el desarrollo economico argentino a fines del siglo xx

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El desarrollo economico
Argentino a fines del siglo xx1
USO
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D av i d M a t e s a n z G ó m e z y A ng e l e s S á n c h e z D í e z
OS EN
AGE N DA I N T E R N AC I O N A L N º 3
La crisis argentina demostró que las fuerzas de mercado solas
son impotentes para lograr la inserción internacional
POR David Matesanz Gómez* Y
Ángeles Sánchez Díez**
* Departamento de Economía Aplicada, Universidad de Oviedo
**Departamento de Estructura Económica y Economía del Desarrollo
Universidad Autónoma de Madrid
Introducción
A lo largo de las décadas, las relaciones económicas internacionales y, particularmente,
la inserción internacional en los mercados mundiales han sido causa y efecto del diseño
de diversos modelos de desarrollo económico en América Latina. En el caso de Argentina, desde principios de siglo el país ha transitado desde las opciones aperturistas de la
integración económica y financiera mundial, en el denominado modelo agroexportador,
a otras opciones más cerradas e interventoras, la conocida industrialización sustitutiva de
importaciones (ISI). Hacia finales del siglo se ha venido imponiendo desde la Comisión
Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) una nueva dimensión de la inserción internacional de los países latinoamericanos, denominada regionalismo abierto, y a
la cual Argentina se ha adherido, especialmente con la estrategia de integración regional
llevada a cabo con el Mercado Común del Sur (MERCOSUR). A su vez, en el marco del
denominado “Consenso de Washington” (C-W) (Williamson, 1990), durante la década
de los noventa Argentina ha ido implementando medidas económicas pro-mercado tendientes a integrar plenamente la economía en las corrientes comerciales, financieras y
tecnológicas mundiales. El Plan de Convertibilidad de 1991 es el corte radical que marca
el inicio en la implementación de estas recetas de política.
Como no podía ser de otra manera, paralelamente se articulaban diferentes modelos de
desarrollo nacional que asignaban distintas funciones al mercado nacional/regional (interno), a los agentes productivos y, de forma especial, al Estado y a las políticas que desde
él se implementaban. Indudablemente, estos factores, aparte de aquellos propios de orden
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político, social, cultural e histórico, han ido configurando la especialización comercial,
inversora y financiera de las economías.
En este artículo se recogen algunas ideas preliminares sobre la situación y los efectos que
para el desarrollo económico de Argentina han tenido los temas anteriormente mencionados (comercio, inversión y flujos financieros). En muchos casos este análisis pone de
manifiesto los desequilibrios existentes en su estructura productiva que sitúan a la economía ante una importante encrucijada para el milenio recién inaugurado. La articulación
de la economía argentina hacia el futuro es especialmente importante en este momento
una vez que parece claro el fracaso, en su visión de largo plazo, de las estrategias de desarrollo centradas en las recetas liberales del C-W. La nueva estrategia que se implemente
tiene que tener en cuenta los éxitos y fracasos de esta década, marcada por la postura
neoliberal, con el fin de definir hacia el futuro el camino a seguir.
El resto del trabajo se estructura como sigue: el punto dos muestra una visión histórica
de las implicaciones y relaciones que los modelos de desarrollo seguidos por Argentina
a lo largo del último siglo han tenido en la inserción internacional del país. El siguiente
punto describe la evolución que el patrón de especialización comercial ha mostrado en
los últimos lustros de la década y su influencia en los desequilibrios externos del país. El
punto cuatro analiza la dinámica y el papel que los elevados flujos de Inversión Extranjera Directa (IED) han tenido para la economía a lo largo de, principalmente, la última
década. El quinto apartado realiza una revisión similar del papel que la intensa llegada de
capitales financieros ha tenido para la economía argentina. El siguiente apartado analiza
el papel que las instituciones financieras internacionales han jugado en algunos aspectos
de la política económica de Argentina y su articulación con los mercados internacionales.
Para terminar, se presentan brevemente las conclusiones más importantes.
Los modelos de desarrollo del último siglo y las relaciones económicas
internacionales en Argentina
Durante el siglo que terminó, Argentina, y en general América Latina, han pasado por
tres etapas diferentes en cuanto a la estrategia de desarrollo económico global implementada, la cual tenía una visión diferente del papel del país en el mundo. Sin un claro momento de ruptura entre ellos, se pueden definir los siguientes modelos; el agroexportador
(1880-1930); la etapa de sustitución de importaciones (1930-1975) y, posteriormente a la
crisis de la deuda, la apertura de la economía a partir, sobre todo, del Plan de Convertibilidad (1991-2003).
El modelo agroexportador fue un modelo de desarrollo hacia “afuera” que estuvo centrado en la producción de granos y carnes. Durante este periodo, de economía abierta
y regulación automática del patrón oro, el país se fue convirtiendo en un exportador
dinámico de productos primarios y en un importador de bienes manufacturados y de
capital, producto de las grandes ventajas otorgadas por la presencia de abundantes recursos naturales. En esta etapa, las exportaciones eran el motor del crecimiento del país y
la economía estaba caracterizada por la existencia de una situación social y económica
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dual, en la cual el mercado nacional estaba poco desarrollado y la estructura productiva
orientada hacia el exterior afirmando lo que Faletto2 denominó economía de enclave. A
su vez, la dualidad en la sociedad se manifestaba por la existencia de dos clases sociales
separadas por un abismo; las masas no educadas y con carencias básicas y las elites latifundistas con patrones de consumo altamente sofisticados. A pesar de esta dualidad, el
elevado dinamismo de la economía argentina durante este periodo convirtió al país en
uno de los más desarrollados del mundo atrayendo importantes flujos de población, de
Europa principalmente, que serían importantes durante las primeras fases de la ISI, en
términos de mano de obra con una cierta cualificación y en términos del incremento del
mercado que implicaron.
Aunque durante esta etapa comienza un incipiente proceso de industrialización, centrado
principalmente en el sector agroindustrial, que tendía a dinamizar el mercado interno y
reducir los desequilibrios sociales, a finales de la década del treinta confluyen tres elementos que indujeron la posterior etapa de industrialización sustitutiva de importaciones
(ISI); el fin de la expansión de la frontera agrícola, la crisis internacional del 29 y las
relaciones conflictivas entre Argentina, Estados Unidos y el Reino Unido, principales
mercados de exportación para los productos
pampeanos (Kosacoff, 2000). Estas circunstancias redujeron las exportaciones y limitaLa crisis económica del
ron, por tanto, las importaciones contribu‘30 favoreció el cierre de
yendo al cierre de la economía.
A las circunstancias internacionales del treinla economía y el desarrollo
ta contribuyó posteriormente la influencia de
de políticas sustitutivas
las ideas de la CEPAL3 durante las décadas
50, 60 y 70 en Latinoamérica, cuya manifestación de políticas nacionales fue la orientación hacia un modelo de desarrollo “hacia dentro”, instrumentado a través de una estrategia de ISI4. El objetivo de las políticas era la industrialización como condición necesaria
para mejorar sus niveles de desarrollo. La estrategia propuesta era producir en el interior
de las naciones los productos que se importaban comenzando por las producciones de
bienes con menor valor añadido, y en la medida que el sistema productivo lo fuera permitiendo, ir sustituyendo las importaciones de los bienes de mayor complejidad. Dada la
restricción que constituían los pequeños mercados nacionales en la gran mayoría de los
países, se potenciaron las zonas de integración5 para ampliar los mercados y obtener las
economías de escala que la política de sustitución de importaciones requería. En última
instancia, se buscaba cambiar las pautas de inserción internacional de las economías latinoamericanas, consideradas periféricas y dependientes.
El proceso de sustitución de importaciones evolucionó en Argentina desde un modelo
de desarrollo industrial basado en los sectores manufactureros de menor complejidad
centrados en la satisfacción de una demanda urbana interna creciente (sobre todo bienes
de consumo, electrodomésticos, maquinaria sencilla y la industria asociada a la construc102
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ción), hacia sectores más complejos basados en la industria petroquímica, el complejo
metal-mecánico y automotriz y la industria de bienes de capital en la última fase de la
ISI. A medida que se profundizaba en la sustitución, la creciente intervención estatal
introdujo una amplia gama de políticas industriales y comerciales con el objetivo de superar las recurrentes crisis de balanza de pagos que el modelo sustitutivo provocaba por
un creciente sesgo antiexportador en su estructura productiva.
La dinámica productiva produjo que, a mediados de la década de los setenta, el sector
industrial se convirtiera en el motor de la economía en cuanto a creación de empleo y
acumulación de capital. Las exportaciones de bienes no tradicionales crecieron hasta representar el 25% del total, cuando a comienzos de los sesenta éstas eran casi inexistentes,
y las restricciones al crecimiento económico que tradicionalmente imponía la balanza de
pagos comenzaban a atenuarse. Sin embargo, a mediados de la década de los setenta se
produce el primer intento de abrir la economía al comercio internacional y dejar que el
mercado sea el asignador de los recursos productivos, en vez del fuerte intervencionismo
estatal previo, con el objetivo de incrementar la eficiencia global de la economía. El primer intento aperturista se produjo durante la dictadura militar de 1976-19836.
Esta estrategia económica, denominada de apertura financiera externa con endeudamiento forzado (Ferrer, 1981), no logró el objetivo planteado y provocó una pesada carga para
la balanza de pagos y un elevado incremento de la deuda externa que desembocaría en
la Crisis de la Deuda de los ochenta y, con ella, en lo que se denominó la década pérdida
para América Latina7.
Más allá de los evidentes problemas e inconsistencias que el periodo de la ISI produjo
en Argentina8, lo cierto es que el periodo posterior a la apertura, llevado a cabo por la
dictadura militar, y los problemas de la economía mundial en aquel momento produjeron
una década de ajuste económico de consecuencias negativas para toda la economía real y
constantes y elevados desordenes monetarios y financieros que configuraron los ochenta
como una etapa recesiva en prácticamente todos los aspectos económicos y, a la vez, de
transición entre el modelo de la ISI y la posterior implementación del Plan de Convertibilidad.
A la etapa recesiva y de continuo ajuste de la economía argentina en los ochenta, se le
unieron una serie de factores internos y externos que presionaron a la política económica
hacia una estrategia de mayor presencia de las fuerzas de mercado como directoras de la
actividad económica. Entre estos factores se puede destacar la caída de la productividad
de los factores9, los brillantes resultados que venían alcanzando las economías del sudeste Asiático, el cuestionamiento de la teoría keynesiana, la influencia de las corrientes
neoliberales por parte de los gobiernos latinoamericanos, inspiradas en las políticas de
M. Thacher y R. Reagan, la aparición de un grupo “exitoso” de economistas neoliberales
más jóvenes a quienes se les pidió participación en la gestión y aplicación de las reformas
y, finalmente, el ritmo de crecimiento de la economía chilena en el periodo 1985-1989 que
sirvió de modelo para otras economías.
Así, a finales de los ochenta surge el Consenso de Washington10, auspiciado por las insti103
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tuciones internacionales, como recetario que contenía las medidas necesarias para sanear
la economía. A corto plazo se buscaba la estabilización de la economía y el fin del populismo y, a medio y largo plazo, la adopción de una estrategia de mercado. En el plano
internacional, se suponía que la plena integración de las economías en las corrientes
comerciales, financieras y tecnológicas mundiales induciría una mayor eficiencia global
que culminaría en una etapa de crecimiento económico duradero.
Las reformas estructurales, preconizadas por el Consenso de Washington, tuvieron en
Argentina un fiel seguidor a partir de la llegada al poder de Carlos Menem en 1989. Los
primeros planes de su gobierno fracasaron rápidamente y llevaron a la economía a un
pico hiperinflacionario, a principio de 1990. A comienzos de 1991, la amenaza de un nuevo brote hiperinflacionario, llevó al gobierno a “sobre reaccionar” (Gerchunoff y Torre,
1996) en sus decisiones de política económica y lanzó el Plan de Convertibilidad en Abril
de 199111.
En términos generales, el Plan de Convertibilidad suponía la señal definitiva en la adopción de las recetas neoliberales de moda. En lo monetario, se estableció la paridad del
dólar con el peso y se obligó al Banco Central a mantener suficientes divisas para cubrir
la base monetaria, lo que lo convertía, de hecho, en una caja de conversión cuya política
monetaria era exógena. La política comercial buscó modernizar el aparato productivo,
incrementado su productividad, y ligar los precios nacionales a los internacionales para
lo cual se redujeron sustancialmente los aranceles y las restricciones cuantitativas de forma que la década de los noventa es el periodo de mayor apertura económica al exterior
de la historia reciente de Argentina. Igualmente, comenzó un intenso proceso de privatizaciones y desregulación de la economía, de reforma del Estado y de simplificación y
ampliación del esquema fiscal. Así, el Plan produjo un cambio estructural en la lógica
económica previa, produciendo una inserción, drástica y sin ningún tipo de gradualismo,
en las corrientes económicas globales.
Los primeros años de implementación del Plan fueron un rotundo éxito: la inflación cayó
rápidamente, siendo Argentina uno de los países con menor inflación del mundo a mediados de los noventa, la actividad económica creció entre 1991 y 1994 a tasas cercanas al
9%, se produjeron llegadas de capitales del exterior en ese periodo por valor acumulado
superior a los 44 mil millones de dólares, se normalizó el crédito y el consumo y se incrementó fuertemente la productividad de la economía.
El logro de la estabilidad hizo creer que el nuevo modelo de desarrollo serviría para
lograr el crecimiento de largo plazo y la mejora sostenida de los niveles de vida de la
población. Sin embargo, durante la década se fueron acumulando desequilibrios externos
y, al final de la misma, fiscales que junto a los problemas que en la economía mundial
provocaron las crisis financieras de finales de la década provocaron el colapso del Plan y
la intensa devaluación y recesión económica de 2002, después de una caída paulatina de
la actividad económica desde mediados de 199812.
Este proceso de largo plazo, ha visto como los modelos de desarrollo implementados
tenían distintas visiones del papel de Argentina en la economía mundial y, por tanto,
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en las relaciones económicas internacionales. Desde una visión plenamente integrada
a la economía mundial y con una clara división del trabajo del periodo agroexportador,
a un práctico cierre de la economía durante el periodo de búsqueda de un desarrollo y
modernización industrial de la etapa sustitutiva de importaciones y, con ello, una cierta
desconexión de la economía mundial. En la etapa actual, el intenso proceso de inserción
en las corrientes económicas mundiales ha observado éxitos y fracasos, modificando
completamente la economía argentina.
Esta pequeña y sintética aproximación histórica nos abre la puerta para evaluar los aspectos más importantes, las luces y las sombras, que en el último periodo de apertura económica y desregulación de la economía han tenido los factores económicos de las relaciones internacionales, esto es: la especialización comercial, la inversión extranjera directa,
los flujos financieros y las relaciones con los organismos financieros internacionales.
En el cuadro 1 se sintetizan, en el marco de los distintos modelos de desarrollo, algunas de las reformas más importantes llevadas a cabo por la economía Argentina en el
último siglo.
Especialización y competitividad internacional
El comercio internacional es, sin duda, uno de los factores que ha impulsado el desarrollo
económico de muchos países a lo largo de los dos últimos siglos. Sin embargo, la evidencia empírica y las aportaciones recientes de las nuevas teorías del comercio internacional,
el crecimiento endógeno y la geografía económica han mostrado que el libre comercio
puede implicar pérdidas para algunos de los participantes en el proceso. Incluso la Organización Mundial del Comercial (OMC), a pesar del claro enfoque en defensa del libre
comercio, señala que “finalmente, para poner las cosas en perspectiva, un régimen de
comercio abierto no es la panacea del crecimiento: Para realizar todo el potencial de las
fuerzas productivas de la economía deben ser idóneos además otros elementos del régimen de política económica” (página 54).
La experiencia histórica argentina, así como la de muchos países de América Latina,
muestra que la especialización comercial ha sido uno de los elementos clave que ha implicado una importante restricción al crecimiento económico, siendo, como señala la
CEPAL, la transformación productiva y la inserción internacional un requisito importante para lograr un desarrollo sostenido13. En este sentido, las políticas implementadas
a lo largo de los noventa deberían haber producido una modernización en la estructura
productiva que hubiera tenido su reflejo en una mejor inserción comercial y tecnológica
internacional, la que favoreciera la posición competitiva del país en los mercados internacionales.
Una limitación muy importante para Argentina en los noventa en cuanto al comercio
exterior fue el apreciado nivel del tipo de cambio real que el peso experimentó, por unos
motivos u otros, a lo largo de gran parte de la década. Este hecho, sin duda, limitó claramente la competitividad precio de los productos argentinos a favor de los extranjeros, lo
que tuvo un claro reflejo en el incremento de las importaciones. Sin embargo, la compe105
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titividad internacional tiene también un componente estructural, basado en la calidad, la
tecnología y el diseño incorporado, entre otros factores, y cuyo precio no es la variable
más relevante en su desempeño internacional, por lo que las pérdidas de competitividad
precio podían haber sido compensadas por medio de políticas en esta dirección.
La década de los noventa, en los hechos, ha mostrado como las importaciones, principalmente de bienes industriales (o intensivo tecnológicos), se incrementaron tres veces más
rápido que las exportaciones, habiendo sido la apertura comercial de Argentina netamente importadora (las exportaciones crecieron entre 1990 y 2000 a una tasa anual del 7,5%
mientras que las importaciones lo hicieron al 24%). El incremento de las importaciones
se produjo sobre todo en los bienes intensivo tecnológicos, mientras que la canasta exportadora siguió centrada en los productos primarios y sus manufacturas (Matesanz, 2002).
Así, la década de los noventa en Argentina muestra como las limitaciones competitivas de la economía han determinado que la especialización internacional del país no se
haya modificado sustancialmente e, incluso,
la década ha traído un incremento de las tradicionales ventajas comparativas del país en
La apreciación del tipo
bienes sin intensidad tecnológica (formados
de cambio limitó la
por productos primarios, especialmente agrícolas y energéticos -petróleo) y un aumencompetitividad de los
to de las desventajas de los bienes intensivo
productos argentinos
tecnológicos (bienes industriales y algunas
semi-manufacturas)
Así, la mayor apertura y desregulación de la
economía argentina en los noventa, provocaron un intenso crecimiento de las importaciones, especialmente de bienes industriales, que no se tradujo en una modificación de
su especialización productiva en el comercio exterior. Es decir, la modernización que
indudablemente provocan las importaciones de bienes de capital debe, a medio y largo
plazo, ser compensada por un mejor desarrollo exportador para pagar genuinamente dichas importaciones, sin necesidad de endeudamiento continuo, hecho que como ya se ha
mencionado no se registró.
Esta especialización no ha sido capaz de generar las divisas suficientes para pagar las
importaciones de tecnología para la modernización e incremento de la competitividad
del conjunto del aparato productivo argentino, como se observa en la balanza comercial
de la década (cuadro 3)
En efecto, con un promedio de 1.200 millones de dólares corrientes de déficit, la balanza
comercial ha supuesto una necesidad de endeudamiento externo, no compensada por el
sector servicios, ni mucho menos por la balanza de renta14, por lo que, el deterioro comercial y de servicios de la cuenta corriente que implicaba el crecimiento de la actividad
económica argentina durante los noventa incrementaba las necesidades de endeudamiento y, con ello, la vulnerabilidad externa de forma creciente por los crecientes pagos que
ello implicaba15. Solamente después de la crisis argentina de enero de 2002, la combina106
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ción de la devaluación y de la caída de la actividad económica provocó una mejora de
la balanza comercial inducida, principalmente, por la intensa caída de las importaciones
(cuadro 4)
La especialización, por otro lado, no ha sido capaz de crear el empleo necesario, por
lo que el desempleo masivo ha sido la tónica dominante de la década, desempleo que
aumentaba fuertemente hasta en los primeros años de la década cuando la economía se
expandía a tasas cercanas al 10% anual (cuadro 2). De igual forma, los salarios tampoco
han crecido, especialmente en el sector industrial, debido a que la apreciación cambiaria
abarataba el factor capital, importado principalmente, frente a la mano de obra.
Por tanto, las políticas implementadas en los noventa no han conseguido modificar la
inserción internacional, variable clave en el desempeño económico y las posibilidades
de evolución futura. De hecho, salvando las diferentes realidades temporales, la especialización que Argentina ha mostrado en los noventa es más “parecida” a la del modelo
agroexportador que aquella de mediados de los setenta. En este sentido, la atención a
los efectos que sobre la especialización tienen las variables precio de la economía y las
políticas de competitividad estructural se tornan centrales para redirigir la economía hacia una inserción tecnológica internacional que permita el desarrollo económico de largo
plazo sin tensiones en la balanza de pagos.
Desde el punto de vista geográfico del comercio, la década de los noventa ha mostrado
también que los socios comerciales de Argentina con los que su inserción comercial ha
resultado ser más equilibrada en términos de balanza comercial y también en términos
tecnológicos han sido los países miembros del MERCOSUR (en particular Brasil). En
efecto, comparando la especialización de Argentina en el mundo y en MERCOSUR se
aprecia como la especialización de Argentina en el bloque regional ha mostrado una estructura de desventajas comparativas en bienes intensivo tecnológicos mucho menos polarizada que en su comercio global, lo que se ha traducido en un saldo comercial positivo
con la región en la década de los noventa superior a los 7.500 millones de dólares, a la
par que el comercio con el MERCOSUR se incrementaba hasta representar hacia finales
de la década algo más del 25% del comercio global de Argentina, cuando en 1990 ese
porcentaje era inferior al 15% (cuadro 3)
Como ya señaló Perroux (1967) el hecho de que la integración, tanto mundial como subregional, esté compuesta por tres redes principales (una red de poderes, una de informaciones y una última de intercambios16), implica que, en la medida que las dos primeras
no están en absoluto equilibradas, no lo estará la tercera, de tal forma que los beneficios
derivados de la misma, se repartirán de forma diferente entre países y regiones. En este
sentido, se observa como el MERCOSUR ha sido beneficioso para el patrón de inserción
de Argentina, tanto estática como dinámicamente y tanto cuantitativa como cualitativamente. Así, la estrategia comercial externa de los noventa centrada en una línea de liberalización comercial global y otra de preferencias comerciales regionales ha mostrado en
la segunda un mejor comportamiento, lo cual señala que dicho proceso de integración debería ser fortalecido como estrategia regional para lograr una mejor inserción global.17
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La inversión extranjera directa
La inversión extranjera ha estado históricamente presente en el sistema productivo argentino. Desde finales del siglo XIX y principios del XX, con la financiación del modelo
agroexportador por multinacionales británicas y estadounidenses, hasta comienzos del
siglo XXI con la presencia de las empresas españolas, centradas en el aprovechamiento
de los mercados nacionales y regionales. Durante el periodo de la articulación de la industrialización sustitutiva de importaciones (ISI), los niveles de inversión extranjera se
redujeron de forma importante, en gran medida por las barreras legales existentes sobre
entrada y salida (repatriación) de los capitales. Aunque con importantes fluctuaciones
en el periodo 1950-1990, se puede afirmar que no fueron buenos tiempos para el capital
extranjero en Argentina, aunque los existentes estaban centrados en el sector industrial
reforzando el modelo de la ISI (Fonseca Castro, 1992). El final de la década perdida comenzó a abrir nuevas oportunidades para los inversores extranjeros a través de los mecanismos de capitalización de la deuda externa.
Con la década de los noventa comienza una importante etapa en la recepción de capitales
motivada, no sólo por las condiciones de la economía internacional y latinoamericana,
sino particularmente por las reformas estructurales inspiradas en el Consenso de Washington y fielmente implementadas por el ejecutivo de Menem, con el beneplácito del
FMI. Particularmente, fue el programa de privatizaciones y las oportunidades de compra
que éste abrió así como la liberalización de la cuenta de capital18 lo que más directamente
influyó, aunque no por ello habría que desestimar el papel jugado por la estabilización de
precios y la apertura comercial.
Siguiendo la tendencia general de América Latina donde la IED creció rápidamente durante la década de los noventa con un retroceso a partir de 2001, Argentina sigue una
tendencia paralela pasando de flujos de 4.432 millones de dólares en 1992 y 2.793 en 1993
a cifras que alcanzaron su máximo en 1999 con una llegada de 23.986 millones de dólares. La cifra de 10.418 millones en 2000 no debiera interpretarse tanto como una caída
en términos absolutos de la inversión, sino como la imposibilidad de que en la economía
nacional se materializara una operación de un importe tan elevado como la venta de YPF,
por una cifra cercana a los 15.000 millones de dólares en 1999.
Esta evolución muestra el reflejo de las reformas estructurales mencionadas con anterioridad, además de algunos impulsos importantes que se dieron en los países de origen de
los inversores.
Entre los primeros factores habría que destacar: el inicio del programa de privatizaciones
de las telecomunicaciones en 1990, el Plan de Convertibilidad en 1991, las privatizaciones de las empresas eléctricas y de gas natural en 1992 y el comienzo de la reestructuración de los activos privados de las empresas a través del auge de las adquisiciones y
las fusiones. Aunque en un primer momento las privatizaciones fueron aprovechadas
particularmente por agentes nacionales19, con el paso del tiempo estas empresas fueron
vendiendo sus participaciones a grupos extranjeros, de forma que se estima que entre
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1990 y 1999, el 46% de las compras de activos privados tuvieron una estrecha relación
con la reestructuración de antiguas empresas públicas (CEPAL, 2002).
Entre los segundos, se resaltan de forma particularmente importarte las reformas que se
iniciaron en el seno de la Unión Europea hacia el mercado único, con libre circulación
de mercancías, servicios y capitales, además de la formación de mercados interiores en
los sectores de la energía (electricidad y gas), telecomunicaciones y la Unión Monetaria.
Todo ello, aumentó la competencia entre las empresas europeas, siendo necesario que
iniciaran estrategias de reposicionamiento en el mercado comunitario e internacional.
Muchas de ellas articularon como estrategia la toma de posiciones fuertes en América
Latina que les permitiera incrementar su tamaño. Este es el caso evidente de las multinacionales españolas localizadas en América Latina, y concretamente en Argentina20.
A principios de los noventa la IED se centró en los servicios públicos (electricidad, gas y
agua y transporte y telecomunicaciones), que fue perdiendo peso en pro de las manufacturas (alimentos, bebidas y tabaco, la química, caucho y plásticos y el sector automotriz
y de transporte) y al final de la década el liderazgo fue tomado por el sector financiero
(cuadro 5). El petróleo siempre fue un sector fundamental a la hora de la atracción de
capitales, llegando a su máximo en 1999 como consecuencia de la operación más amplia
que se ha conocido en Argentina de venta de activos al exterior.
La IED llegó a Argentina principalmente buscando el acceso al mercado nacional y regional (MERCOSUR) (en torno al 88%) y en menor medida por la búsqueda de recursos
naturales (12%) (Chudnovsky y López, 2001).
La primera ola de inversiones de la década pasada, centrada en los servios públicos, permitió una modernización de las infraestructuras que durante años había estado privada
de las reinversiones necesarias para su modernización y estaban altamente descapitalizadas y con un fuerte atraso tecnológico que les impedía prestar un servicio de calidad.
Con frecuencia, se siguieron manteniendo situaciones de competencia monopolística u
oligopolísta, o bien con altas barreras de entrada que fue uno de los atractivos para los inversores españoles acostumbrados a operar en España de esta forma. Además, en muchos
casos la (escasa e inadecuada) regulación existente en Argentina permitió a las privatizadas obtener una rentabilidad muy superior a la de mercado.
Las IED al sector manufacturero se han centrado en subsectores donde se registra una
ventaja en términos de coste o de disponibilidad de materias primas (alimentos y petroquímica), o bien una política deliberada de fomento, como es el caso automotriz. Las
inversiones en este sector se dieron en un contexto de dinamismo de la demanda interna,
bajo las previsiones de auge económico. En las épocas de crisis, las empresas han incrementado sus exportaciones a la vez que han recibido financiación de las matrices.
Finalmente en lo relativo al sector financiero, se ha registrado una alta concentración del
sector, sobre todo alrededor de los grupos españoles (Banco Bilbao Vizcaya Argentaria
y Banco Santander Central Hispano), promovido por la permisibilidad a la hora de compras por parte de los bancos extranjeros de los distintos activos nacionales, así como por
una promoción de autoridad monetaria que veía en la concentración una forma de alcan109
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zar una mayor solvencia para hacer frente a las posibles crisis del sector, sobre todo tras
la crisis del Tequila. Los bancos, tras la sociedad civil, han sido uno de los agentes más
golpeados por la devaluación, la pesificación y la prolongada recesión.
Siguiendo también la pauta del resto de la región, las inversiones españolas han sido las
que más rápidamente se han expandido, convirtiéndose en el primer inversor en el país
en la década de los noventa alcanzando casi el 40% del total de los flujos y desbancado a
los agentes más tradicionales como lo habían sido las empresas procedentes de los EEUU
y el Reino Unido (cuadro 6)
La inversión en Argentina ha respondido en un 45% a transferencias de acciones, lo cual
no supone en un primer momento ampliación de capital productivo, a lo cual habría que
sumarle un 14 % de las privatizaciones con el mismo efecto sobre la actividad económica. Por lo tanto, en el periodo 1992-2002, en torno al 60% de la IED fue un cambio en la
propiedad de los medios de producción. Sin embargo, los aportes de capital (en torno al
32%) han sido el componente más estable a lo largo de los años (Dirección General de
Cuentas Internacionales, 2003). No se puede interpretar como un hecho negativo el gran
peso de las transferencias accionariales en tanto que a medio o largo plazo pueden dar
origen a crecientes necesidades de inversión destinadas a la modernización de la actividad productiva, así como a la introducción de nuevas lógicas de negocio más globales y
competitivas, hecho que sin duda se ha registrado en la economía argentina.
Aunque son muchas las opiniones sobre el papel y los efectos de la IED en las economías nacionales, y particularmente en Argentina especialmente desde la crisis de 2002,
con carácter general se puede afirmar que las voces contrarias a estos flujos han perdido
peso en comparación con unas décadas atrás. Los esfuerzos internacionales y nacionales
pasan en la actualidad por garantizar marcos estables para los inversores internacionales que puedan establecer vinculaciones productivas con los tejidos nacionales y de esa
forma contribuir en el incremento de la eficiencia y la productividad general del sistema.
Así, para el caso de Argentina no se cuestiona la mejoría en la prestación de algunos de
los servicios públicos aunque si bien el debate y las fricciones más importantes están
en cuanto a la fijación de las tarifas y el cumplimiento de las inversiones supuestamente
asumidas.
Los flujos de capital
Cuando ya desde los años sesenta se comenzaron a notar las inconsistencias, en términos
de desarrollo económico de largo plazo, del modelo de sustitución de importaciones seguido por los países de América Latina, muchos países comenzaron a ver la posibilidad
de financiar la modernización de sus estructuras productivas, con el objetivo último de
insertarse competitivamente en los mercados internacionales, en los líquidos mercados
de capitales internacionales de los setenta21.
El resultado de este intento aperturista fue la “Crisis de la Deuda” que trajo consigo una
salida neta de recursos financieros de América Latina durante la década de los ochenta22.
Esta contracción en los flujos de capital limitó el potencial de crecimiento de la región
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E l d e s a r r o l lo a r g e n t i n o a f i n e s d e l s ig lo X X
configurando una década de estancamiento de la actividad económica (Feinberg y Bacha, 1989).
El 1991, el Plan de Convertibilidad logró estabilizar monetariamente la economía argentina induciendo un elevado crecimiento de la actividad económica, que pudo ser financiado por el retorno al crédito internacional que el plan indujo. En los primeros años de
implementación del Plan de Convertibilidad, se empezó a apreciar ya su funcionamiento
pro-cíclico en forma de círculo, virtuoso en este periodo o vicioso después. En efecto, el
hecho de que la política monetaria fuera exógena23 determinaba que la financiación del
crecimiento dependiera de la estabilidad y la confianza de los inversores, nacionales e internacionales, en la propia sostenibilidad del sistema. Esta confianza se traducía en llegada de capitales –en el marco de creciente liquidez y escasa rentabilidad en los mercados
de los países desarrollados- e iniciaba un circuito que alimentaba la demanda interna,
la cual pudo ser sostenida inicialmente por la capacidad ociosa acumulada en los largos
años de ajuste recesivo de los ochenta y también por las importaciones, trasladándose
al incremento de la producción y a la mejora de las cuentas públicas, aunque a costa de
empeorar la cuenta corriente rápidamente, elevando el endeudamiento y las necesidades
de financiación futuras (Matesanz, 2002).
Ahora bien, el círculo virtuoso de la llegada de capitales podía verse truncado cuando
la confianza de los inversores en la propia vigencia del plan disminuyera. Cuando esto
sucediera, la economía argentina debería ajustar la cuenta corriente mediante la caída del
nivel de actividad (recordemos que la Convertibilidad implicaba un tipo de cambio nominal fijo del peso argentino con el dólar estadounidense, por lo que el ajuste vía precios era
muy limitado). Este ajuste recesivo provocaría, a su vez, un rápido deterioro de las cuentas del sector público aumentando, nuevamente, la necesidad de endeudamiento y pagos
futuros y, en definitiva, incrementando intensamente la vulnerabilidad financiera de la
economía. Esta situación limitaría la capacidad de crecimiento de la actividad económica, a la par que pondría en tela de juicio la vigencia del propio plan de Convertibilidad.
Hacia mediados de 1998, varios elementos provocaron la pérdida de confianza en la economía argentina, lo cual se tradujo en un drenaje de flujos financieros del país. Entre estos
elementos se pueden citar; 1) el empeoramiento de los precios del intercambio comercial
para Argentina; 2) las crecientes tasas de interés internacionales y las crisis financieras
en Asia y en Rusia, que dificultan el acceso a los mercados financieros internacionales;
3) la devaluación del real brasileño y 4) las elecciones y el cambio de gobierno a finales
de 1999, con las incertidumbres que esto genera en los inversores.
A partir de mediados de 1998 y con más intensidad desde 1999 se empiezan ha hacer patentes los efectos del funcionamiento financiero perverso del Plan de Convertibilidad. Los
cuatro shocks mencionados y otros de carácter más interno (ver Perry y Serven, 2003),
provocaron la interrupción de los flujos de capital hacia el país llevando a la economía
una situación de iliquidez y a una profunda recesión (ver, cuadros 2 y 7) que finalmente
terminaría con el Plan de Convertibilidad y con una caída de producto durante 2002 superior al 10 por 100 y con grave deterioro de la situación social y laboral del país24.
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D av i d M a t e s a n z G ó m e z y A ng e l e s S á n c h e z D í e z
La experiencia de la economía argentina muestra cómo la excesiva dependencia de flujos
financieros genera problemas. Cuando éstos, por cualquier motivo, se cortan influyen en
la liquidez y capacidad de pago de los países y, en general, en su potencial de crecimiento
económico y bienestar de la sociedad. Como nos recuerdan Kaminsky, Reinhart y Végh
(2003), las intensas entradas de flujos de capital en los países pueden, en muchas ocasiones, culminar en un sudden-stop, provocando que aquellos países más endeudados, y
aquellos con mayores historiales de impagos, sean los que más intensamente sufran el
corte en los flujos de capital25.
La ciclicidad mostrada por los flujos de capital, especialmente intensa en los países en
desarrollo y más dependientes de los mismos, nos señala que los daños que un sudden
stop provoca se producen, en términos de crecimiento pero sobre todo en términos de
desarrollo con equidad, en los periodos de alta liquidez internacional cuando el flujo de
capitales financieros es mayor. En estos casos, es posible financiar “fantasías macroeconómicas” que no son sustentables y que al prolongarse en el tiempo generan efectos
estructurales indeseables y muy duraderos (Lavagna, 2003). A principios de la década
la entrada de flujos de capital es suficiente para financiar el crecimiento económico y los
déficit externos de Argentina, a la par que incrementar las reservas disponibles, mientras
que los servicios financieros comienzan a aumentar lentamente. Hacia finales de la misma, cuando los servicios financieros, principalmente intereses de la deuda externa, son
más elevados los movimientos de capital se retiran rápidamente arrastrando a las reservas. En estas circunstancias, el ciclo económico está fuertemente ligado a los flujos de
capital y el funcionamiento de la Convertibilidad no puede soportar la retirada sostenida
de flujos de capital.
La financiación de esta política económica en Argentina supuso, además, un importante
crecimiento de la deuda pública resultado en buena medida endógeno al propio aumento
de la prima de riesgo país que las necesidades crecientes de financiación provocaban
(Frenkel, 2003). Así, los capitales externos se convirtieron en el motor de la economía
argentina y cuando éstos se retiraron, el motor quebró en el momento de mayor necesidad de los mismos. La intensa llegada de capitales para el financiamiento de la economía
argentina fue el éxito, a comienzos de los noventa, y el fracaso, a finales, de la estrategia
de desarrollo implementada por el Plan de Convertibilidad.
Las instituciones financieras internacionales y argentina
Las instituciones de Bretton Woods fueron creadas con el objetivo de estabilizar el sistema financiero internacional y de proporcionar financiación para el crecimiento de los
países miembros, especialmente aquellos con más problemas económicos. En concreto,
el Fondo Monetario Internacional (FMI) tenía el propósito de poner recursos financieros
a disposición de los miembros con el fin de corregir desajustes de balanza de pagos sin recurrir a medidas contraproducentes para la prosperidad de los países. El Banco Mundial
(BM), por su parte, tenía el propósito de proveer capital de inversión para incrementar la
productividad, el nivel de vida y mejorar las condiciones de trabajo.
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E l d e s a r r o l lo a r g e n t i n o a f i n e s d e l s ig lo X X
Durante la crisis de la deuda en los años ochenta, al menos cuando ésta estalló después del
default de México en 1982, el FMI y el BM actuaron pro-cíclicamente en su función de
financiar los problemas transitorios de los países. En efecto, cuando los capitales privados
se retiraban masivamente de América Latina en estas fechas y, por tanto, cuando más falta hacía la financiación, las instituciones redujeron sus créditos a la región, dificultando
aún más la salida de crisis y, probablemente, intensificando aquella década perdida en la
región. Como señalan Feinberg y Bacha (1989), la renuncia a prestar más de estas instituciones no estaba relacionada con una falta de liquidez de las mismas, sino con la postura
tradicional de su staff y su directorio de que demasiada financiación inhibe el ajuste.
Así, la década de los ochenta se convirtió en una década de estancamiento económico
y productivo en la región, mientras una proporción importante de su riqueza se trasfería
al exterior en forma del pago de intereses de la deuda. En Argentina, en 1986 el pago de
intereses al exterior representaba el 7% del PIB
y en algunos años de la década llegó a superar
el 10% mientras el nivel de actividad real de la Pese al estancamiento de
década estuvo cercano al 1% negativo26.
El FMI y el BM, tradicionalmente también han los ‘80 crecientes recursos
funcionado como catalizadores de los flujos fi- de la región fueron
nancieros privados hacia los países en desarrollo debido, por un lado, a su relativo carácter transferidos al exterior
de prestamista de última instancia y, por otro,
debido a la condicionalidad que imponen a sus
préstamos a los países en desarrollo en términos del logro de determinados objetivos macroeconómicos y algunas “recomendaciones” de política económica. A pesar de la alta
condicionalidad a la que los países son sometidos, lo cierto es que su función catalizadora
ha sido, de nuevo, procíclica de forma que el control ejercido desde la institución no ha
servido, ni en los ochenta ni a comienzos del nuevo siglo, para detener la salida de capitales privados cuando estos eran más necesarios para superar las crisis (ver cuadro 7).
Como ha demostrado la historia, en las actuaciones de “garante” de las buenas políticas
de Argentina frente a los inversores privados, el FMI se equivocó, ya que a comienzos
de los noventa, la economía del país no era tan boyante ni su potencial de crecimiento
tan sostenible y a comienzos del nuevo siglo, el apoyo financiero a la pervivencia de la
Convertibilidad solo sirvió para financiar el pago creciente de los servicios de la deuda
y la fuga de capitales. Finalmente, el régimen cambiario colapsó y llegó el default oficial
de las deudas soberanas cuando ya nadie creía en la vigencia de la política económica de
los años noventa.
En este sentido, parece claro que las funciones de catalizador y de prestamista de última
instancia que tiene el FMI no parecen haber funcionado en el caso de Argentina. Pero,
además, esta llegada y retirada de capitales que desestabilizan, en algunos momentos,
las economías emergentes han sido posibles por el apoyo, también por parte de los organismos financieros internacionales, y la recomendación de la completa liberalización de
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sus cuentas de capitales. Esta recomendación se basaba en la creencia de que la creciente
integración de las economías emergentes en los mercados de capitales mundiales significaría la integración financiera mundial y proporcionaría a estas economías financiación
para el desarrollo más barata y abundante por la reducción persistente de las primas de
riesgo país que dicha integración significaría (Frenkel, 2003).
La experiencia de Argentina, y de forma general de América Latina, muestra que la
integración financiera global no se ha producido en la realidad. Así, las tasas de interés
para estos países sólo han sido relativamente bajas (aunque con primas promedio para
América Latina de 5 puntos básicos en los mejores momentos) en los periodos de alta
liquidez internacional y bajos tipos de interés del dólar, mientras que cuando las tasas
de interés internacionales han subido y la liquidez internacional ha disminuido, bien por
la mayor necesidad de financiación de los países desarrollados (especialmente, Estados
Unidos), bien por la percepción de elevado riesgo financiero de los países en desarrollo,
los spreads en el coste de financiación para América Latina se han incrementado rápidamente creando situaciones de iliquidez de corto plazo e incrementando los pagos de
intereses futuros.
Algunas consideraciones finales. A modo de conclusión
En este trabajo se ha tratado de resaltar el papel que las relaciones económicas internacionales han jugado en el nuevo modelo de desarrollo económico que se inicia en
Argentina con el Plan de Convertibilidad de 1991. Después de unos primeros años de
implementación realmente exitosos en términos de estabilidad y crecimiento económico,
el final de la década ha traído consigo el fracaso del mismo, poniendo en tela de juicio las
recetas económicas e ideológicas que lo sustentaban y, con ello, un punto de inflexión en
la política económica a seguir de cara al futuro. La inserción internacional de Argentina
es una de las variables claves que configurarán las posibilidades de desarrollo económico
a largo plazo del país.
A continuación, a modo de síntesis, se recopilan algunas de las consideraciones más importantes en cuanto al papel que la inserción internacional de Argentina ha jugado en la
última década:
• En primer lugar, es importante señalar que la especialización comercial es una variable
importante para el desarrollo de largo plazo. Si bien el Consenso de Washington no hacía referencia explícita directa a la misma, indirectamente señalaba como un objetivo de
política económica era mantener tipos de cambio competitivos durante un periodo largo
de tiempo. En cualquier caso, la especialización refleja la productividad y el desarrollo
de un país y, por tanto, es un resultado ex post del proceso del crecimiento económico.
Sin embargo, como ha demostrado la experiencia argentina de los noventa, el intentar
buscar una especialización equilibrada que mantenga la balanza por cuenta corriente
en un relativo equilibrio, o al menos en una situación estable, es una necesidad para el
desarrollo de América Latina debido a la histórica, y no resuelta, vulnerabilidad externa
de la región. En este sentido, es cierto, como nos recuerda Rodrik (1999), que en el co114
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mercio internacional lo importante son las importaciones, pues son éstas las que inducen
la modernización productiva de los países, incrementando su productividad y, con ella,
el crecimiento potencial de la economía. Sin embargo, y ante esta vulnerabilidad externa, las necesarias importaciones deberían ser pagadas, en la medida de lo posible, con
divisas generadas por la propia economía, sin recurrir constantemente al endeudamiento
externo. La experiencia argentina de la última década ha mostrado también que, en los
términos referidos más arriba, el comercio en el interior de América Latina, en concreto el caso del MERCOSUR aquí presentado, ha mostrado una dinámica comercial más
equilibrada cuantitativamente y cualitativamente para Argentina, de forma que, en este
acuerdo de integración regional, y en general en el conjunto de Sudamérica (ver Matesanz, 2002), la especialización argentina ha observado una dinámica tecnológica más
equilibrada, donde el comercio intraindustrial es la nota dominante, las ventajas y desventajas comparativas están menos polarizadas y, como consecuencia de ello, la balanza
comercial se muestra más equilibrada, sobre todo por la canalización de exportaciones de
alto contenido tecnológico a la región. Por tanto, la estrategia de la integración regional
ha verificado una dinámica más coherente con el desarrollo de largo plazo del país que la
integración comercial mundial27.
• En referencia a la inversión productiva, tras las inversiones destinadas a la formación
de economías de enclave del periodo agroexportador y la caída en los flujos durante las
décadas de implementación del modelo de sustitución de importaciones y posteriormente la década pérdida, a partir de la década de los noventa comienza una nueva etapa de
llegada de capitales a Argentina. Los inversores aprovechan las oportunidades abiertas
por las privatizaciones, que aunque en un primer momento benefician a los grupos nacionales terminaron facilitando la expansión de las fusiones y las adquisiciones de empresas
previamente privatizadas por empresas extranjeras. Por lo tanto, el gran porcentaje de
capitales que llegaron en los noventa no incrementaron la capacidad productiva (no fue
inversión en greenfield) aunque si bien se traduciría, con carácter general, en mejoras en
la calidad de los servicios y de la eficiencia productiva, en tanto que las estructuras productivas estaban descapitalizadas como consecuencia de la ausencia de inversión de las
décadas anteriores. Como contrapartida, la inadecuada regulación provocó situaciones
cuasi monopólicas a la par que beneficios muy superiores a los de mercado. La nueva ola
de capitales comenzó con los servicios públicos, seguidos de manufacturas y el sector
financiero. Pero entre todo ello, destaca una sólo operación, la compra de YPF por parte
de Repsol que ascendió a casi 15.000 millones de dólares. El boom de capitales españoles, y en cierta medida del resto de los países de la Unión Europea, se liga a las reformas
internas que han tenido lugar en el seno de la Unión encaminadas a la profundización de
su integración y, que tienen por resultado el incremento de la competencia entre los agentes económicos. Es por esto que se han planteado estrategias empresariales de aumento
de tamaño, que particularmente en el caso de las empresas españolas, se ha articulado a
través de la expansión hacia Latinoamérica.
• En tercer lugar, hay que mirar con cuidado la intensa llegada de flujos de capital, espe115
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cialmente los flujos de cartera, hacia las economías emergentes, ya que la experiencia ha
demostrado que igualmente que llegan y financian expansiones importantes de la actividad económica, se retiran de los países dejando una situación de iliquidez e insolvencia.
En el ínterin, puede suceder que las autoridades locales crean que cualquier estrategia
puede ser financiada en los mercados y se cometan errores de política económica, como
es el caso de Argentina la mantener un tipo de cambio real que implicaba un continúo
crecimiento de las necesidades de financiación externa y, con ello, del crecimiento endógeno de la deuda por el creciente servicio que la misma generaba, al calor de los incrementos de las tasas de interés internacionales y de una mayor aversión al riesgo después
de las crisis financieras de los noventa. Como nos indica Lavagna (2003) para el mantenimiento de programas de política económica sustentables hay que dar mayor importancia
a los flujos financieros locales en detrimento de los externos, así como otorgar una clara
diferencia a los flujos de inversión extranjera directa por los posibles efectos positivos que
pueden tener en la estructura microeconómica de los países y por su mayor estabilidad
en el tiempo. Nos señala, también, como hay que rechazar políticas que impliquen un
endeudamiento constante y, dar, por ello, un papel central al equilibrio fiscal permanente
ya que ante problemas de liquidez el “obligado” al ajuste es el sector público.
• El último punto tiene que ver con el papel de las instituciones financieras internacionales y con alguna cuestión relacionada con los dos puntos anteriores. En primer lugar,
hay que señalar que el apoyo del FMI a la liberalización de las cuentas de capital de los
países en desarrollo, a pesar de las dudas de muchos de ellos, ha arrojado una experiencia negativa en muchos de ellos. Por el contrario, países que han mantenido, en contra
de la opinión del Fondo, una cierta regulación en su cuenta de capital, como es el caso
de Chile y Colombia durante la mayor parte de la década de los noventa, han mostrado
efectos menos negativos cuando se ha producido la salida de capitales a finales de los
noventa. En este sentido, la regulación de los mercados de capitales, cuando es posible,
ha demostrado que una arquitectura financiera institucional con una cierta regulación es
más eficiente, especialmente en los momentos de auge en el flujo de fondos financieros, a
largo plazo para el desarrollo económico que la completa liberalización de dichos movimientos, especialmente cuando la integración financiera mundial está lejos de ser perfecta y completa. También hay que señalar que las instituciones financieras internacionales
no han tenido éxito en su carácter de prestamistas de última instancia, ni tampoco en su
carácter de catalizadores de flujos financieros privados hacia Argentina, en este caso,
cuando el país más lo necesitaba. Igualmente, la experiencia Argentina ha mostrado que
las recomendaciones de política por parte de los organismos internacionales pueden no
ser coherentes con la realidad y la necesidad de los países a los que “supervisan” y, por
ello, cometer errores en sus diagnósticos y recetas de actuación en términos de política
económica. Esto, sin duda, no exime a las autoridades argentinas de los errores de política que llevaron a la crisis del país, sin embargo, si nos advierte de que el Fondo también
puede equivocarse en sus análisis de largo plazo, especialmente durante los momentos
de bonanza internacional. En este sentido, el coste del ajuste debe ser compartido entre
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acreedores y deudores. Sin embargo, la financiación del FMI sí ha servido para prolongar
por un tiempo la vigencia de la Convertibilidad, lo cual, según el análisis de Kamisky,
Reinhart y Végh (2002), puede haber servido para evitar el contagio de la crisis a otros
países, pues en su análisis la “sorpresa” de la crisis es un factor fundamental de contagio.
La persistencia, sin embargo, en el intento de mantener la Convertibilidad sólo ha conseguido profundizar aún más los costes de salida para Argentina y financiar la fuga de
capitales al exterior.
• Como conclusión final podríamos señalar que el análisis anterior indica la necesidad
de lograr una inserción internacional, en todos los aspectos mencionados, eficiente para
lograr un desarrollo económico sostenible para Argentina y que ello precisa de la intervención pública y no solamente de fuerzas del mercado. Como nos recuerda Eric Hobsbawm28, citando a George Soros, uno de los mayores peligros con el que nos encontramos
a comienzos del siglo XXI es el capitalismo sin control público ■
Notas:
1 Este artículo está basado en la Comunicación presentada por David Matesanz en la VI Reunión de Economía Mundial celebrada en Badajoz
(España) en abril de 2004. Los autores agradecen al profesor José Manuel García de la Cruz, director de Tesis de ambos, su ayuda en los
temas que se desarrollan en este trabajo.
2 Cardoso y Faletto (1969)
3 Una evolución de cuáles han sido los aportes de las ideas de la CEPAL al desarrollo de las economías latinoamericanas puede encontrarse
en, Bielschowsky (1998)
4 Al respecto existe una amplia bibliografía entre la que destaca Sunkel y Paz (1976).
5 Algunos de los esquemas de integración que surgieron bajo esta orientación fueron la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio
(ALALC, 1960), el Mercado Común Centroamericano (MCCA, 1960), la Asociación de Libre Comercio del Caribe (CARIFTA, 1968) y el
Pacto Andino (1969).
6 Es importante resaltar que la justificación del gobierno para la apertura comercial y financiera de la economía argentina descansaba en el
objetivo de superar las recurrentes crisis de balanza de pagos mediante la mayor eficiencia que el aparto productivo obtendría por la presión
de la competencia internacional. A su vez, la enorme liquidez del mercado financiero internacional se convertiría en el financiador de la
necesaria reasignación de recursos.
7 Este término fue utilizado en los informes de la CEPAL y de la OCDE e ilustraba la magnitud del retroceso sufrido en materia de desarrollo. De forma contraria se produjeron avances –en este sentido se habla de la década de aprendizaje doloroso- relativos a aspectos políticos en
tanto que recuperaron la democracia los países que se habían visto privada de ella (por ejemplo en Argentina –1983-, Uruguay –1985-, Chile
y Paraguay –1989-) y se empezaron a gestar muchos de los acuerdos regionales que hoy existen .
8 Para un análisis de las luces y sombras del modelo de desarrollo en la ISI ver, entre otros, Nogués (1988) y Katz y Kosacoff (1998).
9 La productividad del trabajo cayó entre 1980 y 1990 el 2,6% en Argentina, el 1,1% en Brasil, el 0,2% en Chile, el 1% en México y el 1,9%
en Venezuela, según los datos de la CEPAL (1996).
10 El origen del término se debe a Willianson (1990), para ver una revisión de dicho Consenso se puede consultar Williamson (1998)
11 En el cuadro número 2 se presentan algunos indicadores macroeconómicos escogidos desde 1991 hasta 2003.
12 En Matesanz (2002), capítulo II, se analiza con detalle las características del Plan de Convertibilidad, así como su evolución macroeconómica durante los noventa.
13 Muchos modelos han mostrado como las fases recesivas de las economías de la región han estado causadas por problemas de inserción
internacional. Para Argentina ver, por ejemplo, Broun y Joy (1981)
14 En este sentido se puede poner como ejemplo el caso español, donde tradicionalmente el déficit comercial es compensado por el superávit
de balanza de servicios (debido al efecto del ingreso de divisas por concepto de turismo) y en la etapa de desarrollo (décadas de los 60 y 70)
también por el efecto de las remesas de emigrantes españoles en el exterior.
15 Otro factor clave en esta vulnerabilidad, no tratado en este trabajo, ha sido el papel de las cuentas del sector público.
16 Recordemos aquí que la teoría económica convencional no contempla en sus análisis las redes de poder.
17 Para un mayor detalle de la dinámica de la inserción internacional, ver Matesanz (2002)
18 Ley 21.382 de IED (1993) y Reglamento 1853/93
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19 En muchos casos estos agentes estaban integrados en conglomerados locales, participando con bancos e inversores locales, ver CEPAL
(2002)
20 Para entender el por qué de la internacionalización de la economía española, se puede consultar Sánchez Díez (2003)
21 En el caso argentino, esta estrategia se impuso dictatorialmente en términos políticos y basada en el enfoque monetario de la balanza de
pagos en términos económicos (ver Schvarzer, 1998).
22 Así, en Argentina, el pago neto al exterior representaba el 2% del PIB en 1980, en 1984 se había elevado al 10% (Kosacoff, 2000).
23 Recordemos que la Ley de Convertibilidad obligaba al Banco Central a mantener el divisas suficientes para cubrir la base monetaria, por
lo que la expansión de la misma para financiar la actividad económica dependía de la llegada de divisas y, en este sentido, era exógena.
24 No es el objetivo de este trabajo explicar las causas de la crisis argentina, sino poner de relieve el papel de los flujos financieros en la
misma. Para ampliar este tema con diferentes enfoques ver, entre muchos otros, Calvo, Izquierdo y Talvi (2002), Perry y Servén (2003) y
Frenkel (2003).
25 En el cuadro 6 se aprecia la magnitud de la retirada de flujos de capital de Argentina, comparada con América Latina.
26 En este sentido, (Schvarzer, 1998) señala que la atención del servicio de la deuda era incompatible con el crecimiento económico y la
estabilidad de precios.
27 Ello no quiere decir que el deficitario comercio tecnológico con otras regiones, como es el caso de la Unión Europea o Estados Unidos,
sea negativo, sino que el comercio con estas regiones más cercanas, al estar más equilibrado en términos tecnológicos, ha sido beneficioso
para el desarrollo en términos de generación genuina de divisas para pagar la modernización que inducen las importaciones y, también, ha
sido beneficioso como destino de las exportaciones de mayor contenido tecnológico de Argentina.
28 Hobsbawm (2000)
29 Para el caso de Argentina el cambio en el modelo de desarrollo es previo a la crisis de los años 80, como consecuencia del manejo de la
política económica realizada por los gobiernos de la dictadura militar. Al recuperar la democracia se realiza un ajuste en el modelo vigente
desde mediados de los años 70. Con mayor dinamismo se retoman las reformas a partir de 1991. De forma detallada se pueden ver los resultados de las reformas en Argentina en Fanelli, Frenkel y Rozenwurcel (1993).
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119
AGE N DA I N T E R N AC I O N A L N º 3
D av i d M a t e s a n z G ó m e z y A ng e l e s S á n c h e z D í e z
Principales Caracteristicas de las Reformas Estructurales de Argentin
Cuadro 1 Alemania
Reforma Comercial
1976 - 1981: Eliminación y prohibición de restricciones cuantitativas, reducción de tasas arancelarias y de la dispersión
1981 - 1989: Reversión del proceso de reforma, establecimiento de regímenes de promoción sectoriales y regionales
1991 en adelante: Eliminación y prohibición de restricciones cuantitativas, reducción de tasas arancelarias y de la
dispersión y eliminación de los regímenes promocionales. Firma del Tratado Constitutivo del MERCOSUR
1994: Arancel Externo Común para el MERCOSUR
1997- 98: Aumento de los aranceles externos
Reforma financera de Mercado de Capitales
1978 - 1981: Amplia apertura de la cuenta de capital, eliminación d elas barreras a la IED, liberación de las tasas de
interés y de crédito, garantía estatal para el 100% de los depósitos
1987 - 1990: Desarrollo de mecanismos de regulación, eliminación de restricciones a las operaciones en divisas
A partir de 1994: Amplia desregulación, eliminación de las barreras a la IED, autonomía del Banco Central
Políticas Macroeconomicas
1978 - 1981: Pautas cambiarias preanunciadas, déficit fiscal, política monetaria pasiva
A partir de 1990: Plan Bonex (1990). Ley de Convertibilidad (1991), alta tasa de interés interna, ajuste fiscal más
tributación, menos gasto y privatizaciones. Política monetaria pasiva. Plan Brady (1993). Modificación de la Ley de
entidades financieras para dar trato igual al capital nacional y extranjero.
2002: Fin de la convertibilidad. Corralito
Reforma Tributaria
1976: Ordenamiento y simplificación de la legislación tributaria, cláusulas de indexación sobre tributos, eliminación de
derechos sobre exportaciones, generalización del IVA
1976 - 1981:Unificación de las alícuotas del IVA, ampliación de la base de impuesta a las ganancias
1989: Suspensión de subsidios a la promoción industrial, aumento de las tarifas públicas, generalización del IVA
A partir de 1990: Caja única para empresas del Estado (1990). Supresión de los impuestos a las exportaciones.
Derogación de los impuestos a los capitales y el patrimonio neto (1990). Acuerdo entre la Nación y las provincias en la
transferencia de servicios (1991). Regulación de deudas con jubilados (1994). Aumento de las tasas del impuesto a las
ganancias (1998)
Privatizaciones y reforma de las empresas públicas
A partir de 1990: Privatización de los servicios públicos sin saneamiento previo, carácter poco competitivo de las
licitaciones, preservación del carácter monopólico de los mercados, desregulación del mercado del petróleo; Teléfonos,
aerolíneas, petroquímicas (1990); Concesiones de ramales ferroviarios y extracción de combustibles (1991); Transporte
y distribución de gas, obras sanitarias y empresas siderúrugcas (1992); YPF, centrales hidroeléctricas y térmicas,
transmisión electricidad, ramales ferroviarios (1993); Centrales eléctricas, distribución de electricidad, transporte y
distribución de gas (1994); Centrales eléctricas (1995); Bancos provinciales (1996); Correos, aeropuertos y mecanismos
para el traspaso de centrales nucleares (1998); YPF (1999)
Cuadro 2
1991-1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Indicadores Macroeconómicos Seleccionados, Argentina, 1991-2003
PBI a precios
de mercado (1)
Inflación,
IPC (2)
Deuda
externa (3)
Servicios
financieros (4)
8,9
-2,8
5,5
8,1
3,8
-3,3
-0,8
-4,4
-10,9
8,7
44,0
1,6
0,1
0,3
0,7
-1,8
-0,8
-1,4
35
3,5
85,7
98,5
109,8
124,7
141,9
145,3
146,6
140,2
134,1
145,6
-11.685
-4.482
-5.278
-6.171
-7.375
-7.922
-7.372
-8.242
-6.498
-7.425
120
Desempleo
abierto (5)
Nota (8)
16.6
17.3
13.7
12.4
13.8
14.7
18.3
17.8
15.4
Balanza
comercial (6)
Movimientos
de capital (7)
-8.137
-2.182
188
-4.019
-4.943
-.2199
1.167
6.289
17.236
16.292
34.013
4.869
10.250
15.098
17.815
13.387
8.383
-7.522
12.455
2.891
AGE N DA I N T E R N AC I O N A L N º 3
E l d e s a r r o l lo a r g e n t i n o a f i n e s d e l s ig lo X X
Cuadro 3
Saldo Balanza Tecnológico Comercial, 1985-1999
MERCOSUR
1985-1990
15.329,4
-5.108,7
-1.420,6
-1.275,8
7.524,1
1985-1990
1.193,8
21,3
114,8
-135,8
1.194,1
Sin intensidad tecnológica
Baja intensidad tecnológica
Media intensidad tecnológica
Alta intensidad tecnológica
Saldo total
MUNDO
1985-1990
26.381,2
4.903,1
-3.086,3
-2.727,8
25.470,2
1985-1990
81.184,5
-12.967.7
-44.811,1
-36.044,4
-12.638,8
Fuente: Matesanz (2002) sobre datos del INDEC
Cuadro 4
Millones de dólares corrientes
Exportaciones e Importaciones por sector
Exportaciones FOB
Productos primarios
Manufacturas de origen agropecuario
Manufacturas de origen industrial
Combustibles y energía
Importaciones CIF
Bienes de capital
Bienes intermedios
Combustibles
Piezas y accesorios para bienes de capital
Bienes de consumo
Vehículos automotores de pasajeros
Otros
1992
12.399
3.500
4.864
2823
1.212
14.982
3.090
4.746
510
2.597
3.205
793
43
1995
21.162
4.816
7.529
6.504
2.313
20.200
4.746
7.220
873
3.373
3.174
775
40
2000
26.341
5.346
7.864
8.230
4.902
25.281
5.924
8.443
1.035
4.449
4.609
799
23
2001
26.543
6.052
7.460
8.306
4.725
20.320
4.181
7.343
841
3.407
3.998
535
15
2002
25.709
5.393
8.125
7.597
4.595
8.990
1.293
4.368
482
1.525
1.137
174
10
Fuente: Ministerio de Economía y de Producción de la República Argentina
Cuadro 5
(Millones de dólares corrientes)
Petróleo
Minería
Industria manufacturera
Electricidad, gas y agua
Comercio
Transporte y comunicaciones
Bancos
Otros
TOTAL
La inversión extranjera directa en Argentina, sectores, 1992-2001
1992
1.222
4
634
2.119
82
36
191
143
4.432
1993
277
(6)
858
1.116
42
(19)
418
106
2.793
1994
502
17
1.798
124
339
245
160
452
3.637
1995
436
140
2.186
1.111
318
634
512
272
5.610
Fuente: INDEC (Las cifras entre paréntesis se refieren a datos negativos)
121
1996
1.046
682
2.776
681
523
145
747
350
6.951
1997
105
72
3.308
1.527
150
845
2.366
788
9.161
1998
1.313
11
1.147
932
699
260
1.757
1.173
7.292
1999 2000
17.830 2.689
15
48
1.950 1.487
951
446
742
51
714 3.870
746
382
1.038 1.445
23.986 10.418
2001
796
103
49
197
662
167
235
(42)
2.166
AGE N DA I N T E R N AC I O N A L N º 3
D av i d M a t e s a n z G ó m e z y A ng e l e s S á n c h e z D í e z
Cuadro 6
(Millones de dólares corrientes)
Europa
Alemania
España
Francia
Italia
Países Bajos
Reino Unido
Otros E
América del Norte
Estados Unidos
Otros AN
América Central y Caribe
América del Sur
Chile
Otros AS
Otras regiones
TOTAL
La inversión extranjera directa en Argentina, origen, 1992-2001
1992
1.681
(18)
277
348
496
181
256
140
885
624
261
943
866
436
430
57
4.432
1993
523
91
102
79
(228)
118
272
88
1.607
1.456
151
336
390
306
84
(63)
2.793
1994
1.274
210
(172)
483
80
341
84
247
1.852
1.674
178
146
226
150
77
139
3.637
1995
906
30
271
104
163
245
28
64
2.387
2.252
134
934
1.030
707
323
353
5.610
1996
2.731
150
146
418
109
1.079
864
(33)
2.349
2.021
328
913
885
438
447
73
6.951
1997
5.279
307
1.792
168
284
1.757
745
227
2.200
2.017
183
571
1.052
515
537
59
9,161
1998
1999 2000
4.510
19.815 8.761
486
27
69
908 216.830 6.750
1.310
1.536
656
339
655
910
1.073
424
378
353
(44) (228)
41
141
226
646
2.437
885
920
1.307
947
(274)
1.130
(62)
1.630
1.697
253
391
(195)
97
277
201
96
2
114
(396)
422
116
232
7.292 23.986 10.418
2001
2.139
(100)
494
521
(60)
1.302
(997)
979
262
533
(271)
(79)
(114)
(245)
131
(42)
2.166
Fuente: INDEC (Las cifras entre paréntesis se refieren a datos negativos)
Cuadro 7
Transferencia neta de recursos, América Latina y Argentina
Millones de dólares
América Latina y el Caribe
Argentina
1992
26.708
6.456
1993
31.327
9.416
1994
9.921
8.145
1995
19.829
447
1996
22.544
5.259
1997
35.066
9.392
1998
28.147
10.653
1999
(3.030)
5.768
2000
66
1.055
2001
(5.479)
(15.749)
Fuente: CEPAL (Las cifras entre paréntesis se refieren a datos negativos)
Referencia cuadro 2
(1) Tasas de crecimiento anual. CEPAL
(2) Tasas de variación anual entre los meses finales de cada período. 1991-1994 acumulado. FMI
(3) Miles de millones de dólares. Stock al final del período, deuda pública y privada. 1991-1994, dato al final del período. CEPAL
(4) Millones de dólares corrientes. Balanza de pagos. 1991-1994 dato al final del período. CEPAL
(5) Dato del mes de octubre. CEPAL
(6) Millones de dólares corrientes. CEPAL. 1991-1994 acumulado Matesanz (2002)
(7) Millones de dólares corrientes. Balanza de pagos. CEPAL
(8) En octubre de 1993 la tasa es de 9,3. En octubre de 1994, 12,2. CEPAL
122