La política de cannabis en los Países Bajos: hacia delante, no hacia

Getting drugs under control
La política de cannabis
en los Países Bajos:
hacia delante,
no hacia atrás
Diversos malentendidos e información inexacta sobre los cambios actuales y propuestos
a la política de cannabis neerlandesa en 2011 han llevado a algunos opositores de la
reforma del cannabis a sugerir que el país se retira de su política de larga tradición y
pragmática sobre la tolerancia de la posesión, uso y venta de cannabis.
Este no es el caso. En realidad, la mayor parte de las medidas regresivas que se han
implementado, han sido abandonadas posteriormente o sólo han tenido algunos impactos
marginales. Adicionalmente, existe un apoyo público por una más amplia y progresiva
reforma, que incluya un sistema de regulación legal de cannabis similar al adoptado
en Uruguay, y numerosos municipios están realizando esfuerzos para establecer dichos
modelos de producción y de suministro.
Antecedentes
El enfoque neerlandés de política de cannabis ha
sido fundamentalmente pragmático, en lugar de
ser conducido únicamente por visiones políticas
o ideológicas. Cuando el “nuevo” enfoque fue
formalmente adoptado en 1976, la política estaba
motivada principalmente por un deseo de separar
el mercado del cannabis –considerado como de
bajo riesgo– de otros mercados de drogas ilegales
más riesgosas.
La política despenaliza la posesión personal y el
uso del cannabis para adultos, y a diferencia de
otros enfoques de despenalización que han sido
instrumentados en otras partes del mundo, ésta
adicionalmente tolera la existencia de puntos de
venta de cannabis de bajo volumen. Estos son los
puntos de venta que eventualmente se convirtieron
en los conocidos ‘coffee shops’ neerlandeses.
Los ‘coffee shops’ tienen permitido operar bajo
estrictas condiciones de concesión de licencias,
que incluyen restricciones de edad para el acceso, la
prohibición de la venta de otras drogas (incluyendo
al alcohol), y controles sobre la apariencia externa
de las tiendas, señalización y marketing.
El enfoque ha sido ampliamente exitoso:
• Sólo el 14% de quienes consumen cannabis
en Países Bajos reporta que otras drogas estén
disponibles a través de su fuentes habituales de
acceso a cannabis, comparado con el 52% en
Suecia.2
• Las tasas de uso de cannabis en los Países Bajos
son equivalentes o inferiores a los de muchos
países vecinos (que no tienen ‘coffee shops’),3
y son sustancialmente menores que en Estados
Unidos.4
• A pesar de que el uso de cannabis en los
Países Bajos ha aumentando desde 1976, se ha
mantenido en línea con las tendencias europeas
más amplias.
1
Un ‘coffee shop’ en Amsterdam
• Anualmente los ‘coffee shops’ generan
un estimado de 400 millones de euros en
impuestos –dinero que de otra forma habría
sido de organizaciones criminales.5
El pragmatismo también respalda la política
neerlandesa sobre drogas más problemáticas,
como la heroína inyectable. Para esta droga se ha
utilizado durante mucho tiempo un enfoque de
reducción de daños que consiste en el intercambio
de jeringas, y la prescripción de sustitutos de
opiáceos y de mantenimiento con heroína. Como
resultado, las tasas de uso de heroína a lo largo de la
vida representan en Países Bajos sólo un tercio de
lo que representan en los Estados Unidos.6
Sin embargo, el sistema de ‘coffee shops’ no ha
estado exento de problemas. En algunas ciudades
de la frontera sur se han reportado problemas
causados por un gran numero de visitantes de países
vecinos que acuden a los ‘coffee shops’.7 Quizás más
importante, las peculiaridades de la evolución del
sistema dentro de un marco internacional legal
que estrictamente prohíbe la producción legal ha
llevado a la paradoja de que, mientras las ventas
son toleradas y legalizadas de facto,8 los ‘coffee
shops’ son suministrados a través de un sistema
ilegal de producción –que a menudo tiene que ver
con grupos criminales organizados.
Los opositores a la reforma de las políticas de
cannabis han tratado de exponer la experiencia
neerlandesa negativamente, pero han fracasado en
gran medida, pues los resultados abrumadoramente
positivos hablan por sí mismos. No obstante,
cuando un nuevo gobierno conservador decidió
2
imponer una serie de nuevas restricciones a los
‘coffee shops’ en 2011, el hecho fue aprovechado
por los opositores a la reforma como evidencia de
que el ‘experimento de cannabis’ neerlandés estaba
terminándose debido a su fracaso. Este informe
cuestiona esta narrativa a través de la exposición
de los hechos sobre cuestiones claves.
Los ‘wietpas’
Una de las iniciativas de más alto perfil para la
restricción de la venta de cannabis en los Países
Bajos han sido los propuestos ‘wietpas’ (o ‘proyecto
sobre marihuana’) –un sistema que efectivamente
convertiría los ‘coffee shops’ en clubes privados con
un máximo de 2,000 miembros adultos, quienes
deben ser residentes neerlandeses.
Las preocupaciones acerca de la propuesta se
generalizaron desde el principio, con objeciones
por parte del sindicato más grande de la policía de
Países Bajos, así como los alcaldes de las ciudades
más grandes: Ámsterdam, Rotterdam, La Haya y
Utrecht, donde están situados la mayoría de los
‘coffee shops’. Las autoridades de Ámsterdam fueron
particularmente expresivas; un tercio de los ‘coffee
shops’ están situados en dicha ciudad, generado
valiosa actividad económica –particularmente
ingresos por turismo– con muy pocos problemas
reportados.
Un sondeo en 2012 reveló que 60% de la población
cree que el mecanismo del ‘wietpas’ debe detenerse,
y el 80% cree que este aumentaría el comercio ilegal.9
En una reciente encuesta realizada por jueces y
fiscales neerlandeses,10 63.0% dijo que no se debe
considerar el requisito de residencia como una
manera eficaz para suprimir el desorden público
en torno a los ‘coffee shops’. Estas preocupaciones
estaban bien fundamentadas pues el tráfico ilegal
ha aumentado considerablemente justamente
en los municipios del sur que adoptaron dichas
restricciones.
Se suponía que el ‘wietpas’ se extendería a nivel
nacional en 2013, pero la idea fue abandonada
en octubre de 2012 por la nueva coalición del
gobierno. No obstante, los municipios mantienen
el control sobre las políticas de los ‘coffee shops’
locales, y algunos de ellos sólo han mantenido las
restricciones de acceso restringido a visitantes a
pesar del rechazo de las propuestas de los wietpas.11
Sin embargo, una encuesta realizada en 2014
encontró que 85% de los municipios que permiten
los ‘coffee shops’ no hacen cumplir el criterio de
residencia.12
Límites potenciales sobre menudeo de cannabis
Otro aviso ampliamente difundido en 2011 fue el
anuncio de que el gobierno neerlandés pretendió
imponer un límite del 15% al componente activo
(THC) del cannabis vendido en los ‘coffee shops’.
El cannabis con porcentaje mayor al limite de THC
sería clasificado como una droga “dura” y sujeto de
una respuesta proporcional a su estatus legal. Esta
propuesta no se ha instrumentado, y casi todas
las esferas del gobierno que se involucrarían en
el seguimiento, incluyendo a la policía, fiscalías y
forenses, se han opuesto a la medida.13 El gobierno
actual tiene aún la intención de llevar adelante esta
reglamentación, pero su futuro es cada vez más
incierto. Una investigación del Instituto Trimbos
ha argumentando, convincentemente, que el
umbral de potencial es arbitrario y que no existe
evidencia alguna de que la medida reduciría daños
a la salud.14
Clausura de los ‘coffee shops’
En número de ‘coffee shops’ en los Países Bajos
se ha reducido gradualmente de cerca de 850 en
1999 a 651 para finales de 2011.15 Algunas personas
han interpretado esto como una tendencia que
eventualmente llevará a la clausura de todos los
‘coffee shops’. En realidad, esta reducción se debe a
la evolución de las normas de concesión de licencias
municipales. No existe sugerencia alguna de que el
sistema de ‘coffee shops’ está siendo abandonado
(ver información relevante a opinión pública más
adelante) y el número de municipios en los que se
ubican los ‘coffee shops’ se ha mantenido constante.
Otro acontecimiento que sucedió en 2011 fue la
introducción de una prohibición de ‘coffee shops’
dentro de una distancia de 250 metros de escuelas
preparatorias. Aunque dicha media fue anunciada
como una forma de protección de la infancia, en
realidad era más un gesto político llamativo que
no se sostenía por ninguna evidencia significativa.
En la práctica, sin embargo, las concesiones de
licencias otorgadas a los municipios significa que
pueden reemplazar efectivamente la prohibición si
así lo desean.
La oposición se ha centrado en el hecho de que en
algunas áreas urbanas –en donde la mayoría de
los ‘coffee shops’ están ubicados– la estricta regla
de 250 metros requeriría que la mayoría de ellos
clausuraran. Mientras tanto, se sigue discutiendo
qué tan estricta ser con la regla o si será aplicada,
pues en el caso de Ámsterdam ello significaría que
28 locales actuales clausuraran entre 2014 y 2016.
Opinión Pública
El apoyo público a los ‘coffee shops’ ha
incrementando a lo largo de su existencia. En la
encuesta más reciente, llevada a cabo en diciembre
de 2013, se muestra que a una mayoría significativa
de la población neerlandesa le gustaría “ir más
allá”, con 65% apoyando el tipo de regulación legal
aprobada en Uruguay.16
Nuevos esfuerzos para abordar el “problema de
la puerta trasera”
Quizás la mayor preocupación justificable con
el sistema de los ‘coffee shops’ es el llamado
“problema de la puerta trasera”, mediante el cual
se tolera la venta de cannabis (la droga puede salir
de los locales a través de la puerta principal) pero
la producción y el cultivo (la cadena de suministro
que lleva el producto hasta la puerta de atrás de los
‘coffee shops’) siguen permaneciendo prohibidos.
Esto ha generado la preocupación por un vínculo
entre los ‘coffee shops’ y el crimen organizado.
No obstante, existe algo de verdad en las
afirmaciones de dichos vínculos. El problema
se refiere, casi en su totalidad, a la paradoja legal
en la que el suministro de cannabis en los ‘coffee
3
shops’ es un acto criminal, mientras que la venta de
cannabis no lo es, en la práctica.
Por otra parte, las afirmaciones de que el 80%
del cannabis cultivado en los Países Bajos está
destinado a la exportación, bajo el control criminal,
han sido utilizadas como propaganda conservadora
sin evidencia alguna que soporte el argumento.17 Se
han discutido distintos esfuerzos para resolver este
problema a través de alguna forma de regulación de
la producción y el suministro de los ‘coffee shops’.
Más recientemente, se ha puesto mayor atención
en otros modelos internacionales como los clubes
cannábicos en España18 o la regulación legal de
cannabis en Uruguay y dos estados de Estados
Unidos.
Recientemente, 41 municipios de los Países Bajos
han aprobado un manifiesto que busca que la
producción de cannabis sea regulada, y 25 de los 38
municipios más grandes han solicitado al Ministro
de Justicia un permiso para experimentar diversas
formas de producción y suministro de cannabis
autorizado.19 Entre estas, se incluye la concesión
de licencias de productores privados y granjas
municipales de cannabis. Hasta ahora, ninguna
de estas propuestas ha sido aprobada, no obstante,
el alcalde de un municipio del sur, Heerlen, ha
expresado públicamente su disposición de proceder
sin permiso formal.
Además, la mayoría de los partidarios de los dos
partidos políticos que actualmente conforman el
gobierno de coalición de los Países Bajos están a favor
de regular legalmente el suministro de cannabis,20
y el segundo partido más grande, Demócratas 66,
que se consolida actualmente como la oposición,
está preparando un proyecto de ley que podría
alcanzar esta meta.21 Consecuentemente, todas las
señales apuntan hacia la existencia de un amplio
apoyo popular y político para la continuidad de
la postura históricamente progresista en torno al
cannabis.
Para leer más
•
•
•
•
4
Rolles, S. y Murkin, G. (2013) How to Regulate Cannabis: A Practical Guide,
Transform Drug Policy Foundation. www.tdpf.org.uk/resources/publications/
how-regulate-cannabis-practical-guide
Grund, J-P. y Breeksema, J. (2013) Coffee Shops and Compromise: Separated Illicit
Drug Markets in the Netherlands, Global Drug Policy Program, Open Society
Foundations.
www.opensocietyfoundations.org/sites/default/files/Coffee%20
Shops%20and%20Compromise-final.pdf
The Transnational Institute, Drugs and Democracy. http://www.tni.org/workarea/drugs-and-democracy
DrugWarFacts.org, ‘The Netherlands Drug Control Data and Policies’. www.
drugwarfacts.org/cms/?q=node/1212#sthash.P8h7c9ur.dpbs
Referencias
Rosmarin, A. y Eastwood, N. (2013) A Quiet Revolution: Drug Decriminalisation
Policies in Practice Across the Globe, Release. http://www.release.org.uk/sites/release.
org.uk/files/pdf/publications/Release_Quiet_Revolution_2013.pdf
2
European Monitoring Centre on Drugs and Drug Addiction (2013) Further insights
into aspects of the EU illicit drugs market: summaries and key findings, p. 18. http://
ec.europa.eu/justice/anti-drugs/files/eu_market_summary_en.pdf
3
European Monitoring Centre on Drugs and Drug Addiction (2012) ‘Cannabis: last
year prevalence among all adults (15-64 years old)’. http://www.emcdda.europa.eu/
countries/prevalence-maps
4
MacCoun, R. J. (2011) ‘What can we learn from the Dutch cannabis coffeeshop
system?’, Addiction, vol. 106, no. 11, pp. 1899-1910.
5
Grund, J-P. y Breeksema, J. (2013) Coffee Shops and Compromise: Separated Illicit Drug
Markets in the Netherlands, Global Drug Policy Program, Open Society Foundations,
p.52. www.opensocietyfoundations.org/sites/default/files/Coffee%20Shops%20and%20
Compromise-final.pdf
6
DrugWarFacts.org, ‘The Netherlands Drug Control Data and Policies’. www.
drugwarfacts.org/cms/?q=node/1212#sthash.P8h7c9ur.dpbs
7
Para una mayor discusión, ver el capítulo sobre turismo, página 197, en Rolles, S.
y Murkin, G. (2013) How to Regulate Cannabis: A Practical Guide, Transform Drug
Policy Foundation. www.tdpf.org.uk/resources/publications/how-regulate-cannabispractical-guide
8
Para leer más sobre la distinción entre legalización de facto y de jure, ver Rolles, S. y
Murkin, G., op. cit., pp. 30-31.
9
Peil.nl (2013) ‘Cannabis opinion polls in the Netherlands’ (traducido por el
Transnational
Institute).
www.druglawreform.info/images/stories/documents/
Cannabis_opinion_poll_in_the_Netherlands_2.pdf
10
Lensink, H. y Husken, M. ‘De rechter is het zat’, Vrij Nederland, 10/12/13.
www.vn.nl/Archief/Justitie/Artikel-Justitie/De-rechter-is-het-zat.htm
11
Para mayor detalle sobre el ‘wietpas’, ver: Blickman, T., ‘Cannabis pass abolished? Not
really’, Transnational Institute blog, 30/10/13. www.druglawreform.info/en/weblog/
item/4005-cannabis-pass-abolished-not-really
12
Maalsté, N. et al. (2014) Verplicht nummer Onderzoek naar de lokale handhaving van
het coffeeshopbeleid, Access interdit. http://accesinterdit.nl/images/2014-02/verplichtnummer-def_1.pdf
13
Las posibilidades para regular la potencia del cannabis y otros productos derivados,
y los daños asociados a la potencia, son discutidos en Rolles, S. y Murkin, G., op. cit.,
pp. 107-116.
14
Trimbos Institute (2013) THC-concentraties in wiet, nederwiet en hasj in Nederlandse
coffeeshops.
www.trimbos.nl/webwinkel/productoverzicht-webwinkel/alcohol-endrugs/af/af1221-thc-concentraties-2012-2013
15
Bieleman, B., Nijkamp, R. y Bak, T. (2012) Coffeeshops in Nederland 2011. Groningen:
Intraval. http://www.intraval.nl/pdf/b108_MCN11.pdf
16
Peil.nl, op. cit.
17
Blickman, T. y Jelsma, M., ‘The Netherlands is ready to regulate cannabis’,
Transnational Institute blog, 19/12/13. http://druglawreform.info/weblog/item/5219the-netherlands-is-ready-to-regulate-cannabis
18
Rolles, S. y Murkin, G., op. cit., pp. 62-65.
19
de Graaf, P. ‘Burgemeesters werken aan manifest voor legalisering wietteelt’,
Volkskrant.nl.
http://www.volkskrant.nl/vk/nl/2686/Binnenland/article/
detail/3565577/2013/12/20/Burgemeestersmanifest-voor-legalisering-wietteelt.dhtml
20
Blickman, T., ‘Majority of the Dutch favour cannabis legalisation’, Transnational
Institute blog, 04/10/13. www.druglawreform.info/en/weblog/item/4960-majority-ofthe-dutch-favour-cannabis-legalisation
21
DutchNews.nl, ‘D66 Liberals to draft regulated marijuana production proposal’,
20/11/13.
http://www.dutchnews.nl/news/archives/2013/11/d66_liberals_to_draft_
regulate.php#sthash.rBMjAisw.dpuf
1
Getting drugs under control
www.mucd.org.mx
www.tdpf.org.uk
Publicado en Marzo de 2014
Autor: Steve Rolles
Contribuyeron al texto: George Murkin, Danny Kushlick, Tom Blickman,
Guus Zwitser, Aram Barra y Lisa Sánchez
Diseño y formación: George Murkin
Traducción al español: Rebeca Calzada y Aram Barra
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