Los Archivos de Gestión en los Archivos Municipales Paloma Fernández Gil

Los Archivos de Gestión en los Archivos Municipales
Paloma Fernández Gil
Archivera Municipal de Alcorcón
II Jornada Internacional de Archivos. Piara. Perú. Octubre 2014
RESUMEN
Hace años que los archivos de gestión han sido objeto de dedicación por parte de los
archiveros municipales. En el momento actual, con los avances de la administración
electrónica, nos encontramos ante un nuevo reto. La autora hace un recorrido partiendo
de su experiencia en el Ayuntamiento de Alcorcón para plantearse la disyuntiva actual
de los archivos de gestión ante la e-administración. Ahora hay que hacer frente a dos
niveles de actuación: uno muy básico y cotidiano y otro que nos lleva a la nube y los big
data. Cómo armonizar todo esto. Este es el gran reto al que se enfrentan los archiveros
municipales.
PALABRAS CLAVES
Archivo de oficina, archivo de gestión, administración local, archivo municipal,
administración electrónica.
Si se sabe exactamente lo que se va a hacer ¿para qué hacerlo? Pablo Ruiz Picasso
En el año 2000 tan solo una cuarta parte de la información almacenada en el mundo
era digital, las otras tres cuartas partes estaban en papel, película, discos de vinilo, etc.
En el 2007 solo en torno al siete por ciento de los datos eran analógicos, el resto ya
eran digitales; en el 2013 se estima que la cantidad total de información almacenada en
el mundo es de alrededor de 1.200 exabytes, de los que menos del 2 por ciento es no
digital. Para hacerse una idea de lo que supone esa cantidad de datos hay que imaginarse
que si estuvieran impresos en libros, cubrirían la superficie entera de Estados Unidos,
formando unas cincuenta y dos capas. 1
¡Buen comienzo¡ A juzgar por lo que encontramos en los ayuntamientos o
municipalidades, en donde el papel continua siendo el amo y señor, podríamos pensar
que toda la información analógica está en nuestra administraciones. Siento que nos
movemos en una realidad paralela, en el menos virtual de los mundos, en un reducto de
lo que queda de realidad. Y esa sensación de vivir entre dos mundos el virtual y el
analógico puede llevarnos a los archiveros o gestores de documentos a la frustración y a
la inactividad, a la renuncia a un papel importante y estabilizador en este mundo digital.
Cómo convivir con estas realidades, con lo que leemos y percibimos y con lo que nos
Mayer-Schönberger, Viktor y Cukier, Kenneth. “Big Data. La revolución de los datos masivos”Madrid,
Turner Noema, 2013.
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enfrentamos a diario. Difícil papel el del archivero, no sabemos a ciencia cierta lo que
hay que hacer pero hay que hacerlo.
Voy a hablarles de mi experiencia en el Ayuntamiento de Alcorcón. 2
Alcorcón es un municipio de la Comunidad de Madrid, ubicado en al suroeste de la
capital y a tan sólo 13 kilómetros de ésta. En los años 60 del pasado siglo era un
municipio pequeño, tenía solamente 3.350 habitantes. Pero a partir de esa fecha
comienza a crecer de una manera gigantesca porque recibe el aluvión del flujo
migratorio hacia la capital. Tanto es así que en 1970 tenía 46.073 habitantes, en 1985
144.100 y actualmente la cifra asciende a 169.773. Como se pueden imaginar el
volumen documental creció en igual proporción. Este crecimiento desproporcionado
trajo consigo la necesidad de dotar de los servicios imprescindibles a la población. A
partir de 1979, con la llegada al poder de la primera corporación democrática, el
municipio empieza a dotarse de una estructura municipal más acorde con sus
necesidades y a emprender las infraestructuras que le han llevado a convertirse en la
gran ciudad que es hoy. Colegios, polideportivos, universidad, hospitales, metro,
jardines, polígonos industriales fueron construidos, dejando constancia documental de
ello en sus archivos.
El Archivo Municipal se encontraba situado en la parte superior del edificio de la
Casa Consistorial y carecía de organización. Si bien los documentos más antiguos
habían desaparecido por diversas causas, derrumbes, guerra civil, etc, se conservaban
todos los documentos a partir de 1939. Ante la ausencia de un orden y la imposibilidad
de encontrar los documentos muy necesarios para la gestión, en 1981 se decidió la
contratación de un archivero para su organización. Finalizado este trabajo en 1982,
entramos así en lo que yo he denominado 1ª fase de organización de los archivos de
gestión.
1ª FASE: 3
1982-84
La organización del Archivo Municipal había dado como resultado la clasificación y
ordenación de casi 800 unidades de instalación. Si bien la mayor parte del fondo
comenzaba en 1939, como ya hemos dicho, este número de unidades resultaban escasas
para un municipio que había pasado de 3.350 habitantes en 1960 a 140.657 en 1981,
con un desarrollo progresivo de sus oficinas y actividades. La inspección de las oficinas
nos dio la respuesta: se encontraban repletas de documentos y muchos de ellos
demasiado antiguos para permanecer en un archivo de oficina. Pero el objetivo no sólo
consistía en separar aquellos documentos que no eran necesarios para la gestión diaria,
con el fin de “descargar” los armarios enviándolos al Archivo, sino que se quería dotar
a cada oficina de un sistema de organización que posibilitase el correcto archivo y la
rápida localización de los documentos. Para conseguirlo no bastaba con organizar lo que
había, sino que era necesario realizar un estudio detallado de los documentos, oficina
2
http://www.ayto-alcorcon.es/
Paloma Fernández Gil. En “Primeras Jornadas sobre Metodología para la identificación y Valoración de
Fondos Documentales de las Administraciones Públicas” Madrid, 20, 21 y 22 de marzo de 1991.
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por oficina. El fin sería la creación de un sistema de archivos a través del cual el
documento estaría controlado desde su nacimiento a su destino final. Como
consecuencia de ese estudio se fijaron unas Normas de Archivo para cada oficina en las
que se daban instrucciones de cómo y dónde archivar cada documento. Tomando como
punto de partida el Cuadro de Clasificación del Archivo Municipal, se hizo un
inventario de las series existentes en las oficinas.
La metodología seguida fue la siguiente:



Estudio de las funciones y actividades que realizaba cada oficina. Para ello
se siguieron dos caminos: el organigrama interno del Ayuntamiento y
reuniones con los responsables y personal administrativo de cada
departamento.
Estudio de los documentos. Se utilizó la bibliografía existente tanto de
Derecho Administrativo como de Archivística Municipal; se estudió el
procedimiento administrativo, y cuando fue necesario se confeccionó un
diagrama de circulación de documentos, con el fin de reconstruir el trámite
que habían llevado los expedientes.
Elaboración del Cuadro de Clasificación de la oficina.
El resultado final fue la obtención de un completo conocimiento de todos los
documentos que se generaban o recibían.
Gracias a este conocimiento conseguimos:




Un Cuadro de Clasificación de todas las series que existían en el Ayuntamiento.
Se detectó dónde había series duplicadas, tanto fotocopiadas como originales
múltiples
Se pudo conocer el crecimiento anual del volumen documental de cada oficina
Se fijaron unos criterios de transferencia, selección y expurgo de documentos.
El calendario de transferencia de documentos desde las oficinas al Archivo
Municipal se pudo establecer adaptándose a las peculiaridades de cada oficina, teniendo
en cuenta el espacio disponible y su vigencia administrativa o legal. De tal manera que
determinados documentos entrarían en el Archivo al año, a los tres años, o a los cinco
años. Se daban, además, unas indicaciones sobre qué documentos podrían ser destruidos
en cada oficina. Aunque solo se recomendaba la destrucción de fotocopias, los catálogos
publicitarios.. y poco más. En aquel momento se trataba de concienciar a los
administradores de la importancia de los documentos para la historia del municipio, y
que no confundieran los documentos de Archivo con la documentación de apoyo a la
gestión. Habría que esperar hasta 1986 para que se aprobaran unas “Normas de Expurgo
para los Archivos de Gestión”.
Esta 1ª Fase terminó en 1984 con un resultado tan positivo que hasta hace algunos
años había oficinas que conservaban el primitivo sistema.
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2ª FASE
1992-1999
Las dependencias municipales siguieron creciendo tanto en número como en volumen
documental, y se vio la necesidad de construir un nuevo edificio para Casa Consistorial.
Este nuevo edificio, a pesar de los informes en los que reflejábamos la necesidad de
contar con metros suficientes para el Archivo Municipal, otorgó muy poco espacio al
Archivo. La ausencia de espacio para Archivo General, como todos saben, repercute
negativamente en el éxito de cualquier programa de gestión documental. Si los archivos
de gestión no pueden transferir los documentos al Archivo Intermedio o al General, el
sistema se colapsa. La ausencia de espacio en las oficinas provoca, a su vez la desidia
del personal, que tenderá a olvidar las “buenas normas”.
En 1992 se aprobó una reorganización del Archivo Municipal y una ampliación
de sus funciones. Desde ese momento el Archivo tenía, ya de manera oficial, como una
de sus funciones la organización de los archivos de gestión, de acuerdo con unos
criterios de normalización y de racionalización. Decidimos entonces, continuar con
nuestro proyecto, esta vez con un respaldo normativo municipal y estatal. En 1986 se
había aprobado la Ley del Patrimonio en España, que en su artículo 49.2 especifica que
“forman parte del Patrimonio documental los documentos de cualquier época generados,
conservados o reunidos en el ejercicio de sus actividades por cualquier organismo o
entidad de carácter público....”de manera explícita se estaba otorgando valor a los
documentos que forman el Archivo de Gestión. Para nosotros continuar con el proyecto
de organización de Archivos de Gestión era apremiante porque habíamos detectado que
se habían ido creando un gran número de oficinas en las que los criterios de archivo
eran inexistentes; nos referimos a oficinas como Salud Pública, Bienestar Social, etc. En
dónde el personal no tenía una formación en derecho administrativo pues procedía de
otras disciplinas, psicología, medicina, etc.
En esta segunda fase se decidió aplicar una metodología basada en los programas de
gestión de documentos de Estados Unidos. Utilizamos el Manual de Jones 4 y
estudiamos el del canadiense Roberge 5 , adaptándolos a nuestras necesidades y
posibilidades, dando especial importancia a la conservación. Elaboramos documentos
auxiliares que nos ayudaran en nuestra tarea. Entre otros diseñamos un modelo de
cuestionario, que con algunas variaciones utilizamos actualmente, un modelo de
recogida de las fuentes que utilizábamos y un modelo para el análisis de las series.
Además, nuestro trabajo no consistía solamente en el análisis, identificación y
valoración de series, elaboración de cuadro de clasificación y unas meras instrucciones,
sino que organizábamos completamente los archivos de oficina, cambiando el material y
el mobiliario cuando era necesario, instalando los documentos y diseñando formularios
y bases de datos.
Comenzamos por organizar la oficina del Registro General, nos parecía lo más
adecuado en aquel momento pero no era lo correcto. Cuando se emprende un proyecto
4
Jones, H.G. Local Goverment Records: An introduction to their Management, Preservation, and Use.
Nashville, American Association from State and Local History, 1980.
5
Roberge, Michel. La Gestión de l´Information Administrative. La Pocatière:Documentor.1992
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de esta naturaleza lo más sensato es empezar por la propia oficina del Archivo
Municipal. Así me lo especificó posteriormente Roberge ante una pregunta mía en el II
Congreso de Archivos de Castilla –León celebrado en 1994. Con demasiada frecuencia
nos olvidamos de que el Archivo Municipal tiene una oficina y, aunque solamente sea
como ensayo hay que empezar por ahí. Pero como decía comenzamos por el Registro
General del Ayuntamiento. El resultado fue esperanzador porque lo hicimos en 6 días,
los problemas surgieron cuando nos enfrentamos a oficinas muy complejas, desde el
punto de vista organizativo y documental. Empezamos a tardar meses en la
reorganización de las oficinas. El grado de satisfacción del personal de las oficinas era
muy alto y, a pesar de tener un cronograma y unos criterios respecto al orden en que se
tenían que organizar las oficinas, en algunas ocasiones tuvimos que saltarnos alguna
oficina en beneficio de otras, ante el requerimiento de sus responsables.
Las oficinas una vez organizadas tenían que tener una continuidad en su
mantenimiento, intentábamos que una persona se hiciera responsable del Archivo de
Oficina, aunque no siempre lo conseguimos. Dentro del proyecto se incluía la
organización de cursos de organización de archivos para el personal de las oficinas.
Estos cursos, que tuvieron gran éxito, eran muy prácticos y centrados en las oficinas
aunque se les hacía una introducción explicando la organización administrativa
municipal, qué era un Archivo y los documentos, el sistema archivístico español y el
papel tan importante que ellos tenían en la conservación de la memoria histórica del
municipio. A día de hoy las personas que participaron en aquellos cursos muestran una
especial sensibilidad hacia los archivos y los documentos.
Dentro del proyecto se incluyó también la elaboración de un Reglamento del Archivo
Municipal de Alcorcón y de un Manual de Procedimiento de Acceso al Archivo
Municipal. Ambos documentos fueron aprobados en el Ayuntamiento Pleno del 31 de
enero de 1996. En el artículo 1.2 del Reglamento, entre otras cosas se dice “y es,
asimismo, un servicio general de la Administración Municipal, cuya principal función
es la sistematización de la gestión documental del Ayuntamiento desde la creación del
documento hasta la conservación histórica, organizando, recibiendo y sirviendo los
documentos a la propia institución y a los ciudadanos”. De esta manera se afianzó el
concepto de gestión documental en nuestra administración. El Reglamento se editó en
1999 6 y fue muy difundido, no solo en la propia administración sino entre las
asociaciones ciudadanas.
La metodología empleada en esta parte del proyecto quedó plasmada en el Manual
de Organización de Archivos que publiqué en 1997.7
Mientras tanto, el volumen documental del Archivo Municipal y el servicio que
prestaba no dejaba de crecer. En el año 1999 el Archivo tenía unos 1255 m/l de
documentos y prestaba unos 3213 servicios. Era imposible con el personal existente (1
técnico y 3 auxiliares administrativos) llevar a cabo con éxito el proyecto. Un nuevo
hecho agravó el problema: el Archivo Municipal se colapsó y tuvo que dejar de recibir
documentos. Ante esto, en 1999 se comunicó a los responsables municipales la
necesidad de paralizar el Proyecto de Organización de Archivos de Gestión “ante la
Archivo Municipal de Alcorcón. “Reglamento del Archivo y Procedimiento de Acceso” Alcorcón,
Ayuntamiento de Alcorcón. Concejalía de RR.HH y Participación Ciudadana, 1999.
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Fernández Gil, Paloma “Manual de Organización de Archivos de Gestión en las Oficinas Municipales”
Granada, CEMCI, 1997.
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falta de personal especializado en el Archivo, falta de espacio en las oficinas y en el
Archivo Municipal” hasta que mejorasen las condiciones de instalaciones y personal.
En el mismo informe se comunicaba que “como estamos convencidos de que, tanto en
las oficinas municipales como en el Archivo Municipal, se conservan algunos
documentos carentes de cualquier valor, hemos comenzado los estudios de
identificación y valoración de series con vistas a su disposición final”. Por lo tanto, se
paralizó la organización de los archivos de las oficinas pero no los estudios
encaminados a la normalización y racionalización de los documentos. A pesar de ello el
balance fue positivo, se organizaron las oficinas más importantes del Ayuntamiento y
obtuvimos una información muy valiosa que nos obligó a replantearnos el proyecto.
Esta información que resumo a continuación puede ser de interés para mis colegas:
1º PRIORIDAD DE LAS OFICINAS
Cuando se proyectó la organización de los archivos de gestión, el orden de prioridad se
pensó en función de dos criterios:
1. Oficinas con acumulación de documentos y graves problemas de archivo
2. Oficinas con documentación importante desde el punto de vista
administrativo e histórico.
Aunque los criterios eran válidos, la realidad demostró que su combinación, con un
único equipo, perjudicó la marcha general del proyecto. Las oficinas con acumulación
de documentos lastraron el proyecto. Y es evidente que el proyecto de organización
comienza a ser efectivo cuando se organizan oficinas muy relacionadas entre sí. Para las
oficinas más colapsadas se necesitaría un equipo específico integrado por bastantes
personas.
2º DISPONIBILIDAD DEL PERSONAL DE LAS OFICINAS
En la organización de los archivos se contaba con la colaboración de los
responsables de la oficina, que en muchos casos habían pedido con insistencia nuestra
colaboración. Pero cuando comenzaban los trabajos, no siempre eran conscientes de que
las labores de organización implican interferencias en el trabajo administrativo. Esto
creaba situaciones conflictivas entre el personal del Archivo y los administrativos. Para
solventar este problema, en algunos departamentos se optó por trabajar fuera del horario
habitual. Aunque por problemas económicos no siempre fue posible.
3º MOTIVACIÓN DEL PERSONAL
Se observó un interés por parte del personal administrativo pues se daban cuenta de que
una buena organización de los documentos facilitaba enormemente su trabajo. Pero
descubrimos un desconocimiento del significado de los documentos y de la
organización municipal. Fue llamativo el desconocimiento de las relaciones existente
entre los distintos departamentos y el circuito documental. De ello se deducía que los
cursos de formación debían celebrarse antes de la reorganización de los archivos y no
posteriormente, tal y como lo habíamos diseñado en nuestra metodología.
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4º ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
El proyecto se ceñía a la reorganización de los archivos de oficina. Pero se vio
gravemente afectado por los usos y costumbres, no siempre coherentes, que tiene una
administración. Detectamos que no siempre los expedientes se archivaban en la oficina
que realizaba todo el trámite. Que los técnicos que intervenían en una parte del
procedimiento conservaban sin control el expediente completo. Más llamativo era el
hecho de que cuando un concejal o un técnico dejaba su puesto de trabajo, los
documentos, tanto personales como de trabajo quedaban arrinconados en sus antiguos
despachos sin que nadie se hiciera cargo de ellos. Entre esos archivos muchas veces
encontrábamos documentos vitales para la administración.
Creo que los problemas enumerados pueden hacer reflexionar a los archiveros que
se enfrentan a la organización de los archivos de gestión.
3ª FASE
2000-2014
Como ya se ha explicado, a partir de 1999 se abandonó el proyecto tradicional y
exploramos nuevos caminos. Así en 2001 iniciamos el Proyecto de Reordenación de
Información de Archivos. Este proyecto sufragado por la Comunidad de Madrid y el
Ayuntamiento de Alcorcón, consistió en la contratación de 16 personas durante seis
meses. El personal estaba formado por licenciados y diplomados en documentación,
grabadores de datos, administrativa e informática, todos ellos en situación de desempleo.
Se pudo abordar entonces la organización de los archivos centrales del área de Hacienda
y de Urbanismo, que eran los departamentos con mayor volumen documental. En
concreto se reorganizaron los fondos de Rentas y Urbanismo, y se inventariaron los
fondos de Recaudación, Intervención y Tesorería. Esto permitió ganar espacio en las
oficinas y controlar los documentos mediante bases de datos, que se diseñaron para el
proyecto.
A partir de 2002 y hasta el año 2012 el Archivo Municipal sufrió diversos
avatares: colapso de depósitos, sucesivas mudanzas, etc que no permitieron dotar de
continuidad al proyecto de organización. Aunque nunca se abandonó el asesoramiento
de las oficinas y alguna actuación esporádica de organización completa. Recientemente
hemos organizado el archivo de gestión de la oficina de Prevención de Riesgos
Laborales. En esta oficina nos hemos ocupado especialmente de los documentos
electrónicos, y de la organización de las carpetas en los ordenadores. Hemos detectado
la posible pérdida de información por la desorganización de los correos y la existencia
de expedientes mixtos. Esto último es algo generalizado en todas las oficinas
municipales.
En estos años, en mi ayuntamiento, se empiezan a dar los primeros pasos para la
creación de expedientes electrónicos. En el año 2013 se inicia el paso a la eadministración tramitándose algunos expedientes exclusivamente en formato
electrónico. No obstante el mayor volumen documental se encuentra actualmente en
soporte papel, y somos conscientes de que muchos de esos documentos carecen de valor.
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En 2009 habíamos conseguido que se creara la Comisión Calificadora de Documentos
Administrativos que veníamos solicitando reiteradamente. Lógicamente es nuestra
intención valorar también los documentos electrónicos. Durante el año 2010 se
valoraron y se calificaron todos los documentos de la Policía Municipal.
En el año 2012 entró en funcionamiento el Consejo de Archivos de la Comunidad de
Madrid, creado en 2003, que tiene entre sus funciones la aprobación de los estudios de
identificación y valoración de las series documentales de los municipios. Fue necesario
adaptar nuestra Comisión a las directrices del Consejo de Archivos. El principal
problema para los archiveros es la dificultad que conlleva la realización de los estudios
de valoración que nos exige el Consejo. Estos estudios son tan complejos que
ralentizan el trabajo en los archivos. Para paliar este problema los archiveros del Grupo
de Madrid hemos comenzado a elaborar estudios conjuntos. En la última sesión del
Consejo celebrada en el mes de junio de este año se ha aprobado la constitución de la
Mesa de Trabajo sobre Valoración de Documentos de la Administración Local de la
Comunidad de Madrid en el seno de este Consejo8. Creo y espero que poco a poco se
obtendrá un consenso que nos permita acelerar la puesta a disposición del Consejo de
los diferentes estudios.
¿Qué conclusiones podemos sacar de esta experiencia? ¿Podemos hablar de la
existencia de un Programa de Gestión Documental en mi municipio? ¿O de un Sistema
Municipal de Archivo?
En 2008 presentamos un “Plan de adaptación y modernización del Archivo
Municipal” invocábamos para ello dos leyes: la Ley 57/2003 de Medidas para la
Modernización de Gobierno Local, ya que nuestro municipio, gracias a ella, se había
convertido en Gran Ciudad. En consecuencia, había ido aplicando los principios en ella
establecidos creando una nueva estructura administrativa y nuevos servicios; y la Ley
11/2007, de Acceso Electrónico que obligaría a los Ayuntamientos a adaptar
procedimientos y crear nuevas vías de gestión documental.
En este Plan exponíamos que
siguientes elementos:




un Sistema Municipal de Archivo debería contar con los
Normativa
Órganos ejecutivos y asesores
Espacios destinados a archivo
Recursos humanos y presupuestarios
Hemos conseguido contar con una Normativa, el Reglamento aprobado; el Archivo
Municipal es el órgano ejecutivo y la Comisión Calificadora de Documentos el asesor;
hemos mejorado los espacios destinados a Archivo; tenemos un Archivo General y
pronto tendremos un Intermedio; hemos aumentado la plantilla, aunque falta personal
especializado y carecemos de presupuesto propio.
8
http://www.madrid.org/archivos/images/Documentos/CACM/CACM_20140625_Acuerdos_re
union_ordinaria-Acta_1-2014_CACM.pdf . Captura 17/09/2014
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En este momento se está desarrollando un proyecto de gestión electrónica de
documentos en mi administración. ¿En qué momento se van a cruzar ambos proyectos?
¿Cómo continuar? ¿Qué camino seguir?
Conviene analizar lo que hemos estado haciendo hasta ahora y lo que debemos
hacer en el futuro. Ver si todo lo avanzado en nuestra profesión ha sido lo correcto, o si
debemos dar un giro, si las herramientas que estamos utilizando los archiveros, con la
normativa correspondiente, son las adecuadas o nos están dificultando la tarea.
Conviene ver de dónde venimos para entender la situación actual, para ello permítanme
que haga un pequeño resumen.
Como todos los colegas conocen, la implicación de los archiveros en la
organización de los archivos de gestión o de oficina, no siempre ha sido aceptada por
los propios archiveros. En general esa implicación comienza en los años 80 en España,
y no es sino cuando los Archivos Centrales o Generales comienzan a colapsarse cuando
algunos archiveros se ponen en contacto con el Records Management norteamericano y
la teoría del ciclo de vida. Si consideramos que este concepto había sido desarrollado en
los años 30, cuando surge el Archivo Nacional de los Estados Unidos, podemos
asegurar que tardó bastante en extenderse por nuestros archivos.
Y esto es debido a que el modelo norteamericano de gestión de documentos no era
plenamente aceptado por la comunidad archivística española al considerar que venía
lastrado de origen al no ocuparse de la fase histórica de los documentos.
Por lo tanto, habrá que esperar a las formulaciones de los archiveros
australianos y neozelandeses que, en los años 90, ampliaron el concepto de gestión de
documentos a la fase histórica. Como ustedes ya saben, la norma australiana AS4390 de
Records Management es el antecedente de la norma ISO 15489 aparecida en el año
2001, y que incluye la conservación y la custodia de los documentos.
A fin de cuentas como dice el archivero Julio Cerdá “no deja de ser una paradoja y
un contrasentido que los archivos, recojan, traten y custodien unos documentos sin
participar en lo más mínimo en las formas y modos de producirlos”9
No obstante, faltaba algo muy importante y era que la gestión documental
quedara reflejada en la legislación autonómica española. Gracias a los esfuerzos de
nuestros colegas en el año 2001 apareció la Ley de Archivos y Documentos de Cataluña
que recogía estos principios y que supuso una innovación. En su artículo 32 recoge las
funciones de los Archivos Municipales y declara “los archivos municipales definen,
implantan y mantienen el sistema de gestión de la documentación administrativa en fase
activa y semiactiva, y gestionan y conservan la documentación en fase semiactiva y la
documentación histórica.”. Queda claro ya que serán los Archivos Municipales los
encargados de definir todo el sistema de gestión documental de los municipios catalanes.
9
Archivos y Gestión Documental. Estrategias de intervención en la administración local. En Tejuelo:
Revista de ANABAD Murcia, nº3, 2003, p. 37-50.
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II Jornada Internacional de Archivos. Piara. Perú. Octubre 2014
Aun así, el término gestión de documentos no estaba del todo asentado en nuestra
administración cuando surge el concepto de e-administración en nuestros entes locales.
Los documentos electrónicos dejan a ser futuribles para convertirse en una realidad. Y
es entonces cuando el término gestión de documentos se populariza….y se desvirtúa.
Podemos decir que a partir de ese momento surge un pequeño caos en el mundo
de la administración local y en el archivístico en relación con los documentos sobre
todo en cuanto a terminología. Gestión de documentos será una palabra que tendrá
diferentes significados dependiendo de la profesión del que la emplea. No siempre
significará lo mismo para un archivero que para un informático.
A partir de los años 90 las leyes habían dado nuevo impulso a la
informatización. En la exposición de motivos de la ley 30/92 de Procedimiento
Administrativo Común, se decía “la ley se abre decididamente a la tecnificación y
modernización de la actuación administrativa en su vertiente de producción jurídica y a
la adaptación permanente al ritmo de las innovaciones tecnológicas”.
Pero el impulso definitivo lo encontramos a partir del año 2000 cuando se
promulgan leyes, como la Ley General Tributaria (Ley 58/2003 de 17 de diciembre) y la
Ley de Firma electrónica (Ley 59/2003 de 19 de diciembre) que establecía el
Documento Nacional de Identidad electrónico; la ley de 56/2007 de medidas de impulso
de la sociedad de la información que incluía previsiones específicas sobre facturación
electrónica y el uso de medios electrónicos en la contratación; y sobre todo con la Ley
11/2007 de 22 de junio de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos,
en la que se establecía el derecho a conocer por medios electrónicos el estado de
tramitación de los procedimientos, así como a obtener copias de los documentos
electrónicos que formen parte de los procedimientos en los que el ciudadano tenga la
condición de interesado.
Las administraciones comienzan a contratar empresas para desarrollar programas de
gestión documental electrónica. Y aquí surge el caos al que nos referíamos antes. Tratar
de desarrollar un programa de gestión documental electrónica sin tener en cuenta una
metodología de gestión documental vuelve muy dificultosa la implantación.
No obstante conviene resaltar que, ante la necesidad de ir aplicando las
recomendaciones de las normas internacionales ISO 15489:2001 e ISO 30.300:2011 de
gestión de documentos, algunas empresa descubrieron la archivística. A veces de una
manera descafeinada, en otras inventándose una ”archivística” particular. Pero las
empresas más profesionales comenzaron a crear equipos de trabajo formados por
expertos en organización, nuevas tecnologías, administrativistas y en algunos casos
incluyeron a los archiveros.
Pero los archiveros, también nos enfrentamos al caos y tanto si formamos parte de
esos equipos como si somos mantenidos al margen, este avance de la e-administración
está resultando un desafío para el que no estamos en nuestro conjunto realmente
preparados. No se trata de un desconocimiento informático, es que tenemos que asimilar
otros conocimientos, conocer otros lenguajes para poder incorporarnos a esa
administración electrónica. Los archiveros que forman parte de esos equipos de trabajo
en los ayuntamientos tienen mucho que aportar en lo que respecta al conocimiento de
11
II Jornada Internacional de Archivos. Piara. Perú. Octubre 2014
todos los documentos de una administración, la visión global de la institución, de los
procedimientos administrativos, de las actividades y funciones, de la recuperación de la
información, pero, como otros profesionales, tenemos nuestro propio lenguaje que no
siempre es entendible por el resto de los técnicos. Porque nos encontramos ante un
hecho histórico para la archivística. En prácticamente toda la legislación española
anterior al año 2000 relacionada con la administración en general, y con la local en
particular, apenas si se menciona la palabra archivo, ni como institución ni como
concepto.
Pues bien, de repente los archiveros vemos con asombro que la legislación empieza a
cambiar ¡ Los documentos y los archivos aparecen en las leyes! y todo ello gracias a la
administración electrónica.
Así lo encontramos en la propia Ley 11/2007 antes mencionada, y sobre todo en
el Real decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de
Interoperabilidad en el ámbito de la Administración Electrónica. Y las posteriores
Normas de Interoperabilidad que se han ido publicando, y entre las que destacamos la
de archivo electrónico. En estas normas se dice claramente la necesidad de implantar un
Sistema de Gestión Documental como herramienta imprescindible para transformar la
administración tradicional en e-administración. Se ve entonces que, aquellos
ayuntamientos en dónde ya existía este sistema, tienen recorrido un gran camino.
El Real Decreto 4/2010 va más allá y entre las medidas que propone para la gestión
de los documentos electrónicos, se encuentran la identificación única e inequívoca de
cada documento, la clasificación de acuerdo con un plan de clasificación, periodos de
conservación de los documentos establecidos por comisiones calificadoras, y el que las
Administraciones públicas creen repositorios electrónicos, complementarios y
equivalentes en cuanto a su función a los archivos convencionales, destinados a cubrir el
conjunto del ciclo de vida de los documentos electrónicos.
¿No forma parte de nuestra formación todo lo que dicen estas leyes?, ¿No estamos
hablando de archivística?
En el artículo “Diez problemas (con sus diez soluciones) en el desarrollo de un
proyecto de implantación de administración electrónica” Fernando Gallego y Victor
Almonacid, Ingeniero Técnico en Informática y Secretario de Ayuntamiento
respectivamente10 titulan el problema nº 8 de la siguiente manera: “Tengo un caos con
mis documentos ¿cómo pongo orden? (el problema del archivo electrónico)” y entre
otras cosas dicen “ La respuesta a esta pregunta solo puede ser otra pregunta ¿ Tiene
usted en su organización criterios de clasificación archivística (tanto en los documentos
en papel como en los electrónicos)? Si no los tiene debe de pensar en ello” para terminar
recomendando la ayuda de un archivero que será clave a la hora de establecer el criterio
de organización documental. Confieso que pocas veces he leído esta afirmación en la
bibliografía administrativista.
A pesar de ello, a día de hoy, seguimos sin tener una presencia importante en la
gestión de documentos. En febrero de este mismo año se ha presentado un Informe de
En “Manual para la Gestión Inteligente del Ayuntamiento. Hoja de ruta hacia la Administración
Inteligente: de la Administración Electrónica a la Inteligente, y más allá” Madrid, El Consultor de los
Ayuntamientos, 2013 Coord: Victor Almonacid Lamelas.
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II Jornada Internacional de Archivos. Piara. Perú. Octubre 2014
resultados de una encuesta sobre la implantación de la Ley 11/2007, de acceso
electrónico en las administraciones locales, con referencias a la participación del
archivero 11, los datos no son muy alentadores. La participación de los archiveros en
los equipos de trabajo es de sólo el 9,88%, y en cuanto a su participación en la gestión
documental electrónica es del 16,81%, aunque aumenta al 21/88% en los municipios de
entre 20.000 y 50.000 habitantes y llega al 45/71 % en las poblaciones superiores a
75.000 habitantes.
Ante esta circunstancia, cada vez parece más importante que los archiveros
municipales tengamos un apoyo normativo que no deje nuestra intervención al azar; que
nuestra intervención no dependa de los directivos de turno, o del grado de complicidad
que exista con los departamentos de modernización y demás caminos del azar.
Un buen ejemplo lo constituye la Ley 7/2011 de Documentos, Archivo y Patrimonio
Documental de Andalucía. Recogemos algunos artículos. Artículo 27.3 “el sistema
archivístico de Andalucía promoverá un modelo común de gestión documental acorde
con la implantación de la administración electrónica, siguiendo los principios de
cooperación y colaboración entre las consejerías competentes en materia de documentos,
archivos y patrimonio documental, administración electrónica y política informática” o
el 38.4 “en el caso de procedimientos tramitados electrónicamente…..los propios
sistemas de tramitación tendrán en esa fase procedimental, el carácter de archivos de
oficina”. Y establece además, que los archivos de oficina se organizarán de acuerdo con
las directrices técnicas del correspondiente archivo receptor de sus documentos. (art.
38.3)
Este es un buen ejemplo pero singular. Ante la inexistencia de una normativa
común para toda España, la intervención del archivero seguirá siendo muy irregular. Y
esto es muy preocupante porque somos los únicos profesionales en la Administración
Local que vamos a preocuparnos de que los repositorios conserven los documentos
importantes para la administración y la historia de los municipios porque somos los
únicos que tenemos una idea de la trascendencia de los documentos más allá de su
aparente utilidad.
Pero hay datos esperanzadores. Un grupo de archiveros municipales en cuyos
ayuntamientos se está imponiendo la e-administración y que trabajan con la misma
empresa, están participando activamente con los equipos de implantación. El municipio
en dónde está más avanzado el proyecto es en Rivas- Vaciamadrid,12 municipio de la
Comunidad de Madrid. En la página web del Archivo Municipal, dentro del apartado
“Gestión de Documentos” nos encontramos con toda una declaración de principios “ la
función principal [en gestión documental} del Archivo Municipal es la de colaborar en
la normalización y gestión de la documentación que genera la organización, sobre todo
en los nuevos soportes digitales asegurando su integridad, autenticidad y fiabilidad”. El
Cubero, Carmen y Villarreal, Eugenio. “Encuesta sobre la implantación de la Ley 11/2007, de acceso
electrónico, en las administraciones locales a los 5 años de su publicación, con referencias específicas a la
participación del archivero”. Federación Española de Municipios y Provincias, 2014.
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http://www.rivasciudad.es
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Archivo Municipal, según nos comenta su directora Sonia Crespo Nogales, está
presente desde la creación de documentos de la siguiente manera: El archivero ha
creado el catálogo de tipos documentales y ha asociado a ellos una serie de metadatos
que marcan el resto de la vida del documento, desde el Registro General todos los
documentos están asociados a esos tipos. Las oficinas del Ayuntamiento abren
expedientes, estos expedientes son procedimientos determinados y definidos en los
programas de gestión de expedientes, desde el Archivo se identifica a qué parte del
cuadro de clasificación pertenecen esos expedientes, y se les asocia una serie de
metadatos a través de los cuales se determina su vida. Gracias a esta situación los
archivos de oficina solo necesitarán utilizar herramientas tan sencillas como filtros
informativos para poder localizar toda su documentación. La transferencia pasa a
convertirse en otra tarea automática en la que los metadatos principales harán referencia
a los cambios de permisos sobre los documentos y los gestores.
Me parece que con esta explicación queda perfectamente definido cual será
nuestro papel en el futuro. Entonces ¿Seguimos hablando de Archivos de Gestión?
Hasta ahora he hablado de la implicación del archivero en la e-administración, del
diseño de todo un programa de gestión documental, todo ello muy interesante, pero para
esas grandes e importantes tareas, no sé si habrán dado cuenta de que en la mayoría de
los ayuntamientos solamente existe un técnico que se encarga también de otras tareas
como la descripción, atender consultas de ciudadanos e investigadores, de digitalizar,
etc. Y que los archivos de gestión suelen contener un gran número de documentos en
soporte papel. Durante este último año se ha impartido un curso a distancia de “Gestión
de Información Municipal” impartido por el profesorado del Instituto Agustín Millares
dependiente de la Universidad Carlos III de Madrid. Al finalizar el curso los alumnos
tenían que presentar una tesina. De entre todos, me ha llamado especialmente la
atención el presentado sobre la Municipalidad de Lo Prado en Chile. Esta municipalidad
reunía algunas características muy parecidas a mi ayuntamiento, número de habitantes,
número de oficinas, etc. Los autores realizaron un análisis de la situación en los
archivos de las oficinas que nos conecta rápidamente con el mundo real. Utilización de
criterios personales para la ordenación de documentos, cuyo resultado es la pérdida de
documentos y el exceso de fotocopias, entre otros; falta de depósito permanente, lo que
impide el acceso a los documentos; falta de formación en gestión documental, lo que
provoca lagunas de información; desorden y utilización de mayor espacio; falta de
criterios de clasificación, etc.13
Regresemos por tanto al mundo real y busquemos soluciones.
Está claro que para un municipio pequeño o mediano el archivero con la debida
formación podría abarcar todo. Pero en un municipio grande es una tarea casi imposible.
Corremos el riesgo de que por intentar estar en varios frentes no lleguemos a ninguno.
Y lo más importante que se nos olvide la esencia de nuestra profesión que es conservar
aquellos documentos que servirán como garantía de derechos y conocimiento de la
historia. Todas nuestras actuaciones tienen que ir en esa dirección. Para ello debemos
simplificar algunas de las tareas tanto de un programa de gestión de documentos como
en el Archivo Municipal, y esto hay que enseñarlo también a los futuros archiveros.
13
Esparza Valladares, Jimena et al.
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En mi formación archivística se daba una importancia enorme a los catálogos. Nos
enseñaban qué era una guía, un inventario y el maravilloso catálogo. Jamás he podido
hacer uno. La norma ISAD (G) de descripción archivística es muy interesante y permite
el intercambio de información entre todos los archivos, pero ¿es tan importante describir
con tanto detalle cuando tenemos miles de expedientes? ¿los tesauros, los campos de
asuntos o materias serán importantes en el mundo de los Big Data? No me
malinterpreten, las normas archivísticas han supuesto un enorme avance en la
normalización de nuestra especialidad. Pero solo se pueden llevar acabo cuando se tiene
bastante personal en los Archivos Municipales. Si queremos cumplir nuestra misión hay
que buscar atajos. Y esto curiosamente enlaza con la teoría archivística postmoderna
Terry Cook y J.M Schwartz nos decían “ Existe un saludable escepticismo en la
profesión archivera ante el exceso de teoría, especialmente cuando, por un lado, la teoría
toma a veces la apariencia de fórmula impositiva de oscuros conceptos que delatan un
escaso conocimiento de las realidades profesionales o diferencias de espacio y de
tiempo, y por otro lado, estropeadas a veces por una jerga añadida, un auto indulgente
cenagal de subjetividad y de ofuscación” 14 Y en este caso no puedo estar más de
acuerdo.
¿Qué podemos realmente hacer en este momento en la era de Internet, de las nubes,
de los Big Data? ¿Cuál tiene que ser nuestra aportación?
A mi juicio el camino a seguir es el siguiente:

Gestión Documental en soporte papel: asesoramiento a las oficinas en la
organización de sus archivos tanto en soporte papel como en la organización de
los documentos en sus ordenadores. Con el objetivo de que no se pierdan
documentos interesantes. Breve formación a los empleados de esa oficina en
relación con sus propios documentos. Identificación y valoración de series.
Creación de Comisiones de Valoración de documentos. Concienciar a la
municipalidad de la importancia de un Programa de Gestión Documental de cara
a la e-administración.

Administración electrónica: Participar en los grupos de trabajo con el objetivo
principal de que se conserven los documentos importantes para la historia.
Insistir en la introducción de metadatos relacionados con ese objetivo desde que
se crea el documento. Si nuestra participación no es requerida presentar informes
en los que se insista en la importancia de los metadatos, y en la creación de un
repositorio. Aportar herramientas básicas tales como: cuadros de clasificación,
catálogos de tipos documentales y análisis y valoración de series. Alertar sobre
la creación de documentos mixtos en papel y electrónicos. Interesarse por las
carpetas ciudadanas, gobierno abierto y página web en general, con el fin de que
no haya pérdida de información relevante.

Formación. Participar en cursos de nuevas tecnologías que estén relacionadas
con los documentos. No se trata de ser un experto, pero es muy importante
Citado por J.Ramón Cruz Mundet en “La gestión de documentos en las organizaciones”, Madrid,
Pirámide, 2008.
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conocer los nuevos lenguajes y herramientas electrónicas, que nos ayuden a comunicar
nuestros intereses y que nos faciliten el trabajo.
Respecto a nuestro trabajo en el Archivo Municipal, entendido como Central e
Histórico, simplificar nuestras tareas en beneficio de una mayor difusión de nuestros
fondos, y un mayor acercamiento a los ciudadanos.
Solamente así lograremos sobrevivir como profesión y como humildes personas.
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