses supramunicipales».
Y en cuanto a la legitimación activa de la Diputación Provincial, se
le reconoce tanto el interés directo como la titularidad para el ejercicio
de la acción pública. STS, Secc. 5.a, 31-12-2001, R 43/2000 (FJ 3.°).
En un segundo momento, la Sala interpreta los términos del art. 244.2
de la Ley del Suelo de 1992, y su concurrencia en el caso enjuiciado,
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SALA TERCERA
esto es, las «razones de urgencia o excepcional interés público»: «Conviene precisar que la concatenación legalmente expresada de razones de
urgencia o interés público es de índole disyuntiva y no copulativa, como
lo expresa la conjunción “o”, es decir, basta la concurrencia de una de
esas dos circunstancias para entenderse cumplida esa exigencia legal….
Por otra parte, el interés público, que supone la producción y distribución de energía eléctrica, ha quedado puesto de relieve, experimentalmente, con la situación problemática, acaecida precisamente en estas
fechas, existente en la producción de esa clase de energía, una de cuyas
fuentes es precisamente la Central Nuclear. Interés público también reconocido y considerada la producción de energía eléctrica como un servicio esencial y de utilidad pública, tal como se expresa en la sentencia de
esta Sala de 24 de diciembre de 2001 y declarado, en los artículos 2.2 y
5.2 de la Ley 54/1997 de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico…»
Sobre la declaración previa de impacto ambiental, se afirma que
«Cuando la declaración de impacto ambiental es necesaria ha de obtenerse con carácter previo a la resolución administrativa que se adopte
para la realización o, en su caso, la autorización de la obra, según dispone el artículo 4.1 del Real Decreto Legislativo 1.302/1986, de 28 de
junio» (STS, Secc. 5.a, 24-12-2001, R 37/2000, FJ 8.°).
D) Autorización previa: Sobre la necesidad de esta preceptiva
autorización, se señala que «es de hacer notar que el artículo 13 del
Decreto 2.869/72, referido, se refiere a las instalaciones de almacenamiento de sustancias nucleares, que como acabamos de ver tienen la
categoría de instalación nuclear, necesitando pues, la autorización de
construcción, contemplada en el artículo 13 del Decreto 2,869/72, pero
en el supuesto aquí contemplado, no es necesaria esa autorización de
construcción, ni por supuesto, la información pública derivada de ello,
porque el proyecto aquí cuestionado, no supone una instalación nuclear en el sentido estricto contemplado en el Decreto 2.869/72, sino un
supuesto de modificación de instalaciones ya existentes y necesitadas de
ampliación, por lo que es de aplicación el artículo 35 del citado Decreto, incurso en su Capitulo V, que lleva por rúbrica, «Autorización de
puesta en marcha», por lo que en este caso sería preciso una autorización de puesta en marcha, y no de construcción».
E) Autonomía municipal: «En el caso que se examina la invocación genérica del principio de autonomía municipal pierde consistencia, en lo que respecta a las potestades locales de planeamiento, por la
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CRÓNICA DE LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO
existencia de intereses generales superiores, que hacen entrar en juego
lo establecido en el repetido artículo 244.2 del TRLRS. Dicha norma es
una manifestación de la virtualidad de las circunstancias excepcionales
que contempla para alterar las reglas generales en materia de competencia y procedimiento y para que los intereses que salvaguarda prevalezcan sobre las normas de planeamiento municipal. De lo establecido
en el artículo 3.4 de la Ley 15/1980, de 22 de abril, de creación del Consejo de Seguridad Nuclear y en el artículo 5 de la Ley 54/1997, de 27
noviembre, del Sector Eléctrico, resulta la procedencia de aplicar dicho
procedimiento excepcional a las necesidades de las instalaciones de
centrales nucleares y a la planificación del sector eléctrico lo cual muestra la procedencia de que dicho interés general prevalezca sobre los intereses locales y provinciales.» STS, Secc. 5.a, 31-12-2001, R 43/2000
(FJ 4.°)
Con independencia de estas sentencias dictadas en recursos directos,
cabe destacar la STS, Secc. 5.a, 18-04-02, RC 3.744/98 que define esta
prerrogativa estatal en los términos del art. 244.2 TRLRS de este modo:
«El artículo 244 indicado reconoce a favor de la Administración del
Estado unas prerrogativas fundadas en razones de urgencia y excepcional interés público que en el presente caso no se han acreditado, e implica una restricción al principio general de autonomía municipal que sólo
puede llevarse a cabo en los estrictos términos que el precepto establece. Fuera de ellos el Estado ha de sujetarse en las obras que ejecute al
planeamiento urbanístico aplicable y los Ayuntamientos han de atenerse a aquél para conceder o denegar las licencias solicitadas» (FJ 5.°)
2.2.3. Competencias estatales y municipales
— En instrumentos de planeamiento
La STS, Secc. 5.a, 21-06-2001, RC. 8.898/96, eximió del informe
preceptivo de la Administración de Costas porque «no es “un Plan o
una Norma”, sino que es simplemente un instrumento de ejecución del
Plan o de la Norma, que no puede innovar en nada el ordenamiento
urbanístico sino que lo lleva simplemente a la práctica con una finalidad
jurídica, (lograr el reparto de beneficios y cargas), y con otra finalidad
material, (adaptar la configuración de las parcelas a las previsiones normativas)… es, por lo tanto, sólo en los procedimientos de su elaboración
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SALA TERCERA
que los artículos 112-a) de la Ley de Costas y 205 de su Reglamento exigen el informe de la Administración del Estado.» (FJ3.°)
— En licencias de obras
«…es evidente que dada la unidad de la licencia, cualquiera que sea
la proporción de la vivienda edificada en zona de servidumbre de protección, siempre resultará que dicha licencia queda sometida al régimen
jurídico propio de aquélla. La unidad de la licencia exige que el régimen aplicable al terreno incluido en la zona de «servidumbre de protección», rija también al espacio que se encuentra fuera de ella... la previsión general de prohibición de edificaciones contenida en el número
primero apartado a) del artículo 25 de la Ley de Costas sólo cede cuando concurran razones de utilidad pública debidamente acreditadas…
ello significa que ambas licencias, la municipal y la del órgano titular
del dominio público protegido, son necesarias para que la edificación
pretendida pueda ser declarada ajustada a derecho.» (FJ 2.°). STS,
Secc. 5.a, 4-02-02 RC 9.729/97.
Acerca de la prohibición de edificaciones y construcciones en
zona marítimo terrestre y su zona de protección por la Ley de Costas, cabe citar la STS, Secc. 5.a, 6-05-02 RC 4.253/98 (FJ 6.°):
«En tanto en cuanto acto futuro, el deslinde (iniciado en efecto después del otorgamiento de las licencias) no puede afectar a licencias ya
concedidas; a ello se opondría un elemental principio de seguridad jurídica, recogido en el artículo 9-3 de la Constitución Española.»
En obras portuarias, cabe distinguir las construcciones o instalaciones portuarias —obras públicas de interés general— y las que afectan a edificios o locales destinados a equipamientos culturales o recreativos, certámenes feriales y exposiciones, sólo estas necesitan de
licencia municipal. Cuando por las obras litigiosas no se puede determinar la naturaleza y destino de la actividad, la STS, Secc. 5.a, 1-04-02 RC
2.275/98 establece una presunción a favor de las obras públicas de interés general «En estas condiciones, consideramos que la Sala de instancia ha obrado conforme a Derecho al declarar que las obras “son perfectamente subsumibles en el apartado 3 del artículo 19 de la Ley de
Puertos del Estado y de la Marina Mercante”, y, por lo tanto, obras públicas de interés general, es decir, obras que se refieren a construcciones
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CRÓNICA DE LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO
o instalaciones propiamente portuarias, para las que no se exige licencia municipal. La regla general y normal es que las obras y edificaciones de los puertos sean obras y edificaciones portuarias, y a falta de
cualquier precisión al respecto obró conforme a Derecho la Sala de
instancia.» (FJ 5.°)
2.2.4. Competencias autonómicas y municipales
La STS, Secc. 5.ª, 28-02-2002, RC 7.860/1997 aborda la cuestión de
las competencias compartidas entre los municipios y las Comunidades Autónomas en la ordenación urbanística del territorio: «la autorización del órgano autonómico competente para la aprobación de proyectos de instalaciones o edificaciones, en suelo no urbanizable, en
virtud de su alegado interés público o utilidad social, no constituye un
acto dictado en el ejercicio de funciones de fiscalización y tutela, sino
un acto dictado en el seno de su propia competencia, por lo cual, no
puede ser de aplicación, a esa autorización la disposición legal sobre el
silencio positivo, contenido en el artículo 95 de la Ley de Procedimiento Administrativo citada.» (FJ 2.°)
2.2.5. Conflictos con entidades públicas no territoriales
La STS, Secc. 5.a, 1-04-02, RC 2.275/98 se refiere a las licencias
municipales que afecten al dominio público hidráulico:
«Del tenor literal de los preceptos invocados en el motivo no se
desprende que la autorización de los organismos de cuenca haya de
ser previa a la que corresponde a las autoridades municipales, y que,
además, esta naturaleza previa invalide la licencia municipal otorgada. Abonan esta conclusión las siguientes consideraciones: A) Las
autorizaciones que los preceptos citados contemplan lo son en previsión de “construcciones”; no existe, tampoco, en ellos una prohibición
expresa de otorgamiento de otras licencias sin disponer previamente
de la de los organismos de cuenca. B) El procedimiento de otorgamiento de licencias que se contempla en los artículos 52 al 54 del
Reglamento del Dominio Público Hidráulico las sujeta a las reglas
generales de las leyes de procedimiento, sin otorgar privilegio y preferencia a los organismos de cuenca sobre las demás autorizaciones que
puedan ser concurrentes. C) La naturaleza preferente de la licencia de
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SALA TERCERA
los organismos hidrográficos debería estar consagrada, de existir, en
una norma con rango de ley, y no meramente reglamentaria.» (FJ 2.°)
2.3. Colegios profesionales. Régimen disciplinario: sanción por ofrecer
los servicios a través de publicidad: improcedencia: retroactividad
«in bonam partem»
Hasta fechas recientes, las normas deontológicas de los Colegios de
Abogados prohibían a éstos el ofrecimiento de sus servicios mediante
publicidad. Tal limitación ha revisada por la STS 9-5-2002 (RC 398/1998),
que examina la conformidad a derecho de una sanción impuesta a unos
abogados por el envío de cartas al Presidente de una asociación en las que
se ofrecían los servicios de asesoría jurídica. La sentencia estima el recurso, razonando que «las normas sancionatorias sobre la publicidad fueron
profundamente modificadas a partir de la promulgación del Real Decreto-Ley 5/1996, de 7 de junio, de Medidas Liberadoras en materia de suelo
y de Colegios Profesionales, en cuanto que la prohibición establecida en
el artículo 3.a), específicamente se proyecta sobre la captación desleal de
clientes y, recientemente, por el Estatuto General de la Abogacía Española, aprobado por el Real Decreto 658/2001, de 22 de junio, en cuya disposición derogatoria única abroga el Real Decreto 2.090/1982, de 24 de
julio, y cuantas normas de igual o inferior rango relativas a la ordenación
profesional de la abogacía que se opongan al mismo; resulta que en la
actualidad, en el día de hoy, la conducta por la que fue sancionada la
recurrente no es contraria a las normas deontológicas sobre la publicidad, según se infiere del estudio concordado de los artículos 25, 85 y 86
del vigente Estatuto», por lo que, dado el carácter sancionador de la
corrección disciplinaria impuesta, y en aplicación del principio tradicional de la retroactividad bonam partem o «in mitius», se casa la sentencia de instancia.
3. Bienes públicos y propiedades especiales
3.1. Deslinde administrativo
La STS, Secc. 3.a, 5-12-2001 (RC 4.402/1995) sienta la doctrina de
que no cabe deslinde administrativo respecto de bienes patrimoniales
transcurrido un año desde la pérdida de la posesión, aun cuando dicho
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CRÓNICA DE LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO
deslinde no vaya seguido de la subsiguiente operación de apeo y amojonamiento, cuando los bienes estuviesen ocupados por terceros:
«El deslinde de bienes patrimoniales de la Administración, en
efecto, no es un instrumento idóneo para que ésta acceda a recuperar de oficio, por sí misma, su posesión perdida más allá del año y
día. Podría serlo, con algunos matices que ahora no son del caso, en
el supuesto de bienes demaniales (que) puede llevarse a cabo en
cualquier momento, imprescriptibles como son los bienes de dominio
público…» (FJ 7.°)
Con relación a la misma materia, la STS, Secc. 3.a, 13-3-2002
(RC 8.567/1995) admite la recuperación mediante deslinde administrativo de las construcciones edificadas en una playa, con independencia de las modificaciones que los fenómenos naturales hayan podido
producir en ésta:
«Tanto la Ley de Costas de 26 de abril de 1969 —artículo 5.°.2—
como la de 28 de julio de 1988 —artículo 4.°.5— mantienen el carácter demanial de los terrenos deslindados como de dominio público que,
por cualquier causa, hayan perdido sus características naturales de
playa, de tal forma que no pasan al patrimonio del Estado hasta que
se haya practicado un nuevo deslinde y se proceda a su desafectación.
Si los terrenos en que se encuentran las construcciones de los
recurrentes estaban dentro de la playa, conforme al deslinde practicado en 1934, las variaciones que se hayan producido con posterioridad, caso de existir, no les priva de su carácter demanial y, por
tanto, es posible, respecto de los mismos, que la Administración ejercite las potestades recuperatorias que establece el artículo 10 y Disposición Transitoria Cuarta de la Ley 22/1988, con el consiguiente
desalojo y demolición de las instalaciones, que no se basen en una
concesión legalmente otorgada.» (FJ 2.°)
3.2. Bienes y derechos incautados en aplicación de la Ley 43/1998
Diversas sentencias de la Sala Tercera han resuelto recursos contencioso-administrativos en relación con la aplicación de la Ley 43/1998, de
15 de diciembre, de Restitución o Compensación a los Partidos Políticos de Bienes y Derechos Incautados en aplicación de la normativa
sobre responsabilidades políticas del periodo 1936-1939. Según la STS,
Secc. 3.a, 24-1-2002 (RCA 702/2000) la apreciación del valor de los bie110 –
SALA TERCERA
nes debe referirse al tiempo de la incautación, no del desbloqueo, y no
debe hacerse detracción de las supuestas deudas que hubieran podido
tener dichos partidos:
«La aplicación de la Ley de Desbloqueo en el segundo de los
extremos antes referidos (esto es, en cuanto permitió deducir del
saldo desbloqueado las cantidades satisfechas por la Comisaría
General a los acreedores de los partidos políticos titulares de las
cuentas bancarias) debe reputarse, por el contrario, incompatible
con la Ley 43/1998. Aquella deducción excede, obviamente, de la
mera actualización monetaria del valor nominal de la peseta republicana y supuso, por el contrario, en los casos en que se produjo,
una detracción realizada sin conocimiento ni consentimiento de los
partidos políticos supuestamente deudores, ninguno de los cuales,
declarados como estaban fuera de la ley, podían ni de hecho ni de
derecho defenderse u oponer objeción alguna a la eventual reclamación de aquellos acreedores.
La incompatibilidad con la Ley 43/1998 de esta deducción por
pagos a terceros, realizados en nombre o por cuenta de los partidos
políticos cuyos bienes fueron incautados, deriva de que la Disposición Adicional Única de aquella Ley fija como cantidad compensable el saldo incautado (entendida esta expresión en los términos que
antes hemos referido) y no el saldo minorado por otras partidas.
Tanto en los supuestos en que el saldo final desbloqueado que
consta en aquellas cifras es cero (cifra a la que se llegó sin duda por
la detracción de deudas antes reseñada) como en los supuestos en
que su cuantía fuera inferior a la que corresponde por su actualización monetaria conforme a los coeficientes correctores de la Ley de
Desbloqueo, deberán aplicarse éstos desde la fecha en que se produjo la incautación efectiva.» (FFJJ 5.°, y 7.°).
La STS, Secc. 3.a, 5-2-2002 (RCA 1.065/2000) se pronuncia sobre la
vinculación requerida por el artículo 3.2 de la Ley 43/1998 entre una sociedad titular registral del inmueble y el partido político reclamante:
«queda demostradas la existencia entre la mercantil tantas veces
citada y el Partido Político actor de una vinculación como la exigida en el artículo 3.2 de la Ley 43/1998. Demostrando, también,
hasta el punto de que esto último no es en realidad negado en el
debate procesal, que el inmueble en cuestión fue incautado en aplicación de las normas sobre responsabilidades políticas dictadas en
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CRÓNICA DE LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO
el periodo 1936-1939, y que tal inmueble estaba destinado al ejercicio de actividades políticas de aquel Partido en el momento de la
incautación.» (FJ 9.°)
La STS, Secc. 3.a, 4-2-2002 (RCA 1.582/2000) excluye del concepto
de beneficiarios de la compensación por incautación de saldos a entidades vinculadas a los partidos políticos mencionados en la norma legal:
«En el debate sobre quién ostenta la condición de beneficiario
por esta rúbrica, el Consejo de Ministros adopta el criterio de que
sólo son acreedores a la restitución o compensación de los saldos y
depósitos bancarios los partidos políticos a los que se refiere el
artículo 3 de la Ley 43/1998 (esto es, los mencionados genérica o
individualmente en el artículo 2 de la ley de 9 de febrero de 1939)
pero en ningún caso las personas jurídicas vinculadas a ellos.»
4. Contratación administrativa
4.1. Consecuencias del impago del precio por la Administración, en
orden al abono de intereses
En la STS 23-10-01 (RC 2.886/1998), la cuestión se centra en la
determinación de las consecuencias de que el precio de un contrato
administrativo no haya sido pagado por la Administración contratante en
las fechas expresamente estipuladas para ello, señalando que el régimen
indemnizatorio de la mora previsto para las obligaciones pecuniarias ha de quedar limitado a los casos que tengan encaje en el concepto estricto de mora, «mas no agotará las posibilidades indemnizatorias en aquellos otros en que el impago no constituya una simple
mora y sí revele un incumplimiento contractual de carácter definitivo.
En estos últimos casos el deber de resarcimiento habrá de regirse por
las reglas generales de los artículos 1.106 y 1.107 del Código civil y,
por ello, comprenderá el daño emergente y el lucro cesante en los términos que ambos preceptos establecen…».
4.2. Declaración de lesividad de un acuerdo de adjudicación de un
contrato
La STS 23-4-2002 (RC 6.894/1996) examina la llamada «declaración de lesividad» en la contratación administrativa como presupuesto
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SALA TERCERA
para la anulación de los actos de adjudicación de los contratos, rechazando que esta declaración permita dejar en manos de la Administración
la posibilidad o facultad para resolver los contratos de forma unilateral,
pues esta interpretación supone «tanto como desconocer que la declaración de lesividad de nada sirve, ni surte efecto alguno si no es seguida en los términos establecidos en la Ley Procedimental de la pertinente impugnación ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa,
que se convierte, así, en el árbitro que resuelve sobre la procedencia o
improcedencia de la declaración de lesividad del acto de que se trate,
siendo la Jurisdicción Contencioso-Administrativa la que vendrá a
proclamar la juridicidad o disconformidad con el ordenamiento jurídico del acto declaratorio de lesividad, enjuiciando la cuestión al margen del criterio de la Administración, que podrá ser o no aceptado».
4.3. Equilibrio económico-financiero del contrato: incidencia del nuevo convenio colectivo
Acerca del mantenimiento del equilibrio económico del contrato,
la STS 18-12-2001 (RC 9.301/1997) puntualiza que «no cabe trasladar,
y esta es la doctrina de aplicación a este supuesto, al ente público titular del servicio, en este caso, la Corporación Municipal, los efectos de
un Convenio Colectivo de empresa pactado por el concesionario si
dicho ente público no ha tenido intervenciones sobre esta acción… no
puede admitirse que éste configure el contenido de la obligación municipal cuando el Ayuntamiento ha de pagar las elevaciones salariales con
fondos públicos y no ha tenido participación en la gestión del Convenio».
4.4. Legitimación de los subcontratistas para intervenir en el procedimiento de resolución contractual
En materia de ejecución de obras por medio de subcontratistas, la
STS 5-3-2002 (RCA 6.898/1997) reconoce la legitimación activa de
una de estas empresas para impugnar el expediente de responsabilidad
por incumplimiento en la concesión administrativa, declarando que «la
entidad actora tenía un interés legítimo sobre el contenido de la resolución administrativa, porque la cuantía de la eventual indemnización
que en la misma se fijara afectaría de manera directa e inmediata a la
realización del derecho a su favor que figuraba inscrito en el registro
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CRÓNICA DE LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO
y que obligaba en su caso al Ayuntamiento a consignar la cantidad que
hubiera fijado a favor del concesionario, para asegurar la eficacia de
dicho derecho, en el supuesto de que el embargo hubiese devenido
definitivo».
4.5. Contrato de suministro en soporte CD-ROM de resoluciones
judiciales
La STS 28-1-2002 (RCA 179/1998) se pronuncia sobre la resolución
del contrato de suministro en soporte informático de sentencias y demás
resoluciones judiciales suscrito entre el Consejo General del Poder Judicial y una empresa, por no haberse prestado la garantía definitiva del contrato. La Sala señala que el supuesto de hecho necesario para la exigencia de la fianza definitiva por el importe total del contrato
adjudicado es que el órgano de contratación presuma fundadamente
que la proposición no pueda ser cumplida como consecuencia de una
baja desproporcionada o temeraria. En consecuencia, «ni el órgano de
contratación ha presumido que exista una baja desproporcionada o
temeraria, ni, lo que es esencial, se ha llegado a producir una presunción
«fundada» acerca de ello. Las dudas que se le suscitaron a la Mesa de
contratación jamás llegaron a convertirse en una presunción fundada,
habiendo quedado disipadas por las explicaciones dadas y por el informe requerido al efecto. También en relación con este contrato, la STS 53-2002 (RCA 99 y 104/1998, acumulados) y acerca de su adjudicación,
el Tribunal recuerda la jurisprudencia sobre la discrecionalidad que se
reconoce a la Administración a la hora de adjudicar los concursos, añadiendo que las aclaraciones o contestaciones de las empresas licitantes en
las reuniones celebradas para solucionar determinadas dudas no constituyen variación o modificación de las ofertas iniciales.
5. Derecho administrativo económico
5.1. Ayudas comunitarias
La STS, Secc. 4.a, 15-4-2002 (RC 9.281/1996) aplica la doctrina del
enriquecimiento injusto para sancionar la obligación de abonar el interés legal por las ayudas comunitarias a la agricultura, reconociendo
que existe un beneficio de la recurrente al disponer de una importante
114 –
SALA TERCERA
suma de dinero por el limitado coste de un aval, y un correlativo empobrecimiento de la Administración. Y expone lo siguiente:
«Pero esta circunstancia no impide que la Administración del Estado, actuando en el marco de las competencias que le corresponde en
relación con las subvenciones comunitarias, no pueda reclamar, con
independencia del definitivo destino a la Administración perjudicada,
el resarcimiento de dicho perjuicio a través de la reclamación de intereses (como ocurre con la propia restitución del capital).» (FJ 5.°)
5.2. Electricidad
La STS, Secc. 3.a, 31-5-2002 (RCA 87/1999) desestima el recurso
interpuesto contra el Real Decreto 282171998, que establece la tarifa
eléctrica para 1999, declarando que es conforme a Derecho el precepto que fija el cálculo unitario por tipos de tarifas —sin atender a criterios
zonales— de las pérdidas de energía eléctrica producidas en las actividades de transporte y distribución, en los siguientes términos:
«El precepto se limita, por tanto, a establecer un criterio para
cuantificar las pérdidas de energía producidas en las actividades de
transporte y distribución, a los efectos de las liquidaciones previstas
en el Real Decreto 2.017/1997, de 26 de diciembre (por el que se
organiza y regula el procedimiento de liquidación de los costes de
transporte, distribución y comercialización a tarifa, de los costes
permanentes del sistema y de los costes de diversificación y seguridad de abastecimiento), y en el Real Decreto 2.019/1997, de 26 de
diciembre (por el que se organiza y regula el mercado de producción
de energía eléctrica). Criterio que consiste en tomar en consideración una a una las distintas tarifas de suministro y/o acceso y en fijar
para cada una un coeficiente de pérdidas, resultando así una cuantificación homogénea por cada tarifa de suministro y/o de acceso.
La opción por tal criterio no vulnera los preceptos de rango
superior a que alude la parte actora, pues ni el principio de igualdad, ni los artículos 16.3, 39.3 y 41.3 de la Ley 54/1997, imponen la
obligación de que las pérdidas de energía eléctrica producidas en las
actividades de transporte y distribución se cuantifiquen por zonas, o
atendiendo en todo caso a criterios zonales.» (FJ 5.°)
Esta sentencia rechaza que el artículo que establece el modo de cálculo de las compensaciones a los sistemas eléctricos extrapeninsulares
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CRÓNICA DE LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO
sea arbitrario o ilegal, y declara la conformidad a derecho de la no exención para las empresas eléctricas extrapeninsulares de las cuotas destinadas a compensar los costes de transición a la competencia y la
moratoria nuclear.
5.3. Autopistas
La STS, Secc. 3.a, 29-4-2002 (RCA 609/1998, y 630 y 631/1998
acumulados) estudia la modificación de determinados términos de la
concesión para la construcción, conservación y explotación de varias
autopistas, estableciendo que «las compensaciones acordadas a cambio
de la disminución de las tarifas en determinados tramos de las autopistas objeto de la concesión de esta empresa se dirigen a mantener el
equilibrio económico financiero de la concesión y en tanto lo mantienen
no suponen beneficio ni ayuda, ni perjudican la competencia» (FJ 10.°).
5.4. Loterías
La STS, Secc. 3.a, 18-12-2001 (RC 800/1996) ratifica que no existe derecho al premio a pesar de alegarse el extravío del boleto de
la Lotería Primitiva, por no haberse acreditado la imputabilidad a la
Administración, subrayando lo extraño de la reiteración de estos
casos:
«Tras la sentencia de 1 de diciembre de 1994 (cuya doctrina fue
reiterada en la de 14 de mayo de 1999, recaída en el recurso de casación n.° 4.858/1995, referente a un supuesto sobre Apuestas Mutuas
distinto del que ahora contemplamos) esta Sala ha dictado las sentencias de 6 de julio de 1999 (RC 9.259/1995), 28 de marzo de 2001
(RC 1.865/1994) y 20 de abril de 2001 (RC 3.425/1994) cuyos criterios debemos seguir dado el carácter complementario del ordenamiento jurídico que la jurisprudencia tiene (art. 1.6 del Código Civil).
Pues bien, en la primera de ellas (sobre reclamación por extravío del
boleto de Lotería Primitiva) ya señalábamos «lo extraño de la reiteración de los casos de extravío precisamente del boleto premiado» y
si en esta sentencia llegamos a una conclusión de reconocimiento del
derecho al premio, ello se debió a que la de instancia estableció unos
hechos no alterables en casación, como se afirma en el párrafo
segundo del fundamento de derecho segundo. (…)
116 –
SALA TERCERA
También en nuestro caso existe confusión sobre las circunstancias de hecho concurrentes, tantas que el Tribunal de instancia, cuyo
hechos probados no podemos alterar, no ha podido encontrar el vínculo que haga imputable a la Administración, incluyendo en este término el establecimiento receptor, la advertida falta del sello del boleto.» (FFJJ 6.° y 7.°)
5.5. Distinción entre autorizaciones por operación y autorizaciones de
funcionamiento. Diferencias con las licencias urbanísticas
El Derecho Administrativo Económico está afectado por un proceso
de evolución que altera las categorías dogmáticas de que tradicionalmente se había servido el Derecho Administrativo para ordenar los clásicos servicios públicos. Tal evolución se manifiesta de forma acusada
en la caracterización jurídica de las licencias o autorizaciones.
Ejemplo de esta evolución es la STS 30-1-2002 (RC 8.631/1997),
sobre autorización a un casino de juego para la conexión de diversas
máquinas recreativas: «mientras las licencias por operación se refieren a una operación determinada (construcción de un edificio, importación o exportación de un producto, realización de una corta en un
monte, etc.) las de funcionamiento tienen por objeto el ejercicio de una
actividad llamada a prolongarse indefinidamente en el tiempo (instalación de una industria, creación de un Banco, establecimiento de un
hospital....., y, en el caso que nos ocupa, funcionamiento de un casino,
conexión en carrusel de un grupo de máquinas de juegos de azar)»,
poniendo de relieve la distinta naturaleza de las relaciones que a través de una y otra clase de licencias —las de operación y las de funcionamiento— se establecen.
6. Derecho administrativo sancionador
La STS, Secc. 3.a, 16-5-2002 (RC 2.228/1996) considera ajustada a
Derecho la sanción impuesta a una empresa de auditoría por omitir el
informe por la falta de entrega de las cuentas anuales por parte de la
empresa auditada, analizando el ámbito de los diferentes deberes que
entran en juego en la relación jurídica de que se trata: «la regulación legal
(artículo 209 de la Ley de Sociedades Anónimas) exige la emisión del
informe también cuando los administradores sociales han incumplido su
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CRÓNICA DE LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO
deber de formular y entregar las cuentas anuales. Los accionistas son los
destinatarios naturales, aunque no exclusivos, del informe de los auditores, constituyendo éste un instrumento idóneo para conocer y, llegado el
caso, censurar la actuación de los gestores…el informe, en este caso, no
podrá contener todas las menciones típicas y habituales de los normales
informes de auditoría de cuentas anuales (artículo 2 de la Ley 19/1988)
pero sí poner de relieve la grave irregularidad cometida por los administradores, que impide a la empresa auditora emitir una “opinión técnica”
sobre las cuentas anuales no formuladas.» (FJ 8.°).
7. Derechos fundamentales
7.1. Derecho a la intimidad y régimen sancionador en materia de protección de datos personales
La STS 13-4-2002 (RC 3.372/2001) resuelve una cuestión en materia
de protección de los datos que afectan a la esfera de la intimidad de los
ciudadanos, entendiendo la sentencia que «el responsable del fichero es
quien decide sobre la finalidad, contenido y uso del tratamiento automatizado y no quien le facilita el dato en virtud de un contrato celebrado con aquél, de modo que sólo el responsable del fichero está sujeto al
régimen sancionador establecido en la aludida Ley Orgánica, que no
cabe extender a cualquier otra persona, pues, de hacerlo, como la sentencia recurrida, se incurre en una aplicación extensiva o analógica del régimen sancionador, prohibida por el artículo 25.1 de la Constitución y 129.4
de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, con manifiesta conculcación de los
principios de legalidad y tipicidad, y, por consiguiente, dicha sentencia
recurrida debe ser anulada». Añade a continuación esta sentencia que la
limitación subjetiva del régimen sancionador ha sido mantenida, teniendo
en cuenta la lógica del propio sistema, en la Ley Orgánica 15/1999, de 13
de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal.
7.2. Derecho a la intimidad: requerimiento a una asociación para aportar datos relativos a las cantidades percibidas por sus afiliados
La STS 26-10-2001 (RC 6.180/1997) analiza el requerimiento de
la Administración a la Sociedad General de Autores de España para
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SALA TERCERA
que facilitara certificación de las cantidades percibidas por los
miembros de esa Entidad de Gestión. La sentencia declara que el
requerimiento cuestionado aparece dictado por un órgano administrativo legitimado al efecto, actuando dentro del ámbito de su competencia y recabando una información que resultaba necesaria para
los fines previstos en la normativa que regula su actuación, a lo que
añade que tampoco podía calificarse el requerimiento de excesivo, pues
no se ha solicitado información acerca de elementos extraños a los fines
perseguidos por la tutela ministerial, según la Ley, ni se ha pedido información concerniente a la vida personal o familiar de la persona que, por
sus características, debiera permanecer alejada del conocimiento de la
Administración.
7.3. Derecho de manifestación: prohibición por la Autoridad gubernativa
La STS 4-3-2002 (RCIL 2.079/2001) estudia las facultades de
que dispone la Autoridad gubernativa para prohibir la celebración de manifestaciones que puedan ser constitutivas de delito,
declarando como doctrina legal que «en aplicación conjunta de los
artículos 5.a) y 10 de la Ley Orgánica 9/1983, reguladora del derecho de reunión, la autoridad gubernativa tiene la facultad prohibir
una manifestación si estima razonadamente que concurren indicios
de que pueda ser constitutiva de delito y, como tal, potencialmente
generadora de alteraciones del orden público, con peligro para personas o bienes».
7.4. Derecho de acceso a los cargos públicos: participación del único
concejal del Grupo Mixto en las comisiones informativas municipales. Revocación de la renuncia de un diputado de una ciudad
autónoma
La STS 17-12-01 (RCA 9.262/1997), rectificando la doctrina sentada en otra anterior, se refiere a la inclusión del único concejal del
grupo Mixto de un Ayuntamiento en todas las comisiones informativas de la Corporación, recordando, en primer lugar, el derecho
de todos los grupos municipales a participar en las comisiones informativas, cuya justificación constitucional radica en la necesidad de
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CRÓNICA DE LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO
garantizar a las minorías una participación eficaz en la fase de preparación y estudio de las cuestiones y temas sobre los que han de pronunciarse los órganos decisorios de la Corporación. A partir de ese
principio general de participación de las minorías, la sentencia aborda
la determinación de las consecuencias que puedan derivarse de las exigencias implícitas en el principio de proporcionalidad en la participación: «tanto las normas jurídicas aplicables como la doctrina constitucional refieren a todos los grupos municipales el derecho a
participar en las Comisiones, derecho que se funda en el fin de facilitarles el conocimiento y reflexión sobre las materias en que han de
intervenir con posterioridad con carácter decisorio, lo que nos indica
que no existe argumentación de suficiente relevancia como para privar a cualquier grupo, por mínimo que sea, de formar parte de una
comisión informativa, si ese es su deseo, porque afirmar otra cosa
sería condenarlo a que en determinadas materias —las de competencia de la comisión de que se trate— no pudiese participar con plena
eficacia en el estudio, privándole del tiempo necesario para el estudio
en detalle de los asuntos que ello requiere, o de ambas cosas». Por tal
motivo entiende la Sala que «cabe concluir que todo grupo, por el
hecho de serlo, puede pedir y tiene el derecho a que al menos uno de
sus concejales forme parte de todas las comisiones, porque no se le
puede obligar a tomar su opción de voto en la decisión final sin
haber podido acceder a su fase de preparación y estudio en comisión»…«el fundamento sustancial del derecho de los grupos a participar en las comisiones obliga a que se haga efectivo en relación con
cada una de ellas, por lo que en el supuesto de que un grupo tenga un
solo concejal y por eso no pueda alcanzarse una proporcionalidad
matemáticamente exacta en la formación de las comisiones, ha de ser
éste principio el que ceda a favor del de participación en la fase de
estudio y preparación de las decisiones…».
También en relación con el derecho fundamental consagrado en el
artículo 23.2 de la Constitución, la STS 4-2-2 (RCA 303/1999), resuelve si un diputado de la Asamblea de Melilla que había renunciado a
su condición de tal puede revocar su decisión de renuncia. La sentencia declara que el reglamento orgánico de la Asamblea de Melilla
solamente exige para que el Diputado Local pierda la condición de tal su
renuncia formulada ante la Mesa de la Asamblea y, por tanto, que la
Mesa haya tomado conocimiento de ella, como ocurrió en el supuesto de
la recurrente.
120 –
SALA TERCERA
7.5. Derecho a no sufrir indefensión: supuesta ausencia de motivación
de un acuerdo de expulsión de un extranjero
La STS 19-10-2001 (RC 6.517/1996), sobre la alegada falta de motivación de una decisión gubernativa de expulsión un extranjero en
situación ilegal, negando la sentencia que concurra: «En este caso, la
resolución sancionadora especificaba que “en base a los hechos que
dieron motivo al expediente, aparece probado que su estancia en el país
es ilegal, careciendo de medios lícitos de vida” …En coherencia con
estos antecedentes, la propuesta de resolución especificó que “oído el
interesado y en base a los hechos que dieron motivo al inicio del expediente, aparece probado que el mismo se encuentra en España de
forma ilegal, careciendo de medios de vida que le permitan la subsistencia en nuestro país”, motivación esta que, aun siendo escueta,
suministraba al sancionado la información suficiente».
7.6. Libertad sindical: devolución del patrimonio histórico
La STS 26-2-2002 (RCA 653/1988) resuelve el recurso interpuesto
en materia de devolución del patrimonio histórico sindical, en estos
términos: «mientras que los sindicatos afectados por la Ley de 1939 fueron declarados ilegales, castigados sus afiliados y confiscados sus bienes, en cambio los Sindicatos agrarios constituidos al amparo de la Ley
de 1906 no fueron incluidos en la Ley de Responsabilidades Políticas ni
declarados ilegales por imputárseles conductas delictivas, ni se confiscaron sus bienes, sino que, tras reconocerse expresamente sus méritos,
se dispuso su integración en la nueva Organización sindical…. sin duda
consciente de estas profundas diferencias, la disposición Adicional 4.a
de la Ley 4/1986 se refirió únicamente a las organizaciones sindicales
incluidas en la Ley de 1939...La evidente diferenciación histórica, jurídica y política entre unas y otras organizaciones avala este tratamiento diferenciado y permite calificarlo de conforme al artículo 14 de la
Constitución».
7.7. Derecho de huelga: fijación de servicios mínimos
En relación con el establecimiento de los servicios mínimos en los
sectores calificados como esenciales, los AATS 19-06-2002 (RRCA
– 121
CRÓNICA DE LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO
58/2002, 59/2002 y 60/2002) señalan, en relación con el servicio de
Radiotelevisión, que «la emisión, dentro de los horarios y canales habituales de difusión, de una programación grabada…garantiza el ejercicio
del contenido constitucional de este derecho, al posibilitar la reducción
de la plantilla y medios técnicos disponibles y, de otra, hace efectiva la
garantía del mantenimiento de los servicios públicos esenciales de radiodifusión y televisión, cuyo destinatario es la comunidad…».
8. Disposiciones de carácter general
8.1. Impugnación del Reglamento General de Condiciones Generales
de Contratación: estimación parcial
La STS 12-2-2002 (RCA 160/2000) declara nulos de pleno derecho
los artículos 2.1.b), 2.1.c), 2.2.c), último párrafo, inciso último, del Reglamento del Registro de Condiciones Generales de la Contratación,
aprobado por Real Decreto 1.828/1999, de 3 de diciembre Por su parte,
la STS 19-2-2002 (RCA 166/2000) extiende la declaración de nulidad,
en relación con la misma disposición reglamentaria, al artículo 17.2,
declarando asimismo que es nulo de pleno derecho.
9. Expropiación forzosa
9.1. Declaración de ocupación urgente de fincas, realizada en la Ley
de Presupuestos: control jurisdiccional, y límites de la Jurisdicción
contencioso-administrativa
La STS 21-3-2002 (RC 8.338/1996) estudia el problema de los acuerdos de contenido expropiatorio que figuran en normas de rango legal,
con las consiguientes limitaciones para su control jurisdiccional. En
el caso debatido, se suscitó la legalidad de un acto administrativo de una
consejería autonómica por el que se acordó abrir el trámite de información pública y levantamiento de actas previas a la ocupación de un expediente de expropiación forzosa, en aplicación de un artículo de la Ley
autonómica de presupuestos que declaró la urgente ocupación de aquellos bienes a efectos expropiatorios: «la sentencia impugnada anula la
resolución de la Consejería porque la adicional 2.a de la Ley Presupuestaria no puede declarar lo que ha declarado y, como aquella resolución
122 –
SALA TERCERA
es mera ejecución de esa adicional 2.a, carece de cobertura y, en consecuencia la anula. Lo que ocurre es que, de esta manera, deja de aplicar
esa disposición adicional segunda, prescinde de ella, y, aunque no la
anula, la deja a un lado, la aparca. Y esto podría admitirse si estuviéramos ante una norma reglamentaria, invocando a tal efecto el artículo 6
de la Ley Orgánica del Poder judicial: “Los jueces y tribunales no aplicarán los reglamentos o cualquier disposición contrarios a la Constitución, a la ley o al principio de jerarquía normativa”. Pero no es este el
caso, porque aquí nos encontramos ante una ley, y esto sin perjuicio de
las peculiaridades que una ley de esta clase tiene».
El Tribunal Supremo reconoce que los poderes públicos vienen utilizando desde hace muchos años la técnica a la que ha recurrido la Ley
autonómica de presupuestos, y con ello ha quebrado, paulatina pero inexorablemente, uno de los pilares de la Ley de Expropiación Forzosa. Y
—dice expresamente la sentencia: «esto no es bueno, y hasta quizá
podría dudarse de su constitucionalidad. Pero es lo cierto que —cualesquiera que sea la verdadera naturaleza de una ley de presupuestos,
y sin necesidad de abordar aquí el sabroso problema de la diferencia
entre rango de ley y fuerza de ley— es innegable que estamos ante una
declaración contenida en un producto normativo con forma de ley, y
la jurisdicción contencioso—administrativa en ninguno de sus niveles, posee potestad para derogar, ni para “aparcar” un texto que se
recubre con ese ropaje o vestidura».
10. Función pública
10.1. Retribuciones de los funcionarios públicos: valor de los acuerdos
entre Administración y Sindicatos, y prevalencia de la Ley de Presupuestos Generales del Estado. Determinación de las retribuciones complementarias en las relaciones de puestos de trabajo
Las SSTS de 21-3-2002, recaídas respectivamente en el RC
1.074/2001 y en el RCA 739/1996, mediante las que se resolvió la cuestión atinente al contenido y efectos del acuerdo suscrito entre Administración y Sindicatos sobre retribuciones funcionariales, y la circunstancia de que no fuera plasmado en la Ley de Presupuestos
Generales del Estado, señalan que: «es cierto que existe obligación de
negociar sobre el incremento de las retribuciones de los empleados
– 123
CRÓNICA DE LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO
públicos, como resulta del artículo 32, en relación con el artículo 34,
de la Ley 9/1987, pero adviértase que el apartado a) del artículo 32
refiere la negociación al incremento de las retribuciones de los funcionarios y del personal estatutario de las Administraciones Públicas que
“proceda” incluir en el Proyecto de Presupuestos Generales del Estado de cada año, por lo que la negociación en esta materia no tiene
necesariamente que desembocar en la consecución de un aumento de
las retribuciones».
A continuación, la Sala rechaza la caracterización de la Ley de Presupuestos definida en la sentencia de la Audiencia Nacional. Dice, concretamente, la sentencia que «en este punto, el razonamiento de la sentencia recurrida acerca de que las Cortes Generales al aprobar el
Presupuesto no lo hacen en el ejercicio de la potestad legislativa no es
sino una manifestación adoptada por la doctrina que niega la naturaleza de ley material al acto de aprobación del Presupuesto, cuando la
Constitución, en el artículo 134.1, atribuye a las Cortes Generales no
sólo la facultad de aprobar el Presupuesto, sino la de enmienda, lo que
supone que la aprobación de los Presupuestos se realiza en el marco
de la potestad legislativa ordinaria».
A continuación, la sentencia analiza la jurisprudencia constitucional
sobre la naturaleza de las Leyes de Presupuestos: «no existe un límite
legal en la potestad de ordenación del gasto público derivado de la vinculatoriedad de los Acuerdos suscritos, sino la subordinación a la Ley
de Presupuestos de todo incremento en el gasto público, pues al aprobar el Parlamento los Presupuestos Generales del Estado que el Gobierno elabora, a tenor del artículo 134.1 de la Constitución, en el ejercicio de una función o competencia específica, derivada de la genérica
potestad legislativa, amparada en el artículo 66.2 de la Constitución y
no de una potestad no legislativa, como se señala en la sentencia impugnada, el articulado de la ley que los aprueba y su contenido adquiere
fuerza de ley y a esta ley ha de someterse la voluntad negocial extraída
de los acuerdos que se contienen en el Capítulo VI del Acuerdo Administración-Sindicatos de 1994, frente al criterio que tales Acuerdos prevalecen sobre la Ley de Presupuestos».
También en el ámbito de la función pública, la STS 26-2-2002
(RCIL 4.883/1999) declara como doctrina legal que «La inclusión en
las relaciones de puestos de trabajo de varios de éstos con la misma
denominación, pero con diferentes niveles de complemento de destino
124 –
SALA TERCERA
y distinto complemento específico, no implica necesariamente que no
puedan existir diferencias entre ellos en lo que hace a algunos aspectos de su contenido funcional y a las condiciones particulares que
legalmente permiten el reconocimiento del complemento específico».
10.2. Administración de Justicia. Acceso a la carrera judicial por la categoría de magistrado (Cuarto turno)
La STS 12-2-2002 (RCA 45/1999) desestima el recurso promovido
por una Asociación judicial contra la convocatoria de acceso a la Carrera judicial por el turno reservado a juristas de reconocido prestigio,
declarando que «resultaba prioritaria la adopción del sistema que se
siguió en el Acuerdo recurrido, en orden a cubrir de inmediato parte
de esas plazas desiertas, y acogerse a la habilitación del art. 171 del
Reglamento, que atenerse rigurosamente a lo que resultaba de su art.
50, que en la propuesta al Pleno ya se reconocía como posible obstáculo a la convocatoria recurrida… toda vez que, apreciadas aquellas tan
mencionadas circunstancias, una obligada adopción del criterio que se
siguió en la convocatoria venía impuesta por auténticas necesidades del
servicio, libremente apreciadas por el Consejo…»
Por su parte, la STS 29-1-2002 (RCA 179/1999) ordena la repetición de la entrevista prevista en dicho sistema de acceso a un alumno que fue considerado no apto, por entender la Sala que un factor
decisivo para dicha calificación fue la manifestación del entrevistado en el sentido de que se incorporaría o no en función de las vacantes que se le ofrecieran. Considera la Sala que la valoración de esa respuesta no constituía «materia examinable y valorable en el curso de la
entrevista a que se refiere el art. 313, 7 de la Ley Orgánica del Poder
Judicial en la que, según tal precepto, se debatirán los méritos aducidos
por el candidato y su “curriculum” profesional, y que tendrá “como
exclusivo objeto” el acreditar la realidad de la formación jurídica y
capacidad para ingresar en la Carrera Judicial».
De cualquier forma, la STS 22-2-2002 (RCA 1.152/2000) recuerda
que hay que subrayar «la autonomía del Tribunal calificador a la
hora de interpretar el contenido y alcance de las bases de la convocatoria y la ausencia de un criterio irracional, no justificado, o vulnerador del artículo 23.2 de la Constitución y además, la no vinculatoriedad
de dicho Tribunal a las decisiones adoptadas por otros Tribunales».
– 125
CRÓNICA DE LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO
10.3. Administración Militar: retribuciones complementarias
La STS 25-2-2002 (RCIL 1.619/2000) analiza la especial naturaleza de la función pública militar y las diferencias con la civil, con la
consiguiente repercusión sobre las retribuciones, y declara como doctrina legal correcta que «el artículo 18-1-a de la Ley 12/96, de 30 de
diciembre, de Presupuesto Generales del Estado para 1997, solo permite la adecuación de las retribuciones complementarias de carácter
fijo o periódico asignadas por razón del puesto de trabajo desempeñado, no siendo aplicable este precepto al complemento específico previsto en el artículo 4-3-1 del Reglamento del Personal Militar Profesional aprobado por Real Decreto 1.494/1991, de 11 de octubre.»
10.4. Función pública universitaria: valoración de los servicios prestados por los becarios de investigación como «servicios previos»:
improcedencia
La STS 11-12-2001 (RCIL 7.097/1999) declara como doctrina legal
que «del hecho de disfrutar de una beca de investigación y de una beca
de formación del profesorado, en etapa anterior al ingreso del becario
como funcionario docente universitario, no se desprende que el período
de disfrute de las becas sea considerado de servicios efectivos prestados
a la Administración Universitaria a efectos de servicios previos y de
trienios por aplicación del art. 1 de la Ley 70/78, de 26 de diciembre».
11. Relaciones laborales y Seguridad Social
11.1. Derechos de los trabajadores minusválidos
La STS, Secc. 4.a, 4-2-2000 (RC 2.620/1996) aborda de nuevo la
cuestión relativa a la existencia o no de una preferencia a favor de los
trabajadores minusválidos cuando se autoriza el despido colectivo con
arreglo al procedimiento de regulación de empleo: «la Administración
está obligada a valorar si la empresa, tras la regulación de empleo, respeta en la nueva plantilla el mínimo de trabajadores minusválidos establecido por la Ley 13/1982, de 7 abril, por tratarse de una obligación
impuesta por la Ley a las empresas de más de 50 trabajadores. Esa exigencia, sin embargo, debe estimarse cumplida cuando en la empresa
126 –
SALA TERCERA
exista el mínimo establecido por la Ley, cualquiera que sea el grupo a
que pertenezcan o la causa de su elección.» (FJ 5.°)
11.2. Expedientes de regulación de empleo
La legislación en materia de regulación de empleo tiende a la flexibilización en la interpretación de las causas económicas que pueden
determinar la autorización de un expediente de regulación de empleo.
La STS, Secc. 4.a, 24-9-2001 (RC 35 y 37/1996), aunque aplica por
razones temporales el Real Decreto 696/1980, de 14 de abril, hoy derogado, interpreta el concepto de «causas económicas» que se aleja de la
idea de crisis y entronca, de acuerdo con la más reciente regulación en
la materia, con la idea de equilibrio económico: «En efecto, por causa
económica, concepto jurídico indirectamente determinable, hay que entender la que actúa sobre el resultado de la gestión empresarial en su
conjunto, sobre la relación de ingresos y costes, de beneficios y pérdidas, es decir sobre el equilibrio de la empresa…Todos estos elementos,
en la medida que repercuten en el equilibrio de producción de la empresa y en el nivel óptimo de utilización del factor trabajo se integran en
las causas económicas y, como ha considerado nuestra jurisprudencia… basta una mala evolución de los beneficios y que la medida contribuya a superar esta situación.» (FJ 7.°)
11.3. Planes y fondos de pensiones
La STS, Secc. 3.a, 16-1-2002 (RCA 566/1999) aborda la interpretación del Reglamento sobre instrumentación, mediante contratos de
seguros, o a través de la formalización de pensiones, o de ambos, de
los compromisos por pensiones que han contraído las empresas con
los trabajadores y beneficiarios, aprobado por Real Decreto 1.588/1999,
que regula el llamado régimen de exteriorización. La Sala aborda el derecho de rescate en estos términos: «De aquí que el derecho de rescate
y movilidad, en caso de fondos internos o contratos de seguro, esté íntimamente ligado a lo pactado o a que el trabajador haya realizado aportaciones a las que se refiere el artículo 192 de la Ley General de la
Seguridad Social, a que antes se aludió, pues una reclamación en tal
sentido, carece de fundamento cuando no se ha integrado en su patri– 127
CRÓNICA DE LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO
monio ningún derecho económico. (…) los contratos de seguros formalizados a partir de la entrada en vigor de este Reglamento que instrumenten compromisos por pensiones han de adaptarse a lo establecido
en la disposición adicional primera de la Ley 8/1987. Con esto se quiere indicar que el régimen excepcional establecido en la Disposición
Transitoria 14.a de la Ley 30/1995, para las Entidades Financieras,
mantiene inalterable su «status quo», gestionándose el fondo interno en
la forma en que lo venía siendo, bien por la propia entidad, bien por
otras entidades financieras en virtud de operaciones de seguro o similares. Es decir, lo pretendido en ella de que las entidades financieras
mantengan su situación anterior, se consigue de esta forma, si bien en
lo sucesivo deberán adaptarse al nuevo sistema.
Desde esta perspectiva, podría añadirse que la garantía de los trabajadores que tengan derechos consolidados frente a una insolvencia de
la entidad financiera es mayor si cabe que en los supuestos del régimen
ordinario, en los que sólo responde la compañía aseguradora o el fondo
de pensiones, pero no la empresa…» (FFJJ 2.° y 6.°)
12. Responsabilidad patrimonial
12.1. Estado legislador: privatización de los servicios funerarios
La liberalización de los servicios funerarios ha dado lugar a diversas
reclamaciones indemnizatorias por parte de las empresas que venían
regentando este servicio público de acuerdo con técnicas de gestión indirecta y en régimen de monopolio; reclamaciones que se han canalizado
a través de la denominada responsabilidad del Estado legislador.
La Sala Tercera ha desestimado esas reclamaciones en numerosas
sentencias, cabiendo citar a título de ejemplo la STS 14-2-2002 (RCA
493/1998), en la que se reconoce que no puede descartarse que pueda
existir responsabilidad, aun tratándose de actos legislativos, cuando la
producción del daño revista caracteres lo suficientemente singularizados e imprevisibles como para que pueda considerarse intermediada o
relacionada con la actividad de la Administración llamada a aplicar la ley.
Para examinar si esto es así es preciso utilizar varios criterios, como
el relacionado con la observancia del principio de buena fe en las relaciones entre la Administración y los particulares, la seguridad jurídica y
128 –
SALA TERCERA
el equilibrio de prestaciones, conceptos que, a su vez, están estrechamente relacionados con el de confianza legítima enunciado por el Tribunal Superior de Justicia de las Comunidades Europeas. Pues bien,
señala la Sala que:
«la regulación contenida en el artículo 139.3 de la Ley de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común no es radicalmente contraria a estas conclusiones, si bien exige determinar el alcance del nuevo requisito establecido en el sentido de que la previsión de la indemnización y de su
contenido arranque del propio acto legislativo que motiva la lesión,
cuestión que los Tribunales habrán de ir resolviendo, sin que sea procedente efectuar ahora afirmaciones categóricas.»
Sentado lo anterior, la sentencia examina si en el caso debatido se
dan los requisitos de la buena fe y confianza legítima por parte del
recurrente y si han sido quebrados tales principios como consecuencia
de las innovaciones legislativas adoptadas para satisfacer los intereses
generales de la comunidad, si concurren o no los requisitos esenciales
para que pueda hablarse de responsabilidad patrimonial, a saber: daño
efectivo, antijurídico e individualizado que sea consecuencia del actuar
de la Administración, en este caso del legislador.
En cuanto al primero de los requisitos citados, dice la sentencia que
«el recurrente lo da por supuesto por el mero hecho de que la actividad
que venía desarrollando en régimen de monopolio pase a poder ejercerse de forma liberalizada, si bien puede ser sometida a un régimen de
autorización de carácter reglado, pero no prueba, ni siquiera alega,
daño concreto alguno derivado de que se haya producido una situación
de concurrencia en la prestación del servicio por otras empresas, ni
siquiera se alega que tal situación se haya producido, llegando el recurrente, abierto el periodo de prueba a tal fin conforme a lo por él pedido mediante otrosí en el escrito de demanda para determinar el quantum de la indemnización, a renunciar a la práctica de la prueba alguna
en tal sentido. Estamos, en consecuencia, ante una situación especulativa sobre la posibilidad de que puedan originarse perjuicios por el
cambio del sistema en la prestación de servicios funerarios introducido por el Real Decreto Ley 7/96, pero es lo cierto que no se ha acreditado la existencia de lesión patrimonial efectiva individualizada. El
recurrente opera sobre la base de una hipótesis, la previsibilidad de que
dicha lesión se produzca, si efectivamente se produce una situación de
– 129
CRÓNICA DE LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO
concurrencia antes de que finalice su concesión, extremo éste que ni se
acredita ni se alega se haya producido»; razón esta por la que se desestima la pretensión indemnizatoria.
12.2. Responsabilidad patrimonial de la Administración Sanitaria:
procedencia por la desorganización de los servicios sanitarios, a
pesar de la actuación correcta de los facultativos
En esta materia, la STS 24-9-2001 (RC 4.596/1997) aborda una cuestión relativa a los requisitos de nacimiento de la responsabilidad, en la
que se constata que los médicos que intervinieron en el caso cumplieron
su deber, cada uno en lo que le correspondía, de manera ejemplar. Ahora
bien, matiza la sentencia que «la responsabilidad extracontractual de la
Administración es objetiva, y es en esta falta del servicio —como dice la
doctrina francesa: “faute de service” —en la que se basa la declaración
de responsabilidad del Servicio Andaluz de la Salud. Lo dice textualmente la sentencia en el fundamento 6.°: “... fue por una serie de concausas relevantes como las deficiencias en el servicio que impidieron la
práctica de la aortografía [...]. Así como la descoordinación absoluta
entre Hospitales pertenecientes al mismo y único Servicio Sanitario que
impidió que el equipo de Virgen Macarena desocupado [sic] la tarde de
20 de abril de 1988 practicara la intervención”», señalando de este
modo que la actuación correcta o incluso impecable de los facultativos no impide la declaración de responsabilidad patrimonial cuando la mala organización de los centros hospitalarios produce un
resultado dañoso susceptible de indemnización.
12.3. Responsabilidad por accidente acaecido en centro escolar: improcedencia
Son también frecuentes las reclamaciones indemnizatorias que se formulan por razón de accidentes sufridos por los alumnos en el transcurso de la jornada escolar en los centros docentes. La STS 19-12-2001
(RC 492/2001) declara que el daño producido es antijurídico e indemnizable cuando los hechos se producen con ocasión de la realización
de aquel tipo de actividades en que, interviniendo los alumnos, el Colegio
tiene que hacerse presente a través de uno o varios profesores o tutores a
fin de llevar a cabo la custodia, que, en cada caso, sea conveniente o nece130 –
SALA TERCERA
saria. No pueden, en cambio, imputarse a la Administración los hechos
no producidos durante un recreo ni durante una actividad extraescolar de tipo formativo. Así en el caso concreto debatido, se trataba de que
dos alumnos que, al terminar un examen, salieron corriendo uno en pos del
otro, ascendiendo por la escalera que conducía a los lavabos, y uno de ellos
causó a otro accidentalmente lesiones de gravedad.
Frente a la pretensión indemnizatoria ejercitada, considera la Sala
que «es evidente que no puede ponerse un vigilante a cada alumno que
circula por los pasillos o las escaleras durante las horas en que han de
permanecer en el colegio, por no constituir ni formar parte de las actividades estrictamente académicas o que, aun siendo recreativas, deben
ser objeto de vigilancia, habida cuenta que tienen lugar en grupo y dentro del plan de formación y enseñanza del Centro».
12.4. Supuestos de concurrencia de culpas
Ha sido incorporada con naturalidad a la jurisprudencia la teoría de la
concurrencia de causas, determinante de una concurrencia de culpas y, a
la postre, de una atribución de cuotas en la responsabilidad del hecho
dañoso o una minoración de la compensación debida por el resultado producido. Así, la STS 9-10-2001 (RC 4.796/1997) se refiere a una caída al
vacío sufrida por una persona desde un malecón que carecía de la
señalización y medidas de seguridad adecuada, no obstante lo cual la
Administración toleraba su uso por los vecinos como lugar de paseo.
La sentencia tiene en cuenta, justamente, que la Administración viene
permitiendo que los ciudadanos en general utilicen las instalaciones portuarias y, concretamente, el espigón por el que paseaba la accidentada y la
escalera por la que, al iniciar el descenso cayó con el resultado lesivo que
ha dado origen a este proceso; así como la peligrosidad de esa parte de
las instalaciones portuarias por la altura de la escalera y la inexistencia de cualquier medida de protección. No obstante, se valora también
la imprudencia de la víctima al intentar bajar por una escalera de piedra
necesariamente resbaladiza por el ambiente marino en que se encuentra
construida, y cuyos escalones no alcanzan siquiera el metro, llevando a su
lado una nieta de corta edad de cuya seguridad era responsable.
Por tal razón, se confirma la sentencia de instancia en cuanto estableció una compensación de culpas al 50%.
– 131
CRÓNICA DE LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO
Es también interesante la STS 31-10-2001 (RC 7.597/1997), en la
que se aborda la reclamación formulada en relación con la muerte por
ahogamiento de una menor en la playa que no pudo ser atendida
con la debida inmediatez porque el puesto de socorro municipal
estaba cerrado al cuando acaecieron los hechos, pese a tratarse de una
playa de importante afluencia de bañistas y suceder los hechos en un día
soleado y con buena temperatura. La sentencia aprecia que en la producción del desafortunado hecho tuvo especial relevancia la conducta de
la víctima y la omisión de las precauciones debidas por parte de las personas responsables de ella, al tratarse de una niña de 12 años, que no
sabía nadar y no iba provista de salvavidas. No obstante, teniendo en
cuenta la culpa «in vigilando» y la omisión de precauciones por parte del
Ayuntamiento responsable del puesto de socorro, concluye la sentencia
que la Administración deberá responder en un 25% de las pretensiones
indemnizatorias formuladas por la parte actora.
Finalmente, cabe citar en este apartado la STS 28-12-2001 (RC
10.294/1997), en relación con la muerte por sobredosis de heroína de
un interno en establecimiento penitenciario, sobrevenida cuando se
encontraba en una celda de aislamiento. La sentencia del Tribunal Supremo recuerda que se encontró en el lugar del fallecimiento una jeringuilla
en el antebrazo del fallecido, así como los efectos típicos para la inyección de sustancias estupefacientes: cuchara con restos de filtro, envase de
yogur vacío con agua, un cigarrillo del que se ha extraído parte del filtro,
tapón de la aguja de la jeringuilla y restos de la papelina.
Sobre esta base, declara que los deberes de control y vigilancia de la
Administración penitenciaria no se cumplieron, y que, en el mejor de los
casos, hubo negligencia por parte de los funcionarios responsables de la
custodia de aquel interno, no obstante lo cual, también se valora la propia conducta del fallecido, que había rechazado someterse a tratamientos
de desintoxicación para liberarse de su adicción a las drogas y se administró la última dosis que produjo su muerte; por lo que, en conclusión,
declara que la responsabilidad derivada del fallecimiento de aquel es
imputable, por mitad, al fallecido y a la Administración penitenciaria.
13. Sanidad
La STS, Secc. 4.a, 26-10-2001 (RC 2.650/1996), resolviendo las
dudas existentes sobre la materia, precisa que la transmisión de una
132 –
SALA TERCERA
farmacia por un Farmacéutico Titular a un Licenciado que no tenga esta
condición está subordinada a que la farmacia cumpla el cupo de población: «resulta imprescindible que al efectuar la transmisión y al otorgarse por el Colegio Provincial la autorización correspondiente se ha
de constatar que se cumple el cupo de población, por lo que la nueva
titularidad de la farmacia se encuentra integrada en el régimen común
sin que se contravenga el mismo y otorgándose la autorización conforme a los requisitos que establece la legislación vigente.» (FJ 3.°)
14. Telecomunicaciones
La STS, Secc. 3.a, 15-10-2001 (RCA 397/1999), desestima los
recursos interpuestos contra determinados artículos del Real Decreto
1.462/99, de 17 de Septiembre, por el que se aprueba el Reglamento que
regula el derecho de los usuarios del servicio de televisión a ser informados de la programación a emitir y se desarrollan otros artículos de la
Ley 25/1999, de 12 de julio, modificada por la Ley 22/1999, de 7 de junio, confirmando, entre otros extremos, la legalidad del plazo de once
días de antelación establecido en la norma impugnada:
«Aquí, en definitiva, entran en contraste, de un lado, el interés
del espectador, de otro la libertad del operador, o como más propiamente puso de relieve la Comisión Nacional del Mercado de Telecomunicaciones en el informe obrante en el expediente, existen dos
derechos que deben coexistir: de una parte, el del operador de televisión a emitir su programación y, por tanto, a variarla, y de otra, el
del espectador a recibir información veraz por parte del operador
televisivo sobre dicha programación.
En todo caso, como ya hemos dicho, el ejercicio de los derechos
debe ser efectivo, de forma que se satisfaga de forma material, esto
es, que sirva para garantizar los dos fines que previamente se persiguen con su regulación y que se resaltan en el Preámbulo, y no simplemente de manera formal o testimonial.» (FJ 6.°)
15. Transportes
La STS, Secc. 3.a, 16-10-2001 (RCA 704, 711, 712 y 715/1997), al
resolver los recursos interpuestos contra el Real Decreto 1.466/1997, de
– 133
CRÓNICA DE LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO
19 de septiembre, sobre Régimen Jurídico de las Líneas Regulares de
Cabotaje Marítimo y de las Navegaciones de Interés Público, cuyo
artículo 4.1 declara nulo, sienta la doctrina de que sólo cabe introducir
el régimen de autorización previa cuando se justifica para garantizar la
suficiencia de los servicios regulares por razones de interés público.
«El examen del expediente administrativo y de los autos revela que
la norma reglamentaria española no cumple, por de pronto, el primero de aquellos requisitos pues, en efecto, el sometimiento a autorización administrativa de todo el tráfico de cabotaje insular se ha llevado a cabo de manera general, sin consideraciones específicas sobre
cada una de las líneas o trayectos... El artículo 4 del Real Decreto se
ha dictado, pues, desconociendo el requisito inicial al que se refiere el
apartado 34 de la sentencia del Tribunal de Justicia: «la aplicación de
un régimen de autorización administrativa previa como medio para
imponer obligaciones de servicio público presupone que las autoridades nacionales competentes hayan podido, en primer lugar, comprobar, en trayectos concretos, la insuficiencia de los servicios regulares
de transporte en el caso de que su prestación se dejase únicamente en
manos de las fuerzas del mercado. Dicho de otro modo, deberá poder
demostrarse la existencia de una necesidad real de servicio público.»
(…)
Por decirlo con otras palabras: sólo en los supuestos determinados
y concretos en que sea válido, por razones objetivas de interés público
debidamente justificadas en cada caso, a fin de garantizar la suficiencia de los servicios regular de cabotaje marítimo insular, someter a
autorización administrativa la prestación de estos servicios, como
medio para imponer obligaciones de servicio público, sólo entonces
será igualmente válido condicionar aquella autorización a los requisitos contemplados en el artículo 6 del Real Decreto.» (FFJJ 7.° y 13.°)
16. Urbanismo
16.1. Planeamiento
16.1.1. Publicación de los instrumentos
Interpretación del artículo 70.2 de la Ley de Bases de Régimen
Local, modificada por Ley 39/94. Esta reforma sigue la línea jurisprudencial relativa a la eficacia de los planes urbanísticos, ya corresponda
134 –
SALA TERCERA
su aprobación definitiva a los Ayuntamientos, ya a las Comunidades
Autónoma, exige la previa publicación de sus normas y no sólo la del
acuerdo de aprobación definitiva:
La STS, Secc. 5.a, 27-07-2001, RC 8.876/97 afirma que «Con ese
designio, el nuevo artículo 70.2 distingue: A) Las Ordenanzas, incluido el articulado de las normas de los planes urbanísticos, y B) Los
acuerdos correspondientes a estos (Los Planes urbanísticos) cuya
aprobación definitiva sea competencia de los entes locales. Y así: A)
Para los primeros se exige la publicación en el Boletín Oficial de la
Provincia sin distinción de procedencia, es decir, tanto si se trata de
Ordenanzas y Normas de planes aprobados por los entes locales como
aprobados por la respectiva Comunidad Autónoma. Sólo con esta
interpretación se «resalta la obligación constitucional de publicación
de las normas» y se «garantiza su publicidad»…B) Para los segundos
(acuerdos correspondientes a los planes urbanísticos, es decir, acuerdos aprobatorios de planes), el precepto se refiere sólo a los que proceden de los entes locales, debiendo entenderse que para los aprobados por las Comunidades Autónomas remite a la legislación específica
de estas…. preceptos estos que también han de interpretarse de forma
que no colisionen con la legislación básica del Estado y con los preceptos constitucionales que imponen la necesaria publicidad de las
normas.» (FJ 9.°)
Otros problemas de interpretación del artículo 70.2 LRBRL.
La publicación alcanza únicamente a los instrumentos de planeamiento pero no a los demás documentos que lo integran, respecto
de los cuales la exigencia de publicidad se entiende cumplida con la
publicación del acuerdo de aprobación definitiva del plan y la posibilidad de consulta de aquellos en las oficinas municipales.
La STS, Sec. 5.a, 3-12-02-2001, RC 5.126/1997, razona que «el Plan
es único aunque se componga de distintos elementos, porque todos ellos
coadyuvan a la misma finalidad de ordenación del ámbito territorial a
que se refieran. No cabe aceptar, por tanto, que junto a las determinaciones de un nuevo plan mantengan su vigencia las del derogado por él.
Normas Urbanísticas y Planos de ordenación no son elementos estancos, aunque tampoco estos últimos son simple expresión gráfica de lo
indicado en la normativa urbanística. Con independencia de las normas
urbanísticas los planos no tienen virtualidad alguna. Unas y otros son
– 135
CRÓNICA DE LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO
elementos imprescindibles para que el Plan tenga existencia, y la falta
de publicación de las Normas Urbanísticas condiciona la vigencia entera del Plan. Por eso la entera vigencia del Plan queda condicionada a
la completa publicación de sus normas en el Boletín Oficial que corresponda.» (FJ 4.°)
16.1.2. Eficacia de los planes
Relacionado con la interpretación del art. 70.2 LRBRL relativo a la
publicación de los planes, no se puede oponer para sustentar su validez
«el principio de conservación de los actos administrativos, porque este
principio, recogido en el artículo 66 de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, se refiere a la conservación de aquellos actos y trámites no
afectados por una declaración de nulidad de actuaciones, y la falta de
publicación de las normas urbanísticas de los planes no afecta a su
validez sino a su entrada en vigor» (FJ 3.°), STS, Secc. 5.a, 24-11-2001
RC 6.047/97.
En cuanto a la irretroactividad de los efectos de la publicación o
la imposibilidad de regular situaciones anteriores, la STS, Secc. 5.a,
26-11-2001 RC 4.339/97, a propósito de una cesión de terrenos con
arreglo al planeamiento anterior, afirma que «El hecho de que el Plan
actual haya modificado la calificación urbanística de los terrenos no
incide en la obligación de cesión. Esta obligación de cesión tiene una
vida independiente y distinta de la del Plan General de Ordenación
Urbana. Cuando unos terrenos han de ser objeto de cesión para un destino específico, en este caso zona verde, y esa cesión deviene en firme y
perfecta la ulterior modificación de la calificación urbanística de los
terrenos no incide en la obligación de cesión, que, como decimos es una
obligación perfecta.» (FJ 2.°)
16.1.3. Reserva de dispensación
A ellas se refiere la STS, Secc. 5.a, 18-04-2002 RC 3.744/1998 en
estos términos: «La prohibición de reserva de dispensación es una consecuencia de la naturaleza normativa del planeamiento y, por ello, de la
eficacia general de sus disposiciones. Impide que el propio plan prevea
136 –
SALA TERCERA
que pueda dispensarse su cumplimiento a determinadas personas o que
las autoridades encargadas de la aplicación de aquél puedan hacer
excepciones a la obligatoriedad general de su observancia, que proclama el artículo 58 LS. No estamos ante una reserva de dispensación
cuando es el propio plan, en atención a las condiciones particulares de
una parcela, el que establece para ella unas determinaciones urbanísticas diferentes de las que la rodean. Otra cosa es que esas determinaciones correspondan o no a un uso adecuado de las potestades planificadoras, pero desde el punto de vista del artículo 57.3 LS, ello no
constituye una reserva de dispensación.» (FJ 4.°)
16.1.4. Proyectos de Reparcelación
De iniciativa particular. El artículo 106 del Reglamento de Gestión
permite a los propietarios que representen los dos tercios del número
total y el 80 % de la superficie reparcelable formular un proyecto de
reparcelación. La STS, Secc. 5.a, 6-05-20012 RC 3.569/98 establece
que «No era posible que los propietarios expresados en el citado artículo 106 formulasen su propio proyecto de reparcelación porque las Normas Subsidiarias no sólo eran las que delimitaban la Unidad de ejecución, sino las que cumplían el papel de un Plan General de
Ordenación… procede interpretar en sentido estricto el artículo 101.2
RGU, que se refiere únicamente a planes parciales, planes especiales de
reforma interior o estudios de detalle.» (FJ 2.°)
Gastos de urbanización. El principio de justa distribución de los
beneficios y cargas y el principio del deber de sufragar los gastos de
urbanización, plantean problemas de diversa índole. En el caso de una
parcela fiduciaria, si deben ser atendidos por todos los propietarios o
sólo por los propietarios que se han adherido a la Asociación Administrativa de Propietarios, titular meramente fiduciaria. La solución de la
STS, Secc. 5.a, 1-04-02, RC 2.582/1998 es que «(resulta)de lógica jurídica que quien participa en los beneficios participe también de las cargas y no hay razón ni la sentencia de instancia la da, (fuera de la afirmación, de carácter puramente formal, de que “quien no participa en
dicha Asociación que administra la citada finca no tiene por qué concurrir en los gastos que la misma ocasione”), no hay razón, repetimos,
para que unos propietarios que van a beneficiarse de la urbanización de
una finca, por el mayor valor que ha de tener, no deban participar en los
– 137
CRÓNICA DE LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO
gastos de esa urbanización. Una tal conclusión es contraria al principio
de equidistribución de beneficios y cargas».
16.1.5. Ocupación directa de las fincas
En la STS, Secc. 5.a, 8-05-01, RC. 9.521/95 se niega que la simple
existencia de un PGOU sea suficiente para la ocupación directa de un
terreno destinado a zona verde, sino es necesario la adopción de un
acto formal, de declaración de innecesariedad de Proyecto Reparcelatorio. La STS, Secc. 5.a, 25-01-02, RC 1.396/1997, en el mismo sentido, afirma que «la simple existencia previa de Normas Subsidiarias
que destinan los terrenos clasificados como urbanos a zona verde de
cesión obligatoria y gratuita no constituye título de adquisición bastante para que la Administración proceda sin más a su ocupación. Dicha
ocupación constituye, en cuanto tal, una simple vía de hecho.» (FJ 5.°)
16.1.6. Convenios urbanísticos
Los convenios de enajenación de terrenos del patrimonio municipal del suelo para construcción de viviendas deben ser suscritos
con organismos oficiales o entidades de carácter benéfico y social
que sean promotoras de viviendas de protección oficial. Una Sociedad
Anónima no tiene el carácter de dicha entidad aunque no tenga ánimo de
lucro, asuma la promoción pública de la vivienda y sus socios sean el
Ayuntamiento y la Comunidad Autónoma. (FJ 4.°) STS, Secc. 5.a, 2911-2001, RC 8.356/99.
Usos sociales. El objeto de dichos convenios es, además de la promoción de vivienda de protección oficial, otro uso o interés social de
acuerdo con el planeamiento urbanístico, en cuya determinación entran
en juego los arts. 1.1 y 9.2 de la C.E para determinar el destino de la contraprestación que recibe el Ayuntamiento, la STS, Secc. 5.a, 31-10-2001,
RC 4.723/1996, entendió que «la finalidad de la permuta que el Convenio consagra no es la edificación de viviendas de protección pública u
otro uso de interés social, sino unas finalidades variadas, que van desde
el pago de una deuda antigua hasta la adquisición de unas plantas cuyo
uso no consta, pasando por un designio estrictamente urbanístico sin
más, finalidades todas ellas lícitas y plausibles pero que exceden de las
138 –
SALA TERCERA
específicas que el artículo 280-1 del Texto Refundido de 1992 impone.»
(FJ 6.°).
16.2. Disciplina urbanística
16.2.1. Licencias de actividad y clausura
Autonomía de la actividad. En los casos en que una licencia de actividad está relacionada con otra anteriormente concedida, la nueva tiene
un carácter accesorio de aquélla. La STS, Secc. 5.a, 18-02-2000, RC
178/98, establece que «efectivamente, y pese a que los distintos terrenos
involucrados en la cuestión litigiosa están próximos, los de la actividad
ya existente se ubican en suelo urbano de uso industrial, en tanto que los
correspondientes a las nuevas instalaciones se hallan en suelo no urbanizable … es evidente que este diferente régimen jurídico de los suelos ha
de tener incidencia en la decisión que se adopte.» (FJ 2.°)
Utilidad pública o interés social. Uso y protección Forestal. En
suelo no urbanizable es aplicable el principio general de imposibilidad de edificaciones o instalaciones y mucho más aún, si estamos en
presencia de suelos de específico uso forestal y de protección forestal,
en dónde sería concebible un modesto merendero, pero no una instalación superior. En este caso la STS, Secc. 5.a, 5-03-2002, RC 1.0371/97,
señala que «tal instalación (un restaurante para ochenta comensales) ya
de importante tipo mercantil, está en contradicción con el uso normal y
cotidiano de ese parque natural de uso y protección forestal, apto para
la oxigenación del entorno urbano y de disfrute paisajístico para los
ciudadanos. Es, pues, no admisible en este supuesto que el interés social
o utilidad pública contemplados en los preceptos citados como infringidos puedan considerarse prevalente, con la instalación de ese restaurante, de concepción y uso típicamente urbano…» (FJ 7.°).
Clausura. Las órdenes de clausura se pueden acordar cuando no
existe licencia, aunque con el trámite previo de audiencia al interesado,
que es esencial salvo en casos de existencia de peligro o de riesgo que
exijan una decisión administrativa urgente, STS, Secc. 5.a, 28-02-2002,
RC 606/98, dada la alteración de una situación de hecho existente, en
ocasiones durante años. Frente a este principio, la STS, Secc. 5.a, 26-112001, RC 5.085/97, introduce un factor de corrección, por no ser un procedimiento sancionador y sólo si constituye indefensión «la omisión de
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CRÓNICA DE LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO
la audiencia es ontológicamente imprescindible en los procedimientos
sancionadores, pues no se puede concebir la imposición de una sanción
sin que el sancionado haya tenido la posibilidad de ser oído. En los
demás procedimientos su omisión sólo produce la anulación del acuerdo cuando de ello se deriva indefensión, lo que sucede cuando se impide la alegación o prueba de hechos o circunstancias cuya incidencia en
el hecho enjuiciado pudiera dar lugar a una valoración distinta de la
recogida en el acto impugnado.» (FJ 4.°)
16.2.2. Licencias de obras
Determinación de rasante. La STS, Secc. 5.a, 4-12-2001, RC
5.576/1997 afirma que: «Es cierto que no existe una definición legal de
rasante pero eso no significa que sea un concepto artificial que pueda ser
establecido arbitrariamente por el Plan y, menos aún, por un Estudio de
Detalle. Existen muchas determinaciones del Plan General de Ordenación -número máximo de plantas y altura edificables, ocupación de parcela- cuya aplicación requiere el establecimiento de la cota de la fachada que constituye la rasante. No puede admitirse que la interpretación de
esos conceptos pueda depender de un señalamiento de rasante hecho por
un Estudio de Detalle cuya virtualidad en modo alguno puede alcanzar
a modificar aquellas determinaciones.» (FJ 3.°)
16.2.3. Actividades clasificadas
La STS, Secc. 4.a, 15-3-2000 (RC 9.062/1996) declara la procedencia de acordar la clausura de un local que incurre en ruidos molestos
que perturban gravemente la tranquilidad de los vecinos, sin necesidad de imponer previamente la sanción de multa prevista en el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, por
estimar que el interesado ha tenido oportunidades suficientes de introducir las medidas correctoras:
«Resulta evidente que las oportunidades de corrección otorgadas
fueron más que suficientes, que el interesado mostró su voluntad contraria a su cumplimiento, y que continuó realizando la actividad con
molestias notables para el vecindario, sin mostrar voluntad de aplicar
medidas correctoras. La amenaza grave de la tranquilidad de los vecinos constituye un daño suficiente como para estimar proporcionada la
140 –
SALA TERCERA
medida de cierre, y la extensión a la totalidad del local se justifica
ante la razonable necesidad de evitar que el mismo continuara funcionando ilegalmente por la vía de hecho, como había venido ocurriendo en contra de las disposiciones adoptadas, y, por consiguiente, que continuase frustrándose la finalidad que el poder público está
obligado a cumplir de asegurar la tranquilidad y el descanso de
todos.» (FJ 13.°)
Por su parte, la STS, Secc. 4.a, 3-12-2001 (RC 4.575/1996) resuelve
las dudas relativas a la permanencia de vaquerías, cuadras y corrales
en el casco urbano, al declarar expresamente que la obligación que
establece el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y
Peligrosas de alejar del núcleo urbano en el plazo de diez años las
vaquerías, cuadras y corrales no es aplicable a las poblaciones que no
exceden de 10.000 habitantes:
«La obligación absoluta de alejar del núcleo urbano de las poblaciones en el plazo de diez años las vaquerías, cuadras y corrales de
ganado y aves se refiere sólo a las de más de 10 000 habitantes. En
las más pequeñas deben ponderarse las circunstancias concurrentes,
con el fin de advertir si el carácter molesto e insalubre de la instalación es compatible con su mantenimiento en la población mediante la
adopción de las debidas medidas correctoras.» (FJ 11.°)
16.2.4. Infracción urbanística
Prescripción de infracción y caducidad del expediente. Efectos
de la reanudación de un expediente caducado sin haber prescrito la
infracción: «El artículo 92.3 de la Ley 30/92, es muy claro, y en su contra no puede traerse a colación su artículo 43.4, el cual, al decir que la
caducidad llevará consigo “el archivo de las actuaciones”, no puede
ser interpretado como impidiendo la reapertura de otro expediente aunque la infracción no haya prescrito, porque una conclusión de esa naturaleza sería literal y frontalmente contraria al artículo 92.3, a cuyo
tenor “la caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las
acciones del particular o de la Administración”. Lo que el artículo 43.4
dispone es que esas actuaciones caducadas deben ser archivadas, pero
el precepto nada dice de la posibilidad de reiniciar el expediente, lo que
se regula en el artículo 92.3, y en el sentido ya dicho.» (La posterior
reforma de la Ley de Procedimiento Administrativo operada por Ley
– 141
CRÓNICA DE LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO
4/99, de 13 de enero, aclara este extremo, pues remite los efectos de la
caducidad al artículo 92, que antes hemos transcrito). STS, Secc. 5.a, 512-2001. RC 4.963/97 (FJ 5.°).
Prescripción de la acción de responsabilidad patrimonial. En supuestos de reclamación de responsabilidad municipal por no impedir la
construcción de un inmueble sin ajustarse a la licencia de obras, cuyo
exceso perjudica al demandante, se planteaba el problema del dies a quo
para el cómputo del plazo de un año para el ejercicio de la acción. A tal
efecto la STS, Secc. 5.a, 21-12-2001. RC 8.268/1997 dice que «no es
correcto computar el plazo desde la finalización de las obras, ni desde
el momento en que se rechaza la petición de restablecimiento de la legalidad. La acción de responsabilidad se debió ejercitar en el plazo máximo de un año a partir de la prescripción de la infracción urbanística.»
(FJ 4.°) «para obviar el plazo de un año del artículo 142.5 de la LRJPAC, cuando se trata de una responsabilidad en materia urbanística
planteada como la que aquí se enjuicia, bastaría producir en cualquier
momento una petición ante la Administración municipal y, al denegarse
ésta, aprovecharse el reclamante de una reapertura automática del
plazo de un año. Si el nacimiento de la acción para indemnizar se retrasa hasta el momento en que el Ayuntamiento deniega la posibilidad de
restablecer la legalidad vulnerada bastaría dejar transcurrir los cuatro
años en que ésta se puede restablecer para posteriormente provocar, de
mala fe, una actuación jurisdiccional que conduzca al desenlace final de
la percepción de una indemnización.» (FJ 5.°)
II. TRIBUTARIO
1. Impuestos
1.1. Impuesto sobre Bienes Inmuebles. Determinación del sujeto pasivo
La STS, Secc. 2.a, 20-9-2001, RC 7.238/2000, dictada en un recurso
de casación en interés de la Ley, declara que el sujeto pasivo del
Impuesto sobre Bienes Inmuebles es el propietario del inmueble.
Por ello, teniendo en cuenta que los efectos traslativos del dominio
se producen desde la formalización de la escritura pública, el adquirente asume en ese momento la posición de sujeto pasivo del tributo
«a quien le será exigible en el siguiente devengo, con independencia de
que cumpla o no con su obligación de efectuar la declaración de la
142 –
SALA TERCERA
variación jurídica por cambio de titular y esta tenga acceso al catastro,
todo ello sin perjuicio de la responsabilidad en que se haya podido incurrir por incumplimiento de dicha obligación» (Fallo de la STS, Secc.
2.a, 20-9-2001, RC 7.238/2000).
1.2. Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones. Unión de hecho
En relación con este impuesto, la STS, Secc. 2.a, 8-2-2002, RC
8.075/1996) ha delimitado el tratamiento fiscal que ha de darse a las
parejas de hecho, negando el derecho a calcular la base imponible del
impuesto, a la aplicación de los preceptos relativos a la sociedad de
gananciales, debiendo ser considerada la unión como una comunidad de
bienes del artículo 392 del Código Civil, de forma que la liquidación
deba girarse sobre la base del 50% de los bienes poseídos en común:
«Las Tarifas del Impuesto claramente contemplan el caso de personas
que no tengan parentesco con el testador (Tarifa número 7), inexistencia de “parentesco” —en sentido jurídico— que se da en las uniones de
hecho, que no pueden encuadrarse ni como parentesco por consanguinidad, ni por afinidad, ni por adopción». (FJ 3.° de la STS, Secc. 2.a, 82-2002, RC 8.075/1996).
1.3. Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas. Incrementos y
disminuciones de patrimonio
En lo que respecta al cálculo de los incrementos y disminuciones de
patrimonio a los efectos del Impuesto sobre la Renta de las Personas
Físicas, la STS, Secc. 2.a, 8-3-2002, RC 8.980/1996 fija los criterios de
valor de adquisición y de enajenación, con base en el siguiente razonamiento: «el Art. 20.5 de la Ley 44/1978 decía: Cuando se trate de bienes adquiridos con anterioridad a la fecha de publicación de la presente Ley se tomará como valor de adquisición el que figure en la primera
declaración inmediata posterior que se formule por el Impuesto sobre el
Patrimonio Neto, cuando este sea superior al de adquisición.– En ningún caso el valor declarado podrá ser superior al de mercado… se ha
de tomar como valor de adquisición el que figure en la primera declaración inmediata posterior que se formule por el Impuesto sobre el
Patrimonio Neto, por lo que establecido el Impuesto Extraordinario
sobre el Patrimonio de las Personas Físicas por Ley 50/1977, de 14 de
– 143
CRÓNICA DE LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO
noviembre, y regulado por la Orden de 14 de enero de 1978… donde las
acciones aparecen valoradas en 97.949.100 pesetas. Por lo que antecede no existe, a juicio de esta Sala, infracción alguna del Art. 20.5 de la
Ley 44/1978 tal como ha sido aplicado por la Administración e interpretado por la Sala de instancia.» (FJ 1.° de la STS, Secc. 2.a, 8-32002, RC 8.980/1996)
1.4. Retenciones e ingresos a cuenta
El Tribunal Supremo delimita el régimen jurídico del Impuesto sobre
la Renta de las personas Físicas a través de la jurisprudencia sentada en
diversas sentencias, entre las que destacan las relativas a las retenciones
que se han de practicar a las personas físicas que desarrollan actividades profesionales (STS, Secc. 2.a, 9-1-2002, RC 192/2000; STS,
Secc. 2.a, 9-1-2002, RC 193/2000; STS, Secc. 2.a, 9-1-2002, RC
194/2000; STS, Secc. 2.a, 9-1-2002, RC 195/2000 y STS, Secc. 2.a, 91-2002, RC 196/2000).
1.5. Tipo de las retenciones a practicar a los que desarrollan actividades
profesionales
Declara el Tribunal que no puede deducirse que el tipo del 18% en
las retenciones a profesionales establecido en el art. 88.1 del Real
Decreto 214/1999, según redacción dada por el art. 12 del Real Decreto 1.968/1999, produzca la vulneración del principio de capacidad económica que condujo a la anulación del anteriormente establecido tipo del 20%. Se examina el objeto litigioso a la luz del principio de
capacidad económica en los siguientes términos:
«Pues bien, para que el tipo del 18% (que es el mínimo de la escala del impuesto) en las retenciones sobre ingresos íntegros a los profesionales, vulnerara el principio de capacidad económica, sería preciso que se hubiera demostrado que la rebaja del anterior tipo del 20%
no había alterado sustancialmente la situación que produjo su anulación por la reiteradamente citada Sentencia de esta Sala de 19 de
mayo de 2000, en la que respecto al carácter excesivo del tipo del 20%
se decía que “buena prueba de lo anterior es que el posterior Real
Decreto 1.968/1999, de 23 de diciembre, por el que se modificaron
144 –
SALA TERCERA
determinados artículos del Reglamento del Impuesto sobre la Renta
de las Personas Físicas, del Impuesto sobre la Renta de no Residentes y del Reglamento de Planes y Fondos de Pensiones, en materia de
dietas, obligación de declaración, pagos a cuenta y obligaciones de
información, ha modificado con efectos de 1 de enero de 2000 (Disposición final única), el apartado 1 del artículo 88, del Reglamento
del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, aprobado por
el Real Decreto 214/1999, de 5 de febrero, rebajando el tipo general
de las retenciones de los profesionales al 18 por ciento sobre los
ingresos íntegros satisfechos…”» (FJ 5.°, de la STS, Secc. 2.a, 9-12002, RC 192/2000).
2. Sanciones tributarias
La STS Secc.2.a, 18-9-2001, RC 5.960/2000), al resolver un recurso
de casación en interés de la Ley interpuesto por el Abogado del Estado,
establece, con fundamento en el artículo 35 de la Ley 1/1998, de 26 de
febrero, de Derechos y Garantías de los Contribuyentes, que sobre las
sanciones tributarias no cabe liquidar intereses de demora por el periodo que estuvo suspendida la ejecución de la liquidación principal: «aunque la sanción forma parte de la deuda tributaria, de conformidad con
lo establecido en el art. 58 de la Ley General vigente en la materia, no
cumple, desde luego, la misma función que el resto de los elementos que
la integran. La sanción cumple siempre, en todo tipo o manifestación del
“ius puniendi”, al lado de otras finalidades, la simplemente retributiva.
Cuando el infractor tributario satisface una sanción, no está contribuyendo al sostenimiento de los gastos públicos como es propio de cualquier figura tributaria —art. 31.1 de la Constitución—. Está, simplemente, asumiendo la consecuencia inmediata que la Ley prevé para
quien incurre en alguna de las acciones y omisiones antijurídicas que
definen como infracción la Ley General Tributaria y las leyes reguladoras de los distintos tributos —arts. 77 y sigs. de la LGT—.
La expresada sentencia prosigue su discurso argumental sobre el
principio de autotutela aplicado a la potestad sancionadora, en
estos términos:
«…de ahí que la Sentencia 66/1984, de 6 de junio, del Tribunal Constitucional, declarara la constitucionalidad de la autotutela ejecutiva
en materia de Derecho administrativo sancionador y, por ende, la
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CRÓNICA DE LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO
ejecutividad de los actos administrativos sancionadores como no contraria a la presunción de inocencia ni al derecho a la tutela judicial
efectiva, siempre que la ejecución pudiera ser sometida a la decisión
de un Tribunal de Justicia y que éste pudiera resolver sobre su suspensión…si, pues, no podía procederse a la ejecución de la sanción
impuesta hasta tanto, impugnada la liquidación y solicitada la suspensión de la en ella contenida, pudiera resolver sobre la misma la
Sala Jurisdiccional ante la que el recurso hubiera sido planteado, es
claro que, mientras tanto, no podía declararse la ejecutividad de la
sanción.» (FJ 4.°, de la STS Secc. 2.a, 18-9-2001, RC 5.960/2000)
3. Procedimiento económico-administrativo
En materia de procedimiento económico-administrativo la Sala ha
dictado dos Sentencias (STS, Secc. 2.a, 18-9-2001, RC 3.282/2000 y
STS, Secc. 2.a, 21-1-2002, RC 7.368/1996), que establecen los principios generales sobre la legitimación de la Administración Tributaria
ante los Tribunales Económico-Administrativos. Por un lado se examinan los requisitos de formalización de dicho recurso y por otro el
cómputo de los plazos de los que dispone la Administración Tributaria
para deducir el mencionado recurso.
3.1. Interposición de recurso de alzada económico administrativo ante
el Tribunal Económico-Administrativo Central
El Tribunal niega a la Administración Tributaria la posibilidad de
interponer recurso de alzada ante el Tribunal Económico-Administrativo Central en dos fases, anuncio y posterior formalización: «habida
cuenta que la interpretación conjunta de los artículos 131 y 133 del RD
1.999/1981 determina, forzosamente, dada la radicalidad de los requisitos formales establecidos en los mismos para la viabilidad del recurso
de alzada en vía económico administrativa y para que éste goce de la
virtualidad de un propio acto impugnatorio propiamente dicho, que su
escrito de interposición, en el plazo improrrogable de 15 días desde la
notificación de la resolución del TEAR que se intenta impugnar, contenga, ya, como algo ínsito y connatural al mismo, la exposición de los
motivos en que se funde…» (FJ 4.°, de la STS, Secc. 2.a, 18-9-2001, RC
3.282/2000).
146 –
SALA TERCERA
3.2. Posición de la Administración en el recurso de alzada económicoadministrativo
El Tribunal Supremo declara que el plazo máximo para interponer el
recurso de alzada es el de cinco días, más el tiempo que media desde que se
envía la documentación hasta que se recibe, más quince días. Por otro lado,
la doctrina de que la falta de notificación o la notificación defectuosa
favorece la admisibilidad de los recursos es aplicable sólo respecto de
los administrados, concluyendo «que los Tribunales Económico-Administrativos, órganos de la Administración Pública dictan resoluciones (actos
administrativos) que pueden ser obviamente estimatorias, es decir declarativas de derechos a favor de los contribuyentes, que según el régimen administrativo general, no podrían ser anuladas por la propia Administración,
sino que para conseguirlo tendría que declararlas lesivas e impugnarlas
ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, como acontece con las
resoluciones estimatorias del Tribunal Económico-Administrativo Central,
no obstante, debido a la peculiaridad organizativa de la Hacienda Pública,
en los dos órdenes de gestión y de resolución de reclamaciones económicoadministrativas, la Administración tributaria, se escinde, a efectos del procedimiento de reclamaciones, en dos partes, una los Tribunales económicoadministrativos, y otra, integrada en tres clases de órganos, las Direcciones
Generales del Ministerio de Hacienda… los Directores de Departamento
de la Agencia Estatal de Administración Tributaria… y los Órganos superiores de las Comunidades Autónomas competentes en materia de impuestos del Estado cedidos, y por último los Interventores de Hacienda…y en
esta consideración de “partes” procedimentales, carecen de privilegio
alguno en cuanto al cómputo e improrrogabilidad de los plazos.» (FJ 5.°,
de la STS, Secc. 2.a, 21-1-2002, RC 7.368/1996).
4. Comunicación de datos con trascendencia tributaria
La obligación que tienen los contribuyentes de informar a la Hacienda
Pública de los datos que tengan trascendencia tributaria es modulada en la
STS, Secc. 2.a, 2-4-2002, RC 9.137/1996), en la que se expresa que los particulares no están obligados a declarar a la Administración Tributaria los
movimientos de sus cuentas, sino solamente: «su existencia, identificación,
saldo, rendimientos y retenciones, por ello sólo se pueden investigar dichos
movimientos cuando es necesario, para la comprobación o investigación
en un caso concreto, delimitando subjetiva y objetivamente el alcance de
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CRÓNICA DE LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO
la inspección; por el contrario, cuando se trata de datos que el sujeto pasivo está obligado a declarar a la Administración Tributaria, estos datos
pueden ser conocidos mediante la información por suministro general y
periódico de los mismos, si así está reconocido legal y reglamentariamente, o mediante suministro general o individual, pero ocasional, recabando
dicha información al amparo de lo dispuesto en el apartado 1, del artículo 111, de la Ley General Tributaria, sin necesidad de seguir el procedimiento especial del apartado 3, del artículo 111 de la Ley General Tributaria» (FJ 2.°, de la STS, Secc. 2.a, 2-4-2002, RC 9.137/1996)
III. JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA
1. Competencia de la jurisdicción: no se extiende a los litigios sobre
rectificación de una inscripción en el Registro Civil
La delimitación de los órdenes jurisdiccionales civil y contenciosoadministrativo es en ocasiones difícil de establecer. La STS 23-10-2001
(RC 5.439/1997) trata de arrojar claridad, declarando que la impugnación de una resolución de la Dirección General de Registros y del
Notariado sobre inscripción de filiación en el Registro Civil debe ser
residenciada ante la jurisdicción civil y no ante la contencioso-administrativa, pues aunque la jurisdicción contencioso-administrativa tiene
atribuido el conocimiento de las pretensiones que se deduzcan en relación
con los actos de la Administración Pública, en la que se integra la Dirección General de Registros y del Notariado, se exige además que tales actos
estén sujetos al Derecho administrativo, según predica de modo terminante el artículo 1.1 de la Ley Jurisdiccional de 1956 y reproduce casi en iguales términos (actuación de las Administraciones Públicas sujeta al Derecho Administrativo), la de 1998 y como «resulta obvio y evidente que la
materia atinente a la filiación, al igual que la inscripción en la misma
en el Registro Civil, que es el primer modo reconocido en el artículo 113
del Código Civil para acreditar aquélla… reviste o tiene carácter indiscutiblemente civil, es visto como no cabe entender atribuida a esta Jurisdicción contenciosa la temática planteada en el proceso».
2. Cuestiones de competencia
A los cuatro años, prácticamente, de vigencia de la Ley 29/1998, de
13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, la Sala ya ha
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SALA TERCERA
resuelto numerosas cuestiones de competencia surgidas de las dudas
interpretativas que podía suscitar el nuevo régimen de distribuciones de
competencias de la nueva Ley, teniendo en cuenta la puesta en funcionamiento de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo.
Por ello, en este trabajo nos vamos a limitar a exponer las resoluciones que constituyen una novedad, excluyendo las que suponen una
mera aplicación de los criterios competenciales ya aplicados en años
anteriores. Así, podemos destacar el la asignación que ha de darse a
las sanciones impuestas en materia de transportes terrestres
(STS, Secc. 1.a, 30-10-2001, recaídas en cuestiones de competencia
negativas 1.370/2000, 1.371/2000, 1.444/2000, 1.471/2000), dada la
duda que pudiera suscitar la expresión del artículo 8.2.b) de la Ley
Jurisdiccional.
2.1. Interpretación del concepto «transporte terrestre» a los efectos de
la determinación de la competencia de los órganos jurisdiccionales
Las sanciones administrativas de esta naturaleza consistentes en multas
de cuantía no superior a 10 millones de pesetas, impuestas por un órgano
de las Comunidades Autónomas que no sea su Consejo de Gobierno, han
de atribuirse a las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, al estimar «que las sanciones administrativas
en materia de transportes terrestres no pueden considerarse comprendidas, por lo general, en la locución legal “tráfico, circulación y seguridad
vial”, que ya, en sí misma, comporta una clara llamada a las infracciones tipificadas en el Texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación
de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, mientras que las infracciones en
materia de transportes están contempladas en un cuerpo legal distinto, la
Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres...(que) se ocupa de distinguir una y otra clase de infracciones, cuando en el artículo 146.1 regula la competencia para la imposición de las
sanciones previstas en dicha Ley, pues tras decir que corresponderá a los
órganos que legal o reglamentariamente la tengan atribuida, añade —en
su párrafo segundo— que «por constituir fundamentalmente materia de
seguridad vial, la competencia para sancionar las infracciones tipificadas
en los apartados b) y c) del artículo 140 y h) del artículo 141, excepto
cuando la causa de la infracción fuera el exceso de carga, corresponderá
a los órganos competentes en relación con la ordenación del tráfico y la
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seguridad vial». (FJ 3.° STS, Secc. 1.a, 30-10-2001, Cuestión de competencia negativa 1.370/2000).
3. Recurso de casación
Con relación a la admisión del recurso de casación, cabe considerar,
de una parte, la carencia de interés casacional como base de una declaración de inadmisibilidad; y, en segundo lugar, un nuevo examen de la
defectuosa preparación del recurso de casación a la luz de la más
moderna doctrina del Tribunal Constitucional.
3.1. Carencia de interés casacional
La entrada en vigor de la Ley 29/1998 introdujo, entre las causas que
pueden motivar la inadmisión del recurso de casación, la de que el recurso versara sobre una materia respecto de la que concurriera carencia de
interés casacional. Sólo hay una resolución (ATS, Secc. 1.a, 19-11-2001,
RC 8.571/1999) en la que haya tomado en consideración esta causa de
inadmisión y en la que se analizan los elementos que han de tenerse en
cuenta para apreciar su concurrencia, en la que se expresa que «en este
asunto, el recurso carece de interés casacional, atendida la naturaleza y
contenido de la resolución que se recurre y los fundamentos en que el
recurrente basa su recurso de casación. Puede concluirse que la materia
sobre la que versa el presente recurso, es decir, la homologación de los
títulos civiles de profesor de seguridad vial y director de escuela de conductores basada en la previa posesión del título militar de profesor-director de escuelas de conductores militares, no puede afirmarse que afecte
a un gran número de situaciones ni posea el suficiente grado de generalidad, por lo que, en aplicación del artículo 93.2.e) de la LRJCA, la
conclusión no puede ser otra que la de que carece de interés casacional»
(FJ 3.° del ATS, Secc. 1.a, 19-11-2001, RC 8.571/1999).
3.2. Defectuosa preparación del recurso de casación
La doctrina del Tribunal Supremo en interpretación de los preceptos de
la Ley Jurisdiccional de 1956 que eran precedentes de los artículos 86.4 y
89.1 de la Ley 29/1998 ha sido avalada por el Tribunal Constitucional en
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SALA TERCERA
la Sentencia 181/2001, de 17 de septiembre, así como en la 230/2001, de
26 de noviembre (ATS, Secc. 1.a, 7-03-2002, RC 2.173/2000):
«la doctrina que establece el citado Auto del Tribunal Constitucional
no hace sino corroborar la que al respecto viene manteniendo reiteradamente este Tribunal, declarando al efecto que «importa destacar
que la interpretación del art. 96.2 de la LJCA que efectúa la Sala Tercera del Tribunal Supremo —hacer explícitos el cómo, el porqué y la
forma en que la infracción de la norma no emanada de los órganos
de las Comunidades Autónomas ha influido en el fallo— no puede ser
calificada de irrazonable o desproporcionada, habida cuenta de que
a la condición de por sí extraordinaria del recurso de casación se
une el carácter aún más excepcional de dicho recurso cuando se
interpone frente a Sentencias dictadas en única instancia por las
Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores
de Justicia respecto de actos y disposiciones de las Comunidades
Autónomas (art. 93.4 de la LJCA). En estos casos, la mayor restricción en el acceso a la vía casacional responde, como es evidente, a
la posición constitucional de los Tribunales Superiores de Justicia
(art. 152.1 CE), posición que, a su vez, justifica las exigencias del tan
citado art. 96.2 de la LJCA, destinadas a que tanto el Tribunal de instancia, en fase de preparación del recurso, como el Tribunal Supremo, en fase de interposición, verifiquen «a limine» si se da o no el
presupuesto sobreañadido para la admisión de estos recursos, a
saber: que en el enjuiciamiento sobre disposiciones o actos de las
Comunidades Autónomas se hayan infringido normas no emanadas
de los órganos de dichas Comunidades.» (FJ 5.° del ATS, Secc.1.a,
7-03-2002, RC 2.173/2000).
3.3. Normas de derecho autonómico
La STS, Secc. 3.a, 9-5-2002 (RC 1.859/1996) rechaza que pueda
invocarse como norma estatal infringida el artículo 3 del Código Civil
cuando tal cita es instrumental, con la finalidad de abrir la casación al
examen de la interpretación efectuada por el Tribunal Superior de
Justicia de una norma emanada de la Comunidad Autónoma:
«Esta limitación de nuestro enjuiciamiento —respetuosa con el
relevante papel que en la organización judicial española está asignado a los Tribunales Superiores de Justicia— no puede soslayarse
invocando, sin más, que la interpretación de la norma autonómica no
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se atiene a los criterios hermenéuticos generales del Código Civil.
La Sala de instancia sin duda los aplica (de modo expreso se refiere
a ellos, según ya hemos transcrito) para analizar el tenor literal del
precepto, su contexto y su finalidad, de cuyos criterios extrae la consecuencia jurídica ya reseñada que hemos de respetar.
Hemos afirmado reiteradamente, respecto de la invocada vulneración del artículo 3 del Código Civil en casos similares a éste, que
“[...] lo transcendente, a los efectos que aquí interesan, es la norma
interpretada, no los criterios interpretativos utilizados, ya que, de lo
contrario, bastaría invocar, como hace la parte recurrente, una pretendida infracción del artículo 3.1 del Código Civil, que tras la reforma de 1973 ha positivizado los criterios doctrinales y jurisprudenciales de interpretación de las normas [...] para convertir en
impugnable por la vía del recurso de casación aquellas sentencias
que, con arreglo a lo establecido en el artículo 86.4 de la LRJCA,
están excluidas de este recurso extraordinario”.» (FJ 2)
4. Ámbito de la jurisdicción
4.1. Cuestiones correspondientes al orden social
La STS, Secc. 4.a, 4-2-2000 (RC 2.629/1996) consolida una línea
jurisprudencial acerca de la jurisdicción competente para resolver
sobre la determinación de los concretos trabajadores afectados por
una autorización de despido colectivo en un expediente de regulación
de empleo:
«La individualización de los puestos de trabajo que deben ser
objeto de despido constituye una de las opciones a que puede acogerse la empresa y aceptar la autoridad laboral al aprobar el expediente de regulación, por entender que está en relación con la consecución de los fines de viabilidad de la empresa perseguidos
mediante el mismo. En este supuesto, si dicha individualización debe
afectar a unos u otros trabajadores y, en consecuencia, a trabajadores minusválidos, debe ser objeto de discusión ante la jurisdicción
contencioso-administrativa. En caso de que no se considere necesaria la individualización de los puestos de trabajo afectados, las cuestiones relativas a la concreta determinación de los trabajadores objeto de despido, y de la afectación a los trabajadores minusválidos,
debe ser objeto de discusión ante la jurisdicción social.» (FJ 6.°)
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Por otra parte, la STS, Secc. 4.a, 1-2-2002 (RC 7.806/1996) analiza
la evolución jurisprudencial sobre el conocimiento de las cuestiones
relativas al recargo de prestaciones impuestas a los empresarios
como consecuencia de accidentes de trabajo por incumplimientos en
materia de seguridad e higiene. Esta sentencia matiza la tendencia
jurisprudencial más reciente, favorable a reconocer la competencia del
orden social, introduciendo algunos criterios correctores, como la reserva al orden contencioso-administrativo de las cuestiones de orden
administrativo que puedan haber surgido en el caso de que la controversia no haya sido sometida o no haya sido todavía resuelta por
el Tribunal competente del orden social.
«La conclusión que puede hoy sentarse, sin perjuicio de las
modificaciones legales que puedan resultar aconsejables, es la de
que las cuestiones relativas al recargo de prestaciones impuestas a
los empresarios como consecuencia de accidentes de trabajo por
incumplimientos en materia de seguridad e higiene, aun siendo de
naturaleza compleja, se atribuyen al conocimiento del orden social,
siempre que no se trate de motivos de oposición inherentes a la determinación de la cuantía del capital coste fijada en vía administrativa
(o, en lógica consecuencia —según esta Sala considera necesario
precisar—, de aquellas otras materias de carácter jurídico-administrativo ajenas al orden social, como las relativas a los requisitos y
presupuestos de orden procedimental y formal y a los efectos de los
actos administrativos de carácter recaudatorio dictados).
Se exceptúan, incluso en estos casos, el supuesto de que exista
impugnación ante el orden social de la jurisdicción y aquellos actos
sean ejecución de la sentencia dictada sobre reconocimiento de la
pensión y/o sobre la imputación de responsabilidad del pago de la
misma. Se exceptúa, también, la facultad del tribunal del orden
social para acordar la suspensión del procedimiento administrativo
como medida cautelar para asegurar los efectos de la sentencia que
se dicte, así como de las incidencias a que pueda dar lugar la medida cautelar adoptada.» (FJ 5.°).
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