las relaciones entre el derecho comunitario europeo y el derecho

Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba
(República Argentina)
http://www.acader.unc.edu.ar
1
LAS RELACIONES ENTRE EL DERECHO COMUNITARIO
EUROPEO Y EL DERECHO INTERNO DE LOS ESTADOS MIEMBROS:
SITUACIÓN ACTUAL
por Ricardo Haro
Exposición reseñada que realizó el Dr. Ricardo Haro en el acto de incorporación como
Académico Correspondiente en la Provincia de Córdoba, el día 18 de septiembre de 2003.
1. El estudio que hemos realizado sobre el tema que nos ocupa, es de una mayor
extensión a poco que se repare en su complejidad en la que juegan cardinales principios
políticos, jurídicos, sociales, culturales y económicos. De allí que esta exposición sea una reseña
de los tópicos fundamentales abordados, atendiendo al tiempo que se nos ha asignado, y para lo
cual hemos creído conveniente el siguiente esquema:
1) En primer lugar, es oportuno aproximarnos y ubicarnos, aunque sea de manera somera,
tanto en el largo proceso de formación de lo que hoy es la Unión Europea, como en su básica
estructura institucional.
2) Luego entraremos de lleno a analizar la cuestión de las Relaciones entre el Derecho
Comunitario Europeo y el Derecho Interno de los Estados miembros, lógicamente no en la
vastedad de su temática, sino en la medular cuestión de cómo juega la primacía del Derecho
Comunitario sobre el Derecho Interno Estatal, en las diversas manifestaciones normativas de
ambos.
3) Finalmente intentaremos proponerles algunas conclusiones sobre el estado actual y el
futuro de esta problemática
I. APROXIMACIÓN LA INTEGRACIÓN EUROPEA
2. Sin olvidar algunas reflexiones socio-políticas que señalamos en el trabajo, pero
imposible de exponer ahora por razones de tiempo, en el caso que nos ocupa, la actual Unión
Europea, no se funda exclusivamente en una comunidad meramente geográfica o económica.
Europa decía Henri Brugmans (1), es una región del mundo, en la que las raíces históricas van en
profundidad.
Más allá de sus particularidades continentales, de sus sangrientas y seculares luchas, y de
las dos últimas guerras mundiales, Europa ha mostrado a través de gran parte de su historia, su
Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba
(República Argentina)
http://www.acader.unc.edu.ar
2
estrecha comunión de raíces culturales, fermento que ha laudado en la segunda mitad del siglo
XX, su permanente vocación integrativa y comunitaria.
De allí que con posterioridad a la segunda guerra mundial y seguramente como
consecuencia de ella, la integración fructificó como una necesidad imperiosa que llevó a los
países europeos, a reanudar con férrea decisión, paciente pero firmemente, la marcha hacia el
logro de una definitiva integración europea, de "una unión cada vez más perfecta", como lo
define el Tratado de Maastricht.
II. BREVE APROXIMACIÓN A LA HISTORIA DE LA UNION EUROPEA
3. Ya en 1948, diez y seis países europeos tratando de racionalizar las implicancias del
Plan de Reconstrucción o Plan Marshall, crearon la OECE, “Organización Europea de
Cooperación Económica”, a la vez que una gran corriente ideológica pro-europeísta constituyó
el llamado Movimiento Europeo, que logró reunir en su seno a numerosas organizaciones afines
a dichos ideales, y que tuvo como presidentes a estadistas brillantes, como Winston Churchill,
Robert Schuman, Alacide de Gásperi, Paul Henri Spaak y Konrad Adenauer.
4. Más tarde, en 1951, Francia, Alemania, Italia, Bélgica, Holanda y Luxemburgo, firman
el Tratado por el que se funda la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, la (CECA), con
transferencias de soberanías y espíritu federalista, para la explotación y administración de la
cuenca del Rhur. Este Tratado de la CECA fue, como dice Jean Victor Louis, la piedra
fundamental del actual proceso de integración Europea.(2)
En el Preámbulo del Tratado, ya se proclama lo que va a ser la axioteleología de todo el
proceso comunitario europeo: Decía en sus partes pertinente, refiriéndose a los valores y fines
que se perseguí con el Tratado:
Europa no se hará de golpe ni en una construcción de conjunto: se hará mediante
realizaciones concretas, creando primero una solidaridad de hecho para la primera etapa de la
Federación Europea” ..y estamos “resueltos los Estados a sustituir las rivalidades seculares por
una fusión de sus intereses esenciales, fundando una comunidad económica o mercado común,
primer paso de una comunidad más amplia
y más profunda, entre pueblos largo tiempo
opuestos por divisiones sangrientas, poniendo así las bases de instituciones capaces de orientar
un destino desde ahora compartido..”
Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba
(República Argentina)
http://www.acader.unc.edu.ar
3
El Tratado para su aplicación dispone la existencia de cuatro Instituciones: 1) Una Alta
Autoridad (hoy Comisión); 2) Un Consejo especial de ministros; 3) Una Asamblea
Parlamentaria; y 5) Un Tribunal de Justicia.
5. Luego de años de arduos proyectos y deliberaciones, los mismos “seis” países, firman
en Roma dos Tratados que entraron en vigor en 1958: El de la Comunidad Económica Europea
(CEE) y el de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (CEEA o EURATOM).
Ya el Preámbulo del TCEE proclama categóricamente la vocación comunitaria, al
afirmar la necesidad de “sentar las bases de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos
europeos”. Congruentemente, el art. 2, declara que sus objetivos procuraban “promover un
desarrollo armonioso de las actividades económicas en el conjunto de la Comunidad, una
expansión continua y equilibrada, una estabilidad creciente, una elevación acelerada del nivel
de vida y relaciones más estrechas entre los Estados que la integran”.
Siguiendo la tradición iniciada por la CECA, la CEE tiene similares órganos
institucionales que cumplen las funciones esenciales al gobierno de toda estructura política, y
que los expondremos más adelante en su versión actual.
Es preciso destacar que en este proceso, tuvieron que transcurrir casi cuatro décadas, para
que recién en 1995 la Comunidad contara con 15 miembros, pues fueron adhiriendo al Tratado
de Roma de 1948, en 1973 el Reino Unido, Irlanda y Dinamarca; en 1981, Grecia; en 1986,
España y Portugal; y en 1995, Austria, Suecia y Finlandia.
6. Luego del “Acta Única de Europa” (AUE) de 1987, que constituye una etapa más en el
proceso comunitario, llegamos a un hito de capital importancia como es el Tratado de la Unión
Europea, más comúnmente llamado el “Tratado de Maastricht” de 1992, en momentos cruciales
marcados por el derrumbe del régimen comunista, simbolizado en la caída del muro de Berlín en
noviembre de 1989, y la guerra del Golfo Pérsico en 1990.
Aquella aceleración de la historia, arrastró a la dinámica comunitaria a una paralela
aceleración de las reformas largamente deseadas, por lo cual, entró en vigor el 1º de noviembre
de 1993, con las concretas reformas en dirección hacia la Unión Monetaria con el “euro”; y
hacia la Unión Política, mediante el reforzamiento de los poderes del Parlamento Europeo y el
afianzamiento del Consejo. Quizás Maastricht es el más importante de los Tratados, por las
decisivas reformas que realiza en el proceso comunitario europeo. (3)
Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba
(República Argentina)
http://www.acader.unc.edu.ar
4
Es dable advertir que la Comunidad Económica Europea, se transforma solamente en la
Comunidad Europea (CE), significativa sustracción de “económica”, que lleva implícito una
decisiva declaración en el sentido de trascender lo “específico” de la materia, para ir abarcando
lo “genérico” de la vocación política plenaria de la Comunidad Europea.
7. Finalmente se firmó en 1997 y entró en vigor en 1999, el largamente intitulado
“Tratado de Amsterdam”, por el que se modifican el “Tratado de la Unión Europea”, los
Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y determinados actos conexos, con nuevas
adaptaciones en variada normativa. Asimismo se firmará luego el “Tratado de Niza, con los
mismos objetivos que el de Amsterdam, firmado en febrero de 2000 y cuya ratificación concluyó
a mediados de 2002, Tratado en el cual se daba cabida a un proceso de ampliación de la UE ante
nuevas incorporaciones; a la proclamación de la trascendental Carta de los Derechos
Fundamentales de la Unión Europea; y de nuevas modificaciones al diseño u organización
institucional de la misma.
III. LAS INSTITUCIONES BÁSICAS DE LA UNIÓN EUROPEA
8. Luego de diversas y numerosas modificaciones en los distintos tratados, las principales
instituciones de la Unión Europea, son las siguientes:
1) El Consejo; 2) La Comisión; 3) El Parlamento Europeo; 4) El Tribunal de Justicia.
1. El Consejo
9. Bajo este único titulo, es preciso diferenciar dos manifestaciones distintas: a) El
Consejo Europeo; b) El Consejo.
a) El Consejo de Europa: Integrado por los Jefes de Estado y de Gobierno, constituye la
máxima jerarquía tanto política como administrativa de la Unión, y se reúne en Bruselas dos
veces al año. Carece de facultades ejecutivas y legislativas, y sólo decide sobre las orientaciones
políticas de la CE, para lo cual estarán asistidos por sus Ministros de Asuntos Exteriores. (art. 4
TCE)
b) El Consejo, órgano fundamental con sede en Bruselas, representa el interés nacional
en el proceso de adopción de decisiones de la Comunidad. Está integrado por los Ministros del
ramo o por representantes con rango ministerial (art. 203 párr. 1º TCE), de forma tal que existen
tantos Consejos, como materias aborda la Comunidad, y en él reside la función normativa
Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba
(República Argentina)
http://www.acader.unc.edu.ar
5
general de la Comunidad, si bien limitada cuando requiere la función codecisional del
Parlamento Europeo.
Tiene su sede en Bruselas. Entre sus principales competencias, se advierte: 1)
Competencia de coordinación de las políticas económicas generales; 2) Competencias
normativas, pues en él reside el poder de decisión de la Unión Europea no sólo como “función
gubernativa”, sino además como “poder legislativo”, que se manifiesta en distintos tipos de
normas, a saber: Reglamentos, Directivas, Decisiones e Informes. 3) Competencias delegadas de
ejecución, por las que puede delegar en la Comisión las competencias de ejecución de las
normas que apruebe. (4)
2. La Comisión
10. La Comisión viene a ejercer en la Comunidad, funciones similares a los Poderes
Ejecutivos de los Estados, y según Jean Monet, es “la locomotora de la Comunidad”. Está
integrada por 20 Comisarios, elegidos entre relevantes personalidades políticas y con vocación
comunitaria, de común acuerdo por los Estados y con el Parlamento Europeo. La Comisión
representa fundamentalmente, el interés comunitario y supranacional en el más estricto sentido, a
diferencia del Consejo en cuyo seno se debaten y oponen los intereses nacionales.(5)
3. El Parlamento Europeo
11. El Parlamento Europeo, compuesto actualmente por 626 eurodiputados de los Estados
de la Comunidad, elegidos por sufragio universal directo y en proporción a la población de cada
Estado. La máxima representación la tiene Alemania con 99 parlamentarios y la mínima,
Luxemburgo con 6. Funciona en Plenarios en Estrasburgo, o en Comisiones, en Bruselas, y la
Secretaría General está en Luxemburgo. Los Grupos Parlamentarios, que no responden a las
nacionalidades, sino a las afinidades ideológicas. (6)
Tiene competencias
a) De control: a través del voto de investidura para el Presidente; del voto de censura,
contra la Comisión que cesa en sus funciones;
comisiones de investigación;
preguntas
parlamentarias a la Comisión; Puede vetar proyectos del Consejo; etc.
b) Presupuestarias: Análisis y aprobación del Presupuesto de la Comunidad.
c) Normativas: No se ejercen en el grado e intensidad que los Parlamentos nacionales,
sino a través de Dictámenes de Conformidad y Procedimiento de codecisión, pues sólo participa
Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba
(República Argentina)
http://www.acader.unc.edu.ar
6
en determinadas materias en una forma codecisional con el Consejo que ejerce en verdad la
generalidad de la función legislativa. (7)
4. El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas
12. Al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE), con sede en
Luxemburgo, le toca asumir las funciones del Poder Judicial de la Comunidad, funciones que
comparte con el Tribunal de Primera Instancia (TPI) creado en 1988. (8)
Integrado por 15 Jueces, representantes de cada nacionalidad, son designados “entre
personalidades que ofrezcan absolutas garantías de independencia y que reúnan las condiciones
requeridas para el ejercicio, en sus respectivos países, de las más altas funciones jurisdiccionales
o que sean jurisconsultos de reconocida competencia”.
Esencialmente, pueden resumirse sus competencias, diciendo que el TJCE garantiza el
respeto de las fuentes del Derecho Comunitario, esto es, el Tratado DCO, el Derecho
Comunitario Derivado, la Jurisprudencia, etc., y es por ello, el supremo intérprete del Derecho
Comunitario. Al mismo tiempo resuelve los recursos que se interpongan contra las normas o
actos que apliquen el DC. (9)
IV. LA PRIMACIA DEL DERECHO COMUNITARIO
1. A manera de introducción
13. El principio de primacía implica la prevalencia del DC sobre el DI en caso de
conflicto. Es, en palabras de Pescatore, un presupuesto lógico del sistema jurídico comunitario,
su “condición existencial” y constituye por ello la condición de posibilidad de un derecho común
a los Estados miembros, de un derecho que no varíe en la ordenación y ejercicio de las
competencias atribuidas a las Comunidades dependiendo de cada Estado miembro y de sus
propias normas internas. (10)
Podemos señalar como una noción previa y básica, que la primacía del Derecho
Comunitario, significa que toda vez que una norma de Derecho Interno de un Estado miembro,
esté en contradicción con una norma del Derecho Comunitario, ésta prevalece sobre aquélla y,
por lo tanto, es la que debe ser aplicada, por ser un Derecho estructuralmente incondicional y
no eventual, y ante el cual los Estados no pueden oponer normas de sus Derecho interno.
El problema crucial es saber si esa primacía lo es también sobre la Constitución, o
solamente sobre las normas infra-constitucionales. Trataremos de aportar algunas reflexiones.
Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba
(República Argentina)
http://www.acader.unc.edu.ar
7
En tema tan novedoso y polémico, por lo que ante la circunstancia de la ausencia de
norma expresa en los Tratados que se refieran a esta primacía del Derecho Comunitario respecto
del Derecho Estatal, es la jurisprudencia del TJCE la que nos ha dado los fundamentos que
progresivamente van siendo aceptados por la normativa y la jurisprudencia de los Estados
miembros, a medida que el proceso comunitario gana en intensidad.
Parafraseando a Hughes que afirmaba que “La Constitución es lo que los Jueces dicen
que es”, así también en el orden del Derecho Comunitario Europeo, nosotros podemos decir
también que en definitiva, “El Derecho Comunitario es lo que los jueces del TJCE dicen que es,
tanto respecto de su naturaleza, de la primacía y de sus fundamentos que la sustentan”. Veamos
los leading case:
Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba
(República Argentina)
http://www.acader.unc.edu.ar
8
2. La doctrina del TJCE en “Costa c/ ENEL” y en casos posteriores
14. Entre las tres o cuatro sentencias realmente paradigmáticas del TJCE, tenemos en
primer lugar su pronunciamiento en el caso “Costa c/ ENEL” de 1964, en el que el actor
impugnaba la ley italiana de 1962 sobre la nacionalización de la energía eléctrica, por ser
violatoria de disposiciones del Tratado de Roma de 1958, o sea del D. C. Originario. La Corte
Constitucional italiana, se pronunció por la validez de la ley de ENEL, (7-3-1964), alegando que
al ser una ley ordinaria la que había aprobado los Tratados comunitarios, podía ser modificada o
derogada, por otra posterior como la ley ENEL, lex posterior derogat priori..
El TJCE, en contraposición con lo resuelto por la Corte Italiana, se pronunció por la
primacía del la norma comunitaria, con base, entre otros, en los siguientes argumentos Conviene
que nos detengamos en este pronunciamiento
que constituye el primero y un
“leading
case” en el Derecho Comunitario.(11)
15. En primer lugar, el Tribunal analiza la naturaleza y características específicas de
las CCEE y de su ordenamiento jurídico, con argumentos que ya había expuesto en la
sentencia Van Gend en Loos de 1963, sobre el efecto directo de las normas comunitarias en el
ámbito interno de los Estados miembros, sostuvo que las CCEE son también “algo más” que
unas organizaciones internacionales: son una Comunidad de pueblos y una Comunidad de
Estados, pues los Tratados convocan, además de a los Gobiernos a través del Consejo, a los
pueblos de los Estados miembros a participar en la construcción europea, mediante “la creación
de órganos que institucionalizan derechos soberanos, cuyo ejercicio afecta tanto a los Estados
miembros como a sus nacionales”.
16. Las atribuciones de la Comunidad, continúa, son efectivas tanto en el plano interno
como externo de los Estados miembros, dado que las mismas “emanan de una transferencia de
atribuciones de los Estados a la Comunidad”. Al tratarse de poderes delegados en la Comunidad,
ello implica necesariamente una limitación definitiva en determinados ámbitos, de los derechos
soberanos del Estado a favor del ordenamiento jurídico comunitario, y por lo tanto, cada vez que
un Estado invada con su legislación competencias delegadas, estará violando por acto propio esa
delegación y la norma no será valida. Por lo tanto la primacía del DC se mantiene inconmovible,
pues de lo contrario, los altos fines que inspiran la Comunidad, se verían inevitablemente
derrumbados y frustrados.
Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba
(República Argentina)
http://www.acader.unc.edu.ar
17.
El
9
Tribunal, en consecuencia de las disposiciones de los Tratados, también
proclamó vigorosamente el carácter obligatorio y directamente aplicables de las normas del
D. C. Derivado, por ejemplo:
a) Los Reglamentos, que tendrán un alcance general. Serán obligatorios y directamente
aplicables en cada Estado miembro” (art. 249, 2º párr. del TCE) , por lo que el Tribunal “se
opone a la aplicación de toda medida legislativa, incluso posterior, incompatible con sus
disposiciones” (en igual sentido en ”Politti”, 1971);
b) “La Directiva obligará al estado miembro destinatario en cuanto al resultado que
deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de la forma y
de los medios” (art. 289 3er. párr.). Por ello el TJCE considera que “sus disposiciones pueden ser
invocadas en defecto de medidas de aplicación adoptadas en los plazos, contra toda medida
nacional no conforme a las Directivas” (en igual sentido: “Enka”, 1977 y “Becker”, 1982), pues
un Estado miembro no puede excusarse en disposiciones, prácticas o situaciones de su orden
interno, para justificar el no respeto de las obligaciones y plazos resultantes de las Directivas
comunitarias”;
c) La Decisión “será obligatoria en todos sus elementos para todos sus destinatarios”
(289 3er. párr.),
incluso todos los órganos del Estado, que deben abstenerse de aplicar
cualquier norma interna que obstaculizase la ejecución de una Decisión comunitaria” ( en igual
sentido “Albako”, 1987).
18. De otro lado, el Tribunal invocó lo que nosotros llamamos como el “principio de la
lealtad comunitaria”, por el que los Estados miembros se han obligado en virtud de los Tratados,
al cumplimiento de las normas tanto de los mismos (DC Originario) como de las Instituciones
(DC Derivado),
y a abstenerse de aplicar normas internas
anteriores o posteriores,
susceptibles de poner en peligro la realización de los objetivos de los Tratados, por el
incumplimiento de las normas comunitarias, lo que significaría violar este principio de lealtad
que traduce en el ámbito comunitario el principio general del derecho: pacta sunt servanda. (12)
19. Llega 1965, y en el caso “San Michele”, el TJCE avanza aún más en el tema de la
primacía del DC, al negarse a tomar en consideración las normas constitucionales italianas
sobre la ratificación de tratados. Este fallo tan categórico, ya lo volveremos a mencionar.
Resumiendo estos casos, podemos decir que en él se sentaron las bases de la primacía
que se debe otorgar al DC, ya sea Originario o Derivado, sobre el Derecho Interno, bases y
argumentos que
fueron reiterados con concordantes precisiones, en numerosas sentencias
Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba
(República Argentina)
http://www.acader.unc.edu.ar
10
posteriores que los consolidaron definitivamente (“Walt Wilhelm”, 1969; “Politti”, 1971;
“Variola”, 1973; entre otros)
20.
El Derecho Comunitario no podría existir, si
tuviera que ceder ante normas
constitucionales, legislativas o administrativas nacionales, pues la primacía es una
característica absoluta y la condición existencial sine qua non de las propias CCEE. (13)
Por ello el Tribunal CE en el caso “Comisión c/ Bélgica”, de 1980, afirmó rotundamente
que la primacía es “la regla fundamental para la existencia de la Comunidad”, y su efecto
jurídico más decisivo, es la exclusión o inaplicación de la Norma Interna incompatible con la
Norma Comunitaria, cualquiera sea la materia a que se refiera y en la medida lógicamente que
exista el conflicto entre ambas.
3. La doctrina del TJCE en el caso “Simmenthal”
21. Otra sentencia paradigmática del Tribunal fue la dictada el 9 de marzo de 1978,
catorce años después de “Costa” de 1964, en el caso “Simmenthal”, en el que la actora impugnó
por estar en conflicto con el Tratado Comunitario, la existencia de una Ley italiana de 1970 que
establecía el pago de derechos de control sanitario, por las importaciones de carne bovina desde
Francia a Italia.
El TJCE reiteró su doctrina de la primacía de la Norma comunitaria, originaria o
derivada, con base en los argumentos que ahora reseñamos brevemente.
22. El hecho de reconocer eficacia jurídica a actos legislativos nacionales que invadan
las atribuciones del Poder Legislativo de la Comunidad, o de cualquier otro modo incompatibles
con las disposiciones del DC, equivaldría a negar el carácter efectivo de los compromisos
incondicional e irrevocablemente asumidos por los Estados miembros en virtud del Tratado, y
pondrían en duda las bases mismas de las Comunidades.
23. El efecto directo, aún de las normas comunitarias derivadas, v.g., el Reglamento o las
Decisiones, “en tanto ellas son parte integrante con rango de prioridad, del ordenamiento
jurídico aplicable en el territorio de cada uno de los Estados miembros”,......“Hacen inaplicable
de pleno derecho, por el mismo hecho de la entrada en vigor de la norma comunitaria, toda
disposición contraria de la legislación nacional
ya sea anterior o posterior a la norma
comunitaria”.
24. Por ello, el Juez nacional encargado de aplicar, en el marco de su competencia, las
disposiciones del DC, tiene la obligación de asegurar el pleno efecto de estas normas, dejando si
es necesario sin aplicar, por su propia autoridad, cualquier disposición contraria a la
Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba
(República Argentina)
http://www.acader.unc.edu.ar
11
legislación nacional, aun posterior, sin que tenga que pedir o esperar su derogación, ni plantear
la cuestión de constitucionalidad en su respectivo Tribunal.
V. LA PRIMACIA DEL DCE EN RELACIÓN A LAS CONSTITUCIONES
1. La primacía en algunas Constituciones y jurisprudencia constitucional
25. En cuanto a la primacía del Derecho Comunitario Europeo
respecto de las
Constituciones, lo cierto es que salvo los excepcionales casos de las Constituciones de Holanda
y la reciente de Bélgica en las que se le otorga primacía sobre sus propias Constituciones, la
mayoría de los demás ordenamientos constitucionales, sólo le otorgan al Derecho Comunitario
una jerarquía supralegal pero infraconstitucional, ya sea mediante explícitas disposiciones de
sus textos, o a través de la interpretación de los Tribunales Constitucionales.
Esta negativa a la primacía de las normas comunitarias sobre la Constitución, encontraba
respaldo en el hecho de que los Tratados fundacionales de las Comunidades Europeas, no
contenían normas relativas a los DD.HH., y se referían exclusivamente a la
integración
económica como único objetivo. Este obstáculo ya ha sido superado a partir del Tratado de Niza
del año 2000, en el cual se ha proclamado la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE,
lo que indudablemente facilitará un proceso de la tan ansiada primacía del DCE respecto de las
Constituciones. Veamos la situación en cuatro Estados líderes:
26. Italia según el art. 11 de su Constitución accede a las limitaciones de soberanía
necesarias para un ordenamiento que asegure la paz y la justicia entre las naciones, y la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha reconocido las primacía del DC. originario y
derivado sobre la ley.
27. Alemania, según los arts. 24 y 25 de la Constitución y el art. 23 de la Reforma de
1992 admite que la Federación está facultada para transferir competencias soberanas mediante
una ley a instituciones internacionales y que las normas generales del Derecho Internacional
Público tienen primacía, sobre las leyes. Por su parte la doctrina del Tribunal Constitucional ha
reconocido esa misma primacía al DC originario y derivado sobre la ley.
28. España, en los arts. 95 y 96 de su Constitución que los tratados internacionales
formarán parte del ordenamiento interno y que sus disposiciones sólo podrán ser derogadas,
modificadas o suspendidas en la forma prevista en los propios tratados. La celebración de un
tratado internacional que contenga estipulaciones contrarias a la Constitución, exigirá la previa
revisión constitucional. El Gobierno o cualquiera de las Cámaras pueden requerir al Tribunal
Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba
(República Argentina)
http://www.acader.unc.edu.ar
12
Constitucional, para que declare si existe o no esa contradicción. Este Tribunal de otro lado,
aceptó la primacía del DC originario y derivado sobre la ley.
29. Francia, en el art. 55 y en los arts. 88 y 54 de la Reforma de 1992, dispone que los
tratados o acuerdos, tendrán una autoridad superior a la de las leyes. Además, si el Consejo
Constitucional, a instancia del Presidente de la República, del Primer Ministro, del Presidente de
cualquiera de las asambleas o por setenta diputados o setenta senadores, declarase que un
acuerdo internacional contiene una cláusula contraria a la Constitución, la autorización para
ratificar o aprobar el acuerdo internacional en cuestión no podrá tener lugar sino después de que
la Constitución haya sido revisada. Francia consiente las transferencias de competencias
necesarias para el establecimiento de la unión económica y monetaria europea.
2. La opinión doctrinaria y jurisprudencial en el tema
30. Habiendo observado la indiscutible primacía del DC tanto Originario como Derivado
sobre el Derecho Interno infraconstitucional (leyes y demás normas jurídicas), reflexionemos
unos minutos sobre la cuestión de la primacía del DC y la Constitución de cada Estado miembro.
Según los reconocidos especialistas Mangas Martín y Liñán Nogueras (14), la
Constitución es la expresión de la voluntad soberana de los pueblos y en ella reside el
fundamento de la adhesión de un Estado a la Unión Europea, al prever la atribución de
competencias a organismos supra-estatales y la aceptación de todas sus características. La
Constitución se aplica plenamente en los ámbitos que siguen siendo competencia soberana del
Estado miembro, pero en los ámbitos atribuidos
a la Unión y regulados por normas
comunitarias, se aplica el DC en toda su plenitud, y el Estado no puede invocar la Constitución
para impedir los efectos de la norma comunitaria válida.
Luego, todo Estado miembro debe adecuar su Constitución antes de su ingreso en la UE
o, en todo caso, proceder a su revisión o reforma posterior, como lo prescriben los arts. 95 de la
Constitución Española y 54 de la Constitución Francesa reformada en 1992.
Por ello se comprende que la primacía se predica respecto de toda norma interna; no
solamente respecto de la ley, sino también respecto de las normas constitucionales de los Estados
miembros. Ya desde la citada sentencia “Costa c/ ENEL”, 1964, el TJCE sentó una doctrina
invariablemente mantenida, afirmando que , “al Derecho nacido del Tratado no podría oponerse
judicialmente un texto interno cualquiera que sea”, o que “las disposiciones del DC priman
sobre toda norma nacional que le sea contraria” .Por nuestra parte anotamos que el TJCE no
hace referencia explícita a la
norma constitucional, pero se expresa en términos tan
Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba
(República Argentina)
http://www.acader.unc.edu.ar
13
contundentes, que no deja dudas sobre el alcance de la primacía sin excepción alguna para la
Constitución.
31. En el caso “San Michele” de 1965, que hamos visto, el TJCE se negó a reconocer que
el Derecho Comunitario se aplica bajo condición de lo dispuesto en las Constituciones de los
Estados miembros, lo que “equivaldría a vaciar a la Comunidad de toda sustancia. La primacía
es, pues, absoluta, de modo que, “los principios de una estructura constitucional nacional, dice
el TJCE.....no podrían afectar a la validez de un acto de la Comunidad, pues atentaría contra la
unidad material y la eficacia del DC.” (en igual sentido: “Internationale Handelsgessell” de
1970; “Liselott Hauer” de 1979; y dos sentencias de mayo y diciembre de 1980 en la causa
“Comisón c/ Bélgica).(15)
Como vemos, el TJCE ha sido riguroso e inflexible a la hora de defender el respeto a la
norma comunitaria. Cualquier signo de debilidad, inhibición o transacción, hubiera destruido o
puesto en peligro la existencia misma del proceso integrador.
VI. NUESTRAS CONCLUSIONES FINALES
32. Luego de esta apretada presentación de los tópicos principales que hemos abordado,
deseamos expresar nuestras reflexiones finales. Así, pensamos que la tensión dialéctica entre al
Derecho Constitucional de cada Estado con el Derecho Comunitario, va progresivamente
encontrando caminos de conciliación y coordinación a favor de la primacía del último que
propiciamos. Y no puede ser de otro modo, a poco que reparemos, que no puede crearse un
nuevo nivel de gobierno para la toma de decisiones políticas como es el caso de la Comunidad,
sin que los Estados Miembros deleguen en aquélla las competencias necesarias que posibilite su
propio objetivo. Es por ello que la supremacía del Derecho Comunitario sobre el Derecho
Constitucional a la adherimos, lo es exclusivamente en el marco de los poderes delegados por
los estados miembros a la Comunidad, en un proceso similar a la transición de una
confederación a una federación.
Al respecto y en cuanto a la integración europea, decíamos en 1999, que se requiere
imaginación y tiempos de maduración en la vocación comunitaria, para que en un futuro no muy
lejano se llegue a soluciones que contemplen la indispensable supremacía del Derecho
Comunitario sobre el Derecho Interno de cada Estado parte, lógicamente y reiterándolo, sólo en
el ámbito de las competencias que le fueron delegadas a la Comunidad.
33. Las relaciones del Derecho Comunitario y del Derecho Constitucional, no pueden
concebirse en un nivel de enfrentamientos, sino por el contrario, en el plano de una mutua
Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba
(República Argentina)
http://www.acader.unc.edu.ar
cooperación y de
14
recíproca congruencia, pues vendrán los tiempos de un Derecho
Constitucional Comunitario que regirá conjuntamente con el Derecho Constitucional Estatal, o
como lo señala Gros Espiell, la “Internacionalización del Derecho Constitucional”, lo cual
requerirá un lógico reacomodamiento en la jerarquía de las normas jurídicas comunitarias y
estatales.
Nos place señalar que no estábamos errados entonces, pues en Marzo de 2002, La unión
Europea instaló una Convención Constituyente con el trascendental objetivo de elaborar –según
el distinguido constitucionalista Miguel A. Padilla- un proyecto de Constitución para la Unión
Europea, aprobado el pasado mes de junio de 2003, para ser sometido como documento base a
la consideración de los Estados y al próximo debate entre los quince Estados miembros. (16)
34. El Proyecto, precedido por un Preámbulo, básicamente reitera las dos clásicas partes
de una Constitución: la dogmática y la orgánica, o lo que se ha dado en llamar el derecho
constitucional de la libertad y el del poder. Siguiendo a Padilla, diremos que
luego del
Preámbulo, aborda la temática de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión,
refiriéndose a la dignidad, libertades, igualdad, solidaridad, ciudadanía y justicia. Luego
consigna pormenorizadamente el Reparto de las Competencias entre la Unión Europea y los
Estados miembros, para finalmente explicitar las Instituciones de la Unión.
Téngase presente que por decisión de la Unión Europea tomada en diciembre de 2002 en
Copenhague, a partir del 1º de Mayo del 2004 se incorporarán a la Unión la República Checa,
Hungría, Polonia, Eslovaquia, Lituania, Estonia, Eslovenia, Chipre y Malta, con lo cual llegarán
a veinticuatro los Estados miembros de la Unión, lo que indudablemente aumentará la
complejidad del proceso constituyente.
35. Es este sentido, Antonio La Pérgola, de indiscutida experiencia en la comunidad
europea, asevera que los procesos de integración, deben procurar ir formulando un orden jurídico
comunitario, hasta lograr tener una Constitución propia, para que la Unión surja, como surgieron
los Estados, con la fuerza racional y ordenadora de una Ley Fundamental.(17)
Igualmente, Eduardo García de Enterría afirma que sólo la Constitución, es capaz de
dotar de simplicidad y transparencia al sistema institucional europeo, y de servir de manera
efectiva a los valores de la libertad, la igualdad y la solidaridad, basada en los principios de
supra-nacionalidad, de subsidiariedad y de distribución de competencias entre los Estados y la
Unión, es decir en concordancia con los principios básicos del federalismo. (18)
36 Para terminar, y a manera de coincidente colofón a nuestras conclusiones, deseamos
releer la cláusula del Proyecto de Constitución que prescribe categóricamente: La Constitución y
Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba
(República Argentina)
http://www.acader.unc.edu.ar
15
el derecho adoptado por las Instituciones de la Unión en el ejercicio de las competencias que le
son atribuidas, primarán sobre el Derecho de los Estados miembros”.
Con este proyecto de Constitución, volvemos a los comienzos comunitarios de 1948 que
reseñábamos en el inicio de este estudio, y con el Preámbulo de la CECA recordamos, en párrafo
que se extrajo de la declaración del Ministro de Asuntos Exteriores francés Robert Schuman, que
“Europa no se hará de golpe ni en una construcción de conjunto: se hará mediante realizaciones
concretas, creando primero una solidaridad de hecho”.
Qué lúcido realismo para asumir empresa de tal envergadura. Al meditar sobre este
párrafo, no resulta difícil advertir que toda Europa y sus Estados, han demostrado como nunca la
verdad de los versos de Machado: “Caminante no hay camino, se hace camino al andar”. Los
europeos están andando, y al andar, están construyendo el camino hacia una Unión Europea, más
profunda y más eficiente.
37. Que esta actitud y estos fundantes propósitos, nos sirva a los argentinos en particular,
y a los “mercosureños” en general, como estímulo fervoroso para nuestra integración regional,
tan pleno de posibilidades de frutación, pero tan frustrado en enredos de marchas y
contramarchas, de desconfianzas y deslealtades, para que tomemos conciencia seria y
responsable,
que también nosotros debemos iniciar definitivamente nuestro “camino del
Mercosur”, con plena fe y esperanza, porque como bien se ha dicho, lo que hoy resulta utópico,
sólo requiere un poco más de esfuerzo y de tiempo.
====================================
NOTAS
(1) Brugmans, H. y otro, “Le féderalisme contempraine”, Leyden, 1963.
(2) Louis, Jean-Victor, “El ordenamiento jurídico comunitario”, Comisión de las Comunidades
Europeas, Bruselas, 1980,
(3) Abelián Honrubia y Vilá Costa, “Lecciones de derecho Comunitario Europeo”, Editorial
Ariel, Barcelona, 1993, págs. 282/87.
(4) Díez Moreno, Fernando, ”Manual de Derecho de la Unión Europea”, Editorial Civitas,
Madrid, 2001, Segunda Edición, pág. 108/12. Asimismo consultar Sáenz de Santa María, Paz
Andrés, González Vega Javier A. y Fernández Pérez, Bernardo, ”Introducción al Derecho de la
Unión Europea”, Editorial Eurolex, Madrid, 1996, pág. 121/42.
(5) Díez Moreno, ob. cit., pág. 123. Asimismo, ver Sáenz de Santa María, Paz Andrés, González
Vega Javier A. y Fernández Pérez, Bernardo, ”Introducción al Derecho de la Unión Europea”,
Editorial Eurolex, Madrid, 1996, pág. 145/56.
(6) Peláez Marón, José Manuel, en ob. cit., págs. 77/79.
Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba
(República Argentina)
http://www.acader.unc.edu.ar
16
(7) Sáenz de Santa María, Paz Andrés, González Vega Javier A. y Fernández Pérez, Bernardo,
”Introducción al Derecho de la Unión Europea”, Editorial Eurolex, Madrid, 1996, pág. 157/72.
Asimismo, Díez Moreno en ob. cit., págs. 99/100.
(8) Guy, Isaac, “Manual de Derecho Comunitario General”, Editorial Ariel, Barcelona, 1991,
pág.221.
Igualmente ver, Sáenz de Santa María, Paz Andrés, González Vega Javier A. y Fernández Pérez,
Bernardo, ”Introducción al Derecho de la Unión Europea”, Editorial Eurolex, Madrid, 1996,
pág. 193/209.
(9) Diez Moreno, ob. cit. pág. 196. Además, Peláez Marón, José Manuel, en ob. cit. págs.
98/102.
(10) Sáenz de Santa María, Paz Andrés, González Vega Javier A. y Fernández Pérez, Bernardo,
”Introducción al Derecho de la Unión Europea”, Editorial Eurolex, Madrid, 1996, pág. 326.
(11) Mangas Martín, Araceli y Liñán Nogueras, Diego J., “Instituciones y Derechos de la Unión
Europea”, Ciencias Jurídicas, Madrid 1996, págs. 422/24.
(12) Louis, Jean-Victor, en ob. cit., págs. 90/94. Asimismo, Mangas Martín y Liñán Nogueras,
ob. cit. pág. 424.
(13) Guy Isaac, en ob. cit. págs. 175/76.
(14) Mangas Martín y Liñán Nogueras, en ob. cita. pág. 429.
(15) Ob. cit. pág. 429.
(16) Padilla, Miguel M., “El Proyecto de Constitución de la Unión Europea”, El Derecho Nº
10.805 del 29 de Julio de 2003.
(17) La Pérgola, Antonio, ¿Para qué una Constitución de la Unión Europea?, en “Estudios en
Honor de Pedro J. Frías”, Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba, 1994,
T. I.
(18) García de Enterría, Eduardo, en “El proyecto de Constitución Europea”, en Revista
Española de Derecho Constitucional”, Año 1995, Nº 45.