la integracion sudamericana: un complejo proceso

LA INTEGRACION
SUDAMERICANA:
UN COMPLEJO
PROCESO
INCONCLUSO
R I T A G I A C A L O N E
E D I T O R A
Universidad de Los Andes
Facultad de Ciencias Económicas y Sociales
UNIVERSIDAD DE LOS ANDES
AUTORIDADES UNIVERSITARIAS
RECTOR
Mario Bonucci
VICERRECTOR ACADEMICO
Manuel Aranguren (encargado)
VICERRECTOR ADMINISTRATIVO
Manuel Aranguren
SECRETARIO
José Andérez
FACULTAD DE CIENCIAS
ECONOMICAS Y SOCIALES
DECANO
Raúl Huizzi Gamarra
La integración sudamericana: un
complejo proceso inconcluso
Primera Edición, 2008
© Universidad de Los Andes
Facultad de Ciencias Económicas y Sociales
Corrección:
Lucía Torre de Vilanova
Diagramación y portada:
Lcdo. José Luis Oliveros Moreno
Impresión:
Centro Editorial Litorama, c.a.
HECHO EL DEPOSITO DE LEY
Depósito Legal: LF 23720083204973
ISBN: 978-980-11-1222-8
Prohibida la reproducción total o parcial
de esta obra sin la autorización escrita
del autor y el editor.
Universidad de Los Andes
FACES, Decanato
Av. Las Américas, Núcleo La Liria
Edificio F, Tercer Nivel
Mérida 5101, Venezuela
Impreso en Venezuela
Este libro fue arbitrado por especialistas, que recomendaron su publicación en la Colección de Ciencias
Sociales y Humanidades del Vicerrectorado Académico de la Universidad de Los Andes. Esta publicación
estaba fijada para el segundo semestre de 2008, según comunicación de fecha 25/05/2008 firmada por
su Coordinador Editorial, Luis Ricardo Dávila. Sin embargo, por la situación especial que atraviesa el
Vicerrectorado Académico, su impresión fue financiada por el Vicerrectorado Administrativo, en ocasión del
50 Aniversario de la Facultad de Ciencias Económicas y Sociales.
INDICE
SOBRE LOS AUTORES................................... 7
INTRODUCCION.............................................. 9
Rita Giacalone, Editora
CAPITULO I
Motivaciones políticas para la constitución de la
CSN: Análisis de convergencia/divergencia
en el discurso de Brasil, Venezuela y Argentina.
....................................................................... 17
Rita Giacalone
CAPITULO II
¿Moneda común o régimen independiente para
la integración sudamericana?........................ 51
José U. Mora Mora
CAPITULO III
Perspectivas en materia de seguridad de la
Comunidad Sudamericana de Naciones........ 77
María Eugenia Vega
CAPITULO IV
Salida de Venezuela e ingreso de Chile a la CAN:
Efectos sobre los flujos comerciales totales del
bloque........................................................... 107
Alicia Chuecos
CAPITULO V
Negociaciones entre la Comunidad Andina
y la Unión Europea en el marco del interregionalismo................................................. 125
Rita Giacalone
CAPITULO VI
Venezuela en el MERCOSUR: Oportunidades
y amenazas para el sector agroalimentario
venezolano.......................................................... 145
Alejandro Gutiérrez
CAPITULO VII
El Tratado de Libre Comercio EE.UU.- Colombia:
Efectos sobre la balanza comercial venezolana
..................................................................... 173
Luis Toro Guerrero
JOSE U. MORA MORA
Doctor en Estudios del Desarrollo
(CENDES-UCV, Venezuela); Magíster
Scientiarum Economía Agrícola (Iowa
State University, EE.UU.); Economista (ULA). Profesor Titular Facultad de
Ciencias Económicas y Sociales, Universidad de Los Andes. Ex Director
del Centro de Investigaciones Agroalimentarias (CIAAL) y del Instituto de
Investigaciones Económicas. Premio
Regional de Ciencias Sociales y Premio Nacional de Nurición. Editor de la
Revista Agroalimentaria. Miembro del
Sistema de Promoción del Investigador (SPI), Nivel III.
Ph.D. en Economía, University of Illinois (EE.UU.); Economista (Universidad de Los Andes). Profesor Asociado
de la Facultad de Ciencias Económicas
y Sociales, Universidad de Los Andes.
Editor de la Revista Economía (Instituto de Investigaciones Económicas y
Sociales). Investigador Grupo de Integración Regional (GRUDIR). Miembro
del Sistema de Promoción del Investigador (SPI), Nivel Candidato.
LUIS A. TORO
RITA GIACALONE
de Buenos Aires). Profesora Titular
de Historia Económica, Facultad de
Ciencias Económicas y Sociales, Universidad de Los Andes; Coordinadora del Grupo de Integración Regional
(GRUDIR) e Investigadora del Centro
de Investigaciones Agroalimentarias
(CIAAL). Ex Directora de la Escuela
de Ciencia Política, Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas, y Coordinadora de REDINRE, Programa ALFA de
la Comunidad Europea. Miembro del
Sistema de Promoción del Investigador (SPI), Nivel IV.
ALEJANDRO GUTIERREZ
Ph.D. en Historia (Indiana University,
EE.UU.); Historiadora (Universidad
SOBRE
LOS
AUTORES
Magíster Scientiarum en Economía,
University of San Francisco (EE.UU.);
Economista (ULA). Profesor Titular de
la Facultad de Ciencias Económicas y
Sociales. Ex Director de la Escuela de
Economía. Investigador del Grupo de
Integración Regional (GRUDIR).
MARIA EUGENIA VEGA
ALICIA CHUECOS
Magíster en Economía (Mención Cum
Laude) y Especialización en Macroeconomía Aplicada (Mención Magna Cum Laude), Pontificia Universidad
Católica de Chile; Economista (ULA).
Profesora Asociada Adscrita al Instituto de Investigaciones Económicas
y Sociales de la Universidad de Los
Andes (Venezuela) e investigadora del
Grupo de Integración Regional (GRUDIR). Miembro del Sistema de Promoción del Investigador (SPI), Nivel I.
Magíster en Defensa Nacional (Escuela de Defensa Nacional de la República Argentina); Licenciada en Ciencia
Política (Universidad de Buenos Aires). Profesora Invitada e investigadora en la Maestría en Ciencia Política
del Centro de Estudios Políticos y Sociales de América Latina (CEPSAL),
Universidad de Los Andes. Profesora
de postgrado en la Universidad Nacional Experimental de la Fuerza Armada
(UNEFA), Mérida, Venezuela. Investigadora del Grupo de Integración Regional (GRUDIR).
INTRODUCCION
LA INTEGRACION
SUDAMERICANA:
UN COMPLEJO PROCESO
INCONCLUSO
Rita Giacalone
Editora
En la actualidad, la integración sudamericana es un proceso complejo en el cual interactúan tanto una propuesta regional, la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN),
hoy renombrada como Unión de Naciones Suramericanas (Unasur), como dos esquemas
subregionales, la Comunidad Andina (CAN)
y el Mercado Común del Sur (Mercosur), y,
además, el gobierno de Venezuela plantea su
propia Alternativa Bolivariana para las Américas (ALBA). En forma simultánea, existen
propuestas de negociaciones de acuerdos
comerciales con EE.UU1. y la Unión Europea (UE) que, aunque no excluyentes, algunos plantean como alternativas encontradas
para las naciones sudamericanas. En este
contexto, las perspectivas de la integración –
surgidas de un balance de sus posibilidades
y limitaciones – dependen de cómo manejen
en conjunto los gobiernos sudamericanos las
presiones internas (tanto de los países miembros de un acuerdo como del resto de la región) y externas.
Podría decirse que, en la medida en que
la lógica de la integración regional siempre
ha estado dominada por consideraciones de
1 El proceso de negociación de un Area de Libre Comercio
de las Américas (ALCA) está abandonado, pero ha sido
sustituido por un conjunto de negociaciones de tratados de
libre comercio (TLCs), que asocian a EE.UU. con México,
Chile, Centroamérica y República Dominicana, Panamá,
Colombia y Perú, en total más del 50 % de América Latina.
orden político, económico y geopolítico, que
emanan de su interior y del entorno en que se
ubican, esta situación no es nueva. Sin embargo, han aparecido al menos dos elementos nuevos que complican el panorama: las
propuestas de integración (factores internos
a la región) son menos compatibles entre
sí, a pesar de la retórica en sentido contrario, y las presiones externas son más fuertes,
aunque algunos analistas parecen considerar
que han desaparecido al no concretarse las
negociaciones del Area de Libre Comercio de
las Américas (ALCA).
Generalmente, los estudios sobre los
esquemas de integración latinoamericanos
(ALALC, ALADI, Mercado Común Centroamericano, Comunidad Andina, Grupo de Los Tres
y Mercosur) tendieron a destacar los aspectos
internos a cada uno de ellos. De esta forma,
muchos han sido los estudios sobre su comercio intra grupo, el comportamiento de sus
inversiones y empresas, su diseño institucional y los problemas de implementación. Más
recientemente, ha surgido también el tema de
sus negociaciones conjuntas con otros países o grupos de países (Mercosur-Chile, Mercosur-Unión Europea, por ejemplo). Esto se
debe, en parte, a la necesidad de analizar los
numerosos acuerdos Norte-Sur que se están
firmando, y, en parte, a que los estudios de los
aspectos internos han reunido ya, en ciertos
casos, un cúmulo de información y análisis
importante. Estos dos factores combinados
entre sí determinan que, actualmente, el análisis de la dimensión interna de esos esquemas de integración deba, en forma ineludible,
complementarse con el de los factores externos, entendidos en su sentido más amplio.
De esta manera, la conformación de la
Unasur actual, a partir de un proceso iniciado como resultado de la negociación de un
acuerdo comercial entre CAN y Mercosur, o
de una Unión Sudamericana más profunda –
9
INTRODUCCION
con elementos de integración política y militar
– necesita ser analizada en el contexto de sus
interacciones regionales. Como, a su vez, éstas se dan dentro de un contexto en el cual se
han agravado las presiones para ordenar las
relaciones entre los actores internacionales,
estas presiones no pueden obviarse en el
análisis. Debe recordarse aquí que, en 1975,
Ernst Haas (1975: 9) declaraba que una de
las razones por la cual la teoría de la integración se había vuelto obsoleta era, justamente, porque no prestaba suficiente atención a
la presencia de los factores externos.
La globalización, como fenómeno histórico, ha impulsado cambios en la lógica de la
integración regional, de tal forma que a los
acuerdos de primera y segunda generación
se agregan ahora los llamados de tercera generación o acuerdos Norte-Sur (ALCA, UEMéxico, UE-Chile, UE-Mercosur, etc.). Una
corriente del pensamiento europeo denomina
inter-regionalismo a esta tendencia a establecer acuerdos entre grupos ya establecidos,
que poseen vida institucional propia. Pero,
a la vez, parte de los analistas consideran a
éste como parte de un esfuerzo consciente,
por parte de la Unión Europea, por establecer
un marco de orden mundial para la globalización, en un proyecto que se presenta como
enfrentado al de EE.UU.. Por lo tanto, la globalización y el inter-regionalismo constituyen
el trasfondo en donde se entrecruzan las motivaciones, posibilidades y limitaciones de la
integración sudamericana actual.
Uno de los señalamientos básicos para
entender en su justa dimensión el vínculo entre globalización e inter-regionalismo puede
hacerse a partir de destacar que busca éste
último. Olivet (2005) menciona, por ejemplo,
cinco objetivos que la teoría le atribuye y que
lo diferenciarían del fenómeno globalización:
1) equilibrar; 2) crear instituciones; 3) raciona10
lizar; 4) acordar agendas; y 5) construir identidades dentro del ámbito internacional. Esto
delimita ya algunos elementos importantes, el
primero de los cuales es que el inter-regionalismo sólo adquiere sentido como intento por
ordenar lo que la globalización habría desordenado. No debe entenderse, sin embargo,
como un intento por retornar a un orden internacional previo, sino como búsqueda de
un mecanismo que facilite la inserción internacional de los nuevos actores que han ido
emergiendo dentro del proceso de desorden
y que permita a éstos enfrentar mejor los problemas que se han ido desarrollando. Entre
estos nuevos actores ocupan lugar destacado
las regiones, encarnadas en procesos institucionalizados de integración (regionalismos),
ya sea que se hayan formado antes, durante,
o después, siempre que ellas representen de
alguna forma un intento por parte de un grupo
de gobiernos por poner orden y límites dentro
de su entorno más cercano.
Otro elemento importante es que el contenido del nuevo orden mundial no está determinado en el concepto mismo de inter-regionalismo, a pesar de lo que sostengan algunos.
Esto quiere decir que, aunque se espera que
los nuevos equilibrios, instituciones, agenda
e identidades sean más democráticos y justos, puede no ser así. En este sentido, es
fundamental recordar que el marco teórico de
lo que se presenta como un enfrentamiento
entre globalización e inter-regionalismo es
producto de un conjunto de trabajos de autores europeos, que intentan demostrar que
el segundo es superior a la globalización porque ésta encarnaría un proyecto político de
EE.UU. Esta superioridad, además de ser
expresión del creciente maniqueísmo que
domina el campo de las interpretaciones de
las relaciones internacionales, puede verse
también como resultado de un enfrentamiento entre dos miembros poderosos de la Tríada, que domina el ámbito internacional. En
INTRODUCCION
este enfrentamiento, la UE, en su búsqueda
de aumentar su poder internacional frente a
EE.UU., puede requerir de la construcción de
alianzas estratégicas con ciertos socios (las
regiones o grupos de naciones integradas
regionalmente) pero el objetivo sigue siendo,
básicamente, un aumento del poder europeo
dentro de un nuevo equilibrio de poder. Esto
no aseguraría, dentro de ese futuro equilibrio,
el logro de intereses regionales propios, si es
que, en algún momento, éstos difieren de los
intereses europeos.
Con respecto a la existencia de un conjunto de valores positivos (democracia, respeto
por los derechos humanos, laborales y ambientales, entre otros) compartidos o comunes entre la UE y los grupos de naciones en
desarrollo, que tratan de emular su ejemplo,
puede señalarse lo que establece Van Veen
(2006) – que la existencia de valores compartidos debe ser el producto final del proceso
de formación de un nuevo orden político internacional y no, el arranque del mismo. Entre
otras razones, porque los actores del ámbito internacional son diversos y provienen de
distintos orígenes culturales, con valores relativamente más amplios y variados que los
que en la coyuntura actual impulsa la UE, por
ejemplo. Van Veen (2006) sostiene que, un
mejor punto de partida se daría con el concepto de “ausencia de objetivos negativos”, entre
los actores que aspiran a constituir un nuevo
ordenamiento. Esto quiere decir que la obtención de sus diversos objetivos individuales no
entra en conflicto con el logro de los objetivos de los demás. Algo que, sin ir más lejos,
resulta cuestionado por las negociaciones en
materia de agricultura en la Ronda Doha de
la Organización Mundial de Comercio (OMC),
donde es notorio el enfrentamiento entre la
UE y los países en desarrollo miembros del
Grupo de los Veinte (G-20).
Otro elemento que surge del señalamiento
de los objetivos del inter-regionalismo, hecho
por Olivet (2005), es que este último no puede ser visto como opuesto a la globalización
sino como tratando de influenciarla, mediante
el desarrollo de construcciones regionales y
multilaterales, a las cuales se pueda transferir
competencias que antes eran exclusivas de
los estados nacionales y que, en la actualidad, éstos tienen dificultad para cumplir. De
ahí, el interés por promover la constitución de
bloques regionales y de reformar el sistema
de las Naciones Unidas para hacerlo más
adecuado a las nuevas necesidades. En realidad, puede decirse que el inter-regionalismo
anticipa la permanencia de la globalización y
sólo busca hacerla más manejable2.
Los elementos que han sido bosquejados
en forma resumida más arriba determinan que
sea fundamental hacer una lectura reflexiva
de lo que representan las presiones externas
que enmarcan a la integración sudamericana. Una lectura errónea puede determinar no
sólo interpretaciones teóricas erradas sino, lo
que es aún más grave, que éstas influyan en
una toma de decisiones que pueden no ser
las más apropiadas para la región, sobretodo considerando que también las presiones
internas se han complejizado y acelerado.
De esta situación son testimonio la serie de
acontecimientos que, en materia de integración regional, se han sucedido en un lapso de
tiempo relativamente corto.
Entre ellos destacan algunos del nivel hemisférico como la suspensión de las negociaciones del ALCA. Aquí cabe destacar, sin
embargo, que el proceso hemisférico no ha
desaparecido sino que se ha sustituido por
la firma de acuerdos bilaterales de EE.UU.
con distintos gobiernos, con lo cual el gobierno estadounidense ha vuelto a lo que era su
opción preferida antes de 1994 – establecer
2 Sobre inter-regionalismo, puede verse la segunda sección del
capítulo 5.
11
INTRODUCCION
acuerdos comerciales “OMC plus”3 mediante
un sistema de “ejes y rayos” que lo conectara
con el resto de los países del hemisferio. Este
proceso se inició con la firma del tratado de
libre comercio con Canadá y luego con México, que se plasmó como Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN). Se
esperaba que éste continuara con acuerdos
similares, pero la llegada de un gobierno del
Partido Demócrata a la Casa Blanca, junto
con la presión de los gobiernos latinoamericanos por acceder más rápidamente al mercado estadounidense, como lo había hecho
México, llevaron en el año 1994 a lanzar el
proceso del ALCA.
Otro acontecimiento de carácter político
institucional más específicamente sudamericano es la creación de la Unasur, luego de
la conclusión de las negociaciones de acuerdos comerciales entre la CAN y el Mercosur.
Unasur puede verse como la concreción de
un proyecto de integración sudamericana,
que representaría, para unos, una alternativa
al proyecto del ALCA, para otros, una etapa
previa a la negociación del acuerdo hemisférico y, aún para otros, la creación de una
plataforma para insertarse mejor en el ámbito
de la economía globalizada. Generalmente
acompañada de un alto nivel de retórica relativa a elementos culturales y a una identidad
compartida, representa fundamentalmente
la concreción de un proyecto brasileño, en
apoyo de objetivos que van más allá de la
región y que fragmentan el objetivo histórico
de desarrollar la integración latinoamericana.
Esto se produce mediante el recurso de acotar un ámbito sudamericano que deja afuera a México, tradicional competidor de Brasil
por el liderazgo de América Latina. Paralelamente, destaca el hecho de que al efectuarse
3 Se denomina así a los acuerdos regionales que buscan
profundizar
aspectos
del
ordenamiento
económico
(propiedad intelectual, comercio de servicios, inversiones,
etc.), que van más allá de los niveles fijados por la
Organización Mundial de Comercio, al nivel multilateral.
12
el cambio de nombre de CSN a Unasur, en
la Cumbre Energética realizada en la Isla de
Margarita, Venezuela (abril de 2007), la prensa regional recogió declaraciones del gobierno
venezolano en el sentido de que su proyecto,
ALBA, no es un proyecto de integración sino
de “unión de naciones” (El Nacional, 29 de
abril de 2007: 1), con lo cual se mantiene el
interrogante de si existe un proyecto regional
conjunto o más de uno. El acta constitutiva
de Unasur se firmó en Brasilia en mayo de
2008.
La referencia a Venezuela dentro del proceso de integración sudamericana es necesaria porque éste es el único país de la región
que posee un proyecto propio y que se ha
movido de un grupo subregional hacia otro.
En este proceso, se encuentra todavía en
una posición ambigua porque, sin ser miembro ya de la CAN debe seguir cumpliendo muchas de sus obligaciones dentro de ella por
los próximos años, según lo que establece el
Acuerdo de Cartagena para los países que
se retiren del grupo. Además, sin haber llevado a cabo todas las medidas necesarias para
ser considerado miembro pleno del Mercosur,
su influencia política con los gobiernos de Argentina y Brasil le ha permitido ejercer un rol
activo y hasta tener un relativo protagonismo dentro de él. Su salida de la CAN también
ha alterado el relativo equilibrio entre los dos
acuerdos subregionales, al debilitar a la primera y reforzar al segundo. Sin embargo, ello
no ha impedido que actores extrarregionales,
como la UE, continúen con sus planes de negociar un tratado de asociación con la CAN,
que incluye un acuerdo comercial.
Una última referencia necesaria se vincula
con aquellos aspectos de la integración sudamericana que, en la práctica, parecen constituir el eje central del proceso, más allá de los
políticos y económicos, que se traducen en
alianzas y en el aumento del comercio y de
INTRODUCCION
las inversiones. Sin que éstos últimos hayan
desaparecido, el eje parece haberse movido
hacia dos aspectos concretos, como son la
integración de la infraestructura sudamericana, según la Iniciativa para la Integración
de la Infraestructura Sudamericana (IIIRSA),
aprobada en Brasilia en el año 2000, y la integración energética. En esta última, sin embargo, aunque todos los gobiernos manifiestan
interés y los recursos existentes avalarían su
desarrollo, pareciera que los factores políticos pueden generar divergencias. Esto se
evidencia en los desacuerdos del gobierno
venezolano, con respecto al acuerdo entre
Brasil y EE.UU. para el desarrollo del etanol
como combustible alternativo al petróleo, y en
el enfrentamiento entre Bolivia y Brasil por la
nacionalización de los recursos naturales en
la primera, que afecta los intereses de la empresa brasileña Petrobrás.
En resumen, los últimos años han sido
testigos de muchos avances en el campo de
la integración sudamericana pero no queda
claro que todos ellos vayan en la misma dirección. Asimismo, los que más han avanzado
han sido los aspectos relativos a logros concretos, como el desarrollo de la infraestructura y la política de cooperación de Venezuela con países como Bolivia y Ecuador. Pero
ambos aparecen respaldados, o vinculados,
a la política de un gobierno particular, Brasil
y Venezuela, respectivamente, más que a un
impulso o proyecto regional. Por lo tanto, el
proceso de integración regional de la región
sudamericana debe ser motivo de análisis y
reflexión, así como de una evaluación de lo
que representa, o puede llegar a representar,
dentro del contexto de la globalización y el
inter-regionalismo, que ya señalamos. Este libro colectivo habrá logrado su objetivo si contribuye a ese análisis y a esa reflexión.
En un proyecto colectivo anterior (CDCHT-ULA, Proyecto E-109-2000) el Grupo
de Integración Regional (GRUDIR) de la Universidad de Los Andes (Mérida, Venezuela)
se propuso el estudio de parte de la dimensión externa de los acuerdos de integración
sudamericanos, cuando enfocó su atención
en el análisis de lo que se denominó “CANMERCOSUR a la sombra del ALCA”4. En ese
proyecto, pasamos de las variables internas
de cada uno de estos dos acuerdos subregionales, ubicados en Sudamérica, a las negociaciones entre ellos a fin de constituir un
acuerdo de libre comercio entre los dos. Asimismo, ampliamos el análisis para incorporar
los condicionantes que, de alguna forma, imponían entonces las negociaciones paralelas
para conformar un Área de Libre Comercio de
las Américas (ALCA), con el resto de los países del hemisferio.
Posteriormente, se hizo necesario enmarcar la investigación en un contexto más amplio, como el descrito en los párrafos previos,
de manera que en el año 2005, el GRUDIR
lanzó el proyecto “Globalización e Inter-regionalismo: El caso de la integración sudamericana”, que obtuvo el respaldo financiero del
Consejo de Desarrollo Científico y Humanístico (CDCHT) de la Universidad de Los Andes
(Proyecto E-221-04-09-A). En sus objetivos
iniciales se planteaba caracterizar la constitución de un grupo de integración sudamericana, en ese momento la CSN, establecer sus
perspectivas (posibilidades y limitaciones),
aportar a la discusión teórica del inter-regionalismo y analizar la experiencia de uno de
sus países miembros, Venezuela, dentro de
la integración regional, por cuanto ésta experiencia mostraba elementos que la separaban
del conjunto de gobiernos sudamericanos.
Algunos de los objetivos planteados en el
nuevo proyecto se fueron desarrollando en
ponencias, artículos y capítulos publicados
4 Sus resultados aparecen en R. Giacalone, ed. CAN-Mercosur a la
sombra del ALCA (Mérida: GRUDIR-Editorial Venezolana, 2003).
13
INTRODUCCION
desde el año 2005 hasta la fecha, tales como
los de Luis Toro -- “Venezuela en los mercados del ALCA y el Mercosur: Efectos potenciales en su balanza comercial” en J. Briceño
Ruiz y H. Gorodeckas, comp. El ALCA frente
al regionalismo sudamericano. Las opciones para Venezuela (Mérida: CDCHT-CEFICELC, 2006) y “Efectos del ingreso de Venezuela a Mercosur sobre la balanza comercial,
con énfasis en productos no petroleros” Aportes para la Integración Latinoamericana Año
XII N° 14 (julio 2006). También los de Rita
Giacalone -- “Región y regionalismo en los
acuerdos de integración económica: De Latinoamérica a Sudamérica” Jean Monnet/Robert Schuman Paper Series (Universidad de
Miami), vol. 6, N° 19 (October 2006); “La Comunidad Sudamericana de Naciones: ¿una
alianza entre izquierda y empresarios?” Revista Nueva Sociedad (Buenos Aires) N° 202
(marzo-abril 2005); “Aproximación conceptual
a la Comunidad Sudamericana de Naciones”
en J. Briceño Ruiz y H. Gorodeckas, comp. El
ALCA frente al regionalismo sudamericano.
Las opciones para Venezuela (Mérida: CDCHT- CEFI-CELAC, 2006) y “Posibilidades y
limitaciones de Sudamérica dentro de la globalización y el inter regionalismo” Agenda
Internacional (Lima), Año XIII, No.24, 2006.
Adicionalmente, los de José Mora -- “¿Dolarización individual o moneda única? Evidencia
para los países suramericanos” Aportes para
la Integración Latinoamericana Año XII N° 14
(julio 2006) y de Alicia Chuecos -- “Efectos
de la inserción de Venezuela en el Mercosur
sobre sus flujos comerciales totales” Aldea
Mundo Año 11, No. 21 (Noviembre 2006).
Aunque, en conjunto, este grupo de trabajos podría haberse considerado suficiente
para el logro de la mayor parte de los objetivos planteados inicialmente, el equipo de
investigadores del GRUDIR entendió que
era necesario todavía un esfuerzo adicional,
debido a la complejidad creciente de la inte14
gración sudamericana y a la presión que las
fuerzas externas ejercen sobre ella.
Por lo tanto, consideramos fundamental
reunir en este volumen varias de las líneas
maestras que se entrecruzan en la integración sudamericana. Así se incluye, en primer
lugar, un grupo de capítulos generales, que
abarcan desde las motivaciones políticas de
los principales actores gubernamentales (Capítulo 1, Rita Giacalone) hasta consideraciones de seguridad regional (Capítulo 3, María
Eugenia Vega), pasando por planteamientos
acerca de los posibles regímenes monetarios
sudamericanos (Capítulo 2, José Mora Mora).
Pero como la realidad sudamericana no se
agota en un solo proyecto regional, en la segunda parte se incluyen otros cuatro capítulos
que tratan dos casos especiales: por un lado,
la situación económica y política que enfrenta la Comunidad Andina de Naciones (CAN),
después del retiro de Venezuela (2006) – capítulos de Alicia Chuecos (Capítulo 4) y Rita
Giacalone (Capítulo 5), y, por otro lado, las
implicaciones que tiene para el sector agroalimentario venezolano su adhesión al Mercosur
y el tratado de libre comercio (TLC), firmado
por su principal socio comercial dentro de la
región, Colombia, con Estados Unidos – capítulos de Alejandro Gutiérrez (Capítulo 6) y
Luis Toro (Capítulo 7).
De esta manera, el libro explora primero
el nivel regional sudamericano, para luego
pasar a un caso subregional, el andino, y a
un caso nacional, el venezolano. En todos
ellos, de alguna manera, las tramas apuntan
en forma explícita o implícita a combinar factores internos (nacionales o regionales) con
presiones externas. No existen conclusiones
para el libro porque tampoco los capítulos
apuntan en una misma dirección y se prefirió dejarlo así porque, en este momento, más
que nunca, puede decirse que la integración
sudamericana es una historia inconclusa. Se-
INTRODUCCION
rán los sucesos cambiantes dentro del ámbito
regional, subregional y nacional, los que determinen, en última instancia, las conclusiones que los lectores puedan llegar a sacar de
este conjunto de trabajos que incluimos en
nuestro libro.
Mientras tanto, los autores deseamos
expresar
a
continuación
nuestros
agradecimientos a quienes lo han hecho
posible. En primer lugar, por el financiamiento
recibido para realizar nuestra investigación, al
Consejo de Desarrollo Científico, Humanístico
y Tecnológico (CDCHT) de la Universidad
de Los Andes (ULA). En segundo lugar,
al Vicerrectorado Académico de la misma
universidad, en las personas de Humberto
Ruiz Calderón y Luis Ricardo Dávila, y, en
la actualidad, a cargo del Profesor Manuel
Aranguren, Vicerrector Administrativo, por
apoyarnos con el financiamiento de esta
publicación. También agradecemos al Decano,
Profesor Raúl Huizzi, y a los Directores del
Centro de Investigaciones Agroalimentarias
(CIAAL) de la Facultad de Ciencias
Económicas y Sociales (FACES), Profesores
Daniel Anido y Ligia García, por permitirnos
utilizar sus dependencias como reunión de
encuentro y de trabajo, y a su personal por
apoyarnos en todo momento. Un especial
agradecimiento para la Biblioteca de FACES,
especialmente para su Sala de Publicaciones
Periódicas, por alertarnos ante la llegad de
nuevo material de utilidad para nuestro trabajo.
Si éstos son nuestros agradecimientos como
grupo, en forma individual varios de nosotros
incurrimos en obligaciones individuales por el
apoyo recibido, por ejemplo, del Postgrado
de Ciencias Contables y del Postgrado de
Economía, para participar en eventos, ya
sea para presentar resultados del proyecto
o para ponernos en contacto con colegas
cuyos aportes eran necesarios para nuestra
investigación.
En un nivel más personal y cercano, muchas gracias a Lucía Torre de Vilanova, nuestra incansable correctora, y a María Eugenia
Vega, por darnos una mano en el momento
preciso, así como a los “beca trabajos” -- estudiantes de las carreras de Economía y Administración – que cooperaron con el entusiasmo y dinamismo de la juventud, para alejarse luego a medida que se iban graduando.
Fue un placer trabajar con ellos y esperamos
que también nos recuerden, algún día, con
el mismo cariño con que ahora lo hacemos
nosotros.
El último, inevitable, señalamiento es que
este libro cubre sólo algunos de los múltiples
aspectos de interés que afloran en la actualidad en torno de la integración sudamericana.
Como el proceso está claramente inconcluso
y los desarrollos se suceden con rapidez, esperamos poder volver a reunirnos con nuestros lectores en el futuro para seguir analizándolo y discutiéndolo, a fin de contribuir a
una mejor comprensión del mismo.
REFERENCIAS
-Giacalone, Rita. 2003. CAN-Mercosur a
la sombra del ALCA (Mérida: GRUDIREditorial Venezolana)
-Haas, Ernst. 1975. The Obsolescence of
Regional Integration Theory (Berkeley:
Institute of International Studies, University
of California-Berkeley)
- Olivet, María Cecilia. 2005. “Desentrañando la
teoría del interregionalismo” en www.iadb.
org/intal/aplicaciones/uploads/ponencias/
Foro_REDEALAP_2005_16_Olivet1.pdf
-Van Veen, Edwin. 2006. “Order in world
politics: An inquiry into the concept, its
change and the EU’s contribution” UNUCRIS Occasional Papers 17.
15
CAPITULO I
Motivaciones políticas para
la constitución de la CSN:
análisis de convergencia/
divergencia en el discurso
de los gobiernos de Brasil,
Venezuela y Argentina
Rita Giacalone
INTRODUCCION
En un trabajo anterior (Giacalone: 2006b)
concluíamos que, como proyecto político,
la Comunidad Sudamericana de Naciones
(CSN), establecida en la Declaración del
Cusco (diciembre 2004), encontraba un marco propicio en el ámbito de las relaciones
internacionales pero mostraba debilidades
dentro de su propia región. Su desarrollo se
veía respaldado porque tanto el proyecto de
reforma de la Organización de las Naciones
Unidas (ONU) como la utilización por parte de
la Unión Europea (UE) de una política exterior
basada en el inter-regionalismo favorecían la
formación de actores regionales con representación internacional. Entre sus debilidades
señalábamos, sin embargo, la falta de incentivos económicos comunes y la existencia de
más de un proyecto político regional dentro
de Sudamérica. Estos dos aspectos son los
que se busca profundizar en este estudio de
las motivaciones políticas de los gobiernos de
Brasil, Venezuela y Argentina para desarrollar
un proyecto de región sudamericana. Se han
elegido estos tres países porque en ese mismo trabajo anterior se los identificó como el
“núcleo” responsable de establecer sus lineamientos. Por lo tanto, estudiar sus motivaciones es importante porque sus gobiernos son
los que deciden qué características son relevantes dentro de ese proyecto y quiénes las
difunden en el resto de los países a través del
discurso, mediante un proceso que Neumann
(1994: 53) caracteriza como una “manipulación del conocimiento y del poder”.
En el concepto de motivaciones políticas
se incorporan, junto a los intereses de los
gobiernos, los intereses de los empresarios
nacionales de esos países­­­–ya sea porque algunos de ellos están bastante cercanos al gobierno respectivo o porque éste busca disminuir la presión empresarial sobre las políticas
económicas nacionales volcándolos hacia los
mercados regionales. Además, cuando resultan relevantes, como en el caso de Venezue-
la, se incorporan motivaciones de seguridad,
relacionadas con las Fuerzas Armadas.
Como metodología se ha utilizado, primero, el análisis del discurso (declaraciones en
documentos oficiales o la prensa, discursos,
publicaciones gubernamentales o de asociaciones empresariales o empresarios) para
construir una narrativa que explicita las motivaciones políticas de cada gobierno.5 Estas
últimas se dividen en dos niveles: las motivaciones que se habrían concretado con la
constitución de la CSN en diciembre de 2004
y las motivaciones a concretarse a futuro. Finalmente, la comparación de narrativas permite evaluar la convergencia o divergencia
entre las motivaciones a futuro de los tres
gobiernos del núcleo, por considerarse que
éstas son las más importantes. El período de
análisis oscila entre los años 1994 y 2007, en
el caso de Brasil, que es donde se observa
mayor vigencia y permanencia en el tiempo
de las ideas sobre integración sudamericana;
desde el año 1999, en el caso venezolano,
dado el cambio de orientación observado
desde entonces en la política de integración
regional y en su política exterior en general, y
desde el año 2002, en el caso argentino, por
las mismas razones que en Venezuela.
Este trabajo se divide en dos secciones:
la primera reconstruye las motivaciones políticas de los gobiernos de Brasil, Venezuela
y Argentina, en este mismo orden, el cual señala también una gradación de más a menos
en su compromiso con el proyecto sudamericano; en la segunda sección se comparan
los objetivos a futuro de los tres gobiernos
para realizar, finalmente, una evaluación de
su convergencia/divergencia.
5 Mediante esta metodología se analiza el contenido manifiesto
de lo que se comunica mediante el discurso y cómo éste
construye narrativas comunes entre diversos actores, en
las cuales se explicitan “villanos y héroes, argumentos,
cronologías, motivos y valores” (Putnam, 2005:19), aunque
su comprensión del sentido de las mismas sea distinta.
19
1. Análisis del discurso sobre
integración sudamericana
­
Brasil (1994-2007)
En 1997, Brasil relanzó las negociaciones
de un acuerdo comercial entre el Mercosur
(Mercado Común del Sur) y la CAN (Comunidad Andina) con un discurso que vinculaba
lo comercial con lo político, ya que el acuerdo
entre ambos grupos, base de la integración
sudamericana, representaba según su presidente, Fernando H. Cardoso (citado en Romero, 2002: 61) “un paso de gran significado
para la región, tanto en el plano comercial,
a través de un mejor aprovechamiento de
oportunidades de intercambio de integración,
como en el plano político, en la medida en
que contribuya para una mayor cohesión entre las posiciones de los países de la región
en las negociaciones hemisféricas”. De esta
forma, a las negociaciones comerciales entre
ambos grupos se agregaba la posibilidad de
obtener mayor poder en las negociaciones
paralelas para la conformación de un Área de
Libre Comercio de las Américas (ALCA), entre el conjunto de países latinoamericanos y
del Caribe con EEUU y Canadá.
Desde los años noventa, una revisión del
discurso brasileño en torno de la integración
permite observar dos líneas. Por un lado, el
gobierno de Brasil define a ese país como un
“jugador global”; por lo tanto, la integración en
un mercado hemisférico como el ALCA, que
no constituye el destino principal de sus exportaciones, no presenta suficientes incentivos para otorgarle su apoyo, a menos que en
él se le permita continuar con la política de
desarrollo industrial iniciada durante las décadas de los años sesenta y setenta (Robert,
2002: 74; Motta Veiga, 2002: 59). Así adquiere
sentido la declaración del ministro de Relaciones Exteriores de Brasil, Celso Lafer, acerca
de que para ese país “el ALCA es una opción,
no un destino”. Asimismo, el mismo canciller
ha destacado también que “Brasil busca su
20
inserción en el mundo,” basándose en la idea
primigenia del Barón de Rio Branco –“alcanzar el desarrollo brasileño” (Lafer, 2001).
Estas expresiones muestran la continuidad de la política de integración de Brasil con
la existente antes de constituirse el Mercosur
(1991), ya que en esos años Brasil no se distinguió por su interés en promover la integración latinoamericana, aunque fue uno de los
países que más se benefició de la creación de
la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC, hoy ALADI) en 1960, al expandir sus exportaciones hacia América Latina en un 53 % entre 1960 y 1964. El régimen
militar iniciado en este último año desarrolló
una política económica incompatible con la
integración, por basarse en la promoción de
exportaciones mediante un sistema de incentivos estatales, que chocaba en forma abierta
con los principios de la ALALC. Esa política
es el origen de la actual y ha seguido vigente
dentro del Mercosur (Rego, 1991: 271, 274,
280).
La continuidad de la política industrial brasileña se relaciona con la permanencia de este
“paradigma globalista” en su política exterior,
que no ha cambiado desde los años sesenta.
Esta política se apoya en ideas del Instituto
Superior de Estudios Brasileños, que critican
la política exterior de EEUU hacia América
Latina, y de la CEPAL (Comisión Económica
para América Latina), con su interpretación
acerca de las relaciones de dependencia entre el centro y la periferia; también se basa en
una visión realista de las relaciones internacionales, propia del pensamiento militar, por
la cual el sistema internacional es considerado un ámbito anárquico (Motta Veiga, 2002:
72). Todo ello hace que la diplomacia económica se utilice como complemento de las
políticas de desarrollo industrial en el ámbito
doméstico. Dentro de esta posición, el enfrentamiento con EEUU en el ámbito regional ha
sido utilizado, en distintas etapas, como un
mecanismo necesario para alcanzar mayor
cohesión interna entre los distintos grupos de
interés beneficiados por esa política.
Por su parte, Soares de Lima y Hirst (2006:
24-25) consideran que, aunque existe apoyo
en la élite brasileña acerca de la aspiración
de su gobierno de jugar un rol influyente en
las relaciones internacionales, hay división
con respecto a cómo debe alcanzarse este
objetivo consensuado. Mientras algunos grupos ponen énfasis en la necesidad de que
Brasil construya su credibilidad cooperando
en la creación de normas e instituciones internacionales, otros enfatizan la búsqueda de
una posición de mayor autonomía, mediante
la asociación con países que comparten similares intereses. Hacia esta segunda posición
se estaría moviendo el gobierno brasileño
desde el año 2003, pero sin abandonar totalmente la primera.
La posición gubernamental brasileña frente a la integración representa entonces la continuidad de una visión política originada en el
Ministerio de Relaciones Exteriores (Itamaraty) y mantenida sin mayores cambios a lo
largo de las últimas décadas, ya que la transición entre el gobierno militar y el democrático
se llevó a cabo de forma pactada. Esta visión
cuenta con el apoyo de militares y académicos, además del de los empresarios porque,
según Motta Veiga (2002: 73), ha facilitado la
permanencia en el tiempo de estructuras de
protección y de incentivos que, aunque son
discriminatorios en términos intersectoriales,
han beneficiado de forma constante a los
sectores que sustituyen importaciones y a los
exportadores, especialmente de los sectores
automovilístico, químico, electro-electrónico
y de bienes de capital. Por todo lo anterior,
la integración regional es evaluada por el gobierno brasileño de acuerdo a su capacidad
de contribuir a su propio proyecto nacional.
Junto a la primera línea del discurso “globalista” apareció desde los años noventa un discurso de integración sudamericana.
La idea central de la CSN aparece asociada al presidente Cardoso, a partir de la prime-
ra reunión Cumbre de Presidentes Sudamericanos (2000). Allí se sentaron las bases para
la “organización del espacio sudamericano”
en un proyecto político (Rodrigo de Azeredo
Santos citado en “El impacto de…”, 2001),
que excluye a México, tradicional competidor
de Brasil por el liderazgo de América Latina.
Cardoso consideraba que la integración sudamericana se apoyaba en tres pilares económicos: comercio, infraestructura física y energía, pero incorporaba también la cooperación
política y la necesidad de asociarse para una
mejor defensa de sus intereses comunes,
aunque las cuestiones de seguridad y política exterior siguieron viéndose como complementarias más que centrales (Malamud,
2005: 425).
Como antecedente de esta segunda
línea de discurso se encuentra el proyecto
de asociación comercial entre la CAN y el
Mercosur, promovido por Brasil desde que
México firmara el Tratado de Libre Comercio
de América del Norte (TLCAN) con EEUU
y Canadá en 1992 (Almeida, 1998: 67). El
acuerdo comercial entre los dos grupos
subregionales
sudamericanos
buscaba
alcanzar dos objetivos simultáneos: 1) que
los mercados de América del Sur sirvieran
para contrarrestar las pérdidas que el TLCAN
ocasionaba en el acceso de productos
brasileños al mercado estadounidense (Costa
Vals, 2005) y 2) que sus gobiernos respaldaran
la defensa de los intereses brasileños en el
contexto de las negociaciones del ALCA.
Desde el año 2000, el gobierno de Brasil
se planteó a través de su discurso otorgar
prioridad a un horizonte político sudamericano,
ubicándose dentro de esta “nueva cartografía
de Sudamérica” como el eje “impulsor del
espacio sudamericano, por obvias razones
de desarrollo y seguridad” (Bizzozero, 2003:
141).6 La ubicación central de Brasil dentro
6 Según Serbin (2002:49), el componente de la seguridad
regional forma parte del proyecto sudamericano de Brasil, debido
a la preocupación brasileña por los efectos del Plan Colombia
sobre la Amazonia.
21
de la propuesta de integración sudamericana
se manifestó con claridad en el programa de
desarrollo de una infraestructura dominada
por su situación geográfica. En la Reunión
Cumbre de Brasilia (2000) se aprobó también
el Plan de Acción para la Iniciativa para la
Integración de la Infraestructura Regional
Sudamericana (IIIRSA), que reactivó, entre
otras, una propuesta inicialmente hecha por
Perú para desarrollar el puerto peruano de Ilo
en el Pacífico, a fin de construir un complejo
de carreteras a través de Bolivia y Paraguay
que le permitiera vincularse con São Paulo
(Revista del MERCOSUR, 1994, 22: 56).
En Brasilia reapareció como una propuesta
brasileña para vincular las carreteras de Perú
y Brasil, a través de la región amazónica,
permitiendo la exportación hacia China y
el sudeste asiático de soja y otros cereales
del norte de Mato Grosso y de productos
manufacturados de la zona franca de Manaus,
a través del Estado de Rondonia. Esta carretera
interoceánica, que cuenta con financiamiento
de Brasil y del Banco Interamericano de
Desarrollo (BID), es fundamental igualmente
para Perú, porque permitiría el crecimiento
del turismo, las exportaciones y el empleo
en su Macro Región Sur (Cusco, Arequipa,
Tacna, Puno, Moquegua y Apurimac).
Dentro del Mercosur, la estrategia sudamericana de Brasil se ha manifestado en la
ampliación de sus miembros, mediante el ingreso de Venezuela en 2006 y la posibilidad de
que Bolivia ingrese en un futuro cercano. Se
busca así articular “círculos concéntricos”7 en
torno de Brasil, que le permitan defender mejor sus intereses nacionales en las relaciones
extrarregionales8 (Simoes, 2002: 27). Paralelamente, el gobierno brasileño ha resistido los
esfuerzos destinados a profundizar aspectos
7 El término fue utilizado por el canciller Celso Lafer en sus
discursos, para enfatizar que ellos sirven de plataforma para la
economía brasileña, caracterizada como la de un “jugador global”.
8 Según Nogués (2003: 458-459), la extensión del Mercosur
a Sudamérica es una panacea y no una solución para los
problemas internos del grupo. Tampoco busca convertirlo
en una plataforma exportadora para sus miembros, ya que
el Mercosur promueve más sus exportaciones internas
que las externas (Nicita, Olarreaga y Soloaga, 2003: 449).
22
de la integración intra-Mercosur, que pudieran
afectar su autonomía (Malamud, 2005). Por
lo tanto, el proyecto regional brasileño privilegia el avance en términos de extensión más
que de profundización o institucionalización,
reforzando el papel de Brasil como “polo articulador regional” (Sennes y Tomazini, 2006).
En este sentido, las negociaciones dentro de
Sudamérica se plantean como un ejercicio de
“agregación de poder” para mejorar las condiciones de negociación de Brasil con países
extra regionales y también con otras regiones. En otras palabras, el centro de interés
de la política sudamericana no se encuentra
para el gobierno brasileño dentro de la región
(Mercosur y/o CSN) sino en interlocutores externos (Moneta, 2002: 109). De todas formas,
igualmente, la expansión hacia el mercado
regional beneficia a las empresas brasileñas,
que han sufrido los efectos de la caída del
poder adquisitivo de los mercados del Mercosur por las crisis económicas de sus miembros. Muchas de estas empresas operan ya
con economías de escala que les han hecho
sobrepasar la capacidad de consumo interno
del Mercosur.
El gobierno de Luiz Inácio Lula Da Silva,
a partir del año 2003, pasó de la idea de la
integración sudamericana a su formulación
práctica en la CSN, por considerar que Brasil
estaba listo para asumir el reto de impulsar su
liderazgo regional más allá del Mercosur (Malamud, 2005: 425). Además, la oportunidad
parecía propicia para impulsar el proyecto por
la existencia de gobiernos políticamente afines en Argentina, Chile y Venezuela (Zibechi,
2005a).9 Esta decisión se manifestó también
en una mayor participación del poder ejecutivo en la política exterior, de manera que a la
diplomacia de Itamaraty se ha agregado una
diplomacia política más directa, a través de
consejeros presidenciales en materia de política exterior, como Marco Aurelio García, en
9 Malamud menciona también, como parte del impulso a la
proyección internacional de Brasil, la iniciativa de desarrollar
relaciones con India, Sudáfrica y los países árabes, así como la
formación del Grupo de los 20 (G-20) en la Ronda Doha (OMC).
lo que algunos consideran una “diplomacia
paralela” (Soares de Lima y Hirst, 2006: 30).
El gobierno de Lula se propuso aumentar
“la participación internacional del país, considerada hasta ese momento como poco afirmativa en la defensa de los intereses nacionales” y, dentro de esta estrategia, aumentó
también su retórica sudamericana (Sennes y
Tomazini, 2006). La proyección internacional
de Brasil se justifica mediante un discurso en
el cual se la presenta como una proyección
de los intereses regionales de América del
Sur en el ámbito internacional, más que de
los intereses nacionales de ese país. De esta
manera, la dimensión sudamericana del discurso se basaría en que es fundamental asociar el destino de Brasil al destino de América
del Sur, mediante la ampliación del Mercosur,
para que Brasil pueda convertirse en un factor de equilibrio en la región (García, 2004:
17-25) y proyectarse hacia fuera de ella. Sin
embargo, la mayor participación e interés de
Brasil de mediar en las crisis políticas sudamericanas, tales como las de Venezuela,
Bolivia, Ecuador y Haití, junto con la expansión de su comercio e inversiones dentro de
Sudamérica, no parecen haber generado una
respuesta positiva del resto de esas naciones
acerca de su pretensión de ejercer la representación internacional de la región. Esto lo
evidencia, por ejemplo, su fracaso en obtener el apoyo unánime sudamericano para el
candidato brasileño a director general de la
Organización Mundial de Comercio (OMC)
(Soares de Lima y Hirst, 2006: 32).
Otro aspecto de la integración sudamericana que atrae a Brasil es que su gobierno
espera que, mediante ella, se desarrolle la
integración energética de América del Sur,
considerada imprescindible desde la crisis de
energía del año 2001 en ese país (Sennes y
Tomazini, 2006). Debe recordarse al respecto
que la política energética brasileña siempre
ha estado asociada al concepto de seguridad
nacional, tanto en su aspecto militar como de
desarrollo industrial, constituyendo un interés
prioritario (Giusti, 2007; Rego Barros y Azeredo Santos, 2001). No sólo el petróleo de Venezuela sino también el gas de Bolivia (Amaya Montejo, 2005) son importantes consideraciones para Brasil, las cuales quizás explican
porqué su gobierno apoya la asociación/ingreso de estos dos países al Mercosur. La cuestión energética permite, sin embargo, captar
con mayor claridad la prioridad que otorga el
gobierno brasileño a sus intereses nacionales
antes que regionales. En la segunda reunión
cumbre de la CSN (Brasilia, septiembre de
2005) Brasil firmó acuerdos energéticos con
Venezuela y Argentina, como el de la creación
del gasoducto del Sur que uniría a estos tres
países. Pero, después de la nacionalización
del petróleo y del gas en Bolivia (2006), que
produjo el aumento del precio de sus suministros a Brasil, este gobierno estableció una
agenda conjunta con EEUU para el desarrollo
del etanol como combustible alternativo. Esta
decisión no sólo pone de relieve la prioridad
de sus intereses nacionales de desarrollo
frente a los sudamericanos, sino que también
parece estar distanciando al gobierno brasileño del de Venezuela (Párraga, 2007).10
El proyecto de la CSN cuenta con respaldo doméstico dentro de Brasil, por parte de
grandes empresas industriales y de servicios,
interesadas en sumar al mercado nacional el
regional como preparación para su inserción
posterior en los mercados globales. Para ellas,
el programa de desarrollo infraestructural de
la CSN, iniciado con la construcción de la carretera interoceánica hacia puertos peruanos
en el Pacífico, es fundamental. Por una parte, porque esa carretera acorta el tiempo de
transporte y disminuye el costo del flete para
sus exportaciones de productos agrícolas y
manufacturados hacia los mercados de China y el Sudeste asiático (América Economía,
10 El gobierno venezolano se había pronunciado a favor del
etanol antes de la decisión brasileña, pero la participación de
EEUU en la propuesta lo ha llevado a criticarla públicamente. A
su vez, Cuba se ha manifestado favorable al etanol por cuanto
tiene expectativas de aumentar su producción del mismo, con
apoyo de tecnología brasileña (Chirinos, 23 de marzo de 2007).
23
nº 303, 8/08/2005). Por otra parte, porque las
grandes empresas constructoras brasileñas
han sido las más beneficiadas con los contratos para desarrollar tanto ese como otros
proyectos de infraestructura sudamericana.
En general, el discurso empresarial muestra el apoyo del sector privado a la CSN, si
nos atenemos a la Carta de Brasilia, Declaración del Consejo Empresario de América
Latina (CEAL), hecha el 1° de septiembre de
2000, luego de una reunión simultánea con la
de Jefes de Gobierno de América del Sur. En
esa carta, empresarios de Argentina, Brasil y
Venezuela (junto con los de otros países) sugirieron
aumentar la facilitación de negocios
mediante la disminución de procedimientos burocráticos comerciales; la
eliminación de barreras fitosanitarias
al comercio intra-regional, a través de
la creación de un órgano de control e
inspección supranacional; la utilización
de mecanismos de financiamiento a la
producción que redunden en mayores
facilidades al comercio intra-zonal.
Además se pronunciaron a favor de
la participación del sector privado en
proyectos de infraestructura que posibiliten el funcionamiento eficiente de
un mercado regional integrado. Asimismo, propician la cooperación solidaria
entre los países para la financiación y
complementación de los proyectos de
infraestructura intra-regionales y de las
nuevas formas de comunicación del
conocimiento y tecnologías (Carta de
Brasilia, Declaración del CEAL, Brasilia, 1 de septiembre de 2000).11
Pero es en Brasil donde se observa con
11 Este llamamiento empresarial ha sido escuchado en la medida
en que los proyectos del IIIRSA se están adelantando bajo una
modalidad de asociación público-privada, por la cual el Estado ofrece
al concesionario garantías de ingresos mínimos al concederle los
contratos para realizar las construcciones (Santa Gadea, 2005).
24
mayor claridad la existencia de empresas industriales y de servicios interesadas en penetrar el mercado sudamericano y que cuentan
con la capacidad para hacerlo. Como ejemplo,
las empresas brasileñas de los sectores automotriz y electrónico12 fueron las más entusiastas en su apoyo a la negociación de un acuerdo comercial entre CAN y Mercosur. También
es notoria la cercanía entre la posición gubernamental y la empresarial en materia de política exterior económica, asumida por Brasil
en sus relaciones con el multilateralismo económico, ya que la formación del Grupo de los
20 (G-20) dentro de la Ronda Doha de la Organización Mundial del Comercio (OMC), se
basó en la coordinación de posiciones entre
el poder ejecutivo y representantes del sector
agroindustrial (Motta Veiga, 2005: 110). La influencia actual de la agroindustria en la política
exterior económica del gobierno brasileño se
vincula con el importante proceso de modernización seguido por ese sector en los años
noventa. Su principal consecuencia ha sido
el crecimiento de la productividad y competitividad del sector, que ha ido acompañado de
una posición gubernamental más agresiva en
las negociaciones agrícolas en general. Esta
posición gubernamental ha llevado a Brasil a
establecer coaliciones de intereses con India
y Sudáfrica, aumentando su rol en la política
extrarregional (Motta Veiga, 2005: 115-117).
Además, el sector brasileño de la construcción es prácticamente el único que tiene
la capacidad de asumir los grandes proyectos de desarrollo de la infraestructura regional
que propone la CSN. Puede señalarse que las
compañías Norberto Odebrecht y Andrade
Duarte de Brasil participan en el proyecto de
carretera que vinculará a Brasil con tres puertos del Pacífico peruano con un costo total de
810 millones de dólares (América Economía,
nº 303, 8/08/2005). Este proyecto ha sido incluido en el programa quinquenal de desarrollo de Brasil y cuenta con apoyo crediticio
12 Las exportaciones de estos dos sectores fueron las que más
crecieron también después del Acuerdo de Complementación
Económica (ACE) de 1999 entre Brasil y la CAN (Harnett, 2003).
de su banco estatal de fomento (Gudynas,
2003), pero ha sido criticado en Perú porque
los contratos se otorgaron sin licitación pública (América Economía, n° 303, 8/08/2005).13
El desarrollo de la infraestructura sudamericana representa un esfuerzo por crear una
plataforma de comercio hacia el mundo, pero
queda en duda si esta plataforma sirve a los
intereses exportadores de Sudamérica o de
Brasil, dado que el comercio interregional entre Brasil y Perú no sólo es escaso sino que
además las proyecciones indican que su potencial es limitado (Ego Aguirre, 2005: 107).
Mientras tanto Brasil exporta anualmente 37
millones de toneladas de soya al mercado del
Asia “en una larga ruta por el Atlántico que es
3.000 kilómetros más larga que por el Pacífico” (Ego Aguirre, 2005: 115). Sin embargo,
se ha discutido la posibilidad de un acuerdo
entre Brasil, Chile y China, por el cual China
suscribiría un tratado con Chile para que este
país aumente su producción de cobre en el
norte, cobre que sería adquirido a largo plazo
por China. Esta última financiaría la construcción de un ferrocarril desde Brasil a un puerto
del norte de Chile, por el cual saldrían tanto el cobre chileno como la soya brasileña. A
cambio de esto, la producción industrial china
usaría la vía de retorno para penetrar con sus
productos industriales el mercado sudamericano (Ego Aguirre, 2005: 18).14
La importancia del proyecto de desarrollo
de la infraestructura para Brasil se observa,
como señala Carvalho (2006: 47), en que 4
de los 10 ejes de IIIRSA atraviesan la Amazonia. Con estos ejes se busca “estimular el
establecimiento de cadenas productivas y levantar negocios en las áreas servidas por los
13 Según Zibechi (2006), el segundo mayor donante de
la campaña presidencial de Lula en el 2006 fueron las
empresas constructoras, con cinco millones de dólares,
destacando entre ellas Camargo Correa con 1,6 millones.
14 El desarrollo de la carretera interoceánica también contempla
los intereses de las Fuerzas Armadas brasileñas, en la medida
en que la vía penetra zonas despobladas de escasa integración
con el ámbito nacional, donde existe el peligro de la penetración
del narcotráfico y de compañías transnacionales interesadas
en los recursos naturales de la Amazonia (Zibechi, 2005b).
diversos proyectos de infraestructura” (Carvalho, 2006: 45-46), por lo tanto su ubicación
permitiría no sólo un acceso más fácil a los
recursos naturales de esa zona sino también
dinamizar sus polos industriales y/o agroindustriales. Como ejemplo, en el trecho carretero entre Boa Vista (Brasil) y Georgetown
(Guyana) están proyectadas inversiones por
un total de 1.175 millones de dólares en fábricas de celulosa, producción de aluminio,
frigoríficos, procesadoras de soya, torrefactoras de café y curtiembres, cuyos productos se
destinarán a los mercados de EEUU, Europa,
África, Japón y el sudeste asiático (Carvalho,
2006: 50). No sería simple coincidencia entonces que, dado este interés brasileño en el
proyecto IIIRSA, sea Mauro Marcondes Rodríguez, antes directivo del BNDES (Banco
Nacional de Desarrollo del Brasil), el Coordinador Especial para el Programa de Integración Física Sudamericana dentro del BID
−principal organismo internacional que lo financia (Carvalho, 2006: 58).
En resumen, para Brasil la CSN es parte
de su política de expansión extrarregional y
regional pues le permite: 1) ejercer un rol de
mayor poder en el escenario mundial, 2) mantener la política de desarrollo industrial exportador iniciada en los años sesenta y 3) ayudar
a que sus grandes empresas expandan sus
negocios en América del Sur. Además, estos
objetivos cuentan con el apoyo de importantes segmentos del sector privado brasileño,
académicos y militares. De esta forma, elementos tradicionales de la política externa de
Brasil, como el pragmatismo y el universalismo (“global trader”) siguen determinando un
proceso selectivo de alianzas flexibles y no
excluyentes por parte de su gobierno (Costa Vals, 1999: 92). Esto hace asumir que el
ejercicio de las opciones brasileñas mediante distintas alianzas estratégicas15 afecta su
política de integración sudamericana. Así, por
15 Costa Vals (1999: 88) define estas alianzas como
“relacionamientos privilegiados a nivel bilateral para la
realización de intereses (no necesariamente comunes) tenidos
como importantes para conseguir objetivos internos y/o externos
por parte de los estados que los constituyen”.
25
ejemplo, la alianza con Argentina a partir de
1985 estuvo orientada políticamente a construir mayor independencia económica dentro
del Mercosur, con acciones de cooperación
en distintos campos (Costa Vals, 1999: 03).
La alianza con Venezuela se afianzó en torno
de la oposición al ALCA y la creación de la
CSN pero, ya descartado el acuerdo hemisférico con EEUU16 e iniciada la implementación
del programa IIIRSA, puede observarse que
el gobierno brasileño ha disminuido su presión acerca de la CSN, para volver su atención al ámbito no regional −negociaciones en
la OMC, remodelación de la ONU, alianza
energética con EEUU− en lo que puede ser
una demostración de cuáles son sus prioridades dentro del proyecto sudamericano.
Venezuela (1999-2007)
Desde la llegada a la presidencia de Venezuela de Hugo Chávez (febrero de 1999),
apoyado por una coalición cívico-militar de
izquierda, su gobierno ha enfatizado consideraciones sociopolíticas y geopolíticas
para la integración, en lugar de los tradicionales intereses económicos. Entre ellas destaca el intento de convertir a la CAN en una
Unión Bolivariana de Naciones17 (Agencia
EFE, 23/06/2001, citada en Briceño, 20032004: 62), de acuerdo con el planteamiento
de impulsar después una Confederación de
Estados Latinoamericanos, con componentes políticos y militares (Cardozo, 2003-2004:
31-33). La promoción de una unión o confederación de naciones latinoamericanas con
carácter supranacional se convirtió en una
“constante” de la política exterior posterior
(Naím Soto, 2003: 22) y fue incorporada en
el Artículo 153 de la Constitución de 1999. La
idea ha sido promovida también por el Grupo
Venezuela en el seno del Parlamento Latino16 Este proyecto está paralizado desde el año 2005 y hay poca
posibilidad de que se reactive porque EEUU y Canadá parecen
haberlo sustituido por la firma de acuerdos bilaterales con
distintos países latinoamericanos.
17 Naím Soto (2003: 23-24) tiene la lista de los foros
internacionales entre 1999 y 2004, en los cuales se promovió
el proyecto venezolano sin que éste fuera incorporado en los
documentos finales.
26
americano, con el proyecto “Hipótesis constitucional latinoamericana y caribeña” (noviembre de 2002) que, en 18 títulos y 80 artículos,
propuso una Comunidad Latinoamericana de
Naciones (CLAN). Ésta sería gestionada mediante el Grupo de Río pero, como no obtuvo
respaldo de éste, al año siguiente presentó el
“Anteproyecto Constitutivo de la Comunidad
Sudamericana”. En él se propone una Cumbre Presidencial, un Consejo de Ministros, un
Parlamento, una Corte de Justicia y un Tribunal de Cuentas, como órganos centrales,
así como regímenes en materia de libertades
comunitarias, mercado único y políticas comunes (Correa Flores, 2005: 50).18
Posteriormente, el gobierno venezolano
desarrolló una contrapropuesta al proyecto
hemisférico del ALCA, la Alternativa Bolivariana para América (ALBA), de la cual forman parte acuerdos bilaterales entre Cuba
y Venezuela, un acuerdo de “comercio libre”
entre Cuba, Bolivia y Venezuela y otros que
incluyen a Nicaragua, Ecuador y los microestados de la Organización del Caribe Oriental
(OECO). Parte constitutiva de esta propuesta
serían la institucionalidad supranacional, el
desarrollo de un Banco del Sur y de fondos
compensatorios, la ampliación del Fondo Latinoamericano de Reservas (FLAR), el Plan
IIIRSA, una Carta Social de las Américas, con
aspectos ambientales y derechos indígenas,
y mecanismos especiales de seguridad (Correa Flores, 2005). Esta propuesta adquirió
importancia a partir de la Cumbre del ALCA en
Québec (abril 2001), en la cual por primera vez
Venezuela firmó el acta final con reservas.19
La definición de un proyecto de integración
propio por parte del gobierno de Venezuela
en el año 2001 coincidió con el momento en
que el ala radical de la Alianza Social Hemis18 El proyecto fue realizado por un equipo integrado por Judith
Valencia, Raúl Baduel, Iris Varela, Jhannett Madriz, Gustavo
Márquez, Filinto Durán, Mario Arias, Aram Aharonian y Jorge
Pérez Mancebo.
19 En esta etapa del proceso del ALCA, el gobierno venezolano
inauguró también una “diplomacia paralela” al desplazar la
negociación desde el Ministerio de Producción y Comercio a
una Comisión Presidencial (Porcarelli y Garófalo, 2005: 126).
férica (ASH), una coalición transnacional de
organizaciones no gubernamentales, desplazó a los reformistas e impuso su lema “no
al ALCA”. Paralelamente, por primera vez, el
gobierno cubano brindó su apoyo abierto a
esta campaña (Saguier, 2007). Las masivas
manifestaciones anti-ALCA en Québec pueden haber influido en la decisión del gobierno
venezolano de acercarse y profundizar sus
contactos con un miembro importante de la
Alianza, la Red Mexicana de Acción Ante el
Libre Comercio (RMALC). Estos contactos
llevaron a que el documento de la ASH “Alternativas para las Américas” (2002) fuera
utilizado como marco político del ALBA que,
hasta ese momento, “había sido sólo una
expresión de intención sin bases concretas”
(Saguier, 2007).20 A partir del año 2003 el gobierno venezolano comenzó a participar en
los eventos de la ASH y en el 2005 se firmó
oficialmente el primer acuerdo del ALBA entre
Venezuela y Cuba, durante una reunión de esa
organización en La Habana (Saguier, 2007).
El discurso del ALBA destaca su carácter
como propuesta de integración sudamericana sobre la base de un modelo de desarrollo
endógeno y de democracia participativa. En
la práctica, sin embargo, sólo se ha concretado en una serie de acuerdos de cooperación
intergubernamental, en materia de energía,
telecomunicaciones, construcción de infraestructura, transferencia de tecnología, educación y salud. Estos acuerdos poseen dos
características que los diferencian de la CSN:
1) son bilaterales, siguiendo un esquema “eje
y rayos” con Venezuela en su centro; 2) se
firman con países cuyas economías son considerablemente menores que la venezolana
(Bolivia, Cuba, Nicaragua, Ecuador y los microestados del Caribe oriental), con los cuales se estarían ensayando formas de comercio compensado,21 y 3) se basan principal20 La decisión de la RMALC de asociarse con el gobierno
venezolano, sin discusión previa con el resto de la Alianza, generó
tensiones internas dentro de ésta, las cuales se manifestaron
también en su reunión en Mar del Plata (noviembre de 2005)
(Saguier, 2007).
21 Para algunos el proyecto imita el sistema de comercio
compensado aplicado por la Unión Soviética mediante
Comecom.
mente en suministros de petróleo venezolano
a precios preferenciales, cuya factura puede
utilizarse en forma parcial para comprar productos y servicios de Venezuela, asociados
con proyectos de desarrollo (vivienda, etc.).
Este último aspecto permite considerarlo una
adaptación unilateral del Convenio Petrolero
de San José (creado en 1980 por Venezuela y
México) para proveer al Caribe y Centroamérica de petróleo a precios preferenciales y para
financiar proyectos de desarrollo en esas regiones. El ALBA incluye una masiva transferencia de ayuda económica a esas naciones,
pero también a otras (Argentina, Paraguay y
Uruguay, por ejemplo), la cual se justifica por
razones estratégicas −"Si no ayudamos a los
países hermanos, ya Estados Unidos nos habría aislado. Debemos buscar unir a los pueblos, políticamente significa hasta una estrategia de sobrevivencia”, según Walter Gavidia,
presidente del Grupo Venezuela en el Parlamento Latinoamericano (Peñaloza, 2006).22
Entre las características del ALBA destaca
además que este esquema posee una fuerte sustentación ideológica (anti-ALCA, antiEEUU) y utiliza los recursos generados por
el petróleo para llevar a cabo una apertura
económica políticamente selectiva (Cardozo,
2006: 98). Su carácter de contrapropuesta
ideológica está claro pero también debe advertirse que
los momentos en los que han sido anunciados los acuerdos más recientes con Cuba
(justo después de la cumbre del Cusco
que creaba la Comunidad Suramericana
de Naciones y durante los encuentros de
los presidentes de Brasil y Chile con la
secretaria de Estado, Condolezza Rice)
muestran que el proyecto bolivariano de
integración no sólo enfrenta al debilitado ALCA, sino al proyecto suramericano
impulsado por Brasil desde el Mercosur
(Cardozo, 2006: 98).
22 De esta forma, los altos precios del petróleo le otorgan a
la estrategia venezolana en Sudamérica y en sus relaciones
con EEUU y el resto del mundo la posibilidad de desarrollar
una política proactiva y de confrontación (Romero, 2006: 104).
27
En este sentido, el ALBA puede entenderse como una contrapropuesta que se opone
al proyecto de EEUU pero igualmente busca deslindar una esfera de influencia propia
para Venezuela dentro de la región. Esta
percepción puede explicar por qué, a pesar
de los esfuerzos realizados por el gobierno
venezolano, los otros dos países del núcleo
de la CSN, Argentina y Brasil, no respaldan el
ALBA, ya que sus gobiernos consideran que
“el marco del proceso de integración pasa por
Mercosur” (Corbière, citado en Correio Sindical Mercosul n° 153, Janeiro 2004).23
La falta de apoyo de Brasil y Argentina al
ALBA puede considerarse la razón fundamental por la cual el gobierno venezolano ha apoyado la creación de la CSN. Ésta constituiría
la segunda mejor opción existente, porque se
enfrenta al proyecto de integración hemisférica de EEUU, permite respaldar la iniciativa
de un gobierno de izquierda (Brasil), asegura
que en la integración energética regional los
recursos de Venezuela ocupen lugar privilegiado, facilita su incorporación al Mercosur
(solicitada desde el año 2001) y, a la vez, su
separación de la CAN, donde sus planteamientos de integración no habían encontrado
eco (Briceño, 2003-2004: 65). Adicionalmente, permitiría también su participación en los
proyectos de infraestructura24 y la diversificación de sus importaciones, más que de sus
exportaciones, desde fuentes distintas de
EEUU.
En este último sentido, se observa que
el gobierno venezolano busca sustituir importaciones de países de fuera de la región
por otros de origen intrarregional y, a la vez,
crear oportunidades de expansión para los
23 En el Punto 3 de la declaración conjunta firmada por los
presidentes de Brasil y Venezuela en Caracas, en agosto de
2003, se dice que el segundo explicó al primero su propuesta,
lo que no va acompañado de ninguna expresión de aceptación
por parte del presidente brasileño (Giacalone, 2006b).
24 Dos de los ejes del IIIRSA interesan a Venezuela: el andino
y el del Escudo Guayanés, al oriente del país. En este último se
han construido importantes desarrollos, como la interconexión
eléctrica hacia Brasil y el segundo puente sobre el Caroní, con
participación de la empresa brasileña de Norberto Odebrecht.
28
sectores domésticos que, desde su perspectiva, presentan mayores ventajas competitivas –minerales, metales comunes y turismo
(Amador, 2007: 134). En cuanto a los intereses económicos, se destaca que los principales sectores competitivos (hierro, aluminio
y, parcialmente, acero, así como petróleo y
petroquímica) son propiedad del Estado venezolano. Mientras tanto, distintos analistas
(Gutiérrez, 2006; Klinkhammer, 2005; Toro y
Ruiz, 2005) han puntualizado los riesgos que
plantea para la producción agrícola e industrial venezolana su ingreso al Mercosur. Estos
riesgos pueden considerarse similares a los
de una apertura comercial intra-Sudamérica,
sobre la base del potencial exportador agrícola e industrial de los países miembros del
Mercosur.
En cuanto al elemento empresarial vinculado con las motivaciones gubernamentales,
pueden señalarse dos aspectos de interés:
1) que de los tres Estados que constituyen el
núcleo de la CSN, el de Venezuela es el que
retiene con mayor fuerza su rol como empresario, por la escasa relevancia que tuvo en
ese país el proceso de privatización de empresas estatales; y 2) que el gobierno actual
está enfrentado a las asociaciones empresariales tradicionales (Fedecámaras, Conindustria, Consecomercio, Fedenaga, etc.) y busca
desarrollar asociaciones alternativas afines a
él (como Fedeindustria para la pequeña y mediana industria). El primer aspecto hace que
las exportaciones venezolanas que pueden
llegar a expandirse con la política de asociación al Mercosur y/o la CSN estén en manos
del Estado (petróleo, petroquímica) o, como
en el caso de la metalmecánica, dependan de
éste para un adecuado suministro de materias primas (aluminio y hierro). El segundo aspecto incluye la promoción de empresarios y
empresas afines al gobierno, aunque también
algunas grandes empresas y empresarios tradicionales puedan eventualmente aprovechar
las alternativas abiertas por la política de integración comercial (Gutiérrez, 2006).
El apoyo del gobierno venezolano a la CSN
se ha acompañado con medidas de respaldo
a los otros dos gobiernos del núcleo que impulsan este proyecto –Brasil y Argentina. Con
respecto al primero, Venezuela ha respaldado explícitamente la aspiración de Brasil de
obtener un asiento permanente en el Consejo
de Seguridad de la ONU (Punto 7, del Acuerdo Bilateral Venezuela-Brasil, 14 de febrero
de 2005, en Correa Flores, 2005: 196-197),
frente a la oposición argentina. Ese mismo
año (2005), frente a la negativa brasileña a
acompañar a Argentina en sus negociaciones
con el Fondo Monetario Internacional (FMI)
para obtener mejores condiciones de pago
de su deuda, Venezuela compró bonos de
la deuda argentina, de manera que ese gobierno pudo cancelar sus obligaciones con el
FMI. Sin embargo, este aspecto ha generado
algunas críticas, como la de Zibechi (2005),
para quien estas medidas de apoyo serían
expresión de “pugnas cruzadas de intereses
nacionales y hasta de liderazgos personales
que llevan, por ejemplo, a alianzas entre Kirchner y Chávez, no acompañadas por Brasil,
país que luego establece acuerdos como los
recientemente firmados entre Lula y Chávez”.
Una de las características distintivas de la
política venezolana de integración es la importancia que en ella tiene lo relativo a seguridad. Desde 1999, se ha producido una
diferenciación ideológica del nuevo gobierno
con respecto a los anteriores, acompañada
de nuevas motivaciones y prioridades en su
política exterior y de integración regional. En
el discurso gubernamental se enfatiza “una
visión del mundo en la que prevalece una
perspectiva no sólo de inconformidad sino
de desafío a la globalización y al orden unipolar” (Cardozo, 2006: 63). Según Cardozo
(2006: 89), esta visión se ve reforzada por la
percepción del gobierno venezolano de que
existe “un contexto internacional amenazador –marcado por los rasgos geopolíticos de
la hegemonía de EEUU, los geoeconómicos
de la globalización y los neoculturales del li-
beralismo político. En cada uno de esos tres
frentes se definen presiones y amenazas…”.
En este discurso se otorga prioridad a las
relaciones con Cuba y Brasil como elementos de contrapeso a la presencia estadounidense en América Latina (Cardozo, 2006:
65). Pero, en cuanto al peso relativo de las
alianzas del gobierno venezolano con Cuba
y con Brasil, la primera es considerada “la relación político-ideológica de mayor identidad
y prioridad” para Venezuela, después de que
su gobierno proclamara el carácter socialista de su modelo (Cardozo, 2006: 95). La
segunda se ve como una “alianza estratégica” en busca de alcanzar algunos objetivos
comunes. Es entonces desde el concepto
de seguridad que se ha diseñado una propuesta de integración regional del gobierno
venezolano (ALBA), que enfatiza “lo políticodefensivo” y utiliza el discurso de oposición
al ALCA de las organizaciones no gubernamentales, junto con los recursos petroleros.
El predominio de la seguridad en torno de
la integración regional, el ALBA y la política
de ayuda exterior venezolana se observa en
los documentos del Taller de Alto Nivel (Caracas, 12 y 13 de noviembre de 2004), dirigido
por el presidente Chávez, donde se definieron
diez objetivos estratégicos para la fase denominada “socialismo del siglo XXI”.25 A partir
de entonces se estableció un “nuevo mapa
estratégico de la revolución bolivariana” para
los años 2005 y 2006. La visión del mundo
en este nuevo mapa redefinió la posición de
Venezuela al establecer que
sus relaciones internacionales vienen dadas por: el rechazo a la hegemonía de
EEUU y a su agenda internacional de libre comercio y de seguridad; el diagnóstico de fracaso del liberalismo económico
y político, con sus valores, sus políticas y
sus instituciones; y la posibilidad de impulsar nuevos polos de poder mundial,
25 Este Taller y sus conclusiones han sido analizados por
González Urrutia (2006).
29
incluido un polo latinoamericano, sustentado en una amplia alianza de gobiernos,
organizaciones y movimientos sociales
con orientaciones ideológicas semejantes
(Cardozo, 2006: 92).
Lo más importante de esta política es que
“las razones ideológicas y geoestratégicas relegan a un segundo plano las consideraciones
de eficiencia económica” (Cardozo, 2006: 93)
y, por lo tanto, descuidan los intereses nacionales de Venezuela por los político-partidistas.
Además, para prevenir el aislamiento se “desarrolla una política activa e incluso agresiva
en torno a dos de los diez objetivos: profundizar y acelerar la conformación de la nueva
estrategia militar nacional y seguir impulsando el nuevo sistema multipolar internacional”,
apoyándose en los recursos económicos que
provee el petróleo (Cardozo, 2006: 93).
En la visión del gobierno venezolano,
América Latina estaba a principios del año
2006 dividida en
dos grandes ejes suramericanos (…) Los
primeros conforman el “eje Orinoco-Amazonas-Río de la Plata” o “eje bolivariano”
(Caracas, Brasilia, Buenos Aires y, aunque aún no tan cercano, Montevideo). Los
otros –pasando por Bogotá, Quito, Lima,
La Paz y Santiago de Chile– serían parte
de un “eje monroeísta”. Son dos las condiciones que hacen a los suramericanos
parte de uno u otro grupo: en primer lugar,
sus relaciones de menor o mayor coincidencia con EE UU en temas como el Plan
Colombia, el ALCA y las negociaciones de
acuerdos de libre comercio, por una parte,
y su lejanía o cercanía a ese país frente
a problemas económicos y de seguridad
de escala mundial, por la otra; en segundo
lugar, sus posiciones de ambivalencia y
hasta rechazo, o apoyo, ante los mecanismos hemisféricos de preservación de los
derechos humanos y la democracia representativa (Cardozo, 2006: 101).
30
En resumen, tanto las alianzas que lleva
a cabo el gobierno venezolano como las posiciones políticas que adopta en el ámbito internacional y regional están determinadas por
su objetivo de enfrentar y destruir la hegemonía política, económica y militar de EEUU.
La nueva estrategia se basa en la consideración de que existe un adversario o enemigo, que debe ser destruido. En palabras
del presidente venezolano: … “quiero que
sepan que en esta nueva etapa el que está
conmigo, está conmigo, el que no está conmigo está contra mí”. Se asume entonces que,
“debilitada la resistencia política interna, la
amenaza fundamental para la pervivencia del
proyecto es la acción internacional de aislamiento o de intervención”. En este concepto
se basa el gobierno de Venezuela para ejecutar compras de armamento para la defensa
interna-externa de la revolución, cambiando
de proveedores, para llevar a cabo la reorganización de las Fuerzas Armadas y para crear
una reserva civil-militar, difundiendo conceptos de “guerra asimétrica” y “frentes de resistencia” y consignas como la de “soberanía o
muerte” (Cardozo, 2006: 94).
La vinculación de los aspectos de seguridad con la propuesta de integración regional
sudamericana de Venezuela fue señalada en
el año 2004 por Dieterich, vocero de la postura gubernamental (citado en Jácome, 2006:
86), bajo la modalidad de una integración militar bolivariana. En ésta se considera necesaria la presencia de Cuba y el movimiento
para llevarla a cabo se habría iniciado con
conversaciones entre representantes militares latinoamericanos en el año 2002 (Jácome, 2006: 87). Sin embargo, cuando la noticia trascendió a la prensa, surgieron fuertes
objeciones a este proyecto en la sociedad y
los gobiernos del Cono Sur (Argentina, Chile
y Uruguay) por lo cual el proyecto no prosperó en ese momento. Luego del 2004, la
propuesta de Venezuela de crear una Confederación de Ejércitos Latinoamericanos, o
una OTAN latinoamericana (Declaraciones
de Duhalde en www.headlines.com, Oct. 26,
2004), se cambió por una política militar individualista, basada en grandes compras de
armas y equipamiento militar para armar a
la reserva venezolana y a gobiernos afines,
como Cuba y Bolivia (Cardozo, 2006: 96). A
principios del 2008, luego de una incursión de
tropas colombianas en Ecuador para atacar
un campamento guerrillero, Brasil propuso
la creación de un Consejo Sudamericano de
Defensa, con la finalidad de prevenir conflictos en la región, elaborar políticas comunes
de defensa, realizar ejercicios militares conjuntos, participar en misiones de paz de las
Naciones Unidas e integrar las bases industriales de defensa. La iniciativa no logró, sin
embargo, el respaldo de todos los gobiernos
sudamericanos (Alvarez, 2008).
La fuerte imbricación entre la política
de integración y cooperación económica y
la política de seguridad permite establecer
que, también en este caso, predominan los
intereses propios sobre los sudamericanos.
Esto determina que, si bien la CSN se
considera importante en este momento,
puede ser dejada de lado más adelante, según
cómo evolucionen los objetivos estratégicos
del gobierno venezolano. A esto contribuye
también el bajo perfil que las consideraciones
económicas y/o el apoyo empresarial tienen
para ese gobierno. En resumen, lo observado
plantea el interrogante de si el gobierno de
Venezuela está interesado en la CSN/Unasur
por sí misma o sólo porque su constitución en
este momento puede presentarse como un
triunfo de la oposición al ALCA y a EEUU. De
ser la respuesta afirmativa, esto significaría
que a futuro puede otorgar mayor importancia
a su propio proyecto (ALBA), apoyado en la
seguridad y el petróleo, lo cual podría llevarlo
a distanciarse de Brasil.
Argentina (2002-2007)
Como destaca Granovsky (2004), cuando
Lula, el canciller Celso Amorim, el asesor
internacional Marco Aurelio García y el vicecanciller Samuel Pinheiro Guimaraes diseñaron la política exterior de Brasilia bajo el
Partido de los Trabajadores siempre hablaron
del fortalecimiento de Sudamérica. Eso implicaba no contar a México como un aliado
próximo y sí, en cambio, anotar a la Argentina
como socio estratégico en la reconstrucción
del Mercosur y de la alianza a nivel regional.
Sin embargo, la relación Brasil-Argentina
sigue adoleciendo “de una falta de confianza
política que es letal para el vínculo entre los vecinos” y que también afecta el futuro de la CSN.
Parte importante del proceso de integración sudamericano se vincula entonces,
de una u otra manera, con el proceso interno del Mercosur, lo que queda en evidencia
sobretodo cuando se analiza la posición de
Argentina hacia el proyecto de la CSN que
Brasil busca utilizar como punta de lanza para
reforzar su proyección global. Un significativo factor que hasta el momento ha colocado
trabas a Brasil en esa proyección es la posición del gobierno argentino con respecto
a la reforma del Consejo de Seguridad de la
ONU. Esta reforma busca hacerlo más eficaz,
para mantener la paz y la seguridad mundial,
y más digno de crédito por parte del conjunto
de las naciones, como resultado de las sugerencias del Documento A/59/565 (diciembre
de 2004). En ellas se incluye la ampliación de
ese Consejo con representantes de países
en desarrollo (Cárdenas, 2005: 93). En uno
de los modelos de ampliación propuestos, se
incorporarían 6 nuevos asientos permanentes, de los cuales corresponderían 2 a África
y 1 a Asia, Pacífico, Europa y América, respectivamente. Itamaraty considera que este
último asiento permanente es para Brasil,
lo cual dejaría fuera a Argentina, Canadá y
México. El otro modelo propone el aumento
de los miembros no permanentes, dando 3 a
América, con la ventaja de que cada región
establecería las pautas y condiciones según
las cuales se elegirán los países para ocupar esos puestos (Cárdenas, 2005: 94-98).
31
Entre las observaciones hechas al ingreso de Brasil como miembro permanente del
Consejo de Seguridad, destaca que, aunque
el debate sobre las reformas lleva ya cierto
tiempo, Brasil no ha hecho ningún esfuerzo
por convenir “con sus socios de la región ciertas bases programáticas que justificaran el
apoyo a su candidatura”. Otra observación es
que en las Naciones Unidas la representación
es por países y no, por regiones, y que esta
última en lugar de aumentar la representatividad puede “desfavorecer la democratización
del organismo de seguridad” (Diamint, 2005:
101-102), ya que si el proceso es democrático los miembros del Consejo de Seguridad
no deberían ser permanentes (Villagra Delgado, 2005: 108). Además, si el ingreso de
Brasil se lleva a cabo sin que sea resultado
de una elección por parte de sus vecinos regionales, la democracia regional sufriría un
golpe irremediable (Cisneros, 2005: 120).
Frente a la dificultad demostrada para que
cualquiera de los dos modelos de reforma logre los votos requeridos para su aprobación
en la Asamblea General de la ONU, resulta
interesante la explicación dada por Cisneros a la insistencia de Brasil en proponerse
(2005: 118). Según él, “lo que importa es que
se logre instalar la idea de que de realizarse
(o de haberse realizado), Brasil merecería (o
hubiese merecido) el espacio representativo
de Sudamérica”. La diplomacia de “autonomía por la participación”, iniciada por Cardoso, se asienta en un protagonismo internacional que difunda la imagen de que Brasil no
es un país “en el que millones de personas
padecen hambre y presenta uno de los peores índices de distribución de la riqueza, sino
uno que enseña al mundo cómo conseguir
el hambre cero, o, sin dejar de ser un país
esencialmente proteccionista, pasa a liderar
una coalición que brega por el libre mercado
como es el G 20...” (Cisneros, 2005: 119). La
importancia de la imagen en las relaciones internacionales es tanta que “cuando los países
no pueden exhibir realidades, venden esce32
nografías”. Con respecto al lugar que ocupa
la CSN dentro de esta diplomacia, Cisneros
(2005: 119-120) agrega que su creación establece el fin programado del Mercosur y busca
desarrollar un organismo que permita a Brasil
convertirse en el país articulador entre el Sur
y el Norte de Sudamérica, así como el que
represente internacionalmente a la región.
Los anteriores argumentos apuntarían hacia una posición negativa del gobierno argentino con respecto a la creación de la CSN, por
considerársela parte del esfuerzo de afirmación internacional de Brasil. Sin embargo, la
posición argentina es ambigua, caracterizada
por un alto apoyo declarativo y poca realidad
que lo sustente, pues los intereses argentinos
se alcanzarían mejor, por ejemplo, mediante
la ampliación del Mercosur con el ingreso de
Venezuela que mediante la CSN. Queda claro que pasar del Mercosur a la CSN implica
una pérdida de poder relativo para el gobierno argentino, pero éste está obligado a apoyar el proceso por dos factores –el primero, la
doctrina y praxis del peronismo, movimiento
al cual pertenece, y el segundo, su incapacidad para diseñar una política exterior propia.
La noción de la integración regional apareció en la segunda administración de Juan
D. Perón (1951-1955), que coincidió en sus
primeros años con un gobierno afín en Brasil (Getulio Vargas, 1952-1954) (Argentina.
Secretaría de Información. 1953.)26. Para entonces ya “el saldo acreedor internacional de
la Argentina se había hecho humo (…) y estaba claro que no habría Plan Marshall para
América Latina” (Cisneros y Piñeiro Iñiguez,
2002: 342). Un acercamiento económico a
Brasil buscaba aumentar las dimensiones del
mercado argentino para su industria sustitutiva e incrementar sus recursos energéticos,
mediante el desarrollo de recursos hidroeléc26 Previamente habían existido acuerdos bilaterales de
Argentina con Chile, Bolivia, Perú y Brasil, para crear un bloque
industrial en caso de que la guerra en Corea cortara el suministro
de repuestos, materias primas y productos semiprocesados a
Sudamérica, como había sucedido en la segunda guerra mundial
(Giacalone, 1977: 255-256).
tricos comunes en el Río Paraná. Si antes
Argentina había manejado su política exterior
económica en Sudamérica con un “bilateralismo básico de propósito defensivo”, desde
1951 “intentó construir bloques de denuncia
a los monopolios compradores de materias
primas, procurando establecer controles de
precios que sostuvieran los términos de intercambio” (Cisneros y Piñeiro Iñiguez, 2002:
346). La coyuntura política sudamericana se
percibía como positiva para este tipo de integración porque existían gobiernos vecinos
amigos (Paz Estensoro en Bolivia, Velazco
Ibarra en Ecuador e Ibáñez en Chile) y la
oposición interna había sido controlada. Sin
embargo, cuando en febrero de 1953 Perón
y el presidente de Chile firmaron el Acta de
Santiago, anunciada como parte de la reconstrucción del ABC (Argentina, Brasil y Chile),27
el canciller brasileño condenó la idea y proclamó el panamericanismo de Brasil (Cisneros y Piñeiro Iñíguez, 2002: 361).28
A pesar de la retórica, Perón dejó claro
que su proyecto de integración no era antiestadounidense (Democracia, Buenos Aires,
24/01/1952, en Cisneros y Piñeiro Iñíguez,
2002: 345). También, en un encuentro con el
embajador estadounidense en Buenos Aires,
éste le manifestó a Perón que su gobierno no
se oponía al acuerdo entre Argentina y Chile, por ser economías complementarias, ni
tampoco a una unión sudamericana, ya que
EEUU apoyaba a la Unión Benelux y al Plan
Schumann en Europa (Cisneros y Piñeiro Iníguez, 2002: 388). Además, el proyecto de integración coincidió en el tiempo con una etapa de acercamiento entre Perón y Washington, durante el cual EEUU suplantó a Gran
Bretaña como principal comprador de carne
y lana argentinas y como principal proveedor
de inversiones extranjeras (Giacalone, 1977:
262). Aunque las prioridades ideológicas y de
27 El primer ABC fue una alianza entre estos tres países que
intentó mediar sin éxito en el conflicto entre México y EEUU,
motivado por el estallido de la revolución mexicana de 1910.
28 Cisneros y Piñeiro Iñíguez (2002: 354) atribuyen la posición de
Brasil a que su programa de industrialización era estrictamente
brasileño y no tenía ninguna proyección regional.
seguridad internacional de Washington no incluían apoyar un proyecto de integración regional en América Latina, tampoco lo obstaculizaban (Cisneros y Piñeiro Iñíguez, 2002:
407),29 especialmente si lo promovía un gobierno, como el de Perón, que en agosto de
1950 había declarado que lucharía “hasta el
final contra el comunismo” (Giacalone, 1977:
258).
La propuesta del gobierno de Perón
se diferencia de intentos posteriores de
acercamiento entre Argentina y Brasil, con
vistas a establecer algún tipo de organización
de integración regional, como la ALALC
(1960), porque la propuesta peronista partía
de una visión geopolítica. Según ella, existían
“estados continentales” entre los cuales se
hallaba Sudamérica, pero ésta, para alcanzar
toda su potencialidad, debía tener acceso
simultáneo al Atlántico y al Pacifico, de allí
la necesidad de incluir a Chile en cualquier
acuerdo de integración (Cisneros y Piñeiro
Iñíguez, 2002: 507).30 Todas las propuestas
posteriores se basaron, en cambio, en las
ideas de integración económica de la CEPAL
(Cisneros y Piñeiro Iñíguez, 2002: 422).
Posteriormente, los regímenes militares de
Argentina, Brasil y Paraguay sentaron las
bases de la integración al firmar en 1979 un
acuerdo tripartito para el uso de recursos
hidroeléctricos compartidos (Cisneros y
Piñeiro Iñíguez, 2002: 457). Esto abrió el
camino para que a mediados de los años
ochenta Argentina y Brasil iniciaran un proceso
de acercamiento político para aumentar su
intercambio comercial, a fin de no tener que
utilizar sus escasas divisas, y negociar en
29 Según Cisneros y Piñeiro Iñiguez (2002: 385-386), “la
denuncia de que la integración latinoamericana (...) fue
ferozmente combatida por el Departamento de Estado es
una creación posterior, en la que mucho tuvo [sic] que ver
las relecturas del peronismo que se hicieron luego de su
derrocamiento y a las que Perón prestó apoyo en los años 60”.
30 Pedro A. Moreno había sostenido esta idea en su libro
Argentina y Chile. Las Provincias Unidas de Sur América
(Buenos Aires: Ciencia y Acción Americana, 1941) y la
idea fue retomada por el General José María Sarobe,
mentor de Perón, en su libro Iberoamérica (Buenos Aires:
1944). Después reapareció en Methol Ferré, Alberto.
1999. “Los estados continentales y el Mercosur” (Mimeo).
33
conjunto la deuda externa (Cisneros y Piñeiro
Iñíguez, 2002: 477), así como para reforzar sus
respectivos procesos de redemocratización.
En los años posteriores, el desarrollo de una
agenda externa compartida, con respecto a
la ALADI, a Europa y al ALCA, contribuyó a
aglutinar los intereses económicos y políticos
comunes de los miembros del Mercosur
(Cisneros y Piñeiro Iñíguez, 2002: 502).
En la década de los años noventa, sin
embargo, Argentina alteró su política exterior, buscando alinearse con EEUU, lo que le
permitió alcanzar el rango de “aliado extraOTAN” de ese país, junto con su política económica (estabilidad monetaria, privatización,
etc.) y su política de seguridad y defensa
(adhesión al Tratado de No Proliferación Nuclear, etc.). Para Escudé (2005: 111- 116) fue
la hiperinflación de 1989 y 1990 el elemento
clave que determinó este cambio simultáneo
de dirección en materia de política exterior,
política económica y política de seguridad y
defensa. En los años noventa, se estableció
también una alianza estratégica con Brasil,
que complementaba la de EEUU, porque intentaba promover el desarrollo económico
argentino, fijar límites a la alianza con EEUU
y disuadir a algunos sectores militares chilenos de atacar a Argentina (Escudé, 1999:
75). Esta política recibió un golpe mortal con
los sucesos de diciembre de 2001, seguidos
por el default. Desde ese momento, la política
exterior de Argentina varió de la estrategia a
la táctica y ésta última se subordinó a la necesidad de mantener los equilibrios de poder
interno, para evitar el colapso del gobierno.31
La crisis también “hizo aflorar el tradicional
anti-norteamericanismo de amplios sectores
argentinos, hecho que no dejó de influir sobre
la política de un gobierno que le dio mucha
importancia a las encuestas” (Escudé, 2004).
Esto explicaría el alineamiento del gobierno
argentino con Brasil y con Venezuela en apoyo a la creación de la CSN, aunque no se per31 Aunque la explicación de Escudé adquiere sentido desde la
perspectiva de la política interna de Argentina, esta interpretación
obvia los aspectos externos que pueden haber incidido en dichos
cambios.
34
ciban otras motivaciones importantes.
La integración sudamericana muestra
poca relevancia en los documentos oficiales
y también en reflexiones de académicos y sociedad civil de Argentina. Por ejemplo, en un
Foro-Debate titulado “Argentina: Estrategia
País en el marco de la Integración Regional
y el Mundo Globalizado” (Calvo et al., 2006:
411-415), realizado a lo largo del año 2005, de
un total de 61 aportes sólo uno mencionó a la
CSN en su título, pero su contenido se centró
en los problemas internos del Mercosur. Asimismo, en los discursos de presentación del
libro que compiló estos documentos,32 la integración regional fue presentada exclusivamente como una respuesta a la necesidad de
ampliar la escala política para alcanzar mayor
capacidad de negociación con la UE y con el
ALCA (Calvo et al., 2006: 41).
El discurso del presidente Néstor Kirchner
(2002-2007) abunda en referencias a la unión
latinoamericana, que incorpora a veces a la
sudamericana. Un análisis de 12 discursos
presidenciales en los que habló de la unidad
regional dio como resultado lo siguiente: 1) la
necesidad de argumentar a favor de la unión
latinoamericana busca reconstruir una filiación nacional (sentimientos hacia la nación y
la región), que se asumen diezmados por las
políticas neoliberales de los años 90, y acercarse a posturas tradicionales del peronismo;
2) el discurso construye modelos y antimodelos para demostrar que existe una unidad de
destino en los pueblos latinoamericanos; 3)
se repiten alusiones a la “hermandad” como
supuesto “destino natural”; 4) se destaca a
Venezuela porque “nos demostró la verdadera esencia de la hermandad y solidaridad
latinoamericana” y porque “tenemos una
historia común y un mismo escenario en el
que debemos desarrollarnos”; 5) busca tanto
persuadir a sus compatriotas como dialogar
con propuestas políticas pasadas y presentes
32 La autora estuvo presente en este acto en el Congreso de la
NaciónArgentina (junio 2006), donde hablaron el subsecretario para
la Integración Regional y otros representantes gubernamentales.
(antimodelos: Menem, EEUU, etc.); 6) recurre
a Bolívar y San Martín para mostrar que hubo
precedentes, que la unidad ya existió antes;
7) insiste en definir cómo debe ser el proceso
de unión y qué características debe tener la
integración regional; y 8) el énfasis en la identidad regional sólo disminuye y es suplantado
por consideraciones estratégicas –la integración contribuye a mejorar la situación regional
frente al resto del mundo– en los discursos
en que el presidente se dirige a otros jefes
de Estado del Mercosur (Loza, 2005). Inclusive en un discurso en honor al presidente de
Brasil (octubre de 2003), aunque el presidente argentino nombró expresamente a la CSN
como un ideal compartido con Brasil, incorporó inmediatamente en la misma oración a
México, como parte necesaria para “la construcción de una integración comercial, política
e institucional fuerte” (Loza, 2005).
El análisis del discurso corrobora así lo que
señalan también Russell y Tokatlián (2004:
23) que: …”los principales funcionarios encargados de la política exterior [argentina] señalaron que mientras el país vecino diseñaba
y ejecutaba su política internacional en “clave
sudamericana” –su espacio primero y natural
de proyección– la Argentina deseaba y pretendía una mirada más “latinoamericana”.33
Otra diferencia importante entre Brasil y Argentina es, como señalaba un funcionario de
la cancillería argentina durante las reuniones
previas a la Cumbre del Cusco, que “estaríamos creando una criatura con pies de barro
si primero no solucionamos los conflictos y
profundizamos la integración en los bloques
que ya existen” (citado en Mellado, 2006).
Así, en la Cumbre del Mercosur de diciembre
del 2004, el presidente Kirchner indicó que
“si no se respetaban los acuerdos macroeconómicos fundacionales del bloque, no habría
Mercosur ni institucionalización y habría que
olvidarse de la CSN, supeditando el avance
institucional del Mercosur y de la unión sudamericana a la consolidación de los acuerdos
33 Este aspecto acerca más la política exterior argentina a la de
Venezuela.
comerciales entre Argentina y Brasil” (Mellado, 2006). Por eso, la delegación argentina
en Cusco estuvo entre aquellas que propusieron una institucionalización débil para la
Comunidad Sudamericana, sin parlamentos
ni jefaturas comunitarias. El presidente argentino no asistió a la Cumbre porque “le quitó el
cuerpo a una reunión movilizada por Eduardo
Duhalde –presidente de la comisión permanente del Mercosur– para opacar su lucimiento”, pues el gobierno argentino recelaba del
nivel de afinidad entre Duhalde y Lula “en sus
movimientos internacionales” (“El nacimiento
de la Comunidad Sudamericana”, www.sindicatomercosul.com.br 9/12/2004).
Este último punto es importante porque
otra razón por la cual el gobierno de Argentina tuvo una actitud ambivalente frente a la
creación de la CSN es porque su firma se
asoció con la actividad de un ex presidente,
Eduardo Duhalde quien, aunque pertenece
al mismo partido que el presidente Kirchner,
dirige una corriente que se le enfrenta por el
liderazgo peronista. Floria y García Belsunce (2005: 299-300) consideran que Kirchner
llegó al poder “por una dramática manipulación electoral en tiempos de crisis profunda,
que en otra época hubiera terminado en un
golpe de Estado militar”. El nuevo presidente
asumió su cargo con “una legalidad de origen
precaria, (…), sobre una fracción minoritaria
de votos y la deserción forzada de Carlos
Menem”. Desde entonces, buscó desarrollar
una opinión pública favorable al distanciarse, o atacar incluso, a sectores de su propio
partido, como el de Duhalde, quien dominaba
el aparato político de la Provincia de Buenos
Aires, la más importante en caudal electoral
dentro de Argentina. Pero, igualmente, el presidente no puede divorciarse de la propuesta sudamericana porque necesita reforzar su
posición apelando al discurso y la visión de la
integración de Perón para presentarse como
más peronista que otros grupos dentro del
partido.
Pero la posición del gobierno argentino
35
sigue siendo de menos compromiso con la
integración sudamericana que la de Brasil y
la de Venezuela. Admite entonces muchas
más alternativas y opciones de acción, como
lo señalaran en sus declaraciones al menos
dos de los ministros de Relaciones Exteriores de Kirchner. En el año 2004, Rafael Bielsa
(2004: 13) afirmaba que “tenemos que privilegiar el fortalecimiento del bloque cercano,
pero eso no significa que dejamos de negociar en el ALCA o en el marco de la OMC”.
Otro ministro de relaciones exteriores, Jorge
Taiana (2006: 6), señaló que Argentina busca su inserción internacional “centrada en un
proyecto de país abierto al mundo, pero de
manera realista, en el marco de políticas de
preferencia regional, fundamentalmente a
través del Mercosur”. Agregó que CAN y Mercosur “se encuentran en un posible proceso
de convergencia tendiente a fusionarse en
una CSN. Sin embargo, la Argentina observa
con prudencia la eventualidad de duplicaciones de funciones y reuniones con los bloques
preexistentes,…” (Taiana, 2006: 11).
La política exterior de Kirchner buscaba
alcanzar en forma simultánea dos objetivos –
controlar los daños del golpe civil y del default
e iniciar la recuperación económica y política
(Tokatlián, 2004: 111), luego de que los sucesos de diciembre de 2001 hicieron que Argentina retrocediera de ser “un país intermedio en el sistema internacional” a convertirse
en “un actor netamente defensivo” (Tokatlián,
2004: 173). Esto explica también su ambivalencia ante el horizonte sudamericano de
la integración, que es apoyado siempre que
no implique una reducción aún mayor de la
capacidad negociadora argentina. Por otra
parte, Russell (2006: 11) señala que el pobre
desempeño económico argentino después
del default “derivó en la devaluación estratégica de la Argentina para Brasil” y el gobierno
de Kirchner buscaba evitar que esto se agravara aún más. Asimismo, su acercamiento a
Venezuela, después de la compra de bonos
de la deuda argentina por parte del gobierno
36
venezolano en el año 2005, le habría llevado
a hablar en forma más positiva de la CSN y a
incluir menciones positivas a Venezuela en su
discurso sobre integración regional. La salida
del gobierno argentino del ministro de economía, Roberto Lavagna, en noviembre de ese
año, fue considerada por los analistas como
expresión de este acercamiento de Argentina
a Venezuela (El Universal, 30 de noviembre
de 2005).
Una lectura de las motivaciones de Argentina desde la perspectiva de sus empresarios
agrega otra dimensión que contribuye a explicar por qué Argentina es parte del núcleo
central de la CSN. Existen importantes grupos
empresariales argentinos que buscan expandir sus negocios hacia el próspero mercado
venezolano, utilizando las buenas vinculaciones entre sus presidentes. La evolución de
las exportaciones argentinas hacia Venezuela entre los años 2002 y 2005 muestra, por
ejemplo, un incremento porcentual del 214 %,
aunque en conjunto no representen todavía
ni el 2 % de las importaciones totales venezolanas (Álvarez, 2006). La existencia de un
fideicomiso bilateral, que permite que el envío
de combustible venezolano a Argentina se
pague a través de Suiza y esos recursos se
utilicen para importar bienes argentinos a Venezuela, ha favorecido mucho este desarrollo.
Las compras son hechas por el Estado venezolano, lo cual ha dado lugar a que proliferen
importaciones de maquinaria agrícola, para
ser distribuida por Fondafa, y de maquinaria
médica (ascensores, incubadoras, bombas
de cobalto, etc.) para los hospitales públicos.
La perspectiva argentina, tanto gubernamental como empresarial, parece basarse en que
en Venezuela abundan los recursos naturales
pero no el “know how” técnico y esto es lo que
puede ofrecer Argentina (Castro, 2006).
En cuanto a la relación del gobierno argentino con los empresarios, Scibona (La
Nación, 5/11/2006) la considera “un juego de
espejos” –Kirchner los favoreció con políticas
y de impulso a la producción, la exportación y,
fundamentalmente, al consumo interno, pero
los colocó “en la vereda de enfrente con sus
discursos y actitudes”. Es justamente esta
buena articulación entre sector público y privado, sobretodo en el ámbito internacional, lo
que permitió el crecimiento del PIB argentino,
aunque el gobierno insistió en presentarse a
sí mismo como defendiendo “a la sociedad de
la voracidad de las empresas”. Para que esto
fuera posible y no surjieran problemas en el
ámbito interno, era y sigue siendo fundamental que esos grandes grupos empresariales
puedan expandirse hacia ámbitos mayores
que los del mercado nacional, a fin de que
no objeten las exacciones impositivas y otras
regulaciones que permiten al gobierno mantener o crear programas para los sectores sociales más desprotegidos.
Por su parte, el presidente de la Comisión de Relaciones Exteriores de la Cámara
de Diputados de Argentina, Jorge Arguello,
declaró (DEF 2006: 24), con respecto al ingreso de Venezuela al Mercosur, que éste se
fundamenta en el tema de la energía, ya que
Venezuela “tiene demasiadas potencialidades como para que nosotros la rechacemos”.
Por lo tanto, otra motivación sería el elemento
energético (suministro de gas y fuel oil) que
interesa igualmente al gobierno y al sector privado de Argentina (Zibechi, 2005). Pero debe
advertirse que tanto esta motivación como la
relativa al aumento de las exportaciones hacia el mercado venezolano pueden alcanzarse sin necesidad de la CSN, sino por medio
del ingreso de Venezuela al Mercosur34.
En resumen, el gobierno argentino apoya
la CSN, aunque con menor convencimiento
que los otros dos actores del núcleo. Esta
ambigüedad le permitiría mantener latente
“la posibilidad de ‘desertar’ –para acordar,
por ejemplo, algún tipo de compromiso comercial bilateral con Estados Unidos”,…”una
34 Puede verse los esfuerzos de empresarios argentinos
para penetrar el mercado venezolano en Giacalone, 2005: 84.
visión que tiene mucho peso en la Cancillería argentina” (Russell y Tokatlián, 2004: 29),
pero que parece alejarse a medida que Brasil
avanza por su propio camino y Argentina está
cada vez más comprometida con Venezuela,
debido a la ayuda recibida de su gobierno y a
los buenos negocios de sus empresarios35.
2. Comparación del discurso
sobre integración sudamericana
en los países del núcleo
La comparación del discurso de los gobiernos del núcleo de la CSN es una tarea
ineludible porque, como explica Mellado
(2006), “cuando los gobernantes aluden de
forma genérica a la integración podrían estar
hablando de distintas cosas, dado que al respecto no existe un pensamiento homogéneo
y que su historia respondió a diferentes paradigmas”. Un ejemplo señalado por la misma
autora es que, durante la Cumbre del Cusco, el presidente de Venezuela afirmó que “...
si la integración no toma en cuenta lo social,
no sirve. Tenemos que hablar de distribución
de la riqueza” y la respuesta del presidente
del Brasil fue que “prefería apostar primero al
crecimiento para después soñar con una distribución más justa” (Mellado, 2006).
Para realizar esta comparación, a continuación se resumen distintos aspectos de las
políticas de integración sudamericana de los
países del núcleo (Tabla 1), que se presentaron en la sección anterior, indicando en cada
caso si existe convergencia, divergencia o
neutralidad entre ellas.
En la Tabla 1 se observa que existe mayor convergencia entre los intereses políticos
y económicos de Argentina y Brasil que entre
los de estos dos y Venezuela. Por ejemplo,
el gobierno venezolano incorpora en su propuesta (ALBA) las premisas más radicales de
35 En forma coherente con esta situación, el actual gobierno de la
presidenta Cristina Fernández de Kirchner ha avanzado hacia un
discurso que muestra mayor apoyo por la integración sudamericana.
37
Tabla 1. Política de integración sudamericana en los países del núcleo.
Convergencia (c)/divergencia (d)/ neutralidad (n)
BRASIL
38
VENEZUELA
ARGENTINA
C/D/N
Intereses
políticos
Mayor cohesión
Rechazo a
en negociaciones
hegemonía
externas y poder en
de EEUU
escenario mundial
Mayor cohesión
en negociaciones
externas y poder
regional
Arg/Br (C)
Ven (D)
Intereses
económicos
Mejor inserción
internacional y
expansión regional
de empresas
Antiglobalización/
Apertura
económica
selectiva
Recuperación
económica después
del default/expansión
empresarial hacia
Venezuela
Arg/Br (C)
Ven (D)
Intereses de
seguridad
Amazonas y
Plan Colombia
Defensa proyecto
político
No se perciben
(D)
Carácter de
política
Continuidad/
política de Estado
Ruptura
ideológica
Debilidad/necesidad
de demostrar
continuidad histórica
(D)
Lugar del
Mercosur
Expansión/no
profundización
Fundamental
como defensa
Central/profundización (D)
Respaldo
doméstico
Empresarios,
militares y
académicos
Militares e
izquierda
Empresarios
interesados en
Venezuela
Características
Pragmatismo y
universalismo
Posición
ideológica
Ambigüedad
sacrifica intereses
nacionales
(D)
Importancia de
infraestructura
Alta
Media
Media/baja
(N)
Importancia
de petróleo
Alta (demanda)
Alta (oferta)
Alta/media (ambos)
(C)
Relativa
Alternativas
existentes
Otras alianzas
estratégicas/OMC
ALBA
Mercosur/otras
alianzas
(D)
Relación c/
EEUU
Táctica/cohesionar
apoyo interno
Estratégica/
concepto de
enemigo vital
Táctica/contentar
opinión pública
Arg/Br (C)
Ven (D)
Relación
con Cuba
No prioritaria
(simbólica)
Prioridad
No prioritaria
ideológico/política (simbólica)
Arg/Br (C)
Ven (D)
Relación
con México
Exclusión del
proyecto
Oposición
ideológica
(D)
No se excluye
(D)
la sociedad civil anti-globalización, pero no
consulta los intereses de actores económicos
y sociales como los empresarios y los trabajadores (cuando estos intereses aparecen mencionados en el discurso gubernamental, se
los infiere a partir de su ubicación como clase
y no, de una consulta a ellos). En lo relativo
a intereses de seguridad, podría haber algún
acercamiento entre las posiciones de Brasil
y Venezuela pero igualmente siguen siendo
divergentes puesto que Brasil podría conformarse con una menor presencia de EEUU en
la región, pero Venezuela, no.
Con respecto a las características generales de la política de integración sudamericana,
aquí se observa una oposición pragmatismoideología entre Brasil y Venezuela, con un
gobierno argentino ambiguo, que podría inclinarse hacia cualquiera de las dos opciones
según las condiciones del momento. En este
sentido, la integración sudamericana es vital
para Venezuela a efectos de contrarrestar el
poder de EEUU y para Brasil pudiera eventualmente sustituirse por algún otro mecanismo, si éste es percibido como más útil para
alcanzar y mantener los objetivos nacionales
brasileños.
La relación con actores extra sudamericanos, como EEUU, México y Cuba, obtiene
calificaciones divergentes en los tres casos.
Pero para el discurso de los tres actores del
núcleo, el lugar del Mercosur es importante
aunque sea por razones distintas. Se detecta
mayor acercamiento entre las posiciones de
Argentina y Venezuela, pero, en última instancia, sigue existiendo divergencia. El respaldo
doméstico para la política va de un más (Brasil) a un menos (Argentina), con una ubicación
intermedia de Venezuela, ya que aunque no
intervienen más que dos grupos domésticos
(militares e izquierda) su importancia política
en este momento es alta.
Los temas de interés práctico y concreto
–como infraestructura y petróleo– muestran
la mayor convergencia entre los tres gobier-
nos, indicando por qué es en ellos que se han
dado la mayor cantidad de acuerdos dentro
del marco tanto de la CSN como del ALBA.
Mientras tanto, una lectura del carácter de la
política de integración regional –continuidad,
ruptura, debilidad que necesita mostrar continuidad histórica– permite anticipar mayor
fortaleza en la de Brasil y una debilidad relativa en las otras dos. En el caso de Venezuela
porque, aunque la política tenga actualmente
un fuerte respaldo, éste puede estar sujeto a
variaciones si cambia en el futuro la ecuación
de poder doméstico; en el caso de Argentina, porque está supeditada a que el gobierno
consiga con ella recomponer su poder económico y político dentro de la región.
Las motivaciones de los países del núcleo
se organizan en la Tabla 2 según el tipo de
objetivo que se busca alcanzar mediante la
CSN, separándolos en objetivos actuales,
que se obtienen con su constitución, y objetivos futuros, que su funcionamiento permitirá
lograr más adelante. Se indica asimismo si
existe convergencia, divergencia o neutralidad en ellos.
El aspecto más interesante de la Tabla 2
es que tanto en los objetivos actuales como
futuros se observa divergencia entre los tres
gobiernos. Por considerar que son más importantes las motivaciones que se vinculan con
objetivos que sólo el pleno funcionamiento de
la CSN permitirá lograr en el futuro, concentraremos nuestros comentarios en ellos, además de que es allí donde se advierte mayor
divergencia.
Una aproximación comparativa a sus respectivos objetivos futuros permite advertir,
primero, que los de Argentina no dependen
tanto del contexto regional/mundial como de
la evolución de la política y economía domésticas. Sin embargo, tienen una ventaja: podrían alcanzarse con la realización de cualquiera de los otros dos grupos de objetivos.36
36 Blanco (2007) coincide al señalar como ejemplo que los
objetivos que buscan alcanzar los tres gobiernos mediante
el Banco del Sur son distintos: “Venezuela pretende generar
instituciones nuevas, Brasil apoyarse sobre algunas de las ya
existentes,…y la Argentina deja abierta ambas posibilidades”.
39
Tabla 2. Objetivos actuales y futuros a alcanzar por cada uno de los gobiernos del núcleo mediante la
Comunidad Sudamericana de Naciones
OBJETIVOS
ACTUALES
BRASIL
Ingreso a Consejo de Seguridad/
infraestructura para exportar por
el Pacífico/poder negociador
extrarregional/apoyo empresarial
VENEZUELA
Triunfo frente
a EEUU/
defensa
de proyecto
ideológico
ARGENTINA
Compensar
pérdida de
poder/
contentar
opinión pública
anti- EEUU/
recompensar
apoyo
venezolano/
expansión
empresarial
hacia
Venezuela
C/D/N
(D)
FUTUROS
Liderazgo regional/visibilidad
internacional/continuidad de
proyecto industrial propio
integración
supranacional/
esfera de
influencia
ideológica
propia en base
al petróleo/
OTAN
sudamericana
Recuperación
de poder
político y
económico
regional
(D)
Un segundo aspecto es que el mayor enfrentamiento se da entre los objetivos de Brasil
y Venezuela, aunque en una primera lectura
podría parecer que no son contradictorios. Sin
embargo, el proyecto brasileño descansa sobre un panorama de paz regional –justamente su visibilidad internacional estaría dada por
su habilidad para hacer a Sudamérica más
gobernable y pacífica, así como esto facilitaría
la expansión de sus sectores empresariales,
necesaria para la continuidad de su proyecto
industrial. En esta ecuación, China y la UE,
pero también EEUU, se convertirían en interlocutores necesarios para mantener un equilibrio negociador extrarregional, que asegure
la mayor cantidad posible de ventajas comerciales, inversiones, transferencia tecnológica
40
y reconocimiento político. Mientras tanto los
objetivos venezolanos se concretarían mediante un enfrentamiento frontal con EEUU y
otros gobiernos regionales y sólo se alcanzarían si se consigue una relativa uniformidad
ideológico-política, todo lo cual apunta a un
contexto regional conflictivo de impredecible
duración.
Una tercera observación es que la comparación demuestra lo señalado anteriormente con respecto a que la conformación de la
CSN debe verse como el resultado de una
alianza estratégica, en la cual los gobiernos
que la apoyan combinan sus intereses divergentes. Pero, si bien esto les ha permitido
alcanzar la satisfacción de sus objetivos ac-
tuales, la situación puede variar a medida que
cada gobierno se concentre en el logro de sus
objetivos futuros. Para Van Veen (2006: 12),
por ejemplo, si dos o más actores políticos
reconocen que tienen una mejor oportunidad
de alcanzar sus objetivos mediante organizaciones o grupos en los cuales ellos no entran
en conflicto con los de los otros, o sea donde
distintos objetivos pueden alcanzarse en forma paralela unos a otros, es más factible que
se origine una situación de orden a partir de
esta situación. Surgiría así un horizonte mínimo de objetivos positivos compartidos, pero
puede inferirse que el mismo sería de corta
duración cuando esos mismos actores políticos intenten alcanzar objetivos que no pueden lograrse en forma paralela sin generar
conflictos entre ellos.
En resumen, si bien los objetivos actuales
de los tres gobiernos del núcleo son compatibles, en el sentido de que el logro de uno
de ellos no obstaculiza los logros de los otros
dos, los objetivos futuros no pueden alcanzarse, al menos para Brasil y Venezuela, sin
enfrentamientos o roces entre ellos. Existe
obviamente la posibilidad de que estos dos
gobiernos lleven a cabo un diálogo bilateral
para negociar sus objetivos, pero esto luce
poco probable dado el hecho de que ellos
corresponden a lo que podríamos llamar proyectos nacionales vitales de ambos gobiernos. Esto último ha llevado a Ituassu (2006:
107) a destacar que Sudamérica está generando proyectos nacionalistas, como los de
Brasil y Venezuela, que compiten en la propia región y consiguen atraer la atención de
EEUU, pero no existe un proyecto verdaderamente regional para buscar soluciones a problemas comunes. El rechazo a la hegemonía
estadounidense, por parte de Venezuela, y
la búsqueda de un asiento permanente en el
Consejo de Seguridad, por parte de Brasil,
serían “representaciones esquizofrénicas de
una política totalmente separada de su función organizadora de la vida pública” al nivel
regional (Ituassu, 2006: 109), aunque para al-
canzar esos objetivos los gobiernos empleen
la retórica de la integración regional.
3. Conclusiones
Como primera conclusión puede señalarse que las motivaciones del gobierno venezolano son las que más difieren de las de los
otros dos actores del núcleo, ya que desde el
año 2002, este gobierno comenzó a asociarse
públicamente con el discurso y las propuestas
de los grupos más radicales de la izquierda
latinoamericana e internacional y a utilizar un
lenguaje de confrontación con EEUU, con el
objetivo explícito de “destruir la supremacía de
los Estados Unidos” (Mora Brito, 2003-2004:
84). Pero ya antes, en 2001, se observaban
cambios como la solicitud formal de ingreso
al Mercosur, la firma con reservas del Acta de
Québec (El Nacional, 23 de abril de 2001), el
anuncio de la propuesta del ALBA y la participación de representantes del gobierno venezolano en la reunión de la ASH en La Habana, Cuba (Saguier, 2007). Estos cambios
han sido atribuidos al “deslumbramiento con
el peso regional, hemisférico y mundial del
Brasil” y a la “ilusión de desmedida influencia
y de invulnerabilidad que ha producido en el
gobierno venezolano la recuperación de los
precios del petróleo” (Visión Venezolana, 1
de julio de 2001); además de que, desde entonces, Venezuela ha utilizado en apoyo de
esa política exterior los ingresos financieros
derivados del alza del precio internacional del
petróleo y el mismo petróleo.
Para Serbin (2002: 49-51) la propuesta de
integración del gobierno de Hugo Chávez no
coincide con la del Mercosur porque es más
política y militar que económica o comercial.
En ella la globalización es percibida como “un
proceso político integral donde los intereses
de poder son por lo menos tan importantes
como los intereses económicos”. La integración sudamericana se ve como un paso hacia
la integración latinoamericana –concepto que
aparece también en la propuesta brasileña
41
pero de forma menos marcada– y esta última es un instrumento para construir un mundo multipolar, capaz de enfrentar el poder de
EEUU, mientras que la propuesta brasileña
buscaría enfrentar ese poder sólo en la región y mejorar su posicionamiento relativo en
el resto del mundo. En este sentido, Gomes
Saraiva (2006) considera que Brasil percibe a
EEUU “como el polo que reúne más recursos
de poder, pero que tiene una inercia relativa
para aplicarlos”. Esto agudiza la incertidumbre internacional y para disminuirla es necesario construir un concierto mundial sobre la
base de un discurso homogéneo −defensa
de la democracia, derechos humanos, libre
mercado, etc. Para que este concierto se
mantenga, el liderazgo estadounidense debe
adaptarse a las demandas de las otras potencias y de los países medios, como Brasil. En
palabras de Celso Lafer (2000: 229), “para el
final del milenio la autonomía, necesaria para
el desarrollo, sólo puede lograrse por medio
de una participación activa en la elaboración
de normas y reglamentos de conducta para
regular el orden mundial”.
Una segunda conclusión es que las divergencias entre la propuesta venezolana y la
brasileña son variadas e importantes. La propuesta de integración sudamericana no sólo
es vital para Venezuela a efectos del enfrentamiento con el ALCA sino que va más allá,
pues “sugiere la necesidad de repensar los
modelos de integración existentes (CAN y
Mercosur) y revisar las concepciones predominantes en materia de integración” (Chávez,
2003; Linares, 2005: 315), lo cual no aparece
en la propuesta brasileña. Otro aspecto en
que se diferencian ambas es que la venezolana incorpora las premisas de los grupos más
radicales de la sociedad civil anti-ALCA, pero
no consulta los intereses de actores económicos como los empresarios y los trabajadores
venezolanos. En este sentido, su diferencia
con la propuesta brasileña se hace más obvia. Además, mientras la propuesta de Brasil
puede considerarse una política de Estado,
42
porque sus raíces históricas se generaron en
Itamaraty a lo largo del tiempo, la propuesta
del gobierno venezolano rompe con la política exterior previa, con lo cual su perduración
en el tiempo sólo puede asegurarse si el gobierno actual consigue mantener su control
del poder político. Otra diferencia importante
entre el proyecto sudamericano de Brasil y el
de Venezuela puede ser que, como señala un
empresario colombiano (Sarabia, 2005: 183),
“los liderazgos cuestan y no parece claro que
Brasil esté dispuesto a pagar el precio que
en este caso le correspondería”, mientras que
Venezuela no duda en emplear los ingresos
petroleros, y el petróleo mismo, para promover sus intereses internacionales. De esta forma, el ALBA aparece respaldado por grandes
montos de ayuda económica de distinto tipo,
de los cuales carece la CSN, excepto por el
financiamiento para el programa IIIRSA37 y el
apoyo a los empresarios brasileños por parte
de su gobierno.
La tercera conclusión es que el principal
tema de divergencia se da a partir de la incorporación del factor seguridad en el proyecto venezolano de integración sudamericana.
En esto parecen coincidir distintos analistas,
desde perspectivas bastante diferentes. Por
ejemplo, Gerardo Caetano (Uruguay) sostiene que “la aparición de una Venezuela con un
estilo confrontacional dinamita la Comunidad
Andina e introduce un desorden no querido
dentro del Mercosur” (citado en Roca, 2006:
21). El general (retirado) Julio Hang, Director del Instituto de Seguridad Internacional y
Asuntos Energéticos (ISIAE) del CARI (Argentina), considera también que “la disputa
por el liderazgo regional se preanunciaba con
las divergentes iniciativas de unidad de naciones bolivarianas y la de Unión Sudamericana,
marcando un rumbo de colisión” (Roca, 2006:
26). Además, Van der Kooy (2006) considera
37 Naim (2007), sin embargo, destaca que la principal limitante
de la ayuda económica venezolana a otros países de la región
es que carece de un plan y una estructura coherentes que
asegure el desarrollo de los países que la reciben, por cuanto
su objetivo no es ese sino promover su agenda ideológica.
que el gobierno venezolano no es ajeno al clima de conflicto que vive la región sudamericana en los últimos años y, a la vez, que esto
puede estar erosionando su posición dentro
del Mercosur, al forzar a los gobiernos de Brasil y Argentina a recomponer su alianza. Especialmente después de que ambos gobiernos
creyeron ver la influencia venezolana detrás
de la decisión boliviana de nacionalizar sus
recursos energéticos, con impacto negativo
sobre la factura gasífera tanto de Brasil como
de Argentina.38
Como cuarta conclusión pueden señalarse las implicaciones que tienen para la CSN
las divergencias, sobretodo entre Brasil y Venezuela, ya que podrían llegar a paralizar su
avance. Esto último es atribuido por Russell
(2006: 11) a que dentro de América del Sur se
advierte un proceso de fragmentación, impulsado por tres factores: 1) la falta de voluntad
de Argentina y Brasil para hacer del Mercosur
un proyecto estratégico de integración subregional; 2) la estrategia de EEUU de firmar
acuerdos comerciales bilaterales con países
sudamericanos; y 3) la existencia de “un proyecto político anticapitalista y antiglobalizador,
dirigido por Hugo Chávez”. También destaca
que
las nuevas fracturas sudamericanas son
más una consecuencia de factores propios
que ajenos, a los que estamos acostumbrados a recurrir para explicar nuestros
fracasos… [porque] las divisiones que hoy
surcan los dos principales procesos de integración [CAN y Mercosur]... – no pueden
explicarse por la acción divisiva de Washington. […] el efecto divisivo del proyecto de poder que promueve Hugo Chávez
no puede ignorarse en el análisis de las
causas de la fragmentación subregional.
De todos los factores mencionados es el
38 The Guardian informó el 23 de marzo del 2007, que
el gobierno venezolano pagó al equipo de abogados
estadounidenses que asesoraron a Bolivia en lo relativo a
la nacionalización del gas (Rory Carroll, “Chávez paid for
Bolivia Gas nationalisation”, The Guardian, March 23, 2007).
único que trae fuerzas centrífugas que no
estaban presentes en los noventa.
Parece pertinente incorporar aquí un enfoque del campo de las relaciones internacionales, el de Solingen (1997), quien ha demostrado que la existencia de coaliciones liberalizantes en el gobierno de un país contribuye
a que éste se asocie con otros países cuyos
gobiernos son apoyados por coaliciones con
similar orientación. De igual modo, aquellos
países dominados por coaliciones estatistanacionalistas se asocian entre sí. Solingen
destaca también que, en general, las Fuerzas
Armadas prefieren otorgar su apoyo a este
último tipo de coaliciones porque en ellas
pueden conservar o incrementar sus gastos
en armamento y equipo. Pero la integración
entre gobiernos con esta orientación suele
ser de poca duración porque este tipo de gobiernos tienden a exacerbar los conflictos por
cuestiones de soberanía y de defensa de sus
intereses nacionales y no regionales.
El enfoque de Solingen resulta pertinente
para evaluar la integración sudamericana porque, a pesar de la creciente interdependencia
de las economías y de las fuerzas de la globalización, la realidad muestra que, en el caso
sudamericano, el comercio no se basa en las
fuerzas del mercado sino que en él persisten fuerzas proteccionistas y distintos grados
de intervención estatal. Aún las experiencias
de integración que se presentan como plataformas para mejorar la inserción de estas
economías en los mercados globales, como
el Mercosur, y por extensión la CSN, se caracterizan por utilizar la diplomacia comercial
para influenciar la distribución de los recursos
económicos domésticos.
En esto coincide Mindreau (2002: 1),
quien caracteriza al gobierno de Brasil como
un proyecto estatista-nacionalista, con una
débil presencia liberalizante y un fuerte componente económico-militar (industria de armamento, aviones, helicópteros, etc.), que se
43
habría visto reforzado con la llegada de Lula
a la presidencia. Así se puede observar que
oficiales brasileños activos han declarado que
la globalización es una fórmula de extensión
del capitalismo que intenta traspasar “al sector privado internacionalizado” el superávit
económico, “en detrimento de las inversiones
públicas y atendiendo sólo a las demandas
sociales mínimas” (Ferolla, 1994: 16, citado
en Giacalone, 2005), mostrando algunos elementos comunes con el discurso en materia
de seguridad del gobierno venezolano.39 La
relación de la agenda de seguridad de Venezuela con la de Brasil se advierte además en
el tema de la defensa de los recursos naturales, donde en el primer caso se otorga prioridad a la defensa de los recursos energéticos
y, en el segundo, a la defensa de los recursos
de la Amazonia. Para las Fuerzas Armadas
de ambos países, EEUU puede ser el enemigo común por su interés en acceder a la
posesión de esos recursos, junto con las empresas transnacionales, y, desde esta perspectiva, el Plan Colombia sería una punta de
lanza para acercarse a ellos en forma indirecta. Pero mientras su eliminación disminuiría
la importancia de la amenaza estadounidense para Brasil, no lo haría para el gobierno
venezolano que presenta a EEUU como su
enemigo ideológico.
Pero esta afinidad entre algunas ideas de
las Fuerzas Armadas de Brasil y Venezuela,
así como su participación en las respectivas
coaliciones de apoyo a sus respectivos gobiernos, no alcanza a ocultar las consecuencias de la principal divergencia –cada uno de
los tres gobiernos del núcleo otorga mayor
prioridad a sus intereses que a los regionales
(quinta conclusión). Además de los señalamientos de Solingen, Jácome (2003-2004) ha
observado también que, cuando los militares
39 Según Rosendo Fraga (citado en Zibechi, 2005b), la
globalización ha significado una profunda crisis para los militares
porque la existencia de las Fuerzas Armadas se asocia con la
existencia de la nación-estado; además en varias naciones
sudamericanas, el nacionalismo y el patriotismo aparecen
representados actualmente por los sectores populares y la
izquierda, generando lazos de estos grupos con los militares.
44
atacan a la globalización como responsable
de los problemas que afectan a los ciudadanos de un país, lo hacen para privilegiar soluciones nacionales antes que regionales. Agreguemos que, dentro de estas soluciones, los
militares aspiran a ubicarse como miembros
privilegiados de la coalición gubernamental,
de forma que sus funciones continúen siendo
vistas como necesarias y positivas (Giacalone, 2005).
Es interesante observar qué sucedió en
la primera reunión oficial de presidentes de
la CSN (Brasilia, septiembre de 2005), porque en ella se hizo evidente que la divergencia prevalecía sobre los intereses comunes.
El presidente brasileño la admitió al destacar
que “empezamos la cita con 12 presidentes y
terminamos con 4” (citado en Montero, 2005).
Adicionalmente, los aspectos más visibles de
la reunión fueron los acuerdos petroleros firmados por Venezuela con distintos países,
incluidos Argentina y Brasil, en forma paralela
a la cumbre,40 y las declaraciones del mismo
gobierno fustigando tanto a la CAN como al
Mercosur. Paralelamente, en el programa
aprobado se instó a desarrollar una red de
gasoductos a la brevedad posible y a “ponerle carne y hueso a la integración” “con
carreteras, puentes, ferrovías, aeropuertos y
vías fluviales por 4.300 millones de dólares”
(Montero, 2005). De esta forma, la energía y
la infraestructura fueron los aspectos en los
que se obtuvo consenso, mientras lo político
e institucional quedaban relegados por los
desacuerdos evidentes entre los intereses
prioritarios de cada uno de los gobiernos.41
40 En Brasilia, Eduardo Duhalde se despidió de la presidencia
del Comité de Representantes del Mercosur, después de llegar
cuando ya se había ido Kirchner. Duhalde fue quien impulsó
originalmente el proyecto de la CSN, determinando que Lula lo
destacara como un “dirigente político generoso”, Montero, 2005.
41 Pueden señalarse los desacuerdos entre Argentina y Brasil
por salvaguardias al comercio, entre Argentina y Uruguay por
el establecimiento de papeleras sobre el Río Uruguay y entre
Uruguay y Brasil porque el presidente uruguayo no deseaba
aparecer fotografiado con el presidente brasileño, debilitado
por acusaciones de corrupción contra miembros prominentes
de su partido. Los documentos y declaraciones de esta cumbre
pueden verse en www.comunidaandina.org/documentos
Con esta apreciación coincide Mellado
(2006) cuando señala que la reunión de Brasilia se produjo en medio de un clima enrarecido y “reveló la falta de consenso e ideas
acerca de las finalidades, modos, estructura e instrumentos que debían definirse para
iniciar el camino a la concreción de la CSN”.
Según Mellado (2006), “a lo largo del año
2005 primaron las divergencias y conflictos
derivados de: la designación de representantes ante la Organización Mundial de Comercio y ante el Consejo de Seguridad de
las Naciones Unidas; la crisis de Ecuador;
el acuerdo de cooperación militar entre Paraguay y Estados Unidos; y las diferencias
posicionales respecto a la CSN y al ALCA”.
La segunda reunión oficial de presidentes
de la CSN (Cochabamba, Bolivia, diciembre
de 2006) no corrió mejor suerte, aunque formalmente se manejaron mejor las divergencias. A ella asistieron ocho presidentes sudamericanos y las principales decisiones se
dieron nuevamente en el campo de la integración energética y la integración de la infraestructura física. Sin embargo, afloraron
objeciones a esta última por parte de los gobiernos de Venezuela, Bolivia y Ecuador, que
solicitaron que algunos proyectos fueran revisados (Zibechi, 2006). También Chávez dijo
en declaraciones previas a la cumbre “que
su objetivo es “relanzar” el Gasoducto del
Sur, que deberá unir Venezuela con Argentina, promoviendo una necesaria integración
energética. Si más de un año después de
haber lanzado el proyecto, cree que es necesario “relanzarlo”, es porque las cosas no
marchan según lo previsto” (Zibechi, 2006).
Como trasfondo de la reunión estuvieron
las manifestaciones antigubernamentales y
las declaraciones del presidente venezolano previniendo a la oposición boliviana de
que, “si no respetaran la voluntad del pueblo
boliviano”…”no nos quedaremos de brazos
cruzados” (La Nación, 9/12/2006, Exterior: 5).
Para concluir, la comparación del discurso
sobre integración sudamericana, utilizado por
los tres gobiernos del núcleo de la CSN hasta fines del 2007, corrobora nuestra afirmación inicial en el sentido de que este esquema de integración encuentra un marco más
propicio en el ámbito de las relaciones extrarregionales que en el de las relaciones intrarregionales, básicamente porque el proyecto
de reforma de las Naciones Unidas y el interregionalismo de la Unión Europea favorecen
el desarrollo de Brasil como un interlocutor internacional que represente los intereses de la
región. Sus debilidades se encuentran fundamentalmente dentro de la región debido a una
combinación de factores: falta de incentivos
económicos comunes, existencia de más de
un proyecto político de región, predominio de
los intereses nacionales sobre los regionales,
distintos grados de apoyo de sus actores domésticos, diferente peso de las consideraciones de seguridad y de las económicas, entre
otros. En general, todos ellos se resumen al
señalar que aún los gobiernos de Brasil, Venezuela y Argentina, que apoyan la creación
de la CSN en su discurso político, poseen objetivos futuros divergentes que pueden afectar el proceso de integración sudamericana.
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CAPITULO Ii
¿Moneda común o régimen
independiente para la
integración sudamericana?
José U. Mora Mora
INTRODUCCION
Después de la desaparición del régimen
de cambio fijo, se han observado fenómenos
económicos que cuestionan las bondades del
régimen de cambio flotante, particularmente
en las economías emergentes. La elevada
volatilidad en las tasas de cambio, las
altas y persistentes tasas de inflación y
una indiscutible pérdida de credibilidad de
los bancos centrales para llevar a cabo
políticas monetarias efectivas son los
factores que se han citado para iniciar la
discusión, en el escenario económico y
político, sobre la conveniencia de dolarizar
las economías o, en su defecto, conformar
una unión monetaria con los países vecinos
o con sus principales socios comerciales.
El presente análisis examina la factibilidad
de adoptar una moneda común, o mantener
un régimen monetario independiente,
para los países sudamericanos desde la
perspectiva de dos metodologías diferentes:
los criterios de convergencia económica y
el análisis de costos y beneficios. En otras
palabras, se pretende evaluar, haciendo
uso del índice de convergencia económica
y de los análisis de correlaciones y de
cointegración entre las tasas de inflación,
ciclos económicos, volatilidad del crecimiento
económico y variabilidad de la tasas de
cambio, cuán factible es la conformación
de un área monetaria óptima para la región.
El trabajo está organizado de la siguiente
manera: la primera sección aborda la revisión
de la literatura y de los principales resultados de
la investigación empírica. La segunda presenta
la metodología y los resultados derivados del
análisis de la convergencia macroeconómica.
En la tercera sección se analiza el problema
teórico y se discute la evidencia empírica
de los beneficios y costos asociados a
la conformación de un área monetaria.
La sección cuarta resume las principales
conclusiones derivadas de esta investigación.
1. Aspectos teóricos de
una unión monetaria
El concepto de unión monetaria, o área
monetaria óptima, fue introducido por primera
vez por Mundell (1961) y se define como
un área de libre comercio con una moneda
única, en la cual las políticas económicas son
determinadas de manera conjunta y las tasas
de cambio son fijadas de manera irrevocable
a la moneda de uso corriente por los países
miembros de la unión. La experiencia más
reciente en la formación y consolidación de
un área monetaria la constituye la Unión
Monetaria Europea (UME), cuya entrada en
vigencia oficial fue el 1 de enero de 2000. Tiene
sus orígenes en el Tratado de Maastricht,
firmado en 1991 por las economías europeas.
Adicionalmente, se puede mencionar al
conjunto de los cincuenta estados de Estados
Unidos como ejemplo de una unión monetaria,
no sólo de larga trayectoria sino también de
relativo éxito económico, político y social.
La discusión teórica sobre la conveniencia
de establecer una moneda común, mantener
un régimen monetario independiente o
dolarizar la economía se hace, bien desde
la perspectiva del análisis de los costos
y beneficios de cada opción o del criterio
de convergencia económica para el caso
específico de un área monetaria óptima.
Específicamente, el criterio de convergencia
consta de las siguientes cinco condiciones
que los países candidatos deben cumplir:
a. una tasa de inflación de no más del
1,5% por encima de las tres mejores tasas
de inflación entre los países miembros de la
unión;
b. un déficit presupuestario o fiscal
planeado real inferior al 3% del producto
interno bruto (PIB);
c. una razón deuda del gobierno/PIB inferior
al 60%;
d. una tasa de interés promedio de largo
53
plazo inferior al doble de los niveles observados en los países con las tres mejores tasas
de inflación; y
e. un tipo de cambio fijo durante (al menos) los dos primeros años después de su ingreso a la unión.
En la literatura de las áreas monetarias
óptimas se identifican los siguientes siete
criterios considerados pertinentes para el
sostenimiento de un régimen de cambio fijo:
movilidad de capital, diferencial de tasas de
inflación, diversificación de las exportaciones,
tamaño relativo del comercio exterior, concentración geográfica del comercio, producto
interno bruto y nivel de desarrollo económico.
De éstos, sólo dos (diferenciales de tasas de
inflación y de tasas de interés) se consideran
criterios importantes dentro del Tratado de Maastricht. Es decir que los porcentajes Deuda/
PIB y Déficit/PIB y el régimen de cambio fijo no
se han considerado relevantes en la formulación del cuerpo teórico de las áreas monetarias óptimas y, en consecuencia, la escogencia de estas condiciones dentro del criterio de
convergencia carece de fundamento teórico.
Por otra parte, la lista de costos, que se
derivan principalmente de la pérdida de discrecionalidad en el diseño y ejecución de una
política monetaria activa, incluye la pérdida
de señoreaje, la inhabilidad para seleccionar
el punto más deseado sobre una curva de
Phillips de corto plazo, la incapacidad para
devaluar o revaluar la moneda y, finalmente,
la incapacidad para reaccionar a shocks domésticos o internos, que se pudieran propagar asimétricamente entre los países miembros de la unión debido a los bajos niveles de
convergencia observados antes de conformar
la unión. Con respecto a los beneficios, es frecuente encontrar referencias a la disminución
de los costos de transacción, la eliminación
de la incertidumbre y la volatilidad de la tasa
de cambio y el aumento de credibilidad de
la autoridad monetaria (véase Eichengreen,
1992; DeGrauwe, 1992; Cohen, 1989 y Cor54
den, 1972 para una discusión más detallada
de los pro y contra de la integración monetaria). Adicionalmente, un grupo de autores argumentan que los países que forman parte de
una unión monetaria tienden a tener un mejor
funcionamiento económico que aquellos que
no lo hacen. Entre los argumentos comúnmente señalados se pueden mencionar una baja
tasa de inflación, derivada de la eliminación
del sesgo inflacionario de la política monetaria
discrecional (Alesina y Barro, 2001), una tasa
de crecimiento económico más alta, derivada
del hecho de tener tasas de interés bajas y
elevadas inversiones en capital físico (Dornbusch, 2001) y del hecho que, al eliminarse
la volatilidad de la tasa de cambio, se fomenta
el comercio internacional y, en consecuencia,
se estimula el crecimiento económico (Rose
y Van Wincoop, 2001), además de que la asimetría del impacto de los shocks disminuye
como consecuencia de estos fenómenos.
Las investigaciones empíricas, en relación a si las economías sudamericanas deben conformar una unión monetaria o mantener un régimen monetario independiente, no
han dado resultados concluyentes. Edwards
y Magendzo (2003) comparan los beneficios
y costos de los países bajo “uniones monetarias independientes” (UMI) y estrictamente
dolarizados, con los correspondientes costos
y beneficios de los países que mantienen un
régimen independiente (emiten su propia moneda). Los resultados empíricos evidencian
que los países que forman parte de una UMI,
o están estrictamente dolarizados, han tenido tasas de inflación mucho más bajas que
aquellos países con régimen independiente.
No obstante, la volatilidad del crecimiento
económico ha sido mayor en los países dolarizados y en UMI, que en los países con
moneda independiente. Con respecto a la
tasa de crecimiento del producto per cápita,
los resultados son interesantes. Mientras las
economías estrictamente dolarizadas y los
países con régimen independiente han tenido tasas de crecimiento similares, los países
bajo UMI han exhibido tasas de crecimiento
económico más elevadas. Un análisis más
profundo de este fenómeno reveló que los
países que estaban influyendo sobre los resultados eran los países del área monetaria
del Caribe Oriental. Estos países son relativamente pequeños (microestados), tienen
como actividad básica el turismo y, geográficamente, están ubicados cerca de sus principales mercados. Una vez excluido este
grupo de países, los resultados indican que
las tasas de crecimiento económico no difieren estadísticamente entre las tres muestras.
Karras (2003a) ha considerado sólo el
caso de dolarización en Latinoamérica, bajo
el supuesto de que los países de Norte, Centro y Sudamérica decidan formar un área monetaria con Estados Unidos y adopten como
moneda común el dólar. Mediante una descomposición de las fluctuaciones del producto
en shocks específicos y comunes, encuentra
que los shocks específicos son significativamente grandes y no están sincronizados. Es
decir, de acuerdo con la metodología utilizada,
no es posible concluir que los países de Norte, Centro y Sudamérica constituyan un área
monetaria óptima. No obstante, Karras señala que, en términos de los costos de estabilización, individualmente Canadá, Honduras
y Colombia son los mejores candidatos para
dolarizar sus economías, mientras que Perú
y Argentina son las economías que presentan los costos de estabilización más elevados
y, por ende, se clasificarían como los peores
candidatos para dolarizar sus economías.
Berg et al. (2002) han evaluado las opciones de regímenes monetarios para los países latinoamericanos. Estos autores apuntan que los costos de adoptar una moneda
común superan los beneficios, ya que estos
países enfrentan shocks económicos diversos, la magnitud e importancia del comercio
intrarregional es mínima, excepto en algunos
casos en los que el comercio con Estados
Unidos es relativamente importante, y son
afectados de manera simétrica por shocks
financieros externos. Apuntan también que
la dolarización unilateral o independiente es
más efectiva en aquellos países que mantienen vínculos comerciales importantes con
Estados Unidos, la credibilidad de sus autoridades monetarias está irreversiblemente
perdida y existe una elevada demanda de
activos financieros denominados en dólares.
Rose y Engel (2002), mediante un análisis
empírico comparado de las condiciones económicas de los países que conforman uniones monetarias con aquellos que mantienen
un régimen monetario independiente, hallaron que los primeros comercian más, exhiben
una menor volatilidad del tipo de cambio y poseen ciclos económicos más sincronizados.
Los beneficios de formar una unión monetaria se podrían apreciar en una tasa de
inflación más baja y en una reducción de la
variabilidad de la misma, siempre que el Banco Central del país cuya moneda se adopta
como medio de pago esté menos sesgado a
crear inflación que las autoridades monetarias
locales. Además, la sustitución de la moneda
local por otra moneda eliminaría la variabilidad de la tasa de cambio e imposibilitaría la
apreciación o depreciación de la moneda local
con respecto al dólar. En consecuencia, los
movimientos de la tasa de cambio con respecto a otras monedas, como el yen o el euro,
seguirían el mismo patrón establecido por el
dólar. Finalmente, también se argumenta que
la unión monetaria podría traer consigo tasas de crecimiento económico positivas, más
sostenidas y menos volátiles. Por otra parte,
los costos de unificarse estarían asociados
a la incapacidad de las autoridades monetarias de cada país de usar su propia política
monetaria para responder a shocks de oferta
agregada o para aminorar y suavizar las oscilaciones cíclicas. Estos costos dependerán
de cuán correlacionadas estén las fluctuaciones cíclicas de cada país con las correspondientes del país emisor de la moneda común.
55
En síntesis, la conformación de un área
monetaria óptima entre los países sudamericanos sería deseable por los beneficios en
términos de integración y crecimiento económico, transparencia en el mercado cambiario
y disminución de las asimetrías; empero, es
necesario profundizar más en el análisis de
factibilidad ya que, aún cuando se han hecho
evaluaciones de los criterios de convergencia y
del análisis de costos y beneficios, este último
no ha tomado en consideración los problemas
de cointegración, co-movimiento entre los ciclos económicos, tasas de cambio y tasas de
inflación. Por ello, en este trabajo se abordan
las metodologías tradicionales mencionadas
y se hace uso de la metodología de cointegración, para tener una mejor visión sobre el
problema de conformación de un área monetaria óptima entre los países de Sudamérica.
2. Índice de Convergencia
Económica.
El índice de convergencia económica
(ICE) es un indicador que se construye con la
información de diez indicadores macroeconómicos, que corresponden a las variables nominales (inflación, tasas de interés de largo
plazo, deuda gubernamental, déficit presupuestario y volatilidad del tipo de cambio) utilizadas en la definición de los criterios de convergencia europeos (Tratado de Maastricht),
y a las variables reales (tasa de interés de
corto plazo, crecimiento del producto interno
bruto real, brecha del producto, desempleo y
saldo en cuenta corriente). Este índice se obtiene como una suma ponderada de la suma
de los cuadrados de los valores normalizados
de los n indicadores económicos en un mismo año, tal como lo muestra la ecuación (1):
(1)
donde: Di es el valor absoluto de la diferencia entre el indicador económico del país i y
el promedio del área monetaria (ponderada
56
por el PIB de cada economía), DA es la media de los Di en el correspondiente grupo de
países, σD es la desviación estándar de los Di
para el grupo de países y Pj es la ponderación
asignada al indicador j. De esta manera, los
valores obtenidos en la ecuación (1) son diferencias asimétricas positivas que se corresponden con una distribución Chi-Cuadrado
χ2 con δ grados de libertad, que se obtienen
de la suma de k-1 variables estándares independientes. Los valores obtenidos mediante
la ecuación (1) representan la convergencia
entre los indicadores macroeconómicos de
un país y el promedio del área monetaria medida a través de las diferencias entre los Di y
DA contenidas en la ecuación (Socas, 2002).
De acuerdo con este criterio, un valor del
ICE relativamente bajo (cercano a cero) indica un elevado grado de convergencia del país
respecto al área monetaria y un valor relativamente elevado (superior a 100) señala que la
posibilidad de convergencia es reducida o muy
polarizada. Los criterios para esta interpretación se encuentran detallados en el Cuadro 1.
Los cálculos y el análisis de estos resultados se corresponden con los publicados por
el mismo autor en un trabajo previo sobre la
factibilidad de un área monetaria sudamericana (Mora, 2006a). La evidencia empírica
(véase Cuadros 2 y 3) refleja que el grado de
convergencia promedio para los países suramericanos oscila entre 33,5 y 279,9, valores
que corresponden a Brasil y Bolivia, respectivamente. En este sentido, Brasil, la economía
más convergente de Sudamérica, muestra un
grado de convergencia significativo mientras
que Bolivia es el más polarizado. Este argumento es sustentado más rigurosamente por
los valores máximos, mínimos y la desviación
estándar, para los cuales Bolivia muestra los
ICE más elevados. En lo que respecta a los
miembros de la UME, los promedio del ICE
se distribuyen desde 42,6 hasta 179,2 indicando que Austria, el primero, tiene un grado
de convergencia macroeconómica significati-
Cuadro 1. Criterios para la interpretación del ICE
Valor del ICE
Grado de Convergencia
Cero
Máxima
Menor o igual a 30
Alta
Mayor que 30 y menor que 60
Significativa
Mayor que 60 y menor que 90
Moderada
Mayor que 90 y menor que 120
Reducida
Mayor que 120 y menor que 150
Polarizada
Mayor que 150
Muy Polarizada
Fuente: Cuadro No. A1-3, Socas (2002): 190, citado en Mora (2001)*
* Aún cuando corresponde al No. 17-18 del año 2001, ese número se imprimió
en el año 2006 debido a un desfase en la publicación de la revista.
Cuadro 2. Índices de convergencia económica en Sudamérica, 1975 – 1998
Países
Argentina
Brasil
Chile
Paraguay
Uruguay
Bolivia
Colombia
Ecuador
Perú
Venezuela
Promedio
131,9
33,5
110,8
50,3
46,7
279,9
39,5
53,8
123,7
126,1
Máximo
10,5
17,4
11,4
18,5
18,5
23,1
10,6
12,8
5,5
18,6
Mínimo
Desviación
Estándar
Coeficiente
de
Asimetría
1924,4
54,8
501,1
163,0
115,6
4744,6
106,4
398,2
808,5
260,8
385,0
9,4
121,1
39,4
27,0
953,4
27,5
76,3
169,0
75,5
0,00047
0,20751
0,00094
0,00120
0,00205
0,00046
0,00196
0,00052
0,00072
0,00718
Fuente: Cálculos propios.
Cuadro 3. Índices de convergencia económica en la UME, 1975-1998.
Países
Austria
Bélgica
Finlandia
Francia
Alemania
Irlanda
Italia
Luxemburgo
Holanda
Portugal
España
Promedio
42,6
47,2
153,7
63,1
43,5
145,6
64,1
115,7
47,3
179,2
102,8
Máximo
Mínimo
24,3
8,6
45,7
27,2
4,3
34,3
28,6
60,0
17,1
27,2
41,4
102,9
91,5
387,3
122,9
92,7
383,0
144,3
264,4
75,7
393,0
184,3
Desviación
Estándar
17,7
21,1
91,5
24,4
20,7
86,4
32,3
44,1
17,1
98,5
38,2
Coeficiente
de
Asimetría
0,00128
0,00586
0,00205
0,00221
0,00418
0,00198
0,00182
0,00131
-0,05412
0,00519
0,01161
Fuente: Cálculos propios.
57
vo mientras que Portugal, cuyo ICE es más
elevado, es el más polarizado. Comparando
ambos cuadros se puede apreciar que, excluyendo a Bolivia, los grados de convergencia
de los países sudamericanos son similares
a los correspondientes de la UME, con excepción de Irlanda y Portugal (Mora, 2006a).
Estos resultados para la UME son consistentes con los encontrados por Socas (2002).
La contribución individual promedio de
cada uno de los indicadores en la conformación del índice de convergencia económica
se presenta en el Cuadro 4. En lo que respecta a la tasa de inflación, Brasil, en el área
sudamericana, y Holanda, en la UME, presentan los mayores grados de convergencia.
Además, el nivel de convergencia de Brasil
(2,1) es inferior al correspondiente a Holanda (3,7); esto quiere decir que Brasil es relativamente más convergente que Holanda en
cuanto a tasas de inflación en sus respectivas
áreas monetarias. Los países que reflejan
una mayor polarización son Bolivia en Sudamérica y Portugal en la UME, de los cuales
Bolivia es, relativamente, el más polarizado.
Colombia se destaca en cuanto a las tasas de
crecimiento del PIB real y la brecha del PIB,
mientras que Holanda y Francia se caracterizan por el elevado grado de convergencia
en los respectivos indicadores. Ecuador y
Francia resaltan por el nivel de convergencia
obtenido por la razón saldo fiscal/PIB. Venezuela, Ecuador y Holanda se caracterizan por
un alto nivel de convergencia en su volatilidad del tipo de cambio, mientras que Brasil y
Cuadro 4. Índices de convergencia por indicador económico, 1975-1998.
Países
Inflación
Argentina
Brasil
Chile
Paraguay
Uruguay
Bolivia
Colombia
Ecuador
Perú
Venezuela
3,0
2,1
4,6
4,6
4,5
89,7
4,6
4,5
20,3
4,4
Tasa
Crec.
PIB
15.6
6.8
36.4
14.0
8.5
8.4
5.6
13.5
20.8
12.6
Brecha
PIB
Saldo
Fiscal
SuDamérica
4.5
75.1
4.7
6.4
4.5
7.7
4.4
4.9
5.2
4.3
23.0
26.3
2.2
4.7
9.1
3.6
48.6
3.7
36.2
5.6
Volatilidad
Tipo
Cambio
6.4
1.1
1.1
1.1
0.9
111.3
1.1
1.0
17.3
1.0
Tasa de
Desempleo
Cuenta
Corriente
13.3
3.3
45.2
8.0
17.7
9.8
17.2
7.6
6.4
13.9
13.9
9.1
11.3
13.3
5.6
11.4
4.0
14.5
6.7
52.5
5.4
8.2
5.3
19.9
3.0
9.6
11.8
30.5
5.3
4.0
40.0
5.5
9.6
18.9
7.7
7.0
35.5
4.0
8.2
13.1
27.7
5.3
UNIÓN MONETARIA EUROPEA
Austria
Bélgica
Finlandia
Francia
Alemania
Irlanda
Italia
Luxemburgo
Holanda
Portugal
España
Fuente: Cálculos Propios.
58
5,1
5,9
14,5
11,3
4,4
11,4
6,8
5,2
3,7
67,6
6,8
6.5
7.7
22.7
6.3
8.8
39.7
7.1
21.6
5.2
8.8
8.4
8.6
7.6
41.4
5.5
5.8
17.2
6.0
6.8
8.0
16.7
19.1
8.8
4.2
23.9
4.1
9.5
12.8
14.9
39.5
9.7
8.4
10.5
2.7
3.9
27.0
8.2
4.9
19.4
13.5
3.9
2.3
45.9
12.7
Alemania destacan por sus elevados niveles
de convergencia de sus tasas de desempleo.
Finalmente, en Italia y Colombia coadyuva el grado de convergencia en el saldo en
cuenta corriente como porcentaje del PIB.
Seguidamente, en el Cuadro 5 se muestran los resultados de examinar el grado de
convergencia tanto de las economías más
importantes42 de Sudamérica como de la
Unión Europea. Del cuadro se desprende
que, como grupo, las economías europeas
más importantes son más convergentes que
las correspondientes economías sudamericanas. No obstante, es importante precisar que
el grado de convergencia promedio de Brasil
es mayor que el observado para Alemania.
Finalmente, se analizó cuán convergentes
son las economías de menor tamaño, tanto en
Sudamérica como en la UME. Los resultados,
presentados en el Cuadro 6, señalan que con
excepción de Bolivia, las economías periféricas
de Sudamérica son más convergentes que las
economías periféricas de la Unión Europea.
3. Análisis de Costos y Beneficios.43
El fundamento teórico del análisis de costos y beneficios asociados a la creación de
una moneda común, o de mantener un régimen monetario independiente, descansa sobre el modelo de política monetaria neo-keynesiana de Clarida, Gali y Gertler (1999), utilizado más recientemente por Karras (2003a,
2003b). Se parte de suponer que existen N
economías (i = 1, 2, …N), cuyas autoridades
tienen una función de pérdida dada por
,
(2)
donde yi, πi, ai, y ki son el producto real (en
desviaciones de su tendencia), la tasa de inflación, el peso relativo asignado a las desviaciones del producto (ai > 0) y la brecha con
respecto a la meta de producto para el país i,
respectivamente. Se supone que ki ≥ 0 por
las distorsiones de cada país, debidas a imperfecciones en los mercados o producidas
por los gobiernos a través de los impuestos.
Cuadro 5. Índice de convergencia de las principales economías de Sudamérica y de la UME,
1975 - 1998
Países
% del
PIB
Promedio
Máximo
Mínimo
Desviación
Estándar
Coeficiente
de
Asimetría
Sudamérica
Argentina
17,3
131,9
10,5
1924,4
385,0
0,00047
Brasil
50,1
33,5
17,4
54,8
9,4
0,20751
Unión Monetaria Europea
Alemania
30,5
43,5
4,3
92,7
20,7
0,00418
Francia
20,9
63,1
27,2
122,9
24,4
0,00221
Italia
20,1
64,1
28,6
144,3
32,3
0,00182
Fuente: Cuadros 2, 3 y Cuadro A1 en anexos.
42 Aquellas economías cuyo PIB conjunto es equivalente a 2/3
del PIB del área monetaria.
43 Al igual que en la sección anterior, esta sección sigue
fundamentalmente la metodología y el análisis de los resultados
del trabajo de Mora José “¿Dolarización o Moneda Común?
Evidencia para los Países Suramericanos” publicado en la revista
Aportes Para la Integración Latinoamericana, XII (14)/Julio 2006.
59
Cuadro 6. Índice de convergencia de las economías de menor tamaño de Sudamérica y de la
UME, 1975 - 1998
Países
% del
PIB
Promedio
Máximo
Mínimo
Desviación
Estándar
Sudamérica
Coeficiente
de
Asimetría
Paraguay
1,2
50,3
18,5
163,0
39,4
0,00120
Uruguay
1,4
46,7
18,5
115,6
27,0
0,00205
Bolivia
0,9
279,9
23,1
4744,6
953,4
0,00046
Ecuador
2,0
53,8
12,8
398,2
76,3
0,00052
Unión Monetaria Europea
Finlandia
1,7
153,7
45,7
387,3
91,5
0,00205
Irlanda
1,1
145,6
34,3
383,0
86,4
0,00198
Luxemburgo
0,3
115,7
60,0
264,4
44,1
0,00131
Portugal
2,3
179,2
27,2
393,0
98,5
0,00519
Fuente: Cuadros 2, 3 y Cuadro A1 en anexos.
Obsérvese que ki = 0 es un caso especial ya
que no habrían imperfecciones y, en consecuencia, el producto sería igual a su meta. Finalmente, Et y β corresponden a la esperanza
matemática y el factor de descuento.
Para cada economía, la curva de oferta agregada está representada por una curva
de Phillips, aumentada con expectativas neokeynesianas como la que se muestra en la
siguiente ecuación
,
(3)
donde λi > 0, ui,t = φiui,t-1 + zi,t, 0 < φi < 1 y zi,t ~
iid(0,τ2). Esta ecuación puede también ser escrita
a manera de una oferta agregada como
,
(4)
60
donde
si se
hacen
y νi,t = -ui,t/λi. Obsérvese que
las respectivas sustituciones
lo que implica que Var(νi,t) ≡
.
Los dos escenarios a considerar se describen a continuación:
4.1. Política monetaria
independiente
En este escenario, cada Banco Central
puede establecer y utilizar los objetivos e instrumentos de política monetaria que considere convenientes a su discreción. Desde el
punto de vista del modelo presentado arriba,
ello consiste en minimizar la función de pérdida (2) sujeta a la restricción (3). Después
de algunas manipulaciones matemáticas se
obtiene:
,
(5)
y
(6)
donde el superíndice IND denota los resultados
obtenidos bajo una política monetaria a discreción o independiente y
El comportamiento de la economía será caracterizado por el promedio (tendencia) de la
tasa de inflación igual a:
(7)
y la volatilidad del producto (ciclo económico)
Var
(8)
La inspección de las ecuaciones (7) y (8) indica
que el sesgo inflacionario se incrementa con el
peso relativo dado a la desviación del producto
(a), la meta del producto (k) y la pendiente de
la oferta agregada(
). Otro aspecto
importante de destacar es el costo de oportunidad asociado con la tasa de inflación y la
variabilidad del producto. Si el Banco Central
adopta una estrategia conservadora y asigna
un valor bajo al peso relativo de la desviación
del producto, a, (lo que implica que el Banco
Central tiene por objetivo principal el control
de la inflación) entonces la tasa de inflación
será baja pero el producto mostrará una variabilidad significativa. Si por el contrario, el
Banco Central tiene por objetivo disminuir la
variabilidad del producto (a es alto), entonces
la inflación será elevada y la variabilidad del
producto será menor.
4.2. Unión monetaria
sudamericana
Dentro de un escenario en el cual las
economías sudamericanas decidan formar
un área monetaria con una moneda común
distinta al dólar, existen dos posibilidades. La
primera posibilidad es que se adopte la moneda de una de las economías más fuertes y
estables de la región, por ejemplo, Brasil. La
segunda posibilidad está referida a una moneda común diferente a las monedas de los
países miembros de la unión. Este es un caso
similar al euro en la Unión Monetaria Europea
o al dólar en la Unión Monetaria entre los cincuenta estados de Estados Unidos.
Si se considera la primera posibilidad,
aparte de las implicaciones políticas que este
escenario pudiera presentar, cabría hacerse
las siguientes preguntas ¿es la moneda de
Brasil una moneda lo suficientemente fuerte y estable como para ser considerada una
moneda común? ¿Tiene el Banco Central de
Brasil la suficiente credibilidad como para que
los bancos centrales de los países miembros
de la unión le entreguen la discrecionalidad
de su política monetaria? ¿Cuán correlacionados están los ciclos económicos de la economía de Brasil con los ciclos económicos del
resto de economías sudamericanas?
Considerando que las N economías
adoptan como moneda común el real brasileño (i = 1), en equilibrio πRi,t = πR1,t, = πIND1,t,
para i= 1,2,…N donde πIND1,t está dado por (5).
Si se sustituye esta condición de equilibrio en
(4) se obtiene la función de oferta agrega61
4.3. Metodología y
evidencia empírica
La información estadística para los distintos países fue extraída de International Financial Statistics del Fondo Monetario Internacional en CD-ROM. La base de datos abarca el
período 1965-1998 e incluye las siguientes 11
economías: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile,
Colombia, Ecuador, Paraguay, Perú, Uruguay
y Venezuela.
da para este escenario, como lo muestra la
ecuación (9)
,
(9)
donde el superíndice R se refiere al resultado
en el escenario de formar una unión monetaria con el real como moneda única. Obsérvese que con la sustitución de las monedas
locales por el real, el producto de cada país
no sólo es afectado por sus propios shocks,
νi,t, sino también por los shocks comunes con
la economía brasileña, ν1,t . En otras palabras,
los shocks de la economía de Brasil son exportados a las economías de Sudamérica por
medio de la política monetaria. Como resultado de esta transmisión, la tasa de inflación de
cada una de las economías sudamericanas
vendría dada por
(10)
y la volatilidad del producto real por
donde ρi,1≡corr(νi,t, ν1,t).
(11)
El segundo caso para la conformación de
una unión monetaria es mediante la creación
de una moneda única, distinta a las monedas
de los países miembros de la unión. En este
sentido, es necesario determinar cuán correlacionados están los ciclos económicos, las
tasas de inflación y cuán simétricos (asimétricos) son los efectos de los shocks comunes
en los distintos países miembros de la unión.
Los beneficios y costos asociados a la conformación de una unión monetaria con una moneda única distinta al dólar y a las monedas
de los países de la unión serían similares a
los beneficios y costos bajo el escenario de
tomar como moneda única el real brasileño.
62
La construcción de la tasa de inflación y de
la tasa de depreciación se hizo de la manera
habitual; es decir, [(xi,t – xi,t-1)/xi,t-1]x 100 índica
la tasa de inflación o la tasa de depreciación/
apreciación de la moneda local respecto al
dólar. La tasa de inflación se calculó sobre
la base del Índice de Precios al Consumidor
para la mayoría de los países, excepto para
Paraguay para el que se utilizó la serie de índice de precios al por mayor.
Como se ha señalado con anterioridad,
para el análisis de los costos y beneficios de
la creación de un área monetaria óptima se
emplearon dos metodologías. En primer lugar, se hizo uso de las correlaciones entre las
series. Esta metodología ha sido frecuentemente utilizada para determinar los co-movimientos de las variables a lo largo del tiempo
y, de manera particular, para establecer las
asimetrías en cuanto a los distintos shocks
que impacten las economías sudamericanas
en el corto plazo. No obstante, el análisis de
correlaciones no permite establecer con claridad si el impacto de un shock es aminorado
en el largo plazo, y de la misma manera, por
todas las economías. En vista de esta situación, las pruebas de Dickey y Fuller (1979)
para determinar el grado de integración de las
series económicas y la prueba de cointegración propuestas por Engle y Granger (1987)
pudieran ser útiles en la comprensión de tales
fenómenos.
Para el cálculo de las correlaciones
entre los componentes cíclicos del producto
real per cápita, éste se obtuvo utilizando dos
metodologías. La primera emplea el filtro de
Hodrick-Prescott (1980), extensivamente usado en la literatura de los ciclos económicos.
Sea yi,t = ln(PIBi,t). El filtro de Hodrick-Prescott
define el componente tendencial,
, como
el término que minimiza
para
. El componente cíclico es por definición igual a
. En este trabajo se
empleó
, el valor recomendado por
Kydland y Prescott (1989) cuando se trabaja con información estadística anualizada. El
segundo método es simplemente la tasa de
crecimiento del producto real per cápita entre
dos períodos o años consecutivos, [(xi,t – xi,t-1)/
xi,t-1]x100.
El Cuadro 7 muestra, respectivamente,
los promedios de tasas de crecimiento económico, de depreciación de la moneda local
y de inflación y la variabilidad de éstas sobre
el período de tiempo considerado. Las tasas
de crecimiento económico experimentadas
por las economías sudamericanas son variadas, desde -12,2% para Ecuador hasta
5,6% para Chile. Argentina, Ecuador y Perú
sufrieron pérdidas de poder adquisitivo dado
que su ingreso real per cápita arrojó tasas
de crecimiento negativas. La mayor variabilidad en la tasa de crecimiento correspondió
a Ecuador (17,8%). Durante el período todas
las economías de los países sudamericanos
vieron depreciar sus monedas frente al dólar,
pero fueron Bolivia, Argentina, Perú y Brasil
los que mostraron las más elevadas tasas
de depreciación (663,2%, 551,7%, 404,3% y
312,7%, respectivamente) y de variabilidad.
Finalmente, aunque en orden distinto, estos
mismos cuatro países también resaltan por
las altas tasas de inflación y de variabilidad
de la misma.
De manera más concreta, de los Cuadros
7, 8 y 9 se desprende que todos los Bancos Centrales han mostrado un sesgo inflacionario a lo largo de todo el período y, de
manera más precisa, este sesgo inflacionario es mayor para Bolivia, Perú, Brasil y Argentina durante el período 1980-1998. Bolivia
Cuadro 7. Crecimiento Económico, Tasas de Cambio e Inflación en Sudamérica, 1965-1998
País
g (%)
Argentina
-0,03
8,6
551,7
2306,2
291,0
650,9
Bolivia
2,1
9,0
663,2
3335,3
427,8
2045,1
Brasil
3,3
7,8
312,7
566,7
369,8
703,2
Chile
5,6
8,9
85,4
246,6
65,8
119,3
Colombia
2,5
5,2
15,9
11,5
20,8
6,9
-12,2
17,8
22,0
25,2
24,7
18,3
2,3
4,1
12,4
28,2
14,6
9,9
-0,9
11,2
404,3
1697,5
399,9
1402,7
Uruguay
1,0
5,8
50,3
48,8
59,4
28,7
Venezuela
0,5
9,6
20,5
41,4
22,8
24,8
Ecuador
Paraguay
Perú
Δe(%)
π (%)
Fuente: IMF. International Financial Statistics.
g: Tasa de crecimiento promedio del PIB real per-cápita.
Δe: Tasa de depreciación (+)/apreciación (-) de la moneda local con respecto al dólar.
π: Tasa promedio de inflación.
63
Cuadro 8. Crecimiento Económico, Tasas de Cambio e Inflación en Sudamérica, 1965-1980
País
g (%)
Δe(%)
π (%)
Argentina
1,7
10,2
123,4
289,1
101,0
115,3
Bolivia
4,1
6,7
6,1
18,2
15,5
17,9
Brasil
6,5
6,0
27,3
25,7
35,1
22,7
Chile
8,9
10,9
167,7
353,4
125,3
159,7
Colombia
3,4
2,7
9,3
4,7
17,6
8,3
Ecuador
3,2
8,0
2,6
10,0
10,1
5,2
Paraguay
3,9
3,3
0,0
0,0
9,4
9,2
Perú
3,3
6,2
21,2
27,8
24,5
21,5
Uruguay
1,4
5,7
48,5
57,0
64,3
29,9
Venezuela
3,7
10,7
-0,2
0,7
6,2
5,6
Fuente: IMF. International Financial Statistics.
g: Tasa de crecimiento promedio del PIB real per-cápita.
Δe: Tasa de depreciación (+)/apreciación (-) de la moneda local con respecto al dólar.
π: Tasa promedio de inflación.
Cuadro 9. Crecimiento Económico, Tasa de Cambio e Inflación en Sudamérica, 1980-1998
País
π (%)
0,3
10,4
862,1
3025,0
430,9
833,2
Bolivia
0,0
10,4
1147,1
4381,1
733,3
2683,8
Brasil
0,5
8,2
524,5
677,5
620,2
850,3
Chile
2,8
5,7
16,0
25,2
17,3
8,4
Colombia
1,7
6,3
21,1
12,4
23,6
4,0
-23,3
14,4
36,2
23,4
35,7
16,6
1,0
4,2
21,5
34,8
19,1
8,2
-4,0
13,0
687,5
2218,7
678,4
1817,9
0,4
5,8
50,1
42,0
55,7
27,1
-2,2
7,8
35,8
49,7
35,8
25,8
Paraguay
Perú
Uruguay
Venezuela
64
Δe(%)
Argentina
Ecuador
g (%)
Fuente: IMF. International Financial Statistics.
g: Tasa de crecimiento promedio del PIB real per-cápita.
Δe: Tasa de depreciación (+)/apreciación (-) de la moneda local con respecto al dólar.
π: Tasa promedio de inflación.
presentó una tasa de inflación alrededor de
733% anual y además la más alta variabilidad, mientras que Chile exhibió la tasa de inflación promedio más baja del grupo (17,3%)
y la tercera menor variabilidad, después de
Colombia y Paraguay. Éstos son también
países que muestran las tasas más bajas
de inflación. Desde este punto de vista, Bolivia, Perú, Brasil y Argentina son los países
que podrían beneficiarse más significativamente de adoptar una moneda común y, en
menor cuantía, lo harían Chile y Paraguay.
La misma conclusión puede extraerse
cuando se observan las tasas de depreciación de las monedas de las economías sudamericanas respecto al dólar. Bolivia, Argentina, Perú y Brasil son las economías cuyas
monedas sufrieron fuertes depreciaciones
durante el período. Igualmente, aunque en
menor grado, Chile, Colombia y Paraguay
también vieron depreciar sus monedas con
respecto al dólar. En este sentido, Bolivia,
Argentina, Perú y Brasil constituyen el grupo
de países que podría beneficiarse en mayor
medida si se establece una moneda común.
Otro aspecto de importancia es el referente al contraste entre tasas de crecimiento y
su volatilidad entre los dos subperíodos. En
el primero, las economías sudamericanas
crecieron sostenidamente y sus tasas de
crecimiento no experimentaron mayores fluctuaciones, mientras que durante 1980-1998
las tasas de crecimiento fueron bajas y, en
algunos casos, negativas. De la muestra de
países, sólo Chile y Colombia han mostrado
un crecimiento económico sostenido. Dado
que la creación de una moneda única es un
caso especial de un régimen de cambio fijo,
todos los países se beneficiarían en términos
de mayores tasas de crecimiento y menor
volatilidad, comportamiento consistente con
el observado durante el período 1965-1980.
Considérese ahora el caso de seleccionar la moneda brasileña en la conformación
de una unión monetaria, es decir, si el real
de Brasil es adoptado como moneda común
y, en consecuencia, la discrecionalidad de la
política monetaria en cada uno de los países
de Sudamérica es entregada enteramente al
Banco Central de ese país. La escogencia del
real obedece no solamente al hecho de que
Brasil es la economía más grande de Sudamérica sino también al hecho de que esta economía logró superar severas crisis inflacionarias
durante la década de los años ochenta y la primera parte de los noventa, reduciendo su tasa
de inflación a cifras de un dígito, y creciendo
de manera consecutiva y sostenida durante
la segunda mitad de la década de los años
noventa. De las economías sudamericanas,
Brasil y Chile son las que presentan un potencial de crecimiento estable de largo plazo.
De acuerdo con los cálculos, aparentemente casi ninguna de las economías sudamericanas obtendría beneficio alguno en
términos de reducción de la tasa de inflación
y su volatilidad. Durante el período bajo estudio, Brasil ha sido una de las economías
que ha presentado un sesgo inflacionario
muy elevado, especialmente entre 1980 y
1998, cuando su tasa de inflación promedió
620,2%. De igual manera, su moneda estuvo
sometida a una tasa de depreciación anual
alrededor de 524,5% durante este mismo período. De acuerdo con esta información, sólo
Bolivia y Perú se verían beneficiados con
esta opción de régimen monetario mientras
que para el resto de los países, la unificación podría representar costos muy elevados.
Desde esta perspectiva, el Banco Central de
Brasil carecería de credibilidad a la hora de
adoptar una política anti-inflacionaria común
para todos los países sudamericanos. Sin
embargo, como ya se mencionó, esta inflación fue reducida y controlada a mediados de
los años noventa por las autoridades monetarias brasileñas y este logro pudiera ser un
buen indicio de efectividad y de recuperación
de credibilidad que debería ser tomado en
consideración en la mesa de negociaciones.
65
Los costos asociados con la adopción del
real como moneda común se asocian más
directamente con las correlaciones entre los
componentes cíclicos del producto real y con
las correlaciones de tasas de inflación y de
tasas de cambio. Siguiendo los resultados
presentados en el Cuadro 10, todos los países sudamericanos, excepto Argentina, exhiben coeficientes positivos de correlación de
las fluctuaciones cíclicas. Entre estos destacan Venezuela, Perú, Colombia y Ecuador,
que oscilan entre 0,54 y 0,36. Este patrón
se mantiene durante el período 1980-1998.
Con respecto a la correlación entre las tasas de inflación, la mayoría de las economías
de Sudamérica, excepto Chile y Bolivia, reportan coeficientes de correlación positivos y
relativamente altos. Estos resultados son consistentes cuando se observan y comparan las
correlaciones entre las tasas de cambio. Estos hallazgos podrían ser interpretados de dos
maneras. Primero, si se considera que Brasil
ha sido una de las economías con mayor sesgo inflacionario, entonces, podría argumentarse que los costos de adoptar el real serían
elevados para la mayoría de los países sudamericanos, que correrían el riesgo de inflar
sus propias economías. En este sentido, la
adopción de la moneda de Brasil no es deseable. Pero, en segundo lugar, el hecho de que
las autoridades monetarias brasileñas hayan
podido detener y controlar el proceso inflacionario de mediados de los años noventa y además estimular la economía, también puede ser
visto como un signo de efectividad y elevada
credibilidad y, en consecuencia, la adopción
del real sería deseable; produciría beneficios
importantes a la mayoría de los países, en
términos de control de los procesos inflacionarios y de estímulo a la actividad económica.
Por último, se plantea el escenario de una
unión monetaria de manera similar al caso europeo. Es decir, los países sudamericanos se
unen para formar un área monetaria óptima y
crean una nueva moneda común, que no se
66
corresponda con ninguna moneda de los países miembros, delegando el rol activo de la
política monetaria a un Banco Central común.
Una vez más se deben observar los Cuadros 7, 8 y 9, a fin de determinar los beneficios de esta alternativa de régimen monetario para Sudamérica. Entre 1965 y 1998,
sólo Chile, Brasil y Colombia lograron crecer
a tasas relativamente altas, especialmente
durante 1965 y 1980. De estos tres países,
Colombia fue el país que reportó las tasas
más bajas de depreciación de su moneda doméstica y de inflación. Adicionalmente, de los
tres, el país neogranadino también mostró las
menores variaciones de tasas de crecimiento,
de tasas de depreciación de la moneda doméstica y de tasas de inflación. Con algunas
excepciones, estos resultados son consistentes en los dos subperíodos considerados.
Desde el punto de vista de las correlaciones del componente no tendencial del producto real (véase Cuadros 11 y 12), Brasil,
Chile y Colombia son los que muestran las
correlaciones positivas más elevadas. Adicionalmente, las correlaciones varían ligeramente entre estos tres países y el resto de
las economías sudamericanas y algunos de
estos coeficientes de correlación no son significativos. Por el contrario, Argentina está
negativamente correlacionado con la mayoría de los países sudamericanos (excepto Perú y Ecuador), aunque algunas de las
correlaciones no son estadísticamente significativas. Brasil, Chile y Colombia muestran coeficientes de correlación con Argentina de -0,10, -0,37 y -0,02, respectivamente.
En términos de las correlaciones de tasas
de inflación (Cuadro 13), Brasil y Colombia
son los que presentan coeficientes relativamente altos con la mayoría de los países
sudamericanos, incluyendo Argentina. Esto
significa que existen shocks inflacionarios comunes entre los países sudamericanos, que
actúan en cierto modo de manera simétrica.
Finalmente, no sólo Brasil, Chile y Colombia
reportan coeficientes de correlación de tasas
67
0,21
1,00
0,25
0,36
0,36
0,29
0,42
0,29
0,54
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Ecuador
Paraguay
Perú
Uruguay
Venezuela
0,27
0,15
0,48
0,17
0,51
0,18
0,18
1,00
0,32
-0,14
gb
0,44
0,23
0,65
0,52
0,58
0,36
-0,20
1,00
-0,04
0,51
Πc
0,96
0,95
0,90
0,83
0,91
0,83
0,68
1,00
0,76
0,74
ed
0,75
0,21
0,00
0,74
0,47
0,26
0,20
1,00
0,74
-0,02
HodrickPrescotta
0,32
0,06
-0,02
0,48
0,27
-0,02
-0,07
1,00
0,70
-0,19
gb
1965 - 1980
0,88
-0,03
0,76
0,56
0,23
0,56
-0,19
1,00
0,44
0,30
Πc
Fuente: Cálculos propios.
a coeficiente de correlación entre los componentes cíclicos del producto real per cápita una vez extraída su tendencia.
b coeficiente de correlación entre las tasas de crecimiento del producto real per cápita.
c coeficiente de correlación entre las tasas de inflación.
d coeficiente de correlación entre tasas de cambio
-0,10
HodrickPrescotta
Argentina
País
Muestra Completa
Cuadro 10. Correlaciones Cíclicas y de la Inflación con Brasil.
-0,51
0,92
0,97
-
0,41
0,85
0,86
1,00
0,72
0,97
ed
0,33
0,36
0,62
0,03
0,41
0,43
0,34
1,00
-0,18
-0,04
HodrickPrescotta
0,08
0,19
0,49
-0,18
0,29
0,15
0,21
1,00
0,13
-0,28
gb
1980 – 1998
0,26
0,46
0,63
0,51
0,45
0,38
0,05
1,00
-0,13
0,46
Πc
0,95
0,94
0,88
0,81
0,90
0,83
0,66
1,00
0,74
0,68
ed
de cambio bastante elevados con todos los
países sudamericanos, sino que todos los países sudamericanos están altamente correlacionados en términos de tasas de cambio. En
este sentido, los shocks externos que afectan
a la moneda de un país también podrían estar afectando, en grado diferente, a las monedas del resto de economías de Suramérica.
Cuadro 11. Correlaciones cíclicas entre países sudamericanos. Hodrick-Prescot. 1965-1998
ARG
BOL
BRA
CHI
COL
ECU
PAR
PER
URU
ARG
1,00
BOL
-0,03
1,00
BRA
-0,10
0,21
1,00
CHI
-0,37
-0,22
0,25
1,00
COL
-0,02
-0,01
0,36
0,23
1,00
ECU
0,27
0,11
0,36
0,13
0,15
1,00
PAR
-0,31
0,07
0,29
0,61
0,15
0,00
1,00
PER
0,40
-0,09
0,42
0,03
0,55
0,62
-0,22
1,00
URU
-0,26
-0,32
0,29
0,75
0,15
-0,08
0,59
0,05
1,00
VEN
-0,07
0,27
0,54
0,35
0,28
0,05
0,40
0,08
0,23
VEN
USA
1,00
Cuadro 12. Correlaciones cíclicas entre países sudamericanos. Tasas de Crecimiento, 1965-1998
68
ARG
BOL
BRA
CHI
COL
ECU
PAR
PER
URU
ARG
1,00
BOL
-0,15
1,00
BRA
-0,14
0,32
1,00
CHI
-0,06
-0,05
0,18
1,00
COL
0,08
0,00
0,18
0,21
1,00
ECU
0,15
0,33
0,51
0,32
0,19
1,00
PAR
-0,17
0,24
0,17
0,35
0,10
0,38
1,00
PER
0,22
0,05
0,48
0,24
0,44
0,55
0,06
1,00
URU
-0,10
-0,13
0,15
0,48
0,10
0,02
0,30
0,29
1,00
VEN
0,13
0,20
0,27
0,56
0,29
0,38
0,34
0,24
0,15
VEN
1,00
USA
Cuadro 13. Correlaciones de tasas de inflación entre países sudamericanos, 1965-1998.
ARG
BOL
BRA
CHI
COL
ECU
PAR
PER
URU
ARG
1,00
BOL
0,11
1,00
BRA
0,51
-0,04
1,00
CHI
-0,09
-0,06
-0,20
1,00
COL
0,29
0,07
0,36
0,10
1,00
ECU
0,58
0,04
0,58
-0,20
0,54
1,00
PAR
0,49
0,21
0,52
-0,02
0,63
0,59
1,00
PER
0,84
-0,04
0,65
-0,10
0,29
0,47
0,52
1,00
URU
0,32
0,08
0,23
0,28
0,15
0,13
0,37
0,38
1,00
VEN
0,37
-0,10
0,44
-0,28
0,36
0,59
0,32
0,31
-0,14
VEN
1,00
Cuadro 14. Correlaciones de tasas de cambio respecto al dólar entre países sudamericanos,
1965-1998.
ARG BOL BRA C H I COL ECU PA R P E R URU V E N
ARG
1,00
BOL
0,92
1,00
BRA
0,74
0,76
1,00
CHI
0,90
0,99
0,68
1,00
COL
0,94
0,97
0,83
0,94
1,00
ECU
0,84
0,85
0,91
0,81
0,95
1,00
PAR
0,95
0,97
0,83
0,95
0,99
0,93
1,00
PER
0,94
0,89
0,90
0,85
0,96
0,95
0,95
1,00
URU
0,88
0,88
0,95
0,83
0,95
0,98
0,94
0,98
1,00
VEN
0,77
0,79
0,96
0,73
0,89
0,96
0,87
0,91
0,97
Comparando los costos y beneficios de
esta alternativa, es difícil llevar a cabo el cálculo de éstos, dados los resultados tan variados.
Sin embargo, es importante destacar que la
existencia de correlaciones positivas en tasas
de inflación y en tasas de cambio podría ser
interpretada a favor de la creación de una moneda única y de un banco central común. Esas
correlaciones permiten concluir que existen
1,00
shocks comunes que afectan simétricamente
a la mayoría de las economías de Sudamérica y, en consecuencia, un banco central común con un bajo sesgo inflacionario reaccionaría favorablemente al disminuir el impacto
que pudiera tener sobre las tasas de inflación
o sobre las tasas de cambio. En ese sentido, esta alternativa sería altamente deseable.
69
La investigación empírica en el campo de
la macroeconomía usualmente incluye el uso
de series estadísticas no-estacionarias, tales
como nivel de precios, PIB, consumo, oferta
monetaria, importaciones, exportaciones y tasas de cambio. En muchos casos, estas series tienen una tendencia común y, en otros,
en ausencia de esta última, estas series se
mueven juntas, aunque no necesariamente
en la misma dirección. Entonces, podría existir cointegración. El concepto de cointegración fue introducido por primera vez por Engle
y Granger (1987). De acuerdo con este concepto, dos o más series de tiempo están cointegradas si, en primer lugar, estas series son
integradas de orden 1; es decir, sus primeras
diferencias son estacionarias y, en segundo lugar, existe una relación de equilibrio de
largo plazo entre los niveles de las mismas.
gración de las series se emplea la prueba de
Dickey y Fuller (1979). Los resultados para
las series en sus niveles y en sus primeras
diferencias se muestran en el Cuadro 15. La
hipótesis nula establece que las series no son
estacionarias. Para las series en niveles, la
hipótesis nula no puede ser rechazada mientras que para las primeras diferencias de las
series se presentan algunos casos particulares. Con excepción de Colombia, Ecuador
y Perú, los logaritmos naturales del PIB real
para el resto de los países son integrados de
primer orden, I(1). De igual manera, el logaritmo natural de la tasa de cambio nominal para
Brasil, Colombia y Ecuador no es integrado
de orden 1 y, finalmente, en el caso de las tasas de inflación, sólo Brasil refleja que la primera diferencia de la serie no es estacionaria. En el Cuadro A2, en anexos, se presenta
el resumen de las pruebas de Dickey-Fuller.
Para la determinación del grado de inte-
Prueba de Dickey Fuller Aumentada (ADF). Series en niveles: Xt
Series (a)
ARG
BOL
BRA
CHI
COL
ECU
PAR
PER
URU
VEN
PIBpc
-1.56
-2.27
-2.20
-1.62
-1.88
0.63
-1.96
-1.43
-2.16
-1.72
Tasa de Cambio
0.02
-0.70
-2.94*
-4.01***
0.15
1.02
1.01
-0.22
-0.63
2.36
Tasa de Inflacion
-0.94
-2.54
-3.46**
-0.94
-2.74
-1.60
-2.32
-2.15
-1.97
-2.19
a) Logaritmo natural
** nivel de significación del 5%
* nivel de significación del 10%
Cuadro 15. Pruebas de Estacionariedad.
Prueba de Dickey Fuller Aumentada (ADF). Primeras Diferencias: Xt(1-L)
Series (b)
ARG
BOL
BRA
CHI
COL
ECU
PAR
PER
URU
VEN
PIBpc
-5.12***
-5.91***
-3.41**
-5.98***
-2.14
-2.95
-4.36***
-2.89
-4.27***
-5.82***
Tasa de Cambio
-3.51**
-3.51**
-1.54
-3.62**
-1.90
-3.00
-4.82***
-3.02**
-5.44***
-4.80***
Tasa de Inflacion
-4.50***
-4.43***
2.25
-4.06***
-7.58***
-5.85***
-5.71***
-3.68***
-4.84***
-12.42***
b) Primera diferencia del logaritmo natural de la serie
** nivel de significación del 5%
* nivel de significación del 10%
70
Para desarrollar el análisis de cointegración se realizó la prueba de la traza de Johansen (1991, 1995) sólo para aquellas series que
resultaron ser integradas de orden 1 o I(1).
Los resultados se presentan en los Cuadros
16, 17 y 18. Las estimaciones reflejan que, en
la mayoría de los casos, los PIB reales de los
países sudamericanos están cointegrados.
Bolivia es el país que exhibe menos casos de
cointegración, seguido por Brasil, Paraguay
y Uruguay. Esto significa que las asimetrías
que producen los shocks son mayores entre
estos países que en el resto de los casos.
Con respecto a la tasa de cambio, Brasil, Colombia y Ecuador no ofrecen ninguna posibilidad de cointegración ya que sus respectivas
tasas de cambio no son estacionarias. Para
el resto, en el 70% de los casos, la hipótesis
nula de que las series están cointegradas es
rechazada con un nivel de significación del
5%. Finalmente, las tasas de inflación entre
los países de Sudamérica no están cointegradas en el 60% de los casos. Estos resultados
son consistentes con el análisis de correlaciones, en donde no se observan patrones
comunes que reflejen una relativa simetría
en los impactos, que los shocks externos
pudieran tener en las distintas economías.
A pesar de la poca evidencia a favor de
shocks simétricos, es importante destacar
que Venezuela, en las tres variables, es el
único país que exhibe un patrón de cointegración con el resto de países sudamericanos considerados. Sólo con el PIB real de
Bolivia y con la tasa de cambio de Chile no
se encontró evidencia de cointegración con
Venezuela. Desde esta perspectiva, estos
resultados sugieren que Venezuela sería un
excelente candidato para cualquiera de los
países sudamericanos para conformar un
área monetaria entre dos países pero, evidentemente, los resultados confirman una
vez más que las posibilidades de integración monetaria sudamericana son escasas.
Cuadro 16. Prueba de la Traza de Johansen para el Logaritmo Natural del PIB real per cápita.
ARG
BOL
BRA
CHI
COL
ECU
PAR
PER
URU
ARG
BOL
4.71**
BRA
2.40
6.17
CHI
1.12
1.62
1.11
COL
-
-
-
-
ECU
-
-
-
-
-
PAR
2.89
6.33**
5.48**
0.82
-
PER
-
-
-
-
-
-
-
URU
2.41
4.15**
4.09**
4.78
-
-
6.14
-
VEN
1.88
4.87**
0.002
0.23
-
-
5.23
-
2.05
Observaciones.
Hipótesis nula: Existe por lo menos un vector de cointegración.
** Nivel de significación del 5% e indica que se acepta la hipótesis alternativa.
71
Cuadro 17. Prueba de la Traza de Johansen para el Logaritmo Natural de la Tasa de Cambio
ARG
BOL
BRA
CHI
COL
ECU
PAR
PER
URU
ARG
BOL
0.22**
BRA
-
-
CHI
4.94**
3.72**
-
COL
-
-
-
-
ECU
-
-
-
-
-
PAR
1.95**
1.38
-
0.58**
-
-
PER
3.27**
0.34
-
2.55**
-
-
0.00**
URU
0.91**
0.44**
-
0.92**
-
-
1.34**
2.50**
VEN
2.86
0.40
-
0.09**
-
-
1.77
0.94
2.81
Observaciones.
Hipótesis nula: Existe por lo menos un vector de cointegración.
** Nivel de significación del 5% e indica que se acepta la hipótesis alternativa.
Cuadro 18. Prueba de la Traza de Johansen para el Logaritmo Natural de la Tasa de Inflación
ARG
BOL
BRA
CHI
COL
ECU
PAR
PER
URU
ARG
BOL
2.24**
BRA
-
-
CHI
2.13**
2.09**
-
COL
2.38**
4.22**
-
2.68**
ECU
1.54**
4.07**
-
0.77**
4.41**
PAR
1.84**
4.90**
-
1.66**
5.18
4.10
PER
1.81**
3.90**
-
4.12**
4.39**
4.28**
2.71
URU
2.40
5.08
-
4.00**
4.74**
4.14**
3.39**
4.27
VEN
2.17
6.78
-
2.41
4.10
5.56
6.51
5.13
5.76
Observaciones.
Hipótesis nula: Existe por lo menos un vector de cointegración.
** Nivel de significación del 5% e indica que se acepta la hipótesis alternativa.
5. Conclusiones
Se ha tratado de analizar en este trabajo,
desde la perspectiva del criterio de convergencia macroeconómica y del análisis costos
72
beneficios, cuán beneficioso y cuán costoso
sería para los países sudamericanos formar
una unión monetaria o mantener un régimen
monetario independiente. Para el criterio de
convergencia económica y disponibilidad
estadística se utilizó data para el período
1975-1998, mientras que para el análisis de
beneficios y costos, el período del estudio
abarcó desde 1965 a 1998, ambos inclusive.
De acuerdo con el grado de convergencia, se encontró que las economías sudamericanas, excluyendo a Bolivia, tienen grados
de convergencia similares a los obtenidos
para los miembros de la UME, si se excluye a Portugal e Irlanda. Brasil es la economía con el mejor (más bajo) índice de convergencia económica mientras que Bolivia
es el más polarizado (índice más elevado).
Con relación al análisis de costos y beneficios, el análisis de correlaciones revela que
en términos de tasas de cambio y de inflación
una moneda común podría representar beneficios limitados para las economías de la región. Estos beneficios estarían relacionados
con la existencia de un régimen de cambio
fijo y con la credibilidad del Banco Central de
la unión monetaria en el alcance de sus objetivos de política monetaria. Es importante
destacar que la existencia de correlaciones
positivas en tasas de inflación y en tasas de
cambio, podrían ser interpretadas a favor de
la creación de una moneda única y de un
Banco Central común. Es decir, esas correlaciones permiten concluir que existen shocks
comunes que afectan simétricamente a la
mayoría de las economías de Sudamérica y,
en consecuencia, un banco central común,
con un bajo sesgo inflacionario, podría reaccionar favorablemente y disminuir el impacto
que tal innovación pudiera tener sobre las tasas de inflación o sobre las tasas de cambio.
El análisis de cointegración refleja que estos resultados son consistentes con el análisis de correlaciones, en donde no se observan patrones comunes que reflejen una relativa simetría en los impactos que los shocks
externos pudieran tener en las distintas economías. Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay
son los países que exhiben menos posibili-
dades de cointegración en relación a los comovimientos de largo plazo entre los PIB de
cada país. Con respecto a la tasa de cambio,
la hipótesis nula de que las series están cointegradas se rechaza en el 70% de los casos
posibles y un resultado similar se observa con
relación a las tasas de inflación. A pesar de
la poca evidencia a favor de shocks simétricos, es importante destacar que Venezuela,
en las tres variables, es el único país que exhibe un patrón de cointegración con el resto
de países sudamericanos considerados. Sólo
Bolivia, en lo referente al PIB real, y Chile, en
relación con la tasa de cambio, son los casos particulares en los cuales no se encontró
evidencia de cointegración con Venezuela.
Aun cuando los resultados muestran que
las posibilidades de integración monetaria
sudamericana son escasas, es importante tener presente que una moneda común en la
región podría disminuir la incertidumbre y el
riesgo en las transacciones y propiciar el comercio intrarregional. De esta manera, podría
aumentar la correlación entre los componentes del ciclo entre los países sudamericanos.
Esto es posible en la medida en que los gobiernos de los diferentes países se comprometan a establecer y cumplir las medidas
acordadas en materia de integración regional, con el fin de mejorar no sólo el comercio multilateral sino también la cooperación
económica entre ellos. En este sentido, la
creación y el éxito de un Banco Central con
moneda común independiente, dependerá
en gran medida de la capacidad política de
los representantes de cada país en el diseño de la política para aceptar la importancia
relativa de Colombia y Chile en la toma de
decisiones, por ser estos países los que han
mostrado, de manera consistente, un menor
sesgo inflacionario, bajas tasas de depreciación de sus monedas y un crecimiento
económico no muy elevado pero sostenido.
73
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ANEXOS
Cuadro A1. Ponderación o Tamaño Relativo de las Economías
País1
Ponderación (%)
País2
Ponderación (%)
Argentina
17.3
Austria
2.98
Brasil
50.1
Bélgica
3.86
Chile
5.6
Finlandia
1.69
Paraguay
1.2
Francia
20.94
Uruguay
1.4
Alemania
30.53
Bolivia
0.9
Irlanda
1.14
Colombia
9.9
Italia
20.13
Ecuador
2.0
Luxemburgo
0.26
Perú
4.8
Holanda
5.73
Venezuela
6.8
Portugal
2.31
España
10.43
1 Promedio de participación en el PIB promedio de Sudamérica.
2 Véase Cuadro No. A1-2, p. 188, Socas (2002).
Cuadro A2. Resumen de las Pruebas de Estacionariedad
Series
ARG
BOL
BRA
CHI
COL
ECU
PAR
PER
URU
VEN
PIBpc
I(1)
I(1)
I(1)
I(1)
-
-
I(1)
-
I(1)
I(1)
Tasa de Cambio
I(1)
I(1)
-
I(1)
-
-
I(1)
I(1)
I(1)
I(1)
Tasa de Inflacion
I(1)
I(1)
-
I(1)
I(1)
I(1)
I(1)
I(1)
I(1)
I(1)
Fuente: Cuadro 15
75
CAPITULO III
Perspectivas en materia de
seguridad de la Comunidad
Sudamericana de Naciones
María Eugenia Vega
INTRODUCCION
A fines del siglo XX, el debilitamiento del
estado-nación estableció el marco idóneo
para el surgimiento de estructuras de poder
autónomas y paralelas a los mismos Estados,
las cuales, por su nivel de cohesión interna y,
a veces, por sus importantes ingresos económicos derivados de actos ilícitos, han creado
una situación que las vuelve un factor de poder
transnacional. La consecuente fragmentación
del poder en los espacios locales ha perfilado,
a partir de mediados de la década de los años
80, una nueva agenda de seguridad que incorpora cuestiones no militares y transnacionales, o las que podrían denominarse cuestiones de seguridad “intermésticas”,44 que constituyen hoy las principales preocupaciones.
El hecho de que los Estados hayan quedado
presos de una concepción espacial del poder,
los ha vuelto demasiado “pequeños” para
atender a las complejidades de los procesos
de transnacionalización. Esto ha contribuido
a profundizar las relaciones interestatales,
las que se vislumbraban durante los últimos
años de la Guerra Fría como inaugurando
otras inéditas, impensables bajo la égida
de la bipolaridad. De esta manera, “(…) el
final del conflicto ideológico ha tenido como
una de sus resultantes fundamentales tanto
la diversificación de los actores como el
reconocimiento por parte de los Estados de
la imposibilidad de actuar unilateralmente
ante una importante serie de cuestiones”
(Vega y Espinoza Aguaida, 2006: 156-157).
De acuerdo con Fontana (1997), una de las
tendencias de cambio en materia de seguridad
internacional es la interdependencia. Ésta
deviene en una resultante de la complejidad
de riesgo,45 en tanto implica un contexto
44 Este concepto, usado ampliamente, hace referencia a
problemas que han borrado la tradicional línea divisoria entre
asuntos domésticos e internacionales. El término fue acuñado
por Robert Keohane y Joseph Nye (1988).
45 Según Fontana, la complejidad de riesgo es la característica
central del nuevo escenario internacional, como resultado de
la heterogeneidad, el carácter disperso y difuso y los múltiples
entrelazamientos entre amenazas emergentes, factores de
riesgo y fuentes de inestabilidad. Es decir, por los cambios en la
internacional en el cual los desafíos en materia
de seguridad tienen el potencial de superar
la capacidad individual de los Estados para
afrontarlos, a la vez que la seguridad de cada
uno de ellos depende en mayor medida de
las políticas que llevan a cabo otros Estados.
El corolario de este fenómeno es que los
Estados tienden a asumir formas asociativas y
cooperativas en esta materia, incrementando
la dependencia de su seguridad individual
en función de la compleja trama de
relaciones en las que se hallan insertos.
En este contexto, uno de los procesos de
evolución conceptual de la seguridad que ha
cobrado forma en el mundo contemporáneo
es la seguridad cooperativa: “El compromiso
cooperativo es un principio estratégico que
busca alcanzar su propósito a través del “consenso institucionalizado” en lugar de la amenaza de coerción física o material. Presupone fundamentalmente objetivos de seguridad
compatibles y busca establecer “relaciones
colaborativas” en lugar de confrontacionales
entre los establecimientos militares nacionales” (Nolan, 1994: 4). Se subraya el aspecto
preventivo en la búsqueda por alcanzar la seguridad por medio del consentimiento institucionalizado entre los actores involucrados en
el sistema, lo que supone que los objetivos
de seguridad de los socios han sido identificados como comunes y compartidos, pudiéndose establecer relaciones de cooperación
entre ellos para alcanzarlos. Dentro de este
esquema, las Medidas de Confianza Mutua46
constituyen el paso principal y son un tema
central de la diplomacia preventiva. Su desarrollo posibilita establecer acciones que generen mecanismos de prevención de conflictos
por errores de interpretación o por accidennaturaleza de las amenazas, que se intensifican a partir del fin
de la Guerra Fría.
46 También conocidas como Medidas de Construcción
de Confianza, que han evolucionado recientemente a las
denominadas Medidas de Construcción de Confianza y
Seguridad (Confidence and Security Building Measures).
79
te, en tanto contribuyen de manera efectiva
a la transparencia y a hacer predictibles los
comportamientos. Su aplicación establece un
código de conducta que se materializa en acciones específicas tendientes a la estabilidad,
la distensión y la paz, así como su desarrollo
constituye la base esencial para establecer
regímenes de seguridad amplios y efectivos.
A su vez, se erigen en un instrumento específico en el ámbito de la defensa para estabilizar
situaciones en las que se aprecian diferencias significativas de intereses, altos niveles
de desconfianza y la posibilidad del uso de la
fuerza puesto que fomentan la comunicación.
Como poseen un carácter recíproco y deben
tener una relación de equivalencia, el rol de la
verificación es esencial, ya que ésta es la que
permite otorgarles permanencia y sustento.
Las Medidas de Confianza Mutua constituyen entonces las bases de la seguridad
cooperativa, la que se estructura a partir de
tres grupos de medidas: 1) las de primera generación, en su mayoría bilaterales, pueden
considerarse el primer escalón para la generación de confianza; incluyen los acuerdos y
memorandos de entendimiento; 2) las de segunda generación, en su mayoría multilaterales, tienen importante significación militar y
poseen mecanismos de verificación; constituyen los llamados procesos de seguridad cooperativa; 3) las de tercera generación pueden
denominarse mecanismos de seguridad cooperativa, en tanto comprenden el intercambio
de información militar, la prevención de crisis
por medio de mecanismos de consulta multilaterales, el desarrollo de capacidades militares
integradas, el incremento de mecanismos de
verificación y compromisos de participación
conjunta en operaciones de paz. Su objetivo es transformar el contexto de seguridad a
partir de la apertura y transparencia de las políticas de defensa, con el fin de generar un espacio de seguridad más estable y predecible.
De esta manera, la institucionalidad posibilita diseñar una arquitectura específica ten80
diente a la prevención de conflictos y la promoción de la cooperación, tornando así el contexto regional o subregional en un espacio de seguridad estable y predecible. En la actualidad,
(…) el factor central, es el peso de las subregiones. Son las áreas subregionales
las que determinan la dinámica política
efectiva y los avances concretos en cada
una de las materias. El fin de la bipolaridad abrió espacios diversos y posibilita
una mayor diversidad. Si bien es cierto
que se mantienen factores de inercia derivados de la Guerra Fría es en el accionar subregional en donde se superan con
facilidad y se establecen nuevos paradigmas interpretativos y nuevas formas de
acción que favorecen la cooperación (Robledo Hoecker y Rojas Aravena, 2002: 9).
Para esto es necesario, entre otras cuestiones, que en los Estados parte exista una
serie de condiciones: 1) visión y voluntad de
futuro común compartido; 2) identificación y
definición de amenazas, riesgos y oportunidades que el sistema debe enfrentar; 3)
políticas y estrategias de seguridad comunes y coherentes; 4) bases técnicas y jurídicas que permitan dar formalidad al régimen
establecido; 5) institucionalización a fin de
brindar permanencia; y 6) reestructuración
y cooperación de los medios de defensa.
A la luz de estas consideraciones, el objetivo de este trabajo es examinar las perspectivas para la conformación de una arquitectura
de seguridad cooperativa en la Comunidad
Sudamericana de Naciones. Para esto, en la
primera parte, se analiza la evolución de aspectos de seguridad cooperativa en Sudamérica, tomando como ejes principales las Medidas de Confianza Mutua, las percepciones
nacionales que acerca de estos procesos se
desprenden de los Libros Blancos de Defensa,
y los desarrollos en el marco de los procesos
de integración regional del Mercosur (Mercado Común del Sur) y de la CAN (Comunidad
Andina). En la segunda, se examinan aquellos condicionantes que pueden considerarse obstáculos a una integración efectiva en
materia de seguridad, tales como el contraste
entre los escenarios Cono Sur-región andina,
la fragilidad institucional, el tipo de amenazas y la diferenciación entre asuntos de seguridad y de defensa, con sus respectivas
implicaciones para los roles, misiones y estructuras de las Fuerzas Armadas. A partir del
análisis comparado de estos elementos, en la
tercera parte se discuten las perspectivas que
constituyen el objetivo de la investigación.
1. La evolución de la región
en términos de integración
en materia de seguridad
La culminación del conflicto ideológico
Este-Oeste inauguró una etapa signada por
entendimientos mutuos para la región, ya que
entre los rasgos sobresalientes de la evolución
política en el Sur de América Latina durante las
últimas décadas cuenta la estrecha relación
entre la democratización, la integración regional y la política de seguridad (Hirst,1999:163).
La ola democratizadora de los años 80 renovó
los espacios de diálogo, a la vez que inauguró
otros nuevos. La apertura y expansión de las
economías de mercado en forma global y la
erosión de la soberanía de los Estados también trajo aparejados nuevos mecanismos
de integración entre los países de la región.
Esto se puso de manifiesto en la tendencia
a establecer acuerdos de seguridad orientados a garantizar zonas de paz y cooperación
que consideren las asimetrías, la diversidad
de intereses y los contextos nacionales de las
agendas de seguridad y defensa, y que, finalmente, determinen la desagregación de la
seguridad hemisférica en escenarios subregionales: Área Andina, Centroamérica, Caribe y Cono Sur (Celi, 2004: 14). También se
institucionalizó la Diplomacia de Cumbres47
47 La denominada “diplomacia de cumbres” fue puesta en
marcha por Estados Unidos a partir de la gestión del presidente
Bill Clinton. Esta última se inició a partir de la Cumbre de
Miami, en 1995; al año siguiente se realizó en Williamsburg
la I Reunión de Ministros de Defensa del Continente, a la que
en distintos niveles: las Cumbres de Presidentes de las Américas, las Reuniones de Ministros de Defensa del Hemisferio, las cumbres subregionales de mandatarios (CAN,
Mercosur) y la Conferencia de Ejércitos de
América, son algunos ejemplos. Ante la ausencia de un mecanismo supranacional que
permita garantizar la paz entre los Estados, o
que sea capaz de restituirla en el caso de que
la misma sea violada, es previsible que los
Estados nacionales reivindiquen para cada
uno de ellos el derecho y el deber de mantener sus sistemas de defensa nacionales, tal
como surgió de la Reunión de Ministros de
Defensa de América (Bariloche, Argentina,
1996).48 Estas reuniones han posibilitado el
intercambio de ideas, de análisis y de experiencias entre los responsables de la Defensa
y se han constituido en un espacio apto para
el diálogo directo entre los ministros, aún entre países con litigios abiertos, como fue el
caso de Perú y Ecuador (Vega y Espinoza
Aguaida, 2006: 164). La Comisión de Seguridad Hemisférica de la Organización de Estados Americanos también ha tenido un destacado rol en el desarrollo de las Conferencias
Especiales sobre Medidas de Confianza.49
La declaración del Mercosur como Zona de
Paz es un ejemplo significativo en el diseño y
le siguieron la II Reunión –Bariloche, 1996-, la III –Cartagena,
1997-, la IV –Manaos, 2000-, la V en Santiago, 2002, y la
VI Conferencia de Ministros de Defensa en Quito, 2004.
48 II Conferencia Ministerial de Defensa del Continente
Americano, San Carlos de Bariloche, Argentina, 7-9 de octubre
de 1996. El documento con la Declaración de San Carlos de
Bariloche puede consultarse en: www.colombiainternacional.
org/SeguridadRegional-docOficiales.htm
49 Bajo auspicio de la OEA, en 1994 se convocó en Buenos
Aires a una reunión de expertos en la materia. La conferencia de
seguimiento, celebrada en Chile en 1995, produjo la Declaración
de Santiago, como llamamiento a los miembros de la OEA a
que acepten gradualmente acuerdos sobre la notificación previa
de ejercicios militares, a participar en el Registro de Armas
Convencionales, a intercambiar información sobre políticas
de defensa nacional y a permitir observadores extranjeros
a participar en ejercicios militares nacionales. En 1998, en la
Declaración de San Salvador se ampliaron dichas propuestas
para incluir disposiciones tales como contactos políticos,
cooperación fronteriza, el intercambio de información sobre la
organización, tamaño y composición de las fuerzas armadas
nacionales, el desarrollo de procedimientos de contabilidad
comunes sobre gastos militares y la institucionalización de
los debates sobre Medidas de Fomento de la Confianza y la
Seguridad a través de reuniones anuales de expertos.
81
establecimiento de un régimen internacional
de seguridad en Sudamérica. Los Estados
del sur de la región poseen entre sí diferentes
grados de desarrollo económico, estabilidad
política e institucionalidad democrática, pero
los avances en materia de integración a la par
que el abandono de las tradicionales hipótesis de desconfianza mutua les han brindado
la estabilidad necesaria para conformar una
de las regiones menos conflictivas del hemisferio. El Cono Sur destaca por los importantes
avances registrados en pos de una política de
seguridad común, que parte de la conformación del Mercosur y de su compromiso con
la democracia. El Protocolo de Ushuaia, los
acuerdos para la desnuclearización, el Grupo
de Trabajo Permanente para la Lucha contra el Terrorismo, las Medidas de Confianza
Mutua entre las que se encuentran los Libros
Blancos de los Estados, la Homologación y
Control de los Gastos de Defensa y los acuerdos para el intercambio militar operacional
y de experiencias en Operaciones de Paz.
La región andina, por el contrario, presenta un panorama bastante más complejo:
en estos países se encuentra el epicentro de
acción de nuevas amenazas no estatales de
corte transnacional, que se interrelacionan
a través del conflicto de Colombia y de los
problemas internos de los países vecinos,
al mismo tiempo que recrudece el dilema de
la seguridad, con lo cual se afecta seriamente a la estabilidad y a la preservación de la
democracia y la paz en la subregión. Así, en
opinión de Bonilla (2004: 163), en su mapa
se encuentran diferentes escenarios políticos débilmente integrados, con relaciones
de interdependencia aún en construcción.
A) Las Medidas de Confianza Mutua
En el contexto regional, el advenimiento
y consolidación de la democracia, así como
las restricciones económicas y los cambios
en el sistema internacional, desplazaron de
su lugar protagónico a los enfrentamientos,
82
las competencias por el liderazgo militar y los
diferendos limítrofes, dando lugar a una tendencia cada vez mayor a considerar que la
cooperación supone una mejor opción para
la construcción de un ambiente de paz. Dicha
tendencia tuvo su base en los acuerdos entre
Argentina y Brasil −que durante décadas compitieron por la supremacía política en América
del Sur, sin excluir la carrera armamentista,
aún en el campo nuclear− en la década de
los años 80, y se consolidó en la siguiente a
través de las diversas Medidas de Confianza
Mutua (Donadío, 2000:1). Actualmente, ambos países cooperan en el uso pacífico de
la energía atómica, sus doctrinas militares
ya no se basan en hipótesis de conflicto y la
cooperación entre sus Fuerzas Armadas es
cada vez mayor. También es digno de mención el desarrollo de las relaciones entre Chile
y Argentina, dos países que hace poco más
de veinte años estaban al borde de la guerra.
Sus gobiernos no sólo han incrementado sus
relaciones económicas desde entonces, sino
que han puesto término, a partir de 1991 y de
común acuerdo, a sus 24 conflictos limítrofes
aún pendientes. En ese mismo año, Argentina, Brasil y Chile suscribieron, sumándose
luego Uruguay, la Declaración de Mendoza,
que estableció la proscripción de las armas
químicas y biológicas. En el mismo sentido,
en diciembre de ese año se pronunciaron, por
medio de la Declaración de Cartagena, los
países de la región andina (Bonilla, 2002b).
Adicionalmente, a partir de los años 90,
Radsek (2004) observa un incremento de la
cooperación militar entre los actores involucrados, lo que en este caso equivale a un
salto cualitativo en la cooperación en materia
de política de seguridad. Esta cooperación
abarca el intercambio de oficiales militares,
maniobras conjuntas entre Fuerzas Armadas
de los países de la región y simposios entre
los Estados Mayores Conjuntos. También, es
importante mencionar el documento “Metodología estandarizada común para la medición de los gastos de defensa”, publicado en
noviembre del 2001 por la Secretaría de la
Comisión Económica para América Latina y
el Caribe (CEPAL) de las Naciones Unidas,
el cual se elaboró para comparar los gastos de defensa y su aplicación en Argentina
y Chile, y luego entre Perú y Ecuador, como
parte de un esfuerzo regional inicial para aumentar la confianza en asuntos de defensa.
El caso más destacado en este sentido,
que ejemplifica la concretización de estas
iniciativas, es el de Ecuador y Perú, países
que han debido arreglar por la vía pacífica el
conflicto fronterizo entre ellos, que en 1995
llevó a enfrentamientos armados.50 El uso de
los mecanismos previstos en el Protocolo de
Río de Janeiro de 1942 posibilitó la generación de un espacio que evitó la escalada del
conflicto. La acción de los países garantes,
Argentina, Brasil y Chile, tanto diplomática
como por medio de la Misión de Observadores Militares, permitió abrir un camino a la
paz. En octubre de 1998, los presidentes de
Perú y Ecuador suscribieron un tratado que
posibilitó alcanzar una solución al diferendo
territorial entre ambas naciones. Obraron
a favor de esa solución la presión de otros
países latinoamericanos y de EEUU, los costos económicos de las tensiones militares y
los intereses empresariales de ambos países. Sin embargo, es importante resaltar que
…el conflicto entre Ecuador y Perú mostró
de manera simultánea la vigencia de la conflictividad y cómo esta puede escalar y, por
otro lado, cómo las medidas de confianza y
seguridad pueden contribuir a desescalar la
tensión militar como producto de evitar errores de interpretación que pudiesen conllevar
a decisiones erradas con un alto costo. La resolución de la conflictividad continúa siendo
una responsabilidad política, de las más altas autoridades de los países y de los líderes
del hemisferio. (Rojas Aravena, 1998:121)
50 El conflicto entre Perú y Ecuador, derivado de la situación
limítrofe en la Cordillera del Cóndor, generó una situación de
crisis internacional a fines de 1995. Conocida como la Guerra
del Cenepa, reeditó la problemática limítrofe histórica que ya
había llevado a enfrentamientos armados entre 1941 y 1942.
A pesar de lo reciente del suceso, en la
actualidad ambas naciones han propiciado
una serie de Medidas de Confianza Mutua,
entre las que se encuentran la publicación de
sus respectivos Libros Blancos y la utilización
de la Metodología Estandarizada Común, a la
que se hizo alusión en el párrafo precedente.
De esta forma, estas Medidas constituyen un elemento crucial en la construcción de
parámetros de cooperación e integración en
cuestiones de defensa, ya que estructuran un
conjunto de mecanismos de prevención. Sin
embargo, esto no debe ser confundido con el
reemplazo de las concepciones nacionales
sobre seguridad o con que estos diseños presupongan la eliminación efectiva de la conflictividad. (Vega y Espinoza Aguaida, 2006:162)
Un instrumento por excelencia para la
transparencia y el fortalecimiento de la democracia en materia de seguridad y defensa es
el Libro Blanco.51 La iniciativa para su publicación se tomó en 1995 en la primera Reunión
de Ministros de Defensa del Hemisferio, tratándose de un documento de política clave en
el que cada Estado presenta el amplio marco
de política estratégica para la planificación de
la defensa, con una perspectiva de mediano
plazo (Comisión de Seguridad Hemisférica de
la OEA, 2002). Puede decirse que los Libros
Blancos son una oportunidad tanto para buscar indicadores comunes entre los diferentes
países, como para presentar una nueva visión de la política de defensa y sus medios.
Estos instrumentos pueden convertirse en reformadores del sector, en el sentido de que
se cambian antiguas maneras de actuar rela51 Su origen se remonta a cuando, concluida la Segunda
Guerra Mundial, los representantes de los países de Europa
Occidental coincidieron en que no debía restablecerse ningún
tipo de equilibrio estratégico militar entre los Estados, ya que
en el pasado esto había conducido a las dos grandes guerras.
Mostraron una voluntad de transparencia que negaba toda
posibilidad de conquista territorial por la vía militar, creándose
el entendimiento y la voluntad de convivencia pacífica, lo que se
plasmó en documentos denominados Mecanismos de Fomento
de la Confianza entre los Estados, que concluyeron llamándose
Libros Blancos; en ellos los países europeos daban a conocer
sus objetivos, políticas y estrategias de defensa.
83
cionadas con la autonomía militar y de poca
difusión. El proceso de su elaboración pretende idealmente que se produzca una discusión democrática abierta sobre los objetivos
de la política de defensa, integrando a sectores sociales que tradicionalmente estuvieron
alejados de este tipo de discusiones y asegurando que la pluralidad se sienta reconocida.
Los Libros Blancos de Defensa de Chile
(1997, 2003), de Argentina (1999, revisión
2001), de Ecuador (2002) y Perú (2004) son
los primeros publicados en la región. Por
cuanto constituyen las fuentes esenciales
que reflejan las percepciones oficiales de los
países –cómo se concibe el proceso de globalización, el sistema internacional, los escenarios regional, subregional y vecinal, la importancia dada a los procesos de integración
regional en materia de seguridad, la concepción de amenazas y su lugar en la agenda,
entre otros aspectos−, permiten abordar en
forma comparada las concepciones acerca de
la seguridad y defensa en el entorno regional.
En el caso de Argentina, la globalización
constituye un proceso de central importancia
porque alienta tanto la integración regional,
que produce vínculos y compatibilidades crecientes, como la fragmentación, que produce
grandes desigualdades entre regiones y, por
tanto, un importante grado de inestabilidad e
incertidumbre. El tinte liberal-kantiano52 de la
postura argentina resalta, por una parte, en la
consideración de que la extensión de la democracia y las relaciones económicas es concebida como precondición para la paz, mientras
que, por otro lado, existe optimismo por el proceso de regionalización, ya que se considera
que la estabilidad del panorama regional ate52 En Teoría de las Relaciones Internacionales, la corriente
del idealismo político o liberalismo, que reconoce sus
orígenes en la obra de Kant La paz perpetua, parte del
presupuesto ontológico acerca de que la naturaleza humana es
esencialmente altruista; la guerra es evitable ya que es producto
de ciertas instituciones que la promueven, las cuales podrían
ser neutralizadas, y el desarrollo y extensión de la democracia
se constituye en un prerrequisito para la paz, en el sentido de
que propende a la institucionalización del orden internacional
y a una mayor vigencia de las reglas del derecho de gentes.
84
núa el nivel de incertidumbre que caracteriza
al escenario internacional. De esta forma, se
enfatiza en el clima de distensión que presenta la región, afirmando que Argentina es ajena
a toda disputa fronteriza y que el Atlántico Sur
se constituye en zona de paz y cooperación.
Es importante destacar que el Libro Blanco de Argentina también señala como características de la región las diferentes percepciones que tienen los actores con respecto
a los nuevos problemas de seguridad y la
carencia de mecanismos regionales ejecutivos para el management de los conflictos. En
este sentido, el Mercosur es concebido como
un elemento de estabilidad que neutraliza la
fragmentación. A partir de éste, se afirma que
se han sentado las bases para el más grande
acuerdo político que se haya alcanzado en la
región y, por ello, la confiabilidad, previsibilidad y razonabilidad pasaron a formar parte
del lenguaje de la convivencia entre las partes. A nivel regional destaca también el aumento de las Medidas de Confianza Mutua
en el marco de la OEA y una estrategia de
defensa cooperativa a nivel subregional. En
la Revisión de la Defensa del año 2001, el
Estado argentino reconoce explícitamente la
completa superación de las tradicionales hipótesis de conflicto en el marco del Mercosur. De esta manera, puede considerarse que
Argentina deposita sus mayores esfuerzos en el desarrollo de una convergencia
cooperativa en materia de seguridad con
Brasil y Chile, lo que implica decir Mercosur y/o Mercosur ampliado. Existe la expectativa de que con el tiempo se afiance
una arquitectura ABC capaz de proveer
recursos para la estabilidad y la paz de la
subregión y del subcontinente (Sudamérica) y de participar comprometidamente
en la gestión de la paz y la convivencia
a escala internacional. Campea la esperanza de que dicha arquitectura colabore firmemente en la construcción de una
identidad de cooperadores activos y res-
ponsables con la gestión de la estabilidad
y la paz a todos los niveles (subregional,
subcontinental, continental e internacional), y al mismo tiempo favorezca la obtención de los márgenes de autonomía
que necesitan nuestros países para desarrollarse adecuadamente (López: 2004).
En el caso de Brasil, si bien no cuenta con
un Libro Blanco –lo que no ha estado exento
de críticas53−, la llamada Política de Defensa Nacional muestra la prioridad que tienen
Sudamérica, el Atlántico Sur y el Sur de África, dentro de su concepción estratégica. El
fortalecimiento del proceso del Mercosur y el
incremento de la cooperación a nivel regional
han brindado a Brasil la precondición de paz
para concentrarse en el desarrollo nacional
y la reducción de las desigualdades sociales
(Decreto Nº 5.484: 2005). Dicho documento
señala además que, entre los procesos que
coadyuvan a la reducción de las posibilidades de conflicto en el entorno estratégico,
se destacan “(…) el fortalecimiento del proceso de integración, desde Mercosur, de la
Comunidad Andina y de la Comunidad Sudamericana de Naciones; la estrecha relación
entre los países amazónicos, en el ámbito
de la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica; (…) y la consolidación de la
Zona de Paz y de Cooperación del Atlántico
Sur.” Es clara la importancia de la integración
regional en la agenda brasileña como herramienta estratégica fundamentalmente en los
planos comercial, institucional y de seguridad:
(…) ha sido una constante el papel de
Brasil en ese contexto regional, en la búsqueda de una mayor estabilidad, en la resolución de los conflictos a través (…) del
incentivo a la integración regional. De esa
forma, los años 80-90 representaron un
cambio fundamental en la presencia regio53 Por ejemplo, Rizzo de Oliveira (2005:136) señala: “(…)
o Brasil encontra-se na contra-mào da tendència regional
ã adoção de Livros de Defesa Nacional, documentos mais
complexos e completos, aptos a funcionarem como “medida
de confianza” no plano internacional e como estimuladores da
legitimidade democrática da Defesa Nacional no plano interno”.
nal de Brasil en América del Sur. En el eje
platense ganaron un peso inusitado en la
historia de la región los acuerdos e instituciones de integración económica y política,
con fuertes desdoblamientos en el campo
de la seguridad de la estabilidad regional.
En el eje andino/amazónico pudimos observar un rápido aumento de la presencia
y de la proyección de Brasil, teniendo las
cuestiones de seguridad como un punto
central de la agenda, pero avanzando también en temas de integración económica
y de infraestructura. Ambos movimientos
indican claramente la prioridad que la región sudamericana –eje norte y sur– pasó
a tener en la agenda exterior de Brasil
(Sennes, Onuki y de Oliveira, 2004:14).
Para Chile, uno de los principios fundamentales de la política exterior de los gobiernos de la Concertación ha sido “(…) priorizar
sus relaciones con los países vecinos, de
manera de asegurarle al país un entorno de
paz y desenvolvimiento económico sobre la
base de la estabilidad y prosperidad también
de sus vecinos, por lo cual tiene que aprovechar todas las oportunidades para acrecentar
la cooperación vecinal” (Milet, 2004:232). En
concordancia con esto, el Libro Blanco está
dirigido al conjunto de países con los cuales
Chile comparte la inmediata vecindad territorial y subregional −Argentina, Perú y Bolivia− y con los cuales había mantenido históricamente una acentuada desconfianza en el
plano militar. En este sentido y en un contexto
de creciente cooperación económica y diálogo político, el Libro Blanco busca hacer transparente la política de defensa, dando a publicidad los objetivos, conceptos y organizaciones que la sustentan y componen. Si bien,
a diferencia de los casos anteriores, todavía
subyace en Chile una concepción realista
de las relaciones internacionales, destaca
el incentivo a la cooperación en la región en
materia de defensa y seguridad, planteando
como línea de acción de su política exterior
la importancia de la cooperación como medio
85
de prevención y reacción frente a las amenazas no convencionales. Por lo tanto, el Libro
Blanco chileno dedica un importante espacio
a los regímenes cooperativos de seguridad
con los respectivos postulados de la cooperación continental –transparencia, medidas
de confianza mutua y control de armamentos−, lo que se relaciona con la percepción
de América como una zona que contribuye a
la estabilidad estratégica. En relación a esto
se explicita la importancia para el país del
establecimiento de acuerdos que promuevan las relaciones comerciales, financieras y
de integración física con los países vecinos
y el compromiso de establecer mecanismos
de preservación del régimen democrático en
el Cono Sur54 y de las condiciones de paz.55
En Uruguay, si bien el documento Bases
para una Política de Defensa Nacional no es
equivalente a un Libro Blanco, de él se desprende una serie de principios en materia de
seguridad. Sin embargo, el documento se
encuentra centrado en las Fuerzas Armadas.
Allí se plantea que, con la profundización de
los procesos de integración económica, ha
sido notorio el incremento de los vínculos de
cooperación en el ámbito de las Fuerzas Armadas entre los países de la región. Así, la integración regional constituye una herramienta por demás importante del factor militar para
“Incrementar las capacidades de operación
combinada de nuestras Fuerzas Armadas
con las de los países del Mercosur”. También
es importante en lo económico, en tanto se
apunta a la estandarización del equipamiento
a nivel de las Fuerzas Armadas del Mercosur
y, en lo político, a fin de profundizar la investigación científica y técnica y el fomento de la
confianza mutua en el ámbito del Mercosur.
Paraguay no posee Libro Blanco,56 así
54 La cláusula democrática del Mercosur, por ejemplo.
55 Establecimiento del Mercosur Zona de Paz, 1998.
56 Paraguay se encuentra en camino de elaboración del Libro
Blanco desde hace algunos años, aunque se ha tratado de un
proceso signado por marchas y contramarchas. El Consejo de
Defensa Nacional aprobó en 1998 el Proyecto Básico de Política
de Defensa elaborado en el Colegio Nacional de Guerra, como
base para un consenso cuyo producto final fuera una política
86
como tampoco marcos normativos que regulen el sector defensa, ya que su proceso de
institucionalización de la política de defensa
aún es incipiente. Al no poseer política de defensa explícita resulta difícil analizar las percepciones paraguayas sobre integración en
materia de seguridad.57 Esto se debe a una
serie de factores que incluyen, según Santa
María (2005:10), la hegemonía del partido
Colorado, la ausencia del Estado en determinadas áreas del territorio nacional, la falta
de definiciones claras acerca de los intereses
que deben defenderse, los roles de las instituciones que deben intervenir, falta de decisión
y capacidad técnica de los políticos para asumir el liderazgo que implica la transformación
del sector defensa y la actitud conservadora
de ciertos sectores políticos. Sin embargo, en
la práctica puede observarse que convenios
bilaterales con Argentina, Brasil, Estados Unidos y las Naciones Unidas, han posibilitado
avanzar en la realización de ejercicios combinados, en la cooperación militar, en el entrenamiento conjunto, en el control integrado
del tráfico aéreo ilícito y en la incorporación
efectiva del Paraguay a los esfuerzos internacionales de mantenimiento de la paz, dentro
del marco de las operaciones de Naciones
Unidas58 (Gómez Arzamendia, 2003: 61-66).
Algo similar ocurre en el caso de Bolivia
−no sólo no posee Libro Blanco59 sino que
que gozase de amplia legitimidad. El debate no se produjo a
la vez que se malinterpretó el sentido de la resolución al ser
impresa y publicada como “Política de Defensa aprobada por
el Consejo de Defensa Nacional”, con lo que quedó privado de
la legitimidad surgida del consenso y rechazado por esto por la
opinión pública.
57 Esta dificultad se incrementa por lo precario de la producción
académica nacional en esta materia, observada durante el
transcurso de esta investigación.
58 Según Facetti (2005: 250) esto se debe a una nueva visión
adoptada por el Ministerio de Defensa Nacional, buscando dar
al Estado una mayor visibilidad en el ámbito internacional a la
par que brinda al personal militar la oportunidad de capacitarse
constantemente al trabajar con ejércitos modernos y actualizados
tecnológicamente.
59 En 2001 el Ministerio de Defensa Nacional decidió elaborar
el Libro de Defensa Nacional con el objetivo de “disponer de un
documento accesible y transparente que traduzca, explique y
contribuya al conocimiento y comprensión de los fundamentos,
organización y recursos con los que cuenta la defensa nacional
así como su compromiso con la seguridad internacional y su
proyección al futuro” (Atahuichi Quispe, 2005:3). El debate
tampoco existen leyes que regulen el sector defensa y, por tanto, que permitan reflejar las percepciones oficiales acerca de la
integración en materia de seguridad. Esta
carencia resultaría de la falta de vínculos
institucionales entre política exterior y política de defensa, situación que impide al gobierno mejorar su inserción internacional.
Más que un promotor activo de la paz y
la cooperación regional, el país se ha caracterizado más bien por preservar un perfil estratégico difuso que obedece esencialmente
al débil desarrollo de su política de defensa
y política exterior. En los últimos años, las
iniciativas de cooperación regional y vecinal no tuvieron el efecto deseado en Bolivia
y tampoco lograron estimular cambios en la
gestión pública de ambos sectores. Los mayores esfuerzos efectuados en la seguridad
fueron más bien de alcance doméstico, provocando en algunos casos efectos regresivos. La alta prioridad otorgada a la seguridad interna y a la resolución de la conflictividad social por vía militar y policial, contrajo
las oportunidades de promover procesos de
institucionalización” (Dreyfus, 2003: 117).
A pesar de lo indudable de estas realidades, actualmente Bolivia tiene importantes
emprendimientos conjuntos con casi todos
sus países vecinos. Esto está contribuyendo a un mejor entendimiento político que, en
los casos de Perú, Argentina y Brasil, se ha
traducido en acciones de cooperación en el
plano militar y policial. En el marco de los proestaba instalado en función de su publicación para el año 2005,
pero la escasez de información a este respecto no ha podido
ser contrastada con la prueba empírica. (Patzy Poma, 2002). De
hecho, sólo se ha encontrado referencias sobre este particular
en la plataforma política electoral del actual gobierno que
encabeza Evo Morales: “(…) el Ministerio de Defensa priorizará
la aprobación del Libro Blanco de la Defensa con la mayor
participación de instituciones públicas y privadas, sociedad y
Fuerzas Armadas para explicitar el contenido y la formulación
de su Política de Defensa, conocimiento sobre el sistema,
responsabilidad, organización, enfoque doctrinario, recursos
y medios con los que cuenta el país para su defensa”. Ver:
MOVIMIENTO AL SOCIALISMO – INSTRUMENTO POLÍTICO
PARA LA SOBERANÍA DE LOS PUEBLOS (MAS-IPSP):
Programa de Gobierno 2006-2010 “Bolivia digna, soberana y
productiva para vivir bien”, La Paz, 2004, Parte 7 “Defensa y
Fuerzas Armadas”, punto 7.4.1.: Ministerio de Defensa Nacional”,
lit. “b”, p. 177.
cesos de integración regional, Bolivia alienta
la idea de constituirse en un centro de producción, distribución y abastecimiento energético de la región. Esto se hace cada vez
más real en función de las enormes reservas
certificadas de gas natural que le dan la posibilidad de una expansión económica importante, mediante el desarrollo de proyectos
de complementación con los países vecinos.
Con argentina, en especial, Bolivia reconoce
una relación de estrechos lazos cooperativos.
El Acuerdo entre ambas naciones para el Fortalecimiento de la Cooperación en materia de
Defensa y Seguridad Internacionales,60 constituye un claro ejemplo. Empero, Bolivia necesita atender demasiados frentes, en función
de sus limitadas capacidades, para reconfigurar su proyección cooperativa. Básicamente,
dicha estrategia debe desplegarse en función
de cuatro escenarios importantes: la Región
Amazónica, el Mercosur, la CAN y la relación
trinacional con Chile y Perú. Por otro lado,
con Colombia se presenta la necesidad de
ampliar la cooperación fuera del contexto vecinal por razones de narcotráfico y terrorismo.
En cuanto a Colombia, ésta ha estado
involucrada en una larga y sangrienta lucha
para recobrar el control sobre su población
y territorio, debido a la presencia de grupos
guerrilleros de izquierda y derecha. En este
contexto, otras prioridades han tenido influencia y han hecho difícil la elaboración de declaraciones formales de políticas de defensa
en pos de una mayor transparencia. A pesar
de esta situación, el gobierno colombiano ha
elaborado una declaración pública bajo el
nombre de Política de Defensa y Seguridad
Democrática, pero el documento omite toda
referencia a los procesos de integración en
materia de seguridad, lo que en parte podría
explicarse si se evalúan las características
del conflicto en Colombia y la extracción política de sus últimos mandatarios, así como el
rol jugado por Estados Unidos en este país.
La falta de definiciones públicas y el silencio
60 Suscrito en La Paz el 19 de noviembre de 1996.
87
oficial en materia de procesos de seguridad
cooperativa sólo se ha visto roto, tanto por
parte de Colombia como de Estados Unidos,
al solicitar que sus vecinos fijen posición respecto del conflicto colombiano. Sin embargo,
los países vecinos han optado por mantenerse al margen del mismo, tratándolo como un
conflicto interno. De todas maneras, ciertas
estrategias, como la Comisión Binacional
Fronteriza entre Colombia y Venezuela, se
consideran un “espacio neutral e idóneo para
la construcción de medidas de confianza entre los dos países que permitan fortalecer la
cooperación en asuntos de interés común
como la seguridad fronteriza y la lucha contra las drogas” (El Tiempo, 26/10/2002, 1-18).
En Ecuador, al igual que en Chile y Argentina, la intención de la producción del Libro
Blanco de 2002 fue demostrar que la defensa
es una política de Estado y no sólo producto
de un período de gobierno, respondiendo así
a la presión internacional luego del conflicto
con Perú de 1995 y a la necesidad de crear
una nueva imagen de la misión de las Fuerzas Armadas, tanto en el extranjero como en
la sociedad nacional.61 De acuerdo con esto,
se promovió la conformación de un nuevo
régimen de seguridad cooperativa que modificara el que persiste desde la Guerra Fría,
asegurando la disminución de las probabilidades de conflicto entre los Estados a la luz
de la implementación de medidas de fomento
de la confianza para la seguridad mutua. En
esta línea de argumentación se plantea que
Para el logro de un mayor y más equitativo equilibrio de seguridad regional, vecinal y
hemisférica es fundamental la relación entre
la política de defensa y la política exterior de
nuestros Estados, bajo principios de transparencia, equidad e integridad como constitutivos
de la proyección estratégica de cada país. Sus
concepciones, objetivos y acciones deberán
orientarse hacia un sistema de cooperación y
seguridad que permita superar la actual debili61 Más arriba ya se hizo alusión a la importancia de esta iniciativa
en referencia al conflicto con Perú en 1995.
88
dad de los instrumentos políticos y jurídicos de
la seguridad regional y elevar sus niveles de
institucionalización y funcionamiento efectivo.
Como puede deducirse de esto, en un escenario estratégico como el actual, las Medidas de Confianza Mutua forman parte de las
planificaciones político-estratégica y estratégico-militar y, por lo tanto, constituyen una
contribución importante a la previsión y prevención de conflictos.62 Aquí se observan los
mismos elementos resaltados en los países
del Cono Sur: ampliación de la cooperación
entre instituciones militares, optimización de
los sistemas de comunicación para reducir
las posibilidades de malos entendidos y establecimiento de mecanismos para verificar el
cumplimiento de las medidas para el mantenimiento de la paz. Es dentro de esta perspectiva que Sudamérica es caracterizada por su
estabilidad, que genera un ambiente de paz,
destacándose que el marco de la seguridad
cooperativa permitirá reconfigurar un renovado sistema de seguridad continental centrado en el concepto de seguridad humana.
En el caso de Perú, el Libro Blanco de
la Defensa Nacional concibe a la seguridad
como multidimensional, pues integra una multiplicidad de factores de riesgo y amenazas,
cuya integración nace justamente del proceso de globalización, lo que ha conducido
a que el enfoque de la seguridad se trabaje
con otros marcos conceptuales, como el de
defensa cooperativa. En pos de la protección
y promoción de los intereses nacionales peruanos en el ámbito internacional, se establecen como líneas de acción la participación en
la lucha contra el terrorismo internacional y el
crimen organizado transnacional, la formulación de una Política Comunitaria de Seguridad, la reducción del gasto militar, la contribución a la creación de un sistema de seguridad
sudamericano y el incremento de las medidas
62 Por ejemplo, y como fue señalado más arriba, los gobiernos
de Ecuador y Perú acordaron la estandarización de las
metodologías para el calculo del gasto en defensa, en un
esfuerzo por aumentar las medidas de confianza y seguridad.
de fomento de la confianza con los países vecinos, fundamentalmente en el marco de la
Comunidad Andina. No sólo el establecimiento del concepto de seguridad cooperativa en
el marco interamericano supone un instrumento más efectivo para enfrentar nuevas
amenazas, riesgos y desafíos, sino que también, como expresa en el Capítulo IIII, “Los
problemas de seguridad convencional en la
región serán atendidos aplicando los mecanismos de seguridad cooperativa. Las amenazas serán enfrentadas por medio de políticas de coordinación y cooperación mutua,
debiendo establecer la prioridad para enfrentarlas, mediante el enfoque multidimensional”.
Venezuela merece un capítulo aparte, ya
que transita por un proceso político que en
la actualidad no tiene parangón en la región,
pues ha modificado radicalmente las tradicionales concepciones nacionales acerca
de estas cuestiones. Entre ellos destacan el
discurso de confrontación con Estados Unidos y el presupuesto de la guerra asimétrica, la inclusión de los militares en los asuntos civiles y el planteo de integración fuerza
armada-sociedad civil, por sólo mencionar
algunos ejemplos.63 No posee Libro Blanco,
así como tampoco se debate la necesidad de
su elaboración. El documento a partir del cual
pueden extraerse las percepciones oficiales
acerca de estos procesos es el llamado Pensamiento Militar Venezolano (2005), dirigido
principalmente a las FAN, sus cuadros profesionales, y a la población en general, con
énfasis en los componentes de la reserva.
Se hace explícita la percepción del rol de Venezuela en el actual contexto internacional y
se considera que su papel en la integración
regional es fundamental, sobre todo en función de su posición geoestratégica y de su
poderío energético. Es importante reforzar
esto último, por cuanto el gobierno concibe
a la seguridad energética como una de sus
prioridades, lo que se ha visto materializado en una serie importante de acuerdos. De
63 En este sentido, se recomienda consultar Jácome, 2006a y
2006b y Romero, 2006.
acuerdo con esto, el Mercosur y, en mayor
medida, la Comunidad Sudamericana de Naciones tienen el potencial para convertir a la
región en uno de los centros geoestratégicos
del globo, lo que constituiría la base para accionar el balance de poder que conduciría al
buscado “mundo multipolar”, obviamente en
detrimento del unipolarismo estadounidense.
Si bien se argumenta que debe prevalecer la cooperación Sur-Sur, no hay referencias a aspectos importantes de la seguridad
cooperativa, tales como la transparencia presupuestaria, el control de armamentos o la
homologación de gastos de defensa. Por el
contrario, el énfasis está puesto en las Fuerzas Armadas, sobre todo para el mantenimiento de la paz y ante posibles desastres
naturales en la región, así como en su participación en maniobras conjuntas con otros
países. En este sentido, la Ley Orgánica de la
Fuerza Armada Nacional (LOFAN) contempla
la participación de éstas con otras fuerzas militares de la región con fines de integración,64
aunque en este terreno no se han mostrado
importantes avances, salvo con Bolivia y con
Colombia, en materia de seguridad fronteriza.
Otro aspecto de importancia es la propuesta
de creación de un Colegio Suramericano de
Defensa, con el fin de lograr la unificación de
una nueva doctrina militar (Dieterich, 2005),
por lo que se observa que Venezuela “(…)
tiene una estrategia orientada hacia la modificación de los esquemas existentes con la
finalidad de adelantar su perspectiva bolivariana” (Jácome, 2006:16). Seguramente será
en el mediano plazo cuando podrán verse
qué implicaciones tendrán estas concepciones en el marco del Mercosur, ahora que Venezuela ha ingresado como miembro pleno.
64 República Bolivariana de Venezuela. Ley Orgánica de la
Fuerza Armada Nacional, Caracas, 6 de septiembre de 2005,
Gaceta Oficial Nº 38.280 del 26 de septiembre de 2005. Art. 3:
Funciones de la Fuerza Armada Nacional, num.4: “Participar
en alianzas o coaliciones con las Fuerzas Armadas de los
países latinoamericanos y caribeños para los fines de la
integración dentro de las condiciones que se establezcan en
los tratados, convenios y acuerdos correspondientes, previa
aprobación de la Asamblea Nacional”. También se hace
mención en el Art. 5. Tradición de la Fuerza Armada Nacional.
89
Como se ha observado, existe en la región una tendencia favorable a la apertura y
transparencia de las políticas de defensa y la
existencia de consenso en las percepciones
oficiales acerca de la necesidad de cooperación y coordinación mutua. En Argentina,
Chile, Brasil, Uruguay, Perú y Ecuador, se coincide en la importancia de los procesos de
integración regional en materia de seguridad,
como elementos de estabilidad estratégica,
para la prevención de los conflictos y como la
forma más idónea de combatir las amenazas
transnacionales. Por el contrario, los casos
que divergen de la norma responden a realidades particulares y específicas: Colombia,
por las características de su conflicto interno
y el rol de Estados Unidos; Venezuela, en
función de las nuevas concepciones de seguridad y de relaciones civiles-militares producto del proceso político por el que transita;
y Bolivia y Paraguay por la ausencia de institucionalización de los asuntos de defensa.
B) La arquitectura subregional:
Mercosur y CAN
El Mercosur adquiere especial importancia en materia de seguridad por ser un sistema que protege la autonomía nacional de sus
participantes, en el marco de los efectos desnacionalizantes provocados por el proceso de
globalización. Por un lado, proporciona a sus
miembros un poder de negociación internacional que ninguno de los países que lo integran
podría tener aisladamente. Por otro lado, ayuda a preservar los márgenes de autonomía internacional que tienen sus participantes. Tanto
es así que, en opinión de algunos especialistas
La cooperación bilateral en el ámbito de
la seguridad exterior entre los países de
la subregión ha sido parte constitutiva del
Mercosur desde los inicios del proceso
de integración. Más aún, la cooperación
en materia de seguridad fue entendida
como un requisito sine qua non para la
consolidación democrática por los go90
biernos democráticos de Argentina desde
1985, y de Brasil desde 1988, y explican
tanto el acercamiento Argentino- Brasileño de fines de los 80, como el cambio en
la postura argentina que permitió la firma
del Tratado de Paz y Amistad en 1984. No
obstante, una vez que Argentina y Brasil
iniciaron las transformaciones económicas durante los años 90, y que Chile redefinió su política hacia el proceso de integración a partir de los 90 y se asoció al
MERCOSUR, la cooperación en el ámbito
de la seguridad adquirió un valor adicional, cual ha sido el de dar un marco de
seguridad apropiado y coherente con la
integración o asociación económica” (Robledo Hoecker y Rojas Aravena, 2002:11).
En el plano político vinculado a la seguridad, el Mercosur ha logrado dotarse de dos
instrumentos valiosos. Por una parte, el Compromiso Democrático, suscrito en Salta, Argentina, en 1996, a través del cual los países
miembros se comprometieron a garantizar la
plena vigencia de las instituciones democráticas como requisito para la cooperación así
como el establecimiento de mecanismos de
consulta en caso de alteración al orden democrático. El segundo logro lo constituye la
Declaración del Mercosur –Bolivia y Chile,
como Zona de Paz−, en la que se reafirman
los propósitos de paz y los principios establecidos en las Cartas de la OEA y de las Naciones Unidas. Además de ratificar su apoyo a
las Conferencias sobre Medidas de Fomento
de Confianza y sus recomendaciones, los países miembros declararon al Mercosur como
zona libre de armas terrestres antipersonales.
De igual manera, reafirmaron su compromiso para transferir información al Registro de
Armadas Convencionales de las Naciones
Unidas y establecer una metodología uniforme para informar sobre el gasto militar, con
miras al aumento de transparencia. Estas declaraciones constituyen, de modo
implícito, mecanismos asociativos que tienden
a fortalecer la integración y otorgar umbrales
de confianza mutua dirigidos a prevenir riesgos
o a neutralizar amenazas contra el statu quo.
Pese a que el Mercosur no dispone de mecanismos explícitos de prevención de conflictos,
las Declaraciones tienden a construir una plataforma en este sentido. Las bases de esta
evolución sustantiva se encuentran en las políticas bilaterales diseñadas para desescalar
la tradicional relación conflictiva que durante
décadas caracterizó las relaciones entre Argentina, Brasil y Chile y a las que se ha hecho
referencia previa. La alianza entre Brasil y Argentina ha tenido “(…) una eficacia irrefutable
en relación a sus vecinos, funcionando como
núcleo gravitacional, atrayendo uno a uno los
demás países a integrarse en esa cooperación para poder resolver disuasivamente, por
la negociación, los problemas específicos de
los sudamericanos que amenazan o puedan
amenazar la paz y tranquilidad en esta parte
del continente, sin la intervención de potencias extrarregionales.” (Saint-Pierre, 2003: 20)
Dentro de esta tónica, las Declaraciones
de las Cumbres Presidenciales del Mercosur
resaltan la relación entre la democracia y el
proceso de integración. De esta manera, se
pronunciaron los Presidentes en la Cumbre
de Las Leñas, junio de 1992. Con posterioridad, la Declaración Presidencial sobre Compromiso Democrático, firmada en San Luis,
Argentina, el 26 de junio de 1996, reafirmó
que la plena vigencia de las instituciones democráticas es condición indispensable para la
existencia y desarrollo del Mercosur. Por último, la relación entre el régimen democrático
y la pertenencia a un proceso de integración
se consolidó con el Protocolo de Ushuaia del
año 1998, en que se establece sanciones al
Estado que se aparte de los principios democráticos. Estos desarrollos, antecedidos por
el proceso de cooperación argentino-brasileño-uruguayo que se inició con las transiciones
democráticas de mediados de los ochenta,
posibilitaron distintas resoluciones regionales
–como en el caso de la situación institucional
que vivió Paraguay en 1996−65 y forjaron las
bases de la Carta Democrática Interamericana, aprobada en el 2001 (Bizzozzero, 2002).
Sin embargo, no existen mecanismos de
participación de la sociedad civil en los temas
referidos a seguridad. Los temas regionales
más sustanciales, no referidos al proceso de
integración del esquema, son llevados a la
agenda del Grupo Río.66 Como señala un informe del año 2003 (Soriano y Mackay, 2003:
6), el Mercosur, como mecanismo de seguridad, se ha concentrado en temas de contraterrorismo, control de fronteras y cooperación en información e inteligencia a través
de un Grupo de Trabajo constituido al efecto.
Menos desarrollada se encuentra el área de
cooperación entre fuerzas militares y de defensa, que se desenvuelve más en un marco
informal de intercambios y comunicaciones.
También debe destacarse que en 1999 se
hizo efectivo el Plan General sobre Cooperación y Asistencia Recíproca en materia de
Seguridad Regional en el Mercosur, en cuyo
capítulo central se encuentran las áreas donde las Partes deben cooperar −tráfico de
drogas, tráfico de personas, crimen organizado, contrabando, robo de vehículos, criminalidad económico-financiera y terrorismo,
así como criminalidad de tipo ambiental. Sin
embargo, la agenda de cooperación subregional mantiene pendiente la resolución de
problemas fronterizos, una ampliación de los
convenios bilaterales de seguridad, la cooperación militar para el entrenamiento, interoperatividad a nivel subregional en la prevención
de conflictos transnacionales y en la transformación y modernización de la Defensa.
65 Sobre este particular véase Organización de Estados
Americanos. “La crisis institucional del 22 al 24 de abril en
Paraguay, desde la perspectiva del Gobierno, la sociedad civil
y la comunidad internacional”, Foro Democrático, septiembre
1996,
en:
www.upd.oas.org/lab/Documents/publications/
paraguay_crisis/paraguay_crisis_spa.pdf
66 El Grupo de Río es el Mecanismo Permanente de Consulta
y Concertación Política de América Latina y el Caribe, creado el
18 de diciembre de 1986, por la Declaración de Río de Janeiro.
Reemplaza al Grupo Contadora (México, Colombia, Venezuela y
Panamá) y al Grupo de Apoyo a Contadora (Argentina, Uruguay,
Brasil y Perú), como instancia multilateral a partir de la cual se
promovió conjuntamente la paz en Centroamérica en los años
80.
91
En lo que respecta a la CAN, la plataforma
económica subregional ha servido de base
para importantes avances en materia de seguridad. El primer elemento de relevancia es
el llamado Compromiso Andino de Paz, Seguridad y Cooperación,67 el cual contiene 14
compromisos específicos en el área de seguridad, aunque debe aclararse que no ha tenido
mayor vigencia o seguimiento, a la par que no
contempla mecanismos de participación de la
sociedad civil. La Carta Andina para la Paz y
la Seguridad, Limitación y Control de Gastos
Destinados a la Defensa Externa del 2002,68
el Sistema de Cooperación de Seguridad del
2003, la Declaración de Zona de Paz Andina
y los Lineamientos para una Política de Seguridad Común Andina del 2004, son los instrumentos de cooperación subregional que más
resaltan. La primera dejó conformado un Grupo de Alto Nivel de Seguridad y Fomento de
la Confianza, con el fin de posibilitar el establecimiento de una Política Común de Seguridad Andina. En este sentido, el XIV Consejo
Presidencial Andino decidió en 2003 solicitar
a los cancilleres andinos la elaboración de
una propuesta sobre lineamientos de Política de Seguridad Común Andina que desarrolle los parámetros del Compromiso de Lima.
Esta propuesta debe contemplar, entre otros,
“planes de acción concretos en materia de lucha contra el terrorismo y la corrupción, con
67 Producto de la Declaración de Galápagos, del 18 de
diciembre de 1989, los países andinos se comprometieron a
establecer o perfeccionar Medidas de Fomento de la Confianza
encaminadas al establecimiento de procedimientos prácticos,
incluidas consultas bilaterales inmediatas, para evitar o superar
incidentes fronterizos, al intercambio de informaciones y a
encuentros regulares entre las respectivas Fuerzas Armadas;
a la coordinación de las políticas en la lucha contra el
terrorismo y el narcotráfico; a establecer estrategias conjuntas
y a la cooperación de las Fuerzas Armadas en proyectos de
desarrollo de interés común; asimismo acuerdan impulsar los
programas para la sustitución de cultivos ilícitos de coca en
la subregión en el marco de políticas integrales de desarrollo
rural, para cuyo efecto deciden concertar permanentemente las
gestiones que sean necesarias a fin de obtener la cooperación
financiera internacional que requiera este esfuerzo. Ver: www.
comunidadandina.org/documentos/dec_int/CG_anexo2.htm
68 El Compromiso de Lima - Carta Andina para la Paz y la
Seguridad: se fundamenta en 11 principios, de los cuales cabe
destacar el Estado de Derecho y la democracia, los derechos
humanos, el Derecho Internacional Humanitario, la abstención del
uso de la fuerza para solucionar los conflictos, la solución pacífica
de las controversias, el respeto de la integridad territorial de los
países miembros y la no intervención en los asuntos internos.
92
base en los trabajos que adelante el Grupo de
Alto Nivel en materia de Seguridad y Fomento
de la Confianza” (“Declaración de Quirama”,
2003). De igual forma, así como su contenido
señala la necesidad de promover la creación
de una zona de paz en la región andina –que
se materializaría posteriormente, en 2004−,
sus capítulos privilegian los temas del terrorismo, del control de armamentos y de los
presupuestos militares y la implementación
de medidas de confianza mutua. Sin embargo, valga la crítica de Jácome, acerca de que
…a pesar de que la Carta se fundamenta
en una perspectiva de seguridad democrática, ninguna de sus partes se refiere específicamente a la seguridad ciudadana,
al fortalecimiento de la democracia como
tampoco al desarrollo y la integración. (…)
Adicionalmente, los principales actores
continúan siendo los gobiernos y los militares, haciéndose caso omiso de la inclusión de espacios que permitan la participación de actores no estatales aunque sea
en forma consultiva (Jácome, 2001: 44).
Es importante mencionar también la Decisión 587 del Consejo Andino de Ministros de
Relaciones Exteriores,69 con el fin de determinar los lineamientos de la Política de Seguridad Externa Común Andina (PSECA), en la
que se establecen los objetivos para enfrentar
de manera cooperativa y coordinada las amenazas a la seguridad en la CAN, desarrollar y
consolidar la Zona de Paz Andina y prevenir y
combatir las nuevas amenazas. Por un lado,
en esta Decisión se estableció que la seguridad es entendida como la situación en la que
el Estado y la sociedad se encuentren protegidos frente a amenazas o riesgos susceptibles
de afectar el desarrollo integral y el bienestar
de sus ciudadanos, así como el libre ejercicio
de sus derechos y libertades en un contexto
de plena vigencia democrática. De esta forma, la seguridad es un concepto de carácter
multidimensional que abarca asuntos de índole política, económica, social y cultural y se ve
69 Quito, 10 de julio de 2004.
reflejada en políticas de ámbitos tan diversos
como el fortalecimiento de la institucionalidad
democrática y el Estado de Derecho, la defensa, la salud, el ambiente, la economía, el
desarrollo económico y la prevención de desastres naturales, entre otros (Consejo Andino
de Ministros de Relaciones Exteriores, 2004).
Un buen ejemplo en este sentido ha sido
el acuerdo entre los Ministros de Defensa Andino-Amazónicos70 en el que se acuerda explorar conjuntamente las formas de enfrentar
las actuales y nuevas amenazas multidimensionales que se ciernen sobre la región amazónica, e incrementar y profundizar la cooperación en el ámbito de la defensa, mediante la
realización de actividades que permitan mejorar las condiciones de seguridad en las zonas
de frontera. En su texto se establecieron seis
objetivos principales; cuatro de ellos referidos
específicamente a la situación interna de la
región y los restantes, a la relación entre la región andina y su entorno. Entre los primeros,
se encuentran: 1) la necesidad de fomentar
la cooperación y coordinación entre los países de la CAN para enfrentar amenazas a la
seguridad; 2) la creación y desarrollo de una
Zona de Paz Andina; 3) la coordinación de
esfuerzos para prevenir, combatir y erradicar
nuevas amenazas a la seguridad; y 4) la promoción del desarrollo económico y el bienestar social. En cuanto a las relaciones con el
exterior, se establece la necesidad de contribuir, en el marco de un Espacio Sudamericano de Integración, al desarrollo de una Zona
de Paz y Cooperación Sudamericana y promover la participación de los países andinos
en las definiciones y en los mecanismos de
seguridad colectiva, hemisférica y mundial.
Como instrumentos operativos para su implementación destacan la Política Exterior Común, el Plan Andino de Cooperación para la
Lucha contra las Drogas Ilícitas y Delitos Conexos71 y sus programas respectivos; el Plan
Andino de Prevención, Combate y Erradicación del Tráfico Ilícito de Armas Pequeñas y
70 Lima, 3 de septiembre de 2004.
71 Decisión 505.
Ligeras; la Agenda Coordinada de Acción y
Plan Operativo;72 la Cooperación Aduanera,
especialmente en relación a los aspectos sobre seguridad y defensa; el Plan Andino de Lucha contra el Terrorismo; los marcos andinos
sobre cooperación legal, policial y judicial; y
el Marco Andino para la Solución Pacífica de
Controversias y para el Desarrollo y Aplicación de Medidas de Fomento de la Confianza y de la Seguridad. Finalmente, en julio de
2004, con la Declaración de San Francisco
de Quito, durante el XV Consejo Presidencial Andino, se concretó el establecimiento
de la Zona de Paz Andina y se aprobaron los
lineamientos de la PSECA, al mismo tiempo
que se reconoció la “importancia de analizar
el papel que puede desempeñar la región en
la búsqueda de la paz y la seguridad en el
escenario internacional emergente” (“Declaración de San Francisco de Quito”, 2004).
En términos comparativos, instrumentos
comunitarios en materia de seguridad como
la Declaración de Ushuaia del Mercosur y la
Declaración de Galápagos de la CAN poseen
apreciables coincidencias (Wagner Tizón,
2000). La primera declara el establecimiento
de una Zona de Paz en Mercosur, Bolivia y
Chile, a la vez que establece lineamientos referidos al fortalecimiento de los mecanismos
de consulta y cooperación existentes y promueve su progresiva articulación; propugna
el avance en el ámbito de las Medidas de Fomento de la Confianza y la ampliación y sistematización de la información que se provee
al Registro de Armas Convencionales de Naciones Unidas, junto con el desarrollo de una
metodología uniforme para la información,
con el objeto de aumentar la transparencia y
la confianza. En cuanto a la Declaración de
Galápagos, sus objetivos también enfatizan
los aspectos referidos al fomento de la confianza, al intercambio de información, a los
encuentros regulares entre Fuerzas Armadas
y a la coordinación de políticas para la lucha
contra el terrorismo y el narcotráfico. De esta
manera, ambos instrumentos proporcionan
72 Decisión 552.
93
una base para concretar el objetivo señalado en la Reunión de Presidentes de América del Sur del año 2000, de establecer una
Zona Sudamericana de Paz. En el párrafo
5 del Comunicado de Brasilia se menciona
que “la paz, la democracia y la integración
constituyen elementos indispensables para
garantizar el desarrollo y la seguridad en la
región”; los presidentes “(…) acordaron crear
una Zona de Paz sudamericana”, agregando
que: “Los presidentes estimularán igualmente la profundización del diálogo sobre seguridad en América de Sur, teniendo en cuenta
los aspectos humano, económico y social”.
De esta manera, en principio puede señalarse que tanto el Mercosur como la CAN
son ejemplos que muestran la propensión a
combinar armoniosamente procesos de integración, seguridad, certidumbre política
y una tendencia cada vez mayor a la resolución pacífica de conflictos (Gómez Arzamendia, 2003). Dentro de este optimismo,
en el marco de la CAN ha empezado a gestarse una noción de seguridad cooperativa
que privilegia como estrategia la búsqueda
de estabilidad y desarrollo, al mismo tiempo
que limita el uso de instrumentos militares.
En palabras de la actual presidente de Chile,
(…) algo similar está ocurriendo en la cooperación regional respecto de las nuevas amenazas, debido a que, a pesar de
la existencia de un foco importante de
conflicto interno como es el de Colombia,
los países han sido capaces de incrementar sustantivamente las áreas y la calidad de cooperación regional orientada a
encarar estos problemas, que afectan a
los países de manera e intensidades diversas, produciendo también respuestas
que, si bien coinciden en su voluntad de
cooperar, varían de acuerdo a las realidades específicas tanto nacionales como
subregionales (Bachelet Jeria, 2003:19).
Para el caso de Mercosur, Fontana
(2001, 33) va más allá, expresando que
94
(…) avanza paso a paso hacia la constitución de una comunidad de seguridad73. Esto
supone no sólo la vigencia de una situación
de paz y cooperación, sino también la plena certidumbre acerca de que el uso de la
fuerza no constituye más un instrumento
que los Estados eventualmente emplean,
o consideran posible emplear, en sus relaciones recíprocas. Más aún, implica una
comunidad de intereses y valores que, a
través de una secuencia de interacciones,
conduce a la construcción de un creciente
sentido de identidad común o compartida.
2. Los obstáculos a la
integración en materia
de seguridad
La actualidad regional presenta un panorama sumamente complejo respecto de
aquellas cuestiones que pueden señalarse
como obstáculos al desarrollo y a la consolidación de los procesos de seguridad cooperativa en la región. La armonización de políticas en este sentido encuentra sus mayores
impedimentos en la fragilidad institucional y
en la diferencia de escenarios existentes entre el Cono Sur y la región andina, por el tipo
de amenazas y por la diferenciación existente entre asuntos de seguridad y de defensa,
incluyendo el rol de las Fuerzas Armadas.
En el Cono Sur, destaca el efecto positivo
que conlleva la relación entre Argentina, Brasil y Chile:
La Argentina, Brasil y Chile han desarrollado condiciones suficientes para avanzar
hacia la coordinación de sus políticas de
seguridad en términos sustantivos. Sus
vínculos recíprocos han sido redefinidos en
términos congruentes con los valores democráticos y objetivos compartidos de paz
y seguridad. Los tres países han avanzado hacia el propósito común de contribuir
a la consolidación de la paz y la democracia en el hemisferio, y han dado muestras
73 En negrita en el original
de su voluntad de manejar en forma transparente los respectivos presupuestos de
Defensa y las compras de armamento.
Estos logros evidencian que existen condiciones para que nuestros países se
planteen el diseño conjunto de políticas
de seguridad en los campos subregional, hemisférico y global (Fontana, 2001).
Flemes (2003), por su parte, destaca cómo
los acuerdos de seguridad entre los países
del Mercosur han simplificado la cooperación
transnacional de las fuerzas de seguridad
de la subregión, en lo que respecta al trato
debido a las nuevas amenazas. Sin embargo, a su vez, llama la atención respecto de
la resistencia de algunos actores individuales
que podrían retrasar el surgimiento de una
comunidad de seguridad pluralista en el Sur
de América Latina (Flemes, 2004). Robledo
Hoecker y Rojas Aravena (2002) identifican
numerosas áreas y niveles en los cuales las
relaciones cooperativas de seguridad y defensa pueden ser profundizadas para consolidar las relaciones de asociación, toda vez
que existe mayor coordinación intergubernamental en políticas exteriores, de seguridad y
defensa, nacionales y subregionales. Por su
parte, Donadío (2000) tiene una visión crítica,
señalando que la seguridad subregional ha
avanzado más como producto de las circunstancias externas e internas que guiaron el proceso, que como fruto de la voluntad política
de los Estados. Por tanto, en opinión de esta
última analista los países del Cono Sur deberían asumir la defensa como una cuestión de
Estado, con una visión política de largo plazo,
de manera que lo que “(…) permitiría avances ciertos sería la elección de lo subregional,
más lo institucional, más la defensa”; 74 a fin
de “(…) construir con una mirada puesta en la
ampliación de los acuerdos, sumando nuevos
asociados –actualmente el caso de Venezuela−, parece ser la opción más aconsejable en
el marco del Cono Sur.” (Donadío, 2004: 11)
74 En negrita en el original.
En relación a los países andinos, Bonilla
(2002) señala que éstos han sido incapaces
de establecer un espacio para la seguridad
cooperativa por lo que los problemas de defensa y seguridad se tratan en forma bilateral.
No se han cumplido todavía los objetivos de
cooperación trazados. En la práctica, no se
han establecido sistemas efectivos de confianza mutua, especialmente si los comparamos con los de los países del Cono Sur. Existe
escasa cooperación militar, la cual se efectúa
básicamente en el área de inteligencia, que
ha demostrado incapacidad para frenar el
narcotráfico en el ámbito subregional. De esta
manera, en opinión de Bonilla (2002a: 154)
El sistema de integración andino no aparece por el momento como un instrumento
viable y con posibilidades de procesar los
conflictos transnacionales de la región.
No sólo porque los niveles de interdependencia económica se han deteriorado en los últimos años, y que como antecedente exista el hecho de que no se
hayan podido solventar los problemas
arancelarios más simples de cualquier
sistema de integración, sino porque políticamente la diversidad de problemas, la
falta de recursos, y la diferenciación entre los intereses nacionales de seguridad
de esos países, lo han vuelto imposible
de funcionar, y traspasa la retórica de la
CAN por desarrollar instrumentos punitivos o sistemas de obligaciones controladas que permitan conductas comunes.
Desde esta perspectiva, la gran fragilidad
de la CAN para actuar frente a los problemas
que se generan en su región es evidente y
no se ha logrado diseñar estrategias y políticas para abordarlos. Esta imposibilidad se
debe a una serie de cuestiones que fracturan
a sus miembros. Entre éstas, se considera la
ausencia de consensos (Ardila, 2003, citado
en Jácome, 2006a: 82), sobre todo en torno
del debate sobre el Plan Colombia75 y sus
75 El Plan Colombia es un controvertido proyecto que fue
concebido en 1999 con el propósito general de disminuir el tráfico
de drogas y resolver el conflicto armado que vive Colombia, por
medio de la asistencia de Estados Unidos.
95
implicancias en la región, la adopción de la
agenda de seguridad de EEUU “(…) y otras
diferencias significativas en torno de las concepciones de democracia y de integración
política, las cuales se han profundizado en
los últimos años” (Jácome, 2006a: 82-83).
Desde el punto de vista de los problemas
de seguridad más apremiantes en la región,
éstos son predominantemente de orden nacional. Incluyen una inestabilidad política aguda,
producto de tensiones sociales, y el debilitamiento de las instituciones del Estado a causa
del efecto acumulativo del tráfico de drogas,
la pobreza, el desempleo, la migración, el deterioro ambiental y los efectos del conflicto interno colombiano. La principal percepción de
amenaza en la región lo constituye, sin embargo, el factor transnacional, o sea las amenazas que afectan simultáneamente a más
de un Estado y que no pueden ser resueltas
dentro de las fronteras nacionales. Además,
ellas provienen de actores y agentes que no
representan a gobiernos ni Estados. Las tensiones intraestatales y las fracturas societales
facilitan el terreno para que distintos actores
no estatales, en especial el crimen organizado con vínculos transnacionales, pongan en
cuestión el monopolio legítimo de la fuerza
del Estado. El tráfico de armas livianas es
quizá uno de los factores que más ha contribuido al incremento de la violencia social en
la región. Como señala Bodemer (2003, 125)
(…) mientras que los problemas bélicos
entre los países latinoamericanos han ido
desapareciendo, al igual que la imagen
del enemigo externo durante la Guerra
Fría, el fenómeno de la inseguridad ciudadana ha contagiado a toda la región
y representa hoy la más seria amenaza
para el orden democrático, en tanto el número anual de víctimas de la violencia armada supera en algunos casos las bajas
de los conflictos inter-estatales clásicos.76
76 El autor agrega: “De acuerdo con un estudio del Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), 140.000 personas son
asesinadas cada año y una de cada tres familias latinoamericanas
es víctima de una agresión criminal. Según el Banco Mundial,
34 de cada 1.000 ciudadanos latinoamericanos están afectados
96
Los países sudamericanos tienen otra
importante característica en común: pueden
considerarse Estados hipertrofiados, naciones con “cabezas enormes en cuerpos raquíticos”, ya que se combina una dicotomía
caracterizada por grandes ciudades donde
se concentra la población –con sus siempre
crecientes niveles de marginalidad, exclusión
y violencia− con extensas áreas de territorio
prácticamente despobladas, o “zonas marrones”, al decir de O´Donnell (1992), donde el
Estado no ejerce el monopolio legítimo de la
violencia. Las guerras civiles y la violencia
intraestatal involucran a una compleja mezcla de mercenarios y exiliados, refugiados y
desplazados, flujos de armas y recursos ilícitos, crimen y corporaciones organizadas.
Dentro de este proceso, el Estado se ha tornado frecuentemente incapaz de satisfacer
las expectativas ciudadanas en lo referente
a sus funciones tradicionales. Tal ha sido el
caso de Paraguay, Venezuela, Colombia y
algunas ciudades de Brasil. En numerosos
casos, el Estado ya no monopoliza el uso de
la violencia y, en ciertas ocasiones, se transforma en el mayor transgresor, representando
una fuente de inseguridad para la sociedad.
Como señala Rojas Aravena (2002: 9), “en
el caso latinoamericano, las vulnerabilidades
principales provienen de la crisis de gobernabilidad que afecta a la región, la cual dificulta la promoción de la seguridad humana
y, por el contrario, establece oportunidades
para una alta inseguridad que se traduce
en temor frente a la violencia y temor frente a las amplias necesidades insatisfechas”
En la mayoría de los países de la región
se presenta un aumento espectacular de la
violencia y de la inseguridad pública, que
se concentra en primer lugar en las grandes
aglomeraciones poblacionales. Este aumento
de la criminalidad coloca a la región entre las
más violentas del mundo, junto a países que
presentan tasas de homicidios que triplican
el promedio mundial (Dammert y Paulsen,
por actos de violencia, siendo Colombia el país con el más alto
índice de inseguridad ciudadana”.
2005:13-16) −Colombia, por ejemplo. La situación presenta importantes variaciones en
la región que deben ser resaltadas. En primer
lugar, países como Chile y Uruguay evidencian las mismas tendencias pero con magnitudes inferiores al resto de América Latina.
En el otro polo de la distribución, se presenta
el área andina con altos niveles de violencia
vinculada con el narcotráfico, presencia de
enfrentamientos internos y criminalidad organizada, en general. De igual forma, países
considerados seguros hasta inicios de la década han mostrado un incremento sostenido
de los delitos. Un caso particular es el registrado en Argentina desde inicios de los años
90, cuando la criminalidad creció de forma
sostenida y se convirtió en uno de los principales problemas del país. Colombia es el país
más inestable no sólo de esta región, sino del
hemisferio, debido fundamentalmente a la raigambre social del narcotráfico, la consolidación de las guerrillas, del paramilitarismo y la
combinación de Estado colapsado77 con crisis de carácter humanitario.78 Como parte de
la política estadounidense en esta región, el
Plan Colombia y su potencial efecto derrame
sobre los países vecinos es observado con
preocupación, sobre todo en vista del desbalance militar que provoca al nivel regional. De
esta manera, en la región andina, las nuevas
amenazas a la seguridad se caracterizan por
ser complejos problemas sociales de orden
transnacional y no, amenazas interestatales. El narcotráfico ha afectado sobre todo
a los países andinos, mientras que Estados
Unidos ha convertido a ese problema en el
eje de su seguridad en el hemisferio, bajo
un tratamiento de prohibición de las drogas.
77 Por Estado colapsado (o Estado fallido) se entiende a los
Estados sin capacidad para potenciar el imperio de la ley,
donde se pierde el monopolio legítimo de la fuerza y con
ello la erosión de las capacidades es creciente, así como el
desarrollo de “espacios sin ley” (Rojas Aravena, 2002: 66-67).
78 Entendida como “aquel fenómeno en el que convergen
distintas formas de sufrimiento humano, vinculadas a factores
económicos, sociales, demográficos, medioambientales,
militares o políticos (…) suelen darse en contextos de
pobreza, fragilidad del Estado y escasez alimentaria en
los que (…) un conflicto armado genera la aparición de
una crisis alimentaria, enfermedades, desplazamientos
forzados y una movilización de recursos internacionales en
términos de ayuda.” (Escuela de Cultura de Paz, 2003: 43).
Lo que aquí puede observarse como principal característica común a los países sudamericanos es que
En muchos países, ni las fuerzas de seguridad ni el aparato estatal – cada vez
más débil- están en condiciones de hacer frente a la violencia, que casi siempre
es una válvula de escape a la extendida
pobreza en la región. En este sentido, el
nuevo panorama de inseguridad latinoamericana, particularmente visible en la
región andina, está estrechamente vinculado con la falta de estrategias de desarrollo por parte de los gobiernos. El auge
de la inseguridad ciudadana se debe en
gran parte a la distribución extremamente desigual de los ingresos y sus altos
costes sociales” (Bodemer, 2003: 12).
El reconocimiento y consenso acerca de
la multidimensionalidad del concepto de seguridad en la región (“Declaración de Seguridad de las Américas”, 2003)79 ha generado
una nueva disyuntiva. Si bien es importante
señalar que el avance en esta definición compartida implica el reconocimiento de que los
problemas de seguridad son comunes y, por lo
tanto, requieren de respuestas cooperativas,
algunos especialistas alertan con respecto a
que las definiciones amplias de seguridad en
América Latina pueden conducir a la “securitización” de los problemas del continente y a
la militarización de las respuestas, reproduciendo así una tendencia histórica a extender
el campo de acción de los militares, lo que, a
su vez, conduce a su desprofesionalización y
politización (Jácome, 2006a: 72-77). Esto se
debe a que ocurre en un contexto donde la pobreza, el narcotráfico, el terrorismo y el crimen
organizado han distorsionado la diferenciación
entre seguridad y defensa. Todo ello ha generado un debate acerca de los nuevos roles de
79 Se reconoce que las amenazas, preocupaciones y desafíos
a la seguridad en el Hemisferio son de naturaleza diversa
y alcance multidimensional y que el concepto y enfoque
tradicional debe ampliarse para abarcar amenazas nuevas,
no tradicionales, que incluyen aspectos políticos, económicos,
sociales, de salud y ambientales. Véase documento en www.
oas.org/documents/spa/DeclaracionSecurity_102803.asp
97
las Fuerzas Armadas y de seguridad, que en
muchos casos incrementan sus tradicionales
misiones de defensa, dependiendo de la legislación interna de los países y del grado de
afectación de estas amenazas, en contextos
en los cuales no se han terminado de resolver las relaciones cívico-militares conflictivas. Puede observarse en los países sudamericanos la existencia de una suerte de estímulo favorable entre las instituciones militares
de la región que las induce a repensar y, en
muchos casos, a actuar de manera creciente
en actividades vinculadas con la cooperación,
pero también con la seguridad, por lo cual la
participación militar en asuntos de orden público enfrenta fuertes discusiones domésticas. Esto guarda relación con el tipo de relaciones cívico-militares, tanto históricas como
actuales, lo que su vez provoca divisiones en
la opinión pública. En todo caso, la preocupante situación de inseguridad ciudadana ha
puesto en entredicho los límites de actuación
tanto de las fuerzas militares como de seguridad, a la vez que, en un número importante
de países todavía se aguarda por la redefinición de los roles y las competencias de las
mismas. En palabras de Hirst (2003: 99-100),
este proceso ha abierto la caja de Pandora en las relaciones cívico-militares en
torno de temas muy sensibles como la inteligencia y las actividades policiales en la
lucha contra el terrorismo y el narcotráfico.
En democracias frágiles, los mecanismos
eficientes para evitar los abusos y clarificar las borrosas fronteras entre políticas
represivas legítimas e ilegítimas serán
cruciales. La protección de los derechos
humanos se verá inevitablemente afectada por tales tendencias y la securitización de las instituciones democráticas (…)
aparte de representar un proceso contaminado de contradicciones podrían conducir a una mayor fragilidad republicana.
En torno de estas cuestiones se observa
una gran diferencia entre la región andina y
98
el Cono Sur −mientras que la mayoría de los
gobiernos andinos considera a las Fuerzas
Armadas como responsables del combate
contra el tráfico de drogas, en el Cono Sur
los gobiernos insisten en que los militares deben ser preservados de ese tipo de tareas,
que principalmente son responsabilidad de
las fuerzas policiales locales (Hirst, 2003: 8586). Por otro lado, las políticas de defensa y
de seguridad en el Cono Sur han profundizado sus compromisos con el resguardo de las
instituciones democráticas, de acuerdo con la
finalización de las hipótesis de conflicto con
países vecinos. De esta manera, en la región
existen hipótesis de conflictos interestatales frente a concepciones que privilegian el
papel de las Fuerzas Armadas en misiones
de paz y humanitarias con la participación
de actores militares y civiles,80 coexistiendo
políticas de defensa basadas en concepciones tradicionales81 con otras modernas.
No debe descuidarse tampoco otro indicador de importancia, como el gasto en defensa en la región. Mientras Argentina ha sido
el país que más ha limitado el presupuesto
de defensa, en el extremo opuesto se sitúa
Colombia, que ha doblado su personal militar en los últimos quince años. También es
importante mencionar el caso de Venezuela que, aunque no enfrenta una guerra civil
como su vecino, ha incrementado su personal en más de 60% (“Balance militar de América del Sur”, 2004). Chile ha disminuido su
gasto militar en términos absolutos, pero lidera el ranking de gasto si éste es medido per
cápita. Brasil, que ha aumentado el gasto de
defensa, todavía lo tiene relativamente bajo
si se lo compara con países como Venezuela,
80 Mientras Chile valora el mantenimiento de una estructura
militar moderna, Uruguay y Argentina han adherido a premisas
posmodernas basadas en fuerzas armadas más reducidas,
más profesionales y voluntarias, localizadas en operaciones
humanitarias y de mantenimiento de la paz. Sin embargo, Hirst
(2003, 91) señala que en el caso argentino, estas orientaciones
están sufriendo alteraciones con el actual gobierno, que vinculó
el proceso de cambio de los mandos de las Fuerzas Armadas con
la reintroducción de políticas de defensa basadas en conceptos
territorialistas y en la revalorización de una base industrial de
producción para la defensa. Brasil ha tratado de combinar
ambos tipos de orientaciones en la redefinición de sus políticas.
81 Por ejemplo, en los casos de Colombia y Venezuela se alienta
el rol preponderante de los militares en la vida institucional.
Perú, Chile y Ecuador. Sin embargo, Brasil
ha sido el país de la región que, aparte de
Colombia, más ha expandido sus adquisiciones militares en años recientes. Para 2005,
(…) los países que dedicaron un mayor
porcentaje del PIB a los gastos militares
fueron Ecuador (3,67%), Chile (3,54) y
Colombia (3,28). Un segundo grupo estaría integrado por Bolivia (2,18%), Brasil
(1,84%) y Venezuela (1,66%). El gasto,
medido en términos absolutos, muestra
una realidad algo distinta. Brasil es el que
más gasta (11.000 millones de dólares),
seguido de Chile (3.300 mil millones),
Colombia (3.100 millones) y Venezuela
(1.800 millones). La tendencia decreciente del gasto militar se rompió en 2005,
con un crecimiento prácticamente generalizado de los presupuestos de defensa.
Sin embargo, el incremento presupuestario en este rubro fue mucho más fuerte
en algunos casos y mucho más moderado en otros, como Argentina. El caso más
significativo ha sido el de Venezuela, con
un aumento del 33% en 2006, superando los 2.000 millones (Malamud, 2006).
Puede concluirse que, en el marco de
serias limitantes estructurales para un control civil efectivo de las Fuerzas Armadas y
de recurrentes crisis de gobernabilidad, que
constituyen la característica central de los
sistemas políticos de la región desde el advenimiento de la democracia,82 “las políticas
de defensa de América del Sur han dado lugar a una realidad bizarra en la que las estructuras militares modernas coexisten con
formas posmodernas de organización y doctrina. Tal dualidad ha contribuido a obstruir
un proceso armonioso de regionalización en
el tema de la seguridad” (Hirst, 2003, 85).
82 Crisis político institucionales (incluyen levantamiento o
tensión militar, destitución-renuncia del presidente y golpes de
Estado, a partir de la década de los noventa): Argentina (1990,
2001), Bolivia (2003, 2004), Brasil 1990, Ecuador (2000, 2003,
2005), Paraguay (1994, 1995, 1996, 1998, 1999 y 2000), Perú
(1992, 1996 y 1999-2000) y Venezuela (1992, 1994 y 2002). Si
bien Colombia se ha caracterizado por la estabilidad del sistema
político, el Estado manifiesta de manera estructural la pérdida del
monopolio legítimo de la violencia en vastas regiones del país.
3. Perspectivas para la
construcción de una
arquitectura de seguridad
cooperativa de la Comunidad
Sudamericana de Naciones
La Comunidad Sudamericana de Naciones, a partir de la III Cumbre Sudamericana
celebrada en el Cusco (diciembre de 2004),
constituye un espacio ampliado de cooperación y concertación política y de promoción de
la integración regional. Nacida en el marco de
un proceso de cumbres, iniciado en 2000 con
el objetivo de promover de manera gradual un
área de libre comercio regional integrada por
Mercosur, CAN, Chile, Guyana y Surinam, su
basamento se encuentra en la idea de una
identidad común y de la existencia de valores
compartidos. Según la Declaración de Cusco,
la CSN cuenta con tres pilares. El primero es
la concertación de las políticas exteriores y la
proyección internacional de Sudamérica, así
como la consolidación de la democracia. El
segundo lo constituye la integración económica, a partir de la convergencia entre la CAN
y el Mercosur, mientras que en el tercero se
encuentra la integración física, de la energía
y de las telecomunicaciones. Todos estos aspectos tienen fuertes implicaciones en materia
de seguridad, dada la perspectiva de la multidimensionalidad del concepto de seguridad.
En este sentido, un antecedente fue la Declaración de los Presidentes de América del
Sur,83 en la que se declaró a la región “Zona
de Paz y Cooperación Sudamericana”.84 Hasta el momento la única declaración
en materia de seguridad es la llamada Declaración de Bogotá (2006), producto de la
Primera Reunión de Ministros de Defensa de
la CSN. El documento expresa la necesidad
de contemplar mecanismos que faciliten la
cooperación para hacer frente a las amenazas transnacionales, los que deben incluir el
intercambio de información e inteligencia, el
intercambio de personal con fines académicos, la provisión de capacitación y entrena83 Aprobada en la Segunda Reunión de Presidentes de América
del Sur, celebrada en Guayaquil (julio de 2002)
84 Reconocida por la Organización de Estados Americanos AG/
RES. 1969 (XXXIII-O/03), 10 de junio de 2003.
99
miento, la realización de ejercicios militares
combinados o conjuntos, el intercambio de
experiencias, el intercambio de experiencias
científicas y tecnológicas en materia de industria militar, y la realización de encuentros
bilaterales y multilaterales entre miembros de
los ministerios de defensa, órganos y fuerzas
competentes. Resaltan los siguientes puntos:
“1.- Que los países sudamericanos tienen
una identidad propia y valores compartidos en materia de defensa y seguridad.”;
“16.- El desarrollo de medidas de fomento de la confianza y la seguridad entre los
Estados Sudamericanos ha contribuido a
la estabilidad de la región. En este sentido
expresan su compromiso para fortalecer
estas medidas por medio de encuentros
regulares entre Ministros de Defensa que
se pueden establecer cada dos años. De
igual manera, el intercambio de experiencias en materia de doctrinas y políticas de
defensa, lo mismo que el intercambio de
información e inteligencia, la realización de
rondas de conversaciones entre los Altos
Mandos Militares; el desarrollo de medidas para la solución pacífica de incidentes
en las zonas de frontera y el intercambio
de personal civil y militar para formación y
capacitación.” y “17. Expresan su compromiso de promover acciones concretas, a
través de los Ministerios de Defensa, que
conduzcan a una mejora tangible en las
capacidades de las Fuerzas Armadas de
la Comunidad Sudamericana de Naciones,
fundamentalmente a través del intercambio del conocimiento y la tecnología que los
diferentes países han desarrollado individualmente y que, a su vez, los distinguen.
Se debe avanzar en la elaboración de indicadores que nos permitan determinar
las mejoras alcanzadas en estas materias.
Las referencias a la necesidad de fortalecer la cooperación entre los Ministerios de
Defensa, las Fuerzas Armadas y de seguridad, así como la consolidación de Sudamé100
rica como zona de paz y estabilidad, remiten
a Medidas de Confianza Mutua de Primera y
Segunda Generación, bases para la constitución de futuros mecanismos de seguridad
cooperativa. Esto se ha resaltado también a
lo largo del análisis de los Libros Blancos de
Defensa, donde se hace explícita la importancia que en el actual contexto regional ha
adquirido la cooperación en materia de seguridad subregional; aún en los casos en que no
han avanzado en estas iniciativas de fomento
de la transparencia también se encuentran
referencias similares, de manera que, en
principio, se corrobora la centralidad de estos aspectos en las percepciones que motivan definiciones de política de defensa en los
Estados sudamericanos. En principio, puede
argumentarse que, a pesar de las diferencias
y la distinta magnitud de las dificultades específicas, este reconocimiento por parte de
los actores estatales representa un primer
paso para comprender los problemas que requieren de respuestas simultáneas en distintos planos (nacional, subregional y regional).
Por tanto, una de las tareas más difíciles y
apremiantes que enfrentan los responsables
de la formulación de políticas en Sudamérica,
es mejorar la coordinación de la política intraregional en materia de seguridad. En este
sentido, la evolución en la construcción de
confianza de los países del Cono Sur, como
el Protocolo de Ushuaia, los acuerdos para
la desnuclearización, el Grupo de Trabajo
Permanente para la Lucha contra el Terrorismo, las Medidas de Confianza Mutua entre la que se encuentran los Libros Blancos
de los Estados, la Homologación y Control
de los Gastos de Defensa, pueden servir de
modelo para otros países de la región. Los
acuerdos para el intercambio militar operacional y de experiencias en Operaciones de
Paz, actualmente les ha permitido a Brasil,
Argentina y Chile, por ejemplo, conformar la
expedición de la ONU, MINUSTAH, destacada para restablecer el orden en Haití. Estas
también constituyen claras manifestaciones
de aplicación de los nuevos enfoques de la
seguridad y de los avances en seguridad
cooperativa. Por su parte, los Lineamientos
de la Política de Seguridad Externa Común
de la CAN y el Plan de Cooperación y Asistencia Recíproca para la Seguridad Regional
en el Mercosur podrían constituirse en instrumentos de base para la materialización
efectiva de una Zona de Paz Sudamericana.
Dentro de Sudamérica existen diferencias
entre las dos agendas de seguridad subregionales que, a partir de la conformación de
la Comunidad Sudamericana de Naciones,
tienden a expandir sus intereses comunes.
El Mercosur todavía sobresale como la más
exitosa iniciativa de integración regional SurSur, con importantes efectos de derrame en
lo referente a cooperación en materia política
y de seguridad (Hirst, 2003: 86). La diferencia entre los dos acuerdos subregionales ha
estado subordinada tanto a factores geopolíticos como a razones políticas, en la medida
en que la crónica inestabilidad, acompañada
por la escalada de la violencia en la región
andina,85 contrasta con la consolidación de la
democracia dentro del Cono Sur. Escenarios
de Estados frágiles, anárquicos o fracasados como Colombia y Venezuela enfrentan
desafíos políticos diferentes de aquellos que
atraviesan Chile, Uruguay, Argentina y Brasil,
que han logrado mantener el vigor de la continuidad democrática en esta subregión (Hirst,
2003:87). A diferencia del Mercosur, los países andinos todavía muestran tendencias a
estallidos fronterizos conflictivos que permanecen irresueltos y reducen la cooperación
en seguridad; adicionalmente, nuevas tensiones han ido creciendo debido a la presencia
de narcoguerrillas en la región andina. Pese a
los avances democráticos en la región, el salto cualitativo de sus políticas exteriores y los
procesos de reducción y control de las autonomías militares, todavía permanece latente
en algunos casos, aunque con un bajo grado de intensidad, una memoria de conflicto a
partir de la cual se interpretan las relaciones
interestatales. Por otra parte, si bien las de85 Así como tampoco puede obviarse el papel jugado por
Estados Unidos en la región.
mocracias comparten la coexistencia pacífica
y la resolución negociada de los conflictos, no
se ha hecho lo suficiente para reforzar mecanismos de prevención o manejo de crisis.
La democratización todavía no ha logrado la
consolidación de un nuevo clima de seguridad y confianza entre los Estados de la región (Vega y Espinoza Aguaida, 2006:168).
Tampoco la región ha logrado sobreponerse a la falta de equidad y la proliferación
de la exclusión social, problema que en algunos países orienta la agenda de seguridad
hacia los asuntos internos. Esto se observa
particularmente en los países andinos, donde
se han manifestado graves procesos de crisis política y social que ponen en cuestión las
de por si frágiles democracias locales, conformándose una suerte de caldo de cultivo
propicio para situaciones de conflictos armados domésticos, con un fuerte predominio del
narcotráfico.86 Se trata de riesgos potenciales que profundizan los problemas comunes
de la región: la inestabilidad institucional y la
necesidad de redefinición de las relaciones
cívico-militares. En este contexto, también la
concepción de la seguridad desde el punto de
vista de su multidimensionalidad hace que los
aspectos económicos, políticos, medioambientales y sociales se “securiticen”, lo que
vuelve borrosas las distinciones entre seguridad y defensa. Adicionalmente, la militarización como respuesta a las nuevas amenazas
profundiza este círculo vicioso. En vista de la
variedad de potenciales de conflicto resulta
evidente que sus causas no pueden combatirse exclusivamente por medios militares,
sino a través de una combinación de medidas
económicas, políticas, sociales y policiales.
Estos problemas pueden paliarse, además,
por medio de la asociación de esfuerzos nacionales, regionales e internacionales, los
que deberían incluir tanto el intercambio de
información así como la cooperación y la ar86 Sin embargo, no puede dejar de resaltarse como dato relevante
el hecho de que en las crisis sociopolíticas que han enfrentado
países de la región como Argentina (2001), Brasil (1992), Ecuador
(1997 y 2005), Paraguay (1994-1995), Perú (1992 y 2000) y
Venezuela (1992-1993 y 2002), el resultado fue la solución de
dichos conflictos en el marco de los estándares democráticos.
101
monización del derecho entre los actores estatales. Tras la coordinación interinstitucional
de las áreas competentes –política exterior,
defensa, justicia, interior, economía−, es necesaria la coordinación regional de las políticas correspondientes a fin de poder enfrentar
los nuevos desafíos en forma efectiva. Como
destaca Saín (2003: 203), citando a Tulchin
y Espach, las “amenazas transnacionales
requieren respuestas cooperativas”, aunque
en este aspecto la región “ha sido lenta en
la creación de mecanismos institucionales de
respuesta cooperativas” para tales riesgos y,
en la mayoría de nuestros países, las fuerzas
de seguridad abocadas a este conjunto de
problemáticas están “desorganizadas, poco
preparadas y poco dispuestas para dedicarse a un esfuerzo multilateral de gran escala.”
Por otra parte, en un contexto de globalización donde la soberanía del Estado es
cada vez más reducida e interdependiente, el
papel de los actores sociales y políticos adquiere preponderancia. En correspondencia
con ello, se hace necesario un mayor protagonismo y acceso de actores a decisiones
clave en cuestiones de seguridad y defensa
como una forma de fortalecer las instituciones
del Estado de Derecho. Desmilitarizar la seguridad creando nuevos espacios y códigos
de participación ciudadana ayudará a que el
tratamiento de los problemas de seguridad se
democratice y adquiera mayor transparencia.
No hay dudas acerca de que en el actual
escenario internacional la agenda de seguridad demanda una acción multilateral de
carácter multidimensional, fundada en la cooperación y la reciprocidad, así como en la
responsabilidad compartida. Esto cobra más
valor aún en una región como la sudamericana, donde existen verdaderos “epicentros”
de amenazas emergentes, en contextos de
inestabilidad institucional. Dicha acción debe
estar orientada a la formulación de políticas
identificadas con los objetivos y realidades de
la región, teniendo como norte dos premisas
102
fundamentales, referidas a la cooperación
entre Estados y a la creación de mecanismos e instrumentos esencialmente preventivos. La seguridad en el nuevo escenario internacional requiere de una nueva relación
entre los Estados, basada en la cooperación
e integración de una política armónica que
involucre la utilización adecuada de los instrumentos militares y facilite su inserción en
el concierto internacional. Para lograr estos
objetivos de integración es necesario evolucionar hacia posiciones políticas de cooperación con un contenido estratégico a corto,
mediano y largo plazo, reemplazando la visión centralizada de una defensa local e individual por una nueva concepción que defina
las necesidades para la seguridad regional.
En la actualidad regional, por tanto, los factores que permitirían la estructuración y adopción de este modelo de seguridad estratégica
permanecen todavía ausentes. No se evidencia una visión y voluntad de futuro común
compartido, de reconocimiento de principios
comunes, así como tampoco la identificación
y definición de amenazas, riesgos y oportunidades que el sistema debe enfrentar, más
allá de los discursos. Es necesario superar todavía la brecha existente entre los discursos
políticos y la concretización de lo declarado o
acordado. Por lo mismo, se está lejos todavía
de políticas y estrategias comunes y coherentes en la región, pues faltan bases técnicas y
jurídicas, así como institucionalización y permanencia. La institucionalización de las relaciones de confianza, función que corresponde
básicamente a los agentes del Estado, es imprescindible. Al respecto, se han dado algunos
pasos significativos en cada país y en forma
bilateral y multilateral, pero aún no se alcanza
un nivel en el que los Estados sudamericanos
desarrollen iniciativas de seguridad de mayor
densidad, esto es medidas que modifiquen
tanto las estructuras como los dispositivos
de las Fuerzas Armadas o que conduzcan a
la consolidación de una visión compartida de
seguridad. De esta manera, se puede afirmar
entonces que la “(…) CSN es una expresión
de la diplomacia de cumbres, y también de
la tradicional preferencia latinoamericana por
un regionalismo “ligero”, de naturaleza intergubernamental. La eficacia de este tipo de
marcos (…) depende más de la voluntad de
los Estados miembros, que de instituciones
a las que puedan atribuirse competencias
de carácter supranacional, o de un ordenamiento jurídico común” (Sanahuja, 2006: 12).
región, y prolongar las asimetrías existentes”
(Vega y Espinoza Aguaida, 2006: 168). El denominador común de todo este proceso sugiere el fortalecimiento de las democracias y una
mayor apertura de la agenda de seguridad a
la sociedad. La conjugación y armonización
de los distintos intereses (nacionales y regionales) permitiría entonces proyectar mejores
condiciones de estabilidad y paz hemisférica.
Dentro de este escenario, aquí se coincide con Tokatlián (2005:75-79), quien concibe
a la región como un verdadero “rompecabezas”, lo que se desprende de la diferenciación
de escenarios presentada a lo largo de este
trabajo y de la propuesta hecha por ese autor
de una “perspectiva minimalista” de la Comunidad Sudamericana de Naciones que “(…)
se apoya en el principio de que la concentración, el gradualismo y la concreción son
esenciales para lograr una comunidad exitosa”. Esta puede pensarse entonces como
un Foro Político con un limitado número de
prioridades, entendiéndola en tanto punto de
llegada, mas no de partida, ya que “concretar gradualmente los avances de una propuesta modesta puede ser la vía para llegar
a la unidad anhelada en América del Sur.”
Referencias bibliográficas
De todas maneras, la eventual armonización de los modelos de integración entre el
Mercosur y la CAN posee una potencialidad
inestimable para la seguridad regional. A mediano plazo, podría esperarse que el proceso de integración regional converja y propicie
el desarrollo de una seguridad cooperativa,
a partir del cual pudiese erigirse un régimen
común de seguridad, al mismo tiempo que la
construcción de mecanismos de prevención
de conflictos permita desarrollar capacidades
de reacción oportuna, de manejo de crisis y de
resolución pacífica y negociada de conflictos,
ya que “En un mundo globalizado política y
económicamente, cualquier diferencia vecinal
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106
CAPITULO IV
Salida de Venezuela e
ingreso de Chile a la CAN:
efectos sobre los flujos
comerciales totales del bloque
Alicia Chuecos
INTRODUCCION
En vista de los pocos avances logrados en
la integración por la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), en 1969 fue
creado el Pacto Subregional Andino, o simplemente Pacto Andino, por iniciativa de Chile
y Colombia, suscrito en el Acuerdo de Cartagena por Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador y
Perú. Venezuela se incorporó en 1973 y, en
1976, Chile se retiró debido a incompatibilidades entre la política económica del nuevo gobierno militar de ese país y las políticas de integración del grupo. En la década de los años
noventa, Chile empezó a tener una mayor
relación comercial con estos países a raíz de
Acuerdos de Complementación Económica
(ACE), los cuales contemplan alcanzar gradualmente el libre comercio; con Bolivia, Venezuela y Colombia los suscribió en 1993 (ACEs
22, 23 y 24 respectivamente), con Ecuador en
1994 (ACE 32) y en 1998, con Perú (ACE 38).
El Pacto Andino fue denominado más
adelante Grupo Andino (GRAN) y en 1990,
Comunidad Andina (CAN). En 1995 se definió
un arancel externo común entre Colombia,
Ecuador y Venezuela, conformándose así una
unión aduanera, pero imperfecta debido no
sólo a que no todos los miembros han adoptado el arancel externo, sino porque el universo
arancelario no está cubierto en su totalidad.
A raíz de la inserción de Venezuela en el
Mercado Común del Sur (Mercosur) como
miembro pleno en diciembre de 2005 y de la
firma de Tratados de Libre Comercio (TLCs)
entre dos miembros de la CAN (Colombia y
Perú) y EEUU, el gobierno venezolano decidió retirarse de la CAN en abril de 2006. Se
estima que esto podría debilitar los flujos comerciales intra-CAN. Según cálculos previos
(Chuecos, 2006), este comercio se reduciría
en 67,57% respecto al año anterior a la salida
de Venezuela. Considerando que unos meses después de la salida de Venezuela, Chile
fue aceptado como miembro asociado de la
CAN, el objetivo de este trabajo es determinar el efecto sobre los flujos comerciales a nivel agregado de la CAN después de la salida
de Venezuela y de la posterior asociación de
Chile. De esta manera, se busca determinar
si la inserción de Chile podría compensar el
efecto negativo de la salida de Venezuela.
Asimismo, interesa analizar el impacto sobre los flujos comerciales de la CAN, en el
caso de que Venezuela decidiera renunciar
sólo a la unión aduanera andina, manteniendo un tratado de libre comercio con cada país
del bloque. Como metodología se emplea el
modelo gravitacional del comercio, utilizando la base de datos anual de Rose (2004).
El trabajo se estructura de la siguiente
manera. En la primera parte se describen
los flujos comerciales de Venezuela y Chile
con los países de la CAN, entre 1968 y 1999.
En la segunda parte, se reseñan los aspectos generales del modelo gravitacional del
comercio. Los resultados básicos de la estimación se exponen en la tercera parte y en
la cuarta, se simula el comportamiento de los
flujos comerciales intra-CAN a raíz de la salida de Venezuela y el posterior ingreso de Chile. Finalmente, se ofrecen las conclusiones.
1. Flujos comerciales
de la CAN, 1968 - 1999
En los Cuadros 1 y 2 se presentan las
tasas de crecimiento de los flujos comerciales87 de Venezuela con el resto de los países
miembros de la CAN y de Chile con la CAN,
respectivamente, desde 1968 hasta 1999, así
como también su volatilidad (medida en términos de la desviación estándar) y participación.
Se observa que casi el 70% del intercambio comercial de Venezuela dentro de
la CAN es con Colombia, siendo a su vez el
menos volátil. Respecto a Chile, el principal
87 Se refieren al promedio de las exportaciones e importaciones.
109
socio comercial dentro de la CAN es Venezuela, seguido de cerca por Perú, Colombia
y Ecuador. La menor variabilidad de los flujos
comerciales de Chile se registra con Perú.
En los Cuadros 1 y 2 también se destacan aquellos años en que Venezuela y Chile
suscribieron algún acuerdo comercial con el
resto de los países de la CAN. En relación
a Venezuela, este país formó parte de este
esquema de integración en 1973 y en 1995
conformó una unión aduanera junto con Colombia y Ecuador. En esos años, el crecimiento de los flujos comerciales fue igual a
56,90% y 42,20%, respectivamente. Luego
del retiro de Chile de la CAN en 1976, la relación comercial con sus miembros aumentó
en 1993 a raíz de los ACE con Bolivia, Colombia y Venezuela, en 1994 con Ecuador y
110
en 1998 con Perú. El crecimiento promedio
de los flujos comerciales durante esos años
fue de 9,31%.88 De lo anterior se puede inferir previamente que, en promedio, un tratado
de libre comercio entre los países considerados podría aumentar los flujos comerciales bilaterales en al menos un 33,11%89 y,
si se forma una unión aduanera, el comercio aumentaría como mínimo en un 42,20%.
Las tasas de crecimiento, volatilidad y
participación de los flujos comerciales de la
CAN durante el período1968-1999 se muestran en el Cuadro 3. El intercambio comercial
intra-CAN es inestable, principalmente si se
lo compara con la volatilidad, por ejemplo,
88 Corresponde al promedio de 3,24%, -8,97%, 4,34%, 40,24%
y 7,69%.
89 Corresponde al promedio de 56,90% y 9,31%.
del Mercosur. En Chuecos (2006) se mostró
que la variabilidad de los flujos comerciales
del Mercosur es igual a 30,37, cifra mucho
menor que el 164,93 correspondiente a la
CAN. El principal intercambio comercial del
bloque se da entre Venezuela y Colombia
(que representa casi el 40% del total), siendo asimismo uno de los menos volátiles.
2. Modelo gravitacional
del comercio
Para la determinación de los efectos sobre
los volúmenes de comercio de la firma de un
acuerdo de libre comercio, generalmente se
utiliza el “modelo gravitacional del comercio”,
enfoque empírico que ha tenido éxito en predecir los flujos comerciales entre países. En
su versión estándar, propuesta por Tinbergen
(1962) y Poyhonen (1963)90, el modelo se inspira en la ecuación que describe la fuerza gravitacional en la Física newtoniana, donde dos
cuerpos ejercen entre sí una fuerza de atracción directamente proporcional al producto
de sus masas e inversamente proporcional al
cuadrado de la distancia que los separa. Análogamente, la cantidad de comercio entre dos
90 La justificación teórica del modelo gravitacional básico se
encuentra en Anderson (1979), Helpman y Krugman (1985) y
Deardorff (1995).
países depende positivamente del tamaño de
la economía y negativamente de su distancia
(ya que es un reflejo de los costos de transporte). En general, el tamaño de la economía se
mide a través del producto real total, producto real per cápita, población y área del país.
El modelo gravitacional ampliado es una
extensión de la versión estándar pues incorpora otras variables que ejercen una fuerza
de atracción entre economías, tales como las
similitudes históricas, culturales e institucionales, la existencia de fronteras y de acuerdos de
integración, entre otras; y también fuerzas de
repulsión, diferentes a la distancia, tales como
la ausencia de acceso al mar y la existencia
de barreras artificiales. Asimismo, se consideran variables macroeconómicas, tales como
el tipo de cambio real, la volatilidad del tipo de
cambio nominal y la política comercial91. Sin
embargo, como lo señalan Ghosh y Yamarik
(2004), aún hay poco consenso sobre la especificación exacta del modelo gravitacional
ampliado, ni siquiera de los efectos que pueden tener esas variables sobre el comercio.
91 Algunos estudios que emplean variables adicionales a las del
modelo básico son los de Aitken (1973); Aitken y Lowry (1973);
Bergstrand (1985); Thursby y Thursby (1987); De Grauwe
(1988); Frankel (1992); Frankel y Wei (1993); Frankel, Stein y
Wei (1995); Eichengreen e Irwin (1996); Garman, Peterson y
Gilliard (1998); Rose (2000, 2001, 2004); Feenstra, Markusen y
Rose (2001); Soloaga y Winters (2001) y Frankel y Rose (2002).
111
El modelo que se utiliza para determinar
el impacto sobre los flujos comerciales de la
CAN como consecuencia de la salida de Venezuela y posterior asociación de Chile se basa
en la metodología y la base de datos de Rose
(2004),92 correspondiente a la de los países
miembros de la CAN (Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela) y del Mercosur (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay) y Chile.
El modelo se expresa de la siguiente manera:
, (1)
donde i y j representan los socios comerciales, t el tiempo y las variables se definen
como:
CBijt = Comercio Bilateral. Corresponde al
promedio de las exportaciones de i a j y de las
importaciones de i desde j en dólares constantes (1982-1984=100) en el año t.
Dij = Distancia. Corresponde a la distancia
entre i y j.
Yt = Producto Interno Bruto en dólares
constantes en el año t.
Pobt = Población en el año t.
ICij = Idioma Común. Corresponde a una
variable dummy que toma un valor igual a 1
si i y j tienen el mismo idioma y 0 de lo contrario.
Fij = Frontera. Corresponde a una variable
dummy que toma un valor igual a 1 si i y j
comparten una frontera y 0 de lo contrario.
SCij = Sin Costas. Corresponde al número
de países que no tienen costas (0, 1 o 2).
Iij = Islas. Corresponde al número de países que son islas (0, 1 o 2).
A = Area. Corresponde al área del país
(en Km2).
ColComij = Colonizador Común. Corresponde a una variable dummy que toma un
valor igual a 1 si i y j fueron colonizados alguna vez por el mismo colonizador después de
1945 y 0 de lo contrario.
ColActijt = Colonias Actuales. Corresponde a una variable dummy que toma un valor
92 Cárdenas y García (2004) también lo aplican para analizar
el tratado de libre comercio entre Colombia y Estados Unidos.
112
igual a 1 si i y j son colonias en el año t y 0 de
lo contrario.
Colij = Colonia. Corresponde a una variable dummy que toma un valor igual a 1 si i
colonizó alguna vez a j y 0 de lo contrario.
NacComijt = Nación Común. Corresponde a una variable dummy que toma un valor igual a 1 si i y j pertenecen a una misma nación en el año t y 0 de lo contrario.
UMijt = Unión Monetaria. Corresponde a una variable dummy que toma un
valor igual a 1 si i y j utilizan las misma
moneda en el año t y 0 de lo contrario.
TLCijt = Tratado de Libre Comercio.
Corresponde a una variable dummy que
toma un valor igual a 1 si i y j pertenecen a un mismo acuerdo regional de libre
comercio en el año t y 0 de lo contrario.
Ambosijt = Corresponde a una variable
dummy que toma un valor igual a 1 si i y j son
miembros de la OMC en el año t y 0 de lo contrario.
Unoijt = Corresponde a una variable dummy
que toma un valor igual a 1 si i o j son miembros de la OMC en el año t y 0 de lo contrario.
SGPijt = Sistema Generalizado de
Preferencias. Corresponde a una variable dummy que toma un valor igual a 1
si i es un beneficiario del SGP de j o viceversa en el año t y 0 de lo contrario.
εijt = Errores. Corresponde a otros factores
que influyen sobre el comercio entre i y j que
fueron omitidos. Se supone que es ruido blanco.
Dado los países que se utilizan, no se
consideran las variables I, ColCom, ColAct, NacCom, UM y SGP. Respecto a la variable TLC, ésta fue modificada para incluir
el acuerdo CAN93. A su vez, se agregó una
variable dummy adicional, UAijt, que denota la existencia de una unión aduanera. Es�������������������������������������������������������������
Rose (2004) considera los siguientes acuerdos comerciales:
ASEAN (Association of Southeast Asian Nations), EU (Unión
Europea), USIS (Estados Unidos-Israel), NAFTA (North America
Free Trade Agreement), CARICOM (Caribbean Community
and Common Market), PATCRA (Agreement on Trade and
Commercial Relations between the Government of Australia
and the Government of Papua New Guinea), ANZCERTA
(Australia-New Zealand Closer Economic Relations Trade
Agreement), CACM (Mercado Común de Centroamérica),
SPARTECA (South Pacific Regional Trade and Economic
Cooperation Agreement) y Mercosur (Mercado Común del Sur).
pecíficamente, esta variable toma un valor igual a 1 si i y j pertenecen a una unión
aduanera en el año t y 0 de lo contrario.
3. Resultados básicos
de la estimación
Al estimar el modelo gravitacional del comercio de la ecuación (1), las variables IC y
SC produjeron resultados poco satisfactorios en cuanto a signos y significancia estadística, por lo que se procedió a excluirlas.
En el Cuadro 4 se presentan los resultados
de la estimación por Mínimos Cuadrados Ordinarios robustos al clustering
por parejas de países.
Los coeficientes tuvieron el signo esperado y,
en general, sus valores resultaron similares a los de
Rose (2004), con excepción de las variables TLC,
Ambos y Uno, y también
similares a los encontrados por Chuecos (2006).94
Como se mencionó anteriormente, un mayor tamaño de la economía, la existencia de países fronterizos, la similitud histórica
y los acuerdos de integración favorecen el comercio, mientras que una mayor distancia entre dos países reduce el comercio entre ellos.
Según la estimación, un acuerdo de libre
comercio entre los países considerados hace
que un país comercie en promedio un 39%
(exp(0,33)-1) más con el socio comercial con
quien suscribe el tratado, cifra ligeramente
menor a la encontrada en Rose (2004). Según ese estudio, un acuerdo de libre comercio incrementa el comercio bilateral en 222%
(exp(1,2)-1), pero como, por lo general, este
94 La diferencia radica en que este nuevo estudio incorpora a
Chile dentro de la muestra y la variable A.
tipo de acuerdo implica la suspensión de un
sistema de preferencias preexistente, el incremento neto del comercio es 40% (exp(1,2-0,86)-1), donde 0,86 corresponde al coeficiente de la variable SGP. El menor efecto encontrado en el TLC puede deberse a una serie
de factores que obstaculizan los intercambios
entre estos dos bloques, entre ellos una infraestructura insuficiente y un manejo ineficiente
de la misma, sistemas de transporte anticuados, conflictos fronterizos, inseguridad en las
fronteras y aspectos geográficos que pueden
provocar mayores costos de transporte. Estas
razones también pueden explicar que se haya
encontrado en este estudio un coeficiente de
D similar al de Rose (2004) y un valor de F
menor, cuando podría haberse esperado un
menor valor de D en vista de que se analiza
un conjunto de países que, geográficamente,
están cercanos unos a otros y un valor mayor
de F, debido a que la mayoría de los pares
comerciales comparten una frontera común.
Otros factores que podrían frenar los volúmenes de comercio bilateral, y que no fueron
113
incluidos en el modelo, son las barreras artificiales (arancelarias y para-arancelarias) y
las políticas y empresariales, las cuales pueden estar capturadas en la constante, cuyo
valor es alto y significativamente negativo.
Una unión aduanera tiene un mayor efecto sobre el comercio que un tratado de libre
comercio. Específicamente, el comercio bilateral se incrementaría en promedio un 82%
(exp(0,60)-1). La razón de este mayor efec-
to puede deberse a que, por lo general, para
que exista una unión aduanera debe haberse
conformado una zona de libre comercio o, al
menos, estar más cerca de ello en relación
al momento en que se suscribió el tratado.
Además, la unión aduanera representa un
mayor grado de integración, lo que puede
generar mayor estabilidad y certidumbre a la
hora de decidir sobre el volumen a comerciar.
114
En el Gráfico 1 se muestran los flujos comerciales observados y estimados en logaritmos de Venezuela con cada país miembro de
la CAN. Con Perú, el modelo se ajusta bastante bien a partir de 1978 y con Ecuador, a partir
de 1988. En el caso de Bolivia y Colombia,
el modelo sobreestima los flujos comerciales,
es decir, las características gravitacionales
de Venezuela con cada uno de esos países
predice un intercambio superior al encontrado en la realidad. Las razones que frenan los
volúmenes de comercio bilateral ya dadas anteriormente explicarían este hecho.95 Sin embargo, en los últimos años los valores estimados son bastante similares a los flujos comerciales observados. Los flujos comerciales observados y estimados de Chile se presentan
95 Cuando Cárdenas y García (2004) comparan las
proyecciones del modelo gravitacional con el comercio
efectivamente realizado con cada uno de los socios de Colombia,
encuentran que el comercio que cabría esperar es superior
al que se observa en la realidad, en un 66% de los casos.
en el Gráfico 2. En todos los casos existe una
sobrepredicción de los flujos comerciales.96
4. Simulaciones
Dados los resultados de la estimación del
modelo gravitacional del comercio, a continuación se simula el comportamiento del
comercio de la CAN bajo cuatro diferentes
96 En el caso de Venezuela, el comportamiento es un poco
errático.
escenarios. Para cada uno de ellos, el comercio bilateral se proyecta a partir del año
2000, puesto que la base de datos de Rose
(2004) llega hasta 1999, suponiendo un crecimiento anual del producto igual al 3% y de
la población, igual al 1% para cada país.97
El Escenario 1 no considera ningún acuerdo comercial. El Escenario 2 supone la inserción de Venezuela en el Mercosur como
97 Igual procedimiento aplican Cárdenas y García (2004).
115
miembro pleno desde el año 2007, es decir,
forma parte de ese bloque como unión aduanera y, por tanto, debe renunciar a la unión
aduanera andina. En este caso, la variable
UA entre Venezuela y Colombia y Ecuador
toma un valor igual a 0 a partir de ese año, y
la variable TLC entre esos países y entre Venezuela con Bolivia y Perú sigue siendo igual
a 1.98 El Escenario 3 supone nuevamente el
ingreso de Venezuela como miembro pleno
del Mercosur desde el año 2007 y considera
la salida total de Venezuela de la CAN.99 Para
ello la variable UA entre Venezuela y Colombia y Ecuador vuelve a tomar el valor 0 a partir de 2007 y la variable TLC entre Venezuela
y el resto de los países de la CAN también
toma un valor igual a 0. El escenario 4 supone que Chile es miembro asociado de la CAN
desde el año 2007, es decir, simplemente suscribe un acuerdo de libre comercio con cada
uno de sus miembros. En este caso, la variable TLC entre Chile y cada país del bloque
toma un valor igual a 1 a partir de ese año.
Bajo el Escenario 1, las estimaciones indican que el comercio bilateral crecería en
promedio un 6,02% anual a partir de 2000. Al
considerar a Venezuela como miembro pleno del Mercosur, pero manteniendo este país
un tratado de libre comercio con los demás
países de la CAN (Escenario 2), el intercambio comercial entre Venezuela y Colombia
y Ecuador se reduciría en 41,71% respecto
a 2006, es decir, respecto al año previo al
acuerdo, y luego el ritmo de crecimiento anual
se mantendría en 6,02% (los flujos comerciales con Bolivia y Perú seguirían creciendo al
6,02%). Si Venezuela sale totalmente de la
CAN (Escenario 3) se obtendría un 58,21%
menos de comercio entre Venezuela y Colombia y Ecuador respecto a 2006, y un 23,99%
98 Esto supone que Venezuela mantiene un tratado de libre
comercio con los países de la CAN, como lo ha querido hacer
ver Venezuela al declarar su intención de permanecer en
este bloque como miembro asociado, al menos un año más.
99 A pesar de que la decisión de Venezuela de salir de la
CAN en abril de 2006 termina con la mayor parte de sus
obligaciones con dicho bloque, la zona de libre comercio
continuará vigente por cinco años más. Sin embargo,
los resultados no varían al simular con años posteriores.
116
menos con Bolivia y Perú. Finalmente, los volúmenes de comercio de Chile con cada país
de la CAN aumentarían en 47,88% respecto a
2006, si se asocia con la CAN (Escenario 4).
En los Cuadros A1 y A2 del Anexo se presentan las proyecciones de los flujos comerciales en logaritmos, a partir del año 2000, de
Venezuela con el resto de los miembros de
la CAN bajo los Escenarios 2 y 3, respectivamente. La reducción de los flujos comerciales
totales de Venezuela con la CAN sería igual
a 37,47% para 2007, bajo el Escenario 2, y
55,17%, considerando el Escenario 3. Por
tanto, a Venezuela le convendría el ingreso al
Mercosur como miembro pleno, manteniendo
la zona de libre comercio con la CAN.100 Esta
conclusión sería válida siempre y cuando
Venezuela mantenga los actuales acuerdos
de libre comercio con los otros países de la
CAN. Sin embargo, habría que analizar otras
alternativas para la creación de una zona de
libre comercio con dicho bloque. Por ejemplo,
un escenario puede considerar la decisión de
Venezuela de suscribir nuevos acuerdos con
esos países, una vez que se venzan los cinco
años de los actuales acuerdos. Otro escenario consiste en suponer que Venezuela prefiera regirse por los ACEs que el Mercosur ha firmado con Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú.
Las proyecciones de los flujos comerciales
de Chile bajo el Escenario 4 se encuentran
en el Cuadro A3 del Anexo, donde se observa que el comercio total de Chile con la CAN
se incrementaría en 47,88% en el año 2007.
Para analizar lo que finalmente sucedería con los flujos comerciales de la CAN, se
deben contemplar simultáneamente los Escenarios 2 y 4 y los Escenarios 3 y 4. Estos
escenarios conjuntos se presentan en los
Cuadros A4 y A5 del Anexo. En cualquiera
de los dos casos, los flujos comerciales del
bloque podrían debilitarse, aunque quedarían
más afectados con la salida total de Venezuela. Así, al considerar los Escenarios 2 y
100
A igual conclusión llega Chuecos (2006).
4, los flujos comerciales disminuirían en términos netos en 13,53% (el Escenario 2 los
haría disminuir en 24,20% y el Escenario 4
los haría aumentar en 47,88%) respecto a
2006; mientras que bajo los Escenarios 3 y
4 la reducción del comercio sería aún mayor,
específicamente en 54,67% (el Escenario
3 los haría reducir en 67,76% y el Escenario 4 los haría subir en 20,00%). El Gráfico
3 muestra las proyecciones en logaritmos del
comercio de la CAN, correspondientes a los
Escenarios 2 y 4 y a los Escenarios 3 y 4.
5. Conclusiones
Al considerar la salida total de Venezuela de la CAN, junto con el ingreso de Chile
como miembro asociado, los flujos comerciales del bloque se reducirían en términos netos en 54,67% respecto al año anterior a la
salida de Venezuela y la asociación de Chile. En cambio, en el caso de que Venezuela
decidiera renunciar sólo a la unión aduanera
andina, manteniendo un tratado de libre comercio con cada país del bloque o negociando nuevos acuerdos con ellos, la reducción
neta sería igual a 13,53%. En cualquiera de
los dos casos los flujos comerciales del blo-
que se debilitarían (aunque se verían más
perjudicados con la salida total de Venezuela), lo cual puede indicar que, en principio,
la asociación de Chile no compensaría el
efecto negativo de la decisión de Venezuela, tanto si sale totalmente de la CAN como
si mantiene sólo sus acuerdos comerciales.
Sin embargo, la incorporación de Chile a la
CAN podría fortalecer la posición e integración
comercial del bloque con otras regiones, especialmente en la búsqueda de un tratado de
libre comercio con la Unión Europea (UE), toda
vez que Chile ya tiene un tratado suscrito con
ese grupo, y con los países del Asia Pacífico en
vista de que, al igual que Perú, Chile pertenece al Foro Económico Asia-Pacífico (APEC).
Dados los resultados que surgieron de
las estimaciones con el modelo gravitacional del comercio, a la CAN le interesaría
más que tanto Venezuela como Chile fueran
miembros asociados al grupo. A Venezuela
también le convendría esta situación, en vista de que los flujos comerciales que mantiene con la CAN se verían menos afectados.
Específicamente se reducirían en 37,47%,
en comparación a 55,17% si sale totalmente del bloque. Igualmente le permitiría au-
117
ANEXOS
118
119
120
121
122
mentar su comercio con Chile con quien, al
comparar con los otros países de la CAN,
mantiene una mayor relación comercial.
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124
CAPITULO v
Negociaciones entre la
Comunidad Andina y la Unión
Europea en el marco del
inter-regionalismo*
Rita Giacalone
* Ponencia presentada en el V Congreso Europeo de Investigaciones
sobre América Latina (CEISAL), Bruselas, Bélgica, 10 a 13 de abril
de 2007.
INTRODUCCION
El súbito retiro de Venezuela de la Comunidad Andina de Naciones (CAN) en abril
del 2006 creó una situación crítica para ese
grupo. No sólo porque se separaba uno de
sus miembros cuya economía era responsable de buena parte de la dinámica comercial
intrarregional, sino también porque la salida
de Venezuela se produjo en vísperas de que
la Unión Europea (UE) decidiera si abrir, o no,
negociaciones para la firma de un tratado de
asociación con las naciones andinas. De esta
forma, puede decirse que la decisión venezolana ocurrió en el momento menos oportuno
para la CAN. Si ya era negativo que el retiro representara una reducción del 30 % en
el presupuesto de la CAN y una pérdida de
poder relativo frente al Mercosur −al cual ha
ingresado Venezuela −, por un breve lapso,
también pareció poner en duda la posibilidad
de continuar negociando con la UE un tratado que incluye diálogo político, comercio y
cooperación. Finalmente, esta última despejó
la incógnita al anunciar que continuaría con
su cronograma de negociación con el resto
de los gobiernos andinos que permanecen en
la CAN (Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú).
El propósito de este capítulo es identificar
las razones detrás de la decisión europea de
continuar sus negociaciones con el resto de
los países de la CAN, así como analizar qué
representa esto para la CAN en su situación
política actual. La hipótesis de trabajo que se
explora es que los aspectos no económicos del
inter-regionalismo jugaron un rol importante
en la decisión europea y que ésta contribuye
a respaldar políticamente a este grupo de naciones. El capítulo se divide en tres secciones:
en la primera, se analiza, en forma resumida,
el proceso de negociación entre la CAN y la
UE hasta fines del año 2007, para identificar
los intereses de cada uno de estos grupos en
esa negociación; en la segunda, se presentan
distintos conceptos de inter-regionalismo, enfatizando los aspectos no económicos de los
mismos; y, en la tercera, se discuten las razones de la UE y qué representan ellas para
una CAN sin Venezuela entre sus miembros.
1. Negociaciones CAN-UE
entre 1995 y 2007
Desde 1996 las relaciones entre la UE y la
CAN se han enmarcado en los términos de la
Declaración Conjunta sobre Diálogo Político,
firmada en Roma en junio de ese año, la cual
estableció un mecanismo de diálogo entre el
presidente del Consejo Presidencial Andino
y los presidentes del Consejo de la UE y de
la Comisión Europea, así como entre sus ministros de relaciones exteriores. Esta declaración siguió a la creación, el año previo, de un
Diálogo Especializado en Materia de Lucha
contra las Drogas entre estos dos grupos de
naciones. Este aspecto específico, el de la lucha anti-droga, estaba previamente incluido
en un acuerdo de comercio preferencial establecido en 1990 por la UE para cuatro países
andinos (Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú).
El Régimen Especial para el Apoyo a la Lucha contra la Producción y el Tráfico de Droga, o SGP-Droga (Sistema Generalizado de
Preferencias), se amplió en 1995 para incluir
también a Venezuela (Nunes Briceño, 2004)
y, en el año 2002 se estimaba que el 87 %
de las exportaciones venezolanas a Europa
se hacían bajo este esquema (Taccone y Nogueira, 2002: 89). Además, en el año 1995 se
incluyó la posibilidad de que los insumos europeos, incorporados en productos andinos,
pudieran ser calculados igual que los de los
países miembros de la CAN en las normas de
origen del SGP. De esta forma, el sistema de
preferencias buscaba impulsar la constitución
de alianzas estratégicas entre empresas andinas y europeas, dentro de las cuales las segundas proveían insumos para productos que
luego se exportarían a la UE (ICE, 1995: 24).
El SGP andino puede verse como parte
127
de la iniciativa de política exterior europea, en
los años noventa, para presionar a los países
en desarrollo a constituirse en grupos regionales y a los que ya estaban organizados,
como la CAN, para que adquirieran personalidad jurídica, de tal forma que pudieran plantearse acuerdos interregionales entre ellos y
la UE (Peña y Torrent, 2005: 25). Respuestas
a esta política fueron, por ejemplo, el Protocolo de Ouro Preto del Mercosur (1994) y el
Protocolo de Trujillo de la CAN (1996), que
coincidieron en plantearse la necesidad de
que los miembros de cada grupo actuaran
juntos en el frente externo (Marulanda, 1996:
160-161). Sin embargo, para Peña y Torrent
(2005: 31), el establecimiento de un esquema de cooperación europea para combatir el
problema de la droga en los países andinos
respondió además a la intención de “demostrar que la Comunidad Europea y sus Estados
miembros se comportaban como un aliado
fiel y compartían la preocupación de la Casa
Blanca” [Estados Unidos] por el tema de la
droga101. Según ellos, en ese momento existía poco o nulo interés en la UE para negociar
un acuerdo internacional con la Comunidad
Andina, porque se la consideraba “poco madura” para ampliar las relaciones existentes.
ha puesto reparos a los SGP por considerar
que violan el principio de Nación Más Favorecida (NMF)102, por lo cual sólo se permiten
bajo condiciones más estrictas. Como resultado de esta situación se observa, por ejemplo,
que en el año 2001 la lista de productos andinos con aranceles preferenciales se redujo en
198 productos con respecto a la del año 1998
(Nunes Briceño, 2004). Cuando la UE modificó, en el año 2005, su sistema de preferencias
generalizadas, los países de la CAN entraron
a formar parte de los Arreglos para Incentivos
Especiales en Materia de Desarrollo Sostenible y Gobernabilidad, con lo cual desapareció
el principio de “responsabilidad compartida”
entre los dos grupos de naciones para combatir la producción, el tráfico y el consumo de
drogas ilícitas (Villagómez Merino, 2005: 73).
El SGP europeo para los países andinos
otorga acceso preferencial al mercado europeo a casi todos sus productos industriales y
a una lista acotada de productos agrícolas del
mismo origen. Su limitación es, sin embargo,
que este acceso es temporal –inicialmente se
establecía año a año y luego de 1995, por diez
años−, los productos que ingresan pueden
variar después de las revisiones unilaterales
hechas por la UE cada tres años y están sujetos a un mecanismo de “graduación”, por el
cual las preferencias arancelarias se pierden
cuando esos productos alcanzan ciertos niveles de competitividad (ICE, 1995). Además,
la Organización Mundial del Comercio (OMC)
Recién durante la Segunda Reunión
Cumbre de América Latina y el Caribe con la
UE (Madrid, mayo de 2002) se planteó formalmente la negociación de un tratado de
asociación entre la UE y la CAN, que incluyera un acuerdo comercial. Para ese mismo
año, los documentos “Estrategia Regional:
Comunidad Andina de Naciones 2002-2006”
y “Programa Regional Indicativo 2004-2006”
de la UE incluían un presupuesto global de
29 millones de euros para programas tales
como iniciativas para unificar el sistema estadístico de los países andinos, mejorar su seguridad aérea, prevenir desastres naturales
y otorgar asistencia relacionada al comercio,
junto con una nueva iniciativa para combatir
el tráfico de drogas y aumentar la interacción
con la sociedad civil (Yépez y Ángel, 2005:
104-105). Considerando que las estrategias
regionales que elabora la UE constituyen una
demostración de cuáles son sus prioridades con respecto a una región o país, puede
concluirse que la negociación de un acuerdo
comercial con la CAN no estaba todavía entre ellas. Según Fairlie Reinoso (2005) esto
pudo deberse a que la CAN se encontraba
101 La UE y EEUU establecieron en 1990 el Grupo de Dublín,
junto con Australia, Canadá, Japón y Noruega, para combatir la
producción de drogas ilícitas en los países en desarrollo (Alarcón
Gaviria, 2005: 49-50).
102 Esto se produjo después de que la India solicitara que la
Cláusula de Habilitación de 1974, en virtud de la cual el GATT,
antecesor de la OMC, permitía los SGP, se subordinara al principio
de Nación Más Favorecida (NMF) (Villagómez Merino, 2005: 74).
128
en una situación complicada, caracterizada
por una alta inestabilidad macroeconómica
en Ecuador y Venezuela, escasos avances
en el comercio intrarregional y en el arancel
externo común, además de un gran número
de conflictos no resueltos o de fallos del Tribunal Andino que no eran efectivamente aplicados. Todo ello explicaría por qué en el año
2003 sólo se firmó un Acuerdo de Diálogo
Político y Cooperación en Roma, entre la UE
y la CAN, sin ninguna mención del aspecto
comercial (“Acuerdo de…”, 2004: 85-128)103.
En la tercera reunión cumbre (Guadalajara,
2004), la presión andina, especialmente de
los gobiernos de Colombia y Perú, logró definir
un proceso que llevara a esas negociaciones.
Aquí puede haber incidido el hecho de que
ambos países andinos habían comenzado la
negociación de tratados de libre comercio con
EEUU, corroborando lo señalado por la observación –que la UE reactiva sus negociaciones
y se acerca a América Latina, cuando percibe
que EEUU también lo hace (Ruiz Caro, 2004).
El proceso definido en Guadalajara consta
de dos fases: una etapa de valoración conjunta
UE-CAN para establecer el grado de integración existente y, si éste era satisfactorio, para
proceder a la segunda fase, la negociación de
un tratado de asociación. La valoración debía considerar distintos aspectos de la CAN
–el marco institucional con que cuenta, si su
unión aduanera es compatible con el GATT/
OMC, si existen y se aplican regímenes normativos regionales en servicios e inversión, si
existe legislación sobre propiedad intelectual
y contratación pública y los avances logrados
en materia de competencia. Para llevar a cabo
esta tarea se estableció un grupo técnico ad
hoc y se explicitó que la UE esperaba que,
de negociarse un acuerdo comercial entre los
dos grupos, un producto europeo que entrara
por cualquier puerto de un país miembro de la
CAN podría circular libremente por los otros
103 Adiwasito, De Lombaerde y Pietrangeli (2005) sostienen
incluso que la Declaración de Madrid (2002) se refería sólo a la
posibilidad de una negociación entre la UE y la CAN en materia
política y de cooperación.
países de la misma (Wagner Tizón, 2005).
El resultado de la valoración conjunta se
dio a conocer a mediados del año 2006 y,
en resumen, establece que es necesario reforzar aspectos institucionales, por ejemplo,
otorgando al Tribunal Andino de Justicia la
posibilidad de emplear otras alternativas a la
actual sanción de limitar el acceso a las ventajas del acuerdo a un país hallado culpable
de incumplir la normativa andina, después del
juicio respectivo, incrementando los recursos
financieros de las instituciones andinas y aumentando la participación de la sociedad civil. Otros señalamientos, entre varios más, se
refieren a la necesidad de adoptar e implementar legislación común relativa a aduanas
y a incrementar la capacidad administrativa
de las mismas, evitar la superposición de las
legislaciones nacionales y andina en materia
sanitaria y fitosanitaria, liberalizar el movimiento de personas proveedoras de servicios
entre los países andinos, aumentar el tratamiento nacional para los inversionistas regionales y la transparencia de los procesos de
contratación pública (De Lombaerde, 2006).
En conclusión, la valoración parece haber sido exhaustiva y de alto nivel técnico.
La insistencia en señalar que algunos de
estos cambios deberían ser “a corto plazo”
parece indicar además que no existe mucha
satisfacción con respecto a la realidad de
la integración andina. Pero, a la vez, como
señala De Lombaerde (2006), las recomendaciones no son realistas, no se establecen
prioridades entre ellas y, debido a la poca
transparencia en el sistema de negociación, se ignora si esos señalamientos constituyen precondiciones que deberían alcanzarse en forma paralela a la negociación.
Antes de la IV Reunión Cumbre (Viena,
mayo 2006), Venezuela desaprobó el documento con los resultados de la valoración
conjunta y anunció en forma oficial su retiro
de la CAN. Para retirarse del grupo, el gobierno venezolano argumentó que los tratados
129
de libre comercio firmados entre EEUU y Colombia y EEUU y Perú habían puesto fin a la
integración andina.104 Pero era obvio también
que, desde el año previo, a pesar de ejercer
la presidencia de la CAN, Venezuela había
fracasado en imponer su agenda de política
exterior a la organización. De todos modos,
el retiro de Venezuela no impidió que en el
artículo 31 de la Declaración de Viena se especificara que se celebrarían reuniones antes
del 20 de julio de 2006 “para clarificar y definir las bases de la negociación [CAN - UE]
que permitan una participación plena y beneficiosa para todas las partes” (citado en “UE
y CAN…”, 2006). El resto del año se invirtió
en fijar las directrices de la negociación con la
CAN, las cuales fueron aprobadas por el Consejo Europeo y pasadas al Parlamento Europeo, antes de anunciarse en diciembre del
2006 el inicio de la segunda fase del proceso.
En el siguiente año, las negociaciones
avanzaron con problemas. El principal de
ellos se dio porque los países de la CAN decidieron, a partir de agosto del 2007, establecer
sus propios aranceles para las importaciones
desde terceros países. De esta forma, desapareció de hecho la unión aduanera andina,
considerada por la UE una condición fundamental para la negociación de un acuerdo de
comercio con la CAN, ya que ella aseguraba
que los productos europeos que ingresaran por
uno de los países miembros pudieran circular
libremente en todos los otros (“CAN da…”,
2007). Además fueron notorias las divergencias entre Bolivia y Ecuador, por un lado, y
Colombia y Perú, por el otro, con respecto al
alcance que debería tener un acuerdo con la
UE105. En ese momento, los gobiernos colom104 Por su parte, Colombia argumentó que la negociación
de un acuerdo de este tipo era permitida por la CAN, siempre
que las preferencias otorgadas a otra nación se hicieran
extensivas al resto de los países del grupo, lo cual estaba
asegurado dentro del TLC con EEUU. También señaló que
Venezuela había aprovechado previamente esta posibilidad
al solicitar su ingreso al Mercosur (Malamud, 2006).
105 Bolivia, por ejemplo, se opuso a que las negociaciones
incluyeran un tratado de libre comercio y a que trataran temas
relativos a agricultura y a propiedad intelectual, “Bolivia no…”,
2007.
130
biano y peruano plantearon a la UE la posibilidad de negociar acuerdos con ellos y sin el
resto de la CAN (Andinos advierten…” 2007)
Si observamos los intereses de los actores
en la negociación de un tratado de asociación
entre ellos, destaca que el de los gobiernos
de la CAN es establecer un marco jurídico
que sustituya el SGP, un sistema unilateral,
temporal y condicional, por otro sistema que
asegure acceso permanente para los productos andinos en el mercado europeo. Por lo
tanto, la ventaja de un tratado de asociación
con la UE, desde la perspectiva de la CAN,
reside en sus aspectos económicos pues aseguraría un intercambio más estable de productos y servicios, sobretodo considerando
que la UE es un socio comercial importante.
Las negociaciones previas de tratados de
este tipo con países como México y Chile, por
parte de la UE, muestran que los acuerdos
comerciales partieron de consolidar las preferencias otorgadas en sus respectivos SGP
(Nunes Briceño, 2004), lo cual, aún de no incluirse otros productos, constituiría ya un elemento positivo pues brindaría mayor seguridad para realizar inversiones. Otro aspecto
económico de interés para los países de la
CAN es renegociar, aunque sea en parte, el
sistema de “modulación arancelaria” de la
UE, por el cual los aranceles para sus productos se calculan en bases distintas según
su sensitividad. En las listas más sensitivas
se encuentran tanto los productos agrícolas
como aquellos con mayor valor agregado, de
manera que la UE penaliza más estos productos provenientes de países en desarrollo que
EEUU y Japón (de 6,9 a 21 %, de productos
menos sensitivos a más sensitivos, para la
UE, frente a de 1,4 a 12 % para EEUU y de
8 a 18 $, para Japón) (Rosales, 2005: 141).
Pero si lo económico constituye el principal interés de los gobiernos andinos en sus
negociaciones con la UE, no parece ocurrir lo
mismo desde la perspectiva del interés europeo, o al menos se perciben otros intereses.
En el rubro de las relaciones comerciales se
advierte que, mientras las exportaciones andinas a Europa alcanzaron casi el 15 % del
total de sus exportaciones entre 1999 y 2003,
las exportaciones europeas hacia la CAN no
alcanzaron el 3 % del total de sus exportaciones en ningún año (Espinosa, 2005: 162-166;
Moncayo Jiménez, 1999: 129-130). Dentro
de este cuadro, resalta el caso de Venezuela
que es el país de la CAN que más importó
desde Europa (cerca del 20 % de sus importaciones totales, Rosales, 2005: 130) en esos
años. Las exportaciones europeas hacia la
CAN consisten en herramientas, maquinaria, automóviles, instrumentos de precisión,
productos químicos y farmacéuticos y otros
productos manufacturados, y las importaciones europeas desde la CAN son materias
primas, productos agrícolas y minerales e hidrocarburos. El aumento en los precios internacionales de estos últimos, probablemente,
explica el hecho de que, en los últimos años,
la balanza comercial CAN-UE se ha vuelto favorable para la primera (Molano, 2006).
Para algunos, sin embargo, existe un interés económico en la subregión andina para
la UE, no tanto por sus exportaciones hacia
ella sino por la posibilidad de otorgar mayor
seguridad jurídica a las inversiones europeas
en esos países, las cuales han crecido, especialmente en Perú, a lo largo de los últimos años106 (Rosales, 2005). Esto otorgaría
validez al concepto expresado en un documento de la UNCTAD (2003), según el cual
los países desarrollados buscan concretar
acuerdos económicos con países en desarrollo cuando las inversiones de los primeros en los segundos han alcanzado niveles
que hacen necesaria su protección mediante
la firma de acuerdos intergubernamentales.
En general, si observamos las inversiones extranjeras directas en la CAN vemos
que durante el lapso 1994-2002 la UE fue la
principal inversionista (26, 9 % del total de la
IED recibida) y la mayor parte de la inversión
106 Si Venezuela es en la CAN el principal importador de
productos desde Europa, Perú es el principal exportador hacia
ese destino (Rosales, 2005: 130).
europea se centró en Colombia y Perú (29
% cada uno) y Venezuela (27 %). Este crecimiento estuvo vinculado a inversiones españolas107 en la privatización de servicios de
telecomunicaciones, energía eléctrica y finanzas108, y a inversiones petroleras de Holanda
e Inglaterra. Venezuela en esos años atrajo
también un porcentaje importante de inversiones del área del TLCAN (EEUU, México
y Canadá) (37 % del total para la CAN) en
el área de hidrocarburos, de Asia (74 % del
total) y del Mercosur (34 %) (Taccone y Nogueira, 2005: 23). Por lo tanto, las inversiones de la UE siguieron el comportamiento
general del resto de las inversiones extranjeras en la región, orientándose a sectores
ligados a los recursos naturales y tomando
en consideración el tamaño y la capacidad
de compra del mercado local, más que el subregional. Como era de esperarse, casi el 50
% de la IED en minería y petróleo se orientó
hacia Venezuela (Taccone y Nogueira, 2005:
22), impulsando la IED total, que creció en
forma ininterrumpida entre 1990 y 1997 (Taccone y Nogueira, 2005: 20) para comenzar
a descender después de 2001, al igual que
en toda América del Sur (CAF, 2006: 14-15).
La importancia de las inversiones europeas no ha pasado desapercibida al
analizar el interés de la UE en negociar
un acuerdo de asociación con la CAN
…la condición de primera región inversionista que la UE tiene en la CAN y el escaso
dinamismo del intercambio comercial entre
una y otra, proporciona la perspectiva económica básica para entender la importancia de las gestiones que los órganos subregionales andinos han realizado…respecto
a tres planos de la relación andina con la
UE [la renovación del SGP, su ampliación
y permanencia en el tiempo mediante un
TLC CAN-UE y el diálogo político y la cooperación] (Taccone y Nogueira, 2005: 42).
107 Blanc Altemir (2005: 77) sostiene que fue la adhesión de
España a la Comunidad Europea en 1986 lo que llevó a incluir a
América Latina en la agenda comunitaria.
108 Según Gustavo de Aristegui, “en América Latina, España
tiene 200 mil millones de euros invertidos” (El Universal, “PP
critica que Cortijo sustituya a Morodo” 12/02/2007, 1-4).
131
La situación andina contrasta con la de la
negociación entre la UE y el Mercosur ya que
para el año 2003 el comercio entre ellos alcanzaba 54 millardos de dólares y la UE era
el principal socio y fuente de inversión en los
países del Cono Sur (Doctor, 2005: 17). Pero,
aún en este caso, en el que existen importantes intereses económicos mutuos, también
los intereses políticos son relevantes. Según
Doctor (2005: 20), “los actores estatales en
la UE deseaban exportar sus modelos institucionales a otras partes del mundo con una
especial preferencia por el apoyo a la democracia liberal, a las economías de mercado
con estructuras de liberalismo económico y al
interregionalismo como marco para la cooperación internacional”. Por su parte, en el Mercosur, los actores estatales impulsan “el interregionalismo concentrados más en la estabilización política y la lógica macroeconómica
que en las ganancias o pérdidas de los sectores específicos” […] “es decir, que los resultados substantivos en términos de creación de
comercio no eran tan importantes y evidentemente no eran urgentes” (Doctor, 2005: 25).
En este sentido, cabe recordar el señalamiento hecho por UNICE (2006) −organización empresarial europea que se autodefine
como “la voz de los negocios en Europa”−,
para la cual las motivaciones políticas de la
UE han sido más fuertes que las económicas
a la hora de negociar acuerdos comerciales.
Así la UNICE ha criticado el predominio de
las relaciones históricas (caso de acuerdos
con los países Asia-Caribe-Pacífico, ACP), la
proximidad geográfica y la necesidad de mantener la estabilidad política (caso del Mediterráneo) y, en la negociación con el Mercosur,
la promoción de la integración regional, por
considerar que todos estos aspectos minimizan la necesidad de obtener resultados económicos concretos que beneficien a la economía europea. Pero, Doctor (2005: 22-23)
reconoce también que “a pesar de toda la retórica alrededor del objetivo explícito de profundizar los vínculos políticos, económicos,
132
sociales y culturales entre las dos regiones,
los flujos económicos – tanto el comercial
como el financiero o de inversión – fueron el
centro de las negociaciones” entre la UE y el
Mercosur. Cabría agregar que ellos son todavía los que impiden alcanzar un acuerdo.
Por todo lo anterior, queda claro que en
los tratados de asociación de la UE se incluyen aspectos no económicos que necesitan
ser analizados para comprender el alcance
del interés europeo en la negociación con los
gobiernos andinos. Por ejemplo, el Acuerdo
de Diálogo Político entre la CAN y la UE incluye un considerable número de artículos cuyo
objetivo puede resumirse como la búsqueda de que los países con los que se firman
esos acuerdos garanticen un comportamiento acorde con normas políticas (democracia,
resguardo de la paz regional, etc.), sociales
(respeto de derechos humanos, principios internacionales del trabajo, etc.) y ambientales,
vigentes en Europa. Con respecto a estos
aspectos, Matlary (2002) señala que los derechos humanos y otros temas similares han
adquirido importancia en la política exterior
europea como resultado del entrecruzamiento de dos fuerzas: por un lado, el aumento
de la interdependencia y la complejización
de las relaciones entre países y, por otra, el
peso de la opinión pública doméstica, apoyada por los medios de comunicación masiva.
Este proceso explicaría la inclusión de estos aspectos en los acuerdos de asociación
de la UE e iría acompañado por otro proceso, por el cual “los estados no desean ser
expuestos en los foros regionales o en sus
arenas domésticas…por incumplir con los
derechos humanos”, porque esto podría generar desconfianza con respecto a ellos en
otro tipo de negociaciones internacionales109.
109 Sin embargo, como también Matlary (2002) señala, esto
puede tener peso en la reconstrucción y estabilización de la
democracia en países del Este de Europa pero fracasa si el otro
gobierno no está dispuesto a aplicarlo. El ejemplo sería China que,
a pesar de no hacerlo, es un importante socio comercial de la UE.
Entre los objetivos que se relacionan con
aspectos no económicos de los acuerdos de
asociación entre la UE y grupos de países
latinoamericanos se han destacado los dos
siguientes: “1) apresurar sus respectivos procesos de integración y 2) delimitar un espacio
propio de liderazgo en el nuevo orden mundial político y económico” (Ruiz-Giménez,
1999: 73). En este último sentido, se enfatiza
que “las dos regiones comparten un desafío
similar – encontrar un espacio como jugadores políticos relevantes en el nuevo contexto
internacional” (Ruiz-Giménez, 1999: 78), sobre la base de “principios sociales y culturales
y valores”, que se asumen como comunes.
Con respecto al primer objetivo no
económico,110 es notorio que ya en 1996 la
UE consideró necesaria una reestructuración
institucional del entonces Pacto Andino, que
se tradujo, al año siguiente, en la conformación del Sistema Andino de Integración. En
la Cumbre de Rio de Janeiro (1999), la CAN
“presentó este resultado como muestra de
su interés en ser considerada como un interlocutor más estructurado y con perspectivas más claras” (Levi, 2005: 94). Luego de
la Cumbre de Madrid (2002), la UE amplió
las condiciones a cumplir por parte de los
gobiernos andinos, incluyendo la estabilidad
política y social, la democracia, los derechos
humanos y la gobernabilidad, la reducción
de la pobreza y el respeto al desarrollo sostenible. En términos generales, puede concluirse entonces que entre los años 1995 y
2007 la relación entre la UE y la CAN se ha
caracterizado por la continuidad del interés
andino en desarrollar sus relaciones económicas con Europa y también por la continuidad de la insistencia europea en agregar,
cada vez más, condiciones de tipo no económico a las relaciones entre ambos grupos.
El “Programa Indicativo Regional Revi110 El segundo objetivo no económico se vincula en forma
directa con el concepto de inter-regionalismo y es discutido en la
segunda sección de esta ponencia.
sado 2004-2006 para la CAN” (2005) reconoce que para los países andinos las prioridades no son las mismas que las de la UE,
por cuanto sus gobiernos consideran que
… los resultados de la Ronda Uruguay y
los acuerdos de comercio firmados por la
UE en los últimos años, así como la concesión de preferencias a otros países o
la creación de cuotas con tarifas preferenciales para ciertos productos, han erosionado las preferencias andina [bajo el
SPG]…, que actualmente es un mecanismo insuficiente para alcanzar sus metas.
[…] que la mejor forma de consolidar las
preferencias andinas y proveer de seguridad a las relaciones comerciales mutuas
será negociar un Acuerdo de Asociación
que incluya un área de libre comercio
(“Programa indicativo…”, 2005: 182).
En resumen, como señala Levi (2005: 93),
mientras la UE busca que la CAN alcance un
mayor nivel de integración económica e institucional, según parámetros que “emulan” su
propio modelo de integración –lo que adicionalmente contribuiría a impulsar el reconocimiento internacional de la UE− la CAN está
interesada en firmar un acuerdo similar a los
ya firmados con la UE por México y Chile, en
la expectativa de poder obtener mayor seguridad para sus exportaciones y un mayor nivel
de acceso a inversiones internacionales111.
2. Elementos no económicos
en distintos conceptos
de inter-regionalismo
El inter-regionalismo se ha definido de
diversas formas pero, en general, la más
sencilla lo define como el movimiento por el
cual se produce “el estrechamiento institucionalizado de las relaciones entre dos bloques
111 En este sentido, la experiencia del acuerdo Chile-UE
muestra que en su primer año de puesta en vigencia, los flujos
de IED en el primero se incrementaron en un 58 % y que,
para el primer semestre del 2004, España se había ubicado
como el primer socio inversor (Blanc Altemir, 2005: 108).
133
regionales” (Doctor, 2005: 18). Con esto se
acepta que representa una forma de expansión del llamado regionalismo abierto de los
años noventa, según el cual la integración
pasó a verse como un mecanismo para mejorar la inserción internacional de las regiones.
Sin embargo, la discusión acerca de las
razones que impulsan este fenómeno de las
relaciones internacionales actuales es amplia
y compleja. De todas formas, las interpretaciones sobre el inter-regionalismo pueden
resumirse en tres grandes grupos. Así, las interpretaciones de tipo realista lo consideran
un movimiento promovido por la UE para defender sus intereses en el mundo y debilitar
el poder de EEUU, enfatizando la búsqueda
de un balance de poder como su rasgo característico. Su objetivo no económico principal sería la promoción del poder europeo,
mediante el establecimiento de un balance
de poder en el escenario mundial, en el cual
las relaciones con otras regiones servirían de
apoyo.112 Paralelamente, las interpretaciones
de tipo institucionalista lo identifican como un
movimiento promovido por la UE para difundir
su modelo de integración regional mediante
la emulación de sus instituciones. Según estas interpretaciones, su objetivo no económico sería la existencia de una mayor presencia
internacional de las regiones, gracias a ese
aprendizaje institucional. Finalmente, en el
enfoque constructivista, la UE promueve el
inter-regionalismo para alcanzar el desarrollo de factores cognitivos relacionados con
la formación de una identidad propia dentro
de los distintos grupos regionales. Su objetivo no económico más importante sería que
las regiones logren una mayor conciencia de
su identidad como tales y una mayor capacidad de acción dentro del sistema internacional. En resumen, salvo en el primer grupo de
interpretaciones, los analistas asumen que
la UE busca impulsar los intereses de las regiones mediante sus tratados de asociación.
112 De Lombaerde (2004: 2) presenta una sistematización
en cuatro grupos de las distintas interpretaciones del interregionalismo.
134
Esto coincide con señalamientos de Hanggi (2000), quien considera que el inter-regionalismo se ha convertido a lo largo de la
última década en una característica generalizada del sistema internacional, por lo cual
debe esperarse que una amplia variedad y
tipos de inter-regionalismo coexistan entre
sí, dando pie a distintas interpretaciones. Ese
autor agrega que es conocido el impacto de
otros grupos regionales en el desarrollo del
regionalismo, ejemplificado por la integración
europea sirviendo de modelo, ya sea para ser
emulado o evitado. En esta situación, el tradicional diálogo entre grupos promovido por
la EU constituye el prototipo del inter-regionalismo, que se viene desarrollando desde los
años 70. En el período de la Guerra Fría esas
relaciones entre la UE y otros grupos siguieron el formato de “eje y rayos” pero, con el
surgimiento del “nuevo regionalismo” y el fin
de la Guerra Fría, otros grupos comenzaron
también a establecer relaciones entre ellos.
Para Hanggi, lo que diferencia a otros interregionalismos del de la EU es que este último
siempre incluye un elemento político (derechos humanos, democracia y otros aspectos)
y, en la mayor parte de los casos, acuerdos de
cooperación. Otro elemento importante es que
la UE utiliza estos acuerdos para “promover el
regionalismo mediante el inter-regionalismo”,
de forma intencional, al otorgar ayuda para
desarrollar proyectos regionales y fortalecer
instituciones regionales.113 De todas formas,
como ninguna de las interpretaciones alcanza
a capturar todas las sutilezas del fenómeno,
así como la variedad de casos que existen,
Hanggi concluye que resulta oportuno en el
análisis combinar interpretaciones y enfoques.
Uno de los autores que pone más énfasis
en los aspectos no económicos del inter-regionalismo ha sido Hettne (2002: 959), quien
ha delineado un modelo de “globalización re113 Ruelands (2002) señala, sin embargo, que los resultados
de esta última estrategia parecen ser bastante pobres, si se
observa el escaso avance en la construcción de una identidad
regional en la ASEAN.
gional”, o globalización con bloques regionales, en el cual también son posibles distintos
tipos de regionalismo. Pero, a pesar de esta
variedad, el concepto de inter-regionalismo –o
sea el proceso de establecer acuerdos entre
regionalismos– implica para él la aceptación
de ciertos objetivos comunes, tales como que
los grupos busquen emular el comportamiento del modelo europeo de integración regional, alcanzar el desarrollo y crear un nuevo
orden mundial a partir de una reforma de las
Naciones Unidas, en la cual se incorpore al
proceso de toma de decisiones a los poderes
regionales (“multilateralismo regional”). Sería
de esta manera que el inter-regionalismo centrado en la UE contribuiría a conformar una
forma de gobernabilidad global, o un “orden
mundial europeo” (Hettne, 2003: 7-8, citado
en Van Langenhove & Costea, 2004: 24).114
Sin embargo, afirmaciones de Hettne, tales como que el inter-regionalismo incorpora
aspectos de seguridad, culturales y sociales
porque se ha originado en un movimiento
de “abajo hacia arriba”, a diferencia del primer regionalismo, encuentran escasa o nula
evidencia real que las apoye. Desde nuestro
punto de vista, uno de los principales aportes
de esta interpretación reside en considerar
que el proceso de integración regional puede
ser resultado de un proceso “natural” o estar
dirigido políticamente, pero exige siempre un
conjunto de ideas que lo inspiren (véase para
más detalle Giacalone, 2005). No se especifica, sin embargo, si esas ideas son endógenas
al grupo mismo o, como señala Hanggi, pueden ser impuestas desde afuera de la región,
como lo estaría haciendo la UE. Otro aporte
es que, si el regionalismo responde tanto a
presiones de actores domésticos como a la
necesidad de dar respuesta a un proceso exó114 Esta interpretación constituye el núcleo “duro” del
institucionalismo –las instituciones regionales de la UE buscan
generar la “emulación” de otras regiones, a fin de que, cuando
se haya logrado, las instituciones puedan negociar acuerdos
entre sí, acuerdos que contribuirían a desarrollar una red
de apoyo para la institución responsable de la seguridad
y gobernanza global, las Naciones Unidas. Los actores
económicos, políticos y aún sociales serían irrelevantes,
o al menos secundarios, dentro de esta interpretación.
geno, la globalización, el nuevo regionalismo
no puede entenderse desde el punto de vista
de una sola región, porque tiene repercusiones sistémicas en otras regiones, las cuales
contribuyen a dar forma a un nuevo orden
mundial (Hettne, 1996; Hettne, 2002: 955).115
Un aspecto político central atribuido, en
general, al inter-regionalismo se refiere a su
rol como constructor de una institucionalidad
basada en la organización de grupos de integración regional, sea o no su objetivo fundamental que estos grupos contribuyan a conformar un nuevo orden mundial. De esta forma,
buena parte de sus fondos de cooperación
buscan apoyar el desarrollo institucional de
grupos de naciones como la CAN, por considerarse que la emulación de las instituciones
europeas, por parte de estos grupos, reflejaría
una superioridad relativa del modelo de organización de la UE, frente a otros referentes o
modelos. De ahí también la insistencia de la
UE en negociar con grupos, más que con naciones individuales, y de hacerlo a través de
organismos regionales, como la Secretaría
Andina. Este rasgo, por lo tanto, es importante
para determinar la política que la UE sigue en
sus negociaciones de tratados de asociación.
Dentro de esta perspectiva, se ubicaría entonces el esfuerzo de la UE por negociar acuerdos con otros grupos regionales,
acuerdos que incluyen elementos políticos y
de desarrollo junto con los económicos. Asimismo, las interpretaciones del concepto de
inter-regionalismo de varios autores enfatizan el peso de las ideas, no de la economía,
como variable explicativa del interés de la UE.
Este concepto es importante porque aparece
como el trasfondo ideacional de la propuesta original de la UE de establecer una amplia
iniciativa interregional, de carácter horizontal,
presentada por primera vez por la Comisión
115 Esta interpretación de Hettne ha sido criticada por su
eurocentrismo (Rudd, 2003), con base en dos argumentos: por una
parte, que la UE fue creada como resultado de un proceso “de arriba
hacia abajo” y mantiene esa orientación; y, por otra, que, aunque
su constitución le ha permitido afirmar su poder internacional en
relación a EEUU en defensa de sus intereses, no hay evidencia
de que esos intereses aseguren una “globalización más gentil”.
135
al Consejo y al Parlamento Europeo en 1995,
en respuesta al inicio de las negociaciones
del Área de Libre Comercio de las Américas
(ALCA), entre EEUU, Canadá y los países latinoamericanos (Peña, 2003: 167-172). Esta
propuesta fue seguida por el comienzo de la
negociación de un tratado de asociación con
el Mercosur, y posteriormente con otros grupos de países de la misma región, en lo que
algunos interpretan como un intento europeo
por integrar verticalmente a distintos grupos
de naciones latinoamericanas en un sistema
de poder propio (Devlin, 2000: 16). Entre estas
negociaciones se encuentran las de CAN y la
UE, que se analizaron en la primera sección.
3. Discusión y conclusiones
En las secciones precedentes se ha establecido: 1) que existen múltiples interpretaciones del concepto de inter-regionalismo; 2)
que un buen número de ellas destacan, en
especial, sus aspectos no económicos; 3) que
estos aspectos buscan defender los intereses
políticos de las regiones dentro del ámbito internacional y 4) que la política exterior de la UE
hacia grupos de naciones en desarrollo parece estar modelada en base a este concepto.
A continuación, presentamos declaraciones de algunos representantes políticos
de la UE para observar de qué forma ellas
corroboran, o no, lo señalado anteriormente. Este contraste es necesario por cuanto
el concepto de inter-regionalismo debe ser
aceptado por los actores políticos de una región para convertirse en una política activa
de la misma. No se pretende aquí hacer un
estudio exhaustivo de la presencia del interregionalismo en el discurso de los actores
políticos de la UE, pero una primera exploración tentativa arroja resultados interesantes
acerca de cuáles son los aspectos de ese
concepto que algunos destacados políticos
europeos incluyen en sus declaraciones.
136
Entre esas declaraciones destaca la del
Comisario de Comercio de la UE, Pascal
Lamy (citado en Doctor, 2005: 27), quien afirma que en los acuerdos de asociación de
la UE el comercio no es un fin en sí mismo,
sino un medio “para mejorar la calidad de vida
de sus ciudadanos [europeos] y otros, promoviendo los valores de la UE y del desarrollo
sustentable más allá de Europa y equilibrando el acceso al mercado con mejores reglas
para conducir el proceso de globalización”.
Asume así como propios de la UE los aspectos económicos y no económicos del interregionalismo, otorgando inclusive más importancia a los segundos que a los primeros.
Por su parte, un miembro de la Comisión
Europea (citado en Dupret, 1996) ha señalado, en una presentación al Parlamento Europeo, que la condicionalidad impuesta por
Europa en sus acuerdos permitirá que la UE
pueda “modelar las relaciones norte-sur”.
Obviamente, este modelado implícitamente
se asume como favorable para la UE. Asimismo, Leon Britton, Comisionado Europeo
para Asuntos Exteriores, declaraba en 1997
que “la virtud central de la UE es ser un multiplicador de la fuerza diplomática, capaz de
ejercer mayor influencia que sus estados
miembros sobre el futuro del orden económico global” (citado en Rudd, 2003). De esta
forma, la política exterior de la UE serviría
el objetivo de maximizar los intereses europeos en el ámbito internacional (Rudd, 2003).
Recientemente, Javier Solana (Alto Representante de la UE para la Política Exterior y
de Seguridad Común) (2007) ha dejado claro
cuál es uno de los objetivos políticos más importante de la UE al firmar acuerdos de asociación con distintos grupos de países en desarrollo –“una mayor presencia europea en el
mundo nos ayuda a solucionar nuestro talón
de Aquiles, la incapacidad de transformar en
influencia política la gran cantidad de fondos
desembolsados a lo largo del tiempo”. Esta
declaración es coherente con declaraciones
previas, en las cuales Solana (2005: 15-17)
se plantea el rol que la UE aspira a jugar en
las relaciones internacionales mediante su
política de asociarse con otros grupos de naciones, y en las que señala que Europa busca
desempeñar “un papel político determinante”
en el nuevo contexto estratégico internacional. Este contexto está siendo reestructurado
porque “la globalización trae consigo más libertad y más riqueza [pero]… puede producir
nuevas frustraciones si no se gestiona bien”.
Por lo tanto, una UE que ya engloba a 450
millones de habitantes tiene que asumir responsabilidades en el escenario mundial, para
aumentar su seguridad. Para lograrlo, Europa
dispone de tres vías: 1) reforzar su “capacidad militar y civil”; 2) dar más coherencia al
desembolso de recursos; y 3) desarrollar la
cooperación con socios considerados estratégicos, como las regiones. Dentro de esta
última vía, se ubicarían entonces las negociaciones de tratados de asociación con grupos de países en desarrollo, como la CAN.
En términos más específicos aún, pueden señalarse las palabras del Alto Comisionado de Comercio de la UE, Peter Mandelson. Frente a los obstáculos para promover
el avance de la Ronda Doha de la Organización Mundial de Comercio (OMC), Mandelson
anunció en diciembre de 2006 que la UE iniciaría negociaciones de tratados comerciales
con India, Sud Corea y ASEAN, además de
relanzar las existentes con Mercosur, destacándose en esa oportunidad que todos ellos
incluirían normas laborales y ambientales.
Estas normas, según el representante de la
UE, “tomarían la forma de zanahorias más
que de garrotes, recompensando con concesiones comerciales adicionales a los países
que las respeten en lugar de castigar a los
que no lo hagan” (The Economist Intelligence Unit, 2007: 22-23). Se buscaría así tanto
que las negociaciones bilaterales solucionen
el impasse de las multilaterales, como que
la UE aplique su poder en esas negociaciones para hacer aceptar normas que frenen
la “competencia desleal” de los países en
desarrollo, que no cumplen los estándares
laborales y ambientales vigentes en Europa.
En resumen, para algunos altos representantes políticos de la UE el inter-regionalismo
está incorporado como instrumento de su política exterior hacia grupos de países (regiones) en desarrollo, un instrumento que ayudaría a cumplir tres objetivos no económicos:
1) mejorar/mantener la calidad de vida de los
europeos; 2) modelar las relaciones norte-sur
según el modelo europeo; y 3) adquirir influencia política para la UE en el escenario mundial.
Los objetivos presentes en algunas interpretaciones acerca del concepto de inter-regionalismo que resultan coincidentes con las
declaraciones de estos representantes políticos de la UE, son dos −modelar las relaciones
norte-sur según el modelo europeo y adquirir
influencia política para la UE en el escenario
mundial, apoyándose en las políticas de cooperación para lograr que las distintas regiones emulen el modelo de integración de la UE.
Estos son los aspectos no económicos que se
analizarán brevemente a continuación, para
ver cómo se vinculan con la decisión europea
de seguir negociando un tratado de asociación
con la CAN, a pesar del retiro de Venezuela.
Según Ruiz-Giménez (1999), la fundamentación de la política exterior europea basada en el inter-regionalismo reside en que los
acuerdos de asociación entre la UE y distintos
grupos de países en desarrollo contribuyen a
delinear un rol más importante para las regiones dentro de las relaciones internacionales.
Sin embargo, aquí comienzan a observarse algunas contradicciones. Lo más notorio es que
las declaraciones de los políticos europeos
otorgan mayor importancia a los intereses políticos de la UE que a los de las otras regiones.
Por otra parte, el análisis de las relaciones CAN-UE a lo largo del tiempo, así como
el comportamiento de la primera en otras negociaciones paralelas (OMC, ALCA y hasta
137
CAN-Mercosur), ponen de relieve que la Comunidad Andina no actúa realmente como
una región en la negociación de aspectos
claves (comercio, política exterior y política
de seguridad). Por ejemplo, la CAN no aplicó una “vocería única” en la negociación del
ALCA, donde cada país presentó listas nacionales de productos para su oferta arancelaria; no negoció un único acuerdo de complementación económica (ACE) con el Mercosur
sino tres –Bolivia-Mercosur, Perú-Mercosur
y Colombia, Ecuador y Venezuela-Mercosur;
y no todos sus miembros participan de los
mismos grupos de presión dentro de la OMC
(Colombia es miembro de CAIRNS, pero no
del Grupo de los Veinte, G-20). Siguen predominando, por lo tanto, los intereses nacionales de sus miembros sobre los regionales.
Pero, en este sentido, debe recordarse lo
señalado más arriba con respecto a la importancia que tiene para la UE la promoción de
grupos de integración regional que intentan
emular su institucionalidad. Si se considera
que, desde sus comienzos, la CAN se planteó como objetivo la emulación del modelo de
integración de la UE y que, desde los años
noventa, ha recibido generosos fondos de
cooperación europea para acercarse al cumplimiento de este objetivo, puede concluirse
que su incapacidad para actuar en conjunto
representa un fracaso de la política europea
de emulación basada en la cooperación. De
esta forma, aceptar que la salida de Venezuela de la CAN en el año 2006 pueda poner fin
a la negociación con la UE implica aceptar el
fracaso de la política europea para consolidar
a la CAN como una región viable económica
y políticamente. Mantener las negociaciones
con los países andinos representa entonces
un esfuerzo consciente, por parte de la UE,
para no abandonar a un socio estratégico dentro de su política de desarrollo institucional.
Adicionalmente, en la medida en que la
UE impone una serie de condiciones a los
países interesados en establecer un acuerdo
138
de asociación con Europa, esta condicionalidad puede interpretarse como relacionada, a
la vez, con el objetivo europeo de aumentar
su influencia en el mundo y con el objetivo
de mantener/mejorar la calidad de vida de
sus ciudadanos. Esa condicionalidad va más
allá de nociones de intervención humanitaria y de defensa de derechos humanos, para
abarcar sanciones por incumplimiento de estándares laborales y ambientales, por lo que
puede considerarse un movimiento tendiente
a consolidar como regímenes internacionales
los estándares europeos. En otras palabras,
la condicionalidad busca mantener/defender/
mejorar los “derechos de bienestar” de los europeos (Halperin, 2006) más que los de la población de los países en desarrollo. En efecto,
algunos analistas (Barahona de Brito, 2001;
Mappa, 1996; Halperin, 2006) han observado que los derechos de estos últimos resultan
avasallados por los de la UE y que son justamente los tratados de asociación que incluyen acuerdos comerciales, los más efectivos
para imponer condiciones que, de otra forma,
no serían respetadas por los países en desarrollo.116 En este sentido, la decisión de seguir
negociando con la CAN sin Venezuela se relaciona también con la necesidad europea de
asegurar el respeto, por parte de los países
andinos, de las condiciones no económicas
impuestas en sus acuerdos de asociación.
En la medida en que algunas de las condiciones impuestas se vinculan con el ejercicio de la democracia, esto ha sido exaltado
como un elemento positivo de la influencia
europea dentro del ámbito de las relaciones
internacionales (Hettne, 2005). Pero una objeción importante a esta apreciación positiva
es que la condicionalidad impuesta por la UE
en sus acuerdos de asociación se apoya en
la existencia de relaciones asimétricas entre
países y grupos de países. Es la existencia
de relaciones desiguales de poder lo que
permite que la UE pueda forzar a otras naciones a aceptar la jurisdicción universal de
116 Vale la pena recordar aquí las declaraciones de Mandelson
en diciembre de 2006, véase más arriba.
estándares europeos que, en la mayor parte de los casos, no toman en consideración
ni la cultura ni las normas preexistentes en
los países en desarrollo (Barahona de Brito,
2001: 134, 136). Si estos países aceptan la
condicionalidad es, por lo tanto, por necesidad y no, por convicción. Vincular la cooperación para el desarrollo con la condicionalidad
política constituye, por lo tanto, una expresión
de la falta de democratización de las relaciones internacionales, que permite a ciertas
naciones imponer condiciones a otras para
ejercer su derecho a comerciar con ellas (López Méndez y Sotillo Lorenzo, 1996: 117). La
democracia resulta doblemente afectada en
este proceso porque las sanciones por parte
de la UE sólo se aplican a los países más débiles, con menor poder relativo que ese grupo (Barahona de Brito, 2001: 149), pero no a
otros socios económicos de importancia para
Europa, tales como China (Mattlary, 2002).
Otros autores (Dupret, 1996: 95-99; Pachón, 2004: 101), que aceptan la condicionalidad europea en los tratados de asociación,
igualmente la consideran una medida defensiva de la calidad de vida de sus ciudadanos,
ya que la misma aparece amenazada por
dos procesos que se originan en los países
en desarrollo, especialmente en la CAN. Estos procesos son la migración ilegal y el tráfico de drogas y, por lo tanto, se justificaría la
aplicación de medidas para controlarlos por
parte de la UE. Los tratados de asociación
buscan entonces generar en los países en
desarrollo condiciones de vida que disminuyan la presión migratoria y que generen alternativas económicas a la producción y tráfico de drogas. Desde esta perspectiva, la
decisión de la UE con respecto a sus negociaciones con la CAN se vincula además con
este aspecto no estrictamente económico.
Si recordamos el relativo poco interés comercial de la subregión andina para la UE y
que, actualmente, este grupo de naciones está
en un proceso de ampliación hacia el centro y
este de Europa, con lo cual la CAN tiene aún
menor importancia, puede concluirse que la
decisión de mantener y ejecutar el cronograma
de negociaciones establecido con los países
andinos puede vincularse, al menos, con tres
aspectos no económicos, tales como: 1) asegurar la imposición de estándares europeos
(laborales, ambientales, etc.) a los países andinos, condicionándolos a la negociación de
un acuerdo comercial; 2) mantener la política
europea de cooperación financiera y técnica
para que la CAN, eventualmente, desarrolle
su institucionalidad de forma de acercarse a
las normas del modelo europeo; y 3) disminuir la presión migratoria y el tráfico de drogas desde los países andinos hacia Europa.
En relación con el objetivo europeo de
utilizar el inter-regionalismo como un mecanismo para establecer un orden mundial de
acuerdo a sus intereses, Hettne (2005: 20)
considera que esto es producto de la experiencia de integración en la UE, en la cual los
conflictos se solucionan mediante el diálogo,
existe respeto por el derecho internacional y
las relaciones entre actores de distinto poder están institucionalizadas. Sin embargo,
el mismo autor (Hettne, 2005:25) acepta que
el objetivo enfrenta obstáculos dentro de la
UE, en la medida en que los diferentes aspectos de sus acuerdos de asociación se
vinculan con distintos sectores burocráticos,
de forma que lo relativo a política exterior y
a política de desarrollo pertenece a dos esferas distintas. Asimismo, sus relaciones interregionales resultan influenciadas, en última
instancia, por el interés −y deberíamos agregar, por el grado de poder – que dentro de
la UE tienen, en un momento determinado,
uno o más gobiernos nacionales. Así como
en algún momento Inglaterra y Holanda impusieron su influencia para hacer aceptable
el Acuerdo de Lomé (hoy Cotonou) al resto
de los gobiernos europeos, España y Portugal han hecho lo mismo recientemente para
facilitar las negociaciones con América Latina. En general, esta situación puede llegar
139
a afectar la continuidad de los acuerdos de
asociación que se firman con otras regiones.
Otra reflexión puede hacerse desde la
perspectiva de los intereses europeos en establecer lo que Russell y Tokatlián (2004: 26)
consideran una “esfera de cooperación” en
América Latina. Esta esfera crea ámbitos de
colaboración en contextos de gran disparidad
de poder y competencia pero se diferencia de
la tradicional “esfera de influencia” porque,
mientras esta última confirma el status quo de
poder dentro de una región, la primera busca producir un cambio. Sin embargo, ambas
comparten tres características: “se fundan en
el auto-interés, reconocen la gravitación de
las disparidades de poder en las relaciones
interestatales y presuponen la existencia de
intereses diversos tanto concurrentes como
conflictivos”. Para esos autores, además, las
principales funciones de una esfera de cooperación en una región son “proporcionar
estabilidad, gestionar conflictos, conjurar crisis, difundir poder, dotar de mayor capacidad
de acción a los actores menores, generar
confianza, reducir incertidumbre y evitar fallas
de percepción”. La situación de crisis provocada por la salida de Venezuela de la CAN,
podría ubicarse dentro de estas categorías.
Venezuela, continúa siendo complicada. El
gobierno boliviano representa un factor intra
CAN que crea preocupación por cuanto su
reacción inicial fue de alineamiento con los
ataques del gobierno venezolano a los gobiernos de Colombia y Perú, por la firma de
sus respectivos tratados de libre comercio
con EEUU. Sin embargo, tres consideraciones parecen haber sido importantes al momento de que Bolivia decidiera no seguir los
pasos de Venezuela y se mantuviera dentro
de la CAN. Estas consideraciones habrían
sido: primera, la importancia de las ventas
de soya boliviana en el mercado andino, especialmente en el de Colombia117; segunda,
las tensiones internas y las disputas que se
producirían entre los sectores bolivianos más
dependientes del mercado de la CAN, donde
Bolivia se beneficia de medidas de tratamiento especial y diferenciado en su comercio; y
tercera, la necesidad de Bolivia de obtener
el respaldo del resto de los gobiernos andinos para pedir a EEUU la renovación del
programa de preferencias comerciales ATPDEA, vinculado al control de la producción y
el tráfico de drogas ilícitas, por presión especialmente de los productores y trabajadores
del sector textil boliviano (Malamud, 2006)118.
La existencia de aspectos no económicos
en el concepto de inter-regionalismo y en la
política exterior de la UE contribuye, en este
caso, a apuntalar la situación política de la
CAN, debido a las implicaciones políticas que
las negociaciones con la UE tienen actualmente para las naciones andinas. Negociar
con la UE posee, en este momento, para la
CAN un valor adicional al de la posibilidad de
establecer un acuerdo comercial, que haga
permanente o amplíe lo incluido previamente
en el SGP. Entre otros elementos, porque implica un reconocimiento, por parte de la UE,
de que la integración subregional andina –
aún sin Venezuela – sigue teniendo vigencia.
Por otra parte, Malamud (2006) se ha planteado la pregunta de a quién buscaba provocar políticamente el gobierno venezolano al
anunciar su salida de la CAN de forma tan intempestiva en abril de 2006. La respuesta obvia sería EEUU, dado el rechazo venezolano a
los tratados de libre comercio, pero Malamud
sugiere que también indicaría su rechazo a la
negociación de un acuerdo comercial con la
UE. Esta observación la sustenta en declaraciones del viceministro de Relaciones Exte-
Esto es importante porque la situación
interna de la CAN, después de la salida de
140
117 Para evitar que las ventas resulten afectadas por el TLC de
Colombia con EEUU, el gobierno colombiano ha dado garantías
de que compensara cualquier pérdida en las exportaciones
de Bolivia hacia su país. Aunque Venezuela prometió comprar
toda la producción de soya boliviana, como compensación,
en la práctica esto enfrenta el rechazo de los productores
venezolanos de soya, un cultivo en expansión en este país.
118 En el 2008, EE.UU. decidió descontinuar el ATPDEA para
Bolivia y la UE aceptó negociar en forma separada acuerdos con
Colombia y Perú.
riores de Venezuela, Pavel Rondón, al partir
para Bruselas, cuando se refirió a la falta de
interés de su gobierno en negociar un acuerdo comercial con la UE, aunque sí lo tendría
en profundizar los aspectos de diálogo político y cooperación con ese bloque de naciones. El hecho de que ahora Venezuela debe
negociar con la UE como miembro del Mercosur plantea, entonces, varios interrogantes acerca de cuál será su posición en ellas.
Tanto Malamud (2006) como Isbell (2007)
consideran que el comportamiento del gobierno venezolano ha incrementado las críticas
por parte de algunos gobiernos europeos,
que manifiestan dudas acerca del rol político
que ese gobierno está jugando en la región
sudamericana. Así, por ejemplo, en marzo de
2006, un mes antes del retiro de Venezuela
de la CAN, el ministro de defensa de Holanda
había declarado que su país participaría de
ejercicios navales en el Caribe, con EEUU,
Canadá, Francia y Bélgica, frente al peligro
de que Venezuela intentara tomar el control
de las islas holandesas (Aruba, Curazao y
Donaire), ubicadas a escasos 50 kilómetros
de la costa venezolana. Además, para Isbell
(2007), la política venezolana de recuperar el
control sobre la producción petrolera, antes
en manos de compañías europeas como la
francesa Total y la noruega Statoil, y la influencia de Venezuela sobre una decisión boliviana similar serían otras razones, además de
la desconfianza con respecto a los objetivos
políticos de ese gobierno, que explicarían las
crecientes críticas europeas al mismo. Desde este punto de vista, su salida de la CAN
podría entonces verse como un factor que facilitaría el proceso de negociación con la UE,
aun con las dudas existentes acerca de cual
será el comportamiento del gobierno boliviano.
También la salida de Venezuela parece haber provocado dentro de la CAN una reactivación de las entrevistas y consultas entre sus
presidentes y de ellos tanto con la Secretaría
General de ese organismo como con otros
gobiernos extra-CAN, como Chile y México.
El liderazgo de este movimiento aparece compartido entre los presidentes de Colombia y
Perú y se orienta hacia lograr, por una parte,
el regreso de Chile a la CAN, que abandonara en el año 1973, y, por otra parte, la asociación de México, mediante un acuerdo de libre
comercio con los países andinos en forma individual119 o con el grupo en su conjunto. En
tanto estas iniciativas se desarrollan, la negociación con la UE se ve en este momento histórico de la CAN como el principal elemento
externo, tanto económico como político, que
asegura su vigencia y permanencia y puede
traerle avances que permitan contrarrestar los
efectos negativos de la salida de Venezuela.
En la introducción de este capítulo nos
planteábamos si los aspectos no económicos del inter-regionalismo habían jugado
un rol importante en la decisión europea de
continuar las negociaciones de un tratado
de asociación con la CAN, pese al retiro de
Venezuela, proposición que ahora aparece
demostrada por el análisis empírico y apoyada por las reflexiones acerca del concepto
de inter-regionalismo. En cuanto a su importancia para la CAN, también estos aspectos
contribuyen a respaldar políticamente a este
grupo de naciones, en la coyuntura actual. De
esta forma, la integración dentro de Sudamérica se ve complicada porque en este proceso interactúan una propuesta regional, la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN)
con dos esquemas subregionales, la CAN y
el Mercosur, y, además, algunos gobiernos
individuales, como el de Venezuela, parecen
estar jugando simultáneamente en distintos
tableros. Para complicar aún más la situación, factores externos como la globalización
y el inter-regionalismo se plasman en propuestas simultáneas de negociaciones con
EEUU.120 y la UE que, aunque no son exclu119 Colombia ya tiene un acuerdo de este tipo con México, desde
1994, como parte del Grupo de Los Tres (G-3), pero la firma
de un TLC con EEUU obligaría a hacer ajustes en el mismo.
120 Aunque el proceso de negociación de un Área de Libre
Comercio de las Américas (ALCA) está abandonado, ha sido
sustituido por un conjunto de negociaciones de TLCs, que
asocian a EEUU con México, Chile, Centroamérica y República
Dominicana, Panamá, Colombia y Perú, en total más del 50 %
de América Latina.
141
yentes, algunos plantean como alternativas
encontradas. Pero, en este momento histórico, el planteamiento de una negociación con
la UE tiene para los países andinos el valor
agregado de reforzar su vigencia política,
además de permitirles alcanzar algunos de
sus objetivos económicos de más larga data.
En conclusión, puede estimarse que los
aspectos no económicos del inter-regionalismo tienen influencia en la decisión europea
de continuar negociando con la CAN, a pesar
de la salida de Venezuela, tanto por la relación que tienen con las declaraciones de representantes de la UE como por su función de
mecanismo orientado a incrementar la gobernabilidad, más que el conflicto, mediante el
desarrollo institucional dentro de una región.
Esto demuestra que el inter-regionalismo no
constituye sólo un concepto con pretensiones
teóricas, para intentar explicar fenómenos percibidos en el entorno internacional, sino que
también es un mecanismo activo de la política
exterior europea. Persisten, sin embargo, las
dudas acerca de su capacidad para convertirse en un mecanismo generador de un nuevo orden mundial, basado en la democracia.
142
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CAPITULO VI
Venezuela en el Mercosur:
oportunidades y amenazas
para el sector agroalimentario
venezolano*
Alejandro Gutiérrez
* Este Capítulo forma parte del Proyecto de Investigación “Venezuela y su ingreso en el Mercosur: oportunidades y amenazas
para el sector agroalimentario nacional”, subvencionado por el
CDCHT-Universidad de Los Andes, Mérida, Venezuela. Proyecto Código E-270-07-09-B.
INTRODUCCION
El capítulo tiene como objetivo general definir oportunidades y amenazas para el sector
agroalimentario como consecuencia de la inserción de Venezuela en condición de miembro pleno del MERCOSUR. Se analizará la
evolución y el patrón de comercio general y
agroalimentario entre Venezuela y los países
miembros del Mercosur con la finalidad de
conocer el nivel de complementariedad comercial. A partir de los patrones de comercio
de Venezuela y de los países del Mercosur
se tratará de evidenciar amenazas y oportunidades para algunas cadenas agroalimentarias. Finalmente, se analizará el marco de
políticas públicas al nivel macroeconómico
y sectorial con la finalidad de determinar si
ellas le permitirán a Venezuela aprovechar
oportunidades y evadir las amenazas para
el sector agroalimentario nacional que se originan como consecuencia del ingreso de Venezuela como miembro pleno del Mercosur.
1. UN POCO DE HISTORIA
El 18 de octubre de 2004, en la ciudad de
Montevideo, los presidentes de Colombia,
Ecuador y Venezuela por la Comunidad Andina (CAN) y los Presidentes de Argentina,
Brasil, Paraguay y Uruguay por el Mercosur
suscribieron el Tratado de Libre Comercio
(TLC) CAN-Mercosur o Acuerdo de Complementación Económica 59 (ACE 59)121. Culminaba así una etapa del proceso iniciado
en abril de 1998, cuando se firmó el acuerdo
marco entre la CAN y Mercosur para iniciar
las negociaciones conducentes a la creación
de una zona de libre comercio entre los países
miembros de ambos acuerdos de integración.
El 8 de diciembre de 2005, la Cumbre
Presidencial del Mercosur, reunida en Montevideo, aprobó la solicitud de Venezuela para
121 Los restantes miembros de la CAN previamente
habían firmado sus TLC con el Mercosur. Bolivia lo hizo
el 17 de diciembre de 1996 (ACE No 36) y Perú el 25 de
agosto de 2003 (ACE No 58).
ingresar como miembro pleno de esa unión
aduanera (UA). Seguidamente, el 4 de julio
de 2006, reunidos en Caracas, los presidentes de los países miembros del Mercosur y
el Presidente de la República Bolivariana de
Venezuela firmaron el protocolo de adhesión
de Venezuela al Mercosur. Algunos análisis
habían concluido que el ACE 59 le permitía a
Venezuela desgravar su comercio con Mercosur y mantener la protección de algunos
rubros sensibles (Ver Gutiérrez, 2007). El ingreso de Venezuela como miembro pleno del
Mercosur implica que se reducirán los plazos
del programa de liberación comercial establecidos en el ACE-59 y desaparecerán algunos
mecanismos que le servían a los países de la
CAN, entre ellos Venezuela, para proteger la
producción nacional y evadir los efectos de la
volatilidad de precios en el mercado internacional de algunos bienes agrícolas considerados sensibles (se trata del sistema andino
de franjas de precios). Se corre el riesgo de
que al acelerarse el proceso de liberación comercial, el aparato productivo de Venezuela,
afectado por un proceso de reducción de la
inversión que data de varias décadas, no esté
preparado para enfrentar este desafío, y en
consecuencia, se tengan efectos negativos
sobre la producción y el empleo nacional al
aumentar las importaciones desde Mercosur.
El 22 de abril de 2006 el gobierno de Venezuela participó formalmente su decisión
de abandonar la CAN. Se justificó tal decisión con el argumento de que los Tratados
de Libre Comercio (TLC) de Colombia y Perú
con EE.UU. se aprobaron sin la debida notificación de posibles daños comerciales y en
materia de propiedad intelectual a Venezuela. Aunque Venezuela para tomar tal decisión
esgrimió los argumentos antes señalados la
razón de fuerza era que los TLC a firmarse
entre EE.UU. – Colombia y EE.UU.- Perú
contradecían su política exterior de de confrontar al imperio (EE.UU.), promovían el neo147
liberalismo y estaban en la dirección contraria
a la estrategia de reducir las relaciones económicas y políticas con el país imperial (EE.
UU.). Independientemente de los argumentos
esgrimidos por el gobierno de Venezuela para
justificar la salida de la CAN, lo cierto es que
al optar por ingresar como miembro pleno del
Mercosur, tenía que redefinir las relaciones comerciales con sus socios andinos, pues tanto
Mercosur como la CAN son uniones aduaneras. En consecuencia, Venezuela al ingresar
como miembro pleno del Mercosur tenía que
renunciar al arancel externo común (AEC) de
la CAN para adoptar el de Mercosur, pues
no puede aplicarse a terceros países dos
aranceles diferentes. No obstante, las preferencias comerciales otorgadas y recibidas en
la CAN, aún abandonando dicho acuerdo deberán mantenerse por al menos cinco años.
De acuerdo con lo establecido en el Protocolo de Adhesión de Venezuela a Mercosur:
“La República Bolivariana de Venezuela adoptará el acervo normativo vigente del Mercosur, en forma gradual,
a más tardar cuatro años contados a
partir de la fecha de entrada en vigencia del presente instrumento” (Art. 3).
“A más tardar cuatro años contados a partir de la fecha de entrada en vigencia del
presente instrumento, la República Bolivariana de Venezuela adoptará la Nomenclatura Común del Mercosur (NCM) y el
Arancel Externo Común (AEC)”. (Art. 4).
El Artículo 5 establece que las Partes se
comprometen a alcanzar el libre comercio en los siguientes plazos máximos:
Argentina a Venezuela: 1 de enero de 2010 *
Brasil a Venezuela: 1 de enero de 2010 *
Paraguay a Venezuela: 1 de enero de 2013 *
Uruguay a Venezuela: 1 de enero de 2013 *
Venezuela a Argentina: 1 de enero de 2012 *
Venezuela a Brasil: 1 de enero de 2012 *
Venezuela a Paraguay: 1 de enero de 2012 **
Venezuela a Uruguay: 1 de enero de 2012 **
148
* Excepto para productos sensibles en los que el plazo podrá extenderse hasta el 1 de enero de 2014.
** Excepto para los principales productos
de su oferta exportable, incluidos en el
Anexo XX del presente Protocolo que gozarán de desgravación total e inmediata y
acceso efectivo.
“A más tardar el 1 de enero de 2014 quedarán sin efecto las normas y disciplinas
previstas en el Acuerdo de Complementación Económica Nº 59 para la relación
entre las Partes”. (Art. 6).
El ACE 59 contemplaba períodos de desgravación mucho más largos (hasta de 15
años para productos sensibles), liberación
sólo para contingentes previamente establecidos en el caso de algunos productos sensibles, mantenimiento del sistema andino
de franjas de precios (SAFP), salvaguardias
para una lista de productos, mantenimiento
del arancel externo común andino122. Todo
esto puede ser cambiado al ingresar Venezuela como miembro pleno del Mercosur. De
acuerdo con el protocolo de adhesión, los
plazos de desgravación se reducirán según lo
acordado en dicho documento, el SAFP será
eliminado, el comercio deberá ser liberado,
salvo algunas excepciones (azúcar y sector
automotriz) y no existirán contingentes. Venezuela deberá adoptar el arancel externo
común (AEC) del Mercosur, el cual en el caso
de los productos agropecuarios es inferior al
AEC de la CAN. Esto último significa que Venezuela tendrá una menor protección arancelaria frente a terceros países. Finalmente, en
vista de la condición de países pequeños y
de menor desarrollo Venezuela deberá liberar
inmediatamente el comercio para los principales productos de la oferta exportadora de
Paraguay y Uruguay. Entre los productos que
quedarían inmediatamente liberados se encuentran los productos lácteos, carne bovina,
122 Para más detalles sobre las implicaciones del ACE 59
para Venezuela ver Gutiérrez, 2007.
aceites oleaginosos (de soya principalmente)
y tortas de soya. Algunos de estos productos
no se producen en Venezuela o su producción es ínfima como el caso de la soya y de
los derivados, pero en el caso de la liberación inmediata del comercio de carne bovina
y de los productos lácteos se generan importantes amenazas para el aparato productivo
agrícola y agroindustrial de Venezuela, ya
que la producción nacional puede ser desplazada por las importaciones provenientes
de Paraguay y Uruguay, la cual podrá ingresar al mercado nacional libre de aranceles.
exportadoras (entre las primeras del mundo, caso de Brasil y Argentina) de bienes
agrícolas y agroindustriales (cereales, oleaginosas y aceites, carne de aves y bovina,
cítricos, lácteos y otros). Desde la perspectiva de Mercosur, Venezuela es un mercado
potencial para sus exportaciones dado el
patrón de comercio importador de Venezuela. Sin embargo, no está muy claro si Mercosur, dada la estructura de sus importaciones, será un mercado importante para las
exportaciones de Venezuela, especialmente
para las exportaciones no petroleras (XNP).
Desde el punto de vista de los intereses
políticos del gobierno de turno en Venezuela
existen algunas ventajas al profundizar la integración con el Mercosur123. Pero, otros trabajos han planteado que existen pocas ventajas
comerciales para Venezuela en el Mercosur
(Klinhammer 2005; López Ríos 2005). Para
ello se basan en los resultados que muestran
la poca oferta exportadora de Venezuela, la
declinación de las exportaciones venezolanas hacia Mercosur, el bajo nivel de comercio
intraindustrial y la existencia de condiciones
previas que propiciarían la desviación neta
de comercio, al menos desde la perspectiva
venezolana. Estos argumentos abonarían en
favor de la opinión de que el fortalecimiento
profundo de las relaciones de Venezuela con
el Mercosur obedece más a razones de orden
geopolítico e ideológicas que económicas.
Independientemente de que detrás de
la decisión del gobierno de Venezuela de
convertirse en miembro pleno del Mercosur y separarse de la CAN prevalezcan las
razones de orden político-ideológico, habrá
consecuencias y efectos sobre el bienestar
económico de la sociedad venezolana. En
otros trabajos se ha advertido que la conformación de bloques de integración por razones políticas e ideológicas (seguridad nacional, paz, cooperación en otras áreas) al subestimar sus impactos económicos pueden
producir pérdidas de bienestar económico
para los países. Y en consecuencia, se podría generar un resquebrajamiento de dichos
acuerdos, debido a la ausencia de ganancias de bienestar económico para al menos
una de las partes (Schiff y Winters, 2003).
Los países del Mercosur, especialmente
Brasil y Argentina, poseen un mayor grado
de industrialización, una economía más diversificada, con mayor tradición y potencial
exportador que Venezuela. Las economías
del Mercosur tienen ventajas comparativas y
competitivas en la producción de bienes de
la industria tradicional, bienes difusores de
progreso tecnológico (industria automotriz,
maquinarias pesadas, bienes de la industria
química y equipos). Son además potencias
123 Un interesante análisis sobre las ventajas y
desventajas políticas del ingreso de Venezuela al
Mercosur puede verse en Briceño Ruiz (2006).
2. EVOLUCIÓN DEL COMERCIO DE
VENEZUELA CON MERCOSUR
El patrón de comercio de Venezuela se
sustenta fundamentalmente en las exportaciones petroleras, las cuales representaron en promedio 88 % del total para 20052006. Venezuela es, a su vez, un país importador neto de bienes manufacturados,
bienes de capital y de alimentos (trigo, maíz
amarillo, leche en polvo y derivados lácteos, aceites y grasas oleaginosas, soya y
derivados para la alimentación animal, azúcar, productos de la industria alimenticia).
149
Las compras de Venezuela al exterior,
gracias al aumento de los ingresos petroleros
y a la expansión económica, han aumentado
de manera importante después de la fuerte
caída de 2003124. Según la CEPAL (2006),
el patrón importador de Venezuela tiene una
estructura conformada por 90,4 por ciento
de bienes industriales, 8,7 por ciento de productos primarios y el restante 0,9 por ciento correspondía a otras transacciones. Entre las importaciones de bienes industriales
destacan las que corresponden a los bienes
de tecnología media y alta que contribuyen
con el 59,3 por ciento del total importado.
Las exportaciones no petroleras (XNP)
de Venezuela han mostrado un crecimiento
débil. Entre 1998 y 2006 crecieron a un ritmo promedio anual de 2,5 por ciento, por
debajo del mostrado por las exportaciones
totales (XT) en ese mismo período (17,6 por
ciento) por lo que su contribución a las XT
se redujo desde el 20,2 por ciento en 1998
al 10,5 por ciento en 2006. En este último
año las XNP disminuyeron en 8,9 por ciento con respecto a 2005. Las XNP de Venezuela se concentran fundamentalmente
en productos de la industria metalmecánica
(aluminio, hierro, acero), oro, productos de
la industria petroquímica y química, calderas
y artefactos mecánicos, maquinas y artefactos eléctricos, combustibles minerales, productos de la pesca, cemento, frutas y cacao.
De acuerdo con la CEPAL (2005) el patrón
de las exportaciones de Venezuela para 2004
estaba constituido por 85,1 por ciento bienes
primarios (energéticos en su casi totalidad) y
sólo el 14,9 por ciento de bienes industrializados. En éstos últimos bienes las exportaciones de productos con tecnología media y alta
sólo representan el 7,2 por ciento del total ex124 Entre 2003 y 2006, según el Banco Central de
Venezuela (2006) las importaciones de mercancías de
Venezuela aumentaron desde US$ 10.687 millones a
US$ 31.344 millones. Dado el aumento de los precios
del petróleo y las expectativas de mayor crecimiento
económico se esperaba un importante aumento de
las importaciones para 2007 y probablemente 2008.
150
portado. No obstante, debe destacarse que
en las exportaciones hacia América Latina
y el Caribe (ALC) prevalecen los bienes industrializados (96,6 por ciento), pero concentrados básicamente en las industrias dependientes de recursos naturales y tecnología
baja (56,5 por ciento) que corresponde a las
industrias básicas (aluminio, hierro, productos
siderúrgicos, mientras que las exportaciones
de bienes con tecnología media y alta representan el 40,2 por ciento del total exportado.
También se observa la poca participación en
el patrón de exportaciones de Venezuela de
los bienes difusores de progreso técnico (alta
tecnología). En todo caso, debe señalarse
el importante rol que tiene ALC (especialmente la CAN) como mercado de productos
manufacturados para Venezuela, lo cual no
sucede con los otros destinos, hacia los cuales se exporta fundamentalmente petróleo.
El patrón exportador de Venezuela contrasta con el de Mercosur, pues este bloque
para 2004 exportaba hacia el mundo apenas
el 36,2 por ciento de bienes primarios (fundamentalmente agrícolas no procesados) y el
62,9 por ciento de bienes industriales (entre
los cuales se destacan los de las industrias
tradicionales, de alimentos y bebidas y los
de altas economías de escala). En total los
bienes industriales de tecnología media y alta
exportados por el Mercosur hacia el mundo
para 2004 contribuían con el 29,7 por ciento
del total exportado. Además, el patrón exportador de los bienes industriales, de mayor importancia relativa en las exportaciones hacia
ALC (77,5 por ciento del total exportado hacia
la región) muestra una mayor diversificación
que el de Venezuela, tanto en las exportaciones industriales hacia ALC como hacia el
mundo. Puede señalarse también que las exportaciones difusoras de progreso técnico tienen mayor importancia en valores absolutos
y relativos en el patrón exportador de Mercosur que en el de Venezuela, lo que denota
la superioridad del desarrollo industrial del
bloque, particularmente de Brasil y Argentina.
En cuanto al patrón de importaciones
del Mercosur se destacan los bienes industrializados (82,8 por ciento), especialmente
los de tecnología media y alta que representan el 57 por ciento del total importado.
Entre tanto, los bienes primarios apenas
contribuyen con el 16,5 por ciento del total
importado mientras que la importación de
bienes industriales, basados en recursos
naturales y baja tecnología contribuyen con
el 18,0 y el 7,9 por ciento respectivamente.
Con estos patrones productivos y comerciales pareciera, en principio, que existen
condiciones para el desarrollo de un comercio de carácter complementario (interindustrial), basado en las ventajas comparativas
derivadas de las correspondientes dotaciones de factores, entre Venezuela y los países del MERCOSUR (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay). Estos últimos necesitan
asegurarse, primordialmente, un suministro
confiable y seguro de petróleo, combustibles
y productos refinados derivados del petróleo
(aunque Brasil es autosuficiente en petróleo
desde 2005), gas natural, energía eléctrica
(la parte norte de Brasil), productos petroquímicos, productos de la industria metalmecánica. Venezuela, por su parte, es un mercado
potencial para las exportaciones de Mercosur
de bienes manufacturados de la industria liviana y pesada, productos de mediana y alta
tecnología (automóviles, equipos de telecomunicaciones) y los bienes agroalimentarios
(procesados y no procesados). Dado el peso
que tiene los bienes industriales y agroalimentarios en el patrón exportador del Mercosur mientras que las importaciones industriales y agroalimentarias tienen un peso elevado
en el total importado por Venezuela, su mercado luce altamente complementario para las
exportaciones del Mercosur. Por el contrario,
dado el patrón exportador de Venezuela, con
un peso determinante de las exportaciones
petroleras y de los bienes primarios, los cuales pesan muy poco en el patrón importador
del Mercosur la complementariedad de las
exportaciones de Venezuela con las impor-
taciones del Mercosur luce menos favorable.
Los resultados obtenidos hasta 2005 y los
que se proyectan para 2006 parecieran confirmar los pronósticos sobre las pocas ventajas comerciales para Venezuela de una integración más profunda con el Mercosur. Las
exportaciones venezolanas hacia el Mercosur
(XMERCOSUR) se han reducido desde US $
862 millones en 1998 a US $ 580 millones en
2005, con un valor máximo alcanzado en el
año 2000 de US $ 1.305 millones (ver cuadro 1). La declinación ha sido mayor, en valor absoluto, para el caso de Brasil, al pasar
de US $ 675 millones en 1998, con un valor
máximo en el año 2000 (US$ 1.129 millones) a US $ 290 millones en 2005. Durante
el lapso 1998-2005 las exportaciones venezolanas hacia Mercosur declinaron a la tasa
media anual del -5,5 por ciento. Esto en un
contexto en el cual sus exportaciones totales (XT) se incrementaron, como promedio
anual, al 17,7 por ciento, gracias a la mejora de los precios del petróleo. En promedio,
para el lapso 1998-2005 hacia el MERCOSUR se dirigió apenas el 2,8 por ciento de
las XT, siendo el año de mayor participación
1998 con 4,9 por ciento. De acuerdo con estos resultados puede afirmarse que, hasta el
presente, el Mercosur no es un destino relevante para las exportaciones venezolanas
(incluyendo las petroleras). Además, ellas
han venido declinando en valores absolutos
a la par que disminuye la importancia relativa de Mercosur como destino de las mismas.
Durante el período 1998-2005, las ya disminuidas exportaciones Venezolanas hacia el
Mercosur se concentraron básicamente en los
mercados de Brasil (78,2 por ciento) Uruguay
(14,5 por ciento) y Argentina (6,3 por ciento),
en tanto que Paraguay ha sido un mercado
marginal (apenas el 0,7 por ciento ), con un
valor pico de US $ 13 millones en 2005. º
En cuanto a los productos exportados por Venezuela hacia los países
del Mercosur éstos son los resultados:
151
Cuadro 1. Exportaciones de Venezuela hacia MERCOSUR (Millones de US dólares)
Fuente: ALADI (Sicoex)- BCV- Cálculos propios
En el caso de Argentina puede decirse que: a) las exportaciones salvo el año
2004125, son de bajo monto y están altamente concentradas (ver cuadro 1). Las primeras
diez partidas arancelarias en 2005 contribuyeron con el 69,4 por ciento, y las primeras
veinte partidas arancelarias contribuyen con
el 85 por ciento del total exportado; b) las
principales partidas arancelarias exportadas
en 2005 fueron: discos para la fabricación de
envases tubulares; artículos de metal comúncubiertos de mesa, etilinglicol, carburos de
silicio, máquinas de afeitar, los demás compuestos oxigenados inorgánicos de los elementos no metálicos, coque de petróleo sin
calcinar , medicamentos los demás, radiadores y máquinas de sondeo o perforación
Las exportaciones hacia Brasil también
están altamente concentradas, pero menos
que en el caso de Argentina. Tienen una clara tendencia decreciente de -11,4 por ciento
durante el lapso 1998-2005. Desde el 2001
se ha acentuado la tendencia decreciente de
las ventas enviadas a Brasil (Ver cuadro 1).
Para 2005, las primeras diez y veinte partidas arancelarias exportadas aportaban el
63,6 por ciento y el 76,2 por ciento del total.
Los primeros diez productos exportados hacia Brasil en 2005 eran los siguientes: hulla
bituminosa, urea (fertilizantes), energía eléc125 En 2004, se presentó para Argentina una situación
coyuntural de escasez de petróleo y derivados. Esta
situación se solucionó importando petróleo y fuel oil
desde Venezuela. Es por eso que en 2004 el valor de
lo exportado a Argentina es muy alto con respecto a los
valores previos y posteriores.
152
trica, azufre, desperdicios y deshechos de
aluminio, sardinas, polímeros de cloruro de
vinilo, polímeros de estireno, coque de petróleo y aluminio sin alear. Debe señalarse que
Brasil ha perdido importancia para Venezuela
como destino de las exportaciones de petróleo y derivados, pues para el año 2001 éstas fueron de US $ 503 Millones (un 74,4%
del total exportado hacia ese país) pero ya
para el año 2004 éstas se habían reducido
a US $ 34 millones (20,4 % del total exportado hacia ese país en 2004). Dado que Brasil
se declaró autosuficiente en materia de petróleo en 2005, las posibilidades para Venezuela de recuperar los valores exportados en
años anteriores se reducen sustancialmente.
Sin embargo, Venezuela podría tener
oportunidades en el futuro para exportar gas
natural y productos refinados derivados del
petróleo hacia Brasil. En el caso del gas eso
sería posible si se concreta la construcción
del megaproyecto destinado a construir el denominado gasoducto del Sur que saldría desde Venezuela y llegaría hasta Buenos Aires.
El estudio de factibilidad para un primer tramo
que llegaría hasta Brasil se inició en 2007126.
Lo exportado hacia Uruguay y Paraguay
son montos bajos en valores absolutos y relativos y pocas partidas arancelarias. Pero
desde 2005 aumentaron las exportaciones
petroleras hacia esos países, especialmente Uruguay. Hacia esos dos países se exEste proyecto
actualidad.
126
se encuentra paralizado en la
portan también productos no petroleros con
montos muy bajos, entre ellos: aluminio y sus
manufactura, mechas de acetato de celulosa, cables de cobre, herbicidas-insecticidas,
máquinas de afeitar, Etilenglicol, aceites blancos de vaselina. Para 2006 se había comenzado a exportar petróleo hacia Uruguay en
montos elevados127. Es probable que en el
futuro aumente la importancia de estos países como destino de petróleo y derivados,
lo que reafirmaría la condición de Venezuela como país exportador de hidrocarburos a
la par que compensaría parcialmente el creciente déficit comercial con Argentina y Brasil.
do, desde US $ 620 millones en 1998 a US $
2.214 millones en 2005. Los demás países,
con la excepción de Paraguay, también experimentaron aumentos como origen de importaciones entre 1998 y 2005. Esto es resultado
de la estrategia gubernamental de fortalecer
las relaciones con Mercosur, lo que se ha traducido en acuerdos específicos de compras
gubernamentales, de rondas de negocios con
empresarios de Mercosur, etc. La recuperación de la economía venezolana desde 2004,
gracias a la expansión del gasto público y de
los efectos de la bonanza petrolera ha impulsado significativamente las importaciones.
En síntesis, las exportaciones venezolanas hacia el Mercosur son poco diversificadas, concentradas en los hidrocarburos
y tienen tendencia declinante, destacándose Brasil y Uruguay (en el año 2005) como
los principales destinos de las mismas. Venezuela tendrá que hacer un gran esfuerzo
e introducir cambios radicales en el marco
institucional, en sus políticas macroeconómicas, sectoriales y de estímulos al sector privado si quiere aumentar sus exportaciones
y aprovechar las oportunidades que surgen
de tener un acceso más libre al Mercosur.
Durante el período 1998-2005 se observó que las importaciones origen Mercosur se
concentraban fundamentalmente en Brasil
(76,1 por ciento) y Argentina (20,5 por ciento), le siguen con una importancia menor
las provenientes de Uruguay (2,9 por ciento) y Paraguay (0,5 por ciento). Venezuela
importa fundamentalmente bienes manufacturados (automóviles, tractores y maquinaria agrícola, Vehículos para transporte,
máquinas para diferentes usos) y bienes
agroalimentarios (oleaginosas y aceites vegetales, tortas de soya, cereales, productos
lácteos, carne bovina y de aves). Por países, la tendencia de las importaciones y las
diez principales partidas arancelarias importadas en 2005 se presentan seguidamente:
Contrariamente a lo que sucede con las
exportaciones venezolanas, las importaciones provenientes del Mercosur (cuadro 2),
durante el lapso 1998-2005 crecieron a una
tasa media anual de 16,0 por ciento, en tanto
que las importaciones totales (MT) lo hicieron apenas al 5,1 %. El valor se incrementó desde US $ 986 millones en 1998 a US $
2.781 millones en 2005. Teniendo en cuenta
el valor de las importaciones y el peso que
ellas representan en el total importado desde el Mercosur, se destaca el crecimiento de
las importaciones cuyo origen es Brasil, las
cuales aumentaron a la tasa media anual de
19,9 por ciento en el lapso antes menciona127 En 2006 las exportaciones de Venezuela hacia
Uruguay alcanzaron US$ 600 millones y hacia Paraguay
US $ 149 millones debido al crecimiento de las ventas de
petróleo y derivados a esos países.
Argentina: Las importaciones desde Argentina tienen tendencia creciente (6,8 por
ciento como promedio anual del período
1998-2005) con un salto desde US$ 140 millones en 2003 hasta US$ 404 millones en
2005, para una tasa media de crecimiento
de 91,4 por ciento durante 2003-2005. Para
2006 se proyectaban importaciones desde
Argentina por un monto de US $ 572 millones, lo que continúa la tendencia creciente.
Las primeras diez partidas arancelarias importadas desde Argentina en 2005 fueron
las siguientes: tractores para remolque, leche
en polvo y productos lácteos, tubos y perfi153
Cuadro 2. Importaciones de Venezuela desde MERCOSUR (Millones de US dólares)
Fuente: ALADI (Sicoex)- BCV- Cálculos propios.
les huecos, aceite de soya, automóviles de
cilindrada superior a 1.500 cm3 pero inferior
o igual a 3.000 cm3, vehículos automóviles
para transporte de mercancías, vehículos
automóviles para transporte de mercancías
diesel con carga máxima superior a 20 t.,
productos farmacéuticos, carne bovina deshuesada y aceite de girasol en bruto. Estas
diez partidas arancelarias contribuían con el
49,3 % del total importado desde Argentina.
Brasil: Las importaciones de Venezuela
desde Brasil crecieron a la tasa media anual
del 19,9 por ciento para el lapso 1998-2005.
Las importaciones tuvieron un salto importante desde US$ 1.463 millones en 2003 a
US$ 2.214 millones en 2005. Para 2006 se
esperaba que el monto de las importaciones
superara los US$ 3.000 millones, lo que convirtió a Brasil en el tercer proveedor de importaciones para Venezuela, sólo superado por
EE.UU. y Colombia. Las primeras diez partidas arancelarias importadas desde Brasil en
2005 fueron las siguientes: aparatos emisores de radiotelefonía, automóviles de cilindrada superior a 1.500 cm3 pero inferior o igual a
3.000 cm3, tractores, Vehículos de peso total
con carga máxima superior a 5 t. pero inferior o igual a 20 t., tractores de carretera para
semirremolques, automóviles de cilindrada
superior a 1.000 cm3 pero inferior o igual a
1.500 cm3, cosechadoras-trilladoras, carne
154
de aves sin trocear congelada, perfumería de
tocador y productos farmacéuticos. Las primeras diez partidas arancelarias aportaban
el 45,8 % del total importado desde Brasil.
Paraguay: Las importaciones desde Paraguay mostraron una caída promedio anual
del -3,5 por ciento en el lapso 1998-2005.
Las primeras diez partidas arancelarias importadas desde Paraguay en 2005 fueron
las siguientes: aceite de soya en bruto, tortas de soya, algodón sin cardar ni peinar,
tortas de semillas de nabo, productos farmacéuticos, franelas y camisetas interiores
de algodón, maníes sin cáscaras, productos
de origen animal los demás, fécula de yuca,
madera contraenchapada. Las primeras diez
partidas importadas desde Paraguay aportaban el 98,9 % del total importado, lo cual
indica que están altamente concentradas.
Uruguay: Las importaciones desde Uruguay mostraron un crecimiento promedio anual
del 5,5% en el lapso 1998-2005. Las importaciones tuvieron un salto importante desde
US$ 18 millones en 2003 a US$ 47 millones
en 2005. Las primeras diez partidas arancelarias importadas desde Uruguay en 2005 fueron las siguientes: productos farmacéuticos,
leche en polvo, productos farmacéuticos-sueros, quesos y requesón con un contenido de
humedad superior o igual al 46% pero inferior
al 55% en peso, productos farmacéuticosantibióticos para uso humano, plásticos y sus
manufacturas, productos farmacéuticos-hormonas sin antibióticos, libros y folletos, diccionarios y enciclopedias, productos farmacéuticos-sueros con anticuerpos. Las primeras diez partidas importadas desde Uruguay
aportaban el 98,9 % del total importado, lo cual
revela que están altamente concentradas.
Se puede concluir parcialmente que las
importaciones venezolanas desde los países
del Mercosur, salvo en el caso de Paraguay,
tienen una marcada tendencia creciente.
Para 2006 las importaciones provenientes
del Mercosur superaban los US $ 4.400 millones incrementándose el déficit comercial
con ese bloque, especialmente con Brasil y
Argentina. Esto da una idea de cómo Mercosur está aprovechando altamente las oportunidades que brinda el mercado venezolano, el cual ha aumentado las importaciones
gracias a la disponibilidad de divisas provenientes de las exportaciones petroleras y al
crecimiento del Producto Interno Bruto desde
2004. Otra conclusión relevante es que Brasil
pareciera ser el país que está aprovechando
más las oportunidades de exportar hacia el
mercado venezolano, y se ha convertido en
el tercer país origen de importaciones para
Venezuela. Finalmente, debe señalarse que
prácticamente, al igual que en el caso de las
exportaciones, las importaciones que Venezuela hace del Mercosur, estimado el promedio para el lapso 1998-2005, provienen fundamentalmente de Brasil (76,1 por ciento %)
y de Argentina (20,5 por ciento). Todo indica
que esa estructura de origen de importaciones desde el Mercosur tenderá a mantenerse.
Con la excepción de los años 1999 y 2000,
los saldos de la balanza comercial de Venezuela con Mercosur han sido deficitarios, con
tendencia a crecer (ver cuadro 3). El máximo
valor del déficit se alcanzó en 2005 (US dólares -2.201 millones) pero las estimaciones
preliminares de 2006 ya mostraban un défi-
cit comercial superior a los US $ 3.000 millones. Brasil es el país con el cual se acumula
el mayor déficit, aunque durante 1998-2000
el saldo fue positivo, gracias a las exportaciones de petróleo de Venezuela hacia ese
país. Éstas han venido mermando como consecuencia de la conversión de Brasil de país
importador a exportador neto de petróleo y
derivados128. Con Uruguay se mantuvieron
saldos positivos hasta 2001 para luego revertir el resultado comercial. El acumulado de
todo el período, sin embargo, es positivo con
Uruguay y negativo con el resto de los países del Mercosur, especialmente con Brasil
y Argentina (ver cuadro 3). Como ya se dijo
los resultados preliminares de 2006 anuncian un incremento del déficit comercial, el
cual podría superar los US $ 3.000 millones.
En el corto plazo es difícil prever una reversión del saldo comercial de Venezuela con
el Mercosur. Las políticas del gobierno venezolano tendientes a apreciar el tipo de cambio
real, mantener el control de cambios (vigente
desde comienzos de 2003), el control de precios que genera cuellos de botella a lo largo
de las diferentes cadenas productivas unido a
las restricciones para exportar y a la ausencia
de voluntad política para promover exportaciones no petroleras hacen muy difícil que se
logre revertir el saldo deficitario y creciente de
la balanza comercial con los países del Mercosur, especialmente con Brasil. Este elevado
déficit comercial ha sido reconocido por el Presidente de Brasil quien recientemente declaró
lo siguiente: “Hace algún tiempo no vendíamos casi nada a Venezuela, unos 300 millones de dólares. Hoy Brasil tiene un superávit
con Venezuela de cerca de 2.000 millones de
dólares…Como ellos sólo producen petróleo
128 En 2005 Brasil se declaró autosuficiente en materia
petrolera por lo que es difícil que Venezuela pueda
aumentar significativamente las exportaciones petroleras
hacia ese país. Brasil continúa siendo dependiente en
materia de gas, por lo que las exportaciones de Venezuela
hacia Brasil de gas natural y licuado es una oportunidad
que podría concretarse si Venezuela concreta sus planes
de inversión y de fomento de la industria del gas, dada su
condición de ser el principal país con reservas de gas en
América del Sur.
155
Cuadro 3. Balanza Comercial Venezuela-MERCOSUR (Millones de US dólares)
Fuente: ALADI (Sicoex)- BCV- Cálculos propios.
y nosotros no necesitamos comprarles petróleo, llega un momento en que (el superávit)
comienza a crear problemas. Vamos a tener
que comprarles alguna cosa”129. Es deseable
que no sólo el Presidente de Brasil se preocupe por “comprarle alguna cosa” a Venezuela, el gobierno de Venezolano también
debe hacer esfuerzos por venderle productos
a Brasil y al resto de los países del Mercosur.
Pero esto requiere de políticas diferentes a
las que actualmente se aplican en Venezuela.
3. EL PATRÓN DE COMERCIO
AGROALIMENTARIO DE
VENEZUELA CON MERCOSUR
Los países de Mercosur son exportadores netos de bienes agroalimentarios mientras que Venezuela es un importador neto,
con tendencia creciente de las importaciones
agroalimentarias sobre todo desde 2003. En
el cuadro 4 se puede observar, para 20042005, que los países del Mercosur tienen una
balanza comercial agroalimentaria superavitaria mientras Venezuela, ha sido históricamente un país con una balanza comercial
deficitaria (ver gráfico 1). También se puede
observar que los países del Mercosur, con la
excepción de Brasil, tienen niveles de MAA
que están por debajo de las de Venezuela.
En otras palabras, los países del Mercosur
son potencias agroalimentarias, con altos niveles de eficiencia productiva y competitividad internacional, de manera tal que es poco
129 Para más detalles ver Diario Reporte de la Economía,
Caracas, Edición del día 21 de marzo de 2007, página 16.
156
lo que importan en bienes agroalimentarios.
Brasil y Argentina según la Organización
Mundial de Comercio (OMC, 2006) ocuparon en 2004 el cuarto y el séptimo lugar respectivamente como exportadores de bienes
agrícolas (procesados y no procesados). Por
su parte Paraguay y Uruguay son importantes exportadores de carne bovina, aceites y
grasas, tortas de soya y productos lácteos.
Las XAA de los países del Mercosur tienen una elevada importancia relativa en el
total exportado. Según la OMC (2006) para
2004 las exportaciones agrícolas aportaban
al total exportado lo siguiente: Argentina 49,6
por ciento, Brasil 32,0 por ciento, Paraguay
86,5 por ciento y Uruguay 63,1por ciento.
En el caso de Venezuela, las exportaciones
agrícolas tienen una contribución a las exportaciones totales y a las exportaciones
no petroleras inferior al 0,1 por ciento y al 4
por ciento, respectivamente. Esta información revela que las XAA de Venezuela tienen
poca importancia relativa, los valores absolutos son bajos y con tendencia decreciente
(ver cuadro 4 y grafico 1). En consecuencia,
Venezuela tiene una oferta exportable débil
ante el mundo y también para posicionarse
en los mercados de los países del Mercosur. Esto no quiere decir que dada su dotación de factores no existan algunas oportunidades, derivadas de la complementariedad
comercial de las XAA venezolanas con el
patrón de MAA de los países del Mercosur.
Sobre este punto se volverá más adelante
Fuente: INE- Datos de 2006 son estimaciones del autor
y están sujetos revisión
La vocación de exportadores de bienes
agroalimentarios de los países del Mercosur
se basa no sólo en la existencia de ventajas comparativas y su dotación de factores
agroclimáticos, también en la construcción
de ventajas competitivas que tiene que ver
con la incorporación de progreso tecnológico al proceso productivo agrícola y agroindustrial, desarrollo de infraestructura de
puertos y aeropuertos, estrategias para aumentar su posicionamiento en los mercados
mundiales, recursos humanos entrenados y
un decidido apoyo gubernamental para aumentar las XAA y obtener divisas necesaria
para su desarrollo económico y social. Así,
las XAA resultan vitales para los países del
MERCOSUR, debido a su importancia en
la economía, tanto en la generación de divisas como de empleo y de valor agregado.
Durante los últimos años Venezuela
presenta una tendencia a aumentar las
importaciones agroalimentarias (MAA)
mientras que sus exportaciones declinan, por lo que el tradicional déficit comercial agroalimentario tiende a aumentar, como se muestra en el gráfico 1. La
recuperación mostrada por el producto
interno bruto (PIB) desde 2004, impulsada por la expansión del gasto público en medio de una bonanza petrolera
estimuló el crecimiento de las importaciones totales (MT), y en particular de
las MAA. Las importaciones totales se
incrementaron desde los US $ 10.687
millones en 2003 hasta los US$ 31.532 millones en 2006, con una tasa media de crecimiento anual del 71,7 por ciento para el lapso
2003-2006. Por su parte las MAA crecieron
desde los US$ 1.502 millones en 2003 (6,8 %
de las MT) en 2003 hasta los US$ 3.290 millones en 2006 (10,4 por ciento de las MT). En
consecuencia, entre 2003 y 2006 las MAA de
Venezuela aumentaron la tasa media anual
del 29,9 por ciento. Contrariamente a esta
tendencia, las exportaciones agroalimentarias de Venezuela (XAA) alcanzaron un valor
máximo en 1998 (US$ 689 millones) y a partir
de 1999 comenzó un período de declinación
que no se ha detenido, estimándose que las
XAA en 2006 apenas alcanzaron los US$
155 millones. Este es un valor que, en términos reales (descontando el efecto de la inflación internacional), se encuentra por debajo
Cuadro 4. Exportaciones (XAA) e importaciones agroalimentarias (MAA) de los países
del MERCOSUR y de Venezuela promedio 2004-2005 (Millones de US$)
Fuente: ALADI-SICOEX-Cálculos propios.
157
del que se tenía hace más de dos décadas.
Cuadro 5. Comercio Exterior Agroalimentario de Venezuela con MERCOSUR
Fuente: INE- Datos de 2006 son estimaciones del autor y están sujetos revisión
El cuadro 5 muestra las siguientes tendencias del intercambio comercial entre Venezuela y el Mercosur:
Una clara tendencia decreciente de las
XAA hacia el Mercosur y todos los países
miembros en el lapso 1998-2006, tendencia
que también se reflejó en las XAA totales.
En realidad Mercosur no fue en el pasado ni
es mucho menos en el presente un destino
importante para las XAA. Las XAA hacia el
Mercosur que tenían un monto de US$ 20,3
millones en 1998 disminuyeron a US$ 15
millones en 2003 y para 2006 se habían reducido a su mínima expresión, apenas US$
174.000. Estos resultados muestran las dificultades del país para conformar una oferta
exportable y también revelan la inexistencia
de una estrategia para posicionar la producción nacional agroalimentaria que pudiera
ser exportada dado el patrón de las importaciones agroalimentarias del Mercosur130.
130 Posteriormente se mostrará que existen productos
agroalimentarios que tienen oportunidades de ser
exportados hacia el Mercosur dada la estructura de sus
importaciones agroalimentarias.
158
Las pocas XAA de Venezuela hacia el Mercosur (promedio 2004-2005) corresponden a
los capítulos arancelarios siguientes: pescados crustáceos y moluscos, preparaciones de
carne de pescado o de crustáceos y moluscos y especias (pimienta y clavos) (Cuadro 6).
Desde el punto de vista del destino de las
XAA, tanto en el período 1998-2003 como en
el 2004-2006 se destaca Brasil como país
destino, cuya importancia relativa tiende a
aumentar en el período 2004-2006 desde
89,4 por ciento durante el período 1998-2003
hasta 97,3 por ciento durante 2004-2006.
Probablemente la condición de país contiguo (lo que abarata los costos de transporte desde Venezuela hacia la parte norte de
Brasil), explique, al menos parcialmente, por
qué Brasil es el principal destino de las menguadas XAA de Venezuela hacia el Mercosur.
Esta tendencia a la mayor importancia relativa de Brasil como destino de XAA es similar
a las que presentan las exportaciones totales
de Venezuela hacia el Mercosur. En consecuencia, hace falta también una estrategia
destinada a posicionar posibles XAA desde
Venezuela hacia los otros países del Mercosur, pues para efectos prácticos los valores
exportados son insignificantes (Cuadro 5).
En cuanto a las MAA desde Mercosur,
puede observarse que si bien éstas declinaron entre 1998 y 2003 (excepto en el caso
de las MAA origen Paraguay), una vez que
la economía venezolana inició su recuperación a partir de 2004 y se instrumentó la
estrategia destinada a estrechar relaciones
políticas y económicas con el Mercosur, paralelamente se han incrementado sustancialmente las compras de bienes agroalimentarios a los países que conforman este bloque.
Se observa en el cuadro 5 que el promedio
de las MAA desde Mercosur para el período
1998-2003 fue de US$ 217,8 millones mientras que para el lapso 2004-2006 fue de US$
379,5 millones lo cual representó un incremento de los promedios de 74,2 por ciento,
superior al incremento porcentual de las MAA
totales durante los períodos estudiados, ya
que este fue de 53,1 por ciento. Esto significa que el Mercosur aumentó su importancia
relativa como proveedor de importaciones
para Venezuela desde el 13,1 por ciento en
1998-2003 a 14,3 por ciento en 2004-2006.
Si se comparan los promedios de las MAA
desde Mercosur entre los lapsos 1998-2003 y
2004-2006 se destaca la variación porcentual
de Brasil y de Paraguay que fue de 231,1 por
ciento y de 95,8 por ciento respectivamente,
mientras que las de Uruguay declinaron en
29,0 por ciento y las de Argentina aumentaron 32,5 por ciento, por debajo del promedio
total (74,6 por ciento). Esto influyó para que
se modificará la estructura del origen de las
MAA de Venezuela desde Mercosur. En el
cuadro 5 se puede observar que al compararse los promedios de las MAA realizadas desde los distintos países del Mercosur durante
los períodos 1998-2003 y 2004-2006, Brasil aumento su importancia desde 19,7 por
ciento a 37,3 por ciento; Paraguay aumentó
ligeramente la importancia relativa, mientras
que Argentina y Uruguay redujeron su contribución en la estructura de origen de las MAA
realizadas por Venezuela desde Mercosur.
La balanza comercial agroalimentaria de
Venezuela con el Mercosur es, al igual que
en el caso del comercio total, crecientemente
deficitaria, sobre todo a partir de 2004 (Cuadro 5 y gráfico 2). Obsérvese que durante el
lapso 1998-2003 el promedio de este saldo
comercial fue de US$ 203 millones, mientras
que en el lapso 2004-2006 dicho déficit comercial se incrementó hasta –US$ 372 millones. Para 2004-2006, la mayor parte del déficit
estaba con Argentina (US$ -156,4 millones) y
Brasil (US$ -134,4 millones). (Ver gráfico 2).
4. EVOLUCIÓN Y COMPLEMENTARIEDAD
DEL COMERCIO AGROALIMENTARIO
ENTRE VENEZUELA Y EL MERCOSUR
En esta sección se tratará de dar respuesta a las siguientes preguntas: ¿En qué medida
se complementan los patrones de comercio
agroalimentario de Venezuela y de los países
del Mercosur? ¿Qué oportunidades existen
para las XAA dado el patrón de importaciones
de los países del Mercosur? ¿Qué sectores
de la producción agroalimentaria podrían ser
negativamente afectados por las importaciones provenientes de los países del Mercosur?
A partir de los cuadros 7, 8, 9 y 10 se puede concluir lo siguiente:
Venezuela aunque tiene un monto muy
bajo y de tendencia decreciente de sus XAA
tiene un patrón exportador que podría, con un
marco de políticas macroeconómicas y sectoriales apropiadas y una buena estrategia
exportadora, posicionarse en los países del
Mercosur dado su patrón de MAA. Específicamente, Venezuela tiene entre los principales capítulos exportadores, algunos que,
a su vez, son importados por los países del
MERCOSUR. Entre ellos los productos del
mar procesados y no procesados (pescados,
159
Cuadro 6. Principales capítulos arancelarios agroalimentarios comerciados entre Venezuela y MERCOSUR
(2004-2005)
Principales capítulos de
exportaciones agroalimentarias
2004-2005
porcentajes entre paréntesis
Principales capítulos de
importaciones agroalimentarias
2004-2005
porcentajes entre paréntesis
Valor de las exportaciones
insignificante, menor a
0,5 millones de US$
Grasas y aceites animales o vegetales (39,8),
Leche y productos lácteos
(17,5 ), Carne
y despojos comestibles (15,0), Preparaciones
a base de cereales (5,1), Legumbres y
hortalizas (4,7) Residuos y desperdicios de las
industrias alimentarias -Tortas de soya (4,3);
Productos de molinería (2,7), Cereales (2,6),
Preparaciones alimenticias diversas (1,5).
BRASIL
Pescados, crustáceos y moluscos
(85,9); preparaciones de carne de
pescado (9,9), Pimienta y clavos (2,7)
Carne y despojos comestibles (30,8),
Residuos y desperdicios de las industrias
alimentarias-Tortas de soya (12,7); Grasas y
aceites animales o vegetales (11,3), Tabaco
y sucedáneos (7,4), preparaciones de carne
de pescado (7,4), Pescados, crustáceos y
moluscos (7,0) Leche y productos lácteos
(5,9), Preparaciones alimenticias diversas (4,6),
semillas y frutos oleaginosos (3,6). Azúcar (2,3).
PARAGUAY
Valor de las exportaciones
insignificante, menor a
0,5 millones de US$
PAÍS
ARGENTINA
URUGUAY
Valor de las exportaciones
insignificante, menor a
0,5 millones de US$
Grasas y aceites animales o vegetales (85,0),
Residuos y desperdicios de las industrias
alimentarias -Tortas de soya (14,7);
Leche y productos lácteos (96,8)
Fuente: Estimaciones del autor con base en INE.
Fuente: INE-Estimaciones del autor. Datos de 2006 sujetos a revisión.
160
Cuadro 7. Estructura de las XAA (Patrón Exportador agroalimentario) de Venezuela y del Mercosur- Principales
capítulos arancelarios, con base en el promedio de XAA de cada país para 2004-2005
(Porcentajes del total de XAA de cada país entre paréntesis)
VENEZUELA
Pescados crustáceos
y moluscos (24,2);
bebidas, líquidos
alcohólicos y vinagre
(13,2); Preparaciones a
base de cereales (12,7);
Tabaco y sucedáneos
de tabaco (9,0); cacao
y sus preparaciones
(7,5); semillas y frutos
oleaginosos (6,1);
frutos comestibles
(4,7); preparaciones
alimenticias diversas
(4,5); preparaciones
de carnes de pescado,
de crustáceos o
de moluscos (3,5);
café, té, yerba mate
y especies (2,6).
Total 10 principales
capítulos arancelarios
agroalimentarios
exportados: 83,5%.
Promedio de XAA
2004-2005 = US$
286 millones.
ARGENTINA
Residuos y
desperdicios
de la industria
alimentariaTortas de soya
(22,3); Grasas y
aceites animales
o vegetales
(18,3); cereales
(15,6); semillas y
frutos oleaginosos
(12,1);carne
y despojos
comestibles
(7,0); Pescados
crustáceos y
moluscos (4,5);
Leche y productos
lácteos-huevos de
aves, miel (3,9);
frutas y frutos
comestibles (3,9);
Preparaciones de
hortalizas (2,7) y
bebidas, líquidos
alcohólicos y
vinagre (1,8).
Total 10
principales
capítulos
arancelarios
agroalimentarios
exportados:
92,1 %.
Promedio de XAA
2004-2005 = US$
17.631 millones.
BRASIL
Carne y despojos
comestibles (21,5);
semillas y frutos
oleaginosos (18,4);
azúcares y confites
(11,7); Residuos
y desperdicios
de la industria
alimentaria-Tortas
de soya (10,8);
café, té, yerba
mate y especies
(7,7); tabaco y
sucedáneos de
tabaco (5,3);Grasas
y aceites animales
o vegetales (5,2);
Preparaciones de
hortalizas (4,1);
preparaciones de
carnes de pescado,
de crustáceos
o de moluscos
(2,6) y frutos
comestibles (2,1).
PARAGUAY
Semillas y frutos
oleaginosos (47,6);
Carne y despojos
comestibles
(18,0); semillas y
frutos oleaginosos
(11,0); Grasas y
aceites animales
o vegetales (9,3);
Cereales (7,6).
Total 5 principales
capítulos
arancelarios
agroalimentarios
exportados:
93,5 %.
Promedio de XAA
2004-2005 = US$
1.283 millones.
URUGUAY
Carne y despojos
comestibles (41,3);
Leche y productos
lácteos-huevos de aves,
miel (13,1); Cereales
(11,4); semillas y frutos
oleaginosos (7,5);
Pescados crustáceos
y moluscos (7,0).
Total 5 principales
capítulos arancelarios
agroalimentarios
exportados:
80,7 %.
Promedio de XAA
2004-2005 = US$
1.754 millones.
Total 10
principales
capítulos
arancelarios
agroalimentarios
exportados:
89,4 %.
Promedio de XAA
2004-2005 = US$
31.467 millones.
Fuente: ALADI-SICOEX- Cálculos propios.
crustáceos y moluscos y sus preparados), los
frutos comestibles tropicales y sus preparados (jugos de frutas tropicales), cacao y café
(procesado y no procesado), bebidas alcohólicas (ron y cerveza), cereales como el arroz
(Brasil es un importador de arroz), tabaco y
sucedáneos. En consecuencia, estas cadenas agroproductivas podrían potencialmente
beneficiarse de un acceso más libre a los mercados de los países miembros del Mercosur.
Las estimaciones del Índice de Complementariedad o Compatibilidad Comercial
(ICmjCxk)131, sugerido por Michaely (1996),
al tener valores mayores que cero (ICmjCxk
> 0) confirman que si existen algunas posibi131 Índice de Compatibilidad Comercial de las MAA de
un país j (mj) con las XAA de un país k (xk) = ICmjCxk
= 1-(SUMA(|Mik-Xij|))/2. Donde Mik = Peso relativo
(%) de las importaciones del capitulo o producto i en
las MAA totales del país j ; Xij = Peso relativo (%) de
las exportaciones del capítulo-producto i en las XAA
totales realizadas por el país k. El ICmjCxk puede tomar
valores entre 0 y 1. Si ICmjCxk = 0 no hay compatibilidadcomplementariedad comercial. Si ICmjCxk = 1 la
complementariedad es total. Mientras el ICmjCxk se
acerque más a 1 existe mayor complementariedad y
crecen las posibilidades de crear comercio.
161
Cuadro 8. Estructura de las MAA (Patrón Importador agroalimentario) de Venezuela y del MERCOSUR- Principales capítulos arancelarios, con base en el promedio de MAA de cada país para 2004-2005
(Porcentajes del total de MAA de cada país entre paréntesis)
VENEZUELA
ARGENTINA
BRASIL
Cereales (14,5);
Grasas y aceites
animales o vegetales
(12,6); Residuos y
desperdicios de la
industria alimentaria
(11,1); Leche y
productos lácteosHuevos de ave y miel
(8,1); Animales vivos
(7,1); Preparaciones
alimenticias diversas
(7,8); Bebidas, líquidos
alcohólicos y vinagres
(7,0); Productos de
molinería (4,6); Carnes
y despojos comestibles
(3,2) y legumbres y
hortalizas, raíces y
tubérculos (3,0).
Semillas y frutos
oleaginosos
(24,2); Frutas y
frutos comestibles
(9,2);cacao y sus
preparaciones (8,7);
Preparaciones
alimenticias diversas
( 7,4): Carnes y
despojos comestibles
(6,6); Café, té,
yerba mate y
especies (6,2);
preparaciones de
carnes de pescado,
de crustáceos o
de moluscos (5,3);
Grasas y aceites
animales o vegetales
(4,5); Gomas, resinas
y demás jugos de
extractos vegetales
(3,6); Bebidas,
líquidos alcohólicos
y vinagre (3,1).
Cereales (30,9);
Pescados
crustáceos y
moluscos (7,9);
Productos de la
industria molinera
(6,9); Grasas y
aceites animales
o vegetales
(5,9); Productos
hortícolas, plantas,
raíces y tubérculos
(5,9); Frutas y
frutos comestibles
(5,7); bebidas,
líquidos alcohólicos
y vinagre (4,9);
Semillas y frutos
oleaginosos (3,7);
Leche y productos
lácteos-Huevos
de ave y miel (3,4)
y cacao y sus
preparaciones (3,0).
Total 10 principales
capítulos
arancelarios
agroalimentarios
Importados:
78,8 %.
Promedio de MAA
2004-2005 = US$
839 millones
Total 10
principales
capítulos
arancelarios
agroalimentarios
Importados:
78,2 %.
Promedio de MAA
2004-2005 = US$
3.560 millones
Total 10 principales
capítulos arancelarios
agroalimentarios
Importados: 79 %.
Promedio de MAA
2004-2005 = US$
358 millones.
PARAGUAY
Tabaco y
sucedáneos
de tabaco
(25,4);Bebidas,
líquidos
alcohólicos y
vinagre (16,2);
Preparaciones
alimenticias
diversas (10,2);
Preparaciones a
base de cereales
(7,4); Semillas y
frutos oleaginosos
(6,0); Productos
hortícolas, plantas,
raíces y tubérculos
(4,5); Cereales
(4,4); Cacao y sus
preparaciones
(3,8); Leche
y productos
lácteos-Huevos
de ave y miel
(3,3) y productos
de la industria
molinera (3,3).
URUGUAY
Residuos y desperdicios
de la industria alimentaria
(9,2); Preparaciones
alimenticias diversas
(8,7); Café, té, yerba
mate y especies (7,8);
Cereales (7,4); Carnes
y despojos comestibles
(6,3); Bebidas, líquidos
alcohólicos y vinagre
(5,6); Preparaciones a
base de cereales (4,6);
Pescados crustáceos y
moluscos (4,2); Semillas
y frutos oleaginosos
(4,2) y Cacao y sus
preparaciones (3,2)
Total 10 principales
capítulos arancelarios
agroalimentarios
Importados: 61,2 %.
Promedio de MAA
2004-2005 = US$
310 millones
Total 10
principales
capítulos
arancelarios
agroalimentarios
Importados:
84,5 %.
Promedio de MAA
2004-2005 = US$
296 millones
Fuente: ALADI-SICOEX- Cálculos propios.
lidades potenciales para las XAA en el MERCOSUR, dado el patrón tanto de las XAA de
Venezuela como de las MAA de cada país del
MERCOSUR. Obsérvese en el cuadro 10 que
en orden decreciente el ICmjCxk es mayor
para Paraguay (0,57) siguiéndole en orden
de importancia Uruguay (0,49), Argentina
(0,47) y finalmente Brasil (0,43). Brasil aunque tiene el menor ICmjCxk tiene la ventaja
de ser país vecino de Venezuela lo que facilita
el comercio, especialmente con la parte nor162
te de ese país. Brasil, además es el mercado más importante en materia de MAA dado
el alto valor de las mismas (Ver cuadro 4).
Por su parte los países del Mercosur tienen un patrón de XAA con alta importancia
relativa de algunos de los productos y capítulos arancelarios que Venezuela importa en
mayor proporción. Este es el caso de los cereales (maíz amarillo y trigo), carne (bovina y
de pollo), productos lácteos (Leche en polvo
Cuadro 9. Cadenas productivas con potenciales oportunidades y amenazas en el MERCOSUR a partir de
los principales 20 productos exportados e importados por los países del MERCOSUR, según la FAO
Productos con potenciales oportunidades
Bananos, café, cacao y sus preparados,
preparados alimenticios, jugos de frutas
tropicales, bebidas alcohólicas (ron y
cerveza), arroz, tabaco y sucedáneoscigarrillos, hortalizas (ajo).
Productos con potenciales
amenazas
Maíz amarillo, arroz, carne
de pollo, quesos madurados,
carne de bovino, carne de pollo,
frutas (limones-naranjas), café
y extractos de café, azúcar,
tabaco y sucedáneos, preparados
alimenticios, almidón de yuca.
Fuente: FAOSTAT ( http://faostat.fao.org/default.aspx ).
Cuadro 10. Índices de complementariedad comercial (ICC) de las XAA de Venezuela con los
países del MERCOSUR y de las XAA de los países del MERCOSUR con Venezuela
(Estimaciones con base en los promedios de XAA y de MAA 2004-2005)
ICmjCxk
ICC de las
MAA de
Venezuela con
las XAA de
los países del
MERCOSUR
ICC de las
MAA de los
países del
MERCOSUR
con las XAA
de Venezuela
ARGENTINA
BRASIL
PARAGUAY
URUGUAY
0,35
0,43
0,36
0,40
0,47
0,43
0,57
0,49
Fuente: Cálculos propios con base en información tomada de ALADI-SICOEX y del INE.
y quesos madurados), semillas oleaginosas
(soya en grano), grasas y aceites vegetales
(aceite de soya, de girasol), residuos de la industria alimentaria (tortas de soya para la alimentación animal), animales vivos (animales
de raza de la especie bovina) y azúcar. Estos
son productos y capítulos arancelarios donde
los países del Mercosur tienen una alta ventaja
competitiva y se encuentran entre los líderes
o principales exportadores en el mundo. No
obstante, debe preverse que con un acceso
libre al mercado venezolano, las importaciones provenientes del Mercosur podrían des-
plazar a producción nacional, que tendría que
salir del mercado al no poder competir con los
precios y la calidad de las MAA origen Mercosur. Esto en el corto plazo podría generar
mayor eficiencia productiva (efecto producción), mejores precios para los consumidores
(efecto consumo) pero también se generaría
desempleo y conflictos sociales. En concreto, potencialmente estarían amenazadas las
cadenas agroproductivas de arroz (Uruguay y
Argentina son exportadores netos de arroz), la
producción nacional de maíz amarillo y sorgo
(sustituto del maíz amarillo), la cadena láctea
163
(sobre todo la industria nacional de quesos
madurados), la posibilidad de desarrollar en el
país la cadena de la soya, la cadena de carne
bovina, cadena avícola (carne de aves-pollo)
y la cadena del azúcar132. Estas amenazas
potenciales ameritan de: a) una adecuada estrategia de negociación de las condiciones y
plazos de desgravación total de los productos
que conforman la oferta exportable del Mercosur133. Esta opción tiene limitaciones, dadas
las condiciones establecidas en el acuerdo
de adhesión como miembro pleno de Venezuela al Mercosur; b) la formulación y puesta
en práctica de un programa de reconversión
productiva, concertado con los actores de las
cadenas amenazadas. Esta opción sólo es
posible si existe voluntad política de dialogo
por parte del gobierno nacional. Esta no ha
sido la actitud hasta ahora en el marco de las
negociaciones entre Venezuela y el Mercosur.
Estas amenazas potenciales ameritan: a) una
adecuada estrategia de negociación de las
condiciones y plazos de desgravación total de
los productos que conforman la oferta exportable del Mercosur; b) la formulación y puesta en práctica en Venezuela de un programa
132 Si se excluye del valor
de la producción agrícola
total del país la caña de azúcar, por considerar que esta
cadena, aunque está amenazada por las importaciones
desde Brasil, quedó exceptuada del programa de
liberación y de la zona de libre comercio con Mercosur,
se observa que el valor de la producción agrícola de
las cadenas agroalimentarias amenazadas ( no incluye
el valor de la producción agroindustrial) contribuían
para 2005 al valor de la producción agrícola total con
los siguientes porcentajes: arroz (4,1 por ciento); maíz
(8,9 por ciento); sorgo ( 1,3 por ciento); palma africana
(1,5 por ciento); pollo (14,5 por ciento); bovinos (16,3
por ciento) y leche ( 5,2 por ciento). Esto hace un total
de 46,9 por ciento del valor de la producción agrícola,
que se encuentra amenazada de ser desplazada por
importaciones. Es difícil que al liberarse el comercio con
el Mercosur toda esta producción sea desplazada por las
importaciones de ese origen. No obstante, esta estimación
puede dar una idea de lo que en una situación límite
perdería el país en producción si ésta fuera desplazada
por las importaciones provenientes del Mercosur.
Detrás de estas cadenas agroalimentarias amenazadas
hay empleo, ocupación de territorio, experiencia
acumulada e inversiones que serían negativamente
afectadas al liberarse el comercio con el Mercosur.
133 Esta opción tiene limitaciones, dadas las
condiciones establecidas en el acuerdo de adhesión
como miembro pleno de Venezuela al Mercosur.
164
de reconversión productiva, concertado con
los actores de las cadenas amenazadas; y
c) unas políticas generales que mantengan
los equilibrios macroeconómicos básicos,
eviten la apreciación del tipo de cambio real
(que abarata las importaciones) y generen
un clima que estimule las inversiones tanto
de los nacionales como de los extranjeros134.
Con base en las estimaciones del
ICmjCxk (cuadro 10) se puede concluir que
el país del Mercosur cuyas XAA tienen mayor complementariedad con las MAA de Venezuela es Brasil (0,43), seguido en orden
decreciente de compatibilidad comercial por
Uruguay (0,4), Paraguay (0,36) y finalmente
Argentina (0,35). No obstante, los países de
MERCOSUR que tienen mayor oferta exportadora y estrategias agresivas para posicionarse en el mercado venezolano son Brasil y
Argentina. Esto lo confirma el creciente monto de las MAA provenientes de estos países
en los últimos años (Ver cuadro 5). En todo
caso, los Índices de Compatibilidad Comercial estimados permiten pronosticar que no
sólo Brasil y Argentina (potencias exportadoras mundiales) tienen las mayores posibilidades de beneficiarse al tener libre acceso al
mercado venezolano. Paraguay y Uruguay
también tienen posibilidades de beneficiarse
ampliamente y en el corto plazo, pues dado
lo establecido en el Protocolo de Adhesión
de Venezuela al Mercosur los productos
principales de su oferta exportable quedarían totalmente desgravados (arancel cero).
134 Esto implicaría un cambio radical en las políticas
económicas y las reformas del marco institucional
que adelanta el actual gobierno de Venezuela.
5. OPORTUNIDADES Y
AMENAZAS PARA EL SECTOR
AGROALIMENTARIO DE VENEZUELA
En esta sección se tratará de precisar las
oportunidades y amenazas que surgen para
el sector agroalimentario nacional al ingresar
Venezuela como miembro pleno del Mercosur.
Del lado de las oportunidades es importante tener en cuenta las siguientes:
Acceso libre y seguro a un mercado
ampliado (Mercosur) que para 2005 tenía 236 millones de habitantes, con un PIB
de US dólares corrientes de 1 billón y un
PIB per cápita de US $ 3.682. (CAN, 2006).
Oportunidad potencial de incrementar
las exportaciones agroalimentarias (XAA)
de los productos venezolanos señalados:
productos del mar procesados y no procesados (pescados, crustáceos y moluscos
y sus preparados), los frutos comestibles
tropicales y sus preparados (jugos de frutas tropicales), cacao y sus preparaciones,
café (procesado y no procesado), semillas
de ajonjolí, bebidas alcohólicas (ron y cerveza), cereales como el arroz (Brasil es un
importador de arroz), tabaco y sucedáneos.
Posibilidad de creación de comercio desde la perspectiva venezolana, en la medida
que el proceso de desgravación arancelaria
permita el acceso, vía importación de bienes
producidos en el Mercosur de manera eficiente, sin desplazar a las fuentes más baratas de importaciones provenientes de terceros países (no miembros del acuerdo). Desde
la perspectiva venezolana es difícil que las
importaciones agroalimentarias (MAA) provenientes del Mercosur generen desviación de
comercio, debido a que son países altamente eficientes en la producción de los bienes
agroalimentarios que importa Venezuela (oleaginosas y aceites, carnes bovina y de pollo,
productos lácteos, cereales, tortas de soya y
otros). De todos modos, al margen de cual
de las dos fuerzas prevalecerá (creación o
desviación de comercio) existe la posibilidad
de crear comercio en una serie de productos
para los cuales los países del Mercosur tienen ventajas comparativas y competitivas135.
135 La creación neta de comercio se da cuando en un
acuerdo de comercio preferencial prevalece la creación de
comercio sobre la desviación de comercio (Viner, 1950).
La creación neta de comercio genera ganancias netas
de bienestar para la sociedad, promueve mayor consumo
y mejor asignación de recursos basado en las ventajas
comparativas de cada país. Ambas fuerzas pueden estar
presentes, pero lo que finalmente determina las ganancias
o pérdidas de bienestar económico en un marco de
análisis estático es cual de las dos fuerzas (creación o
desviación de comercio) prevalece. En un contexto de
análisis estático y de equilibrio parcial, la teoría económica
ortodoxa considera que la creación de comercio entre los
miembros de un acuerdo de comercio preferencial se
da cuando una fuente de abastecimiento proveniente del
seno del acuerdo, con costos de producción más bajos
(país miembro de la Unión Aduanera (UA)) exporta hacia
otro país (también miembro de la UA) desplazando la
producción doméstica, que es de costos más elevados
(menos eficiente). Para Bhagwati y Panagariya (1996),
la creación de comercio, sucede cuando hay un cambio
de las importaciones desde un proveedor ineficiente (de
mayores costos) a un proveedor eficiente (de menores
costos). Esto genera en el país importador ganancias
netas de producción y de consumo (Robson, 1987),
estimulando una mejor asignación de recursos (ganancias
de eficiencia productiva) y un aumento del consumo
doméstico. Las ganancias en términos de eficiencia y
mejor asignación de recursos (efecto de producción),
se derivan del hecho de que los recursos que antes
se utilizaban para producir ineficientemente en el país
importador, al quedar disponibles se moverían hacia
sectores más eficientes (con ventajas comparativas). Si
la producción no fuera totalmente eliminada, aquella que
permanece se obtendría también en condiciones de mayor
eficiencia (puede competir con las importaciones). Por su
parte, las ganancias de consumo se producirían porque
los habitantes del país importador podrían consumir más
debido al menor precio de las importaciones, a menos
que la elasticidad precio de la demanda del producto
importado sea igual a cero. En términos de bienestar
económico, para que haya creación neta de comercio,
las ganancias en el excedente del consumidor deben
ser superiores a las pérdidas derivadas de la menor
producción nacional desplazada por las importaciones
(disminución del excedente del productor) y a las pérdidas
que tiene el país importador por los aranceles que deja de
cobrarle al país socio al ser creado el acuerdo de comercio
preferencial. Por su parte, la desviación de comercio se
da cuando una fuente internacional de abastecimiento
(tercer país, no miembro del acuerdo), pero que produce a
costos más bajos y es más eficiente, es sustituida por una
fuente de abastecimiento al interior de la UA (país socio),
pero que produce el mismo bien a costos más elevados
(menos eficiente). El desplazamiento del país no socio se
produce porque no goza de las preferencias arancelarias
que disfruta el país miembro del acuerdo de comercio
preferencial. El concepto de desviación de comercio no
es otra cosa que un cambio en la fuente proveedora de
165
Beneficios para los consumidores por una
mayor variedad de productos agroalimentarios a precios menores, con sus consecuentes
efectos positivos sobre el consumo dada una
cierta respuesta positiva de éste al disminuir
los precios (elasticidad precio de la demanda).
Incremento de la productividad de los
sectores agroalimentarios por al menos dos
razones: 1) la mayor competencia obligará a
la reestructuración productiva y a la incorporación de progreso técnico. Es decir, el ingreso de Venezuela al Mercosur debería obligar
al gobierno venezolano a concertar con los
actores privados programas destinados a incrementar la productividad y la eficiencia del
sector agroalimentario nacional. 2) De acuerdo con el planteamiento pionero de Adam
Smith, el tamaño del mercado condiciona la
división del trabajo, la cual es, a su vez, la
fuente de mejoras en la productividad. Así, al
permitir la integración económica de Venezuela con Mercosur un aumento del tamaño
del mercado en esa misma medida estimula
un incremento de la división del trabajo y de
la productividad. Balassa (1980: 119) asoma
la hipótesis de que con recursos naturales
y capital dados se puede lograr un nivel de
productividad más alto en la manufactura, en
un mercado más grande. Y concluye que: “ Si
el nivel de productividad depende de la magnitud del mercado, una ampliación de éste,
como consecuencia de la integración, contribuirá al crecimiento de la productividad”.
Obtención de ganadería de raza, animales para la producción ganadera, maquinaria
y equipos agrícolas136 en condiciones favorables para el país.
importaciones de menores costos (más eficiente) a una
de mayores costos (menos eficiente), pero miembro del
acuerdo de comercio (Bhagwati y Panagariya, 1996).
El desplazamiento como proveedor del país no socio,
se da debido a que las ventas que hace el país que es
miembro del acuerdo gozan de preferencias arancelarias.
136 Brasil y Argentina son importantes productores
de maquinarias y equipos agrícolas. Además son
exportadores de animales de raza pura para la ganadería
de carne y de leche.
166
Localización de inversiones procedentes
del Mercosur en Venezuela para producir,
coordinar sus operaciones o distribuir sus
productos en el mercado venezolano. También desde terceros países podrían atraerse
inversiones para aprovechar las ventajas del
acceso libre al Mercosur. Es posible que ya
se estén generando inversiones de empresarios venezolanos137 y acuerdos y alianzas
estratégicas entre empresarios venezolanos
y del Mercosur138. La condición necesaria
para que esta oportunidad se concrete requiere de un entorno macroeconómico estable y de un marco institucional que garantice el pleno ejercicio de los derechos de propiedad. El Art. 29 del ACE 59 plantea que:”
Las Partes Signatarias procurarán estimular
la realización de inversiones recíprocas, con
el objetivo de intensificar los flujos bilaterales de comercio y de tecnología, conforme
sus respectivas legislaciones nacionales.”
Desarrollo de la cooperación en materia científica y tecnológica. De hecho se
han producido ya acuerdos entre Argentina
y Venezuela para la transferencia de tecnología en materia de producción de leche,
productos lácteos y de soya. También existen acuerdo entre Brasil y Venezuela para la
dotación industrial del programa de centrales azucareros que actualmente se ejecuta.
Fortalecimiento y planteamiento de posiciones en bloque en las negociaciones multilaterales de la OMC (Ronda de Doha) y en la negociación de otros TLC (con la Unión Europea).
En cuanto a las amenazas pueden mencionarse las siguientes:
La incorporación de Venezuela como
miembro pleno del Mercosur significará que
los plazos para la liberación total del comercio serán menores que los establecidos ori137 Industriales venezolanos proyectan inversiones en
Uruguay para comprar empresas en las cuales se producirían
productos lácteos que luego serían enviados a Venezuela.
138 En la actualidad existen en Venezuela Cámaras de
Comercio e Industria Binacionales (Venezolano-Brasileña
y Venezolano-Argentina) que se encargan de fomentar
el comercio, las alianzas y las inversiones binacionales.
ginalmente en el ACE 59. Esto significa que
los productos sensibles del sector agroalimentario se verán sometidos a una mayor
competencia de las importaciones en plazos
relativamente cortos. En el caso de Uruguay
y Paraguay Venezuela deberá liberar inmediatamente el comercio de los principales
productos de la oferta exportadora de esos
países, entre los cuales se encuentran los
productos lácteos y las carnes. Esta liberación en un plazo menor a lo que se había estipulado en el ACE 59 ocurrirá en un momento en que las política de apreciación del tipo
de cambio real, los controles de precios y los
cambios legales e institucionales que dificultan el ejercicio pleno de los derechos de propiedad obstaculizan el desarrollo de nuevas
inversiones y el logro de mayor competitividad
para el sector agroalimentario venezolano.
Al adherirse Venezuela como miembro
pleno debe adoptar el arancel externo común (AEC) de esa unión aduanera. Dado
que los países del Mercosur son potencias
agroalimentarias de alta competitividad internacional, su AEC para los productos agroalimentarios es generalmente inferior a los que
aplica Venezuela como miembro de la CAN.
En consecuencia, tal y como lo afirma el Informe Mercosur No 11 del BID-INTAL (2007:
121) “Por lo tanto, si bien las características
generales de las estructuras arancelarias del
Mercosur y Venezuela pueden ser razonablemente convergentes, se observan diferencias
importantes cuando se las analiza a un nivel
más desagregado, lo que exigirá un esfuerzo razonable de Venezuela para adaptarse al AEC, en particular en lo que respecta
a los productos agrícolas y manufacturados
con uso intensivo de mano de obra, donde
parecen encontrarse los productos sensibles
en aquel país…para los productos agrícolas
y agroindustriales tendrá que producirse una
reducción de la protección en Venezuela”.
Entre los capítulos arancelarios agrícolas en
los que Mercosur tiene aranceles inferiores a
los de Venezuela, y por lo tanto, Venezuela
deberá rebajarlos al adoptar el AEC se encuentran los siguientes: azucares y artículos de confitería, cacao y sus preparaciones,
tabaco y sucedáneos, café, preparaciones
a base de cereales, animales vivos, leche y
lácteos, hortalizas, frutas, semillas y frutos
oleaginosos, preparaciones de carne de pescado, preparaciones de hortalizas, grasas y
aceites de origen animal y vegetal, carne y
despojos comestibles, pescados y crustáceos y productos de la industria molinera. Si
a esto se le agrega que el sistema andino de
franjas de precios139 dejará de aplicarse al incorporarse Venezuela como miembro pleno
del Mercosur, puede concluirse que el sector
agroalimentario venezolano tendrá menores
niveles de protección arancelaria en momentos en que la apreciación del tipo de cambio
real abarata las importaciones agroalimentarias y ejerce el efecto equivalente al de un
subsidio (más detalles en INTAL–BID, 2007).
También habrá desplazamiento de la producción nacional por las importaciones, con
efectos negativos sobre el empleo y la producción nacional. Entre los sectores de la
producción nacional agroalimentaria que pudieran verse afectados por las importaciones
provenientes del Mercosur se encuentran:
cadena de cereales (maíz amarillo y arroz),
cadena de carne bovina, cadena avícola,
cadena láctea (quesos madurados), cadena
del azúcar. A esto debe agregarse que esta
situación se da dentro de un contexto en el
cual los actores privados del sector agroalimentario nacional no han sido consultados
e informados sobre el estado de las negociaciones para la adhesión definitiva de Venezuela como miembro pleno del Mercosur.
Tampoco existe certeza sobre el respeto a los
139 El sistema andino de franjas de precios permite
aplicar un arancel variable (una sobretasa arancelaria)
cuando el precio del producto importado es inferior al
precio piso de la franja. Una vez que el producto está al
nivel del precio piso se le aplica el AEC de la CAN. Este
mecanismo de estabilización de precios y que permite
cierto nivel de protección a las cadenas agroalimentarias
sensibles desaparecerá al incorporarse Venezuela como
miembro pleno del Mercosur.
167
derechos de propiedad y la tendencia es a
una marcada intervención del Estado en materia de controles de los precios, del tipo de
cambio y la puesta en vigencia de una política
comercial discrecional que favorece mediante compras gubernamentales y exoneración
de aranceles, las importaciones de alimentos
provenientes del Mercosur y de otros países. La consecuencia ha sido la merma de
la inversión privada y de la competitividad del
aparato productivo agroalimentario nacional.
Al adherirse Venezuela al Mercosur el establecimiento de relaciones con los países de
la CAN tendrán que someterse a las normas
del grupo. Esto pudiera obstaculizar la libertad de los intercambios comerciales con los
países andinos que son el segundo destino
de las exportaciones no petroleras de Venezuela y el primer destino de las menguadas
exportaciones agroalimentarias. Venezuela
deberá tomar las previsiones correspondientes, mediante tratados de libre comercio bilaterales o en bloque con los países de la CAN,
para conservar la mayor parte de su patrimonio histórico comercial y mantener el libre
acceso de sus exportaciones a esos países.
6. DISCUSIÓN FINAL: EL ENTORNO
DE POLÍTICAS Y LA POSIBILIDAD DE
APROVECHAR OPORTUNIDADES
Y EVADIR AMENAZAS
En esta parte se plantea que el entorno
de políticas macroeconómicas y sectoriales que prevalece en Venezuela actualmente no es el más adecuado para que el país
pueda aprovechar las oportunidades y evadir
las amenazas que se derivan de su incorporación como miembro pleno del Mercosur.
En primer lugar, la política macroeconómica no ha sido eficaz para reducir la tasa
de inflación, lo cual, a su vez, ante el anclaje
del tipo de cambio nominal oficial termina por
apreciar el tipo de cambio real. En la actualidad los países del Mercosur poseen tasas
168
de inflación inferiores a las de Venezuela.
Mientras que la tasa de inflación de Venezuela en 2006 fue de 17,0 % en Argentina según
la CEPAL (2006) se estimaba en 10,0 %, en
Brasil 3,0 %, en Paraguay 8,9 % y en Uruguay 6,2 %. La tasa de inflación es una medida aproximada de la tasa promedio a la cual
crecerán los costos de producción, lo que
significa que éstos, en Venezuela, crecerán
más que en los países del Mercosur. Como
el tipo de cambio nominal oficial se mantiene
fijo, el resultado es una apreciación del tipo
de cambio real de Venezuela. Esto hace que
las importaciones (entre ellas las provenientes del Mercosur) sean más baratas mientras
que las exportaciones de Venezuela (entre
ellas las agroalimentarias) sean más caras.
Es decir, la política cambiaria tiende a mermar la competitividad del aparato productivo
nacional en general y del agroalimentario en
particular al estimular las importaciones, además de desestimular las exportaciones no petroleras de Venezuela (entre ellas las XAA)140.
Otro inconvenientes es la política comercial
de carácter discrecional, por la cual las compras gubernamentales (y algunas importaciones que realiza el sector privado) reducen su
precio al exonerar el pago de aranceles para
las importaciones de bienes de primera necesidad (entre ellas alimentos) provenientes de
ciertos países (entre ellas las de origen Mercosur). El efecto de esta política es el equivalente a una desgravación de las importaciones. Y esto significa que el abaratamiento,
que ya de por sí tienen las importaciones de
alimentos por el efecto de apreciación del tipo
de cambio real, se ve reforzado por la exoneración del pago de los aranceles de importación. Dicha política tiende a reducir la competitividad del aparato productivo nacional,
aunque ayuda al gobierno a bajar el impacto
sobre los precios domésticos de sus políticas
macroeconómicas, generadoras de inflación.
140 La apreciación del tipo de cambio real termina por
ejercer un efecto equivalente al de un subsidio para
las importaciones y de un impuesto (arancel) para las
exportaciones
Venezuela aplica desde 2003 una política
de control de precios. Más recientemente, en
2007, con el objetivo de reforzar los controles de precios, dicha política ha establecido
precios máximos de venta para los productos
y materias primas que se generan a lo largo
de algunas cadenas agroalimentarias (leche
al nivel de finca y productos derivados; carne de bovino en pie, en el frigorífico, al nivel
de mayorista al nivel del consumidor, pollos
en la finca, al nivel del frigorífico, al nivel del
mayorista y del consumidor). En la práctica la
política de control de precios tiende a fijar precios máximos de venta al público por debajo
del nivel que existiría en condiciones de libre
juego de la oferta y de la demanda. Además,
estos precios se mantienen congelados por
largos períodos a la par que se incrementa el
gasto público y la actividad económica. Como
resultado de ello se genera una situación de
exceso de demanda sobre la oferta. Su consecuencia es la escasez de ciertos productos
y el surgimiento de mercados paralelos (mercados negros). Esta política no cumple con
los objetivos propuestos pero desestimula la
inversión, la reconversión productiva, las mejoras de la productividad para competir con las
importaciones de alimentos y la producción de
bienes y servicios de calidad para exportar.
Finalmente, conviene mencionar las dificultades que tienen los productores agrícolas
y agroindustriales para ejercer el derecho de
la propiedad. Las invasiones y expropiaciones de fincas y agroindustrias crean incertidumbre y desconfianza que impide la concreción de inversiones recuperables en el largo plazo, pero necesarias para incrementar
la competitividad y la eficiencia productiva.
La política de control de cambios y de
abastecimiento nacional también establece
restricciones para los exportadores. Las exportaciones agroalimentarias deben ser sometidas a procedimientos burocráticos (visto
bueno del Ministerio de la Alimentación) y,
además los exportadores están obligados a
vender las divisas obtenidas al tipo de cambio oficial (sustancialmente inferior al que se
mantiene en el mercado paralelo). En consecuencia, no existen estímulos para exportar porque los costos de transacción son
elevados y el tipo de cambio real está apreciado, encareciéndose las exportaciones venezolanas no petroleras (como las XAA)141.
El aprovechamiento de oportunidades dependerá de los programas y políticas públicas que fomenten las mejoras de productividad y de la competitividad. Deberá hacerse
énfasis en la promoción de exportaciones y
en la identificación de nichos de mercados
para los productos nacionales con potencial exportador, ya que el nivel de XAA hacia
Mercosur es muy bajo y con tendencia declinante en los últimos años (ver cuadro 5).
141 A comienzos del año 2007, se emitió una resolución
gubernamental (Ministerio de Industrias Ligeras y
Comercio-Milco, Resolución 195) que, con el objetivo de
proteger la producción nacional y frenar el crecimiento
de las importaciones excluyó una lista de bienes (más
El marco de políticas económicas antes
descrito anula los objetivos gubernamentales
de estimular la producción y las inversiones,
mediante el otorgamiento de divisas al tipo de
cambio oficial para la compra de bienes de
capital y de materias primas, entrega de créditos con bajas tasas de interés y la expansión del financiamiento agrícola e industrial.
Por todo lo antes expuesto, Venezuela
tendrá que hacer un gran esfuerzo e introducir cambios radicales en el marco institucional, en sus políticas macroeconómicas,
sectoriales y de estímulos al sector privado, si quiere aprovechar las oportunidades
y evadir las amenazas que surgen para algunas cadenas agroalimentarias al convertirse el país en Estado parte del Mercosur.
de 3.000 partidas arancelarias) de la posibilidad de
obtener divisas al tipo de cambio oficial. Para obtener
divisas al tipo de cambio oficial para importar los bienes
incluidos en la lista deberán obtener un certificado
de no producción nacional o de producción nacional
insuficiente. Dicha medida entraba la obtención de
insumos y materias primas vitales para la agroindustria
con potencial exportador. Pero también afecta la eficiencia
del aparato productivo nacional agroalimentario, por lo
que reduce aún mas la competitividad de ese aparato.
169
Concretar la oportunidad de aumentar las
exportaciones venezolanas, en general, y las
agroalimentarias, en particular, requiere de un
marco institucional (reglas de juego) que estimule la inversión privada nacional y extranjera
en un contexto de estabilidad macroeconómica. La eliminación de los controles de precios
y el tipo de cambio, a la par de una política
que evite la apreciación del tipo de cambio
real, es necesaria, de lo contrario se le restará competitividad a la producción nacional
y continuarán declinando las exportaciones y
aumentando las importaciones. Hasta ahora
las políticas gubernamentales sólo apuntan
hacia un fortalecimiento de las ventas de petróleo, productos refinados de petróleo y de
gas natural. Esta es una actitud contradictoria
con la necesidad y el objetivo de diversificar
las exportaciones venezolanas, para que el
país sea menos dependiente del petróleo.
Obviamente, aunque Venezuela tiene sus
principales ventajas comparativas y competitivas en la producción de hidrocarburos, debe
aprovechar las oportunidades que brindan
los mercados del sur para otros rubros, en los
cuales el país tiene ventajas comparativas
derivadas de la dotación de factores. Para
estos productos, con una apropiada estrategia, podrían construirse ventajas competitivas
y desarrollar nichos de mercado142. Entre los
productos para los cuales surgen oportunidades vale la pena mencionar: productos de la
industria metalmecánica, productos químicos
y petroquímicos, productos del mar y derivados industriales, frutas tropicales; café, cacao
y productos derivados, bebidas alcohólicas (
ron y cerveza), maquinas de afeitar y otros.
En síntesis, en un contexto marcado por
políticas como las que se han descrito en este
capítulo, no queda espacio más que para el
escepticismo sobre el futuro de la competitividad de la producción nacional agroalimentaria
y de su capacidad para enfrentar los desafíos
142 Algunos de estos productos han mantenido en el
pasado reciente una consistencia exportadora hacia los
países del Mercosur, entre ellos productos de la industria
metalmecánica, energía eléctrica, productos de la pesca,
abonos, productos químicos, máquinas de afeitar, otros.
170
de la integración con el Mercosur. Sólo un viraje en las políticas actuales podrá contribuir
al logro del objetivo de aprovechar plenamente las oportunidades y minimizar las amenazas que surgen para el sector agroalimentario
nacional, al convertirse Venezuela en miembro pleno del Mercosur. Pero estos cambios
no serán posibles si el objetivo que orienta al
gobierno de Venezuela sigue siendo, básicamente, obtener ganancias políticas y fortalecer
su oposición frontal e ideológica con EE.UU.
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171
CAPITULO VII
El Tratado de Libre Comercio
EEUU- Colombia: efectos sobre
la balanza comercial venezolana
Luis A Toro G.
INTRODUCCION
Tras las respectivas negociaciones de Colombia y Perú de un Tratado de Libre Comercio
(TLC) con Estados Unidos (EEUU), Venezuela
anunció oficialmente su decisión de abandonar la Comunidad Andina (CAN) y, mediante
comunicación del Ministerio de Relaciones Exteriores, denunció el Acuerdo de Cartagena en
Bruselas el 22 de abril del 2006.143 La decisión
está enmarcada en su artículo 135, según el
cual,
El País Miembro que desee denunciar
este Acuerdo deberá comunicarlo a la
Comisión. Desde ese momento cesarán
para él los derechos y obligaciones derivados de su condición de Miembro, con
excepción de las ventajas recibidas y
otorgadas de conformidad con el Programa de Liberación de la Subregión, las
cuales permanecerán en vigencia por un
plazo de cinco años a partir de la denuncia.144
Entre los argumentos esgrimidos por Venezuela para la denuncia del Acuerdo de
Cartagena destacan que, como resultado de
las negociaciones y firma de dos TLC, uno
entre Colombia y EEUU y otro entre Perú y
EEUU, se “ha conformado un nuevo cuerpo legal que pretende asimilar la normativa
de los TLC a la Comunidad Andina, cambiando de facto su naturaleza y principios
originales” (Rodríguez, 2006); por otra parte, los TLCs, según la posición del gobierno
venezolano, poseen la misma concepción
neoliberal del Área de Libre Comercio de
las Américas (ALCA) y Venezuela ha mantenido una clara oposición a ese proyecto.
El ALCA surgió en diciembre de 1994 en
la Cumbre de las Américas celebrada en Mia143 Carta enviada por el Ministro de Relaciones Exteriores de
Venezuela (Alí Rodríguez Araque) a la Presidencia y demás
miembros de la Comisión de la Comunidad Andina.
144 El plazo de cinco años, fijado en dicho artículo, podrá ser
acortado en casos debidamente razonados, por decisión de la
Comisión y a petición del País Miembro interesado.
mi, donde se reunieron los representantes de
treinta y cuatro países del continente americano, excluyendo a Cuba. Este proyecto nació en un contexto histórico de auge pleno de
la apertura de los mercados y del regionalismo abierto (Álvarez, Briceño y Bustamante,
2003). Venezuela, desde el nacimiento del
proceso de negociación del ALCA, ha tenido fundamentalmente dos posiciones. Entre
1994 y 1998, el gobierno venezolano aceptó participar en ese proceso pero, a partir de
1999, con el ascenso al poder del presidente
Hugo Chávez, la política exterior de Venezuela frente al ALCA dio un cambio total al
oponerse a la posibilidad de su creación. Con
ello se reforzó la política venezolana de acercamiento hacia Brasil y la decisión de solicitar
su ingreso como miembro pleno al Mercosur.
El retiro de Venezuela de la CAN no señala el final del bloque subregional andino,
pues los restantes países miembros han
manifestado su interés en mantenerlo. Además, las relaciones entre Venezuela y los
demás países del bloque, aun después de
los cinco años de vigencia de la normativa
andina en materia de comercio, que señala el artículo 135, quedarán enmarcadas en
el ordenamiento internacional a través de la
Organización Mundial de Comercio (OMC)
y de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI). Dentro de este marco son
posibles los acuerdos bilaterales entre Venezuela y cualquier miembro de la CAN.
El objetivo de este estudio es realizar un
análisis de los posibles efectos que el TLC de
Colombia145 con EEUU tendrá sobre la balanza comercial venezolana, especialmente
sobre la balanza comercial no petrolera, tan145 En este estudio no se consideran los efectos del TLC PerúEEUU sobre la balanza comercial venezolana, porque su efecto es
pequeño ya que la mayoría de las importaciones que Perú hizo en el
año 2006, tanto de EEUU como de Venezuela, tienen arancel cero,
a excepción de productos farmacéuticos, cuyo arancel es de 12%.
175
to en el período de cinco años de vigencia
de la normativa andina como posteriormente. El estudio se divide en tres partes: en la
primera, se analiza el contenido del TLC de
Colombia con Estados Unidos; en la segunda, el comportamiento del comercio bilateral Colombia-Venezuela entre 1995 y 2006;
y, en la tercera, los efectos del TLC de Colombia con Estados Unidos sobre el comercio entre Colombia y Venezuela, tanto hasta el 2011 (bajo normativa andina) como
después de ese año (sin esa normativa).
1. El TLC de Colombia
con Estados Unidos
El cierre de la negociación del Tratado
de Libre Comercio de Colombia con EEUU
(TLC-COL-EEUU) el 27 de febrero del año
2006, después de 21 meses, 15 rondas y 100
reuniones entre las partes, fue para Colombia
un paso importante para la integración comercial con uno de los mercados más grandes
del mundo. EEUU es para Colombia el principal socio comercial. En el período 1995–
2006, la balanza comercial de Colombia con
EEUU distingue dos etapas: una deficitaria,
entre 1995 y 1998, y otra superavitaria, entre
1999 y 2006 (Gráfico 1). La contribución a las
exportaciones totales de Colombia a EEUU,
en el lapso 1995–2006, estuvo entre 35% y
42% y la participación en el total de las importaciones de Colombia desde EEUU mostró
un descenso en ese mismo período, al pasar de 35% en 1995 a 26% en el año 2006.
La aprobación definitiva del TLC COLEEUU depende de los Congresos de ambos
países. En el mes de agosto de 2006, la Casa
Blanca entregó al Congreso de EEUU el texto
final del acuerdo para su discusión y aprobación definitiva, que no se ha producido todavía. Esta demora en la aprobación definitiva
del tratado, por el lado de EEUU, ha puesto en
dificultades a los exportadores colombianos
que disfrutan de los beneficios arancelarios
de la Ley de Preferencias Arancelarias Andi176
nas y de Erradicación de Drogas (ATPDEA). 146
El gobierno colombiano ha aceptado oficialmente que con la firma del Tratado hay
ganadores y perdedores (Salazar, 2006). Gremios, sindicatos y ciudadanos comunes han
expresado su rechazo a ese acuerdo al considerarlo desventajoso para la economía nacional, principalmente en aspectos agrícolas
y de propiedad intelectual. Entre los sectores
perjudicados están el arroz, el trigo, el maíz,
el azúcar, la avicultura, la ganadería vacuna
y la porcicultura, que, como señala Hernando
Salazar (2006) van a resultar perdedores no
porque desaparezcan, sino porque van a tener que ganar menos, trabajar más y competir más. Otras críticas al TLC se refieren a que
al aparato productivo colombiano no tiene la
posibilidad de competir con el de EEUU. Algunos consideran, por lo tanto, que la producción agrícola interna no resistirá la competencia de productos del campo subsidiados por el
gobierno de EEUU. En cuanto a la propiedad
intelectual, se señala que los colombianos no
tendrían más la posibilidad de comprar DVDs
o música barata en la calle, porque los artículos relativos a la propiedad intelectual, que ya
prohiben esas ventas de CDs o DVDs quemados/reproducidos en casa, ahora deberían aplicarse con más fuerza (Acosta, 2006).
Se espera que, como habría perdedores,
el gobierno colombiano deberá buscar soluciones para ellos. Está prevista, por ejemplo,
ayuda financiera estatal orientada a reconvertir las actividades productivas de esas empresas y personas a nuevas actividades, en
las que se pueda pasar de una ventaja comparativa a una competitiva. Además, se considera que la fuente principal del dinero dirigido a la reconversión de los perdedores podría
venir del beneficio marginal de quienes ganen
con el TLC (“La ayuda estatal para los perdedores con el TLC”, El Tiempo, 27/8/ 2006).
146 Esta ley de EEUU permite el acceso libre de aranceles a ese
mercado a más de 6000 partidas de productos colombianos. El
ATPDEA expiró en diciembre de 2006, pero se renovó, en tanto
se completa la ratificación del TLC por EEUU.
Sin embargo, según el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de Colombia,147 el
TLC COL-EEUU es una oportunidad para ese
país, pues además de adquirir un instrumento
para ganar competitividad y conquistar nuevos
mercados, fortalece las preferencias que había
recibido mediante el ATPDEA. Éstas permitieron a Colombia el crecimiento de importantes
sectores de exportación, entre los cuales cabe
mencionar los de textiles, flores, cigarrillos y
calzado. A través del ATPDEA, Colombia exportó, en el año 2005, US$ 4935 millones, el
53% de lo exportado por ese país a EEUU.
El texto del acuerdo quedó conformado
por 23 capítulos y varios anexos, cuya organización se observa en el Cuadro 1. El Tratado abarca varios aspectos, entre los cuales
cabe destacar: primero, el institucional, pues
se incluyen disposiciones que reflejan la compatibilidad entre el TLC y la CAN, objetivo importante para Colombia y los demás países
andinos. La Decisión 598 de la CAN facultó
a sus miembros a negociar con terceros países, tomando en consideración las sensibilidades de los países miembros de la CAN que
no participen en esa negociación. La aplicación del principio de Nación Más Favorecida
(NMF) entre los países de la CAN hace que
los beneficios que Colombia concede a EEUU
se hagan extensivos a los demás países andinos. Otro aspecto destacado, dentro de lo institucional, es la creación de una Comisión de
Libre Comercio, con el objetivo de adelantar
labores de administración del Tratado y hacer
el seguimiento de los efectos del TLC en las
pequeñas y medianas empresas (PYMES).
El Tratado reconoce la necesidad de fortalecer la capacidad comercial de Colombia,
para lo cual se crea el Comité para el Fortalecimiento de las Capacidades Comerciales,
que tiene como función gestionar los procesos de cooperación internacional, a partir
147 A partir de ahora se sigue el texto del Tratado de Libre
Comercio entre Colombia y Estados Unidos, Ministerio de
Comercio Industria y Turismo de Colombia (Resumen) (2006).
http://www.tlc.gov.co/
de una estrategia nacional de cooperación
definida por el gobierno colombiano. Entre
las fuentes de cooperación pública y privada
citadas destacan la Corporación Andina de
Fomento (CAF), el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID), la Organización de Estados
Americanos (OEA) y distintas agencias del
gobierno de EEUU. Existen otros comités y
grupos de trabajo que desempeñan actividades más específicas relacionadas con algunos capítulos en particular. Su tarea es la de
ayudar a dar cumplimiento a lo acordado y
abordar las dificultades que puedan generarse, evitando el uso del mecanismo de solución de controversias del Tratado. El Cuadro
2 muestra esos comités y grupos de trabajo.
El segundo aspecto a subrayar es el acceso a los mercados. En los capítulos relacionados con esto, se plantea la remoción
de barreras arancelarias y no arancelarias al
comercio de bienes y servicios. Por ejemplo,
Colombia, además de consolidar todas las
preferencias del ATPDEA, puede promover
el crecimiento de sus ventas en el mercado
estadounidense de productos agropecuarios,
entre los cuales destacan margarinas, productos cárnicos, lácteos, hortalizas, frutas, flores
y otros productos de la cadena de oleaginosas, confites y chocolates, cigarrillos, tabacos,
algodón, azúcar y productos con azúcar. Se
estima que, para estos productos, Colombia
tiene una ventaja comparativa que con el TLC
podría convertir en una ventaja competitiva.
En el Tratado se han incorporado también
instrumentos de protección para los productos sensibles de la agricultura colombiana.
Así, para la producción agropecuaria, el TLC
brinda condiciones que permitirían a Colombia modernizar sus procesos productivos y
mejorar su competitividad. Estas condiciones se expresan a través de mecanismos de
protección como aranceles base, salvaguardas especiales automáticas, amplios plazos
de desgravación, plazos de gracia para productos más sensibles, cuotas de importación
177
para que este sector pueda enfrentar las
nuevas condiciones de competencia. Además, se obtuvo que las medidas sanitarias y
fitosanitarias no se conviertan en barreras no
arancelarias para el acceso de los productos
agropecuarios colombianos al mercado estadounidense, en la medida en que Colombia se
ha comprometido a cumplir con los estándares sanitarios y fitosanitarios internacionales.
El objetivo de Colombia en la negociación
de bienes industriales se orientó a alcanzar
acceso preferencial y permanente para todas
las exportaciones del sector. Con respecto a
esto, el 99.9% de la oferta exportable industrial de Colombia obtendrá acceso al mercado
de EEUU a partir de la entrada en vigencia
del TLC. En el sector textil y confección las
preferencias van más allá del ATPDEA pues
cubren sectores nuevos como las confecciones para el hogar. También Colombia logró preferencias a largo plazo para productos como ropa interior femenina, vestidos de
baño y moda en general. Las pequeñas y
medianas empresas (PYMEs) se verán especialmente beneficiadas con lo concertado en
acceso de bienes industriales, porque se espera que la reducción de aranceles reduzca
también sus costos de producción y abarate
la actualización tecnológica en productividad.
La eliminación de las barreras de acceso, que distorsionan el comercio e imponen
trato discriminatorio a los proveedores de
servicios, fue el objetivo más importante de
la negociación en este sector. Se estima que
ello permitirá la promoción de la competitividad en beneficio de los consumidores, los
cuales obtendrán acceso, libre de aranceles,
a productos digitales. Colombia, dentro del
tema de servicios, ha establecido reservas,
entre las cuales las más importantes son la
reserva del Estado para establecer controles
a los flujos de capital, con fines de estabilización macroeconómica, la inclusión de obligaciones para la telefonía móvil, la apertura
a la competencia de servicios transfronterizos en el sector de los seguros y la exclu178
sión de obligaciones para la telefonía rural.148
Otro aspecto a considerar, dentro de los
capítulos relativos al acceso a mercados, es la
materia de inversión. El TLC COL-EEUU permitirá a Colombia convertirse en plataforma
de inversión, con la concurrencia de capitales
tanto de EEUU como de otras partes del mundo que, aunados a los capitales nacionales,
permitirán desarrollar proyectos orientados
a la producción de bienes y servicios para el
mercado estadounidense. Se espera que el
TLC cree un ambiente positivo para la inversión, con el establecimiento de garantías recíprocas para las inversiones de ambos países.
Las compras públicas también fueron objeto de negociación en el TLC. Allí se establecieron métodos que eliminan barreras y
permiten a las empresas colombianas el acceso al mercado de compras públicas a nivel
federal y subfederal dentro de EEUU, cuyo
valor se calcula en US$ 300 millones por año.
Sin el TLC Colombia no tendría este nivel de
acceso pues la ley federal “Buy American Act”
autoriza a las entidades públicas federales a
adquirir bienes y servicios de proveedores
extranjeros sólo en determinadas situaciones, entre ellas cuando sean originarios de
países con los cuales se tenga un acuerdo de
compras públicas. Colombia estableció una
reserva asimétrica a su favor, exclusiva para
las PYMEs, en los contratos menores a US$
125.000, en tanto que el monto reservado
para las PYMEs de EEUU es de US$ 100.000.
Además, dentro de los capítulos de acceso a mercados, se consideraron los obstáculos técnicos al comercio, las reglas de origen,
los procedimientos aduaneros y las salvaguardias. El capítulo de Obstáculos Técnicos al comercio tiene como objetivo principal
evitar que las normas y reglamentos técnicos
148 Para el negociador colombiano del TLC Hernando José Gómez
“no se busca que las obligaciones del tratado encarezcan los servicios en las áreas rurales, hay un anexo específico en el que se
exceptúa la telefonía rural y en el caso de Colombia está definida
como la que se presenta en municipios de máximo 50 mil habitantes
y máximo 10.000 líneas, que quedan totalmente exceptuadas de las
obligaciones”.
http://www.portafolio.com.co/proy_porta_online/tlc/
neg_tlc/ARTICULO-WEB-NOTA_INTERIOR_PORTA-1770138.html
sean usados como barreras no arancelarias
al comercio de bienes industriales y agropecuarios entre Colombia y EEUU. En las reglas de origen se precisan las características
que deben tener los productos para ser considerados beneficiarios de las preferencias
otorgadas. Así se definieron tres grandes tipos de bienes que se considerarán originarios. El primero incluye los bienes obtenidos
o producidos en su totalidad en Colombia y/o
EEUU. Este es el caso de la mayor parte de
los bienes agropecuarios o de los bienes con
materia prima 100% nacional. El segundo incluye los bienes que son producidos a partir
de materias primas de los países firmantes;
ejemplo de éstos son los productos colombianos de exportación para EEUU, con materia prima proveniente de otros países de la
CAN. El tercer grupo incluye aquellos que son
elaborados incorporando materias primas de
terceros países. Para ello se utilizan criterios
de calificación de origen que permiten establecer el grado aceptable de insumos no regionales que puede contener el bien. La implementación de procedimientos aduaneros,
simplificados y claros, fue otro de los objetivos del TLC, para permitir realizar operaciones de exportación e importación de mercancías de manera eficiente y a menor costo.
to con campañas de información sobre el TLC.
Por último, dentro del acceso a mercados, el TLC incluye varios capítulos que fortifican y dan estabilidad a las reglas de juego para los empresarios en diferentes campos. Estos capítulos corresponden a Propiedad intelectual, Política de Competencia,
Asuntos laborales y Asuntos Ambientales.
La demanda venezolana de productos colombianos se diversificó ligeramente
en el año 2006 en comparación con el año
2005. Así, cincuenta principales productos
importados por Venezuela desde Colombia
en el año 2005 representaron el 55% del
valor de las importaciones totales y, para el
año 2006, ese mismo número de productos
representó el 53% (http://www.aladi.org/).
El tercer y último aspecto considerado en
el TLC fue la Agenda Interna para la Productividad y Competitividad. En ella se incluye un
conjunto de planes, proyectos y medidas del
gobierno colombiano para maximizar los beneficios y atenuar los riesgos de los tratados
comerciales. Dentro de la agenda interna se
consideran, por ejemplo, el desarrollo de la infraestructura, el desarrollo empresarial y tecnológico y la formación de capital humano, jun-
El texto del Acuerdo finaliza con varios
anexos, entre los cuales el más importante,
a efectos de esta investigación, es el Anexo
II-3, sobre eliminación arancelaria. En él se
plantean las siguientes categorías o velocidades de desgravación149 que van desde la
canasta A hasta la D. Para la canasta A se
indica una desgravación inmediata, para la B
a cinco años, para la C se concede un plazo de 10 años y para la D, más de 10 años.
Estas desgravaciones progresivas contribuirían a que la economía colombiana absorba los efectos de la desgravación de forma
gradual y así el ajuste en la estructura de la
economía ocurra con el menor costo posible.
2. Intercambio comercial entre
Venezuela y Colombia (1995-2006)
Las compras de bienes, a precios de
1984, por parte de Venezuela a Colombia en
el período 1995-2006 siguieron una tendencia creciente, pero también mostraron fuertes oscilaciones (Gráfico 2). La tasa media
de crecimiento durante ese período fue de
8%, destacándose un crecimiento de 20%
en las importaciones entre el 2005 y 2006.
El producto
87032300,150 de cilindrada
149 A los bienes ubicados dentro de la misma categoría de
desgravación se los denomina “canasta de bienes”.
150 Capítulo: 87 - accesorios demás vehículos terrestres; sus
partes y Vehículos automóviles, tractores, velocípedos y Partida:
8703 - AUTOMOVILES DE TURISMO Y DEMAS VEHICULOS
AUTOMOVILES CONCEBIDOS PRINCIPALMENTE PARA
TRANSPORTE DE PERSONAS (EXCEPTO LOS DE LA
PARTIDA 87.02), INCLUIDOS LOS DEL TIPO FAMILIAR
(«BREAK» O «STATION WAGON») Y LOS DE CARRERAS.
Apertura: 87032 - Los demás vehículos con motor de émbolo
(pistón) alternativo, de encendido por chispa: Ítem: 87032300 -
179
superior a 1.500 cm3 pero inferior o igual
a 3.000 cm3, ocupó el primer lugar de productos importados tanto en el año 2005
como en el 2006. El aporte de ese producto
al valor total de las importaciones creció, al
pasar del 10.78% en 2005 al 13.64% en el
año 2006. El segundo lugar de productos importados, para ambos años, lo ocupó el ítem
1029090.151 Los demás disminuyeron su participación en el valor total de las importaciones en el año 2006 con respecto a 2005 al
pasar de 6.90% a 4.83%. Los productos listados en el Cuadro 3152 mejoraron su posición
en el año 2006 con respecto al 2005; cabe
destacar carnes y despojos comestibles,
pañales para bebés, cobre y sus manufacturas, perfumes y aguas de tocador, diccionarios y enciclopedias, incluso en fascículos.
La oferta total de bienes de Venezuela hacia Colombia, a precios de 1984, mostró una
tendencia irregular durante el período de enero-1995 a septiembre-2006. Como se observa
en el Gráfico 3, las exportaciones venezolanas
hacia Colombia aún no han podido recuperar
los valores alcanzados en 1995; la tasa media
de crecimiento entre 1995 y 2006 ha sido negativa (-11%), y entre los años 2005 y 2006
fue de - 4%. Si para los años 2005 y 2006 se
toma en cuenta sólo las exportaciones no petroleras, la tasa de crecimiento sigue siendo
negativa, un poco más de nueve veces mayor
a la obtenida si se consideran las exportaciones totales. Además se observa una caída
consecutiva de las exportaciones venezolanas hacia Colombia durante los últimos tres
años. Esto y la tendencia de tasas negativas
de crecimiento de las exportaciones, en especial para productos no petroleros, podrían
agudizarse a partir de abril de 2011, año en
el cual finalizarían los compromisos arancelarios que actualmente mantiene Venezuela
De cilindrada superior a 1.500 cm3 pero inferior o igual a 3.000
cm3
151 Capítulo: 01 - ANIMALES VIVOS. Partida: 0102 - ANIMALES
VIVOS DE LA ESPECIE BOVINA. Ítem: 01029090 - Los demás
152 No se hace comparaciones con cifras por cuanto
la información del año 2006 sólo cubre ocho meses.
180
con la Comunidad Andina (CAN).153 Con ello
se eliminan las preferencias arancelarias por
parte de Colombia a Venezuela y puede haber
desplazamiento, por razones de calidad y precio, de los productos manufacturados venezolanos por productos procedentes de EEUU.
La demanda por parte de Colombia de
productos venezolanos en los años 2005
y 2006 se caracterizó por su bajo grado de
diversificación: los 50 principales productos
que Colombia compró a Venezuela representaron, en promedio, alrededor del 80% del
total de las importaciones desde dicho país
para esos dos años (http://www.aladi.org/).
El principal producto exportado por Venezuela a Colombia, tanto en el año 2005 como
en 2006, fue el ítem 72091700,154 de espesor superior o igual a 0,5 mm pero inferior o
igual a 1 mm. Este producto mejoró su participación en el total de las exportaciones al
pasar de 6.02% en 2005 a 9.88%, en 2006.
De los cincuenta productos exportados en el
año 2005, 19 mejoraron su posición en el año
2006 (Cuadro 4). Entre estos productos cabe
destacar el ítem 72092700155 de espesor superior o igual a 0,5 mm pero inferior o igual a
1 mm. Obsérvese que este producto corresponde al Capítulo que lidera los productos
exportados y además 9 de los 19 productos
que mejoran su posición están incluidos en
este Capítulo. También es pertinente señalar
que 5 productos correspondientes al Capítulo 72 desaparecieron de la lista de los 50
principales productos exportados en el año
2006 (Cuadro 5). Mientras tanto 18 nuevos
153 Si es que Venezuela no retorna a la CAN y no se realizan
otros acuerdos donde se establezcan preferencias arancelarias.
154 Capítulo: 72 - Fundición, hierro y acero Partida: 7209 PRODUCTOS LAMINADOS PLANOS DE HIERRO O ACERO
SIN ALEAR, DE ANCHURA SUPERIOR O IGUAL A 600 mm,
LAMINADOS EN FRIO, SIN CHAPAR NI REVESTIR. Apertura:
72091 - Enrollados, simplemente laminados en frío: Apertura:
72091 - Enrollados, Apertura: 72091 - Enrollados, simplemente
laminados en frío: simplemente laminados en frío: Item: 72091700
- De espesor superior o igual a 0,5 mm pero inferior o igual a 1 mm.
155 Capítulo: 72 - Fundición, hierro y acero Partida: 7209 PRODUCTOS LAMINADOS PLANOS DE HIERRO O ACERO
SIN ALEAR, DE ANCHURA SUPERIOR O IGUAL A 600 mm,
LAMINADOS EN FRIO, SIN CHAPAR NI REVESTIR. Apertura:
72092 - Sin enrollar, simplemente laminados en frío: Item: 72092700
- De espesor superior o igual a 0,5 mm pero inferior o igual a 1 mm
productos exportados156 surgieron en 2006
(Cuadro 6), entre los cuales cabe destacar
productos diversos de las industrias químicas, accesorios para vehículos, fundición de
hierro y acero, máquinas de afeitar, preparaciones a base de cereales y energía eléctrica.
En términos de comercio global, considerando el lapso 1995–2006, Venezuela fue exportadora neta de mercancías, a precios de
1984, hacia Colombia hasta 1999. Esta tendencia cambió de signo para el resto del lapso
y la brecha comercial deficitaria se amplió en el
año 2006, coincidiendo con la salida, en abril de
ese año, de Venezuela de la CAN (Gráfico 4).
Finalmente, si se considera sólo el efecto de los cambios en las tasas arancelarias
sobre el flujo comercial entre Colombia y
Venezuela en el período 2006–2011, éste
no debería presentar cambios por cuanto
las ventajas recibidas y otorgadas por Venezuela dentro del programa de liberación
de la CAN se mantendrán hasta entonces.
3. Efectos del TLC Colombia-EEUU
en el comercio de Venezuela
Colombia, según el presidente Chávez,
es el principal responsable de la salida de
Venezuela de la CAN, ya que entre los efectos del TLC COL-EEUU sobre el comercio
con Venezuela, se espera que el TLC inunde el mercado venezolano de productos
estadounidense, especialmente agropecuarios, los cuales se benefician de fuertes
subsidios gubernamentales. Los efectos del
abandono de la CAN por parte de Venezuela, en teoría, no comenzarían a sentirse antes de cinco años, plazo mínimo en el que
se mantendrían las actuales condiciones.
El intercambio comercial entre Colombia
y Venezuela (Cuadros 3 y 4) es diferente al
que ambos países realizan con EEUU. En156 No exportados en el año 2005.
tre ellos predomina el comercio de manufacturas, mientras hacia EEUU predomina
el comercio de materias primas para los dos
países (http://www.aladi.org/). Así, el efecto
negativo del TLC COL-EEUU sobre la balanza comercial venezolana se encontraría en
el sector de los productos manufacturados
exportados por Venezuela a Colombia, los
que pudieran ser sustituidos en el mercado
colombiano por productos estadounidenses.
Entre estos productos estarían todos aquellos
que mejoraron su posición en el año 2006,
en comparación con el 2005 (Cuadro 4).
En resumen, el efecto negativo del TLC
COL-EEUU sobre la balanza comercial venezolana desde el lado de las exportaciones
de productos manufacturados venezolanos
a Colombia es la pérdida de posiciones de
mercado en ese país. Por el lado de las importaciones, mientras estén vigentes, hasta
el año 2011, los acuerdos arancelarios con
la CAN, pudiera generarse un problema de
control de comercio (Trade Deflection).157
El efecto positivo sería consecuencia de
la existencia de un alto grado de complementariedad de materias primas, ya que Venezuela provee a Colombia de insumos para
el consumo intermedio de su industria. Las
normas de origen del TLC COL-EEUU resultaron negociadas de tal forma que, con un
mínimo de valor agregado (35 % del precio
FOB) en Colombia, la gran mayoría de los
productos, a excepción de los del sector textil/confección, pueden estar compuestos por
materias primas venezolanas transformadas
en Colombia.158 Entre esas materias primas
usadas para el consumo intermedio de la
industria colombiana destacaron en el año
2006 fundición, hierro y acero, productos diversos de las industrias químicas, aluminio en
157 Cuando un bien que es gravado en un país (A) con un
determinado arancel puede acceder al mismo a través de un
tercer país (B) libre de aranceles o con un arancel menor
al establecido en dicho país (A), el arancel colocado para
ese producto en el país A pierde su objetivo, que pudiera ser
proteccionista o de recaudación de ingresos.
158 El Universal- http://www.eluniversal.com/2006/04/30/eco_
art_30202D.shtml
181
bruto, accesorios para vehículos, abonos minerales o químicos nitrogenados, poliestireno y energía eléctrica (http://www.aladi.org/).
Una manera más precisa de ver el efecto
del TLC COL-EEUU sobre la balanza comercial venezolana es mediante la observación
de las ofertas de desgravación presentadas
por Colombia a EEUU. Con este objetivo, el
Cuadro 7 muestra la distribución de las exportaciones venezolanas a Colombia, acumuladas en el lapso 1998–2003, de acuerdo a
las “canastas arancelarias” enumeradas en la
Sección II. El 61% de los productos que Venezuela le vende a Colombia se encuentran en
la canasta C, el 21% en la canasta B, el 10%
en la canasta A y sólo el 8%, en la canasta
D. Es claro que para las canastas A y B los
efectos de una posible desgravación serían
nulos, los bienes incluidos en la canasta A tienen una desgravación inmediata a la firma del
TLC y los bienes incluidos en la canasta B tienen un plazo de cinco años, mientras que las
preferencias arancelarias de Colombia para
Venezuela se mantendrán durante ese lapso;
para la canasta C, los efectos comenzarían
a verse dentro de 10 años, si Venezuela se
mantiene retirada de la CAN y no firma algún
acuerdo de preferencias arancelarias con Colombia. El mayor sector afectado sería el de
la manufactura intensiva de capital y los productos, dentro de este sector, serían especialmente vehículos y repuestos para vehículos.
El Cuadro 8 registra para el año 2006 la
distribución porcentual de los principales productos que Venezuela exportó a Colombia, de
acuerdo a las canastas de desgravación ofrecidas por este país a EEUU. Los productos
incluidos en las canastas A, B y C alcanzaron
el 43,3% del total de las compras realizadas
por Colombia desde Venezuela. El mayor número de productos se ubica en la canasta C,
un 30.5%; le siguen la canasta A con 7.15%
y la canasta B, con 3.79%. Esta situación
es similar a la ocurrida con las exportaciones venezolanas acumuladas para el lapso
182
1998–2003. Los productos ubicados en la
canasta C afectarían negativamente, dentro
de 10 años, la balanza comercial venezolana
al ser desplazados del mercado colombiano
por importaciones provenientes de EEUU. La
desgravación arancelaria de los productos
ubicados en las canastas A y B no afectaría
la posición de esos productos exportados
por Venezuela en el mercado colombiano, ya
que dicha desgravación se haría dentro del
lapso de vencimiento de los compromisos
arancelarios que Venezuela mantiene con
la CAN. Después de ese lapso es claro que
dichos productos perderían las preferencias
arancelarias otorgadas por Colombia y podrían ser desplazados del mercado colombiano por productos provenientes de EEUU.
Dentro de los productos ubicados en la canasta C, el ítem 72091600159 ocupó en el año
2006 la primera posición entre los productos
exportados por Venezuela a Colombia, con
una participación de 6.21% en el total de las
exportaciones. En el Capítulo 72, fundición de
hierro y acero, se ubican 10 de los 16 productos colocados por Colombia en la canasta C.
Estos productos son usados por la industria
colombiana en la fabricación de perfiles en
frío, aparatos domésticos (láminas para la fabricación de refrigeradores), muebles metálicos y carrocerías de automóviles, entre otros.
Es significativo señalar que las normas
de origen del TLC COL-EE.UU. establecen
que para exportar acero en sus formas primarias se debe partir del acero subregional.
El proceso de producción a partir de terceros países es suficiente para conferir origen
a las manufacturas de acero (Botero, 2006:
5). Esto aseguraría que el acero venezolano podría mantener y hasta aumentar sus
exportaciones, siempre que mantenga las
preferencias arancelarias con Colombia.
Por otra parte, las normas de origen nego159 Capítulo: 72 - Fundición, hierro y acero. Apertura: 72091Enrollados, simplemente laminados en frío: Ítem: 72091600- De
espesor a 1 mm pero inferior a 3 mm.
ciadas para automóviles y autopartes son flexibles también, para permitir incorporar materias
primas de países no miembros del TLC COLEEUU. Las características del régimen son:
1- Para los vehículos se ha pactado
una norma de valor de contenido regional
de mínimo un 35% calculado con base en
el concepto de costo neto del vehículo (en
el contenido regional se tendrían en cuenta los materiales locales y todos los costos
del productor excepto los de distribución y
venta). Esta norma permite incorporar un
porcentaje de materiales
no originarios
hasta un 65% del costo total del vehículo.
2- Se incluyeron mecanismos flexibles
para el cumplimiento del porcentaje arriba
mencionado como promedios anuales e inclusión de partes y piezas manufacturadas en las
plantas ensambladoras de los países parte.
3- Normas favorables para la exportación
de autopartes. Se logró cierto grado de flexibilidad en la adquisición de materias primas para
la fabricación de las mismas (Botero, 2006: 7).
Si Venezuela regresa a la CAN, o firma
un acuerdo de preferencias arancelarias con
Colombia después del año 2011, los productos ubicados en el Capítulo 87 −accesorios
demás vehículos terrestres; sus partes y vehículos automóviles, tractores, velocípedos−,
podrían contribuir a mejorar la balanza comercial venezolana, ya que en 2006 se observó
un avance en la posición de estos productos, en cuanto a su participación en el total
de las exportaciones, con respecto a 2005.
Para productos ubicados en el Capítulo 38 −productos diversos de las industrias
químicas−, en el TLC COL-EEUU se acordó también condiciones flexibles que permitirían la incorporación de materias primas
de países no miembros del TLC. Ello permitiría un aumento de las exportaciones de
Venezuela a EEUU a través de Colombia.
4. Conclusiones
El intercambio comercial entre Colombia y
Venezuela es dinámico e importante, pero enfrenta problemas resultantes de las condiciones políticas y económicas de ambos países.
Una característica destacada del mismo es
también que este intercambio sostiene buena
parte de la estructura productiva, que genera
productos con mayor valor agregado en ambos
países. Si el efecto del TLC COL-EEUU en el
intercambio comercial entre Colombia y Venezuela depende de los acuerdos alcanzados en
acceso a mercados, entre los cuales el más
importante se refiere a las normas de origen,
puede esperarse que este TLC con EEUU
convertiría a Colombia en una plataforma de
exportaciones. En esta situación, Venezuela
podría resultar beneficiada, aun cuando no
sea parte del acuerdo, por la complementariedad existente entre ambas economías.
La colocación de productos venezolanos
finalizados en Colombia, para ser incluidos
en productos exportados a EEUU, podría generar empleo y crecimiento del PIB venezolano debido al aumento de las exportaciones.
Este efecto positivo sólo existiría, sin embargo, hasta el 2011, año en el cual las preferencias arancelarias entre Colombia y Venezuela
quedarían eliminadas y las materias primas
usadas por la industria colombiana podrían
provenir de otras fuentes, con las cuales Colombia mantenga preferencias arancelarias.
En general, si llega a concretarse el TLC
COL-EEUU y Venezuela se mantiene fuera
de la CAN, este país tendría que buscar mercados alternos para sus exportaciones manufactureras y de materias primas, que ahora
van hacia el mercado colombiano, pues serían desplazadas al perder sus preferencias
arancelarias, con el consiguiente golpe sobre
la estructura productiva venezolana.
Por otra parte, el impacto del TLC COLEEUU en el comercio colombo- venezolano
183
también dependerá de los resultados de las
negociaciones finales160 en otras áreas vinculadas con el acceso a mercados, como son
las reglamentaciones técnicas, sanitarias y
fitosanitarias, la aplicación de restricciones
cuantitativas o de mecanismos de defensa
comercial y las normas de origen, que se
acuerden para hacer efectivo el beneficio del
libre comercio. Este último elemento es muy
importante a la hora de evaluar los efectos
del TLC en el comercio entre Colombia y
Venezuela.
El flujo comercial entre Colombia y Venezuela en el lapso 2006–2011 no debería presentar cambios substanciales, por cuanto las
ventajas otorgadas y recibidas por Venezuela
dentro del programa de liberación comercial
de la CAN se mantendrán. Además el mayor
porcentaje de productos exportados por Venezuela a Colombia se ubican en la canasta C,
cuyo plazo para su desgravación total es de
diez años a partir de la firma del TLC.
A partir del año 2011, el efecto negativo del
TLC COL-EEUU sobre la balanza comercial
venezolana se observaría en la disminución de
los productos manufacturados exportados por
Venezuela a Colombia, entre los cuales cabe
mencionar plásticos y sus manufacturas y accesorios para vehículos y sus partes. El efecto
positivo, si Venezuela negocia un acuerdo bilateral con Colombia, vendría dado por las materias primas que la industria colombiana usa
para su industria entre los cuales cabe mencionar: productos diversos de las industrias
químicas; aluminio en bruto, fundición, hierro
y acero.
No es fácil predecir cuáles serían los efectos
que el TLC COL-EEUU podría tener sobre el
comercio entre Colombia y Venezuela. Si prescribe la zona de libre comercio, establecida en
la CAN, Venezuela, como miembro pleno del
Mercosur, tendría que negociar un Acuerdo de
Complementación Económica (ACE) con Colombia ya que las preferencias otorgadas en
el ACE Nº 59 no son aplicables por igual a todos los países miembros del Mercosur (http://
www.sice.oas.org/Trade/mrcsrac/eca_s.asp)
Fuente: ALADI, Sistema de Informaciones de Comercio Exterior (SICOEX) y cálculos propios del autor.
160 Una vez que el TLC COL-EEUU haya sido aprobado por el
congreso de EEUU
184
Este ACE podría ser menos favorable que las
actuales condiciones que tiene Venezuela por
ser miembro de la CAN. Por ejemplo, podrían
quedar fuera de la negociación productos que,
por razones de calidad y precio, tendrían su
origen, después de firmado el TLC, en el mercado estadounidense.
185
Fuente: Cepal -Badecel 1995-2004; CAN SECRETARIA GENERAL 2005 (9 meses) a Sep 2006
Cálculos propios del autor.
Fuente: Cepal -Badecel 1995-2004; CAN SECRETARIA GENERAL 2005 (10 meses) a Oct. 2006
Cálculos propios del autor.
186
187
188
189
190
Fuente: Cepal -Badecel 1995-2004; CAN SECRETARIA GENERAL 2005 (10 meses) a Oct. 2006
Cálculos propios del autor.
191
192
Referencias bibliográficas
-Álvarez, R., Briceño Ruiz, J. y Bustamante, M.
(2003). “Venezuela y su participación en el
ALCA: Opciones y desafíos”. Aldea Mundo,
6 (12).
-Acosta M., A. D. (2006). “El TLC: ganadores y
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Información técnica:
Programa empleado: Adobe InDesign CS3
Impresión en papel Hansa Matte, portada Sulfato 16
Fuente usada: Arial
Este libro se imprimió en
Centro Editorial LITORAMA. c.a.
Telefax: 0274-2525770 - 2521971
www.litorama.com.ve [email protected]
en el mes de Noviembre de 2008.
Se hicieron 500 ejemplares.