Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente

Estado de los Recursos
Naturales y del Ambiente
2012-2013
Análisis de la Política y el Gasto Ambiental Nacional Vigencia 2012.
Evaluación al Programa para el manejo sostenible y restauración
de Ecosistemas de la alta montaña Colombiana: Páramos.
Análisis de la implementación de la política de la prevención
y control de la contaminación del aire 2010-2012.
Análisis y evaluación de los instrumentos económicos, financieros
y tributarios para la gestión ambiental en Colombia 2008-2012.
Fotos Portada
Primer Puesto
Tema:
Libre
Título:
“Estoy feliz”
Autor:
Jorge Eliécer Mora Ardila
Dependencia
Gerencia Talento Humano
Primer Puesto
Tema:
Páramos y actividades productivas
Título:
“Entre nubes”
Autor:
María Alcira Sánchez Sánchez
Dependencia
Delegada de Medio Ambiente
Primer Puesto
Tema:
Minería ilegal
Título:
“Minería ilegal de oro”
Autor:
Edison Rodríguez Perdomo
Dependencia
Gerencia Departamental Valle del Cauca
Primer Puesto
Tema:
Calidad del aire
Título:
“Pulmones y colores”
Autor:
Griselda Cañas Ballesteros
Dependencia
Gerencia Departamental Santander
Fotos apoyo de portada:
Luz Aída Castro, Blanca María González y Juan Carlos Cote.
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
Sandra Morelli Rico
Contralora General de la República
Carlos Felipe Córdoba Larrarte
Vicecontralor
Martha Patricia Tovar
Secretario Privado
Nelson Izáciga León
Contralor Delegado para el sector de Infraestructura Física y Telecomunicaciones,
Comercio Exterior y Desarrollo Regional
Luis Alberto Higuera Malaver
Contralor Delegado para el sector Agropecuario
Carlos Eduardo Umaña Lizarazo
Contralor Delegado para el sector Social
Ana Maria Silva Bermúdez
Contralor Delegado para el sector Minas y Energía
Rafael Enrique Romero Cruz
Contralor Delegado para el sector Defensa, Justicia y Seguridad
Ligia Helena Borrero Restrepo
Contralora Delegada para Gestión Pública e Instituciones Financieras
Mauricio Cabrera Leal
Contralor Delegado para Medio Ambiente
Jorge Espitia Zamora
Contralor Delegado para Economía y Finanzas Públicas
Javier Alonso Lastra Fuscaldo
Contralora Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva
•••
•••
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Contraloría General de la República
Contralora General de la República
Sandra Morelli Rico
Vicecontralor General de la República
Carlos Felipe Córdoba Larrarte
Contralor Delegado para el Medio Ambiente
Mauricio Cabrera Leal
Director de Estudios Sectoriales
Catalina Gonzalez Zamudio
Director de Vigilancia Fiscal
Mauricio Alberto Peñarete Ortíz
Participaron en la realización de este informe:
Mónica Ávila Zabala, Mónica Ávila, Diana Carolina Bermúdez Cárdenas, Yesid Pulido Molina, Jesús Antonio Mena
Rodríguez, Guillermo Rudas Lleras, Olga Sánchez Alava, Luis Fernando Alvarado Cárdenas, Luz Aida Castro,
Nathaly Cubillos, Diego Cháves, Víctor Perea, Otto Reyes García.
Profesionales DES Medio Ambiente
Apoyaron la realización de este informe:
Diego Alejandro Cháves Martínez, Benny Edelberto Danies Echeverria – Contratista.
Guillerno Rudas Lleras- Contratista. Julio Fierro Morales – Contratista.
Diana Marcela Aguilar Quiroga- Pasante Universidad Distrital
Martha Elieth Caraballo Urango - Pasante Universidad Distrital
Natalia Rincón Pacheco - Pasante Universidad de la Salle
Organización del Concurso de Fotografía que ilustra este informe:
Adriana Janeth Mora Javela - DES Medio Ambiente
Oficina de Comunicaciones y Publicaciones
Directora de Oficina
Margarita María Barreneche Ortiz
Edición y corrección
Jaime Viana Saldarriaga
Diseño y Diagramación
Néstor Adolfo Patiño Forero
Diana Bejarano
Esteban Marín
Portada, Portadillas y Edición fotográfica
Néstor Adolfo Patiño Forero
Elaboración de gráficos
Néstor Adolfo Patiño Forero
Esteban Marín
Contraloría General de la República
Edificio Gran Estación II Centro Comercial
Cra. 60 No. 24-09
Teléfono: 647 7000
Bogotá D.C., Colombia
Julio de 2012
www.contraloriagen.gov.co
Contenido
Presentación13
Introducción15
Capítulo I
Análisis de la política y el gasto ambiental nacional vigencia 2012.
23
1.1. La sostenibilidad ambiental – Gestión ambiental integrada y compartida
en el PND 2010- 2014.
23
1.1.1. Sección I. Biodiversidad y servicios ecosistémicos
23
1.1.2. Sección II. Gestión integral del recurso hídrico.
35
1.1.3. Sección III: Gestión ambiental sectorial y urbana.
44
1.1.3.1. Componente ambiental del sector minas y energía en el PND 2010- 2014.
a) Mecanismos de articulación interinstitucional
b) Gestión ambiental sector minería
c) Gestión ambiental sector eléctrico
d) Gestión ambiental sector hidrocarburos.
e) Estrategias sectoriales de mitigación y adaptación
al cambio climático.
1.1.3.2. Componente ambiental del sector social en el PND 2010- 2014.
a) Salud ambiental.
b) Política Nacional de Educación Ambiental.
c) Estrategias sectoriales de mitigación y adaptación
al cambio climático.
d) Investigación ambiental - Colciencias
1.1.3.3. Componente ambiental del sector gestión pública en el PND 2010- 2014.
a) Posición de Colombia frente al cambio climático
y el Protocolo de Kioto.
b) Desarrollo fronterizo.
c) Gestión ambiental sectorial gestión pública.
d) Cooperación internacional en medio ambiente
vigencia 2003-2012.
1.1.3.4. Componente ambiental del sector infraestructura en el PND 2010- 2014.
a) Mecanismos de articulación y planificación intersectorial.
b) Gestión ambiental sectorial.
c) Estrategias de mitigación y adaptación al cambio climático.
d) Gestión ambiental institucional.
1.1.3.5. Componente ambiental del sector defensa en el PND 2010- 2014.
a) Gestión ambiental sector defensa.
b) Subsector seguridad.
c) Subsector justicia.
1.1.3.6. Componente ambiental del sector agropecuario en el PND 2010- 2014.
a) Recuperación de suelos en Colombia (Corpoica).
b) Gestión ambiental sectorial 2012.
c) Cambio climático y sector agropecuario.
1.1.4. Sección IV. Cambio climático, reducción de la vulnerabilidad
y adaptación y estrategia de desarrollo bajo en carbono.
103
1.2. Gasto Público ambiental vigencia 2012.
113
1.2.1. El presupuesto general de la nación y el gasto público social ambiental. 113
1.2.2. Ejecucion Presupuestal del sina central.
115
1.2.2.1. Presupuesto corporaciones autónomas regionales.
1.2.2.2. Papel del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
en el seguimiento a las ejecuciones presupuestales de las CAR.
1.3. Conclusiones.
130
Capítulo II
Evaluación al Programa para el manejo sostenible y restauración
de ecosistemas de la alta montaña Colombiana: Páramos.
137
2.1. Introducción
137
2.2. Objetivos del Estudio
138
138
138
2.2.1. Objetivo General
2.2.2. Objetivos Específicos
2.3. Hipótesis
139
2.4. Metodología
139
2.5. Marco conceptual
140
140
142
143
144
150
2.5.1. Definiciones de páramo
2.5.2. Importancia de los páramos: Función natural y sus amenazas
2.5.3. Extensión y distribución
2.5.4. Aspectos Normativos para la protección de los páramos en el país
2.5.5. Antecedentes Internacionales
2.6. Estado actual de los Ecosistemas de Páramos Colombianos:
revisión a través de los tensores ambientales.
153
157
161
2.6.1. Tensores más recurrentes
2.6.2. Tensores con mayor impacto
2.7. Evaluación de gestión al programa “Manejo Sostenible
y restauración de ecosistemas de alta montaña: páramos”
165
2.7.1. Formulación del PNP: Algunas reflexiones.
2.7.2. Generación de conocimiento y socialización de información de la ecología,
la diversidad biológica y el contexto socio cultural de los ecosistemas de páramos 168
2.7.2.1. Desarrollo e implementación de sistemas estandarizados
de captura y almacenamiento de información de los páramos.
2.7.2.2. Estrategia de comunicación para incrementar el conocimiento
en la sociedad sobre la importancia de los ecosistemas de páramos.
2.7.3. Planificación territorial de los ecosistemas de páramos
188
2.7.4. Restauración ecológica en ecosistemas de páramos
212
2.7.5. Identificación, evaluación e implementación de alternativas de manejo
y uso Sostenible en ecosistemas de páramos
221
2.7.6. Explotación minera en páramos
230
2.7.7. Actividades para el seguimiento y la evaluación del PNP por parte
de las entidades involucradas
244
2.7.8. Gestión ambiental territorial sobre los ecosistemas de páramos 2002-2012 245
2.8. Gasto nacional destinado a los ecosistemas de páramos 2000-2012
249
2.9. Conclusiones.
256
Capítulo III
Análisis de la implementación de la política de prevención y control
de la contaminación del aire 2010-2012.
269
Introducción269
3.1. Metodología
270
3.2. Marco Legal
271
3.3. Política de Prevención y control de la Contaminación del aire
271
Contaminación Atmosférica, Fuentes de Contaminación y Contaminantes criterio 273
Estándares de calidad del aire
274
Sistemas de vigilancia y monitoreo de calidad del aire en colombia.
279
Tipos de sistemas de vigilancia
Contaminantes monitoreados por los SVCA
Monitoreo de material particulado inferior a 2.5 micras (PM2.5)
Nivel de aplicación del protocolo de calidad del aire
290
Acreditación de los SVCA en la norma NTC-ISO/IEC 17025
Subsistema de información sobre calidad del aire SISAIRE
292
Inventarios de Emisiones
Caracterización de Material Particulado.
Áreas fuente de Contaminación
297
Programas de Reducción de la Contaminación
298
Programas de contingencia formulados para atender episodios de contaminación
Implementación de la reglamentación sobre fuentes fijas.
Aplicación del protocolo de control y vigilancia de la contaminación atmosférica
por fuentes fijas303
Programa de acreditación de laboratorios de medición de fuentes fijas303
Sectores productivos con dificultades para cumplir
con la reglamentación de fuentes fijas
304
Incorporación del RUNT en los informes generados
sobre emisiones de fuentes móviles.
Implementación de la reglamentación sobre fuentes móviles
307
Modificaciones de las normas técnicas colombianas relacionadas
con gases contaminantes para fuentes móviles.
Sobre autorizaciones de medición de fuentes móviles.
Procedimiento para la autorización y seguimiento del proceso de medición
de emisiones contaminantes en fuentes móviles
La política de uso de combustibles limpios para el sector transporte,
tecnologías limpias y desintegración vehicular
Efectividad de los SITM en la movilidad y su incidencia en mejoramiento
de la calidad del aire
Fortalecimiento de la coordinación, participación y capacitación en la PPCCA
Actividades emprendidas por la Conaire para evaluar la implementación
de la PPCCA
Sobre la capa de ozono, GEI, COP Y HG
308
309
311
312
316
3.4. Calidad del Aire y Salud.
322
3.5.1. Salud Ambiental
3.5.2. Lineamientos de la Política de Salud Ambiental
3.5.3. Estudios desarrollados sobre incidencia de la Contaminación Atmosférica
en salud
322
325
3.5. Inversión realizada por las AA en Calidad de Aire.
333
3.6. Conclusiones
340
Capítulo IV
Análisis y evaluación de los Instrumentos economicos, financieros y tributarios
para la gestión ambiental en Colombia 2008-2012.
347
4.1. Introducción
347
4.2. Marco Conceptual
348
4.2.1. Fallos de mercado y teoría de la regulación
4.2.1.1 Teoría de los costos de transacción.
4.2.1.2. Impuestos Pigouvianos.
4.2.1.3. Política Costo-efectiva: El principio de Equimarginalidad.
4.2.2. Fallos del Estado: nueva economía institucional (NEI)
4.2.2.1. Teoría de Agencia.
4.2.2.2. Teoría de la búsqueda de rentas.
348
4.3. Objetivos
365
329
360
4.3.1 Objetivo general365
4.3.2 Objetivos especificos365
4.4. Hipótesis
365
4.5. Metodología
365
4.6. Análisis y Evaluación
366
4.6.1. Transferencias del sector eléctrico (TSE)
369
4.6.1.1. Diseño, fallas de agencia y presencia de buscadores de rentas
4.6.1.2. Nivel de implementación e ingresos
4.6.1.3. Destinación e impacto de los recursos de TSE
4.6.2. Tasa de aprovechamiento forestal (TAF)
372
4.6.2.1. Diseño
4.6.2.2. Nivel de implementación, fallas de agencia y presencia
de buscadores de rentas
4.6.2.3. Ingresos, destinación de los recursos, e impacto de la TAF
4.6.3. Pago por servicios ambientales (PSA) e inversión
del 1% del valor de proyectos de distritos de riego380
4.6.3.1. Diseño
4.6.3.2. Nivel de implementación, fallas de agencia, y búsqueda de rentas
4.6.3.3. Ingresos, destinación de recursos e impacto
4.6.4 Compensaciones por explotación minera
384
4.6.4.1. Diseño
4.6.4.2. Nivel de implementación, fallas de agencia, y búsqueda de rentas
4.6.4.3. Ingresos, destinación de recursos e impacto
4.6.5. Reducción de Emisiones por deforestación y degradación
de bosques (REDD+)
393
4.6.6. Otros instrumentos financieros: impuestos, mecanismo
de desarrollo limpio (MDL), ecoetiquetado, y ecoturismo
394
4.6.6.1. Diseño
4.6.6.2. Ingresos, destinación de recursos e impacto
4.6.7. Tasas retributivas por vertimientos y tasas por uso del recurso hídrico
397
4.6.7.1. Diseño
4.6.7.2. Ingresos, destinación de los recursos e impacto de las tasas retributivas y por uso
4.6.7.3. Las tasas por uso del agua como incentivo a un manejo racional
de las concesiones
4.7. Conclusiones.
410
414
415
416
417
418
419
420
421
422
Cuadro A1
Cuadro A2
Cuadro A3
Cuadro A4
Cuadro A5
Cuadro A6
Cuadro A7
Cuadro A8
Cuadro A9
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Presentación
La Contraloría General de la República (CGR) entrega este Informe al Congreso de la
República sobre el estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2012-2013 en
el cual se hace un balance integral de las políticas y compromisos ambientales establecidos por el gobierno nacional y que materializa el primer año de establecimiento
del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
Se analizan en el documento todos las políticas, planes y programas del gobierno que
tienen relevancia ambiental y, en particular, el capítulo VI de Sostenibilidad Ambiental
en el del Plan Nacional de Desarrollo, en el que se establecen los principales compromisos y metas ambientales y sectoriales con al respecto al medio ambiente.
Se plantea en varios de los capítulos de este informe la necesidad de lograr coherencia
entre los preceptos y directrices ambientales establecidas en la Constitución Política de
Colombia y en sus leyes y jurisprudencia, en relación con las políticas, planes y programas de los sectores productivos con miras a lograr un desarrollo armónico en el que el
concepto de sostenibilidad no sea un enunciado más sino la directriz que permita que el
país mejore las condiciones económicas de la población sin acabar con su capital natural.
El informe se nutrió de los datos recibidos de las entidades ambientales y de los sectores productivos sujetos de control de la CGR, así como de los informes de auditoría
efectuados en el control fiscal micro.
La Contraloría Delegada para el Medio Ambiente, a través de su Dirección de Estudios
Sectoriales, elaboró el Informe de ley sobre el estado de los Recursos Naturales y del
Ambiente que, para el periodo 2011–2012, consta de cuatro capítulos.
El primero de ellos, hace el análisis y evaluación de la política y el gasto público del Sistema
Nacional Ambiental (SINA) que incluye el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
(MADS), las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible (CAR–CDS),
y los institutos de investigación ambiental (IIA). También se evalúan la gestión ambiental
de otros ministerios que representan diferentes sectores productivos; esta información fue
recabada por funcionarios de enlace en las contralorías delegadas correspondientes.
El segundo capítulo hace un balance de la efectividad e implementación del “Programa
para el manejo sostenible y restauración de ecosistemas de alta montaña: páramos PNP” a diez años de su implementación 2002 – 2012; se revisó el estado actual de
los ecosistemas de páramo en Colombia, se analizaron los resultados de la ejecución
de las metas propuestas para cada uno de los subprogramas propuestos así como
el papel de las entidades territoriales en el proceso de implementación de la PNP y
las inversiones realizadas por las entidades con competencia para su implementación.
Los resultados indican una baja efectividad en la implementación del programa y un
proceso avanzado de deterioro de estos ecosistemas aun cuando se hayan expedido
normas que pretenden controlar su deterioro, como la exclusión de las actividades
productivas más impactantes establecidas en la Ley del Plan. La gobernabilidad para
hacer cumplir los preceptos fijados es muy baja afectando notoriamente el estado
de estos ecosistemas que además de ser muy frágiles aportan servicios ambientales
especialmente con la provisión de agua para un 70% de la población colombiana.
Contraloría General de la República
13
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
En el capítulo tercero se analiza la Política de Prevención y Control de la Calidad del
Aire (PPCCA) y su plan de acción dada la importancia en salud y calidad de vida de la
población expuesta a altos niveles de contaminación atmosférica derivada de actividades
humanas. Muchos de los compromisos y acciones fueron trazados en 2005 a través de un
documento Conpes que establecía acciones y compromisos interinstitucionales que fueron
posteriormente refrendados en la política referida. Se analizó el cumplimiento al plan de
acción teniendo en cuenta que la contaminación del aire es el generador de los mayores
costos sociales y uno de problemas ambientales de mayor preocupación afectando por contaminación atmosférica alrededor del 3,5% del PIB, reflejado principalmente en el aumento
de la mortalidad y la morbilidad, lo mismo que en la disminución de la productividad. Si
bien se presentan avances en algunas de las acciones establecidas en el Plan de Acción
Colombia continúa rezagada en el cumplimiento de metas cuando comparada con estándares
internacionales y las autoridades ambientales no han logrado avances importantes en la
disminución del riesgo para la población; los sectores productivos actúan desconociendo
las implicaciones ambientales de sus decisiones y no se cuenta con recursos suficientes
para atender de manera adecuada esta problemática tan sensible.
En el capítulo cuarto se analiza y evalúa la efectividad de los instrumentos económicos,
financieros y tributarios para la gestión ambiental de Colombia del 2008 al 2012;
estos instrumentos creados con el fin de modificar el comportamiento contaminador/
degradador de los agentes, aplicando el principio de “el que contamina, paga”, perdieron esa esencia y se sumaron a los demás mecanismos de financiación del SINA,
obteniendo recursos exiguos que no aportan sustancialmente en el cumplimiento de
las acciones establecidas a las autoridades ambientales.
Como balance general de los temas evaluados en este informe persiste la situación
de debilidad institucional en las autoridades ambientales, la falta de reglamentación
de temas de importancia, la subordinación a los sectores productivos que no han
interiorizado de manera adecuada los impactos negativos que generan.
Los aportes planteados en este documento por la Contraloría General de la República
se dan como insumo para la revisión, reformulación y corrección de las debilidades
identificadas y busca primordialmente que la calidad del medio ambiente se mantenga o mejore y que las afectaciones ambientales y de salud derivadas de prácticas
inadecuadas disminuyan.
Igualmente, espero que este informe sirva de apoyo al Honorable Congreso de la
República como un insumo para el desarrollo de la actividad legislativa y el control
político que adelanta esa corporación.
La Contraloría General de la República deja, entonces, a disposición del Congreso de
la República y de la ciudadanía el presente “Informe sobre el estado de los Recursos
Naturales y del Ambiente 2012-2013”.
Sandra Morelli Rico
Contralora General de la República
14
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Introducción
La Contraloría General de la República en cumplimiento de su función constitucional
y legal de ejercer el control fiscal sobre las entidades públicas o particulares que
administran recursos públicos del orden nacional, desarrolla en el presente informe
un análisis macro de la política pública y el gasto ambiental en Colombia y aborda,
de manera particular, un análisis integral sobre la gestión institucional en temas
como manejo de páramos, calidad del aire e instrumentos económicos, financieros
y tributarios para la gestión ambiental.
El primer capítulo corresponde al análisis de la política y el gasto ambiental en
la vigencia 2012. La CGR analiza los avances en la implementación del conjunto
de metas y acciones prioritarias a desarrollar por parte del gobierno nacional en el
cuatrienio en el marco de la estrategia de sostenibilidad ambiental del PND 20102014, en particular, lo correspondiente a los siguientes temas: (i) biodiversidad y
servicios ecosistémicos, (ii) gestión integral del recurso hídrico, (iii) gestión ambiental
sectorial y urbana y (iv) cambio climático, reducción de la vulnerabilidad y adaptación
y estrategia de desarrollo bajo en carbono.
Hay pocos resultados en materia del cumplimiento de las metas prioritarias del PND
con relación al eje estratégico de biodiversidad y servicios ecosistémicos relacionados
con la ordenación y zonificación de reservas forestales de la Ley 2° de 1959 y la
delimitación de humedales durante la vigencia 2012. Si bien, en los casos señalados, se reportan avances en la implementación de las metas, dichos avances no
permiten aún generar productos concretos que se consideren como resultados anuales
de cumplimiento de las metas establecidas.
Aún no están formulados planes estratégicos de macrocuencas, y de planes de ordenación y manejo de cuencas (POMCAS) bajo el nuevo esquema legal propuesto en
el PND, dada la reciente expedición del Decreto 1640 de 2012; y no hay POMCAS
actualizados con consideraciones de gestión del riesgo.
En materia de ordenamiento del recurso hídrico, persiste la ausencia de definición
de la franja paralela de protección hídrica (zonas de ronda) que permita unificar los
criterios de las autoridades ambientales para su delimitación y conservación, por lo
que el 20% de las CAR- CDS manifiestan no haber adelantado ningún proceso de
delimitación en su jurisdicción. De igual forma sucede con la delimitación de las
cotas máximas de inundación por parte del 64% de las CAR-CDS.
Cosa similar ocurre en la estrategia de cambio climático establecida en el PND
2010- 2014, dado que aún no se ha creado el Sistema Nacional de Cambio
Climático (SISCLIMA), no existen aún estrategias sectoriales de desarrollo bajo en
carbono ni planes sectoriales y/o territoriales de adaptación al cambio climático
formulados e implementados, ni se cuenta aún con un índice de vulnerabilidad en
la salud por cambio climático.
Contraloría General de la República
15
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Las metas en materia ambiental establecidas en el PND 2010- 2014 dónde se reportan
mejores resultados, se refieren a la restauración o rehabilitación de 56.460 has y los
procesos de ordenamiento forestal. Sin embargo, las metas planteadas por el PND en
estos temas resultan insuficientes para superar los desafíos ambientales en estos temas.
En materia de ordenación forestal, a diciembre de 2012 se han adoptado mediante
acto administrativo los planes respectivos correspondientes a 7’508.435 has, es decir,
tan sólo el 12% de los bosques naturales en Colombia. Asimismo, preocupa que 27
corporaciones aún no hayan culminado la formulación de los POF en su jurisdicción,
que corresponde a una superficie de 42’275.257 de hectáreas1.
Desde el punto de vista sectorial, la CGR ya ha expresado su posición frente a los
problemas generados por la minería en el país, tal y como lo concluye Garay2 y, el
panorama actual indica que la actividad minera en el país se realiza bajo un modelo
extractivista sin control, con una institucionalidad limitada en sus recursos humanos,
técnicos y económicos, que no incorpora adecuadamente los impactos ambientales y
sociales lo que la convierte en una apuesta arriesgada como estrategia de desarrollo.
Frente al gasto ambiental, las entidades financiadas en su totalidad por el Presupuesto
General de la Nación presentan pérdida de apropiación, es decir, no comprometieron
una buena parte de esas autorizaciones máximas de gasto aprobadas por el Congreso
de la República, situación que denota falta de gestión administrativa en la utilización
de recursos asignados para su objeto social, si se tiene en cuenta que el rubro más
afectado es el de inversión como sucede con el MADS con un 10%, FONAM 9%,
IDEAM 16% y ANLA 58%.
El 48% de las corporaciones que fueron beneficiarias de apropiaciones del PGN
incumplieron la normatividad en materia de límites en la constitución de reservas
presupuestales para inversión y la ejecución de estos recursos haya sido tan baja,
lo que denota ineficiencia en la aplicación de estas partidas presupuestales puestas
a su disposición, si se tienen en cuenta los complejos trámites que deben superar
estas iniciativas de gasto ambiental hasta ser aprobados por el Congreso de la República. Esta mala gestión presupuestal de las CAR se contrapone al argumento quehan
expuesto sobre la escasez de recursos para el cumplimiento de sus objetos sociales.
El segundo capítulo presenta una evaluación al programa para el manejo sostenible
y restauración de ecosistemas de la alta montaña colombiana: paramos (PNP), en el
cual se comprobó que dicho programa es prácticamente desconocido por la mayoría
de las entidades del país diferentes a aquellas de carácter ambiental, incluyendo a los
entes territoriales; este es el punto de partida para su deficiente ejecución y los modestos resultados registrados de la gestión de las entidades, lo que permite reconocer
problemas de gobernanza, entendida como las dificultades halladas en la gestión del
Estado para lograr resultados, a partir de una buena orientación de la política pública.
1 Desde 2002 se publicó la guía técnica para la elaboración del Plan de Ordenación Forestal emitida por el Ministerio de
Ambiente y la Organización Internacional de Maderas Tropicales (OIMT)
2 Garay, L et. al (2013), Minería en Colombia. Fundamentos para superar el modelo extractivista. Bogotá. D.C. Garay, L
et. al (2013), Minería en Colombia. Fundamentos para superar el modelo extractivista. Bogotá. D.C.
16
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
La evaluación realizada deja ver un incumplimiento en las metas propuestas debido,
entre otras razones, a la ausencia de recursos, la falta de personal capacitado y las
debilidades para ejercer por parte de las CAR como administradoras del territorio.
Para las CAR, el tema del conocimiento sigue siendo poco prioritario, lo que se
refleja en las respuestas donde manifiestan no tener competencia para adelantar
estas tareas; además resaltan que este tipo de trabajo demanda fuertes inversiones
y una capacidad instalada de profesionales estables y altamente especializados, lo
cual implica seguir administrando estos ecosistemas sin un conocimiento real de sus
potencialidades y limitaciones.
La planificación para el manejo de los ecosistemas de páramos aunque presenta
avances tales como la inclusión como los determinantes ambientales en los POT,
sigue siendo débil en cuanto al proceso de formulación y ejecución de los Planes
de manejo ambiental (PMA) en ecosistemas de páramos.
En lo referente a la situación actual de la minería en los ecosistemas de páramo,
esta se presenta en diferentes escalas, desde operaciones pequeñas que producen
menos de 100 toneladas al día, hasta proyectos de megaminería de metálicos
(Proyecto Angosturas en Santurbán) con un área de afectación mayor a 850 ha.
En general, los impactos causados por la minería en los medios físicos y biológicos
tienen carácter negativo y su magnitud depende del tamaño del proyecto minero,
pues es diferente una fosa minera de 400 metros de profundidad (caso Greystar) o
una cantera de pequeñas dimensiones.
La titulación afecta a 21 complejos paramunos, los que en conjunto tienen una
extensión de 1’550.927 ha. Entonces, los títulos que se superponen encierran el
6,8% de la superficie de estos páramos o el 5,4% de todos los páramos del país.
Los complejos de páramos con mayor número de títulos que se le superponen son
en su orden: Pisba (86 títulos), Tota – Bijagual – Mamapacha (77 títulos), Guerrero
(54 títulos) y Jurisdicciones – Santurbán (50 títulos).
En el capítulo tercero se presenta el análisis de la implementación de la política de
prevención y control de la contaminación del aire 2010-2012, donde se evaluó el
estado de avance de la Implementación de la Política de Prevención y Control de la
Contaminación del Aire (PPCCA), la cual fue promulgada por el MAVDT en el año 2010.
El objetivo general de la PPCCA es Impulsar la gestión de la calidad del aire en
el corto (2014), mediano (2016) y largo plazo (2019), con el fin de alcanzar los
niveles de calidad del aire adecuados para proteger la salud y el bienestar humano,
en el marco del desarrollo sostenible.
Los objetivos del plan de acción planteados a corto plazo tienen un término de ejecución hasta el 2014, por lo que no se podría hablar de incumplimientos, sin embargo,
se identifica que para lograr lo propuesto en la política, las AA deben fortalecer los
sistemas de vigilancia de calidad del aire (SVCA), acreditar sus laboratorios, asegurar
la calidad de la información suministrada, identificar la problemática de contaminación
de su jurisdicción, desarrollar efectivamente los programas de control y reducción de
la contaminación, contar con personal idóneo, calificado y con continuidad en sus
cargos, entre otros aspectos.
Contraloría General de la República
17
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Por otro lado, los entes responsables de la ejecución de la PPCCA deben destinar
los recursos suficientes para realizar los estudios, diagnósticos, planes, programas y
proyectos orientados a promover las acciones que dan cumplimiento a los objetivos
planteados en la política. Dentro de esos objetivos se incluyen el seguimiento al
estado de los SVCA, seguimiento a los planes y programas de control y reducción
de la contaminación, evaluación de áreas críticas que requieran medidas especiales,
formulación de la política integral de salud ambiental, construcción y fortalecimiento
de los sistemas de información de calidad de aire y salud pública, entre otros.
En el cuarto capítulo, se presenta el análisis y evaluación de los instrumentos
económicos, financieros y tributarios para la gestión ambiental en colombia 2008 –
2012, en el que se determinó que el desempeño de los instrumentos económicos
en Colombia, fue insatisfactorio. En general, estos instrumentos se han convertido en
fuentes de financiación de la entidades del SINA, sin que logren su objetivo de modificar paulatinamente el comportamiento contaminador-degradador de los individuos.
Persisten las fallas de agencia (debilidad institucional, asimetría o ausencia de
información), y la presencia de poderosos buscadores de renta que, legal o ilegalmente, capturan al regulador, impiden la adecuada operación de los instrumentos
de gestión ambiental.
Uno de los casos donde estas fallas se aprecian con mayor claridad es en torno a la
aplicación de la tasa de aprovechamiento forestal (TAF) y el Certificado de Incentivo
Forestal a la Conservación (CIFC), donde, inexplicablemente desde hace 31 y 16
años, respectivamente, no se ha formulado la reglamentación para su implementación. La incoherencia frente al marco de políticas es evidente, en tanto que por un
lado se promociona y se destinan recursos para adelantar estrategias como MDL o
REDD+ que buscan evitar la deforestación y la degradación de los bosques y, pero
por el otro, no se adelanta una gestión adecuada para fortalecer los mecanismos
disponibles para mitigar estos procesos.
En cuanto a los instrumentos tributarios, el país ha mejorado en el otorgamiento
de beneficios a través de mecanismos como ingresos no gravables, deducciones
y descuentos a los usuarios que adelantan actividades relacionadas con el medio
ambiente. Dentro de los instrumentos financieros es necesario resaltar la importancia que tienen para la gestión ambiental de las CAR, las transferencias del
sector eléctrico (TSE), que prácticamente constituyen la tercera fuente de financiación después de la sobretasa al predial y las transferencias del Presupuesto
General de la Nación.
El total de recursos generados por la aplicación de los instrumentos económicos,
y financieros durante el periodo 2008 - 2012, alcanzó un monto de $986.157,6
millones (cuadro 4.12). Como se mencionó, las transferencias del sector eléctrico
generaron los mayores ingresos para las CAR, seguidas por las compensaciones
monetarias por explotación minera.
Por último, en torno a la evaluación general del impacto de los instrumentos para
la gestión ambiental en Colombia, la información disponible sobre los indicadores de
estado de los recursos naturales (deforestación, contaminación de fuentes hídricas y
18
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
del aire, e índice de aridez) muestra, desafortunadamente, que han tenido un impacto marginal en el mejoramiento de la cantidad y la calidad del medio ambiente
y los recursos naturales.
La Contraloría General de la República pone a disposición del Honorable Congreso
y de la ciudadanía el presente “Informe sobre el estado de los recursos naturales y
del ambiente 2012 - 2013”.
Mauricio Cabrera Leal
Contralor Delegado para el Medio Ambiente
Contraloría General de la República
19
Segundo Puesto
Tema: Minería Ilegal
Tema:
LibreLos rostros del Carbón
Título:
Título:
Ambiente
para todos! González Gil
Autor:
Luis Fernando
Autor:
Sara AlejandraGerencia
Vargas Nuñez
Dependencia:
Departamental Caldas
Lugar: Parque Simón Bolivar-Bogotá, Cundinamarca
Capítulo I
Análisis de la política y el gasto ambiental
nacional - vigencia 2012
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Capítulo I
Análisis de la política y el gasto
ambiental nacional- vigencia 2012
1.1. La sostenibilidad ambiental – Gestión ambiental integrada
y compartida en el pnd 2010- 2014.
El presente capítulo “Análisis de la política y el gasto nacional ambiental vigencia
2012”, aborda la primera vigencia completa de la implementación del Plan Nacional de
Desarrollo (PND 2010- 2014) y de la creación del Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible luego de la reforma institucional del 2011. Se analizan los avances en la
implementación del conjunto de metas y acciones prioritarias a desarrollar por parte
del gobierno nacional en el cuatrienio en el marco de la Estrategia de sostenibilidad
ambiental1 compuesta por los siguientes ejes:
• Biodiversidad y servicios ecosistémicos.
• Gestión integral del recurso hídrico.
• Gestión ambiental sectorial y urbana.
• Cambio climático, reducción de la vulnerabilidad y adaptación y estrategia de desarrollo bajo en carbono.
El análisis incluye el desempeño del Sistema Nacional Ambiental SINA central, y de
la gestión ambiental sectorial durante la vigencia 2012, tomando como fuente de
información los reportes oficiales de las entidades sujetos de control de la Contraloría
General de la República CGR y los reportes de SIRECI.
1.1.1. Sección I. Biodiversidad y servicios ecosistémicos.
En materia de humedales, la meta original2 del PND 2010- 2014 establece para el
cuatrienio que el 100% de estos ecosistemas estarían delimitados a escala 1:25.000.
Con base en el mapa de ecosistemas continentales, costeros y marinos de Colombia 2007 a escala 1:500.000 se estableció que el 100% de ecosistemas de humedales,
corresponde a 2’589.839 has. Según el PND, el cumplimiento de esta meta requiere
1
En particular lo relacionado con la gestión ambiental integrada y compartida del PND 2010- 2014
2
La meta fijada en el Plan señaló que el 100% de los ecosistemas de páramos y humedales correspondía a un área
de 1’932.987 ha.
Contraloría General de la República
23
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
que dicha delimitación se adelante con base en los estudios técnicos, económicos,
sociales y ambientales adoptados por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible MADS, y que dicha delimitación sea adoptada igualmente por éste, mediante
acto administrativo. De modo que una vez adoptada la delimitación, las Corporaciones
Autónomas Regionales CAR, las Corporaciones de Desarrollo Sostenible CDS y las Autoridades Ambientales Urbanas deben realizar el proceso de zonificación, ordenamiento
y determinación del régimen de usos de estos ecosistemas.
Los resultados en el cumplimiento de esta meta son preocupantes, toda vez que a la
fecha de elaboración de este informe al Congreso no existe ningún humedal delimitado
a escala 1:25.000 en el país, que permita zonificar, establecer el régimen de usos y la
aptitud del ecosistema, y por ende, adoptar las medidas necesarias para su protección.
Sobre el particular, el MADS suscribió en 2012 un convenio con el Instituto Alexander von Humboldt (IAvH) encaminado a adelantar un piloto para el acompañamiento
de este instituto a la Corporación Autónoma Regional de Sur de Bolívar (CSB) en la
elaboración de los estudios técnicos, económicos, sociales y ambientales para la delimitación de humedales asociados al río Magdalena, a escala 1:25.0003.
Igualmente, el MADS reporta que durante la vigencia 2012 se elaboraron los
estudios técnicos, económicos, sociales y ambientales para la delimitación de
252.000 hectáreas de complejos de humedales asociados a la cuenca baja del
río Guaviare - Estrella Fluvial Inírida a escala 1:25.0004, sin embargo, aún no
se ha adoptado el acto administrativo de delimitación por parte del MADS y/o su
declaratoria como sitio RAMSAR.
Si bien la realización de los estudios previos para la delimitación de dicho humedal
se adelantó en la vigencia 2012, el proceso de declaratoria de la Estrella Fluvial
Inírida como sitio RAMSAR se inició hace cerca de 4 años, con la realización de la
correspondiente consulta previa con las comunidades indígenas presentes en el área,
y con la solicitud de un concepto previo no vinculante del Ministerio de Minas y
Energía MME que debía establecer la existencia de títulos mineros o exploraciones
petroleras en la zona.
La CGR considera que la declaratoria de un área protegida, como el caso de un sitio
RAMSAR, tiene un claro interés de proteger in situ ecosistemas de alto valor ambiental
demostrado en estudios técnicos ambientales por lo que esta declaratoria no puede
quedar supeditada a la expedición de un concepto técnico por parte de entidades
que tienen interés contrario y no consistente con las estrategias de protección; ello
condiciona la competencia del MADS como suprema autoridad ambiental del país y
limita el ejercicio de sus funciones.
24
3
Dicho piloto se realizara en los ecosistemas de humedales asociados al río Magdalena, entre los humedales del
río Santo Domingo, municipio de Simití y desembocadura de la Quebrada Sepulturas, Ciénaga de Malagana,
municipio de Canta Gallo, Departamento de Bolívar. Respuesta MADS (2013) Proposición 128 y 141 Debate de
Control Político Radicado- 4120-E1-15164.15
4
Mediante Convenio 019 de 2012 celebrado entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible –MADSy la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y Oriente Amazónico – CDA. Respuesta cuestionario Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) correspondiente a la vigencia 2012, mediante
2013ER0034184 de abril de 2013.
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Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
La dificultad para generar resultados concretos sobre la delimitación de humedales
en los términos definidos en el PND 2010- 2014 no sólo radica en la realización
misma de los estudios previos señalados, sino también en las debilidades existentes
en los procesos de zonificación y ordenación de las reservas forestales de la ley 2
de 1959, y en el establecimiento de prioridades contrarias por parte de proyectos
minero-energéticos en el país.
El caso de Estrella Fluvial Inírida es representativo de esta situación, ya que a pesar
de la importancia ambiental de la zona, no se han concretado las medidas necesarias
para garantizar su protección y de las zonas de influencia; por el contrario, la Agencia
Nacional de Minería (ANM) mediante Resolución 045 de 2012 declaró y delimitó
unas áreas estratégicas mineras en la Amazonia colombiana que incluye zonas de los
departamentos de Vaupés, Guainía, Vichada y Amazonas.
Aunque las reservas estratégicas mineras ya habían sido establecidas en la Ley
1450 de 20115, preocupa a la CGR las condiciones bajo las cuales, se permite la
prórroga de la etapa de exploración en dichas reservas por un término de hasta 11
años; se anota que en la legislación actual la fase exploratoria no requiere licencia
ambiental por lo que estas actividades que generan impactos físicos, bióticos y
sociales se desarrollan sin el adecuado control del Estado durante un largo período
de tiempo, generando conflictos.
Si bien mediante Resolución 1518 de 2012 el MADS suspendió temporalmente la
recepción y trámite de solicitudes de sustracción de la Reserva Forestal de la Amazonia para actividades mineras invocando en principio de precaución hasta tanto no
culmine la zonificación y ordenamiento de esta reserva forestal, la declaratoria de la
Estrella Fluvial Inírida como sitio RAMSAR garantizaría la protección efectiva de la
zona, por cuanto según lo dispuesto en la ley 1450 de 2011 (PND 2010- 2014) no
sería posible adelantar actividades agropecuarias, mineras ni de hidrocarburos en los
humedales inscritos en la lista de humedales de importancia internacional - (RAMSAR),.
Resulta alarmante que no se realizaron estudios ambientales previos a la expedición de la resolución 045 de 2012 por parte de la ANM que declaró 17’089.085
Ha como áreas estratégicas mineras, más aún cuando el 48,21% (8’237.911
Ha) del total declarado se encuentran dentro de la zona de reserva forestal de
la Amazonia, que a su vez representa casi el 22% del total del área actual de
dicha Reserva Forestal Nacional6.
5
Art. 108. RESERVAS MINERAS ESTRATÉGICAS. La autoridad minera determinará los minerales de interés estratégico para el país, respecto de los cuales podrá delimitar áreas especiales en áreas que se encuentren libres,
sobre las cuales no se recibirán nuevas propuestas ni se suscribirán contratos de concesión minera. Lo anterior
con el fin de que estas áreas sean otorgadas en contrato de concesión especial a través de un proceso de selección
objetiva, en el cual la autoridad minera establecerá en los términos de referencia, las contraprestaciones económicas mínimas distintas de las regalías, que los interesados deben ofrecer.
PARÁGRAFO. En todos los contratos de concesión minera podrán solicitarse prórrogas de la etapa de exploración por periodos de dos años cada una, hasta por un término total de once (11) años, para lo cual el concesionario deberá sustentar las razones técnicas y económicas respectivas, el cumplimiento Minero-Ambientales,
describir y demostrar los trabajos de exploración ejecutados y los que faltan por realizar especificando su
duración, las inversiones a efectuar y demostrar que se encuentra al día en las obligaciones de pago del canon
superficiario y que mantiene vigente la póliza Minero-Ambiental.
6
Respuesta MADS (2013) Proposición 115 y 134 de 2013. Debate de Control Político sobre minería y acaparamiento de tierras. Radicado- 4120-E1-15769
Contraloría General de la República
25
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
La CGR expresó mediante función de advertencia de julio de 2013 la necesidad de
mantener y ampliar la aplicación de este tipo de medidas. “En consecuencia, para
evitar un daño irreparable, se considera que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible debe mantener la suspensión de solicitudes de sustracción en el área de
reserva Forestal de la Amazonia y extenderla al resto de las áreas de reserva forestal
nacional, a las áreas protegidas, ecosistemas estratégicos para la conservación y ecosistemas de importancia ecológica nacional, mientras no se cumplan los procesos de
zonificación, ordenamiento y determinación del régimen de usos de las mismas. Esto,
de conformidad con lo dispuesto en los artículos 2º, 8º, 58º, 63º, 78º, 79º, 80º,
209º y concordantes de la Constitución, y en el artículo 1º, numerales 6, 7, 8 y 9
de la Ley 99 de 1993, y normas concordantes.”7
Recientemente el MADS expidió la Resolución 0705 de 20138 que establece dentro
de las reservas temporales de recursos naturales la Estrella Fluvial del Inírida, que
quedaría excluida de nuevas concesiones o autorización de actividades mineras, por
un año, y prorrogable un año adicional9.
El cumplimiento de la meta requiere de una estrategia integral por parte del MADS
que garantice la delimitación de los humedales en el país. En este sentido, sólo hasta
el 2013 se garantizaron los recursos que permiten financiar el cumplimiento de la
citada meta, a través de un convenio entre el IAvH y el Fondo Nacional de Adaptación
que tiene como objeto elaborar los insumos técnicos y las recomendaciones para la
delimitación de páramos y humedales ubicados en las cuencas hidrográficas afectadas
por el fenómeno de “La Niña” 2010-2011.
Dicho proyecto tiene un valor cercano a los $66.800 millones y se ejecutará durante
25 meses a través de convenios con el MADS, IGAC y el IDEAM, por lo que sólo
hasta el 2015 el país podrá contar con la delimitación de 1.150.000 hectáreas de
humedales de la región Andina y Magdalena Medio y Bajo en escala 1:25.000; además de un informe del estado del arte de los humedales del país y la correspondiente
cartografía a escala 1:100.000.10
Es decir, hasta el 2015 se alcanzaría tan sólo la delimitación del 44% de los humedales
existentes en el país a escala 1:25.000, cifra que refleja la imposibilidad de cumplir
la meta del cuatrienio 2010-2014. Sobre este 44% de humedales, las Corporaciones
Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible (CAR-CDS) y autoridades ambientales
urbanas realizarían el proceso de zonificación, ordenamiento y determinación del régimen
de usos de estos ecosistemas, obligación para la cual tienen plazo de tres (3) años
a partir de la adopción de la delimitación mediante acto administrativo por el MADS.
7
Función de advertencia sobre la Reapertura ventanilla de solicitud de títulos mineros, titulación minera en áreas
estratégicas para la conservación ambiental y ausencia de consulta previa; dirigida al MADS, MME, ANM y Ministerio del Interior. Julio de 2013
8
Por medio de la cual se establecen unas reservas de recursos naturales de manera temporal como zonas de protección y desarrollo de los recursos naturales renovables o del ambiente y se dictan otras disposiciones.
9
Esta resolución reglamenta los dispuesto en el Decreto 1347 de 2013 por el cual se establecen parámetros para
el señalamiento de unas reservas de recursos naturales de manera temporal y se dictan otras disposiciones, expedido por el MADS y el Ministerio de Minas y Energía
10 Respuesta cuestionario Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) correspondiente a la vigencia
2012, mediante 2013ER0034184 de abril de 2013. Pág. 16
26
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Si bien se encuentran en proceso de declaratoria alrededor de 449.637 has11 de
humedales en la lista RAMSAR (Ver cuadro 1.1), preocupa a la CGR la situación
de cerca del 37% de humedales en el país que no contarían con la delimitación y
correspondiente zonificación, ordenamiento y determinación del régimen de usos, ni
están aún incorporadas en la lista RAMSAR.
Cabe señalar que como se anotó existen actualmente 458.524 has declaradas12 en
la lista RAMSAR en las cuales no es posible adelantar actividades agropecuarias, de
exploración de alto impacto y explotación de hidrocarburos y minerales.
Cuadro 1.1
Ecosistemas en Colombia incluidos en la lista de humedales
de importancia internacional (RAMSAR)
Acto administrativo de declaratoria
Ubicación
Hectáreas
Decreto 224 de febrero 2 de1998
El Sistema Delta Estuarino del Río Magdalena,
Ciénaga Grande de Santa Marta
400.000
Decreto 698 de abril 18 de 2000
Laguna de La Cocha
39.000
Decreto 1667 de agosto 2 de 2002
Delta del río San Juan y el Delta del río Baudó
8.888
Decreto 2881 del 31 de julio de 2007
Complejo de humedales denominado Laguna del
Otún
6.578,5
Decreto 233 del 30 de enero de 2008
Sistema Lacustre de Chingaza
4.058
Fuente: MADS 2013. Elaboró: DES-CDMA- CGR 2013
Esta situación resulta más crítica toda vez que el MADS aún no ha expedido el decreto
sobre la restricción parcial o total de actividades agropecuarias, de exploración de alto
impacto y explotación de hidrocarburos y minerales con base en estudios técnicos,
económicos, sociales y ambientales en humedales, según lo dispuesto en el parágrafo
2 del artículo 202 de la ley 1450 de 201113, a pesar de que debería reglamentar
esta materia antes de noviembre de 2011.
11
Incluye el Complejo de Humedales de la Estrella Fluvial Inírida (252.943 hectáreas), Complejo de Humedales del
Alto Rio Cauca, Laguna de Sonso y Humedales Asociados (8.731,02 Has), y ampliación del sitio RAMSAR Complejo de Humedales Laguna del Otún (130224 has adicionales). Respuesta cuestionario Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible (MADS) correspondiente a la vigencia 2012, mediante 2013ER0034184 de abril de 2013
12
Respuesta MADS (2013) Proposición 128 y 141 Debate de Control Político Radicado- 4120-E1-15164.
13
Normatividad asociada a Humedales: Ley 357 de1997, por medio de la cual se aprueba la “Convención Relativa
a los Humedales de Importancia Internacional Especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas”, suscrita en RAMSAR el dos (2) de febrero de 1971.
Resolución 0157 del 12 de febrero de 2004, por la cual se reglamentan el uso sostenible, conservación y manejo
de los humedales, y se desarrollan aspectos referidos a los mismos en aplicación de la Convención RAMSAR.
Resolución 196 de 2006 “Por la cual se adopta la guía técnica para la formulación de planes de manejo para
humedales en Colombia”, considerando para ello criterios biofísicos, ecológicos, geográficos y socioeconómicos.
Contraloría General de la República
27
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Por otra parte, el PND 2010- 2014 establece como meta 27’097.828 de has
de reservas forestales de ley 2 de 1959 ordenadas territorialmente y zonificadas14
correspondientes a las reservas forestales del Cocuy, Sierra Nevada de Santa Marta
y Amazonia para los departamentos de Amazonas, Guainía, Vaupés, Putumayo,
Cauca, Meta y Nariño15.
Sobre el particular, actualmente no existe ninguna reserva forestal de Ley 2a que
haya culminado el proceso de zonificación y ordenamiento16. Teniendo en cuenta la
metodología establecida por el MADS para adelantar dicho proceso, sólo el 47% de
las hectáreas que conforman las siete (7) reservas forestales nacionales de Ley 2a se
encuentran en fase III17, que corresponden a las reservas forestales de Serranía de los
Motilones, Central, Río Magdalena, Pacífico y los departamentos de Guaviare, Huila y
Caquetá de la Reserva Forestal de la Amazonia.
De otra parte, el 9% de las hectáreas que conforman las reservas forestales nacionales de Ley 2a se encuentran en fase II18, que corresponden a los departamentos de
Putumayo, Cauca, Nariño y Meta de la Reserva Forestal de la Amazonia.
Resulta preocupante, que el 44% de las hectáreas que conforman las reservas forestales nacionales de Ley 2a no han culminado la fase I19 que corresponde a las RF de
Sierra Nevada de Santa Marta y los departamentos de Vaupés, Guainía y Amazonas
de la Reserva Forestal de la Amazonia.
Si bien, el MADS tiene previsto finalizar la fase V del proceso de zonificación y ordenamiento a finales de 201420; resulta evidente que con el 44% de has de reservas
forestales en Fase I no será factible cumplir la meta establecida en el PND 2010- 2014.
14 El PND 2010-2014 establece como meta 51’376.621 has de reservas forestales de la ley 2 de 1959 ordenadas
territorialmente y zonificadas, a partir de la línea base que corresponde al 47% de reservas forestales, es decir,
deberán ordenar y zonificar en el cuatrienio 27.097.828 de has. Cabe señalar que el indicador planteado en
el PND presenta algunas imprecisiones, ya que establece como línea base el 47% de reservas forestales de la
ley 2 de 1959 redelimitadas, ordenadas y zonificadas ambiental y territorialmente, lo que equivaldría a decir
que, 24’147.012 ha., ya cumplen con el conjunto de dichas condiciones. Sin embargo, según el MADS sólo
15’261.251 has tienen actualmente propuestas de ordenamiento y zonificación en procesos iniciados entre 2008
y 2011, que excluyen las áreas de Parques Nacionales Naturales, Resguardos Indígenas y territorios colectivos.
Informe Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2011- 2012. CGR.
15
Respuesta MADS (2013) Proposición 128 y 141 Debate de Control Político Radicado- 4120-E1-15164.
16 Es decir que haya llegado a la fase V con la que finaliza el proceso de zonificación y ordenamiento de las Reservas
Forestales Nacionales de la Ley 2ª de 1959, que implica que éstas cuentan con propuestas de zonificación y ordenamiento ambiental adoptadas mediante acto administrativo expedido por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible.
17 El PND 2006-2010 planteaba como meta la formulación e implementación de 16 POMCAS prioritariamente en
capitales de Departamento y municipios con poblaciones mayores a 50.000 habitantes con índices de escasez
entre media y alta, la cual alcanzó un 87% de cumplimiento para 2010. Según SIGOB 2010, entre 2002 y 2006
se formularon y adoptaron 24 planes de ordenación y manejo de cuencas hidrográficas.
18
En la que se han elaborado propuestas de zonificación y ordenamiento ambiental de las reservas forestales nacionales ajustadas por el MADS.
19
En las cuales está pendiente finalizar la propuesta de zonificación y ordenamiento ambiental de las reservas
forestales nacionales establecidas por la Ley 2a de 1959.
20 La información sobre el estado actual de los procesos de zonificación y ordenación de reservas forestales de ley
2/59 en sus distintas fases corresponden a la Respuesta MADS (2013) Proposición 128 y 141 Debate de Control
Político sobre Sugamuxi Radicado- 4120-E1-15164.
28
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
En todas las reservas forestales se debe realizar el proceso de consulta previa con
comunidades étnicas durante la Fase IV en los casos que corresponda, según concepto del Ministerio del Interior, como paso obligatorio para la adopción, mediante acto
administrativo, de la zonificación y ordenación. Cabe señalar que en el 54,3% de las
hectáreas de reservas forestales de ley 2ª hay presencia de comunidades étnicas, siendo
más representativa esta situación en las RF del Pacífico, Amazonia y Central21.
Los resultados del proceso de zonificación y ordenamiento de estas siete (7) reservas
forestales de ley 2a/59, una vez finalizada la Fase V, definirán en buena parte el
futuro ambiental, y el mapa del desarrollo de proyectos productivos y de explotación
minero-energética en el país, a partir de tres (3) categorías denominadas: zonas de
protección, zonas de producción forestal y servicios ecosistémicos y zonas con capacidad de producción diferente a la forestal.
Según el MADS (2013) del total de sustracciones realizadas para el desarrollo de
utilidad pública o interés social en zonas de reserva forestal nacional de ley 2a/59,
el 23,06% (3.275,12 has) corresponden a sustracciones para actividades mineras, de
los cuales los casos más críticos se presentan Serranía de Los Motilones y El Cocuy,
como se muestra a continuación:
Gráfica 1.1
Participación de la minería sobre el total de sustracciones por utilidad pública
de las reservas forestales de ley 2 de 1959
Fuente: Respuesta MADS (2013) Proposición 115 y 134 de 2013. Debate de Control Político sobre minería y acaparamiento de tierras.
Radicado- 4120-E1-15769
21
Caracterización de las Reservas Forestales de Ley 2/59. Serie: Consultoría e Investigaciones. Proyecto protección
de Tierras y patrimonio de la Población desplazada. Acción Social. Junio de 2009.
Contraloría General de la República
29
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
A pesar de que el MADS señala que como resultado del proceso de zonificación y
ordenamiento de estas 7 reservas forestales de ley 2a/59 se definirían las zonas con
capacidad de producción diferente a la forestal, se sigue expidiendo normatividad que
permite la sustracción de zonas de reserva forestal sin que sea obligatoria la finalización
de los procesos de zonificación y ordenamiento de las reservas en mención, como se
observa en el siguiente cuadro:
Cuadro 1.2
Reglamentación sobre sustracción de zonas de reserva forestal nacional.
(expedidas entre enero 2012 - mayo de 2013)
Tema
Reglamentación sobre sustracción en reservas forestales
Reforma Agraria y
Restitución de tierras
Resolución No. 629 de 2012 - Establece los requisitos y el procedimiento para la sustracción de áreas de
reserva forestal establecidas mediante la Ley 2ª de 1959 para programas de reforma agraria y desarrollo
rural de que trata la Ley 160 de 1994, orientados a la economía campesina y para la restitución jurídica y
material de las tierras a las víctimas, en el marco de la Ley 1448 de 2011, para las áreas que pueden ser
utilizadas en explotación diferente a la forestal, según la reglamentación de su uso y funcionamiento.
Resolución No. 0168 de 2013 – Establece el procedimiento para la sustracción definitiva de áreas de
reservas forestales nacionales o regionales para la adjudicación de terrenos baldíos por parte del Instituto
colombiano de Desarrollo Rural -INCODER- a entidades territoriales destinados a cierras actividades.
Actividades permitidas
en ZRF y sustracción por
utilidad pública
Resolución No. 1526 de 2012 - Establece los requisitos y el procedimiento para la sustracción de áreas en
las reservas forestales nacionales y regionales, para el desarrollo de actividades consideradas de utilidad
pública o interés social. También establece las actividades sometidas a sustracción temporal y se adoptan
otras determinaciones.
Resolución No. 1527 de 2012 - Señala las actividades de bajo impacto ambiental, que además generan
beneficio social, de manera que se puedan desarrollar en las áreas de reserva forestal.
Fuente: MADS 2013. Elaboró: DES-CDMA- CGR 2013
En relación con el tema de ordenación forestal, la meta del cuatrienio definida por el
MADS corresponde a 15 millones de has de bosque natural ordenadas que equivale
al 24% de bosque natural existente en el país (61’246.659 ha)22 .
Teniendo en cuenta que los planes de ordenamiento forestal (POF) se crearon desde
1959 (art 4, ley 2a) y que se establece la obligatoriedad de su formulación por parte
de las CAR-CDS mediante el decreto 1791 de 1996 sobre aprovechamiento forestal
(Art. 38), el porcentaje de POF adoptados a través de acto administrativo por parte
de las CAR-CDS sigue siendo bajo, en comparación con los desafíos que tiene el país
en materia de conservación y uso sostenible de bosques.
Según reporte del MADS, a diciembre de 2012 se han adoptado mediante acto
administrativo los planes de ordenación forestal de 7’508.435 has, es decir, tan
sólo el 12% de los bosques naturales en Colombia. Adicionalmente, en 2002 se
publicó la guía técnica para la elaboración del Plan de Ordenación Forestal emitida
por el Ministerio de Ambiente y la Organización Internacional de Maderas Tropicales
(OIMT)23, y a hoy 27 corporaciones aún no han culminado la formulación de los
POF en su jurisdicción, las cuales cuentan con una superficie boscosa en ordenación
de 42’275.257 de hectáreas24.
22
La meta fue establecida por el MADS en su informe de gestión de la vigencia 2011. Pág. 6
23 Ministerio del Medio Ambiente, OIMT publicaron en 2002 las Guías técnicas para la ordenación y el manejo
sostenible de los bosques naturales
24
30
Sostenible (MADS) Ministerio de Ambiente y Desarrollo Informe de gestión vigencia 2012
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
La normatividad vigente en la materia no establece plazos claros para la adopción de
dichos instrumentos. En este sentido, el Decreto 1791 de 1996 establece que mientras
las Corporaciones declaran las áreas forestales productoras y elaboran los respectivos
planes de ordenación, podrán otorgar aprovechamientos forestales con base en los
planes de aprovechamiento y de manejo forestal presentados por los interesados en
utilizar el recurso (parágrafo del Art. 38). De esta manera, una medida transitoria ha
permitido, en la práctica, que las corporaciones otorguen permisos de aprovechamientos
forestales, sin necesidad de adoptar el POF, hecho que desvirtúa el carácter mismo
del instrumento que según el Decreto 1791 de 1996 tiene por objeto asegurar que el
interesado en utilizar el recurso en un área forestal productora, desarrolle su actividad
en forma planificada para así garantizar el manejo adecuado y el aprovechamiento
sostenible del recurso (Arts. 1 y 38).
Así, por ejemplo, a pesar de que en la jurisdicción de Corantioquia, CSB, CAS y
Corponor se presentó cerca del 15% del total de pérdida de cobertura boscosa en
los períodos de análisis (1990-2000-2005-2010), sólo Corponor ha adoptado el POF
correspondiente. Igualmente, llama la atención que Corporaciones como CDA con el
28,05% y Corporinoquia con el 9,74% del área de bosque natural del país, no cuenten
aún con el POF, más aún, cuando CDA concentra el 13,5% de la deforestación en el
período de estudio señalado.25
En materia de restauración ecológica, la meta del cuatrienio definida por el MADS
corresponde a 280.000 has restauradas o rehabilitadas con fines de protección (incluyendo corredores biológicos de conectividad), cifra que supera ampliamente la meta
inicial establecida en el PND 210- 2014 que planteaba la ordenación de 90.000
has durante el cuatrienio. Sin embargo, esta meta resulta insuficiente frente a las
25’752.825 has que se encuentran degradadas en el país por diferentes motores de
transformación (pérdida de ecosistemas y hábitats naturales, sobreexplotación, invasiones
biológicas, contaminación, cambio climático)26 por lo que, durante el cuatrienio sólo
se restauraría el 1% del total de áreas degradadas a 2010.
Sobre el particular, el MADS reporta un acumulado de 56.460 hectáreas establecidas en
diferentes modelos de recuperación, rehabilitación y restauración entre 2010 - 201227,
de las cuales 19.637 has fueron restauradas en la vigencia 2012. Es decir, se alcanza
el 20% de cumplimiento de la meta para el cuatrienio, y tan sólo el 0,02% del total
de las áreas degradadas en el país, que no se compadece con la problemática señalada.
Esta meta sobre restauración ecológica tiene una estrecha relación con la adopción e
implementación del Plan Nacional de Restauración, Recuperación y Rehabilitación de
Ecosistemas, el desarrollo de estrategias de lucha contra la deforestación y los procesos
de licenciamiento ambiental en el país.
25
IDEAM. Memoria técnica de la Cuantificación de la Deforestación Nacional Escalas Gruesa y Fina para los periodos 1990-2000-2005-2010. Publicación 2011.
26 Mapa de degradación de ecosistemas colombianos. (Escala 1:500.000 elaborado por el MAVDT en 2010) Respuesta cuestionario Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) correspondiente a la vigencia 2012,
mediante 2013ER0034184 de abril de 2013.
27
Respuesta MADS (2013) Proposición 128 y 141 Debate de Control Político sobre Sugamuxi Radicado- 4120-E1-15164.
Contraloría General de la República
31
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
En primer lugar, la adopción e implementación del Plan Nacional de Restauración,
Recuperación y Rehabilitación de Ecosistemas se encuentra aún en formulación y
socialización, a pesar de que dicho proceso se inició desde 2007, razón por la cual
hasta el momento el MADS no lo ha adoptado de manera oficial.
El mencionado Plan Nacional de Restauración, debe orientar y promover la gestión
para la restauración de áreas degradadas a nivel nacional y regional que conlleven a
la restauración, recuperación y rehabilitación de la diversidad biológica y a la oferta
de bienes y servicios ambientales con un horizonte de aplicación de 2010 - 203028 .
No obstante que la restauración ha sido objeto de importantes programas y recursos
gubernamentales desde 1998 en el marco del Plan Verde29 desarrollados por las CARCDS, dónde se identificaron 26 experiencias piloto de restauración en el país (corte
2008) como parte del proceso de formulación del Plan Nacional de Restauración,
Recuperación y Rehabilitación de Ecosistemas, a la fecha los resultados son precarios.
Durante el período 2010- 2012 se han adelantado un conjunto de proyectos vinculados
al tema de restauración, que ascienden a $97.640 millones, y que una vez finalizados
reflejarían la restauración de 86.927 has, tan sólo el 31% de la meta del cuatrienio,
como se muestra a continuación:
Cuadro 1.3
Proyectos de restauración en Colombia (2010- 2012)
Proyecto
Hectáreas
Recursos
Convenio suscrito en la vigencia 2012 entre el MADS y Autoridades Ambientales (CAS, CRC, CORPOGUAJIRA, CVC, CAM, CORPOBOYACÁ, CORMACARENA, CORNARE, CORTOLIMA, CORPOCHIVOR, CAR y DAGMA)30
18.163
$15.379.
Modelos de restauración como plantaciones forestales protectoras, enriquecimiento de bosques degradados, conservación y protección de bosques
naturales, cercas vivas y sistemas agroforestales, principalmente en jurisdicción CRA, CDMB- , CORTOLIMA y CVS.31
38.055
Recursos del Fondo Nacional de Regalías y de
las Corporaciones Autónomas Regionales
Restauración de Áreas del sistema de Parques nacionales
761
(No determinados)
Firma de Convenios entre el FONAM y Corporaciones para ejecutar proyectos
en la franja protectora del rio Magdalena (CORNARE, CAS, CSB, CORPOBOYACA, CORPOCALDAS, CRQ) y con CRC para restauración en el Macizo
Colombiano
ND
No Determinados
Convenio Fondo de Adaptación y MADS (2012) para financiar procesos de
restauración activa y pasiva en cuencas hidrográficas afectadas por el Fenómeno de la Niña 2010-201132
8.426
No Determinados
Fondo de Compensación Ambiental viabilizó para la vigencia de 2012, 8
iniciativas de las CAR de menores ingresos para procesos de restauración
1.522
$78.00033
Total
$97.640
Fuente: MADS 2011 - 2012. Elaboró: DES-CDMA- CGR 2013
28
Plan Nacional de Restauración de ecosistemas. MAVDT. Abril 2010. (versión preliminar)
29 Plan estratégico para la restauración ecológica y el establecimiento de Bosques en Colombia- Ministerio de
Ambiente. Junio 1998.
32
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Una adecuada gestión en materia de restauración ecológica debería contrarrestar la tasa de
deforestación actual a través de la conservación y restauración de ecosistemas equivalentes;
sin embargo, la meta de 280.000 has restauradas en el cuatrienio (70.000 has /año) resulta
insuficiente frente a la tasa de deforestación media anual para el periodo 1990 - 2010
en Colombia, que corresponde a 310.345 ha (Escala fina 1:100.000) IDEAM34 (2011)35.
En cuanto a la restauración ecológica, esta ha esta se encuentra presente en los procesos de licenciamiento ambiental, a través de las compensaciones ambientales36. Sobre
el particular, el MADS en 2012 adoptó el Manual de Compensaciones por Pérdida de
Biodiversidad como un instrumento de uso obligatorio incluido en la metodología general
para la presentación de estudios ambientales (DAA, EIA, PMA según corresponda37)
establecida mediante la Resolución 1503 de 2010, y aplicable a los sectores minería,
hidrocarburos, eléctrico, infraestructura; y sectores marítimo y portuario.38
El Manual de Compensaciones establece que el Plan Nacional de Restauración es el
marco general de los procesos de restauración que deben realizarse para compensar
las actividades licenciadas39, sin embargo, como se señaló, dicho plan aún está en
proceso de revisión y ajuste por parte del MADS, el IAvH y otras entidades.
El planteamiento del esquema de compensaciones propuesto se ve bien resumido en las
preguntas desde las cuales se aborda la cuestión: cuánto, dónde y cómo compensar, sin
que la pregunta de qué compensar se constituya en la básica. Si bien es claro que se
enfatiza en que los objetos de compensación se relacionan con la diversidad biológica,
cuando se trate de la extracción de suelos y rocas surgen interrogantes acerca de cómo
separar la biodiversidad del entorno físico (hidrósfera y geósfera) y por qué dentro de los
objetos de compensación no se incluyen los bienes ambientales relacionados con aguas
(superficiales, subsuperficiales y subterráneas) y suelos y rocas (acuíferos, acuitardos y
horizontes orgánico-minerales agroecológicamente estratégicos).
30 En procesos de restauración activa (1.893 ha.) y pasiva (16.270 ha) que representa recursos del MADS y FONAM $9.430 millones, CAR $5.850 millones, y comunidad $99 millones. En: Respuesta MADS (2013) Proposición 128 y 141 Debate de Control Político sobre Sugamuxi Radicado- 4120-E1-15164. Pág. 2
31
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) Informe de gestión vigencia 2011. Pág. 5
32 Proyecto denominado “recuperación ambiental, rehabilitación y protección de áreas de regulación y recarga hídrica prioritarias
para prevenir y mitigar inundaciones, deslizamientos y avalanchas en zonas afectadas por el fenómeno de la Niña 2010- 2011”.
33
Este proyecto representa la restauración activa de7.426 hectáreas y 21.000 hectáreas en restauración pasiva. En respuesta
MADS (2013) Proposición 128 y 141 Debate de Control Político sobre Sugamuxi Radicado- 4120-E1-15164. Pág. 10.
34
El IDEAM estimó que para el periodo 2000–2005, el total de superficie deforestada fue de 1.575.599 hectáreas,
lo que arroja un promedio de 315.120 hectáreas por año. Para el periodo 2005-2010, el total de la superficie
deforestada fue de 1.191.803 hectáreas, que corresponde a un promedio de 238.361 hectáreas por año. En:
Respuesta cuestionario Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) correspondiente a la vigencia
2012, mediante 2013ER0034184 de abril de 2013.
35
IDEAM. Memoria técnica de la Cuantificación de la Deforestación Nacional escalas gruesa y fina para los periodos
1990-2000-2005-2010. Publicación 2011
36
Art. 1 Decreto 2820 de 2010
37
Diagnóstico ambiental de alternativas, Estudio de Impacto Ambiental y Plan de Manejo Ambiental
38
Cabe señalar, que la actual propuesta del Plan Nacional de Restauración incluye como disturbios priorizados a nivel nacional
(i) Procesos productivos no sostenibles (Agricultura y ganadería no tecnificada), (ii) Pérdida de coberturas vegetales (Deforestación por cultivos ilícitos, tala ilegal y fragmentación de areas), (iii) Minería a cielo abierto, (iv) Expansión urbana, desarrollo
de obras e infraestructura; (v) Incendios forestales y quemas, (vi) Degradación y cambio en regímenes hídricos, (vii) Eventos
naturales, (viii) Sobre explotación.- (tala ilegal y sobrepesca), (ix) Invasiones biológicas, (x) Contaminación y Cambio climático.
39 Respuesta cuestionario Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) correspondiente a la vigencia
2012, mediante 2013ER0034184 de abril de 2013.
Contraloría General de la República
33
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
El documento establece que la ANLA se pronunciará sobre la ubicación de las medidas
de compensación y que consultará la autoridad ambiental regional, pero los factores
establecidos para cuantificar la compensación se basan en información de escala
nacional, lo cual hace necesaria una articulación más robusta con las autoridades
ambientales del orden nacional, regional y local, que trascienda la simple consulta, en
particular cuando la ANLA evalúa proyecto por proyecto y no parece tener en cuenta
los impactos ambientales sinérgicos, acumulativos y residuales.
También es cuestionable que se pretenda restaurar en el esquema de compensación
“estructura, composición y función de especies similares a las del ecosistema impactado” cuando es posible que no existan ecosistemas comparables si se tiene en cuenta
el sustento físico de la geósfera.
Las escalas solicitadas en el manual no consideran la necesidad de detalles de las
zonas a ser restauradas, pues en el caso de las áreas a ser intervenidas con acciones
de preservación se solicita escala 1:10.000. Para el caso de un megaproyecto de
minería como el que se pretendía adelantar en Santurbán (Angosturas de Greystar),
las fosas mineras tenían un tamaño de 2 x 2,5 km aproximadamente, lo cual llevaría
a presentar una eventual zona de compensación del mismo tamaño en un polígono
de 20 x 25 cm, que a todas luces es inadecuado para un planteamiento detallado y
no se logrará el objetivo de una “definición clara”.
No obstante lo anterior, el esquema de compensación propuesto por la institucionalidad ambiental se aplicaría a minería e hidrocarburos, continuando de esta manera
un detrimento de los bienes naturales de la Nación, puesto que no se compensan los
elementos más afectados. Sin contar con que surgen interrogantes sobre si es posible
compensar acuíferos, paisajes (devastados y afeados por gigantescas montañas de
escombros) o cómo sería posible compensar el daño perpetúo del agua. Al respecto,
Fierro Morales (2013) cita los estudios de Earthworks (2013) en donde se establece
que “De acuerdo con nuestra investigación, los costos de tratamiento de aguas en
estas minas se estima en 57.000 a 67.000 millones de dólares por año, una deuda
que nuestros hijos y nietos deberán asumir para asegurar agua limpia”.
Lo anterior, basados en la revisión de más de 200 reportes de instituciones públicas
e informes científicos en los Estados Unidos. La publicación de la Contraloría General
de la República (Garay et. Al., 2013) en su aparte de impactos sociales y ambientales
por minería (Cabrera & Fierro) establece algunos indicadores objetivos de los impactos
de la minería a gran escala del carbón y del oro, alrededor de la gigantesca generación
de residuos rocosos que al transformarse mediante procesos geoquímicos inevitables
e irreversibles generan contaminación. Estas afirmaciones tienen como base los datos
generados por las empresas mineras, tanto en estudios ambientales como en reportes
mineros e informes de seguimiento remitidos a entidades oficiales.
Por todo lo anterior, esta Contraloría insta a revisar esquemas de compensación que
en el caso de actividades de extracción de recursos no renovables no consideran los
principales elementos naturales que se afectan.
Es claro que en la explotación de hidrocarburos se tienen impactos de diversa naturaleza y características sobre las aguas superficiales por vertimientos de aguas de
producción que pueden contener sales, elementos radioactivos y compuestos relacionados con la química de los hidrocarburos, además del eventual impacto y daño
34
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
sobre acuíferos o la alteración irreversible en flujo y dirección de aguas subterráneas;
en el caso de la minería subterránea, se tiene también un daño en los acuíferos y en
el flujo y dirección de aguas superficiales y subsuperficiales, además de la probable
generación de aguas ácidas de mina cuando se trate de carbón o de metálicos (oro,
níquel, plata, cobre, etc.) y la configuración de riesgo por subsidencia (hundimientos
de la superficie, por encima de túneles y galerías).
No obstante lo anterior, en ningún caso es tan clara la omisión y las deficiencias
del esquema de compensación planteado como en la minería de gran escala a cielo
abierto, en la cual los acuíferos son removidos a perpetuidad, y donde a excepción
de las areniscas cuarzosas, la disposición de grandes volúmenes de materiales de
desecho (botaderos) se constituyen en una fuente de contaminación también perpetua
de aguas superficiales y subterráneas.
1.1.2. Sección II. Gestión integral del recurso hídrico
El hecho más importante durante la vigencia 2012 en materia de recurso hídrico es la
expedición del Decreto 1640 de 2012 con el que el MADS reglamenta los instrumentos
para la planificación, ordenación y manejo de las cuencas hidrográficas y acuíferos,
que armonizó la normatividad con el esquema planteado en la Política Nacional para
la Gestión Integral del Recurso Hídrico.
Esta norma derogó los decretos 1604 y 1729 de 2002 sobre ordenamiento de cuencas
en el país, ante las debilidades en materia de definición de las cuencas o unidades
susceptibles de ordenación y las escalas de ordenación, y las dificultades en la implementación de los Planes de Ordenamiento y Manejo de Cuencas POMCAS.
Este cambio normativo está directamente relacionado con las metas definidas en el PND
2010-2014, en cuanto a la implementación de la Política Nacional para la Gestión
Integral del Recurso Hídrico (2010), estableciendo metas relacionadas con dos de los
principales objetivos de dicha política pública, como son: la oferta del recursos hídrico
que busca conservar los ecosistemas y los procesos hidrológicos de los que depende
la oferta de agua en el país; y la gestión del riesgo sobre el recurso hídrico asociada
a la oferta y disponibilidad de agua.
En este contexto, el PND 2010- 2014 establece como meta la formulación de 5 planes estratégicos de las Macrocuencas Magdalena – Cauca, Caribe, Pacífico, Orinoco y
Amazonas, que fueron reglamentados en el Decreto 1640 de 2012. Ver cuadro 1.4.
Los planes estratégicos se constituyen en el marco para la formulación de otros instrumentos de planificación planteados en la Política Nacional para la Gestión Integral
del Recurso Hídrico y en el Decreto 1640 de 2012 como los POMCAS al interior de
la macrocuenca, los planes de manejo de las unidades ambientales marino costeras y
oceánicas, los planes de manejo ambiental de las microcuencas y acuíferos, e incluso
para la estructuración de la red nacional de monitoreo del recurso hídrico y de los
planes de acción cuatrienal de las CAR-CDS.
Hasta el momento no existe ningún plan estratégico formulado, ya que el Plan Estratégico de la Macrocuenca Magdalena – Cauca, priorizado por el MADS para ser efectuado
en 2012, se encuentra en Fase II de validación del diagnóstico, quedando pendiente
Contraloría General de la República
35
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Cuadro 1.4
Estructura de planificación, ordenación y manejo de las cuencas hidrográficas y acuíferos.
Decreto 1640 de 2012. Política nacional para la gestión integral del recurso hídrico.
Nivel
N°
Escala
Instrumento
de Planificación
Objeto
Actores
Instancia
de Coordinación
1
Macrocuenca
5
1:500.000
Planes Estratégicos
Establecer lineamientos concertados de
planificación a nivel de
macrocuenca
MADS, Institutos
deInvestigación,
CARs, gobernaciones y gremios
Consejo Ambiental
Regional
2
Sub-área
Hidrográfica
17
1:100.000
Programa de Priorización, Articulación
y Coordinación
Articular, coordinar y
priorizar acciones a nivel
de Sub-área
MADS, Institutos
deInvestigación y
CARs
Comisiones Conjuntas Regionales
3
Zona
Hidrográfica
41
1:100.001
Programa Nacional
de Monitoreo
Red Nacional de Monitoreo del Recurso Hídrico
(cantidad y calidad)
MADS, Institutos
deInvestigación,
CARs, gobernaciones y gremios
Comité Interinstitucional
4
Subzona o
Subsiguiente
309
1:25.000
POMCA
Ordenación y manejo del
recurso hídrico y de los
recursos naturales que
hay en la cuenca objeto
de POMCA
MADS, Institutos
deInvestigación,
CARs, gobernaciones y gremios
Comisiones Conjuntas, Consejo de
Cuenca
Acuíferos
ND
1:25.000
Plan de Manejo
Ambiental
Medidas de manejo y
protección ambiental de
los acuiferos priorizados
CARs
Mesa de Trabajo
Microcuencas
ND
1:10.000
Programa de Manejo Ambiental
Medidas de manejo y
protección de las microcuencas prioritarias
CARs
Mesa de Trabajo
5
Fuente: Programas de priorización, coordinación y articulación de POMCAS a nivel de sub-área hidrográfica- MAVDT. 2011.
la Fase III y IV sobre análisis y lineamientos estratégicos. Asimismo, a diciembre de
2012 no se había conformado el Consejo Ambiental Regional de la mencionada macrocuenca como instancia de coordinación y formulación del plan estratégico.40
Teniendo en cuenta los resultados presentados hasta el momento en la formulación de los
planes estratégicos de las Macrocuencas, existen dudas con respecto a que los restantes
planes estratégicos de Caribe y Orinoco programados para 2013 y los de Amazonia y Pacífico previstos para el 2014, puedan cumplir los plazos establecidos en la meta del PND.
De otra parte, el PND 2010- 2014 establece como meta la elaboración de 28 Planes
de Ordenación y Manejo de Cuencas-(POMCAS)41 bajo el nuevo esquema legal.
40 Respuesta cuestionario Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) correspondiente a la vigencia 2012,
mediante 2013ER0034184 de abril de 2013
41 Los POMCAS establecen los programas, proyectos responsables y los presupuestos para la conservación, restauración y uso sostenible de las cuencas hidrográficas.
36
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Si bien ya se expidió el Decreto 1640 de 2012, hasta el momento no se ha comenzado a aplicar lo establecido en esta reglamentación, toda vez que no se cuenta
con el mapa de zonificación hidrográfica de Colombia a escala 1:500.000, así como
la publicación de la guía técnica para la formulación de los planes de ordenación y
manejo de cuencas hidrográficas, por lo cual no se presentan resultados concretos del
cumplimiento de esta meta del PND durante la vigencia 2012.
De igual forma, en virtud del artículo 66 del decreto mencionado, se establece un
régimen de transición para los POMCAS que habían adelantado algunas de las etapas
de la ordenación establecidas bajo el Decreto 1729 de 2002. Es el caso del ajuste
de los POMCAS de los ríos Gualí, Pamplonita, Chinchiná y el complejo de humedales
río Magdalena (fase II diagnóstico)42, correspondiente a 473 mil hectáreas con mayor
presión del recurso hídrico, financiados desde 2011 con recursos de cooperación internacional del Gobierno de Holanda por valor de $ 4.000 millones43.
Si bien el Decreto 1640 de 2012, señala el deber ser del esquema de ordenamiento y
planificación del recurso hídrico en el país, resulta fundamental brindar las herramientas técnicas y metodológicas del cómo hacer viable la construcción e implementación
efectiva de los POMCAS, dadas las dificultades que en el pasado, ha representado
para las CAR-CDS el proceso de ordenación de cuencas.
En materia de recurso hídrico, el PND 2010- 2014 establece como meta la actualización
de 83 planes de ordenación y manejo de cuencas, con consideraciones de gestión del
riesgo. Hasta el momento no se ha actualizado ningún POMCA con este criterio; sin
embargo, el Fondo de Adaptación aprobó al MADS en la vigencia 2012, la financiación
de un proyecto sobre gestión del riesgo en cuencas hidrográficas44 que incluye la formulación y/o actualización de 130 POMCAS de Cuencas Hidrográficas afectadas por el
fenómeno de “La Niña” incorporando el componente de gestión del riesgo45.
Este proyecto financiado con $170.000 millones debe culminar su ejecución en diciembre
de 2014, sin embargo, sólo hasta junio de 2013 se iniciará su implementación. De
otra parte, los estudios específicos del riesgo que se elaboren en el marco del POMCA
deben ser tenidos en cuenta por los entes territoriales en los procesos de formulación,
revisión y/o adopción de los planes de ordenamiento territorial-(POT)46.
Hasta el momento, el MADS no ha presentado la propuesta del Plan Hídrico Nacional que
se constituye en el plan de acción para la implementación de la Política Nacional para la
Gestión Integral del Recurso Hídrico, que permitirá establecer los objetivos, metas, actividades y presupuesto de los 10 programas prioritarios de la mencionada política pública.
42 Fases formulación de POMCAS: I. Aprestamiento, II Diagnóstico, III Prospectiva y zonificación ambiental, IV Formulación, V. Ejecución y evaluación. Decreto 1640 de 2012. Art. 26
43 Respuesta cuestionario Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) correspondiente a la vigencia
2012, mediante 2013ER0034184 de abril de 2013.
44
Proyecto denominado “Formulación e implementación de acciones de ordenamiento ambiental del territorio en las
cuencas hidrográficas afectadas por el Fenómeno de La Niña 2010 – 2011, como una estrategia para la reducción de las nuevas condiciones de riesgo del país”
45
Respuesta MADS (2013) Proposición 128 y 141 Debate de Control Político Radicado- 4120-E1-15164.
46
Art.23. Parágrafo 3° Decreto 1640 de 2012
Contraloría General de la República
37
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Razón por la cual no se han definido oficialmente las metas de corto plazo para la implementación de la política, que estaban previstas para el período 2010-2014, menos aún las
metas y programación de mediano (2018) y largo plazo (2022); no sólo en materia de oferta
y gestión del riesgo del recurso hídrico, sino también frente a los otros objetivos de la política.
El artículo 28 del Decreto 1640 de 2012 establece que para los procesos de ajustes
y formulación de los POMCAS, deben tenerse en cuenta los diferentes instrumentos
de planificación47, entre los cuales se encuentra la delimitación de las rondas hídricas.
Lo anterior implica que, si bien el POMCA se constituye en el determinante ambiental48
y será norma de superior jerarquía para la elaboración y adopción de los planes de
ordenamiento territorial (POT), deberá respetar y ajustar, en caso de ser necesario, lo ya
establecido en otros instrumentos de planificación de los recursos naturales renovables.
Sobre el particular, el PND 2010 - 2014 establece las responsabilidades de las
autoridades ambientales en la delimitación del acotamiento de la faja paralela a los
cuerpos de agua, en los siguientes términos:
“Artículo 206 de la Ley 1450 de 2011 “Rondas hídricas. corresponde a las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible, los grandes centros urbanos y
los establecimientos públicos ambientales efectuar, en el área de su jurisdicción y en
el marco de sus competencias, el acotamiento de la faja paralela a los cuerpos de
agua a que se refiere el literal d) del artículo 83 del decreto – ley 2811 de 1974, el
área de protección o conservación aferente, para lo cual deberán realizar los estudios
correspondientes, conforme a los criterios que defina el gobierno nacional”.
A la fecha no se cuenta con una definición oficial de la faja de protección de los
cuerpos hídricos ni con los criterios mínimos para determinar su amplitud por parte
del MADS, argumento que ha sido utilizado por las CARs para justificar la falta de
adopción de medidas dirigidas a conservar estas zonas de protección hídrica y ha
generado el menoscabo de la cobertura vegetal necesaria para controlar el caudal de
los cuerpos hídricos provocando en ocasiones inundaciones y sequías extremas.
Como se observa en la Gráfica 1.2, el margen derecho del río carece de protección
forestal y, por ende, hay mayor arrastre de sedimentos, menos infiltración (lo que genera
menos recarga de aguas subterráneas), disminución del cauce del río por acumulación
de sedimentos y mayor energía cinética del agua de escorrentía en caso de un evento
torrencial, por lo cual, el efecto será mayor.
Caso contrario a lo que ocurre en el margen izquierdo, protegido por la cobertura
forestal, en el cual el caudal se mantiene regulado y no se altera el ciclo del agua.
La falta de definición técnica oficial ha generado que no exista un criterio único de
priorización y delimitación de las zonas de protección de los cuerpos hídricos, por lo
cual las autoridades ambientales han acogido distintas definiciones y alcances de la
reglamentación en sus jurisdicciones.
38
47
1. Planes de Manejo de Humedales. 2. Plan de Manejo de Páramos. 3. Planes de Manejo Integrales de Manglares. 4. Delimitación de Rondas Hídricas. 5. Planes de Manejo Forestal y Planes de Aprovechamiento Forestal. 6.
Planes de Ordenamiento del Recurso Hídrico. 7. Reglamentación de Usos de Agua y de Vertimientos.
48
Artículo 23 decreto 1640 de 2012.
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Gráfica 1.2
Efectos de la ausencia de protección de cuerpos hídricos
Fuente: Adaptado de www.meted.ucar.edu
Gráfica 1.3
Faja protectora de cuerpos hídricos
Fuente: Resolución 053 de 2011, Corpocaldas
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39
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Por ejemplo, en el caso de Corpocaldas (2011) quien definió la faja de protección
hídrica como: “la faja aledaña al cauce natural de las corrientes. Tiene por objeto
preservar los recursos naturales renovables y brindar servicios ambientales y está
conformada por dos zonas: ZPH: Zona de Protección Hidráulica y Ambiental y ZPS:
Zona de Protección y de Servicios”. Ver gráfica 1.3.
Mientras que en Medellín bajo el Acuerdo Municipal No. 46 de 2006, específicamente
en el Art. 119°, se estableció: “Retiros a corrientes naturales de agua. Se entiende por
zonas de retiro, las fajas laterales de terreno a ambos lados de las corrientes, paralelas
a las líneas de máxima inundación o a los bordes del canal natural o artificial, cuyas
funciones básicas son: servir como faja de protección contra inundaciones y desbordamientos y conservar el recurso hidrológico; brindar estabilidad para los taludes laterales
que conforman el cañón de la corriente natural; adecuar posibles servidumbres de paso
para la extensión de redes de servicios públicos y mantenimiento del cauce y proporcionar
áreas ornamentales, de recreación y para senderos peatonales ecológicos...”
De ello resulta la importancia que el MADS publique la nueva Guía para el acotamiento de las rondas hídricas que está siendo elaborada en convenio con la Universidad
Nacional- Medellín desde el 2012.
A partir del análisis preliminar de la información reportada por las CAR49 en cuanto a
su gestión adelantada durante las vigencias 2011 - 2012 en materia de delimitación de
las fajas de protección hídrica, se pudo establecer que el 20,1% de las corporaciones
no han adelantado ningún estudio ni gestión frente al tema, argumentando que están
a la espera de la expedición de la metodología para el acotamiento de rondas hídricas
por parte del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS); es el caso de:
Corpoboyacá, Cardique, Corpoguavio, Corpochivor, Corponariño y CVS.
No obstante, la Contraloría considera que la falta de la metodología no es óbice para
que las CAR-CDS no hubiesen adelantado alguna gestión frente al tema, ya que desde la
expedición del Decreto-Ley 2811 de 1974, se había establecido la faja paralela del cauce
hasta de 30 metros: “Salvo derechos adquiridos por particulares, son bienes inalienables
e imprescindibles del Estado: …d). Una faja paralela a la línea de mareas máximas o
a la del cauce permanente de ríos y lagos, hasta de treinta metros de ancho…50”
Por lo tanto, las autoridades ambientales debían contar con una delimitación de las
franjas paralelas a los cuerpos hídricos, como mínimo en términos de lo establecido
en el decreto-Ley 2811 de 1974.
De otra parte, el 78.9% restante de las CAR - CDS objeto de análisis reportaron acciones
en materia de delimitación de la franja paralela a los cuerpos hídricos de su jurisdicción.
No obstante, sólo el 59% manifestó haber realizado la delimitación de franjas de algunos
de los cuerpos hídricos existentes en su jurisdicción. Ver gráfica 1.751.
••
49 Exceptuando a Corpomojana, Codechocó, Corpocesar y CSB que no dieron respuesta a el instrumento aplicado
por la DES-CDMA para conocer de primera mano su gestión frente a la delimitación de fajas de protección, la
determinación de cotas máximas de inundación y al inclusión de estas en los determinantes ambientales para la
formulación de los POTs.
50 Literal d- Artículo 83.
51 CAM, CAR, CARDER, CAS, CDMB, Corantioquia, Cornare, Corpamag, Corpocaldas, Corpoguajira, Cortolima, CRA,
CRQ, Coralina, Cormacarena, Corpoamazonia y Corpouraba.
40
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Es de resaltar que en los casos específicos de Corpocaldas, CRQ y Corpoamazonia,
reportaron que han delimitado los cuerpos hídricos de más del 50% de los municipios
de sus jurisdicciones.
Se empleó la Clasificación de No Aplica - NA específicamente para el caso de Carsucre, ya que manifestó no tener ríos ni lagunas permanentes dentro de su jurisdicción
y en el caso de CDA, porque casi la totalidad de su jurisdicción se encuentra dentro
de la Zona de Reserva Forestal Protectora de la Ley 2° de 1959, no ha visto la necesidad de delimitar las fajas de protección de sus cuerpos hídricos. Sin embargo,
Coralina había reportado que tampoco le aplicaba por la misma razón que Carsucre,
pero que si habían adelantado la delimitación de una zona paralela en algunas áreas
de manglar y por esa razón se incluyó dentro de la categoría CARs con delimitación
de fajas de protección hídrica.
Gráfica 1.4
Gestión de las CAR frente a la delimitación de fajas de protección hídrica
Fuente: Respuestas CAR-CDS 2013. Elaboró: DES – CDMA
En algunos casos, las CAR-CDS adelantaron acciones simultáneas en materia de delimitación de la faja de protección de los cuerpos hídricos sin llegar aún a materializar
esta actividad en ningún cuerpo hídrico de su jurisdicción. Es así como el 48% de las
CAR informaron que han incluido la delimitación de las fajas de protección dentro de
los determinantes ambientales base de los POT, el 24% de corporaciones manifestaron
que han contratado estudios o efectuado convenios con otras entidades para determinar las fajas de protección y obtener cartografía sobre sus cuerpos hídricos que les
sea de utilidad en este proceso y el 13,8% de corporaciones informaron que incluirán
dentro de los procesos de ordenación de cuencas hidrográficas, específicamente en la
zonificación la delimitación de fajas protectoras de cuerpos hídricos. (Ver Gráfica 1.5)
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41
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Gráfica 1.5
Acciones adelantadas por las CAR-CDS frente a la delimitación de fajas de protección hídrica
Fuente: Respuestas CAR-CDS 2013. Elaboró: DES – CDMA
Los graves impactos económicos, sociales y ambientales generados por la pasada ola
invernal 2010- 2011, muestra la importancia del tema de las cotas máximas de inundación, que al igual que las fajas de protección, tampoco cuentan con una definición
oficial por parte del MADS que facilite su inclusión en los procesos de ordenación
ambiental del territorio que le corresponde liderar a las CAR - CDS y Autoridades
Ambientales Urbanas (AAU).
Debido a lo anterior, no existe un criterio uniforme para aplicar por parte de las entidades ambientales, hallando una definición no oficial, como la elaborada por la CDMB
en la cual se estableció: “cota máxima de inundación: Se refiere al nivel máximo que
pueden alcanzar las aguas de una corriente permanente o no, para una creciente con
un determinado periodo de retorno52.”
En otros casos, las CAR-CDS establecen que la faja protectora corresponde a una distancia determinada a partir de la cota máxima de inundación por lo cual, se deberían
determinar primero las cotas máximas y posteriormente las fajas de protección.
Dentro del análisis preliminar efectuado por la CGR, frente a las actividades adelantadas
por las CAR-CDS durante las vigencias 2011-2012, se encontró que el 59% de las
CAR- CDS no han determinado a la fecha las cotas máximas de su jurisdicción en
ningún cuerpo hídrico o no reportan acción alguna frente a este tema. (Ver Gráfica 1.6)
••
42
52 Tomada de Resolución 1294 DE 2009 (diciembre 29). Diario Oficial No. 47.585 de 7 de enero de 2010. Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga: Por medio de la cual se adopta el
Manual de Normas Técnicas para el Control de Erosión y para la realización de estudios geológicos, geotécnicos
e hidrológicos en el área de su jurisdicción.
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Gráfica 1.6
Determinación de cotas máximas de inundación en las corporaciones
Fuente: Respuestas CAR-CDS 2013. Elaboró: DES – CDMA
Como se observa en la Gráfica 1.6, dieciséis (16) de las corporaciones53 manifestaron
que a la fecha no han determinado las cotas máximas de inundación de ninguno de
los cuerpos hídricos de su jurisdicción, nueve (9) han determinado en al menos uno
de sus cuerpos hídricos las cotas máximas54 y, de las cuatro (4) restantes55, tres (3)
informaron que habían incluido la determinación de cotas de inundación dentro de
los determinantes ambientales base de los POTs56 y Cardique indicó que adelantó una
modelación matemática para calcular las cotas de inundación del Canal del Dique.
Lo anterior podría, en parte, explicar los desastres ocurridos por la ola invernal del
2010-2011, ya que de haberse contado con una verdadera protección de las zonas
aledañas a los cuerpos hídricos y un conocimiento de los niveles que alcanzarían los
mismos en los distintos períodos de retorno de precipitaciones extremas, se habrían
tomado las medidas necesarias para no permitir su ocupación tanto por personas como
por cultivos y ganadería y evitar así las pérdidas humanas y económicas ocurridas.
Aunque más del 50% de las CAR-CDS manifestaron no contar con la determinación
de las cotas máximas de inundación de los cuerpos hídricos de su jurisdicción, si
reportaron haber adelantado una o más actividades relacionadas con el tema, tales
como inclusión de las cotas en los determinantes ambientales de los POT, modelación
••
53 CAM, CARDER, Carsucre, CAS, Corantioquia, Corpamag, Corpoguajira, Corpoguavio, Corponor, Corporinoquia,
CRC, CRQ, CDA, Coralina, Cormacarena y Corpoamazonia.
54
CAR, CDMB, Cornare, Corpoboyaca, Corpochivor, Corponariño, Cortolima, CVC y CVS
55 En las sedes de Corpoica, se cuenta con dos Distritos de Suelos de Manejo Integrado DMI, la Selva en Rionegro
Antioquia y Tibaitatá Mosquera Cundinamarca en los cuales se busca planificar y regular el uso y manejo de los
recursos naturales renovables y actividades económicas de manera sostenible.
56
Corpocaldas, CRA y Corpouraba
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43
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matemática de las cotas, contratación de estudios, convenios y/o mapas y, por último,
reportaron que han socializado la importancia de determinar las cotas máximas de
inundación en los programas de gestión del riesgo que vienen adelantando.
1.1.3. Sección III: Gestión ambiental sectorial y urbana
En materia de gestión ambiental sectorial, el PND, en su componente de sostenibilidad ambiental, incluye mecanismos de coordinación interinstitucional (agendas
interministeriales, comisiones técnicas sectoriales), el fortalecimiento de la capacidad
institucional en materia ambiental al interior de los distintos sectores de Gobierno
(unidades ambientales sectoriales, Registro Único Ambiental (RUA), Evaluaciones Ambientales Estratégicas (EAE), planes de acción de gestión ambiental) y la formulación
e implementación de políticas públicas de carácter transversal en los temas de cambio
climático (estrategias sectoriales de desarrollo bajo en carbono, planes sectoriales con
la incorporación de políticas de adaptación al cambio climático) y minería (disminución
del uso de mercurio y control a la minería ilegal).
El PND 2010- 2014 establece como meta en materia de control a la minería ilegal,
la formulación e implementación de una estrategia interinstitucional para el control de
la minería ilegal, tema que como se observa en el análisis del sector Minas y Energía
se materializa en la Decisión Andina 770 de 2012, que establece la estrategia para
el control de la minería ilegal en los países de la región, y la reglamentación nacional
sobre el tema mediante los decretos 223557 y 197058 de 2012, que involucra el trabajo articulado entre la Policía Nacional, el Ministerio de Minas y Energía y el MADS.
No se reportan avances frente a la meta de cinco distritos mineros sin minería ilegal
y con proyectos de reconversión tecnológica, ya que más allá de la realización de
operativos para la incautación de maquinaria, se requiere un plan integral que permita adelantar una reconversión tecnológica que optimice la extracción de minerales y
reduzca los graves impactos ambientales asociados a la minería ilegal.
La pequeña, mediana y gran minería legal, requieren igualmente la adopción de
procesos de reconversión tecnológica que disminuyan los impactos ambientales y el
fortalecimiento de la capacidad institucional de las entidades del Sistema Nacional
Ambiental (SINA) que adelanten un adecuado seguimiento y control de las licencias
ambientales para la explotación de minerales, ante los efectos que dichas actividades
generan sobre la población, las actividades económicas de la zona y sobre los bienes
y servicios ambientales asociados a los ecosistemas presentes en dichas zonas.
A su vez, la CGR considera que es necesario establecer y adoptar medidas que controlen la exploración de minerales, toda vez que bajo la legislación actual no son objeto
de licenciamiento ambiental, pero si producen efectos sobre los recursos naturales y
sobre las poblaciones humanas del área de influencia de estas actividades.
44
57
“Por el cual se reglamentan el artículo 6° de la Decisión No. 774 del 30 de julio de 2012 de la Comunidad Andina
de Naciones y el artículo 106 de la Ley 1450 de 2011 en relación con el uso de maquinaria pesada y sus partes
en actividades mineras sin las autorizaciones y exigencias previstas en la ley”.
58
Decreto 1970 de 2012 “por el cual se modifica el Capítulo II del Decreto 2715 de 2010”. Decreto 2715 de 2010 “por el
cual se reglamenta parcialmente la Ley 1382 de 2010 (Por la cual se modifica la Ley 685 de 2001 Código de Minas.)”
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Asimismo, no se reportan resultados concretos durante la vigencia 2011- 2012, sobre
la meta de reducir en un 10% el uso de mercurio en procesos mineros, ya que su
cumplimiento está ligado a la formulación de un Plan Nacional de Gestión del Mercurio
(PNGM), y a los desarrollos normativos nacionales e internacionales (ratificación de la
Convención de Minamata) en materia de reducción y eliminación del uso del mercurio.
En este sentido, se destaca el pronunciamiento de la CGR en relación con el trámite
legislativo del proyecto de ley 36/11 C y 168/12 S “Por medio de la cual se establecen
disposiciones para la comercialización y el uso de mercurio en los procesos productivos
y se fijan incentivos para su erradicación gradual y se dictan otras disposiciones” que
se presenta igualmente, en el análisis del sector minas y energía.
La posición de la CGR frente al modelo extractivista que opera actualmente en Colombia y expresada en el libro “Minería en Colombia” (2013) realizado por la Contraloría
General de la República bajo la coordinación de Luis Jorge Garay Salamanca, evidencia
la insosteniblidad del modelo de extracción minera a partir del análisis de la política
minera y los impactos ambientales, la política tributaria asociada, la institucionalidad
minera y ambiental y las implicaciones y consideraciones constitucionales, jurisprudenciales y legales derivadas de esta actividad en el país.
A la fecha de preparación de este informe no se ha recibido ninguna respuesta formal
de los ministerios de minas y energía y de ambiente y desarrollo sostenible ante los
planteamientos de los investigadores de la CGR en cuanto a la debilidad de los instrumentos ambientales y del control y seguimiento de la gran minería, situación que se
extiende a la pequeña y mediana minería legal. Entre las situaciones enunciadas como
inconvenientes figuran la ausencia de licencia ambiental para la etapa de exploración,
deficiencia en los instrumentos ambientales para la minería (los términos de referencia
para los EIA no dan cuenta de los principales impactos y daños ambientales) y ausencia
de reglamentación minera y ambiental en lo atinente al cierre minero y al uso post-minería
con la articulación necesaria con instrumentos de riesgo y de ordenamiento territorial.
En igual sentido, preocupa a la CGR la reapertura de la ventanilla de solicitud de
títulos mineros, titulación minera en áreas estratégicas para la conservación ambiental y ausencia de consulta previa, sin haber evacuado la totalidad de las solicitudes
en curso y sin contar con una plataforma tecnológica (catastro minero) adecuada y
confiable que permita contar con una información óptima y actualizada, razón por la
cual la CGR efectuó en junio de 2013 una función de advertencia, al MADS, a los
ministerio de minas y del interior y a la Agencia Nacional Minera como se presenta
en el análisis del sector minas y energía.
Igualmente, el PND establece la meta de 3% de reducción de la intensidad energética59
(consumo nacional de energía total/PIB), sin embargo, hasta el momento el avance más
representativo en este tema durante la vigencia 2012, es la expedición de la Resolución 186
de 2012 por parte del MADS y el Ministerio de Minas que establece metas ambientales
para optar por beneficios tributarios por inversiones destinadas a proyectos de disminución
del consumo de energía y eficiencia energética en el sector industrial y energía eléctrica.
59 La relación entre eficiencia energética y productividad se puede medir en términos de la Intensidad Energética como
indicador global que permite evaluar el comportamiento de la economía en relación con el consumo de la energía y en
consecuencia refleja el uso racional y eficiente de la misma en función de la productividad. PROURE Idem. Pág. 28.
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45
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Si bien Colombia ha mejorado sus niveles de eficiencia energética en la última década60
y que los sectores residencial, industrial y de transporte son los más representativos
en términos de consumo final de energía (2008)61 los niveles de eficiencia en cada
uno de dichos sectores muestran resultados diferentes, hecho que evidencia impactos
diferenciados en materia de uso racional de energía-(URE).
“El consumo energético expresado en energía útil por sectores de consumo muestra
que el sector residencial y el comercial y público son los que han logrado la mayor
eficiencia tanto por haber sido los más afectados por la sustitución de leña y biomasa como por el impacto de las políticas de uso racional y cambio tecnológico. Por
el contrario el apartamiento entre el incremento del consumo en energía neta y útil
de los sectores industrial y de transporte es más pequeño indicando tanto el menor
impacto de las sustituciones como las limitaciones tecnológicas, como así también los
menores esfuerzos efectivos por implementar políticas de URE (2010).62”
En esta medida, es necesario adelantar un seguimiento oportuno del cumplimiento de
las metas ambientales establecidas en la Resolución 186 de 2012, y de la reducción de
las tarifas arancelarias de los vehículos para transporte de pasajeros y de mercancías,
con motor eléctrico, con motor híbrido o con motor de funcionamiento exclusivo con
gas natural, otorgadas mediante los decretos 2658 y 4931 de 2011, que permitan
evidenciar su real impacto en materia de intensidad energética.
De otra parte, el PND 2010- 2014 establece la meta de generar cuatro evaluaciones
ambientales estratégicas (EAE)63 terminadas en los sectores de agricultura, infraestructura de transporte, desarrollo minero y expansión energética, y vivienda. Hasta el
momento se encuentran en ejecución un total de dos (2) EAE que corresponden a los
sectores energético y agricultura, sin embargo, la situación es precaria en los sectores
de minería, infraestructura y vivienda dónde no se han concretado avances.
En el caso del sector eléctrico, se adelantó la EAE del Plan de Expansión de Referencia
de Generación y Transmisión Eléctrica (PERGT) que tuvo como resultado una propuesta
de desarrollo de un Plan de Sostenibilidad de la Expansión Eléctrica (PLASAE). Sin
embargo, a pesar de que la EAE del PERGT culminó en 2011, hasta el momento
no ha presentado avances en su implementación, ya que las recomendaciones y la
hoja de ruta generadas en el PLASAE no han sido adoptadas de manera oficial por el
MME y de la UPME (MADS: 2012), hecho que evidencia las dificultades existentes
60
“Colombia ha logrado un sustantivo progreso en materia de eficiencia energética estimado en cerca del 9% para la
media 2000-2008 en comparación con el período 1975-1999. Entre los años 2000 a 2008 dicha disminución
sería del 25%” Análisis y revisión de los objetivos de política energética colombiana de largo plazo y actualización
de sus estrategias de desarrollo. Plan Energético Nacional PEN 2010-2030.Informe Final. Trabajo para UPME.
Universidad Nacional y Fundación Bariloche Política Energética.
61
Plan de Acción 2010- 2015. PROURE Ídem Pág. 29
62 Análisis y revisión de los objetivos de política energética colombiana de largo plazo y actualización de sus estrategias
de desarrollo. Plan Energético Nacional PEN 2010-2030.Informe Final. Trabajo para UPME. Universidad Nacional y Fundación Bariloche Política Energética. Julio 2010
63
46
La EAE es un instrumento de apoyo para la incorporación de la dimensión ambiental a la toma de decisiones estratégicas
(políticas, estrategias, planes o programas) y como tal es un procedimiento de mejora de estos instrumentos de planificación. Su objetivo fundamental avanzar en el desarrollo íntegro de las políticas ambientales y de sostenibilidad desde
las primeras fases de decisión, aquellas en las que se definen los marcos básicos de intervención y, por lo tanto, las que
en general tienen una mayor capacidad de determinar los efectos ambientales finales en el entorno y su sostenibilidad a
mediano y largo plazo. En: Guía de evaluación ambiental estratégica. MAVDT- TAU Consultora Ambiental. 2008.
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para incorporar este tipo de instrumentos a la gestión institucional de los sectores
productivos, toda vez que se trata de un instrumento de carácter voluntario.
En relación a la evaluación ambiental y social estratégica del Plan Nacional de Hidrocarburos 2020 formulada en 2007, se adelantó una actualización de los factores
claves para determinar la sostenibilidad de dicho plan.
En este sentido, durante la vigencia 2012 se adelantó la contratación de la fase de implementación del procedimiento de evaluación de riesgos de sostenibilidad para la Agencia
Nacional de Hidrocarburos (ANH) que permita incorporar en su manual de procedimientos
el componente ambiental en los diferentes procesos y fases de decisión de la entidad.
En el caso del sector agropecuario, en el 2012 se inició la EAE regional para la Orinoquia, en los departamentos del Meta y Vichada (en la zona comprendida entre los
ríos Meta y Guaviare), y en la región Andina, en los departamentos de Cundinamarca
y Boyacá, en la zona ubicada a alturas superiores de 2.500 m.s.n.m, que hasta el
momento se encuentra en la fase de alcance y focalización.
Aparte especial merece la ausencia de nuevas EAEs en el tema minero. El MADS
remite información sobre la EAE de minería en la Sabana de Bogotá, la cual por una
parte fue culminada en 2006 y, por otra, desafortunadamente fue realizada en un área
de interés ecológico nacional donde la minería es una actividad de excepción. Este
marco normativo, planteado por la Ley 99 de 1993, no fue tenido en consideración
en dicha EAE, como tampoco lo fue la existencia de una reserva forestal protectora
productora definida por la Resolución 76 de 1977.
Si bien es cierto que las EAE deben proyectarse en el tiempo y ser soporte de las
decisiones de ordenamiento territorial, es evidente que este instrumento no está siendo usado en zonas del país donde puede ser de gran importancia, como el suroeste
antioqueño, el Cauca o Santurbán.
Extraña que las acciones priorizadas tenían un plazo máximo de 6 años, los cuales ya
se cumplieron y a pesar de ello el MADS explica que hubo indicadores de gestión y
de resultado, los cuales no se muestran ni anexan para poder establecer el éxito o las
lecciones aprendidas. Por otra parte la EAE de la Sabana de Bogotá establecía acciones,
obligaciones y compromisos a diferentes actores que tienen competencia o interés en
el tema y se observa en los resultados remitidos que no se han logrado avances en la
mayor parte de las 33 acciones establecidas; nuevamente parece que las acciones ambientales solo fueran terminaran siendo responsabilidad de las autoridades ambientales
olvidando la gran responsabilidad ambiental que tienen el sector productivo minero que
no ha implementado acciones efectivas, los alcaldes, la gobernación y la comunidad.
También se esperaría que las acciones priorizadas en la EAE de la Sabana sean ajustadas a las disposiciones ambientales que no fueron tenidas en cuenta, así como al
nuevo conocimiento generado desde los municipios en sus documentos técnicos de
soporte para la modificación o ajuste a los EOT y POT y a las de los propios ministerios, tales como el censo minero, el estudio sobre los componentes ambientales de
la Sabana de Bogotá (IDEAM-MAVDT, 2010).
Es relevante señalar a los ministerios de Minas y Energía y de Ambiente y Desarrollo
Sostenible que las EAE no son un instrumento donde se evalúan los impactos sinérgiContraloría General de la República
47
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cos y acumulativos de la minería en un territorio, sino que también deben evaluarse
las interacciones con otros sectores productivos, lo cual se echa de menos en las
EAE de la Sabana, el Cesar y Santander. Este aspecto cobra particular relevancia
en la Sabana, donde las disposiciones legales establecen usos prioritarios como el
agropecuario y el forestal.
Además del hecho de que no se hayan realizado ni se proyecten nuevas EAE para
el sector minero, extraña a la Contraloría que la única EAE minera que se menciona
sea la de la Sabana de Bogotá y que no se hayan evaluado las acciones planteadas
por las EAE del Cesar (PASC) y de Santander. Que no haya siquiera una mención por
parte del MADS puede indicar que estos estudios no dieron cuenta de la complejidad
de la inserción de la actividad minera en esas regiones, máxime cuando las revisiones
de la Contraloría a los planes de manejo ambiental de las extracciones mineras en el
centro del Cesar y a sus informes de cumplimiento ambiental muestran una ausencia
de consideraciones sobre los impactos acumulativos, sinérgicos y residuales de la
actividad minera en la zona por parte de las autoridades ambientales.
El actual PND plantea la meta de implementar el Registro Único Ambiental (RUA)64
en el sector manufacturero, de hidrocarburos, agropecuario y minero energético. Hasta
el momento, el único sector que se encuentra implementando el RUA es el sector
manufacturero (Resolución 1023 de 2010).
Si bien se reportan acciones por parte del MADS, frente a la estructuración del RUA
en el sector eléctrico e hidrocarburos adelantado por el IDEAM y los Ministerios respectivos, dichos procesos aún no han concluido. El sector minero a través de los gremios
y empresas y de la institucionalidad es el más rezagado pues pospuso la aplicación
RUA en los 2 primeros años de gobierno y solo inició actividades en 2012.
Situación similar se presenta en la meta de creación de cuatro unidades ambientales en los
sectores de vivienda, infraestructura, agricultura y minería establecida en el PND 2010- 2014,
dado que el sector minas y energía es el único que ha creado una unidad especializada en el
tema al interior de dicho Ministerio65 y en la generación de cuatro planes de acción de gestión
ambiental sectorial aprobados para los sectores de vivienda, infraestructura, agricultura y minería
que son los mecanismos que hacen operativas los temas intersectoriales definidos en las agendas interministeriales66. Al margen de que se creen las unidades es evidente por los resultados
obtenidos en el sector minero que esta creación no garantiza una efectividad en la incorporación
de aspectos ambientales en la gestión del sector productivo; hasta el momento la Unidad en el
Ministerio de Minas ha actuado de manera funcional a los intereses de dicha entidad, actúa de
64
El IDEAM generó como componente del Sistema de Información Ambiental –SIA-, el Subsistema de Información sobre Uso
de Recursos –SIUR-; este sistema cuenta con la herramienta de captura Registro Único Ambiental, que incluye la verificación del cumplimiento de la normatividad ambiental en los ámbitos nacional y regional, sobre el uso y aprovechamiento
de recursos y la generación de vertimientos, emisiones y residuos por parte de los diferentes sectores productivos.
65
Si bien, el sector agropecuario señala que las Unidades adscritas al MADR creadas en 2011 (Unidad de Planificación de
Tierras Rurales, Adecuación de Tierras y Usos Agropecuarios – UPRA mediante Decreto 4145/11, y la Autoridad Nacional
de Acuicultura y Pesca – AUNAP por Decreto 4181/11) cumplen funciones ambientales sobre uso eficiente del recursos
suelo y uso de recursos hidrobiológicos y pesqueros, es claro que su alcance es limitado frente al conjunto de temas intersectoriales que involucran al sector agropecuario y medio ambiente, como agricultura sostenible, recurso hídrico y biótico,
cambio climático, medidas sanitarias y fitosanitarias, residuos peligrosos y pasivos ambientales, entre otros.
66 Las agendas ambientales interministeriales quedaron entendidas como instrumentos políticos, sucintos, concertados con las cabezas de los sectores productivos para desarrollar acciones conjuntas que propendan por la
sostenibilidad ambiental y social del desarrollo económico, en otras palabras, articular la administración pública
al desarrollo sostenible. Respuesta MADS2013 (Vigencia 2012)
48
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manera desarticulada con los intereses ambientales representados por el Ministerio de Ambiente sin
obtener logros en el objetivo primordial de la Unidad cual es el de que el sector presente mejor
gestión y menores impactos ambientales y que los impactos sean adecuadamente gestionados.
En este sentido, la situación de las agendas interministeriales es incierta, ya que pasados
casi dos años de la aprobación del PND 2010- 2014, actualmente sólo existen dos
agendas oficializadas para los sectores minas y energía; y comercio, industria y turismo
que permitan hacer operativo el cumplimiento de los compromisos en materia ambiental y sectorial del PND. Los casos más preocupantes corresponden a los ministerios de
Agricultura y Desarrollo Rural, Salud y Protección Social; y Vivienda, Ciudad y Territorio67
que aún continúan en proceso de concertación. Al igual que las Unidades Ambientales,
la efectividad de las agendas es baja y el conflicto se ha exacerbado alrededor de la
actividad minera que tiene una agenda supuestamente activa.
En algunos casos, las comisiones técnicas intersectoriales se convierten en los únicos mecanismos de articulación interinstitucional para temas específicos. Por ejemplo, en el caso
de salud ambiental, la Comisión Técnica Nacional Intersectorial para la Salud Ambiental
(CONASA) involucra la participación activa del Ministerio de Salud y Protección Social y
el MADS, entre otras entidades aunque no ha presentado resultados significativos pasados
tres años desde su creación, ya que el país aún no cuenta con la Política Integral de Salud
Ambiental68, ni se ha creado el Sistema Unificado de Información de Salud Ambiental
(SUISA)69, en los términos establecidos en el CONPES 3550 de 2008.
Por otra parte, el actual PND busca continuar la implementación de la Política de
Gestión Integral de Residuos Sólidos, por lo cual el MADS reporta la necesidad de
modificar el decreto 1713 de 200270 con el fin de facilitar la incorporación de tarifas
de servicios públicos que incentiven el aprovechamiento y valorización de residuos en
el ámbito de los servicios públicos. Igualmente preocupa que aún no se ha modificado
la metodología para evaluación, modificación y seguimiento de los PGIRS, establecida
mediante la resolución 1045 de 200371, a pesar de los bajos niveles de cumplimiento
de los PGIRS reportados por las CAR-CDS.
En materia de cambio climático la participación de los distintos sectores productivos resulta
fundamental para la adopción de medidas de adaptación al cambio climático y estrategias
sectoriales de desarrollo bajo en carbono, según lo planteado en el PND 2010- 2014.
67 En el caso del MVCT, se suscribió una Declaración Interministerial del Agua con el MADS en 2012; que si bien se
constituye en un mecanismo de articulación interinstitucional, se suscribe exclusivamente al tema de agua potable, y
por lo tanto, no incluye temas como la formulación de las políticas nacionales de población, de asentamientos humanos y expansión urbana que deben elaborarse de manera conjunta entre el MADS y el MVCT, entre otras entidades.
68 Solicitar a las entidades que a partir de la fecha de creación de la CONASA propongan una Política Integral de
Salud Ambiental en un término máximo de 2 años. Esta Política incluirá entre otras cosas, ajustes normativos y
de política y el modelo de gestión integral de salud ambiental. Recomendaciones CONPES 3550 de 2008.
69
Solicitar a los Ministerios de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y Protección Social que en el término de 12 meses
a partir de la fecha de aprobación del presente documento, acuerden y adelanten los trámites necesarios para la creación
del Sistema Unificado de Información de Salud Ambiental (SUISA). Recomendaciones CONPES 3550 de 2008.
70 Por el cual se reglamenta la Ley 142 de 1994, la Ley 632 de 2000 y la Ley 689 de 2001, en relación con la
prestación del servicio público de aseo, y el Decreto Ley 2811 de 1974 y la Ley 99 de 1993 en relación con la
Gestión Integral de Residuos Sólidos.
71
Actualmente, cuenta con un diagnóstico ambiental inicial, todo enmarcado en la directiva permanente No. 166 que
establece la política ambiental de las Fuerzas Militares, y los lineamientos del Ministerio de Defensa en esta área
(Directiva permanente No. 05 del 2010), que determinar los objetivos y líneas de acción de la gestión Ambiental.
Contraloría General de la República
49
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Sin embargo, en la vigencia 2012 no se presentan avances significativos en estos
temas con respecto a lo señalado en la vigencia pasada, ya que en ninguno de los
sectores existen actualmente estrategias sectoriales de desarrollo bajo en carbono en
los términos establecidos en el PND o el CONPES 3700, ni planes sectoriales con
incorporación de políticas de adaptación al cambio climático, cuyos resultados definitivos según el MADS, deberían presentarse hasta el 2014.
Cabe señalar que se reportan acciones y proyectos en materia de adaptación al cambio climático en el sector agropecuario, salud y transporte; mientras que los proyectos
relacionados con estrategias sectoriales de desarrollo bajo en carbono se adelantan
fundamentalmente en el sector eléctrico.
Durante 2012 se inició la estructuración de un proyecto de medidas nacionales de
mitigación apropiadas (NAMAS72) de residuos sólidos financiado por el Center for
Clean Air Policy, para mejorar el manejo de residuos sólidos en los municipios y producir beneficios de mitigación de GEI, focalizados inicialmente en Cali, Barranquilla y
Sogamoso; y que genere recomendaciones de política y regulación que incorporen el
aprovechamiento de residuos sólidos como una actividad alternativa al relleno sanitario
en el servicio público de aseo73.
Como se plantea más adelante, en el análisis de la sección IV sobre Cambio climático del
PND 2010- 2014 del presente capítulo, el país debe tomar las medidas necesarias para
garantizar la adaptación al cambio climático desde una perspectiva sectorial y territorial.
En este contexto, se presenta a continuación el seguimiento de la gestión de los diferentes sectores productivos en el marco del presente PND, durante la vigencia 2012.
1.1.3.1. Componente ambiental del sector minas y energía en el PND 2010- 2014
Durante la vigencia 2012 se observa la poca articulación entre las entidades del sector
minero energético y las ambientales. A pesar de la existencia de temáticas establecidas
en las agendas interministeriales tales como el Programa Nacional de Ordenamiento
Minero (PNOM); la creación e implementación del Sistema Integrado de Monitoreo de
Explotación Ilícita de Minerales (SINEIM); avance en el Plan Nacional de Gestión del
Mercurio (PNGM); fortalecimiento institucional mediante la conformación de unidades
ambientales; avances en el programa de uso racional y eficiente de energía (PROURE),
y acciones en materia de cambio climático, fue evidente el poco avance en las temáticas
de la agenda. Los resultados del Plan Nacional de Ordenamiento Minero concluyeron en
la imposibilidad de generar la cartografía y la reglamentación necesaria para armonizar el
ordenamiento minero con ordenamientos de superior jerarquía y que se deben constituir
en determinantes, tales como el ordenamiento ambiental y el territorial.
a)Mecanismos de articulación interinstitucional
Como respuesta a los retos y objetivos establecidos para el sector minero energético
en el Plan Nacional de Desarrollo, el Ministerio de Minas y Energía (MME), viene
50
72
Nationally Appropriate Mitigation Actions- NAMAS
73
Respuesta del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio- MVCT sobre la vigencia 2012 a la CGR.
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
implementando como estrategia institucional el desarrollo de agendas ambientales con
el MADS, que tienen por objetivo armonizar el desarrollo minero energético con la
sostenibilidad ambiental de sus procesos y actividades productivas.
Sin embargo, la CGR considera que no es posible hablar de sostenibilidad en la
minería, toda vez que, en sentido estricto, este concepto no aplica para la extracción
de recursos no renovables.
“En efecto, esta definición ignora el carácter complejo de las relaciones naturales y la
interdependencia entre los diferentes elementos ecosistémicos, geosistémicos, hidrológicos, así como el delicado equilibrio energético en que se encuentra la naturaleza”74.
Por lo cual es conveniente enmarcar los procesos de extracción minera en el concepto
de minería responsable y relacionada con los requerimientos de desarrollo del país.
En este sentido, “Goodland (2012) propone que la minería responsable se debe caracterizar
por la transparencia y la participación abierta y la aceptación de los diferentes grupos de
interés en las etapas de planeamiento, prefactibilidad, aprobación, diseño y fiscalización y
monitoreo de la actividad, la prelación de la producción de alimentos sobre la minería en los
territorios fértiles, los altos estándares tecnológicos, de calidad y de preservación ambiental
de las empresas mineras, la certifcación de potenciales solicitantes de permisos mineros,
el pago de seguros y pólizas de cumplimiento, la evaluación social y ambiental y el pago
estricto, según la normatividad fscal y regulatoria prevaleciente, de regalías, impuestos, tarifas
y compensaciones. De manera complementaria, establece la prohibición de la minería en las
reservas indígenas y tribales, en las zonas de conflicto, en las cuencas frágiles, en zonas de
alta biodiversidad y en zonas de interés histórico, arqueológico y cultural75.”
En esta medida, las tres agendas suscritas para los sectores de minería, hidrocarburos y
energía firmadas en 2010, continúan vigentes ya que según el MADS76 se consideró que
presentaban un contenido acorde con la gestión interministerial que se desea adelantar.
Dicha agenda interministerial se encuentra concertada pero aún no se ha oficializado,
situación que puede afectar su debida implementación; no obstante, el MME reporta
avances en varios aspectos de la agenda, entre los que se destaca su participación
en: a) la elaboración del instrumento jurídicamente vinculante sobre el mercurio
-Convenio de Minamata-, donde el MME lideró el Capítulo 9 sobre minería artesanal
y beneficio del oro; b) reuniones y mesas de trabajo relacionadas con la Cumbre de
Rio+20 y asistencia al Comité Interinstitucional - coordinado por la Cancillería- sobre
los objetivos de desarrollo sostenible (ODS); c) diseño de las acciones de mitigación
nacionalmente apropiadas (NAMAs), y en la estructuración del trabajo en el plan de
mitigación del sector energético77.
En cuanto al listado de avances, esta Contraloría encuentra oportuna la restricción al uso
del mercurio, en el marco de las decisiones internacionales a ser acogidas en Minamata
74 Contraloría General de la República “Minería en Colombia. Fundamentos para superar el modelo extractivista”
2013. Coordinación Luis Jorge Garay Salamanca. Págs 108 -109
75 Contraloría General de la República “Minería en Colombia. Fundamentos para superar el modelo extractivista”
2013. Coordinación Luis Jorge Garay Salamanca. Pág. 109.
76
Esta agenda interministerial en particular, incluye al Ministerio de Relaciones Exteriores – MRE, por los temas que
son objeto de negociación internacional
77
Respuesta cuestionario Ministerio Minas y Energía- MME “Informe Estado Recursos Naturales 2012 CGR. Pág. 1.
Contraloría General de la República
51
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
en el segundo semestre del presente año. En cuanto a los planteamientos del gobierno
en la Cumbre de Río + 20, no parece conveniente que se plantee la minería como
estrategia para la protección de la Amazonia y en este sentido, se habría esperado un
documento de soporte con consideraciones técnicas, sociales, ambientales y económicas,
de manera recíproca a las que se solicitan para las declaratorias de zonas ambientalmente
excluibles de la minería, y no únicamente un estudio sobre la existencia de minerales
estratégicos. No obstante, a la fecha no se conocen las consideraciones ambientales,
sino una resolución del MADS planteando la no posibilidad de sustracción de la reserva
forestal de Ley 2 de 1959 de la Amazonia mientras que el propio MADS no cumpla
con la obligación de zonificar dicha reserva. Públicamente el MADS reconoció la no
existencia de un concepto técnico por parte de dicha entidad frente a la declaratoria de
zonas mineras en la Amazonia lo que indica la falta de articulación y la ausencia de
consideraciones ambientales en la planeación del sector minero.
En el marco de la Meta del PND 2010- 2014 sobre creación de unidades ambientales
en los ministerios, la institucionalidad del sector minero presenta avances en cuanto a la
conformación y fortalecimiento de dependencias al interior de cada entidad, encargadas
de asumir la responsabilidad de coordinación y articulación de la gestión ambiental y
social, tanto de actividades ambientales internas como del control y seguimiento a los
proyectos de inversión ejecutados por terceros.
En este aspecto, si bien es necesaria la articulación interministerial y la armonía entre
las autoridades que conforman el Estado, es preocupante que estas unidades puedan
llegar a sustituir las autoridades que por la Constitución y la Ley tienen la obligación,
la competencia, la idoneidad y el conocimiento sobre los temas ambientales. La inclusión de artículos ambientales dentro de la Ley 685 de 2001 es un antecedente
inadecuado para preservar la competencia de las autoridades ambientales y es posible que se estén desconociendo aspectos jurisprudenciales ya aclarados por la Corte
Constitucional en la Sentencia C-339 de 2002.
En los temas étnicos y sociales, cabe señalar que el Ministerio de Minas y Energía
creó en el 2012 la Oficina de Asuntos Ambientales y Sociales, adscrita al Despacho
del Ministro78, cuyas funciones, entre otras, son i) coordinar las interrelaciones de las
entidades del sector minero energético con las autoridades ambientales y territoriales,
el Ministerio del Interior, las comunidades y responsables de la gestión del riesgo agentes; ii) la inclusión de las variables ambientales, sociales y de gestión del riesgo en los
sistemas de información del sector; y ii) monitorear y hacer seguimiento a los procesos
de licenciamiento ambiental de los proyectos del sector, buscando garantizar que la
ejecución de estos se realice de manera sostenible ambiental y socialmente.
Las entidades adscritas han conformado grupos o dependencias encargadas del tema
ambiental las cuales presentan durante el 2012, una agenda de actividades encaminadas a fortalecer los procesos de control, seguimiento y capacitación en los temas
ambientales y sociales que son de su competencia. En el cuadro 1.5, se muestra la
conformación de los grupos de trabajo al interior de cada una de las entidades del
sector minero energético responsables del manejo ambiental y social y un resumen
de las actividades y eventos desarrollados en el 2012.
••
52
78 Mediante el Decreto 0381 del 16 de febrero de 2012
Contraloría General de la República
Cuadro 1.5
Gestión de concientización ambiental institucional interna sobre ahorro y uso eficiente de recursos y energía, además de las actividades
ambientales inherentes a los laboratorios del SGC, relacionadas con: i) disposición técnica de residuos líquidos ácidos neutralizados y de
material sólido; ii) caracterización de vertimientos en los laboratorios; iii) manejo de almacenes de desechos radiactivos.
El grupo fue creado mediante Resolución 050 del 22 de Junio de 2012, con el fin de liderar, apoyar y gestionar de manera específica los asuntos ambientales de acuerdo con las competencias de la ANM.
Acompañamiento al MME en el cumplimiento del Plan de Mejoramiento del Rio Bogotá.
• Seguimiento, supervisión e interventoría ambiental y social en proyectos energéticos en las en zonas no interconectadas –ZNI,
y en las Áreas de Servicio Exclusivo -ASE´s de Amazonas y San Andrés. • Elaboración de estudios de impacto ambiental, planes
de manejo ambiental y conceptos técnicos para contratos y proyectos energéticos en las ZNI.
• Gestión ante el MADS, las CAR´s y socialización a operadores de las ZNI de la normatividad vigente para el inventario, identificación y manejo de PCB´s y residuos peligrosos en activos eléctricos y equipos.
• Realización y seguimiento de procesos de consulta previa en proyectos energéticos en las ZNI.
Gestión de la Gerencia enfocada entre otros en: 1) Estructuración del diagnóstico socio-ambiental para la definición de las áreas a
ofertar por parte de la ANH en la Ronda Colombia 2012; 2) Generación de alianzas estratégicas entre las autoridades ambientales
y sociales que regulan el desarrollo de la actividad hidrocarburífera.
Convenios de fortalecimiento institucional: - Proyecto de Gestión del Conocimiento - GdC- de Medio Ambiente, suscrito con MADS;
MME y la ANLA, el cual tiene por objeto la adquisición sistemática de conocimiento y el desarrollo de competencias al interior del
sector para robustecer y preservar la experticia. El proyecto de GdC se enfoca en temas prioritarios relevantes a las actividades
de exploración y producción (E&P) de hidrocarburos que se desarrollaran en un futuro cercano en el país, dentro de un marco de
sostenibilidad.
Seguimiento a los procesos de licenciamiento ambiental, bajo la competencia de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales-ANLA,
considerados de interés nacional y alto impacto en la consecución de las metas del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014.
Elaboración de Plan de Acción año 2012 priorizado y concertado con el MADS para la Agendas Ambientales de los subsectores
Minero y Energía. Se avanzó en la consolidación del Plan de Acción para la Agenda Ambiental del subsector Hidrocarburos.
Formulación de tres (3) proyectos, tramitados y aprobados por el DNP para la vigencia 2013: 1. “Agendas Ambientales del Sector
Minero Energético” por $1.800 millones de pesos; 2. “Apoyo a la Gestión Social y Ambiental de los Proyectos Mineros Energéticos
en el Territorio Nacional” por $3.500 millones de pesos; 3. “Diagnóstico Minero Ambiental de los Pasivos en el Territorio Nacional”
por $1.000 millones de pesos.
Convenio Marco de Cooperación GSA No. 41 de 2012 con el PNUD Colombia. Ejecución del Proyecto “Apoyo a la ejecución de
la estrategia para la gestión nacional e internacional de la Agenda Ambiental del sector minero energético colombiano”. Recursos
ejecutados por $637,6 millones.
Participación en la elaboración y revisión de resolución que propone reglamentar el tema de Vertimientos. Se propone el establecimiento
de Mesas de Trabajo para definir los parámetros y valores máximos permisibles para los sectores hidrocarburos, minería y energía.
Participación en la elaboración de proyectos de reglamentación sobre delimitación de zonas excluidas o restringidas para actividades minero energéticas (áreas de reserva forestal, páramos, humedales, pastos marinos.
Actividades 2012
Fuente: MME y entidades adscritas. Elaboró DES Minas y Energía – CGR
No cuenta con una dependencia específica asignada
al tema ambiental
Grupo – Centro de Gestión
Ambiental, Social y de
Cooperación, CEGAS,
IPSE
Servicio Geológico
Colombiano -SGC
Gerencia de Seguridad,
Comunidades y Medio
Ambiente
Agencia Nacional
de Hidrocarburos
-ANH
Vicepresidencia de promoción y Ftomento – Grupo
Interno de trabajo de
Comunidades, Ambiente y
Ordenamiento
Oficina de Asuntos
Ambientales y Sociales OAAS
Ministerio de Minas
y Energía
Agencia Nacional de
Minerales -ANM
Dependencia responsable
Entidad
Resumen de la gestión ambiental - entidades del sector minas y energía
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Contraloría General de la República
53
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
A pesar de un planteamiento de funciones que daría respuesta a la gran tensión social que se está presentando en el país y que se evidencia en la gran cantidad de
quejas y denuncias que recibe la Contraloría, los hechos no respaldan un correcto
funcionamiento o una visión ajustada a las normas. La Contraloría ha expresado, a
través de comunicados públicos, funciones de advertencia e indagaciones preliminares
su preocupación por procesos tales como la “consulta previa” con respecto al traslado
del río Ranchería o los daños e impactos en la salud pública en el Cesar.
En general, tal y como lo concluye Garay et al. (2013), el panorama actual indica que
la actividad minera en el país se realiza bajo un modelo extractivista sin control, con
una institucionalidad limitada en sus recursos humanos, técnicos y económicos, que no
incorpora adecuadamente los impactos ambientales y sociales lo que la convierte en
una apuesta arriesgada como estrategia de desarrollo.
Igualmente, se señala que más del 90% de la producción de carbón y de oro se
realiza sin que se generen encadenamientos productivos, lo que termina convirtiendo
al país en un “exportador neto de materias primas y en un acumulador de residuos
contaminantes” (Garay, et al., 2013, p. 119).
b)Gestión ambiental sector minería
El desarrollo de la Agenda Ambiental entre los ministerios de Minas y Energía y
Ambiente y Desarrollo Sostenible, adelantó durante 2012 algunas estrategias relacionadas con la implementación de buenas prácticas en el subsector minero, entre
ellas: i) identificación de títulos mineros ubicados en zonas excluibles de minería; ii)
formulación de lineamentos para estructuración del Plan Nacional de Ordenamiento
Minero; iii) programas de transferencia de tecnología a pequeños mineros y mineros
artesanales para la sustitución del uso del mercurio en los procesos de beneficio de
oro; iv) estructuración técnica del Registro Único Ambiental Minero; v) definición de
hoja de ruta para gestión interministerial en el tema de pasivos ambientales mineros;
vi) desarrollo del Programa Nacional de Formalización Minera; y vii) apoyo en actividades para control de la explotación ilícita de minerales.
La gestión adelantada como se ha mencionado no se ha ajustado a los cronogramas
establecidos, no se han cumplido metas señaladas y los resultados en temas como la
formalización indican la baja articulación entre los Ministerios y el desconocimiento del
sector minero respecto a los determinantes ambientales así como de la normatividad,
constitucionalidad y jurisprudencia ambiental.
Se requiere realizar un análisis posterior más detallado sobre la capacidad institucional
real y disponible, en materia de recursos económicos, de personal y de operatividad
para lograr la aplicación efectiva de estos instrumentos. Ante el escenario actual y
futuro del sector energético y de manera especial del subsector minero, es necesario y
prioritario fortalecer la capacidad de seguimiento, control y monitoreo de las actividades productivas y de los requerimientos y restricciones establecidos por las instancias
ambientales y mineras, así como su función sancionatoria.
Más aún cuando el MADS señala que en el marco de dicha agenda, y en reuniones
interministeriales de alto nivel con el MME y de la ANM, se ha solicitado en varias
ocasiones a la autoridad minera realizar las acciones tendientes a regularizar y darle
54
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
caducidad a dichos títulos. No obstante, a la fecha manifiestan no haber recibido por
parte del MME los resultados de dichas acciones79.
Sin embargo, un análisis somero de las líneas de la agenda ambiental no parece llevar
a un panorama alentador. En lo referente a títulos mineros en áreas protegidas, desde 2009 se han identificado títulos mineros en parques naturales, tanto de carácter
nacional como regional, no se observa que se hayan tomado las decisiones sobre la
caducidad o la cancelación de títulos mineros otorgados de manera irregular.
Plan Nacional de Ordenamiento Minero (PNOM) y reapertura de la ventanilla de
solicitudes de títulos mineros
La Ley 1450 de 2011 establece la elaboración del Plan Nacional de Ordenamiento
Minero80 a más tardar en julio de 2014 por parte de la autoridad minera.
Hasta el momento, como resultado de la “Consultoría de Apoyo para dimensionar
un Plan Nacional de Ordenamiento Minero” (contrato No. 19547-34- de 2011 de
la UPME), se aportaron unas pautas metodológicas y estimación de recursos para
formular el Plan Nacional de Ordenamiento Minero (PNOM); en el desarrollo de
esta consultoría no se consultó al Ministerio de Ambiente en la elaboración de los
términos de referencia y no se consultó a dicha entidad ni se articularon las acciones con ésta por lo cual la visión y resultados de la consultoría no atienden con la
suficiencia debida los temas ambientales.
En 2012 se constituyó la mesa de coordinación interinstitucional con los actores involucrados en el proceso y se establecieron los términos de referencia para su formulación.
Dicho PNOM debe tener en cuenta las directrices expedidas por el MADS81, en materia
ambiental, tema sobre el cual el MADS ha señalado que: “realizó recomendaciones
orientadas a involucrar en la formulación, consideraciones ambientales que incluyan las
áreas excluidas y restringidas de la minería, la vocación del uso del suelo y se propuso
la Evaluación Ambiental Estratégica como instrumento de planificación participativo en
la formulación de dicho plan82.”
La demora en la formulación y expedición del PNOM se suma a la reapertura de la
ventanilla de solicitudes de títulos mineros, tema sobre el cual la CGR ya formuló
una función de advertencia al MADS, al Ministerio de Minas y Energía y a la Agencia
Nacional Minera (ANM) sobre el riesgo que representa la apertura de dicha ventanilla
79 Respuesta cuestionario Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) correspondiente a la vigencia
2012, mediante 2013ER0034184 de abril de 2013.
80 Art. 109. Plan nacional de ordenamiento minero. La Autoridad Minera elaborará, dentro de los tres (3) años
siguientes a la vigencia de la presente ley, el Plan Nacional de Ordenamiento Minero, en cuya elaboración y adopción deberá tener en cuenta las políticas, normas, determinantes y directrices establecidas en materia ambiental
y de ordenamiento del territorio, expedidas por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial o quien
haga sus veces.
81
Adicionalmente, el MADS ha venido participando en el comité creado y coordinado por el Departamento Nacional
de Planeación para la elaboración de la Evaluación Ambiental Estratégica para el sector minero, donde se ha
planteado la necesidad de realizar dicha evaluación de manera articulada con la formulación del Plan Nacional
de Ordenamiento Minero. En respuesta del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) al cuestionario
correspondiente a la vigencia 2012, mediante 2013ER0034184 de abril de 2013.
82 Respuesta cuestionario Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) correspondiente a la vigencia
2012, mediante 2013ER0034184 de abril de 2013.
Contraloría General de la República
55
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
sin haber evacuado la totalidad de las solicitudes en curso83, ya que a la fecha la
ANM ha realizado una depuración de solicitudes represadas así: Trámite definitivo a
12.977 y con trámite pendiente 6.653.
Igualmente, se genera un riesgo al realizar la reapertura de la ventanilla minera, sin
contar con una plataforma tecnológica (Catastro Minero) adecuada y confiable, que
impida el otorgamiento de títulos mineros en zonas excluibles según la normatividad
vigente y la jurisprudencia en la materia.
Como lo señala la CGR, “… es evidente que la ausencia de una plataforma tecnológica
adecuada, puede incidir de manera directa en la ocurrencia de situaciones contrarias
al ordenamiento legal vigente en el país, como ocurrió en el pasado, lo cual podría
ocasionar el otorgamiento de títulos mineros en zonas donde no debe permitirse la
minería, como los ecosistemas de páramos, humedales incluidos en “La Lista” RAMSAR,
las áreas de reserva forestal, las que hacen parte del sistema de parques nacionales
y regionales naturales, y otras áreas protegidas con categorías de protección ambiental
y áreas estratégicas que deben excluirse la minería (tal como lo reconoció la Corte
Constitucional en la Sentencia C-339 de 2002); con las consecuencias negativas que
esto implica para la conservación ambiental del país, que podría determinar el incumplimiento de convenios internacionales suscritos sobre medio ambiente84.”
La declaratoria de utilidad pública e interés social de la minería ha producido procesos de desplazamiento de comunidades, sin que existan programas, proyectos o
mecanismos adecuados para evitar o minimizar dicha situación, lo que se suma al
otorgamiento de títulos mineros sin realizar el proceso de consulta previa en áreas
habitadas por comunidades indígenas y negras.
Es pertinente anotar que el Plan Nacional de Ordenamiento Minero fue establecido
como necesidad con la expedición de la Ley 1382 de 2010 y se le estableció un
plazo perentorio de 3 años para su elaboración, los cuales vencieron el 9 de febrero
de 2013, cuando aún se encontraba vigente dicha ley. No obstante el MME informa
que se formularon “lineamientos” que no tuvieron en cuenta al MADS, con lo cual se
define un incumplimiento con el mandato de la ley. En una interpretación alternativa, planteada por el MME, se remite a la obligatoriedad de realizar el plan a la Ley
1450 de junio de 2011, con lo cual se tendría que para junio de 2014 dicho plan
debe estar finalizado. La CGR espera que la formulación del PNOM se desarrolle con
la participación activa y directa del MADS quien debe a su vez garantizar que se incorporen los lineamientos, directrices, determinantes ambientales en este instrumento.
83 A febrero de 2011 reposaban 19.629 solicitudes mineras, de las cuales 15.029 correspondían a contrato de
concesión, 736 a autorizaciones temporales y 3.864 a procesos de legalización, las cuales a la fecha no han
sido evacuadas en su totalidad. En: Función de advertencia sobre la Reapertura ventanilla de solicitud de títulos
mineros, titulación minera en áreas estratégicas para la conservación ambiental y ausencia de consulta previa;
dirigida al MADS, MME, ANM y Ministerio del Interior. Julio de 2013.
84 Función de advertencia sobre la Reapertura ventanilla de solicitud de títulos mineros, titulación minera en
áreas estratégicas para la conservación ambiental y ausencia de consulta previa; dirigida al MADS, MME,
ANM y Ministerio del Interior. Julio de 2013.
56
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Control a la minería ilegal
El PND 2010- 2014 establece como meta en materia de control a la minería ilegal,
la formulación e implementación de una estrategia interinstitucional para el control
de la minería ilegal, en concordancia con lo establecido en el artículo 106 de la
Ley 1450 de 201185.
Sobre el particular, la agenda interministerial para el subsector minero estableció la
creación e implementación del Sistema Integrado de Monitoreo de Explotación Ilícita de
Minerales (SINEIM)86, para lo cual el MME suscribió con el Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible, la Policía Nacional y el Fondo Rotatorio de la Policía, el convenio
No. 102 de 2011 con el fin de desarrollar acciones de prevención, control y erradicación
de la minería ilegal y protección de los recursos naturales y el medio ambiente y de
elevar el nivel de productividad y competitividad de las explotaciones mineras.
En este marco de acción se creó el Centro Integrado de Inteligencia Minero Ambiental
(CI2MA) como herramienta de apoyo al trabajo de seguimiento de los delitos ambientales, que es liderado por la DIPOL de la Policía Nacional quien realiza el estudio
de los delitos, mientras que las demás instituciones del sector minero y ambiental
aportan información y recursos en el marco de sus competencias para hacer frente a
las afectaciones de la actividad minera.
Sumado a lo anterior, la Decisión Andina 770 de 2012 establece la estrategia para el
control de la minería ilegal en los países de la región, que fundamenta la expedición
del Decreto 2235 de 201287 y del Decreto 1970 de 201288 que ajusta los procedimientos y requisitos para la legalización de mineros tradicionales89.
El Decreto 2235 de 2012 faculta a la autoridad de Policía para ejecutar las medidas
de destrucción de maquinaria utilizada para la extracción ilícita de minerales, y establece responsabilidades al MME y al MADS.
En desarrollo de esta estrategia de erradicación de la minería ilícita, la autoridad minera
brinda el acompañamiento y soporte técnico a los operativos con el objeto de determinar
y corroborar la existencia o no de título minero, así como el estado de otro tipo de trámite
85
Art.106. Control a la explotación ilícita de minerales. A partir de la vigencia de la presente ley, se prohíbe en todo
el territorio nacional, la utilización de dragas, minidragas, retroexcavadoras y demás equipos mecánicos en las
actividades mineras sin título minero inscrito en el Registro Minero Nacional.
El incumplimiento de esta prohibición, además de la acción penal correspondiente y sin perjuicio de otras medidas
sancionatorias, dará lugar al decomiso de dichos bienes y a la imposición de una multa hasta de mil salarios
mínimos legales mensuales vigentes, que impondrá la autoridad policiva correspondiente. El Gobierno Nacional
reglamentará la materia.
Las solicitudes que actualmente se encuentren en trámite para legalizar la minería con minidragas a que se refiere
el artículo 30 de la Ley 1382 de 2010, serán rechazadas de plano por la autoridad minera.
86
SINEM hace parte de incluida en su Objetivo 5.6, dentro del eje de prevención y control de la degradación ambiental,
“Avanzar en la erradicación de la actividad de minera ilegal”, de la agenda interministerial.
87
“Por el cual se reglamentan el artículo 6° de la Decisión No. 774 del 30 de julio de 2012 de la Comunidad Andina
de Naciones y el artículo 106 de la Ley 1450 de 2011 en relación con el uso de maquinaria pesada y sus partes
en actividades mineras sin las autorizaciones y exigencias previstas en la ley”.
88 Decreto 1970 de 2012 “por el cual se modifica el Capítulo II del Decreto 2715 de 2010”. Decreto 2715 de 2010
“por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 1382 de 2010 (Por la cual se modifica la Ley 685 de 2001 Código
de Minas.)”
89
Oficio MADS Rad. No. 8000-2-10540 de 5 de abril de 2013, en respuesta a requerimiento de la CGR.
Contraloría General de la República
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Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
adelantado por parte de las unidades de producción inspeccionadas; mientras que el MADS
informa la existencia de licencia ambiental, para lo cual las CAR-CDS y autoridades ambientales urbanas suministran al MADS la información actualizada sobre licencias ambientales o
planes de manejo ambiental otorgados por actividad minera en sus jurisdicciones90.
En tal sentido, durante el 2012 el MME reporta un total de 229 operativos de intervención de minas ilícitas, localizadas en las áreas de los distritos mineros, de diferentes
departamentos del país, como se muestra en la Gráfica 1.791.
Gráfica 1.7
Operativos de control a minería ilícita en 2012
Fuente: Datos de la Policía Nacional reportados por la Dirección de Formalización Minera del MME – Elaboró DES Minas y Energía - CGR
Según las cifras de la Policía Nacional, las regiones del país donde se concentraron
las operaciones contra la minería ilícita en el 2012, fueron en su orden: NariñoPutumayo con 65 operativos que representa el 28,4% del total de intervenciones; le
siguen los departamentos de la costa (Atlántico-Bolívar-Córdoba-Magdalena), con el
21,4%; Antioquia con el 18,8% y la región de Dovio con el 10%. No obstante, llama
la atención que zonas ubicadas en departamentos como Chocó no tengan reportado
un mayor número de operativos contra la minería ilegal.
Sobre este último caso, la CGR adelantó en 2012 un estudio acerca de la explotación ilícita
de oro en áreas de los Departamentos del Valle del Cauca (río Dagua) y Chocó (río San
Juan), que le permitió evidenciar los efectos catastróficos que ha dejado la actividad de minería ilegal “sobre el ambiente y los recursos naturales, y de manera especial en alteraciones
a sus relaciones y funciones ecosistémicas, que a su vez se manifiestan en la oferta de
bienes y servicios ecosistémicos indispensables para garantizar la vida humana, su desarrollo
90 Art 2- Decreto 2235 de 2012
91
58
Para información adicional ver tabla anexa sobre operativos de control a Minería por Distrito Minero.
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
y bienestar” (CGR, 2013, p. 106); que van desde la erosión y socavación de los márgenes
de los ríos, alteración drástica de la geomorfología y morfodinámica de los cauces, remoción
de suelos, deterioro de la disponibilidad y la calidad de aguas superficiales, contaminación de
fuentes hídricas por mercurio y cianuro, fragmentación de ecosistemas y hábitats, entre otros92.
Igualmente, el PND 2010- 2014 establece la meta de cinco distritos mineros sin minería
ilegal y con proyectos de reconversión tecnológica para el año 2014. Si bien esta meta
representa tan sólo el 12% de los distritos mineros (DM), existentes en el país, la implementación de la misma no muestra avances durante la vigencia 2011- 2012, ya que a
la fecha ninguno de los 41 DM conformados se encuentra operando.
Los cambios generados en el sector con la expedición de la Ley 1382 de 201093, y
posteriormente del Decreto 4134 de 2010 (reestructuración de las entidades del sector
y creación de la Agencia Nacional de Minería), y del Decreto 0381 de 2012 (creación
del Viceministerio de Minas y las direcciones de minería empresarial y formalización
minera), provocaron que el Ministerio de Minas y Energía decidiera “...suspender el
proceso que se llevaba respecto a los Distritos mineros en lo que concierne a la
implementación de la fase de sostenibilidad”94.
Es importante resaltar que al corte de la fecha de suspensión de la estrategia, cuatro
distritos mineros presentaban resultados en cuanto a reconversión tecnológica; tres
de ellos relacionados con la explotación de oro para reducir el uso del mercurio y
mejorar la productividad de las minas, en jurisdicción de los DM de San Martín
de Loba (Bolívar); Mercaderes (Cauca) y San Juan (Chocó); y uno asociado con el
encadenamiento productivo de Caliza en el DM de Cali-Dovio (Valle del Cauca).
Un aspecto que preocupa es la ausencia de definición formal de minería ilegal, minería
informal, minería artesanal, minería tradicional y minería criminal. En aras de una acción
del Estado que priorice el tipo de accionar (judicialización, transferencia tecnológica, control
minero y ambiental, entre otros) es urgente que se acoten las tipologías, lo cual puede
mitigar el descontento social y aclarar la postura del gobierno al respecto.
Reducción del uso del mercurio en minería
Sin embargo, la meta del PND de reducir en un 10% el uso de mercurio en procesos
mineros, no reporta resultados concretos durante las vigencias 2011- 2012, ya que su
cumplimiento está ligado a la formulación de un Plan Nacional de Gestión del Mercurio
(PNGM), y a los desarrollos normativos correspondientes así como la entrada en vigor del
Convenio de Minamata95 y su correspondiente ratificación por el país96.
92 Contraloría General de la República “Minería en Colombia, fundamentos para superar el modelo extractivista”
2013. Coordinación Luis Jorge Garay Salamanca.
93
Por la cual se modificó la Ley 685 de 2011, y declarada inexequible mediante Sentencia C 366-11
94
Oficio respuesta Ministerio de Minas y Energía, 21 de junio de 2013.
95
Efectuada al término de la quinta reunión del Comité Internacional de Negociación, celebrada en Ginebra (Suiza),
el pasado 8 de enero, tras cuatro años de negociación, y cuya firma definitiva debe efectuarse en reunión especial
a celebrarse en Japón el próximo mes de octubre.
96 En http://www.ipen.org/hgmonitoring/pdfs/pr_ipen_mercury_treaty_19jan2013-es.pdf El Convenio de Minamata busca la
eliminación gradual del mercurio líquido en productos para el hogar, reducir las emisiones provenientes de las centrales eléctricas y la industria cementera, su uso en minería para la separación del oro del mineral, asimismo se ocupa de la extracción
directa, la exportación e importación del metal y del manejo y almacenamiento seguro de los desechos del mercurio.
Contraloría General de la República
59
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
En concepto de algunas organizaciones ambientalistas, como IPEN97, este convenio no
es lo suficientemente claro y contundente en lo que respecta al uso del mercurio en
la minería de oro artesanal y en pequeña escala (ASGM), identificada por el PNUMA
como la mayor fuente de emisiones de mercurio al aire; y es muy débil en establecer
la obligación de identificar y limpiar sitios contaminados por esta actividad y dado que
el mercurio liberado permanece en el medio por varios siglos es inevitable reducir sus
niveles actuales de afectación en los próximos años (IPEN, 2013).
La CGR consciente de la urgencia de establecer en el país un marco normativo sobre
reducción y uso del mercurio, dadas las implicaciones ambientales y de salud que
este material genera; presentó sus observaciones al proyecto de ley 168 de 2012
Senado, 036 de 2012 Cámara “por medio de la cual se establecen disposiciones para
la comercialización y el uso de mercurio en las diferentes actividades industriales del
país y se fijan requisitos e incentivos para su reducción y eliminación y se dictan
otras disposiciones.”, que fueron puestas a consideración de la Comisión V del Senado
durante su trámite legislativo, entre las que se destacan las siguientes:
i) erradicar el uso de mercurio de manera inmediata para la gran y mediana minería,
y mantener el plazo no mayor de 10 años para erradicación del uso del mercurio en
los procesos industriales y productivos y un plazo máximo de 5 años para la pequeña
minería; ii) el MADS debe liderar y suscribir el Plan Único Nacional de Mercurio que
además debe establecer metas anuales que viabilicen el cumplimiento de los plazos
de erradicación de uso de mercurio definido en la ley; iii) sobre el endurecimiento
de sanciones propone que se establezca que el incumplimiento de los preceptos de
la presente ley, den lugar a la revocatoria de la licencia ambiental, y se constituya
en causal de caducidad del título minero, v) hacer referencia explícita en el texto de
ponencia y articulado del mismo al Convenio de Minamata sobre Mercurio; y vi) incorporar un artículo sobre la identificación, evaluación y manejo de sitios contaminados
con mercurio o compuestos de mercurio, por parte del MADS.
Es prioritario que el país genere a la mayor brevedad un Plan Nacional de Gestión
del Mercurio (PNGM) que le permita implementar un inventario nacional de mercurio
y establezca metas claras en materia de reducción y erradicación de su uso y se establezcan los mecanismos y responsables del monitoreo de su uso en el país, como
parte de una estrategia integral. En esta dirección, el MADS desarrolló en el 2012
un proyecto para la construcción de un plan estratégico regional para la reducción del
uso de mercurio (Ver Cuadro 1.6.)
Por su parte, el MME suscribió con el centro provincial de gestión minero agro empresarial
del Alto Nordeste Antioqueño dos convenios interadministrativos de cooperación técnica internacional (GSA Nos. 075 de 2011 y 123 de 2012), con un presupuesto de $515 y $500
millones, respectivamente, con el objeto de ejecutar el proyecto de “Capacitación teórico
práctica para la reducción o eliminación del uso del mercurio en el proceso de beneficio
del oro en el territorio nacional”. Estos convenios cubrieron los municipios de Puerto Berrío,
San Roque, Puerto Nare, Caucasia, Zaragoza, Nechí y el Bagre en Antioquia.
97 International POPs Elimination Network o Red Internacional de Eliminación de los Contaminantes Orgánicos
Persistentes COPs, grupo de trabajo compuesto por más de 700 organizaciones de interés público en 116 países,
interesadas en lograr un tratado internacional que reduzca gradualmente hasta eliminar globalmente los COPs.
60
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Cuadro 1.6
Plan estratégico regional para la reducción del uso del mercurio
en la minería aurífera artesanal y de pequeña escala.
Proyecto
Resultados
Contribución a la construcción de un plan estratégico regional para la reducción del uso
de mercurio en la minería aurífera artesanal y
de pequeña escala”, mediante un acuerdo de
financiación suscrito entre el PNUMA.
“Sinopsis Nacional de la Minería Aurífera Artesanal y de Pequeña Escala”-MAAPE, documento que presenta una descripción detallada de la MAAPE en el país y las estimaciones
de las cantidades de uso y descarga de mercurio al ambiente, calculadas a partir de
información primaria de las zonas mineras, teniendo en cuenta las características mineralógicas de cada zona evaluada, las técnicas utilizadas por los mineros para el beneficio
del oro y la tecnología disponible para el proceso.
Lineamientos para la Formulación del Plan Estratégico Nacional para la Reducción del
Uso de Mercurio en la Minería Aurífera Artesanal y de Pequeña Escala”, propuesta de
gestión interinstitucional para la disminución y/o eliminación total del uso de mercurio en
la MAAPE del país, con una perspectiva de 5 años
Fuente: MADS 2013. Elaboró: DES- CDMA- CGR 2013
Cuadro 1.7
Convenios de capacitación para la reducción del uso del mercurio
en el proceso de beneficio del oro en el departamento de Antioquia.
Convenio
GAS No. 075 de
2011
GAS No. 123 de
2012
Total
Municipio
No. mineros
capacitados
No. horas
capacitación
Puerto Berrío
253
210
San Roque
144
66
Puerto Nare
257
72
Caucasia
194
44
Zaragoza
96
16
Nechí
207
43
El Bagre
133
28
1284
479
Valor del
Convenio
($ Millones)
$515
$500
Resultados
Reducción en el consumo específico de
Hg: de 459.3gr a 220.7gr de Hg/Ton., lo
que significa una reducción del 51,95%.
Datos con base en el diagnóstico inicial
del 2011 y el seguimiento actual de caracterización de las unidades de procesamiento de minerales ubicadas en la jurisdicción del municipio de Puerto Berrío.
Como el convenio termina en mayo de
2013, se tiene programado realizar seguimiento en un tiempo prolongado de
(6 meses) para que las unidades de
beneficio adopten nuevas tecnología y/o
sigan las recomendaciones de la capacitación teórica práctica realizada, de tal
manera que la disminución de mercurio
para este convenio se deberá ver reflejada en los resultados a final del año.
$1.015
Fuente: Dirección de Formalización Minera MME - Elaboró DES Minas y Energía - CGR.
Aunque los resultados obtenidos en esta fase inicial del proyecto son positivos con
una reducción en el consumo de mercurio por unidad de procesamiento superior al
50%, es claro que existe un número mucho mayor de unidades de beneficio que
todavía están por fuera del programa, hecho que sumado al escenario de auge de
la minería ilegal, no permiten proyectar un cumplimiento o avance a nivel nacional
de la meta establecida en el Plan Nacional de Desarrollo sobre reducción en el uso
del mercurio del 10% en el 2014.
No se ha remitido a esta Contraloría un estudio o reporte que permita identificar, con
base en indicadores de desempeño ambiental, los logros objetivos de los programas de
transferencia de tecnología a pequeños mineros y mineros artesanales en lo referente
Contraloría General de la República
61
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
al uso de mercurio en la minería de oro. Contrariamente, a la fecha de redacción de
este informe, el país se encuentra afectado por un paro nacional de mineros, en el
que entre otras cosas, se exige al gobierno apoyo en transferencias tecnológicas.
Registro único ambiental (RUA)
Durante el segundo trimestre de 2012, el proceso de reglamentación e implementación
del Registro Único Ambiental (RUA) en el sector minero energético, presentó un avance
con la suscripción del Convenio Interadministrativo de Asociación entre la UPME y el
IDEAM, por valor de $317, 7 millones, para el diseño conceptual e implementación
en proyectos piloto del subsistema de información sobre uso de recursos naturales
renovables (SIUR), a través del RUA, en el subsector minero.
El proyecto se desarrolló en cinco etapas que contemplan, entre otros aspectos: la
implementación del RUA minero en proyectos piloto; una propuesta de indicadores
de uso y aprovechamiento de recursos naturales renovables y de desempeño ambiental; y la elaboración del protocolo para realizar monitoreo y seguimiento al SIUR
en el subsector. El informe final del proyecto se encuentra en proceso de revisión y
validación por parte de la UPME.
En resumen, con respecto al RUA minero, si bien existe una conceptualización, no se
ha ajustado a los requerimientos reales a través de una prueba piloto por lo que es
el RUA más rezagado entre los sectores productivos.
Pasivos ambientales mineros (PAM)
Según se plantea en la Agenda Ambiental Interministerial- Sector Minero, el tema de
pasivos ambientales constituye un asunto que compete transversalmente a los dos sectores, en virtud de lo cual durante el 2012 se adelantaron reuniones técnicas entre las
entidades mineras y el MADS, con el fin de elaborar un plan de acción intersectorial que
permita abordar integralmente el asunto. La definición del marco conceptual así como
las líneas estratégicas y prioridades de acción de dicho plan deben circunscribirse a los
lineamientos generales que para el tema establece la Política Nacional de Biodiversidad
y a los lineamientos técnicos señalados en el Plan Nacional de Restauración Ecológica.
Para la Contraloría General de la República el tema de pasivos ambientales generados
por proyectos y actividades económicas que suponen una gestión de seguimiento, monitoreo, control y evaluación por parte del Estado, no puede continuar presentándose
bajo el manto de la descoordinación y de las ineficiencias administrativas, funcionales
y operativas de las entidades ambientales y sectoriales competentes.
En tal sentido, se hace un llamado a los ministerios de Minas y Energía y de Ambiente
y Desarrollo Sostenible, y a sus entidades adscritas y vinculadas, sobre la necesidad de
fortalecer su capacidad de respuesta, mejorar la articulación y coordinación de acciones y
realizar un manejo eficiente de recursos frente a la gestión ambiental de los ejecutores de los
proyectos minero energéticos, garantizando el cumplimiento estricto de la ley y la normatividad ambiental y de los requerimientos y restricciones ambientales impuestos en cada caso.
Dicha gestión debería verse reflejada en la elaboración del Inventario y caracterización
de los pasivos ambientales mineros (PAM), en la creación del Fondo de remediación
62
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
de Pasivos Ambientales-Mineros anunciado por el MME, y en la ejecución del proyecto
de remediación de pasivos ambientales huérfanos98 generados por la actividad minera
y que deben ser asumidos por el Estado a fin de manejar y minimizar los riesgos que
representan para la población, en términos de salud y bienestar, para los ecosistemas
y los bienes o servicios ambientales que estos prestan (MADS:2011).
En lo referente a la conceptualización de pasivos socioambientales mineros fue planteada
inicialmente por el MME en 2010, pero a la fecha no se ha avanzado en la definición
ni en la reglamentación. Esta Contraloría ha expresado su preocupación con respecto
a las transformaciones geoquímicas en botaderos, principalmente en lo relacionado con
minería de metálicos y de carbón, en función de las grandes cantidades de material de
desecho generado. También se han expresado preocupaciones por la contaminación de
aguas subterráneas y la remoción de acuíferos. No obstante, estos aspectos no han sido
desarrollados de manera adecuada por los ministerios de Minas y Energía y de Ambiente
y Desarrollo Sostenible y frente a los cual las autoridades ambientales y mineras, ANLA,
CAR, CDS, ANM, Gobernación de Antioquia, que ejercen control no han tomado acciones.
De igual manera se ha planteado que el cierre minero es una actividad no reglamentada que se constituye en el estadio inicial de los pasivos ambientales mineros, pero
no se conoce ninguna acción para gestionar los cierres.
c)Gestión ambiental sector eléctrico
Evaluaciones ambientales estratégicas (EAE)
En el caso del sector eléctrico, se adelantó la EAE del Plan de Expansión de Referencia de Generación y Transmisión Eléctrica (PERGT)99 que tuvo como resultado una
propuesta de desarrollo de un Plan de Sostenibilidad de la Expansión Eléctrica (PLASAE) que incluye: “(i) el fortalecimiento de la planificación sectorial, (ii) acciones para
fortalecer la incorporación de criterios ambientales estratégicos a nivel de proyectos,
(iii) la incorporación de criterios de sostenibilidad a la ampliación de la generación
hidroeléctrica y (iv) acciones para el fortalecimiento de la coordinación y alineamiento
institucional para la sostenibilidad sectorial100”.
Sin embargo, a pesar de que la EAE del Plan de Expansión de Referencia de Generación
y Transmisión Eléctrica culminó en 2011, hasta el momento no ha presentado avance
en su implementación, ya que las recomendaciones y la hoja de ruta, generadas en el
PLASAE no han sido adoptadas de manera oficial101 por el MME y de la UPME102.
98
Definidos de esta manera por no tener responsable identificado o asignado
99
Según el MME, la EAE se constituye en el punto de partida para la formulación de líneas de acción, entre las cuales está la incorporación de criterios de sostenibilidad en los proyectos de expansión de generación hidroeléctrica,
con un enfoque basado en evaluación de riesgos a escala de cuenca hidrográfica, que permita adoptar medidas
preventivas e incorporar criterios ambientales estratégicos en los procesos de licenciamiento y en la convocatoria
de proyectos de transmisión, tal cual se establece en el Decreto 2820 de 2010.
100 Respuesta MADS 2013 (vigencia 2012).
101 Respuesta cuestionario Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) correspondiente a la vigencia
2012, mediante 2013ER0034184 de abril de 2013.
102 Cabe señalar que la UPME reporta que en el marco de la Agenda Ambiental Interministerial Eléctrica, viene participando en la elaboración de líneas del plan de acción de acuerdo con los resultados de la EAE realizada en la
fase de planeamiento energético.
Contraloría General de la República
63
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Sin embargo, la UPME expidió la Resolución No. 0052 de 2012 mediante la cual
se define y establece la metodología que debe seguir la entidad para emitir el
concepto técnico sobre el potencial energético de las diferentes alternativas de los
proyectos de generación hidroeléctricos, según lo establecido en el artículo 23 del
Decreto 2820 de 2010103.
Un aspecto que preocupa a la Contraloría con respecto a las megarepresas es que
únicamente se gestionan con la Licencia ambiental, pero no existe una “licencia de
construcción” donde una autoridad se haga cargo de la revisión técnica del proyecto. En
el caso de El Quimbo, al margen de los conflictos sociales y ambientales se encontró
por parte de la Contraloría la inestabilidad de taludes de trabajo y de taludes finales
(en los cortes destinados a la Casa de máquinas) que generan incertidumbres con
respecto a los criterios técnicos que fueron escogidos para el diseño de esta obra. No
es aceptable que sin la ocurrencia de sismos, los cortes de taludes finales en áreas
estratégicas para la operación del proyecto, presenten condiciones de inestabilidad,
situación del resorte de los diseñadores y los constructores del proyecto y que está
por fuera de la gestión eminentemente ambiental.
Programa de uso racional y eficiente de la energía (PROURE)
El Ministerio de Minas y Energía como responsable del Programa de Uso Racional y
Eficiente de la Energía y demás formas no convencionales de energía, expidió mediante
la Resolución No. 180919 de 2010, el Plan de Acción Indicativo 2010-2015. Así
mismo apoyó al MADS, con insumos técnicos en el diseño de incentivos tributarios,
basados en la exclusión de IVA y deducción de renta líquida, a la compra e instalación
de equipos, elementos y maquinaria que favorezcan el mejoramiento de la eficiencia
energética y el uso de fuentes no convencionales de energía (FNCE), que finalmente
se plasmaron en la Resoluciones Nos. 186104, 778, 779 del MADS y en la Resolución
No. 563 de 2012 emitida por la UPME105.
Igualmente, el MME adelantó proyectos y acciones tendientes a promocionar el cambio
tecnológico de artefactos eléctricos en los sectores residencial, industrial, comercial,
público y servicios, y la eficiencia energética en edificaciones, como el Proyecto GEF –
PNUD – UPME Col 43132 orientado a la adopción y puesta en práctica de normas y
etiquetas para la eficiencia energética que cuenta con aportes del Global Environment
Facility (GEF), por US$2,5 millones.
También se realizó el estudio para determinar el consumo energético en la producción de
los materiales más utilizados en la construcción de edificaciones colombianas, las oportunidades para uso de algunos materiales no convencionales eficientes energéticamente y la
identificación de las propiedades físicas de los mismos, como insumo para el Reglamento
Técnico de Eficiencia Energética para Viviendas de Interés Social por desarrollarse.
103 Por el cual se reglamenta el Título VIII de la Ley 99 de 1993 sobre licencias ambientales
104 Por la cual se adoptan Metas Ambientales, de que trata el literal j) del artículo 6° del Decreto 2532 de 2001 y el
literal e) del artículo 4° del Decreto 3172 de 2003.
105 Por la cual se establecen el procedimiento y los requisitos para evaluar y conceptuar sobre las solicitudes que se
presenten ante el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible con miras a obtener la exclusión del impuestos
sobre las ventas IVA y/o deducción en la renta de elementos, equipos y maquinaria destinados a proyectos, programas o actividades de reducción en el consumo de energía y eficiencia energética, según lo dispuesto en el artículo
4 de la Resolución número 186 de 2012 del Ministerio de Ambiente y Desarrollo.
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Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
En este mismo campo se suscribió el Convenio de Cooperación Triangular AlemaniaMéxico-Colombia sobre “Vivienda Sustentable en Materia de Eficiencia Energética y
Ambiental”, como parte de la “Política Nacional de Urbanismo y Construcción Sostenible” tema priorizado en el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014.
Se efectuaron auditorías energéticas en edificaciones de la administración pública de
Bogotá, Medellín y Cali, iniciadas en el 2012.
d)Gestión ambiental sector hidrocarburos.
En fundamento del principio de precaución, la CGR elevó en 2012 una función de
advertencia frente a los posibles riesgos en la obtención de hidrocarburos no convencionales al MADS, Ministerio de Minas y Energía, ANLA y Agencia Nacional de
Hidrocarburos para que se incluya dentro de la licencia ambiental la internalización de
las externalidades ambientales negativas con el fin que la explotación de los recursos
naturales no renovables se haga con el menor impacto posible
Una breve definición de hidrocarburos no convencionales (HCN), tomada de la
Agencia Nacional de Hidrocarburos: “son hidrocarburos presentes en el subsuelo en
estado diferente a los hidrocarburos líquidos convencionales o gas libre, incluyendo
gas asociado a los primeros; o hidrocarburos que se encuentren en yacimientos
no convencionales. Esta definición incluye hidrocarburos tales como crudos extrapesados, arenas bituminosas, gas en mantos de carbón, yacimientos de muy baja
porosidad (Tight) e hidratos de gas”.
En el caso de la extracción de estos hidrocarburos, se requiere hacer un fracturamiento
hidráulico del suelo, para lo cual se realiza primero una perforación vertical convencional que puede llegar a profundidades de hasta tres (3) kilómetros y luego hacer
perforaciones horizontales de los estratos de lutitas presentes en las profundidades
del subsuelo, mediante una inyección a presión de una mezcla de agua y sustancias
químicas que no puede ser recuperada totalmente.
Los posibles riesgos señalados por la CGR son de tres tipos: geológico, ambiental y
de salubridad pública. El riesgo geológico por la generación de efectos que incluyen la
(re)activación de sismicidad, por el incremento de la presión de los poros a lo largo
de las fallas y fracturas preexistentes; el riesgo ambiental por la afectación del recurso
hídrico y su posible contaminación y el de salubridad por los compuestos químicos
empleados para producir las fracturas. (CGR:2012)
La ANH respondió citando un único estudio de una agencia mundial que impulsa
los hidrocarburos no convencionales, pero omitió referirse a la gran cantidad de
artículos técnicos y a las decisiones de política de países europeos con respecto
a restricciones parciales o totales. Se espera que en los subsiguientes abordajes
técnicos la ANH no se base en las condiciones de geología y sismicidad de la zona
este y el medio oeste norteamericano para plantear que la actividad de explotación
de hidrocarburos no convencionales no genera riesgos sísmicos inducidos sino que
los colombianos contemos con los estudios de tectónica y sismicidad de los Andes
y la llanura colombiana para tener una certeza científica absoluta, en términos del
constitucional Principio de Precaución.
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65
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
e)Estrategias sectoriales de mitigación y adaptación al cambio climático
Proyectos de cambio climático y cálculo del factor de emisión106
Mediante el documento CONPES 3700 de 2011 se formuló y definió la “Estrategia
institucional para la articulación de políticas y acciones en materia de cambio climático
en Colombia”, cuyo propósito es integrar esta problemática “dentro de los procesos
de planificación e inversión de los sectores productivos y de los territorios” y definir
estrategias de articulación y coordinación el nivel sectorial, nacional y territorial que
generen una efectiva gestión institucional e información pertinente y oportuna para la
toma de decisiones (CONPES 3700, 2011).
Es así como mediante el proyecto denominado estrategia colombiana de desarrollo bajo
en carbono (ECDBC), liderado por el MADS con el apoyo de la Agencia de Cooperación
Internacional de los Estados Unidos (USAID), se busca desligar el crecimiento económico colombiano de las emisiones de gases efecto invernadero (GEI). El Ministerio de
Minas y Energía, junto con otros ministerios, participa con expertos sectoriales en la
articulación de los objetivos de los sectores con aquellos de la ECDBC, con la meta
de que a 2014 se hayan formulado los planes sectoriales de mitigación y proceder a
su implementación y monitoreo.
En lo que concierne al proyecto de cálculo del factor de emisión del Sistema Interconectado Nacional de Colombia, para proyectos de mecanismo de Desarrollo Limpio,
la UPME con asistencia técnica del BID, viene haciendo uso desde el año 2011 de
esta herramienta para establecer el factor de emisión de CO2, que aplica a proyectos
que produzcan una sustitución de energía eléctrica generada por plantas de energía
convencionales por energía de fuentes renovables o aquellos que permiten obtener
ahorros de electricidad o de eficiencia energética.
En estos casos la UPME calcula el factor de emisión específico que posteriormente es
adoptado por el MME mediante resolución. Otro uso de la herramienta lo constituye
el cálculo de la huella de carbono que se realiza a proyectos y mediciones específicas
de energía eléctrica, y permite calcular las emisiones por kWh generado promedio, a
partir de las emisiones de CO2 provenientes de la generación dividido entre la cantidad
de electricidad generada107.
La demanda de información ambiental y de energía, por parte de diversos actores y
usuarios, para realizar el cálculo del factor de emisión para proyectos específicos de
MDL y el factor de emisión para huella de carbono o inventario de emisiones de CO2,
ha obligado a la UPME a generar dicha información y brindar asesoría sobre este tema.
En materia de gestión del riesgo, el MME participa en el plan de acción sectorial
2012- 2013 consolidado por la Unidad Nacional de Gestión del riesgo de Desastres
(UNGRD), en el marco del Sistema Nacional de Gestión del riesgo de desastres
para el sector energético del país en atención ante un posible fenómeno del Niño
exacerbado por el cambio climático.108
106 Respuesta cuestionario MME “Informe Estado Recursos Naturales 2012 CGR.
107 El factor de emisión en la generación FEG, se calcula según lo establecido en la norma ISO 14067 y el GHG Protocolo.
108 Respuesta cuestionario MME “Informe Estado Recursos Naturales 2012 CGR.
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Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Inventarios de fuentes renovables
En el marco del convenio UPME- Colciencias suscrito en el 2012 se incluye la evaluación
de potencialidades y modelamiento de fuentes renovables de energía; inicialmente se ha
contemplado realizar un proyecto piloto de los recursos eólico y solar en la zona con mayor
potencial en el país, como es la Región Caribe y particularmente en la Guajira, de donde
espera obtener información para la toma de decisiones.
Durante la vigencia 2012, la UPME realizó la evaluación del potencial hidroenergético aprovechable
del país y expidió la Resolución No. 0052 de 2012109, que le permite contar con información
confiable y criterios técnicos y objetivos para determinar los requerimientos energéticos de la
población con base en las potencialidades de la oferta y emitir concepto sobre la evaluación del
potencial energético de las diferentes alternativas presentadas por los proyectos hidroeléctricos.
1.1.3.2. Componente ambiental del sector social en el PND 2010-2014
El análisis de la gestión de las entidades del sector social se desarrollará en los siguientes ejes temáticos a) salud ambiental, b) política nacional de educación ambiental, c)
estrategias sectoriales de mitigación y adaptación al cambio climático, d) investigación
ambiental- colciencias, como tema especial, y e) gasto ambiental.110
a)Salud ambiental
Actualmente, el principal mecanismo de articulación interinstitucional entre el sector
salud y medio ambiente es la Comisión Técnica Nacional Intersectorial para la Salud
Ambiental (CONASA), encargada de coordinar la formulación de la Política Integral de
Salud Ambiental (PISA), con énfasis en calidad de aire, calidad de agua y seguridad
química; de diseñar un plan de trabajo detallado para el desarrollo de los objetivos
planteados en el plan de Acción del CONPES 3550 de 2008111, además de apoyar
la creación del Sistema Unificado Información de Salud Ambiental- SUISA.
Sin embargo, al igual que en años anteriores, los resultados para la vigencia 2012 son preocupantes en esta materia, pues el país aún no cuenta con la PISA, que debería estar propuesta
de manera oficial en 2012 según la recomendación No. 6 del CONPES 3550112.
109 “Por la cual se define la metodología para la evaluación de los proyectos de generación de energía eléctrica que
les aplica el Decreto 2820 de 2010”
110 Para adelantar el correspondiente seguimiento de esta gestión se requirió información de la gestión ambiental al
Ministerio de Educación Nacional – MEN; Departamento Administrativo de Ciencias, Tecnología e Innovación COLCIENCIAS; Ministerio de Salud y Protección Social - MSPS; Instituto Nacional de Salud - INS, y al Servicio
Nacional de Aprendizaje - SENA.
111 Lineamientos para la formulación de la política integral de salud ambiental
112 Solicitar a las entidades que a partir de la fecha de creación de la CONASA propongan una Política Integral de Salud
Ambiental en un término máximo de 2 años. Esta Política incluirá entre otras cosas, ajustes normativos y de política
y el modelo de gestión integral de salud ambiental. Recomendaciones CONPES 3550 de 2008.
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67
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
De hecho, durante la vigencia 2012, a pesar que el MSPS tenía la presidencia del CONASA, sólo se avanzó en la revisión de información conceptual sobre salud ambiental,
modelo de fuerzas motrices e indicadores, como base para la construcción de la PISA de
manera conjunta con el MADS y Departamento Nacional de Planeación (DNP), proceso
que aún no ha culminado.113
El MADS y el Ministerio de Salud aún no han creado el Sistema Unificado de Información de Salud Ambiental, que debería ser administrado por el IDEAM, en un término no
mayor de 12 meses contados a partir de la aprobación del CONPES 3550 de 2008.
Sin embargo, sólo hasta el 2013 se inició el proceso de contratación de una consultoría para asesorar al MADS en la elaboración de una propuesta de estructura técnica y
conceptual, diseño y desarrollo por fases, del SUISA, con base en el CONPES 3550 y
el documento conceptual desarrollado por el IDEAM114 .
No obstante, que el MSPS incluyó en el Plan Decenal de Salud Pública (PDSP) 20122021 la dimensión de salud ambiental y que creó desde 2011 la Subdirección de
Salud Ambiental (Decreto 4107 de 2011)115, llama la atención que el MSPS haya
establecido metas de largo plazo en el PSDP para temas prioritarios del CONPES
3550 y la CONASA, como la creación del SUISA, que sólo hasta el 2021 estaría
en funcionamiento. Igual cosa sucede con los estudios de la carga ambiental de la
enfermedad y costos en salud de los eventos priorizados relacionados con el agua, el
aire, el saneamiento básico, la seguridad química, el riesgo biológico y tecnológico,
con estrategias de intervención en el ámbito territorial.
Desde el punto de vista operativo de CONASA, se crearon las mesas temáticas sobre
entornos saludables y enfermedades transmitidas por vectores, que se suman a las ya
existentes: mesa conceptual, mesa de calidad de agua y mesa de seguridad química.116
De otra parte, CONASA en el marco de sus funciones, debe promover la creación de
los Consejos Territoriales en Salud Ambiental (COTSA), con la participación de los demás actores miembros de esta comisión, sin embargo, hasta la fecha, se han creado
siete, de los cuales cuatro pertenecen a la vigencia 2012.117
Si bien el MSPS había señalado durante la vigencia 2011, que para la conformación de
los COTSA se deberían identificar los diferentes espacios intersectoriales donde se aborde
la salud ambiental: mesas, comités, consejos, entre otros, con el fin de agruparlos y que
113 Según el MSPS avanzó en el Proceso de formulación de la Política Integral de Salud Ambiental (PISA) y la conformación del Sistema Unificado de Información Ambiental, SUISA: Finalización de los capítulos Introducción,
Justificación. Marco normativo, Situacional y conceptual del documento técnico PISA, en concertación con el DNP
y el MADS.
114 IDEAM, 2012.Elementos estructurales para la construcción del SUISA.
115 En este sentido, el MSPS se enmarcan en la formulación de políticas públicas, lineamientos técnicos, asistencia
y acompañamiento a las Secretarías de Salud del nivel departamental y distrital, así como la implementación de
estrategias que permitan efectuar abordaje integral de los determinantes y factores de riesgo de carácter ambiental
para reducir las causas de morbimortalidad asociados al ambiente.
116 (i) Mesa Conceptual conformada por el DNP, el MAVDT y el antiguo MPS, (ii) Mesa de Calidad del Agua: MADS,
Instituto Nacional de Salud y el IDEAM, y (iii) Mesa de Seguridad Química: con el liderazgo del MADS y Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural.
117 Están creados ocho consejos mediante acto administrativo en los departamentos de Guaviare, Magdalena, Huila,
Atlántico, Valle del Cauca, Bogotá y Manizales.
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funcionen de manera articulada desde el respectivo COTSA; y que la creación de las
mesas temáticas correspondería a las condiciones sanitarias y ambientales de la región
y a su perfil epidemiológico, llama la atención que el PDSP 2012- 2021 no incluye
ninguna estrategia o meta relacionada con la creación y consolidación de los COTSA118.
El DNP en ejercicio de su función de secretaría técnica de CONASA destaca durante la
vigencia 2012 la identificación de actores generadores de política, normatividad y regulación
sobre calidad del agua (oferta institucional y las necesidades u oportunidades de articulación)
y la elaboración del plan de acción nacional para la implementación del SAICM - Enfoque
Estratégico para la Gestión Integral de Sustancias Químicas (DNP: 2013).119
b)Política Nacional de Educación Ambiental
Desde hace varios años la Política Nacional de Educación Ambiental se ha implementado a
través del programa de educación ambiental del Ministerio de Educación Nacional – MEN.
No obstante en el año 2011, se crea la Agenda Intersectorial de Educación Ambiental y
Comunicación, liderada por el MEN y el Ministerio de Tecnologías de la Información y las
Telecomunicaciones (MinTICs) para fortalecer la implementación de dicha política.
El MEN, a través de la agenda intersectorial de educación ambiental y comunicación,
ha promovido acciones para avanzar en la definición de indicadores de calidad; sin
embargo, persisten las debilidades en la implementación de la política, pues aún no
han generado los indicadores de seguimiento y evaluación que permitan mostrar el
grado de avance y los desafíos que afronta el país en esta materia.
Para el 2012 se continuó con el fortalecimiento de tres procesos: a) “Introducción del
Programa de Educación Ambiental”120, b) “Expansión del Proceso de Incorporación de la
Dimensión Ambiental en la Educación Básica y Media del País”121 y c) “Profundización y
Proyección del Proceso de Fortalecimiento de la Educación Ambiental a Nivel Territorial”122
El MEN reportó el fortalecimiento de los comités técnicos interinstitucionales de educación ambiental- (CIDEA) durante la vigencia 2012 a través de la implementación
de las REDCIDEA123 en seis (6) departamentos del país.
118 El Plan Decenal de Salud Pública (PDSP) 2012- 2021 establece que hasta el año 2017 se habrán priorizado las
entidades territoriales según problemáticas de salud ambiental relacionadas con sustancias químicas, minería,
exposición a mercurio, agroindustria, industria pecuaria, desarrollos tecnológicos y otros procesos, y el seguimiento a su implementación, con el propósito de una atención integral de los determinantes ambientales de la salud,
elementos que son relevantes para la creación y gestión de los COTSA.
119 Respuesta Departamento Nacional de Planeación (DNP) 2013. Oficio 30124150207021
120 Propone implementar un proceso de capacitación-formación ubicando la sistematización investigación como un
eje generador de información de calidad, que permita reconocer los sistemas de educación ambiental instalados
en los departamentos de Atlántico, Sucre, Santander, Caquetá, Putumayo, Arauca, Casanare, Huila y Magdalena.
121 Propone acompañar la ampliación del radio de acción de la estrategia formativa del Programa, a través de la
instalación de procesos movilizadores de sus componentes de capacitación formación y de sistematización investigación, en los contextos particulares de los departamentos de Tolima, Meta, Cesar y La Guajira.
122 Tiene por objeto la consolidación de Sistemas Departamentales de Educación Ambiental, en los departamentos de
Antioquia, Bolívar, Boyacá, Cauca, Caldas, Córdoba, Nariño, Norte de Santander, Quindío, Risaralda, y Valle del Cauca.
123 Las RECIDEA son la Red de Comités Técnicos Interinstitucionales de Educación Ambiental, responsables por excelencia de gestionar la incorporación de la educación ambiental, en los diferentes escenarios del desarrollo departamental. Esto, atendiendo a los propósitos de institucionalización de las políticas ambientales, educativas y de la
Política Nacional de Educación Ambiental.
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Aunque en la vigencia 2012 se aprobó la Ley 1549 del 5 de julio del 2012124, que ordena tanto para el MEN, el sector ambiental y los entes territoriales asociados al desarrollo
de la política la obligación de incorporar en sus presupuestos anuales, las partidas necesarias para la ejecución de planes, programas, proyectos y acciones, encaminados al fortalecimiento de la institucionalización de la Política Nacional de Educación Ambiental125.
c)Estrategias sectoriales de mitigación y adaptación al cambio climático
En el sector salud se han venido adelantando estrategias para incluir la adaptación al cambio
climático; en la vigencia 2011 el INS culminó el proyecto piloto nacional de adaptación al
cambio climático (INAP) componente salud humana126, cuyos principales resultados fueron
la conformación del sistema de alerta temprana en malaria; y el marco de política para
adaptar la vigilancia y la prevención a las realidades del cambio climático del dengue.
La formulación del plan sectorial de adaptación al cambio climático en el sector
salud127 requiere de información sobre el análisis de vulnerabilidad y de un plan de
acción concreto, tarea que viene siendo adelantada mediante el proyecto “Instrumentos
Regionales para la Adaptación al Cambio Climático en el Sector Salud”128 liderado por
el Instituto Nacional de Salud- (INS) y que se espera culmine al finalizar el 2013 con
la elaboración del índice de vulnerabilidad en el sector salud.
Cuadro 1.8
Instrumentos regionales para la adaptación al cambio climático en el sector salud
implementado por el INS. Vigencia 2012
Vigencia
Nombre
del proyecto
Objetivo
del proyecto
Fuente
de financiación
Ubicación
del proyecto
Actores
involucrados
Resultados
obtenidos
2011-2013
Instrumentos
regionales para
la adaptación al
Cambio Climático en el sector
salud ATN/
OC-11909-RGColombia-BID
Cooperación
internacional.
Generar un índice de vulnerabilidad en salud por
cambio climático
que permita la
toma de decisiones para el
Plan Sectorial de
Adaptación
Colombia INS:
contrapartida BID:
US 105.280
Población en
general
DNP, Ministerio de Salud
y Protección
Social, IDEAM,
DANE, INS_
IRI-CIESIN129,
Ministerio de
Ambiente, Instituto HumboldtIAvH
Marco conceptual de vulnerabilidad en salud
por cambio climático, ajustado
a lo planteado
por el DNP
Metodología de
talleres de vulnerabilidad para
identificación de
componentes del
indicador
Fuente: MEN 2013. Elaboró: DES - Social
124 “Por medio de la cual se fortalece la institucionalización de la política nacional de educación ambiental y su incorporación efectiva en el desarrollo territorial”
125 Todos los sectores e instituciones que conforman el Sistema Nacional Ambiental (SINA), deben participar técnica y financieramente, en: a) el acompañamiento e implementación de los PRAE, de los Proyectos Ciudadanos y Comunitarios
de Educación Ambiental (Proceda), y de los Comités Técnicos Interinstitucionales de Educación Ambiental (Cidea); estos últimos, concebidos como mecanismos de apoyo a la articulación e institucionalización del tema y de cualificación
de la gestión ambiental del territorio, y b) En la puesta en marcha de las demás estrategias de esta política, en el marco
de los propósitos de construcción de un proyecto de sociedad ambientalmente sostenible (Art. 9).
126 El cual contó con la participación del IDEAM, Conservación Internacional y las secretarías municipales de Salud
de Barranquilla, Bucaramanga, Floridablanca, Armenia, Buenaventura, San José del Guaviare, Montelíbano y
Puerto Libertador.
127 Igualmente, el MSPS organizó el Congreso de Salud Ambiental cuyo énfasis temático fue la Adaptación al Cambio
Climático y Salud Ambiental en el 2012.
128 Paraguay: Programa Nacional de Cambio Climático, Secretaría del Ambiente; Brasil: Fundación Oswaldo Cruz;
Bolivia: Programa Nacional de Cambios Climáticos Ministerio de Medio Ambiente y Agua; y México: Instituto Na-
70
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Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Además del índice de vulnerabilidad, el INS continúa con la implementación del sistema
integrado de vigilancia y control, por el incremento de la morbilidad y la mortalidad
por causa del dengue y la malaria junto con las infecciones respiratorias agudas (IRAs)
exacerbado por el fenómeno de cambio climático.
Por otra parte, en el sector educación, el Ministerio del ramo incorpora el tema de
cambio climático y gestión de riesgo en el esquema de la Política de Educación Ambiental y en los planes de desarrollo departamental, planes o políticas de educación
ambiental130 y planes de gestión ambiental regional (PGAR) de las corporaciones autónomas regionales a través de los CIDEA.
De manera particular, la adaptación del sector educativo a los efectos del cambio
climático es una tarea urgente, dado que en la mayoría de casos ante una situación
de desastres naturales, los establecimientos educativos se convierten en centros de
alojamiento de damnificados, hecho que afecta la prestación del servicio educativo,
por lo cual el MEN ejecutó durante 2012, un proyecto en esta materia131 como se
muestra en el Cuadro 1.9.
Cuadro 1.9
Proyecto “Fortalecimiento de la capacidad de gestión del sector educativo
ante situaciones de emergencia”
Vigencia
Nombre del proyecto
2012
Fortalecimiento de la capacidad de Gestión Fortalecimiento de la capacidad de gestión de las
del Sector Educativo ante situaciones de secretarías de educación para la preparación, resemergencia.
puesta y recuperación en situaciones de emergencia (Cooperación MEN-UNICEF-OIM)
Objetivo del proyecto
Actores
Secretarías de Educación de las Entidades Territoriales Certificadas.
Organizaciones de la sociedad civil y del Estado sensibles al tema.
Fuente de financiación
Colombia Humanitaria. Cooperación Internacional.
Ubicación
94 Entidades Territoriales certificadas.
Resultados obtenidos
Elaboración de mapas de actores locales entorno a la garantía del derecho a la
educación en situaciones de emergencias.
Levantamiento de diagnósticos de afectación del sector educativo.
Conformación de redes, mesas o espacios de articulación interinstitucional.
Formulación de planes de acción de educación para los momentos de la emergencia (prevención y gestión del riesgo, emergencia o recuperación temprana).
Fuente: MEN, 2013. Elaboró DES – Social.
cional de Salud Pública. Internamente se han vinculado: Departamento Nacional de Planeación –DNP; el Instituto
de Hidrología Meteorología y Estudios Ambientales- IDEAM; Departamento Nacional de Estadística- DANE; IRICIESIN; Ministerio de Salud y Protección Social –MSPS; Ministerio de Ambiente –MA y Instituto Humboldt-IvAH.
129 IRI – CIESIN organismo de investigación sobre medio ambiente con sede en Estados Unidos.129 Por el cual se
establece el Sistema para la Protección y Control de la Calidad del Agua para Consumo Humano
130 Cabe señalar, que la Ley 1549 de 2012 establece que los PRAE deben incorporar el tratamiento de los problemas
ambientales causados por el cambio climático
131 Financiado con recursos de Colombia Humanitaria , que involucró a 94 Secretarías de Educación de las entidades
territoriales certificadas, orientados a la comprensión del sentido de la prevención y gestión del riesgo.
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Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
d)Investigación ambiental - Colciencias132
Entre 2011 y 2012 Colciencias financió un total de 152 proyectos sobre medio ambiente
que sumaron $50.599’668.998133 de un total de $267.978’742.062, durante ambas
vigencias134, que representan aproximadamente el 18,9% del total de los recursos de
la Entidad para el período de estudio.
Desde el punto de vista del número de proyectos financiados, se destaca para el año
2011 los ejes temáticos135 de biodiversidad con 32 proyectos, y Biotecnología con 25
proyectos, que representan en conjunto el 62% del total de proyectos ambientales;
mientras que para el 2012, el eje temático que concentra más proyectos fue producción
más limpia- (PML), seguido de cambio climático y gestión del riesgo (ver Gráfica 1.8).
Gráfica 1.8
Proyectos sobre Medio Ambiente por ejes temáticos financiados por Colciencias vigencias 2011 y 2012.
Fuente: Colciencias, Respuesta a requerimiento de la DES – Sector Social del 21/03/13. Elaboró DES – Social
132 Colciencias financia proyectos de investigación de ciencia, tecnología e innovación, a personas jurídicas ya sea
de carácter privado, público o mixto, nacionales o con residencia en el país. Este financiamiento se realiza con
modalidad de contrapartida, es decir, Colciencias financia un 60% y la entidad proponente el 40% restante.
133 Programas COLCIENCIAS : Ciencias Básicas, Sociales y Humanas, Tecnología del Mar, Medio Ambiente y Hábitat,
Biotecnología, Tecnología de la Salud, Estudios Científicos de la Educación, Desarrollo Tecnológico, Industrial y
Calidad, Ciencia y Tecnología Agropecuaria, Energía y Minería, Electrónica, Telecomunicaciones e Informática, y
el de Formación de Investigadores.
134 Colciencias aclara que el total para los dos año se contemplan todos los proyectos tanto CTI como los liderados
por la Dirección de Redes de Conocimiento y que el total para 2012 es un cálculo preliminar.
135 Los ejes temáticos integran proyectos de los diferentes programas de CyT de COLCIENCIAS vinculados a medio
ambiente, para los dos años considerados en el análisis están: el Programa Nacional de Biotecnología, Ambiente,
Biodiversidad y Hábitat, Programa de Ciencia y tecnología del Mar, Programa Nacional de Investigaciones en
Energía y Minería, Programa Nacional de Investigaciones en Energía y Minería, (2), Programa Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación Agropecuaria,(2) Programa Nacional de Ciencias Básicas, (2), Programa Nacional de
Electrónica, Telecomunicaciones e Informática.
72
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Desde el punto de vista del monto de recursos destinados a la financiación de proyectos, durante el 2011 los ejes temáticos más importantes fueron biodiversidad con
$9.724’957.740, seguido de biotecnología con un valor de $5.238’369.218 que representan el 58% del monto de recursos de proyectos ambientales durante el mismo periodo.
Mientras que para el 2012, los ejes temáticos más significativos son cambio climático y
gestión del riesgo con $9.112’795.636, seguido de Biotecnología con $6.090’638.725
para un 67,7% del total de proyectos medioambientales. (Ver Gráfica 1.9.)
Gráfica 1.9
Monto de recursos destinados a financiación de los Ejes temáticos sobre Medio Ambiente en Colciencias
Vigencias 2011 y 2012
Fuente: Colciencias, Respuesta a requerimiento de la DES – Sector Social del 21/03/13. Elaboró DES – Social
En el caso del eje temático de PML se asignaron recursos por un monto de
$5.604’387.831, repartidos en 23 proyectos, lo cual indica que los recursos no
fueron tan concentrados como en el caso del eje Cambio climático, cuyos recursos se
destinaron en tan sólo nueve grandes proyectos.
Sin embargo, llama la atención que del total de proyectos relacionados con medio ambiente
presentados para la financiación de Colciencias entre 2011 y 2012, sólo el 36% obtuvieron financiación, mientras que el 23% de los proyectos elegibles no fueron financiados por
falta de recursos que representaban $26.005’464.404 y el 41% no alcanzaron los criterios
técnicos requeridos, por lo cual fueron considerados como no elegibles para su financiación.
Como se observa en la Grafica 1.10, los ejes temáticos elegibles más importantes
que no obtuvieron financiación de Colciencias por falta de recursos son biodiversidad,
biotecnología y recursos hídricos durante el período de análisis.
Contraloría General de la República
73
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Gráfica 1.10
Valor de los proyectos de medio ambiente no financiados por Colciencias según ejes temáticos
(Vigencias 2011 y 2012)
Fuente: Colciencias, Respuesta a requerimiento de la DES – Sector Social del 21/03/13. Elaboró DES – Social.
Durante el 2011 Colciencias otorgó apoyo por $664’829.788 millones al Instituto
Alexander von Humboldt136, para la actualización y articulación del sistema de información institucional que sirve de soporte al Sistema Nacional de Información Ambiental.137
1.1.3.3. Componente ambiental del sector gestión pública en el PND 2010- 2014
El seguimiento a las entidades del sector gestión pública e instituciones financieras se
enfocó en los siguientes temas: a) posición de Colombia frente al cambio climático
y el Protocolo de Kioto, b) desarrollo fronterizo, c) gestión ambiental sectorial gestión
pública y, d) cooperación internacional en medioambiente vigencia 2003 – 2012.
a) Posición de Colombia frente al cambio climático y el Protocolo de Kioto
El tema del cambio climático continúa siendo relevante en la agenda internacional, pero
sin alcanzar compromisos sólidos por parte de los países para reducir las emisiones del
gas de efecto invernadero (GEI) ni adoptar mecanismos que faciliten la adaptación de
los efectos de dicho cambio climático. Si bien, en la XVII Conferencia de las Partes de
la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC) (Suráfrica
2011) los temas destacados fueron la “Plataforma de Durban”138, la implementación de
136 En el marco de la Convención para el Fortalecimiento Institucional de Centros de Investigación.
137 Adicionalmente, los Institutos vinculados al Ministerio de Ambiente, hacen parte del Sistema Nacional de Ciencia,
Tecnología e Innovacion y tienen registrada la informaci6n sobre sus grupos en el GrupLac de la plataforma Scienti. Colciencias hace parte de las Juntas Directivas de tres de los Institutos del SINA: Humboldt, Sinchi e Invemar.
138 Definición de una hoja de ruta hacia un nuevo instrumento legal único post Kyoto.
74
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
los acuerdos de Cancún y el Fondo Verde para el Clima; sólo en la ronda de negociaciones de Doha (2012) se logró un acuerdo para la prórroga hasta 2020 del periodo
de compromiso del Protocolo de Kioto139 que venció en 2012.
Sin embargo, el texto final de Doha aplaza para el año 2013 las decisiones en materia de
financiación de mecanismos de mitigación y adaptación a los efectos del cambio climático que
beneficien a los países en desarrollo, y establece a mayo de 2015 como fecha de entrega
de borrador de acuerdo de cambio climático para sustituir el de Kioto por parte de los países
miembros.
El objetivo del Protocolo de Kioto era lograr en el año 2012, que los niveles de
emisión de tres (3) de los gases catalogados como causantes del efecto invernadero
(CO2, CH4 y N2O), estuvieran un 5,2% por debajo de los niveles existentes en el
año 1990, reducción que sería efectiva en el periodo 2008-2012 y para los restantes
gases (HFC, PFC y SF6) el año base era 1995.140
Los débiles compromisos asumidos por el conjunto de la comunidad internacional,
resultan insuficientes ante los desafíos del cambio climático, más aún cuando Estados
Unidos nunca ratificó el protocolo de Kioto, y Japón, Canadá y Nueva Zelanda ya no
se integrarán a este segundo período de prórroga del Protocolo, conjunto de países que
representan más de la mitad de las emisiones que estaban comprometidas a ser reducidas.
En materia de cambio climático, Colombia ha mantenido una posición abierta frente
al objetivo del Protocolo encaminada a reafirmar el principio de responsabilidad común pero diferenciada entre los países desarrollados y países en desarrollo; apoyar la
diferenciación de compromisos entre países desarrollados; promover que las nuevas
obligaciones de reducción de emisiones se calculen sobre emisiones netas y cubran a
todos los gases de efecto invernadero no controlados por el Protocolo de Montreal, sin
concentrarse en las emisiones brutas de CO2 de sectores particulares y; en promover
objetivos flexibles y de largo plazo de reducción de emisiones.141
En este contexto, Colombia a través del Ministerio de Relaciones Exteriores presentó
ante la XVII CMNUCC, realizada en diciembre de 2011, una estrategia para involucrar
al sector agrícola en las negociaciones sobre cambio climático.
El sector agrícola en el 2010 tenía un gran impacto en la emisión y captación de
carbono de la atmósfera142, a la fecha, juega un papel central en la consecución de
la seguridad alimentaria y en el desarrollo de una economía baja en emisiones a través del desarrollo de medidas de mitigación como reforestación comercial, producción
de bioinsumos (fertilizantes) y fomento a su aplicación, eficiencia energética en los
procesos agroindustriales, proyectos vinculados a Mecanismo de Desarrollo Limpio y
139 Además, Colombia participó en el 2012 en sesiones del Grupo de Trabajo Ad Hoc sobre el protocolo de Kioto y Acción Cooperativa de Largo Plazo, el Órgano Subsidiario sobre Asesoramiento Técnico y Científico y el Órgano Subsidiario sobre Implementación.
140 El dióxido de carbono CO2, el metano CH4, el óxido nitroso ONx, los compuestos perfluocarbonados, compuestos hidrofluorocarbonados, y hexafluoruro de azufre, en http://www.miliarium.com/monografias/kioto/protocolokioto.htm#gases.
141 Economía de Colombia. El Protocolo de Kioto y su desarrollo nacional (Colombia). Octavio González Murillo.
142 De las 180 emisiones de toneladas de CO2 equivalentes emitidos en Colombia, 68 millones de toneladas fueron
generados por actividades agropecuarias como el uso de fertilizantes nitrogenados, quema de residuos agrícolas,
manejo de estiércol etc.
Contraloría General de la República
75
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
en algunos casos producción de Biocombustibles, conjunto de medidas que deberían
permitir a los distintos países alcanzar la categoría de Carbono Neutral.143
Así mismo, en el 2012 el Ministerio de Relaciones Exteriores presentó las experiencias
de Colombia en materia de financiación para actividades de mitigación y adaptación en
reuniones del programa de trabajo sobre financiamiento en el marco de la CMNUCC;
además lideró la creación de un nuevo grupo formal de negociación conformada por
seis países latinoamericanos144 frente al cambio climático denominado “Asociación
Independiente de América Latina y el Caribe (AILAC)”145.
b)Desarrollo fronterizo
La actual agenda de integración binacional Colombia- Ecuador incluye temas como
Cuencas hidrográficas, áreas protegidas, bosques y biodiversidad, desastres naturales y
gestión de riesgo y saneamiento ambiental, temas que requieren amplios plazos para
su implementación y que además tienen una implicación transversal.
Entre los avances de esta agenda se encuentra el proyecto de manejo de residuos
sólidos Tulcán - Ipiales, que permite procesar 30 toneladas semanales de residuos
orgánicos procedentes de la ciudad de Ipiales y el mejoramiento de las condiciones
sanitarias y ambientales Tulcán- Cumbal.
En el marco del Plan Nacional de Desarrollo, el Plan Fronteras para la Prosperidad
de la Cancillería, se encuentra implementando un proyecto de impacto social, económico y ambiental en el departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina
“Recuperación de peces del arrecife en el atolón South-West (Alburquerque)” por
706 millones de pesos.
c) Gestión ambiental sectorial gestión pública
Subsector Legislativo
El Congreso de la República consciente de la importancia de la protección de los
recursos naturales y el medio ambiente tanto a nivel nacional como internacional,
tramitó en el 2012 las siguientes leyes:
• Ley 1549 del 5 de julio de 2012: Por medio de la cual se fortalece la Institucionalización de la política nacional de educación ambiental.
• Ley 1572 del 2 agosto de 2012: Por medio de la cual se aprueba la enmienda
de la convención sobre la protección física de los materiales nucleares, aprobada en
Viena, el 8 de julio de 2005.146
143 Punto en el cual las emisiones de dióxido de carbono (CO2) son completamente compensadas, a través del uso
de energías renovables de alta calidad, eficiencia energética y/o proyectos de reforestación. Cambio Climático y
Mitigación en la Agricultura. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Abril 2010.
144 Chile, Costa Rica, Guatemala, Perú, Panamá y Colombia.
145 Oficio DIESA/GAA No.1089 del 15 de marzo de 2013. Ministerio de Relaciones Exteriores.
146 El objetivo de esta Ley es lograr y mantener en todo el mundo una protección física eficaz de los materiales nucleares y las instalaciones nucleares utilizados con fines pacíficos; prevenir y combatir en todo el mundo los delitos
relacionados con tales materiales e instalaciones.
76
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Subsector gobierno
Departamento Administrativo de la Presidencia de la República
En el 2012, fueron vinculadas 8.794 familias al programa Familias Guardabosques147
en 23 departamentos. Adicionalmente, 79.821 hectáreas de cultivos ilícitos fueron
erradicadas manualmente en 29 departamentos y 30.908 familias han sido apoyadas
con proyectos productivos en 119.420 hectáreas en 22 departamentos.148
Ministerio de Relaciones Exteriores
En relación con la implementación del Convenio de Estocolmo, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible expidió la Resolución 0222 del 15 de diciembre de 2011 donde se establecen
los requisitos ambientales para prevenir y controlar la contaminación del ambiente ocasionada
por equipos y residuos contaminados con Bifenilos Policlorados (PCBs)149 . En respuesta a este
precepto, los propietarios de equipos y residuos contaminados con estos compuestos están
obligados a identificar, marcar sus existencias e inscribirlos en el inventario del PCB150.
De otra parte, dentro de los acuerdos en materia de Drogas suscritos por Colombia, la Cancillería
ha fomentado con el programa de cultivos ilícitos de consolidación territorial las siguientes iniciativas de cooperación en el marco de acuerdos vigentes y/o interinstitucionales. Ver Cuadro 1.10.
Cuadro 1.10
Acuerdos vigentes y/o interinstitucionales
Acuerdo
Sur-Sur
País
Iniciativa
Tailandia
Acuerdo de cooperación técnica
Bolivia
Intercambio de experiencias en producción de café
Costa Rica
Intercambio de experiencia en turismo rural y ecoturismo
Guatemala
Capacitación en establecimiento de caucho
Finlandia
Triangular
Perú
Modelo de aprovechamiento forestal sostenible
Colombia
Subregional
Multilateral
CAN-UE
Intercambio de experiencias en desarrollo alternativo
Copolad
Foro de productores de desarrollo alternativo
BID
UNODC151
Fortalecimiento organizacional y comercialización
Fuente: Información Oficio DIESA/GAA No.1089 del 15 de marzo de 2013. Ministerio de Relaciones Exteriores.
147 Programa que beneficia comunidades campesinas, indígenas y afro-colombianos localizados en ecosistemas ambientalmente estratégicos y afectados o en riesgo de serlo por la presencia de cultivos ilícitos
148 Presidencia de la República. 07 de marzo de 2012
149 Se habla de PCBs (en plural) porque se trata de una familia de 209 compuestos congéneres, con diferentes cantidades de cloro en sus moléculas, y conformación química, lo cual modifica su comportamiento en el ambiente y
en el organismo humano. La contaminación ambiental con Bifenilos Policlorados y su impacto en salud Pública.
Susana Isabel García.
150 Informe Nacional de Implementación y Seguimiento de los Compromisos Consignados en las Declaraciones y
Planes de Acción de Quebec, Nuevo León, Mar del Plata, y la Declaración de Compromiso de Puerto España.
Diciembre 2010-2011) Colombia 2012. Ministerio de Relaciones Exteriores.
151 Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito
Contraloría General de la República
77
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
La Cancillería participó en 2013 en las diferentes reuniones del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) en materia de comercio de mercurio,
que culminó con la aprobación de la Convención de Minamata con el fin de regular
el comercio y el suministro de mercurio, así como el uso del metal en productos y
procesos industriales, para proteger la salud humana y el medio ambiente de las
emisiones antropogénicas y compuestos de mercurio.
En el marco de la Comunidad Andina, el Consejo Andino de Ministros de Relaciones
Exteriores, promulgó la Decisión 774 de 2012152, mediante la cual se aprueba la
Política Andina de Lucha contra la Minería Ilegal, que incluye el tema del mercurio,
así como la aprobación del reglamento andino contra la minería ilegal.
Sobre el particular, el gobierno colombiano expidió el Decreto 2235 de 2012 en relación con el uso de maquinaria pesada y sus partes en actividades mineras sin las
autorizaciones y exigencias previstas en la ley”.
Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE)
El DANE, atendiendo a su compromiso misional, ha venido incorporando aspectos encaminados a fortalecer la producción, integración y difusión estadística de medio ambiente
en los ámbitos nacional e internacional en los siguientes aspectos, ver Gráfica 1.11.
Gráfica 1.11
Contribución y desarrollo del medio ambiente
Fuente: Información DANE oficio 2013ER0020797. Gráfica Diseño CGR DES Gestión Pública
152 Busca desarrollar acciones de cooperación que contribuya a la formalización minera, que fomenten la responsabilidad social y ambiental, y promueve el uso de métodos y tecnologías eficientes para el aprovechamiento racional
de los recursos naturales y la sostenibilidad ambiental.
78
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Así mismo, el DANE contribuye con el cálculo estadístico en la medición de la cuenta de
gasto en protección ambiental153, ejercido por el sector público, industria manufacturera y
reciclaje (sector gobierno, empresas, hogares)154. Esta información es presentada a través
de las cuentas de producción y generación del ingreso y por finalidades ambientales
definidas en la clasificación CAPA de Naciones Unidas155.
El gasto total en actividades de protección ambiental del sector gobierno156 cuyos
resultados obtenidos para el último año de medición, esto es, el 2010157, fue de
$2’950.712 millones, superior en 17,1% con respecto al año anterior; el gasto
estuvo dirigido al desarrollo de actividades relacionadas con la gestión de aguas
residuales, protección de la biodiversidad y paisajes y descontaminación de suelos,
aguas superficiales y subterráneas.
Entre tanto, la industria manufacturera mediante la Encuesta Ambiental Industrial158
reportó gasto ambiental de $577.136 millones, superior en 7,8% respecto al año
anterior conforme a lo que se presenta en el cuadro 1.11159.
Como se observa en el cuadro, el mayor porcentaje de gasto ambiental está dirigido a
la gestión de aguas residuales, tanto en el sector gobierno como en el manufacturero.
Por otro lado, el DANE elabora anualmente un reporte del consumo de sustancias
agotadoras de la capa de ozono (SAO) donde el indicador es adaptado a partir de los
lineamientos de cálculo del Protocolo de Montreal160. Esta información se incluye dentro
de los 113 indicadores ambientales que se reportan anualmente a las siguientes agencias o instituciones: Iniciativa Latinoamericana y Caribeña para el Desarrollo Sostenible
(ILAC), Sistema de Información del Medio Ambiente de la Comunidad Andina (SIMA) y
el Objetivo Siete de Desarrollo del Milenio (ODM7), Anuario Estadístico de la Comisión
Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), y la Red de información y datos
del Pacífico Sur para el apoyo a la Gestión Integrada del Área Costera –SPINCAM.
d)Cooperación internacional en medio ambiente vigencia 2003-2012
El manejo de la cooperación internacional en el país se realiza a través de la Agencia
Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia (APC– Colombia) creada mediante el Decreto 4152 de 2011, con el propósito de gestionar, orientar y coordinar
153 Tiene como objeto principal valorar, en términos monetarios, la respuesta de las economías a las consecuencias
negativas que sobre el medio ambiente genera el desarrollo de sus actividades.
154 Incluye: reparación y mantenimiento de equipos e instalaciones de protección ambiental, compras de servicios
como: pagos de recogida y tratamientos de residuos sólidos y aguas residuales.
155 Corresponde a la clasificación internacional de actividades de protección ambiental la cual incluye nueve (9) categorías: protección: del aire y el clima, suelo, biodiversidad, contra radiaciones, contra el ruido; aguas subterráneas
y superficiales, manejo de aguas residuales y residuos, investigación y desarrollo ambiental, administración y
gestión ambiental.
156 Utiliza información presupuestal de dos grupos de entidades- Uno, donde el objetivo misional está asociado al manejo y administración de los recursos naturales y el medio ambiente, el otro, lo componen entidades del gobierno
del orden central y territorial que eventualmente desarrollan inversiones dirigidas a proteger el medio ambiente.
157 La información correspondiente al 2011 que es la última información que se tiene en el DANE, será publicada
según calendario institucional en el 2013.
158 La finalidad es cuantificar el esfuerzo económico y la gestión ambiental que el sector manufacturero viene realizando en Colombia.
159 El indicador 2010: GPA del Gobierno y el PIB fue de 0,54%.
160 Producción + Importación – Exportación de las SAO.
Contraloría General de la República
79
80
Contraloría General de la República
56.749
Capacitación ambiental
Fuente: Información DANE oficio 2013ER0020797.
Total
2.520.049
377.305
Administración y gestión
ambiental
Otras actividades
no especificadas
32.015
563.319
95
Investigación y desarrollo
Protección de la biodiversidad
y los paisajes
Reducción del ruido
0,00
2,25
14,97
1,27
22,35
0,00
14,61
Protección del suelo, aguas
subterráneas y superficiales
368.205
0,00
Compra de servicios
relacionados con el manejo
de residuos sólidos
10,12
255.094
Gestión de residuos
33,40
1,01
Participación %
0,00
841.700
25.567
Gasto total 2009
Manejo de aguas residuales
Gestión de aguas residuales
Protección del aire y del
clima
Actividades de protección
ambiental
2.950.713
59.862
442.860
15.067
747.731
88
526.917
220.417
898.243
39.528
Gasto total 2010
Sector Gobierno
0,00
2,03
15,01
0,51
25,34
0,00
17,86
0,00
7,47
0,00
30,44
1,34
Participación %
17,09
5,49
17,37
-52,94
32,74
-7,37
43,10
-13,59
6,72
54,61
Variación %
Gasto Ambiental
Cuadro 1.11
535.431
25.089
10.161
80.856
10.304
15.615
8.966
24.300
49.300
27.600
133.101
150.139
Gasto total 2009
577.138
3.652
81.950
6.188
6.912
5.923
23.287
66.407
24.225
67.383
174.601
116.610
Gasto total 2010
7,79
-100,00
-64,06
1,35
-39,95
-55,73
-33,94
-4,17
34,70
-12,23
31,18
-22,33
Variación %
Sector Industria Manufacturera
Gasto protección ambiental Sector Gobierno e Industria Manufacturera 2009-2010 (millones de pesos) 159
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
técnicamente la cooperación internacional pública, privada, técnica y financiera reembolsable y no reembolsable que reciba y otorgue el país.
Según la clasificación de la APC-Colombia, durante el período 2003-2012 se financiaron
175 proyectos ambientales con recursos de convenios de cooperación internacional y se
gestionaron recursos por $3’419.163 millones (con tasa de cambio promedio 2012),
de los cuales el 84,5% son aportes internacionales y el 15,5% aportes nacionales.
A diciembre de 2012 se encontraban en ejecución el 42% de los convenios de cooperación, liquidados el 50%, y en proceso de liquidación el 8% de dichos convenios.
De los 175 proyectos ambientales que se ejecutaron o se están ejecutando en el periodo de estudio, las fuentes donantes con el mayor número de proyectos son España
con el 11,43%; el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) con
el 10,86%; Alemania, Países Bajos y el Fondo de Naciones Unidas para la Infancia
(UNICEF), cada uno con 9,14% proyectos, ver Gráfica 1.12.
Gráfica 1.12
Participación de cooperación internacional frente al número total de proyectos ambientales
por fuente donante (2003-2012)
Fuente: Agencia Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia 2013. Elaboró DES Gestión Pública.- CGR
Desde el punto de vista del monto de recursos desembolsados por las diferentes fuentes
donantes se destacan: los Países Bajos (Holanda) con el 65,60%, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) con el 14,21%, la Oficina de Naciones Unidas contra
la Droga y el Delito (UNODC) con un desembolso del 8,38% y la Unión Europea el
4,5%, ver gráfica 1.13.
Contraloría General de la República
81
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Gráfica 1.13
Porcentaje de recursos de cooperación internacional para proyectos ambientales
por fuente donante (2003-2012)
Fuente: Agencia Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia 2013. Elaboró DES Gestión Pública.- CGR
De acuerdo con la información de la APC del total de recursos ($3’310.584 millones) entre 2003 y el 2012 el 70,5% se destinaron a entidades del SINA161, siendo
Parques Nacionales en el tema de conservación de la biodiversidad in situ el mayor
receptor de recursos de cooperación con el proyecto financiado por los Países Bajos
y en segundo lugar con una cifra mucho menor se encuentra el tema de cambio climático desarrollado en todas las entidades del SINA, con recursos provenientes en su
mayoría de la Unión Europea y PNUD. Ver gráfica 1.14.
En cuanto al número de proyectos financiados por fuentes donantes se destacan el
PNUD y Holanda, seguidos de la Unión Europea, el BID y el Banco Mundial, como
se aprecia en la gráfica 1.15.
La información relacionada con el monto de recursos, fuentes de cooperación y clasificación de los proyectos ambientales entre otros, dirigidos a las entidades del SINA,
durante el período 2003-2012, se presenta en el cuadro 1.12.
1.1.3.4. Componente ambiental del sector infraestructura en el PND 2010- 2014
Frente a la gestión ambiental sectorial y urbana, el PND 2010-2014 establece que
el desarrollo sostenible no es responsabilidad exclusiva del sector ambiental, sino que
involucra también los agentes de producción, el gobierno y la sociedad. Por lo tanto,
161 Específicamente se incluyen el MADS, las CARs, los Institutos de Investigación, la Unidad de Parques, Patrimonio
Natural Fondo Para La Biodiversidad y Aéreas Protegidas y ASOCARS.
82
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Gráfica 1.14
Recursos provenientes de cooperación internacional para temas ambientales
adelantados por las entidades del SINA, período 2003-2012.
Fuente: Agencia Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia 2013. Elaboró: CGR
Gráfica 1.15
Número de proyectos ambientales dirigidos a las entidades del SINA
por fuente de cooperación internacional
Fuente: Agencia Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia 2013. Elaboró: CGR
Contraloría General de la República
83
84
Fortalecimiento de la Autonomía Comunitaria en Torno a Vida,
Territorio, Medio Ambiente, en sub-regiones Amazónicas
Fondo de Apoyo a la Biodiversidad en Áreas Protegidas
Protección de la Biodiversidad en la Región Suroccidental
del Caribe
Iniciativas de conservación para la Administración de Tierras
Y La Mitigación del Conflicto Socio-Medioambiental
Incentivos a la conservación para el manejo del territorio y la
mitigación de conflictos socio ambientales
Proyecto GEF” Fondo para las áreas protegidas”.
Conservación de la biodiversidad y las fuentes de agua en la
cuenca del Amazonas: ríos Orito, Mocoa, Guineo y Orteguaza
Mejora de las Capacidades Técnicas del Sistema de Parques
Nacionales Naturales de Colombia
Sensibilización Ambiental Y Participación Comunitaria Para
La Protección De Los Objetos De Conservación De La Vía
Parque De Salamanca
Posicionamiento de la Gobernanza Forestal en Colombia
FLEGT
Gobernanza ambiental para evitar la deforestación y promover la conservación de los bosques en la Amazonia
Integración de eco-sistemas y adaptación al cambio climático
en el Macizo Colombiano
Fortalecimiento de las capacidades institucionales para la
implementación de prácticas locales de gestión integral del
riesgo como medida de adaptación al cambio climático en la
zona insular y costera del Caribe colombiano
Fortalecimiento de las capacidades institucionales para la
implementación de prácticas locales de gestión integral del
riesgo como medida de adaptación al cambio climático en la
zona insular y costera del Caribe colombiano
Implementación temprana REDD+ en la Amazonia colombiana
Biodiversidad
Biodiversidad
Biodiversidad
Biodiversidad
Biodiversidad
Biodiversidad
Biodiversidad
Biodiversidad
Bosques
Bosques
Cambio climático
Cambio climático
Cambio climático
Cambio climático
Proyectos Medio Ambiente
Biodiversidad
Clasificación CGR
por tema de proyecto
Contraloría General de la República
Países Bajos
Unión
Europea
Unión
Europea
España
Unión
Europea
Unión
Europea
Unesco
Finlandia
Finlandia
BM
Países Bajos
Países Bajos
BID
BM
Países Bajos
Fuente
Patrimonio
natural
PNUD,
MADS
MADS, MVCT,
Ideam, CARCDS, UNGRD,
Invemar,
Asocars
MADS, Ideam
Patrimonio
natural
CARDER
MADS
Parques
naturales
SINCHI, CI
MADS
Patrimonio
natural
Patrimonio
natural
Coralina
DNP, MADS
Parques
naturales
Entidad
ejecutora de
los recursos
01/04/2011
2.554
5.102
5.102
9.200
7.255
8.625
45
1.170
3.444
7.200
9.190
11.775
16.655
27.000
2.182.191
Valor del
proyecto
(Millones
de Pesos)*
Continúa en la siguiente página...
01/04/2013
23/05/2013
23/05/2013
24/11/2010
24/11/2010
01/06/2012
28/02/2013
30/10/2014
02/06/2009
26/12/2013
01/07/2017
24/05/2014
01/08/2014
01/12/2012
04/11/2014
30/06/2011
01/12/2008
Fecha de
Finalización
01/12/2007
04/03/1905
01/11/2010
02/02/2008
26/05/2011
01/07/2012
24/01/2011
01/07/2011
01/12/2008
04/11/2009
01/07/2006
01/12/2004
Fecha de
inicio
Proyectos de cooperación internacional para temas ambientales con entidades del SINA, 2003-2012
Cuadro 1.12
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Cambio climático
Proyecto Piloto para la Gestión Integral del Riesgo en los
Componentes de Pronóstico Hidrológico y Alerta Temprana
Preparación De La Segunda Comunicación Nacional De Co- PNUD-UNDP
lombia
Programa Piloto Nacional De Adaptación Al Cambio Climático - Inap - Tf-056350
Cambio Climático Con Enfoque Territorial En Región Capital PNUD-UNDP
Bogotá - Cundinamarca
Uso del Modelo “AQUACROP” para estimar rendimientos
agrícolas en Colombia, en el Marco del Estudio de Impactos
Económicos del Cambio Climático (EIECC).
Gestión Integrada y adaptación de los recursos hídricos en
Colombia.
Evaluación De Vulnerabilidad Y Adaptación En Planes De
Desarrollo Y Ordenamiento Territorial Municipios De Cuenca
Media Y Baja del Magdalena Y Cauca
Proyecto Demostrativo de Chillers
Cambio climático
Cambio climático
Cambio climático
Cambio climático
Cambio climático
Cambio climático
Cambio climático
Cambio climático
Cambio climático
Proyecto Nacional De Evaluación Conjunta De Alternativas PNUD-UNDP
De Desarrollo Bajo En Carbono
Reducción del Riesgo Y De La Vulnerabilidad Frente Al Cam- PNUD-UNDP
bio Climático En La Región De La Depresión Momposina En
Colombia
Plan Nacional de Eliminación del consumo de SAO del Anexo A PNUD-UNDP
Espumas de poliuretano / Eliminación HCFC en refrigeración PNUD-UNDP
doméstica
CO2 super crítico / Evaluación de su uso en espumas de PNUD-UNDP
poliuretano en spray
Etapa I del Plan de Manejo para la Eliminación del Consumo PNUD-UNDP
de Hidroclorofluorocarbonos (HCFC). Primer Tranche.
Cambio climático
Cambio climático
Cambio climático
Capa de ozono
Capa de ozono
Capa de ozono
PNUD-UNDP
Caf
BID
FAO
BM
Países Bajos
BM
PNUD-UNDP
Eficiencia energética en edificios
Cambio climático
BID
Fuente
Programa de Eficiencia Energética en Empresas de Agua Potable y Saneamiento Básico en Colombia Co-Ti077
Proyectos Medio Ambiente
Cambio climático
Clasificación CGR
por tema de proyecto
Contraloría General de la República
MADS
MADS
MADS
MADS
MADS
MADS
MADS
Ideam
MADS
DNP, MADR,
Ideam
MADS
Ideam
Ideam
Patrimonio
natural
MADS
MADS
DNP, MADS
Entidad
ejecutora de
los recursos
13/06/2011
01/06/2011
01/09/2010
06/05/2004
15/08/2012
01/05/2012
23/04/2010
07/06/2012
12/09/2011
2011-11-01
01/03/2010
01/01/2005
13/12/2006
01/02/2012
01/01/2006
01/10/2009
18/02/2009
Fecha de
inicio
618
646
3.851
28
70
104
308
311
450
609
622
720
756
786
896
937
1.188
Valor del
proyecto
(Millones
de Pesos)*
Continúa en la siguiente página...
31/12/2014
30/06/2013
30/06/2013
30/06/2013
15/08/2017
31/12/2014
31/12/2013
07/06/2013
12/04/2013
2013-03-30
31/12/2013
31/12/2006
13/01/2012
01/08/2013
31/12/2009
31/05/2013
18/02/2011
Fecha de
Finalización
Proyectos de cooperación internacional para temas ambientales con entidades del SINA, 2003-2012
Cuadro 1.12 (Continuación)
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
85
86
Contraloría General de la República
Medio Ambiente Mundial Fondo Fiduciario de Acuerdo de
Subvención
Fortalecimiento Institucional UTO FASE - VIII
Apoyo de un experto a la Asociación de Corporaciones Autónomas Regionales (ASOCARS)
Apoyo de un experto a la Corporación Autónoma Nororiental.
(CORPONOR)
Apoyo de un experto a la Corporación Autónoma Nororiental.
(CORPONOR)
Incorporación del Conocimiento Tradicional Asociado A La
Agrodiversidad En Agroecosistemas Colombianos
Programa de abastecimiento de Agua y Saneamiento para
Zonas Rurales.
Prevención de procesos de degradación de tierras y mitigación de la sequía en la ecoregión desierto de La Tatacoa,
municipio de Villavieja, Departamento del Huila - Colombia
Estudio sobre la sostenibilidad de los medios de vida de las
poblaciones locales que habitan o utilizan directamente los
páramos y su relación con la sostenibilidad del uso de éstos
ecosistemas.
Fortalecimiento de la gestión participativa para el desarrollo
sostenible de los Andes (Proyecto regional para Argentina,
Chile, Colombia, Ecuador y Perú).
Proyecto Piloto de Implementación de la Política para la Gestión Integral del Recurso Hídrico
Componente 3: Capacidades para la gestión constructiva y
sostenible de recursos naturales y medio ambiente - CERCAPAZ - Fase II
Fortalecimiento
institucional
Fortalecimiento
institucional
Fortalecimiento
institucional
Fortalecimiento
institucional
Fortalecimiento
institucional
Otros
Otros
Otros
Páramos
Páramos
Recurso hídrico
Recurso hídrico
Alemania
Países Bajos
MADS
Asocars
MADS
Iavh
Unión europea
Fao
Cam
DNP, MADS
MADS
Corponor
Corponor
Asocars
MADS
MADS
MADS
Caf
Bid
PNUD-undp
Alemania
Alemania
Alemania
PNUD-UNDP
BM
PNUD-UNDP
* Tasa de cambio promedio del 2012
Nota: En la clasificación de biodiversidad se incluyen los proyectos de Áreas Protegidas.
Nota 2: NA, no aplica, se emplea en los casos en los que la entidad cooperante proporcionó un asesor experto, sin especificar el monto de recursos destinados.
Fuente: Agencia Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia 2013. Elaboró: CGR
Total recursos SINA
Gestión integral de los Residuos de SAO Capa de Ozono
Capa de ozono
01/07/2008
01/12/2010
2011-06-30
01/01/2011
01/01/2008
22/07/2011
15/04/2010
01/02/2010
01/02/2010
01/05/2010
26/01/2012
06/03/2012
15/08/2012
01/03/2012
01/12/2013
2013-12-31
31/12/2013
31/05/2009
22/12/2013
16/10/2015
01/01/2014
01/01/2014
01/05/2012
31/10/2013
06/08/2015
2.333.993
4.230
5.927
NA
2.440
261
1.800
2.380
NA
NA
NA
177
7.200
167
Cuadro 1.12 (Continuación)
31/12/2015
Proyectos de cooperación internacional para temas ambientales con entidades del SINA, 2003-2012
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
“…se requiere de la integración y armonización de las políticas y objetivos ambientales
y sectoriales con el fin de fortalecer la gestión ambiental sectorial, a través de: (1)
promover, conjuntamente con los sectores, la adopción de esquemas de responsabilidad
ambiental empresarial y mecanismos de información pública con indicadores de cumplimiento y desempeño ambiental; (2) promover la inclusión de variables ambientales
en la planificación sectorial, a través de la formulación de las Evaluaciones Ambientales Estratégicas de las locomotoras de agricultura y desarrollo rural, infraestructura de
transporte, desarrollo minero y expansión energética, y vivienda y ciudades amables; (3)
implementar y consolidar el Registro Único Ambiental, con el propósito de obtener información sobre afectación, uso, transformación o aprovechamiento de los recursos por parte
de las diferentes actividades productivas, por medio del fortalecimiento del Sistema de
Información Ambiental (SIAC); y (4) impulsar las agendas ambientales interministeriales
e intersectoriales, y la conformación de las respectivas unidades ambientales sectoriales.”
Planteado lo anterior, este análisis del componente ambiental en la vigencia 2012
del sector de infraestructura, telecomunicaciones, industria y comercio, y vivienda se
desarrolla a partir de 4 ejes temáticos: a) mecanismos de articulación intersectorial,
b) gestión ambiental sectorial, c) estrategias de mitigación y adaptación al cambio
climático y, d) gestión ambiental institucional.
a)Mecanismos de articulación y planificación intersectorial
En materia de agendas ambientales interministeriales ni el Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo (MCIT), ni el Ministerio de Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones (MinTIC), ni el Ministerio de Transporte (MT) han suscrito aún una
agenda ambiental oficial y/o finalizado la actualización de las agendas previas con el
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) que permita una adecuada
incorporación de variables ambientales en los mencionados sectores, a pesar de transcurridos casi 2 años de la entrada en vigencia del PND 2010-2014.
En el caso del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (MVCT), se suscribió en marzo
de 2012, la Declaración Interministerial del Agua con el MADS162 para el saneamiento de
las cuencas más contaminadas por vertimientos municipales y en la promoción del ahorro
y uso eficiente del agua en el sector de agua potable y saneamiento básico, en aspectos
como oferta y calidad del recurso hídrico163, uso del recurso164 y gestión del riesgo165.
No obstante lo anterior, la concertación del contenido de agenda con el MADS en el que
se incluyan otras temáticas de este sector (protección de ecosistemas, suelo urbanizable,
ordenamiento territorial, expansión urbana sostenible) aún está pendiente de realizar.
162 En el marco del programa de Gobierno “Agua para la Prosperidad”, que cuenta con recursos de los departamentos,
Corporaciones Autónomas Regionales y el MVCT, se invertirán 459 mil millones en la protección y descontaminación de cuencas en 21 departamentos, 10 mil para tratamientos de aguas residuales en el país y más de 191
mil para el saneamiento del río Bogotá.
163 Agua potable y saneamiento básico; protección y conservación de acuíferos, cuencas abastecedoras y receptoras de
vertimientos; programa de saneamiento de vertimientos en las cuencas más contaminadas en el país; componente
ambiental en los Programas de Agua para la Prosperidad PAP - PDA, para la provisión sostenible del recurso.
164 Utilización de tecnologías ahorradoras y de uso eficiente del agua; proyecto de reutilización de aguas residuales
domésticas tratadas; programas de uso eficiente y ahorro de agua en empresas de acueducto y alcantarillado;
promoción de cambios en hábitos de consumo en los usuarios del agua.
165 Definir política de gestión del riesgo asociado a la prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado; incorporar la
gestión del riesgo asociado a la oferta y disponibilidad hídrica en los planes estratégicos y de acción del sector agua potable.
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Ahora bien, en el Departamento Nacional de Planeación (DNP) la coordinación interinstitucional con el MADS, durante la vigencia 2012 se evidencia en proyectos tales como:
• Alianza Colombo Holandesa por el Agua (2011), en manejo de agua para la adaptación
al cambio climático mediante la aplicación de una política integral y el fortalecimiento
del esquema institucional para la gestión integral del recurso hídrico en el país;
• Iniciativa - proyecto WAVES (Contabilidad del Bienestar y Valoración de los Servicios
Ecosistémicos) del Banco Mundial, liderado por DNP, con participación del DANE, el
IDEAM, la CGR y el MADS, que tiene que ver con la implementación de la contabilidad
ambiental, y la cuantificación y valoración de servicios ecosistémicos a escala nacional;
• Desarrollo de la evaluación institucional y de resultados de la política de consolidación del sistema nacional de áreas protegidas, con el MADS.
En cuanto a las comisiones técnicas intersectoriales, se crearon la Comisión Técnica Nacional
Intersectorial para la Salud Ambiental (CONASA)166 y la Comisión Intersectorial de Infraestructura, creada mediante decreto 2306 de 2012. En el caso de la CONASA, el Ministerio
de Vivienda, Ciudad y Territorio participó en la mesa conceptual sobre salud ambiental para
la construcción de la Política Integral en Salud Ambiental, y en la mesa de calidad del agua
conjuntamente con los Ministerios de Ambiente y desarrollo sostenible, Educación, Agricultura,
Transporte, el IDEAM y el Instituto Nacional de Salud. No obstante, no se ha formulado la
política integral de salud ambiental (PISA), y el sistema unificado de información de salud
ambiental (SUISA) está en proceso de socialización de su modelo conceptual.
La Comisión lntersectorial de Infraestructura167 (art. 2. Decreto 2306 de 2012) tiene
un carácter decisorio en los proyectos estratégicos priorizados, en lo relacionado con
los temas ambientales, prediales, presupuestales, de consulta previa y de redes de
servicios públicos, para facilitar la adaptación de los proyectos de infraestructura al
cambio climático y el trámite de los procesos de licenciamiento ambiental. Es así como
el Instituto Nacional de Vías (INVIAS) participó durante 2012, en mesas de trabajo
con el MADS, la Dirección de Parques Nacionales, ANLA, el Instituto Colombiano de
Desarrollo Rural (INCODER), el Ministerio del Interior, el MT, ANI e INVIAS, con el
propósito fundamental de articular las entidades que participan en el proceso de planeación y ejecución de los proyectos viales de la entidad (trámites ante autoridades
ambientales y mecanismos para el licenciamiento de proyectos).
b)Gestión ambiental sectorial
En el PND 2010-2014 se establece la implementación de las unidades ambientales sectoriales168
en los sectores de transporte y vivienda, sin embargo, ninguno de los ministerios respectivos
166 Conformada mediante decreto 2972 de 2010 por los ministerios de: Agricultura, Salud, Minas y Energía, Medio
Ambiente, Transporte, Educación, Comercio, DNP, y Colciencias.
167 Integrada por los ministros de: Interior, Hacienda y Crédito Público, Minas y Energía, Ambiente y Desarrollo Sostenible, Transporte quien la preside, y el director del DNP.
168 Manuel Rodríguez Becerra, 1994. Gestión Ambiental en America Latina y El Caribe: Evolución, Tendencias y
Principales Prácticas. Capítulo 6, pag.77 “Vinculadas a instancias institucionales insertas en diversos organismos
públicos, cuyo objetivo básico es el de incorporar la temática ambiental en una institución específica para supervisar y ayudar a cumplir las políticas ambientales generales y particulares…, y una de sus tareas primordiales es
generar todas las actividades requeridas para que el sector trabaje de conformidad con las políticas y regulaciones
emanadas de la agencia ambiental principal”.
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cuenta aún con dichas unidades169. El seguimiento y la gestión ambiental de los proyectos de
concesión en la ANI, corresponde al grupo socio – ambiental, que depende de la vicepresidencia
de planeación, riesgo y entorno.
Por su parte, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio creó un Grupo de Desarrollo Sostenible
de la Dirección de Desarrollo Sectorial del Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico (resolución
0480 del 12 de julio de 2012). Entre sus funciones están la realización de estudios y análisis
técnicos y económicos sobre el comportamiento de los componentes ambientales, calidad del
agua y gestión del riesgo del sector de agua potable y saneamiento básico y su impacto en la
gestión empresarial170.
En lo referente a las Evaluaciones Ambientales Estratégicas171 (EAE) en los sectores de
vivienda e infraestructura no hay resultados. Estas evaluaciones para el sector portuario y
vial quedaron incluidas como recomendaciones en los documentos CONPES de expansión
portuaria y expansión vial respectivamente172.
El Registro Único Ambiental (RUA), instrumento para ser adoptado por los diferentes
sectores productivos en desarrollo de sus actividades sobre el uso y aprovechamiento
de los recursos naturales renovables por parte del Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo, no reporta avances173.
Sin embargo, el MADS174 señala que al finalizar la vigencia 2012, se contabilizaron
2.091 registros en el RUA manufacturero, transmitidos por las autoridades ambientales
del país para el periodo 2011 y se elaboró una primera versión del informe nacional
sobre uso de recursos naturales renovables para el sector manufacturero, con la información correspondiente a los periodos de balance 2009 y 2010. Dicho informe está
siendo objeto de validación (MADS: 2013).
c)Estrategias de mitigación y adaptación al cambio climático
Las acciones en el sector infraestructura, telecomunicaciones, comercio exterior y desarrollo regional se realizan en cumplimiento de las estrategias definidas en el CONPES
3700 de 2011 sobre cambio climático, como la estrategia colombiana de desarro169 Ahora bien, y aun cuando para los sectores de Comercio y de Telecomunicaciones no existen lineamientos en el
PND en relación con las unidades ambientales sectoriales, en el sector Comercio, Industria y Turismo las funciones asociadas con asuntos ambientales son de resorte de la Secretaría General y se proponen crear un grupo
interno de trabajo que apoye las labores de protección del medio ambiente y mejora de las prácticas medioambientales de su competencia. Y en el sector de las TIC, la iniciativa de creación, desde el año 2011, de una Oficina
de Asuntos Ambientales para el sector aún no se ha concretado.
170 También, apoyar la articulación de las políticas de agua potable y saneamiento básico con las políticas ambientales del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en especial las relacionadas con la gestión integral del
recurso hídrico, residuos sólidos, gestión del riesgo y cambio climático; y, formular propuestas de políticas para la
incorporación de la gestión del riesgo en el sector de agua potable y saneamiento básico, y apoyar el seguimiento
a las mismas, Resolución 480 de 2012, MVCT.
171 Instrumento de apoyo para la incorporación de la dimensión ambiental a la toma de decisiones estratégicas, las
que usualmente se identifican con políticas, estrategias, planes o programas, y como tal es un procedimiento de
mejora de estos instrumentos de planificación, CEPAL, Guía de Evaluación Ambiental Estratégica, 2009
172 Igualmente, en la ANI y el INVIAS no registran gestiones sobre evaluaciones ambientales estratégicas en este período.
173 PTP: El Programa de Transformación Productiva, PTP, es una alianza público privada, creada por el Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo en el año 2008, que fomenta la productividad y la competitividad de sectores con
elevado potencial exportador, por medio de una coordinación más eficiente entre el sector público y privado.
174 Informe MADS a DES Medio Ambiente, marzo 2013
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llo bajo en carbono (ECDBC) y el plan nacional de adaptación al cambio climático
(PNACC). Apenas está en proyecto el decreto para la creación del Sistema Nacional
de Cambio Climático (SISCLIMA).
El MT y el antiguo Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT)
participaron en el proceso de elaboración de la Estrategia Colombiana de Desarrollo
Bajo en Carbono (ECDBC) liderada por el MADS y el DNP175. Así mismo el MT176 participó en la estructuración de proyectos sobre infraestructura de transporte en ciudades
intermedias, vehículos limpios para Bogotá y proyectos sobre sistemas integrados de
transporte urbano a ser financiados por el BID o el CTF177.
Asimismo, en el marco de mecanismos de desarrollo limpio (MDL) el MT ha promovido proyectos para estimular el uso de combustibles menos contaminantes en tres
proyectos de transporte público: MIO Cali, BRT Metroplus Medellín, y Megabus Pereira.
Por su parte, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio adelantó la identificación de
alternativas para residuos sólidos, aguas residuales e insumos para el sector vivienda y
la adopción de medidas de mitigación nacionalmente apropiadas (NAMAs) de residuos
sólidos aplicables en las instancias territoriales, actividad que se desarrolla de manera
articulada con el MADS. Igualmente, en materia de adaptación, el MVCT reporta la
expedición del Decreto 1920 de 2011 que reglamenta la asignación y ejecución de
recursos por parte del Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda), para la atención en
vivienda urbana de los hogares damnificados como consecuencia del fenómeno de “La
Niña” 2010- 2011 y aquellos ubicados en zonas de alto riesgo no mitigable.
De otra parte, Cormagdalena logró el registró ante la Convención Marco de las Naciones
Unidas sobre Cambio Climático (UNFCCC), del Proyecto de Reforestación Comercial de
Cormagdalena relacionado con la plantación de árboles, la acumulación de carbono y
la cosecha final de madera (comercialización de estas especies).
Durante la vigencia 2012, el DNP con apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo
(BID) adelantó el “Estudio de Impactos Económicos del Cambio Climático (EIECC)” en
los sectores de transporte, pesca, forestal, ganadería, recurso hídrico y biodiversidad
y en la estimación del impacto de los desastres hidro-climáticos en el crecimiento
económico; además de elaborar el “Estudio - análisis macroeconómico para Colombia
sobre disminución de emisiones de carbono”, liderado por el Banco Mundial.
El Ministerio de Transporte ha adelantado acciones tendientes a mejorar la respuesta
del sector vial ante los fenómenos derivados del cambio climático, como se muestra
en el cuadro 1.13.
175 En el marco del proceso de formulación de la estrategia colombiana de desarrollo bajo en carbono, el MCIT participó en talleres de expertos bajo en carbono (auspiciados por el MADS), abordando tres objetivos: presentación
y validación de los escenarios de referencia; identificación de una lista detallada de opciones de mitigación del
sector; y la evaluación de los co-beneficios de esas opciones tomando como referencia los criterios de los expertos.
176 De otra parte, la Unidad de Movilidad Urbana Sostenible (UMUS) del MT tiene funciones encaminadas a la formulación y el seguimiento de políticas de movilidad urbana sostenible enfocadas en los conceptos de accesibilidad,
sostenibilidad e integración modal, además el seguimiento a políticas de gestión de la demanda, mitigación de
cambio climático y calidad ambiental, y a la de operaciones.
177 Clean Technology Fund (Fondo de Tecnologías Limpias) es uno de los dos (2) fondos de inversiones climáticos administrado por el Banco Mundial, que promueve la mayor escala de financiamiento para tecnologías piloto, de despliegue y
de transferencia con bajo nivel de carbono con significativo potencial para ahorro de largo plazo de emisiones GEI.
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Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Cuadro 1.13
Acciones adelantadas por el Ministerio de Transporte
en materia de adaptación de la red vial nacional (vigencia 2012)
Proyectos viales en
materia de adaptación
Objetivos
Postulación de proyectos al Fondo
Nacional de Adaptación
Para reducir el riesgo de las vías nacionales ante la ocurrencia de eventos climáticos futuros, postularon ante el Fondo Adaptación178 76 Proyectos y 5 estructuraciones viales – puentes, puntos críticos,
grandes proyectos - que consideran el desarrollo de obras que den solución definitiva a los sitios más
vulnerables, mediante obras de estabilización, de mejoramiento de trazados, de puentes, viaductos,
túneles o variantes, los cuales según sus registros fueron aprobados por cerca de $1.9 billones.
Construcción de túneles
Revisión de los términos de referencia de los estudios ambientales requeridos para la construcción
de túneles en el país; y acciones para financiar a través de la Agencia de Cooperación Internacional
del Japón (JICA), un estudio que permita disponer de especificaciones técnicas para construcción
de puentes, viaductos y túneles en la red vial, que sirvan de insumo para construir estructuras más
resistentes a los eventos climáticos futuros.
Plan Sectorial de adaptación
al cambio climático
Gestión para la aprobación de recursos de cooperación técnica internacional (CDKN179) consultoría estructurar el plan sectorial de adaptación al cambio climático incorporando herramientas y
estrategias en las etapas de planificación y desarrollo de la construcción de carreteras, y evaluar la
capacidad de las instituciones del sector para responder al cambio climático y proveer recomendaciones para mejorar su coordinación.
Fuente: Información DANE oficio 2013ER0020797.
Un aspecto que llama la atención de la Contraloría y que ya se expresó en lo referente
a hidroeléctricas es la ausencia de instrumentos técnicos diferentes a la licencia ambiental en el caso de proyectos de infraestructura tales como aeropuertos. Un ejemplo
ilustrativo es el Aeropuerto del Café, ubicado en Palestina (Caldas). La Contraloría ha
establecido falencias técnicas en el diseño y construcción en términos de la calidad y
en el enfoque de los estudios básicos (geología, geomorfología, hidrogeología, geotecnia),
situación que influyó en la inestabilidad de las obras y en el detrimento patrimonial
de la Nación. Si bien existe la necesidad de licenciamiento ambiental, no existe un
instrumento técnico que permita a alguna de las autoridades competentes aprobar los
diseños y controlar la construcción de este tipo de megaproyectos.
En la construcción de túneles viales e hidroeléctricos se han presentado múltiples casos
de impactos ambientales relacionados con la hidrogeología: desaparición de manantiales
y desaparición o disminución del caudal de quebradas, caños o arroyos en el área
de influencia del proyecto. Es necesario el ajuste de los términos de referencia tanto
de los estudios ambientales como de los estudios básicos del componente geosférico
para el diseño y construcción de túneles y galerías en el país.
Por otra parte, en el sector vivienda, ciudad y territorio, el MVCT elaboró una guía
metodológica orientada a los prestadores de servicios para “formular sus programas
de gestión del riesgo de desastres”, con el fin de fortalecer el conocimiento del riesgo
y la evaluación de la vulnerabilidad del sector considerando los factores físicos, institucionales, operativos, ambientales y sociales.
178 Creado mediante Decreto 4819 de 2010, entidad adscrita al Ministerio de Hacienda, como mecanismo institucional para identificar y priorizar necesidades en la etapa de recuperación, construcción y reconstrucción del
Fenómeno de la Niña 2010-2011, con el propósito de mitigar y prevenir riesgos, y proteger a la población de las
amenazas económicas, sociales y ambientales)
179 Alianza Clima y Desarrollo de Inglaterra- CDKN siglas en inglés.
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Se adelantaron durante la vigencia 2012, ocho estudios piloto en municipios de los
departamentos de Cundinamarca, Tolima y Santander para identificar y caracterizar
las áreas que presentan amenaza (alta, media y baja), vulnerabilidad y realizar la
zonificación del riesgo (mitigable y no mitigable) por movimientos en masa e inundaciones; que permitan identificar escenarios de afectación, definir recomendaciones de
prevención y mitigación y orientar su incorporación en los instrumentos de planificación
territorial municipal (MVCT:2013).
INVIAS a través de la “Gestión Ambiental, Social y Predial de Proyectos Sostenibles, y
la Gestión del Riesgo por la Variabilidad Climática”, establece la creación de un comité
técnico de prevención y atención de emergencias en la entidad y el diseño de un plan de
contingencia para incorporar estrategias de adaptación al cambio climático en las etapas
de planificación y desarrollo de proyectos carreteros, marítimos y fluviales, atendiendo
lo dispuesto en el CONPES 3700 de 2011 y el PND 2010-2014180.
d)Gestión ambiental institucional
El hecho más destacado es la reciente expedición de la Ley 1672 del 19 de julio
de 2013 por la que se establecen los lineamientos para la adopción de una política
pública de gestión integral de residuos de aparatos eléctricos y electrónicos (RAEE).
Así mismo, el sector de las TIC, se certificó en la norma ISO 14001 - sistemas
de gestión ambiental- por su contribución al uso, manejo, disposición y aprovechamiento de los residuos electrónicos de una manera segura y confiable, al Programa
Computadores para Educar (CPE) otorgado por la ONAC (Organismo Nacional de
Acreditación) durante el 2012.
En la misma dirección con el EMPA181 de Suiza, se suscribió el Convenio (memorando
de entendimiento, junio 2012) para trabajar conjuntamente en proyectos relacionados
con la gestión de residuos eléctricos y electrónicos, y la reducción de su impacto
sobre el medio ambiente.
La gestión ambiental en el sector comercio exterior se centró en la promoción de acuerdos internacionales de inversión (TLC y APPRI)182, que deben ser aprobados por ley de
la República, con China, India, Singapur, Turquía, los cuales incluyen una disposición
sobre inversión y medio ambiente. Igualmente, en el marco de la Alianza del Pacífico
se incluye una sección destinada a inversión, medio ambiente e inversión sostenible;
y los TLC con Corea183, cuya negociación ya fue cerrada, e Israel, actualmente en
negociación, contienen una cláusula sobre inversión y medio ambiente.
180 Además, INVIAS participó también en reuniones con el propósito de crear el comité para la Adaptación al Cambio
Climático en la Entidad, y en el taller de priorización de sectores para la adaptación al cambio climático en zonas
marino costeras auspiciado por el MADS, la Universidad Nacional de Antioquia – UNEP – PNUMA.
181 Instituto federal suizo de investigación y prueba de materiales y tecnologías
182 APPRI: acuerdos de protección y promoción recíproca de inversiones con otros países, que deben ser aprobados
mediante Ley.
183Capitulo Octavo, artículo 8.11, Inversión y el Medio Ambiente: “nada de lo dispuesto en este capítulo se interpretará en el sentido de impedir que una Parte adopte, mantenga o haga cumplir cualquier medida por lo demás
compatible con este Capítulo, que considere apropiada para asegurar que las inversiones en su territorio se efectúen tomando en cuenta inquietudes en materia ambiental”.
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Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Por otra parte, el MCIT participó en la negociación regional del GRULAC (Grupo de América Latina y el Caribe) sobre el nuevo instrumento jurídico internacional para eliminar el
mercurio –Convenio de Minamata184, aprobado en Ginebra (Suiza) en enero de 2013; y
en la elaboración conjunta con el MADS del reglamento técnico para pilas zinc-carbón
y alcalinas, que limitó el contenido de mercurio, cadmio y plomo que pueden contener
las mismas, expresado en la Resolución 0172 del 23 de enero de 2012185.
En el sector infraestructura, la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) no cuenta con
un programa ambiental institucional establecido como tal, y la gestión ambiental la
adelantan firmas concesionarias de acuerdo con los planes de manejo establecidos dentro
del licenciamiento ambiental del proyecto186. Sin embargo, se constituyeron mesas de
trabajo con el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, y la Autoridad Nacional
de Licencias Ambientales en las que participaron concesionarios e interventorías del
sector carretero, portuario y férreo, con el propósito de analizar temas referentes a la
gestión ambiental y social de las concesiones.
INVIAS efectuó acompañamiento y/o seguimiento a las medidas de manejo ambiental
a 374 proyectos activos; la reforestación de 26,83 hectáreas por medidas de compensación de la gestión institucional; la supervisión de 28 proyectos que requieren
elaboración de estudios y licencia ambiental, y suministro a las unidades ejecutoras la
información necesaria para incluir en los estudios previos y en los pliegos de condiciones,
los criterios y requisitos sociales y ambientales en aplicación del desarrollo sostenible.
De igual manera, el INVIAS adoptó el plan institucional de gestión ambiental (PIGA),
y la Guía Ambiental para proyectos subsector marítimo y fluvial (Resolución 3973 de
2012) como instrumento técnico de manejo ambiental y social para los proyectos que
no requieren de licencia ambiental.
En cuanto a la gestión ambiental misional, Cormagdalena187 conformó la mesa interinstitucional de planificación estratégica para la macrocuenca Magdalena – Cauca, con la
participación del DNP, IDEAM, y la Alta Consejería de la Presidencia para las Regiones; se
presentaron el plan de mejoramiento y el plan de ordenamiento y manejo de la cuenca188,
y las propuestas de reforestación, descontaminación y objetivos de calidad de agua, las
metas proyectadas y los mapas de localización a los 128 municipios, 13 departamentos,
16 corporaciones autónomas regionales y autoridades ambientales, logrando la inclusión
de los lineamientos del PMC en los planes de desarrollo de 24 municipios.
184 “...acuerdo entre 140 naciones para iniciar acciones en cuanto a disposiciones sobre obtención de mercurio,
producción de dispositivos, minería de oro artesanal, disposición de desechos que contengan mercurio y quizá
una de las más importantes son las relacionadas a asuntos de la salud (medicamentos y riesgo de exposición).
Con ello se espera proteger a los que se consideran grupos vulnerables, tales como mujeres en gestación, bebes
(futuras generaciones) y trabajadores artesanales del oro. Asimismo se busca prevenir la contaminación por parte
de este metal al ambiente (aire, agua y suelo)”.
185 Por la cual se expide el Reglamento Técnico aplicable a pilas de zinc – carbón y alcalinas que se importen o
fabriquen para su comercialización en Colombia.
186 Informe ANI a DES Infraestructura, marzo de 2013.
187 Por parte de la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena CORMAGDALENA las acciones
en el Programa de Medio Ambiente se enfocaron en cuatro subprogramas: forestal; manejo y disposición final de
residuos sólidos y líquidos; manejo integral de ecosistemas estratégicos y recuperación de la oferta ictiológica; y,
descontaminación ambiental de Barrancabermeja.
188 Instrumento de planificación para definir los lineamientos que permitan priorizar de manera objetiva sus intervenciones presupuestales en materia de ordenamiento hidrológico y manejo integral del río Magdalena en concertación con las autoridades ambientales y los municipios; informe a DES Infraestructura, marzo 2013.
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En el sector aeronáutico, la gestión ambiental adelantada por la Unidad Administrativa
Especial de Aeronáutica Civil (AEROCIVIL) comprendió programas de monitoreo de
calidad aire y ruido para el aeropuerto El Dorado (emisiones aire y ruido) y en los
aeropuertos de Guaymaral, Neiva, lbagué, Flandes, Florencia, Leticia, Pasto, Tumaco,
Villavicencio, Puerto Carreño y Mitú (de aire, ruido y manejo de residuos sólidos) con
el propósito de identificar los impactos generados y la formulación de medidas necesarias por la operación de estos aeropuertos.
Se continuó con los programas de interventorías ambientales en los aeropuertos de
El Dorado, Neiva, lbagué, San Vicente del Caguán, Florencia, Leticia, Barranquilla,
Pasto, Buenaventura, Armenia, Ipiales, Popayán, Tumaco, Arauca, Ocaña, Villavicencio
y Yopal para la supervisión y control de las obligaciones de carácter ambiental, y el
cumplimiento de los requerimientos de los planes de manejo ambiental, y de gestión de
riesgo para el control del peligro aviario y fauna (GERPAF) con el propósito de implementar medidas de dispersión y control de fauna en inmediaciones de los aeropuertos.
Se resalta lo anotado anteriormente con referencia al aeropuerto de Palestina respecto
a la inexistencia de autorizaciones diferentes de la ambiental que den cuenta de los
diseños detallados de megaobras que presentan impactos que exceden lo ambiental
y, respecto de las cuales, no se cuenta con entidades que respondan por la adecuada
gestión e inversión de los recursos.
1.1.3.5. Componente ambiental del sector defensa en el PND 2010- 2014
a) Gestión ambiental sector defensa
El Ministerio de Defensa adoptó el plan estratégico sectorial en gestión ambiental
2012-2014 mediante la Resolución 5662 de agosto de 2012 con los siguientes
objetivos: 1) diseñar e implementar estrategias de educación ambiental para el sector
defensa; 2) optimizar la infraestructura ambiental; 3) mejorar en el uso eficiente de
los recursos hídricos, energéticos y el aire; 4) gestionar ambientalmente los residuos;
5) realizar procesos de contratación con criterios de sostenibilidad; siendo el aspecto
más importante la definición de indicadores de seguimiento de la gestión ambiental
de todas las entidades del sector defensa.
La Armada Nacional adquirió equipos de laboratorio, efectuó mantenimiento de unidades
navales en las costas, contrató consultorías en estudio y monitoreo ambiental y puso
en marcha la planta de tratamiento de aguas en Coveñas, efectuó pruebas de pozo
de agua y adelantó obras del centro de acopio de residuos sólidos en Amazonas, de
redes de aguas servidas y manejo de lodos, entre otras.189
La Fuerza Aérea Colombiana cuenta con un plan estratégico institucional 2006-2019,
en el marco del cual se implementan distintas acciones de carácter ambiental, como
mejoras a los programas de ahorro y uso racional de los recursos naturales, continuidad a los programas de reciclaje y actividades encaminadas hacia la gestión integral
de residuos peligrosos generados en los establecimientos de sanidad militar y por los
grupos técnicos de las unidades militares aéreas.
189 La inversión ambiental realizada por la Armada nacional, fue de $1.721 millones en la vigencia 2012.
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Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
En el tema hídrico en las unidades militares aéreas, las acciones estuvieron orientadas a optimizar los sistemas de tratamiento, realizando el respectivo mantenimiento
preventivo y correctivo oportuno a las plantas de tratamiento de agua potable (PTAR).
Su gestión ambiental se evidenció en la realización de obras de protección, contención
de fuentes hídricas y protección paisajística; manejo de aguas residuales y agua potable; manejo de residuos sólidos; control de emisiones atmosféricas, gestión de residuos
peligrosos; certificado ISO 14000; seguimiento proyecto saneamiento básico; ahorro
y uso eficiente de los recursos naturales; monitoreo ambiental y licencias, control de
vectores, entre otras.190
La Dirección General de Sanidad Militar, expidió directrices para el programa de salud
ambiental, en relación con residuos hospitalarios y similares, enfermedades transmitidas
por vectores, y producción más limpia. Así mismo sobre manipulación de alimentos,
zoonosis, vigilancia de la calidad del agua y saneamiento básico en campaña.
La Industria Militar (INDUMIL)191 incluyó los nuevos lineamientos establecidos en el
plan estratégico sectorial en gestión ambiental del Ministerio de Defensa Nacional
(2012-2014.), enfocados en norma NTC ISO 14001 con énfasis en la Producción
Más Limpia (PML) en sus tres factorías. Así mismo, se efectuaron análisis estadísticos y de calidad de agua para reducción y control de contaminación y planeación de
dos proyectos de inversión que impactan directamente sobre la calidad del agua, la
producción, la salud de las personas y el uso eficiente del recurso hídrico.
De otra parte, se implementó el programa de control de riesgo químico en la Fábrica
de Explosivos Antonio Ricaurte (FEXAR), actualizando la matriz de compatibilidad de
sustancias para cada una de sus áreas.
La Agencia Logística de las Fuerzas Militares192 ha desarrollado tres programas en el
ámbito nacional de acuerdo con lo establecido en la directiva permanente 8 de 2011:
residuos sólidos ordinarios, residuos peligrosos y manejo integrado de plagas.
El plan de manejo ambiental de la Dirección General Marítima (DIMAR)193 definió los
lineamientos para el uso racional del agua, de la energía y manejo adecuado de los
residuos sólidos en la sede central, los centros de investigación, las capitanías de puerto,
los grupos de señalización marítima, las intendencias regionales y las unidades a flote.
La DIMAR opera el proyecto “Sistema de Medición de Parámetros Oceanográficos y de
Meteorología Marina” (SMPOM), cuyo objeto es mejorar la capacidad de observación,
diagnóstico y predicción de la variabilidad climática en las diferentes regiones costeras
que presentan procesos asociados de interacción océano-atmósfera-tierra.
El Hospital Militar Central, dentro de su plan institucional de gestión ambiental (PIGA
2011-2014), cuenta con el Grupo Administrativo de Gestión Ambiental y Sanitaria
(GAGAS). Adicionalmente para el desarrollo del Plan de Gestión Integral de Residuos
190 La inversión ambiental realizada por la Fuerza Aérea Colombiana, fue de $9.274 millones en la vigencia 2012
191 La inversión ambiental realizada por la Industria Militar, fue de $ 1.281 millones en la vigencia 2012.
192 La inversión ambiental realizada por la Agencia Logística de las Fuerzas Militares, fue de $663,3 millones
en la vigencia 2012.
193 La inversión ambiental realizada en DIMAR, fue de $21,5 millones en la vigencia 2012
Contraloría General de la República
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Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Hospitalarios y Similares (PGIRHS)194 cuenta con un centro de acopio de residuos hospitalarios y desarrolla el Plan de Gestión Integral de residuos Peligrosos (RESPEL)195.
La Corporación de Ciencia y Tecnología para el Desarrollo de la Industria Naval, Marítima y Fluvial (COTECMAR)196 cuenta con una política de gestión integral y el plan de
manejo ambiental, que en las planta de Mamonal y Bocagrande, desarrolla programas
de residuos sólidos y residuos peligrosos; residuos especiales y residuos ordinarios, así
como programa de reciclaje. Además, con una firma especializada, efectúa monitoreo
de calidad del aire e isocinético de conformidad con los requisitos, método y procedimiento establecidos en la Resolución 601 del 2006 y la Resolución 610 del 2010.
La Corporación de Ciencia y Tecnología para el Desarrollo de la Industria Naval, Marítima y Fluvial (COTECMAR) cuenta con una política de gestión integral y el plan de
manejo ambiental, que en las planta de Mamonal y Bocagrande, desarrolla programas
de residuos sólidos y residuos peligrosos; residuos especiales y residuos ordinarios, así
como programa de reciclaje. Además, con una firma especializada, efectúa monitoreo
de calidad del aire e isocinético de conformidad con los requisitos, método y procedimiento establecidos en la Resolución 601 del 2006 y la Resolución 610 del 2010.
b) Subsector seguridad
El Sistema de Gestión Ambiental de la Policía Nacional197 incluye como una más de
sus actividades misionales el apoyo en la defensa, protección, vigilancia, control del
medio ambiente y los recursos naturales. Su filosofía es prever y combatir los delitos
ecológicos y contribuir con la protección del medio ambiente a través de la prevención
de la contaminación, el cumplimiento de la legislación y regulaciones ambientales y el
control de los impactos ambientales adversos asociados a sus instalaciones, procesos
y servicios; así como al mejoramiento continuo del desempeño ambiental de la institución, establecidos en la Resolución N°. 03896 del 19 Octubre 2012.
La entidad, en convenio con la Asociación Nacional de Empresarios (ANDI), adelanta el
programa “pilas con el ambiente” que cuenta en 47 puntos de recolección de baterías
en desuso en el ámbito nacional.
Así mismo se inscribió en la convocatoria nacional BIBO 2012, organizada por el periódico
El Espectador, concurso que destaca los diferentes servicios ecosistémicos del país, con
el proyecto “Cuida Palos” preservar la naturaleza, es preservar la vida –reverdecemos la
quebrada “los changos” desarrollado por el Colegio Nuestra Señora de la Lajas de Pasto.
194 Enmarcado en la Resolución 1164/2002 (MAVDT) y Decreto 2676/2000 (MAVDT), establece las directrices
institucionales para la gestión integral de residuos hospitalarios y similares (Segregación, Recolección, Transporte,
Almacenamiento, Transporte externo, Tratamiento y disposición final).
195 Enmarcado en el Decreto 4741/2005 (MAVDT), establece y determina los residuos peligrosos generados en la
institución, así como los mecanismos de gestión integral (Segregación, Recolección, Transporte, Almacenamiento
Interno, Transporte externo, Tratamiento y disposición final) buscando la minimización de los impactos generados.
196 La inversión o gasto asignado al componente ambiental de COTECMAR, para la vigencia 2012, fue de $121,5 millones.
197 La inversión asignada al componente ambiental, para la vigencia 2012 en la Policía Nacional, fue de $1.814,9
millones en el ámbito Nacional, que comprende inversión operativa; manejo, recolección y disposición final de
residuos; programa de uso y ahorro de agua y energía; programa de agua potable, tratamiento y saneamiento; prevención de desastre naturales, riesgos y gestión urbana, entre otros y la inversión en la Policía Antinarcóticos fue de
$445,7 millones en ámbito nacional en materiales, mantenimiento y suministros de elementos (canecas, equipos
y dotación especial manejo de residuos peligrosos y radiactivos), mantenimiento de planta de tratamiento de aguas
residuales, caracterización de aguas industriales y domésticas, capacitación en gestión ambiental, entre otras.
96
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Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
También se construyó una planta de tratamiento de aguas residuales en la Escuela
de Carabineros Rafael Núñez (Corozal) y se llevó a cabo la reforestación de un relicto
de bosque secundario en el sector Nacedero y protección de la Cuenca Hidrográfica
de la Quebrada Mancilla en el Criadero Caballar Mancilla de la Policía Nacional en
Facatativá-Cundinamarca y se cuenta con el plan estratégico de manejo ambiental
de la Escuela Nacional de Carabineros.
La Policía Nacional ha diseñado 24 programas ambientales, desde uso, manejo y
ahorro de agua y energía, gestión integral de residuos, educación ambiental a las
comunidades, apoyo y control del tráfico ilegal de la biodiversidad (flora, fauna y recursos hidrobiológico) hasta apoyo a la administración de justicia y delitos ambientales.
Durante la vigencia 2012, conforme a lo establecido en la directiva administrativa
transitoria 062 de 13 junio de 2011, aseguramiento del sistema de gestión ambiental
(SGA) y ejecución de planes de gestión ambiental en la Policía Nacional, se ordenó
a los equipos de gestión ambiental el desarrollo de sensibilizaciones de los objetivos
ambientales al personal de todos los grados. Se desarrollaron de manera focalizada
estrategias de prevención y mitigación del impacto ambiental en relación con el calendario ambiental, con responsabilidad asignada a través de la Dirección de Protección
y Servicios Especiales, ejecutado por los grupos de policía ambiental y ecológica del
país; así como el apoyo y control a la biodiversidad.
La Dirección de Antinarcóticos (DIRAN), encargada de las operaciones de fumigación de los cultivos ilícitos en el país, en su sistema de gestión ambiental bajo
la norma NTC ISO 14001:2004, elaboró el plan de gestión integral de residuos
peligrosos y el manejo, clasificación y disposición final de todas las categorías de
residuos. Además cuenta con el plan de contingencia para cualquier etapa que
conforma la gestión integral de los residuos.
Por su parte, la Defensa Civil Colombiana198 contempla la gestión ambiental como uno
de sus tres ejes misionales (gestión del riesgo, acción social y protección ambiental).
Por esta razón, la entidad ha desarrollado y adelanta actividades y proyectos de reforestación, proyectos orientados a prevenir, mitigar y controlar los posibles impactos
ambientales, limpiezas de quebradas y parques, participación en retenes ambientales
para prevención del tráfico ilegal de especies de fauna y flora, educación ambiental
para la comunidades, en el marco del Plan Institucional de Gestión Ambiental y siguiendo los lineamientos del Plan Estratégico de Gestión Ambiental del Ministerio de
Defensa Nacional 2012-2014.
c) Subsector justicia
El Ministerio de Justicia y del Derecho, mediante Resolución No. 877 (28 de Dic/2012),
creó el comité de coordinación del Plan Institucional de Gestión Ambiental (PIGA),
que permite identificar las condiciones del entorno ambiental y la relación con los
bienes, productos y servicios de la entidad, el reciclaje de los desechos producto de
su actividad, el cumplimiento de la directiva presidencial No. 382 del 2012 sobre
cero papel y el programa de ahorro y uso eficiente del agua y energía.
198 Los recursos económicos ejecutados para el desarrollo de jornadas de reforestación en diferentes regiones del país
fueron financiados por el Fondo Nacional de Emergencia, ascienden a $85,2 millones en la vigencia 2012.
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La Fiscalía General de la Nación cuenta con el Plan de Gestión Ambiental, bajo la
Norma ISO 14001: 2004, que comprende las buenas prácticas ambientales, acciones de manejo de residuos sólidos, recolección y reciclaje de residuos generados por
la actividad en las oficinas (papel, periódico, cartón entre otros), ahorro eficiente de
agua y energía. Así mismo, y como parte de la implementación de la norma técnica
ISO/IEC 1725; los laboratorios de criminalística han realizado control de los residuos
peligrosos que se generan como resultado de sus análisis e investigaciones.
Se debe destacar la creación de una unidad especializada para delitos ambientales de
la Fiscalía General de la Nación, creada mediante la resolución 0-3438 de 2011 con
el objeto de adelantar investigaciones penales en contra de particulares o empresas
que atenten contra los recursos naturales del Estado y pongan en peligro el ambiente.
La Procuraduría General de la Nación cuenta con una Política Ambiental Institucional
aprobada mediante la Resolución 136 del 2005, en la última vigencia desarrolló en el
ámbito nacional, programas de reducción, reutilización, reciclaje y separación en la fuente.
En particular, la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios y las procuradurías judiciales ambientales y agrarias son las que realizan seguimiento y control preventivo
a las demás entidades de orden nacional y territorial en la materia. El total de usuarios
atendidos en temas de biodiversidad y desarrollo sostenible en el ámbito nacional en el
2012 fue de 8.844. Además se atendieron temas sobre el tráfico ilegal de flora y fauna,
recuperación y desarrollo sostenible de la cuenca del río Magdalena y seguimiento a la
gestión de las autoridades respectivas en la recuperación, conservación y uso sostenible del
ecosistema laguna de Fúquene, Cucunubá y Palacio y su entorno geográfico.
La Defensoría del Pueblo cuenta con el Comité del Sistema de Gestión Ambiental (SGA)
y el Plan de Gestión Ambiental199, establecido mediante Resolución 723 del 24 junio de
2012. Sus programas ambientales se orientan al ahorro y uso eficiente del agua y energía,
mejoramiento de las condiciones ambientales internas, gestión integral de residuos sólidos
y control de emisiones atmosféricas (control de fuentes móviles).
La política ambiental del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses200 se
adoptó mediante la Resolución 1361 del 2009 y los lineamientos establecidos en la Norma Técnica Colombiana ISO 14001 “Sistema de Gestión Ambiental. La Unidad de Salud
Ocupacional, Seguridad Industrial y Medio Ambiente, es la encargada de cumplir, desarrollar,
coordinar y elaborar procedimientos e indicadores de gestión ambiental para lo cual cuenta
con el Plan de Manejo Ambiental, que adoptó el Manual de Procedimiento de la Gestión
Integral de Residuos Hospitalarios y Similares para la recolección, transporte, manejo y
disposición final de los residuos peligrosos, fitosanitarios y biomédicos.
En los programas desarrollados durante la vigencia 2012201, se realizaron montajes de
sistemas de tratamiento primario sobre trampas de grasas, diseño, montaje en marcha de
199 La inversión o gasto ambiental realizado por la Defensoría del Pueblo en el ámbito Nacional, fue de $334,4
millones en la vigencia 2012, mantenimiento preventivo de vehículos, mantenimiento de la planta eléctrica,
mantenimiento del aire acondicionado, obra de alcantarillado, tanque de almacenamiento y suministro de agua y
mantenimiento de la red hidráulica.
200 La inversión ambiental realizada por el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses en el ámbito
Nacional, fue de $ 977,6 millones en la vigencia 2012, en diseño y construcción de plantas de tratamiento de
aguas residuales, caracterización de vertimientos, construcción y dotación de centro de acopio de residuos, manejo, transporte y disposición final de los mismos, adquisición de purificadores de agua, entre otras.
201 Bucaramanga, Pasto, Valledupar, Sincelejo, Villavicencio, Tunja, Yopal, Pereira, Bogotá, Medellín, Cali, entre otras.
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sistemas de tratamiento de aguas residuales, reparaciones locativas y adecuación de cuartos
de residuos temporales peligrosos, control y prevención de los residuos y manejo y control
de residuos gaseosos (gases y olores) generados en cada una de las regionales.
El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), mediante la Resolución 5127 del
2010, estableció un Plan de Gestión ambiental y creó un Comité de Gestión Ambiental
(CIGA). Dadas las condiciones de hacinamiento del personal recluido, los problemas
de recolección, transporte y disposición final de los residuos sólidos; aseo y olores en
los establecimientos carcelarios, resulta trascendental la labor que adelanta el Comité.
1.1.3.6. Componente ambiental del sector agropecuario en el PND 2010- 2014
a)Recuperación de suelos en Colombia (Corpoica)
Con base en el mapa sobre conflictos de uso del territorio (2008) elaborado por el
IGAC con la participación del IDEAM, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
(MADR), MADS, Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER), Corporación
Colombiana de Investigación Agropecuaria (CORPOICA), Parques Nacionales, el IAvH,
el INVEMAR, SINCHI y el Ingeominas202; se identificó que las regiones de Colombia
con mayor grado de tierras intervenidas203 corresponden a la Caribe, en la cual sólo un
2,3% no ha sido transformada, seguida de las depresiones interandinas, las regiones
Andina y Orinoquia, como se observa en la siguiente gráfica.
Gráfica 1.16
Porcentaje de tierras intensamente y parcialmente intervenidas en Colombia por región natural
Fuente: Mapa sobre conflictos de uso del territorio, IDEAM, 2008, adaptado de figuras 3 y figura 4, capítulo 4 “Uso Adecuado y conflictos de usos
de las tierras en Colombia”
202 En 2012 el IGAC publicó el Atlas de la Propiedad Rural en Colombia donde participaron instituciones académicas
como la Universidad de los Andes y la Universidad de Antioquia
203 Intervención: transformación profunda o parcial de la cobertura natural y otros recursos naturales por parte del
hombre. En mapa sobre conflictos de uso del territorio. IDEAM. 2008
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Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Por lo anterior en el PND 2010- 2014 se estableció la necesidad de adelantar procesos de reconversión productiva del suelo204 (regiones Caribe y Andina) y de expansión
de áreas de manera sostenible (Orinoquia y Guajira) en el marco de la estrategia del
sector agropecuario205.
En este sentido, CORPOICA como entidad responsable de la investigación y desarrollo
tecnológico sectorial, adelantó durante el 2012 actividades de manejo sostenible de
suelos y reconversión productiva en 29 proyectos para las regiones Caribe, Orinoquia
y Andina, cubriendo un área de 2.337 ha, de los cuales 17 correspondieron a la
región Caribe con 887 hectáreas, 3 para la región Andina con 311 hectáreas y 9
para la Orinoquia con 1.140 hectáreas. Las estrategias de los proyectos se enfocaron
principalmente a reconversión productiva y rehabilitación de suelos.
Gráfica 1.17
Número de hectáreas objeto de proyectos de recuperación de suelos 2012, por Corpoica, en las regiones
geográficas más intervenidas de Colombia.
Fuente: Corpoica, 2013- Elaboró CGR
Adicionalmente, durante la vigencia 2012 entidades del sector agropecuario encabezadas
por el MADR y CORPOICA, participaron en la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE)
para el sector agropecuario en la región de la Orinoquia, que buscaba la construcción
de un proceso participativo206 en el uso y ocupación del territorio con el fin de identificar oportunidades para la incorporación de aspectos de biodiversidad y servicios
ecosistémicos en las políticas de desarrollo del sector.
204 Se puede entender, como su nombre lo indica, como el paso de prácticas de producción agro-silvopastoril-tradicionales que han causado la pérdida del suelo a otras innovadoras o ancestrales que permitan potenciar y optimizar
la productividad del suelo acorde con su vocación y tratando de solucionar los conflictos de uso allí existentes,
garantizando la sostenibilidad de la producción mediante el uso de productos naturales y orgánicos del desarrollo
tecnológico y el uso adecuado del suelo, manteniendo y recuperando los servicios ambientales.
205 PND 2010-2014. Locomotoras para el crecimiento y la generación de empleo - agropecuaria y desarrollo rural. Pág. 245.
206 Corpoica, MADS, IAvH, IICA, Universidad Nacional de Colombia y el CIAT.
100
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Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
De otra parte, tomando datos de FAOSTAT207 para Colombia sobre el recurso tierra
y su uso durante los últimos 50 años, se observa que para 1961, el uso del suelo
en la agricultura era de 4,97 millones de hectáreas (3,53 en transitorios y 1,44 en
permanentes) y para 2011 fue de 4,0 millones de hectáreas (2,1 en transitorios y
1,9 en permanentes), es decir que el país en este periodo de tiempo dejó de utilizar
cerca de un millón de hectáreas.
Se observa que la pérdida en cultivos transitorios fue de más de 1,4 millones
de hectáreas y que en permanentes creció cerca de 0,5 millones de hectáreas.
Complementariamente, se observa que para 1961 se reportaron 0,23 millones de
hectáreas de área de tierras equipadas con riego y cincuenta años más tarde el
área subió a 1,1 millones de hectáreas.
Estas pérdidas de área cultivada, especialmente en los cultivos transitorios se deben,
entre otras razones, a la crisis del sector en la década de los ochentas y a los efectos
de la apertura económica, sobre todo en cultivos como trigo, cebada, ajonjolí, soya,
entre otros, que se caracterizaban por laboreos intensivos de suelo, que lo dejaban muy
expuesto a los agentes que producen erosión o degradación como la compactación.
En lo que tiene que ver con la degradación del suelo con vocación agropecuaria, el
sector minero ha cobrado una especial importancia debido al otorgamiento indiscriminado
de títulos mineros y el consecuente desarrollo de actividades mineras; está vulnerando
derechos fundamentales y colectivos, desconociendo procesos locales (ambientales, territoriales, sociales y económicos). Un caso específico es el proceso de desplazamiento
de las comunidades, el cambio de uso del suelo, la afectación ambiental representada
en pérdida del suelo, del agua, de la biodiversidad, del paisaje, del aire, la generación
de residuos, se traduce también en un riesgo para la seguridad alimentaria de poblaciones locales, especialmente de zonas como el centro del Cesar y la Guajira, donde
los proyectos mineros abarcan miles de hectáreas y es evidente la ausencia de suelo
para actividades agrícolas (Garay Salamanca, y otros, 2013).
b)Gestión ambiental sectorial 2012
El sector agropecuario desde la perspectiva gubernamental está estructurado con el
MADR a la cabeza como órgano que fija las políticas y entidades ejecutoras y adscritas, como es el caso del INCODER, del ICA que se rigen por derecho público, y
las otras entidades como Corpoica, y los gremios sectoriales que administran recursos
parafiscales que se guían por el derecho privado.
Como resultados de la gestión ambiental del MADR, en el 2012 continuó con la
gestión de residuos peligrosos, en particular, los plaguicidas y con la implementación del programa de silvicultura como alternativa de producción en la zona
marginal de la región cafetera208 que permitió el establecimiento de 2.535 has de
plantaciones forestales en los Departamentos de Antioquia, Caldas, Cundinamarca,
Huila, Risaralda, Santander, Tolima y Cauca.
207 Faostat. 2013. Resources Land Colombia. Recuperado el 20 de Mayo de 2013, de http://faostat.fao.org/site/377/
DesktopDefault.aspx?PageID=377#ancor
208 Corresponde al empréstito celebrado entre el Gobierno Colombiano y el Banco KfW de Alemania para ser ejecutado entre 2007 y 2014.
Contraloría General de la República
101
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Igualmente, en el marco de lo establecido en el CONPES 3724 de 2012209 frente a la
ejecución del programa de reforestación a través del Certificado de Incentivo Forestal
(CIF) se aprobaron por parte del MADS y de FINAGRO un total de 445 proyectos de
reforestación que representaron 56.939 has durante la vigencia 2012.
El MADS participó en diversos comités técnicos sectoriales sobre temas relacionados
con el manejo de biocombustibles, gestión integral del recurso hídrico, mapa de conflictos de uso de la tierra y biodiversidad, entre otros.
Aunque el MADR acompañó al IDEAM en el proceso de diseño del Registro Único
Ambiental (RUA), aún no está implementado en el sector agropecuario, a pesar de
que participó en la construcción y prueba piloto desarrollada en el 2008 y 2009.
Según el MADR su principal reto es interpretar la dinámica y heterogeneidad de las
formas de hacer agricultura en el país y los sistemas que los caracterizan e identifican.
Por otra parte, el deslinde de baldíos de reservas forestales declaradas mediante Ley
2° de 1959, es un tema de agenda entre las entidades del sector agropecuario, en
particular del INCODER y del MADS. Durante la vigencia 2012, el INCODER reportó
la realización de estudios para la sustracción de áreas de ley 2a de 1959, que debido al alto grado de intervención supuestamente han perdido su condición de reserva
forestal, y se constituyen en una alternativa para formalizar la situación jurídica de
la propiedad a campesinos que actualmente la habitan y adelantar titulaciones de
baldíos a que haya lugar.
Como resultado de dichos estudios, las sustracciones que se presentaron ante el MADS
durante el año 2012 se ubican en los municipios de La Cumbre y Restrepo en el
Valle del Cauca, y el Peñón en Santander con cerca de 37.000 hectáreas, solicitudes
que se encuentran a la espera de la decisión de dicho ministerio.
Se plantea la realización de estudios para sustentar la sustracción parcial y los planes
de manejo ambiental de aproximadamente 850.000 has en los departamentos de
Santander, Valle del Cauca, Nariño, Huila, Cauca y norte de Santander vinculados a
solicitudes adelantadas por el INCODER. (Restrepo Salazar, 2013)210.
Corpoica y el MADR, durante el 2012, participaron en la formulación del Plan Integral
de Ordenamiento y Desarrollo Territorial de la Mojana liderado por el DNP, a partir de
la elaboración de la zonificación productiva, y de insumos para la generación de un
sistema de alertas tempranas para la estructuración de sistemas productivos en la zona.
c)Cambio climático y sector agropecuario
En la gestión del riesgo climático se han promovido los seguros agrícolas para eventos
como exceso y déficit de lluvia, vientos fuertes, inundaciones, heladas, granizo, deslizamiento y avalanchas de origen. Es importante destacar que aunque estas acciones
son esenciales para cubrir los riesgos climáticos en el sector agropecuario, aún no han
tenido acogida a pesar de que el gobierno les subsidia las primas en un porcentaje
209 Distribución de recursos para el CIF con fines comerciales (CIFF de reforestación) Vigencia 2012.
210 Restrepo Salazar, Juan Camilo. 2013. MADR. Implementación de la Política Integral de Tierras Periodo 2010
– 2013. Acciones y Resultados Obtenidos en la Materialización de las Políticas de Formalización, Restitución
Administrativa y Recuperación de Baldíos
102
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
apreciable. No obstante, la estructura organizacional del sector agropecuario no tiene una
entidad especializada en el manejo de la información agroclimática; los gremios como
Cenicafe, Cenicaña, Cenipalma a través de sus institutos de investigación si cuentan
con este tipo de información y con el apoyo del Centro Internacional de Agricultura
Tropical (CIAT) que es de vital importancia para la planeación sectorial.
En el sector agropecuario se adelantaron 14 proyectos relacionados con cambio climático
entre 2011 y 2012, la mayoría correspondientes a medidas de adaptación del sector
ante los fenómenos de variabilidad climática e inundaciones que fueron desarrollados
por el MADR (5 proyectos), Corpoica (8 proyectos) e ICA (1 Proyecto).
Sobre el particular, el ICA desarrolló en 2011 un proyecto para mitigar los impactos a
la producción agropecuaria que generó el fenómeno de “La Niña” que fue implementado
en 1200 municipios con recursos del Fondo Nacional de Calamidades y del MADR.
Igualmente, el MADR inició en 2012 un proyecto para promover medidas conjuntas de
adaptación al cambio climático en el sector agropecuario en los países miembros de
la CAN que involucra a los productores de maíz, frijol, arroz y actividades ganaderas,
además de implementar desde el 2011 un proyecto para generar un análisis de vulnerabilidad para la cuenca alta del rio Cauca que se desarrolla en los departamentos
de Cauca, Quindío, Risaralda, Caldas y Valle.
En este tema se resalta también la participación del MADR y CORPOICA en la Red
Interinstitucional de Cambio Climático y Seguridad Alimentaria en Colombia (RICCLISA) en temas de impacto climático sobre la agricultura y la producción de alimentos.
Es de anotar que dentro de la RICCLISA en sus diferentes nodos han participado los
centros de investigación de Corpoica, junto con otras entidades regionales del Medio
Ambiente y centros académicos, como por ejemplo, en Antioquia se abordaron los
temas de conservación de los recursos naturales, impactos de la minería, ordenamiento territorial; en Córdoba se hizo el lanzamiento del nodo Córdoba de RICCLISA,
involucrando actividades para la identificación de proyectos, implementación de alertas
tempranas, entre otras.
Así mismo, en el Nodo Tolima de RICCLISA con la participación de Cortolima se
adelantaron estudios sobre caracterización ambiental, biofísica y socioeconómica de
los páramos y la modelación hidrológica y sedimentológica en escenarios de cambio
climático en la cuenca del río Coello, como instrumento de planificación y ordenamiento
territorial; lo mismo sucedió para la Meseta de Bucaramanga en la realización de la
investigación para valorar la sostenibilidad ambiental de sistemas agroforestales y en
grupos de biodiversidad y biocomercio.
1.1.4. Sección IV. Cambio climático, reducción de la vulnerabilidad
y adaptación y estrategia de desarrollo bajo en carbono
En materia de cambio climático, el PND 2010- 2014 incorpora los principales componentes del CONPES 3700 de 2011 “Estrategia institucional para la articulación de políticas
y acciones en materia de cambio climático en Colombia”, por lo cual incluye acciones
Contraloría General de la República
103
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
en materia de mitigación de generación de emisiones de gases de efecto invernadero
(GEI), y medidas de adaptación a los efectos de los fenómenos de variabilidad climática.
Desde el punto de vista de la mitigación de generación de emisiones de GEI, el PND
2010 -2014 establece como meta la formulación e implementación de la estrategia
colombiana de desarrollo bajo en carbono y la generación de 4 estrategias sectoriales
o planes sectoriales de mitigación.
La Estrategia Colombiana de Desarrollo Bajo en Carbono se desarrolla en el marco de
las medidas nacionales de mitigación del cambio climático211 que busca principalmente
conocer nuestro potencial de mitigación para facilitar la participación de Colombia en
los mercados de carbono, toda vez que Colombia no asume compromisos de reducción
según lo establecido en el Protocolo de Kioto, ya que el país representa tan sólo el
0,37% de las emisiones mundiales212.
La propuesta metodológica para la formulación de la estrategia nacional de desarrollo
bajo en carbono (ECDBC) fue presentada y socializada en el 2012 y se encuentra
en sus fases iniciales de implementación por parte del MADS, por lo cual durante la
vigencia 2012, se culminó la construcción de proyecciones de emisiones sectoriales
hasta el 2040 que van a servir de línea base para las acciones de mitigación analizadas en las curvas de costos de abatimiento en los productivos de energía, residuos,
transporte, minería, industria y agricultura213.
Estos estudios deben determinar el crecimiento de los sectores y su relación con el comportamiento de las emisiones de gases de efecto invernadero, por lo cual hacen parte de la
fase de proyección de escenarios sectoriales futuros, como se observa enla siguiente gráfica.
Gráfica 1.18
Etapas de la construcción de la estrategia colombiana de desarrollo bajo en carbono
Fuente: Dirección de Cambio Climático. MADS 2012. Enfrentando el cambio climático en Colombia.
211 Busca identificar y valorar acciones que estarán encaminadas a evitar el crecimiento acelerado de las emisiones
de GEI a medida que los sectores crecen. Estas acciones contemplarán todas aquellas medidas, intervenciones,
políticas o programas que promuevan la mitigación de GEI o eviten su crecimiento en el largo plazo, que sean
apropiadas para las condiciones nacionales, contribuyan al desarrollo sostenible y no vayan en detrimento del
crecimiento económico del país. CONPES 3700 P.49.
212 IDEAM. Inventario nacional de GEI - Emisiones para el año 2004. Bogotá, 2009.
213 Respuesta cuestionario Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) correspondiente a la vigencia
2012, mediante 2013ER0034184 de abril de 2013.
104
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
El DNP adelanta el “Estudio de Impactos Económicos del Cambio Climático (EIECC)” para
los sectores de transporte, pesca, forestal, ganadería, recurso hídrico y biodiversidad y en
la estimación del impacto de los desastres hidroclimáticos en el crecimiento económico,
que igualmente sirve de insumo para la formulación del Plan Nacional de Adaptación.
Además de la generación de un portafolio preliminar de NAMAS214 para los distintos
sectores215 y la realización de talleres de socialización y generación de capacidades
con los diferentes ministerios que permitan priorizar acciones de mitigación sectorial,
fortalecer el desarrollo de MDL.
No hay cambios relevantes en materia de desarrollo bajo en carbono en relación con
la vigencia 2011, ya que aún no hay estrategias sectoriales ni planes de mitigación
adoptados, por lo que sólo hasta finales del 2013 se evidenciarán avances en la
construcción de esos planes y el inicio de su implementación216.
Cómo se señaló en la Sección III del presente informe, los sectores eléctrico y de residuos
sólidos reportan acciones claras en materia de desarrollo bajo en carbono, durante la vigencia 2012, adicionales a la participación de talleres técnicos de construcción de la ECDBC.
No obstante que la generación de energía eléctrica se encuentra incluida en el sector
minero energético, en Colombia, no es considerada un factor importante de emisiones
GEI, debido a que la mayor parte de la energía proviene de hidroeléctricas consideradas menos contaminantes que las termoeléctricas. Sin embargo el sector energético
en general si genera importantes emisiones al considerar la quema de combustibles
fósiles en vehículos, industrias, térmicas, entre otras actividades; igualmente el cabrón
producido en Colombia está aportando a nivel mundial emisiones que son contabilizadas en los países consumidores.
Igualmente, los residuos sólidos representan sólo el 6% de las emisiones sectoriales
en Colombia217, por lo que, es prioritario contar con un portafolio robusto en los
NAMAS del sector Energía y agropecuario, dada su importante participación en la
generación de emisiones de GEI.
En el marco de acciones de mitigación de generación de emisiones de GEI, el Protocolo
de Kioto establece los Mecanismos de Desarrollo Limpio MDL como un instrumento que
permite a los países desarrollados el cumplimiento de las metas de reducción de emisiones a través de medidas de mitigación, que pueden no sólo efectuarse en su mismo
territorio sino en países en desarrollo que no tienen metas de reducción asociadas.
214 Nationally Appropriate Mitigation Actions- NAMAS
215 NAMA para la gestión integral de residuos sólidos, NAMA de desarrollo urbano orientado al transporte, NAMA para
la eficiencia energética en la producción de panela, Programa de sustitucón de refrigeradores, Energías renovables
en zonas no interconectadas, Fondo de renovación de flota de carga, Eficiencia energética en la industria TNC,
entre otros. MADS abril de 2013.
216 Respuesta Dirección de Cambio Climático- MADS. Vigencia 2011. P. 101
217 IDEAM. 2010 op. cit
Contraloría General de la República
105
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Gráfica 1.19
Participación sectorial en la generación de emisiones de Colombia
Fuente: Inventario nacional de Fuentes y sumideros de Gases Efecto Invernadero 2000- 2004 (IDEAM 2009) Inventario Nacional de Emisiones
GEI. Nota: USCUSS Uso tierra, cambio uso de la tierra y silvicultura
En este sentido, el PND 2010- 2014 establece la meta de generar 300 proyectos de mecanismos de desarrollo limpio218 incluyendo la participación en nuevos
mercados de carbono.
Entre 2010 y 2012 el MADS aprobó 27 proyectos MDL, se registraron 13 proyectos ante Naciones Unidas y tres obtuvieron Certificados de Reducción de Emisiones
CER’s.219 Actualmente el país cuenta con un portafolio de 190 MDL, de los cuales el
42% cuentan con aprobación nacional, el 22 % están registrados en Naciones Unidas
y sólo el 7,3% tienen CER’s aprobados.
Persisten las dificultades para materializar proyectos elegibles en proyectos que cuenten con CER’s, es decir, que hayan culminado satisfactoriamente el ciclo de proyectos
MDL, para poder ser comercializados en el mercado de carbono.
A nivel mundial, la situación es similar, ya que de los 3.962 de proyectos MDL registrados ante Naciones Unidas hasta abril de 2012, sólo el 38% ha dado lugar a
la expedición CER’s según reporte del Centro RISOE de energía, clima y desarrollo
sostenible del Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA)220.
218 El Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) es la herramienta mediante la cual se permite la ejecución de proyectos
de reducción o captura de emisiones de GEI en el territorio de países que no tienen compromisos obligatorios ante
el Protocolo de Kioto (como Colombia). Estas emisiones “capturadas” o reducidas se pueden vender a países o
compañías de países del Anexo I y ayudarles de esta forma a alcanzar sus metas de reducción de emisiones, a
la vez que se aporta al desarrollo sostenible en el país anfitrión. Ortega-P., S.C., A. García-Guerrero, C-A. Ruíz, J.
Sabogal. & J.D. Vargas (eds.) 2010. Deforestación Evitada. Una Guía REDD + Colombia. Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial; Conservación Internacional Colombia; Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF);
The Nature Conservancy; Corporación Ecoversa; Fundación Natura; Agencia de Cooperación Americana (USAID);
Patrimonio Natural - Fondo para la Biodiversidad y Áreas Protegidas y Fondo para la Acción Ambiental. Bogotá
219 Respuesta MADS vigencia 2011 y 2012
220http://finanzascarbono.org/mercados/mecanismo-desarrollo-limpio/estadisticas/
106
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Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Esta situación se explica no sólo por la incertidumbre que generó en los últimos años
la negociación de un nuevo instrumento internacional que reemplazara o prorrogara
la vigencia del Protocolo de Kioto, como se muestra en el análisis del sector gestión
pública del presente informe (Sección III), sino también por la crisis financiera internacional y la capacidad del mercado mundial de carbono de generar unas condiciones
de precios justos221 y transacciones sostenibles a largo plazo, que deberán ser objeto
de otro tipo de análisis222.
Si bien América Latina representa el 20% del total de proyectos MDL registrados ante
la Convención de Cambio Climático de Naciones Unidas (UNFCCC), Colombia (6%)
presenta menores resultados en términos de proyectos MDL registrados ante Naciones
Unidas y de emisión de CER’s, frente a otros países de la región como Brasil (45%)
y México (17%) (Centro RISOE:2012)
Colombia tiene un gran potencial en el sector forestal para la generación de MDL, sin
embargo, las condiciones actuales de aprobación de Proyectos MDL no favorecen a
proyectos forestales, y por esta razón el país ha apoyado la generación de mercados
REDD asociados a deforestación evitada “…el mercado de MDL tiene unos mecanismos
y procedimientos bastante complejos para el registro de proyectos, que excluyen a la
mayoría de proyectos agrícolas, forestales y de reducción de las emisiones derivadas
de la deforestación y degradación de los bosques (REDD)223.”
En este contexto, el PND 2010- 2014 establece la meta de generar 200.000 has de deforestación evitada como parte del desarrollo de la Estrategia Nacional REDD+224 (ENREDD+)
que hace parte del mencionado CONPES 3700225. Para el cumplimiento de la meta de
deforestación evitada (reducción de la tasa de deforestación) se requiere la implementación
de las medidas que se recomienden en la ENREDD+; sin embargo, hasta el momento
dicha estrategia no ha sido formulada en el país, pues aún está pendiente de financiación
con recursos del Fondo Cooperativo para el Carbono de los Bosques en un proceso que se
inició en el 2009 y está sujeto al aval del Banco Mundial.
Aunque el IDEAM ha desarrollado acciones para la consolidación de un Sistema de Monitoreo de Bosques y Carbono desde 2011; sólo sería posible contar con información de
los avances de la meta de deforestación evitada hacia finales de 2014, en caso de que
221 “Justos” hace referencia a que se incluya el valor de compensación de mantener un sumidero de carbono sin
poder usufructuarlo.
222 Banco Mundial. Estado y tendencias del mercado de Carbono. 2012. Washington. State and Trends of the
Carbon Market 2012.
223 Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación- FAO. Las posibilidades de financiación
del carbono para la agricultura, la actividad forestal y otros proyectos de uso de la tierra en el contexto del pequeño
agricultor. Documento de Trabajo 34 Medio ambiente y la Gestión de los Recursos Naturales. Christina SeebergElverfeldt- 2010. Pág 5
224 Cabe señalar que la expresión original REDD buscaba reducir las emisiones causadas por (i) la deforestación; y
(ii) la degradación de los bosques. El termino Plus- REDD+ incluye (iii) el papel de la conservación;(iv) la gestión
sostenible de los bosques; y (v) la mejora de las reservas de carbono forestales.
225 REDD+ es un mecanismo de reducción de emisiones asociado a los bosques, que busca superar las debilidades
que en materia de bosque natural presentan los MDL, por lo cual “…incorpora acciones para reducir las emisiones
de GEI debidas a la deforestación de los bosques naturales en países en desarrollo a saber: (i) disminución de la
deforestación, (ii) disminución de la degradación de los bosques naturales, (iii) conservación de reservas forestales
de carbono (iv) aumento de las reservas forestales de carbono y (v) manejo sostenible de los bosques, todo esto bajo
el soporte financiero de países industrializados”. CONPES PAGS 51, 52
Contraloría General de la República
107
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
se concreten los más de 30 proyectos de deforestación evitada o iniciativas tempranas en
REDD+ identificadas, que se encuentran en fase muy incipiente de formulación y sin la
asignación de recursos para su elaboración, lo que no garantiza el desarrollo de las acciones concretas para evitar la deforestación utilizando este mecanismo. En particular, señala:
“De otra parte, el término de “deforestación evitada”, está definido en términos de
reducir las emisiones debidas a la deforestación y degradación. En tal sentido para
determinar la deforestación evitada, se requiere contar con un periodo de por lo menos
4 años de información de la deforestación ocurrida y la proyección, para establecer el
potencial de reducción de emisiones. Además de la información se requiere formular
la idea de proyecto, hacer su validación y la verificación respectiva para determinar
con exactitud la deforestación evitada.
En tal sentido en este momento, debido al estado de desarrollo de las iniciativas o
proyectos REDD+, la falta de sistemas de monitoreo para los proyectos y los escenarios de referencia, no es posible contar con información de la deforestación evitada
para los periodos 2011 y 2012”226.
Teniendo en cuenta que en el caso colombiano las medidas de mitigación al cambio
climático relacionadas con la reducción de emisiones de gases efecto invernadero
(GEI) no generan un gran impacto sobre el cambio climático global, toda vez que las
emisiones del país representan únicamente el 0,37% de las emisiones mundiales para
el año 2004227; el eje más relevante en Colombia se relaciona con las medidas de
adaptación y reducción de la vulnerabilidad.
Desde el punto de vista de las medidas de adaptación a los efectos del cambio climático,
la CGR adelanta seguimiento a las principales acciones institucionales vinculadas al Plan
Nacional de Desarrollo 2010- 2014, específicamente en lo relacionado con el diseño
institucional, el Plan Nacional de Adaptación y sus componentes territoriales y sectoriales.
En este sentido, se debe tener en cuenta que los impactos del cambio climático son
el resultado de la materialización de una situación de riesgo, la cual depende del tipo
de amenaza228, el nivel de exposición y las condiciones de vulnerabilidad.
“…Para medir el riesgo se deben identificar cuáles son las Amenazas y sus efectos sobre
los sistemas socio-económicos y los ecosistemas, determinar el grado de Exposición
analizando los lugares donde se encuentran estos sistemas y finalmente, determinar
los factores que componen la Vulnerabilidad, es decir aquellos que determinan la
susceptibilidad o predisposición de que un sistema se vea afectado de forma negativa
ante una amenaza. Cuando una amenaza se materializa en un evento, el riesgo se
convierte en un desastre que se traduce en impactos socio-económicos”.229
226 Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS), 2013.
227 IDEAM. 2009 OT. CIT.:
228 Amenaza natural: la probabilidad de ocurrencia de un fenómeno potencialmente destructor, en un área específica
dentro de un determinado periodo de tiempo. Es decir, la probabilidad de ocurrencia (amenaza) del evento adverso, operada en forma multiplicativa por las pérdidas (impacto) o vulnerabilidad, determina el riesgo de pérdida de
bienes, servicios o funcionalidad. En: IDEAM .Segunda Comunicación de Cambio Climático. Pág. 226.
229 DNP. Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático. ABC: adaptación Bases conceptuales. Marco conceptual
y lineamientos. Resumen ejecutivo. 2012:pag 5
108
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Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Entre los avances institucionales más destacados en materia de cambio climático en el
país, se encuentra la formulación de la I y II Comunicación Nacional ante la Convención
Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC), el CONPES 3242
de 2003 “Estrategia Nacional para la Venta de Servicios Ambientales de Mitigación
de Cambio Climático” y el CONPES 3700 de 2011 “Estrategia institucional para la
articulación de políticas y acciones en materia de cambio climático en Colombia”.
Si bien, a partir de las comunicaciones nacionales, el país presentó una primera evaluación de las medidas de mitigación, vulnerabilidad y adaptación frente al cambio
climático; el diseño de estrategias de adaptación, hasta el momento, se centra en
ecosistemas y sectores económicos prioritarios objeto de medidas de adaptación y en
menor medida en la adopción de estrategias desde una perspectiva territorial.230
Ante la vulnerabilidad identificada, preocupa a la CGR que Colombia aún no cuenta con
un Sistema Nacional de Cambio Climático (SISCLIMA), a pesar de que dicho sistema
debía crearse mediante decreto en un periodo no mayor a seis (6) meses después de
la aprobación del documento CONPES 3700 de 2011.
El SISCLIMA no sólo juega una rol fundamental de coordinación y articulación en el
desarrollo de una verdadera política pública sobre cambio climático con la participación de los diferentes ministerios y entidades rectoras en el país, sino que también
permitiría integrar al Fondo de Adaptación, a través del Comité de Gestión Financiera,
y al Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres por intermedio de la Unidad
Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastre quien haría parte de la Comisión
Ejecutiva de Cambio Climático, según lo definido en el CONPES.
Gráfica 1.20
Sistema Nacional de Cambio Climático
Fuente: DNP y MAVDT.
230 Algunos de los impactos para Colombia están documentados tanto en la Primera como en la Segunda Comunicación Nacional ante la CNMUCC. Sin embargo, el país desconoce el impacto económico, social y ambiental de
dichas consecuencias lo que le impide establecer las medias apropiadas y el costo de las acciones necesarias para
adaptarse adecuadamente a los retos que el cambio climático le impone. En: CONPES 3700 de 2011. Pág. 34
Contraloría General de la República
109
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
En los últimos años se han desarrollado múltiples proyectos vinculados a la vulnerabilidad y adaptación del país al cambio climático como el Programa Conjunto Integración
de Ecosistemas y Adaptación al Cambio Climático en el Macizo Colombiano, o el
Proyecto Nacional de Adaptación (INAP) que buscaba formular e implementar medidas
de adaptación en ecosistemas de alta montaña, salud humana y zonas insulares del
Caribe colombiano.
A pesar de lo anterior, la CGR no evidencia una estrategia orientada a coordinar esfuerzos para que las instituciones responsables armonicen los objetivos y estrategias
planteados en los documentos de políticas públicas, con el fin de adecuarlos para hacer
frente a los efectos del cambio climático, con base en la vulnerabilidad evidenciada.231
El CONPES 3700 plantea la formulación e implementación del Plan Nacional de
Adaptación que busca reducir la vulnerabilidad del país e incrementar su capacidad
de respuesta frente a las amenazas e impactos proyectados del cambio climático, por
lo cual requiere de un enfoque sectorial y territorial de formulación e implementación.
Igualmente, el PND 2010 -2014 establece como meta la generación de cinco planes
con incorporación de políticas de adaptación al cambio climático en el sector agropecuario, minas y energía, infraestructura, vivienda y salud durante el cuatrienio, como
parte del proceso de formulación del Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático.
Aunque entre 2011 y 2012 se han presentado avances en la formulación de planes
de adaptación del sector agropecuario, infraestructura y salud232, hasta el momento
ningún sector ha adoptado ni implementado dichos planes sectoriales, por lo cual persisten los precarios resultados de los indicadores de seguimiento entre 2011 y 2012.
Cómo ya se ha señalado233, esta situación se registra por la ausencia de la metodología que deben generar de manera conjunta el DNP, el MADS y el IDEAM según lo
establece el art. 217 de la Ley 1450 de 2011234, de modo que el país no cuenta
aún con un plan nacional de adaptación, ni sus respectivos planes sectoriales.
Durante el período 2011- 2012, el DNP y el MADS desarrollaron insumos dirigidos
a la formulación de la hoja de ruta para la elaboración de los planes territoriales y
231 Informe de Auditoría- Modalidad Especial en Cooperación de Gestión a la Implementación de los Compromisos
Nacionales Asumidos en la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático. CGR. 20072009. Pág. 216
232 En primer lugar, el DNP, MADS y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural-MADR participan en la formulación
de la Estrategia de Adaptación del sector agrícola, con un proyecto piloto en la cuenca alta del río Cauca financiado
con recursos de CDKN Cooperación Climate Development Knowledge Network.
En segundo lugar, el Ministerio de Transporte con el apoyo del DNP, Ministerio de Transporte, Agencia Nacional
de Infraestructura e Invias adelantó en 2011y 2012 la contratación fallida de un estudio de vulnerabilidad de la
infraestructura vial del país, y otros proyectos financiados con recursos del Fondo de Adaptación
En tercer lugar, Instituto Nacional de Salud adelanta un análisis de vulnerabilidad del sector salud frente a los
impactos del cambio climático, con el propósito de generar un índice de vulnerabilidad.
233 Contraloría General de la República. (2012), Análisis y evaluación de la Política Nacional para la Gestión Integral
del Recurso Hídrico (PNGIRH) 2007-2011, Bogotá, D.C.
234 Dicha metodología está compuesta por: (i) Bases Conceptuales de Adaptación, (ii) Hoja de Ruta para la Elaboración de los Planes Territoriales y Sectoriales de Adaptación al Cambio Climático, (iii) Protocolos de Medición de
Riesgo y (iv) Lineamientos y directrices para la incorporación de variables de cambio climático en la planificación
territorial y ambiental de Colombia. Respuesta MADS 2013. (vigencia 2012)
110
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
sectoriales de adaptación al cambio climático y el marco conceptual del plan nacional
de adaptación.235 Sin embargo, el país aún no cuenta con los protocolos de medición
de riesgo, ni con los lineamientos y directrices para la incorporación de variables de
cambio climático en la planificación territorial y ambiental de Colombia, ni ha adoptado
formalmente la hoja de ruta para la elaboración de los planes territoriales y sectoriales
de adaptación al cambio climático, situación que como se señaló no permite avanzar
de manera efectiva en el cumplimiento de las metas del PND sobre este tema.
Esta perspectiva sectorial no es suficiente para afrontar los riesgos asociados al cambio
climático; en este sentido, ONU – Hábitat ha identificado la necesidad de adelantar
programas de desarrollo que integren, a la vez, medidas de adaptación y no necesariamente programas de adaptación al cambio climático como tal, además de resaltar
la importancia de otorgar prioridad al componente local en dichas medidas.
“Muchos gobiernos en países en desarrollo están elaborando estudios nacionales sobre
los posibles efectos del cambio climático y llevando a cabo Programas Nacionales de
Adaptación”. Sin embargo, muchos prestan muy poca atención a las zonas urbanas,
teniendo en cuenta la importancia que tiene la economía urbana para el éxito de la
economía nacional y para la mayoría de los países, para los ingresos y medios de
sustento de gran parte de la población. Por ello, se ha indicado que lo que se necesita
son “Programas de Adaptación al Cambio Climático en Ciudades” y “Programas de
Adaptación Local al Cambio Climático”.236
Según el diagnóstico de vulnerabilidades y medidas de adaptación incluidas en las
comunicaciones nacionales sobre cambio climático y el CONPES 3700, la más alta
vulnerabilidad de las áreas urbanas para el periodo 2011 a 2040 se presentaría
en los departamentos de Tolima, Córdoba, Cesar, Huila, Nariño, con respecto a las
mayores extensiones; mientras que al tener en cuenta el área urbana respecto al
total existente en cada departamento, se presenta alta vulnerabilidad en Putumayo,
Amazonas, Nariño, Córdoba y Tolima.
Igualmente, se identificaron como críticas las zonas costeras e insulares de Colombia,
en particular, Cartagena de Indias, Barranquilla y Santa Marta para el Caribe, y Tumaco y Buenaventura para el Pacifico, de los cuales Cartagena y Tumaco presentan
los mayores índices de vulnerabilidad (IDEAM: 2010.)237
En este contexto, el MADS ha priorizado para el presente cuatrienio seis macroproyectos locales de adaptación, de los cuales hasta el momento no se reportan planes
territoriales de adaptación formulados e implementados.
235 Respuesta MADS 2013 (vigencia 2012)
236 ONU- HABITAT. Informe anual sobre asentamientos humanos 2011. Ciudades y cambio climático: orientaciones
para políticas. Resumen ejecutivo. Pág. 51.
237 II Comunicación de Cambio Climático. Pág. 294, 296
Contraloría General de la República
111
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Cuadro 1.14
Macroproyectos territoriales dirigidos a la adaptación al cambio climático- 2010-2012
Macroproyectos de adaptación
Objetivos
Fortalecimiento de capacidades institucionales
para la implementación de prácticas locales de
gestión del riesgo como medida de adaptación al
cambio climático en la zona Caribe e insular del
Caribe colombiano.
Fortalecer las capacidades institucionales en gestión
del riesgo como medida de adaptación al cambio climático y apoyar en la formulación de propuestas de
acciones locales y concretas para la adaptación al
Cambio Climático.
Reducción del riesgo y la vulnerabilidad al cambio Reducir la vulnerabilidad de las comunidades y auclimático en el región de la depresión Momposina mentar la resiliencia de los ecosistemas en esta reen Colombia.
gión, que enfrenta riesgos de inundación y de sequía
asociados con el cambio climático y la variabilidad
climática. El proyecto operará principalmente en
los municipios de Ayapel, San Marcos y San Benito
Abad.
Proyecto Huila 2050: Preparándose para el cambio Construir un plan departamental de cambio climáclimático
tico que sea financiable y que permita incorporar
estrategias de adaptación y mitigación para el departamento del Huila
Plan regional integral de cambio climático para la Definir colectivamente las líneas estratégicas de acción
región Capital Bogotá – Cundinamarca (PRICC).
y respectivos portafolios de proyectos de mitigación y
adaptación frente a la variabilidad y cambio climático,
que permitan impulsar opciones de desarrollo social y
económico, lo suficientemente robustas para resistir a
las condiciones de un clima cambiante.
Integración de la adaptación al cambio climático en El objetivo principal del proyecto es dar inicio a una sela planificación territorial y gestión sectorial de Car- rie de acciones y planeación necesaria para posicionar
tagena de Indias.
a Cartagena como una ciudad progresiva y activa en
su adaptación ante los impactos del cambio climático, generando las bases para el desarrollo del Plan de
Adaptación al Cambio Climático de la ciudad.
Adaptación a los impactos del cambio climático en Apoyar la implementación de medidas de adaptación
la regulación y oferta hídrica en el área de Chingaza destinadas a aminorar las consecuencias del cambio
– Sumapaz – Guerrero
climático en el abastecimiento de agua y regulación
de las funciones hidrológicas de los humedales de
alta montaña y los ecosistemas del corredor de conservación Chingaza -Sumapaz - Guerrero.
Fuente: MADS 2013. Elaboración: DES- CDMA 2013
Llama la atención que dentro de los proyectos priorizados por el MADS se encuentra
la adaptación al cambio climático de Chingaza – Sumapaz – Guerrero, a pesar de que
esta zona ya había sido incluida en el programa nacional (INAP) que se implementó
en el país entre 2006 y 2011.238
Es evidente que la ausencia de medidas oportunas en materia de adaptación al cambio climático tiene profundas implicaciones sociales, ambientales y económicas para
238 Componente B Diseño e implementación de un programa de adaptación para garantizar el mantenimiento de los
servicios ambientales en el macizo de Chingaza. El proyecto implementó cuatro medidas de adaptación; dirigir
la información sobre cambio climático en la planificación y manejo del Macizo de Chingaza, reducir los impactos
adversos de regulación hídrica de la cuenca del Río Blanco, desarrollar modelos de planificación del uso de la
tierra que incorporen los impactos del cambio climático y mejorar los agroecosistemas productivos en la cuenca.
Resultados del proyecto INAP - donación TF 056350. Informe Final. Julio 2011
112
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
el país, situación reflejada en los efectos de la pasada ola invernal ocasionados por
el fenómeno de “La Niña” que generó importantes pérdidas económicas y humanas
“…afectación a los parques naturales por $500 millones de pesos; pérdidas totales
debidas a las inundaciones en $759.893 millones de pesos; proliferación de infecciones
respiratorias agudas con 470 casos de muerte reportados por infección diarreica aguda
(IRA); daños en infraestructura de agua potable y saneamiento básico por $525.867
millones de pesos; pérdidas en el sector de transporte de $3,4 billones de pesos por
daños en la infraestructura y $417.762 millones de pesos por problemas de operación; y 552.175 viviendas afectadas generando un costo de $2.6 billones de pesos
en reconstrucción y reasentamientos239”.
Por lo todo lo anterior, la CGR hace un llamado a las entidades del SINA y otras instituciones gubernamentales involucradas en la adopción de las medidas necesarias para
garantizar el cumplimiento de las metas establecidas en el PND 2010- 2014 y en el
CONPES 3700 en materia de la creación de SISCLIMA, formulación del Plan Nacional
de Adaptación y sus respectivos planes sectoriales con incorporación de políticas de
adaptación al cambio climático, de modo que la gestión institucional y presupuestal
responda no sólo a la atención de situaciones de desastre y emergencia en el país,
sino que se enfoque de manera prioritaria al tema de adaptación al cambio climático.
Por lo todo lo anterior, la CGR hace un llamado a las entidades del SINA y otras instituciones gubernamentales involucradas en la adopción de las medidas necesarias para
garantizar el cumplimiento de las metas establecidas en el PND 2010- 2014 y en el
CONPES 3700 en materia de la creación de SISCLIMA, formulación del Plan Nacional
de Adaptación y sus respectivos planes sectoriales con incorporación de políticas de
adaptación al cambio climático, de modo que la gestión institucional y presupuestal
responda no sólo a la atención de situaciones de desastre y emergencia en el país,
sino que se enfoque de manera prioritaria al tema de adaptación al cambio climático.
1.2.
Gasto Público ambiental vigencia 2012
1.2.1. El Presupuesto General de la Nación y el gasto público social ambiental
Consecuente con los lineamientos establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo relacionados con la eficiencia del Gasto Público240 cuyos fines deben ir encaminados a su
cumplimiento y teniendo en cuenta las restricciones financieras es necesario continuar
239 DNP. Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático. ABC: adaptación bases conceptuales. Marco conceptual
y lineamientos. Resumen ejecutivo. 2012. Pág. 8
240 PND Soportes Transversales de la Prosperidad Democrática. La administración pública tiene el reto de hacer de
la asignación y provisión de bienes y servicios públicos, procesos eficientes en donde se produzca mejor bajo un
marco de gasto responsable. Gastar bien, bajo los principios del Buen Gobierno, significa dar cumplimiento de
manera sostenible, eficiente y efectiva a los objetivos para los cuales son destinados los recursos. Esto implica
evaluar y asignar recursos de manera que la productividad y la eficiencia constituyan criterios principales y activos
del análisis y la toma de decisiones… En términos generales, esta dinámica responde a un conjunto de procesos
mediante los cuales los gobiernos asignan recursos públicos a entidades ejecutoras con el propósito de alcanzar
los objetivos de política definidos en el Plan Nacional de Desarrollo. Un determinante primordial del éxito de los
procesos de asignación de recursos, medido en términos de su sostenibilidad, eficiencia y eficacia, es el equilibrio
que pueda lograr la balanza de decisiones presupuestales entre los criterios técnicos de asignación, por un lado,
y la inflexibilidad presupuestal y las negociaciones de tipo político, por otro…Los criterios técnicos de asignación
Contraloría General de la República
113
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
con el análisis de la aplicación de los recursos apropiados a las entidades ejecutoras,
que aunque escasos, deben ser administrados y manejados con la mayor diligencia.
En esta ocasión se continuará con el análisis del Gasto Público Social específicamente
al componente Gasto Público Ambiental apropiado para la vigencia en estudio, con el
propósito de determinar que se cumpla con las normas constitucionales y legales que
rigen la materia241, Ley 1485 de 2011 y Decreto 4970 de 2011.
El presente estudio macro busca determinar la eficiencia del gasto a partir de apropiaciones definitivas, es decir, autorizaciones máximas de gasto aprobadas por el Congreso
o en el caso específico de las Corporaciones Autónomas Regionales por los respectivos
consejos directivos en lo que atañe a los recursos propios.
El seguimiento y evaluación de la ejecución del presupuesto para la Contraloría General
de la República se constituye una herramienta relevante de control fiscal, diferente
al seguimiento financiero administrativo que le compete al Ministerio de Hacienda y
Crédito Público y al control político que ejerce el Congreso de la República.
Es necesario indicar que para la CGR el análisis y evaluación a la etapa de ejecución
es de suma importancia, porque es en ésta donde se materializa el gasto y donde se
establece la capacidad de las entidades en la aplicación de los recursos a lo largo de
la cadena presupuestal, para lograr los resultados esperados.
Se debe tener en cuenta que el Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la
Nación en su artículo 95 le impone a la CGR la obligación de ejercer la vigilancia
fiscal de la ejecución del presupuesto sobre todos los sujetos presupuestales, y la
Constitución Nacional le atribuye la competencia y la obligación (art. 354) de llevar
el presupuesto general del sector público, conformado por la consolidación de los
presupuestos general de la Nación y de las entidades descentralizadas territorialmente
o por servicios, cualquiera que sea el orden al que pertenezcan, de los particulares o
entidades que manejen fondos de la Nación, pero sólo en relación con dichos fondos
y de los fondos sin personería jurídica denominados especiales o cuenta, creados por
la ley o con autorización de ésta242.
Dentro de la cadena de ejecución del presupuesto, las reservas presupuestales constituidas adquieren especial relevancia, toda vez que deben ser excluidas de la ejecución de
se basan en análisis y evaluaciones del ciclo presupuestal, y buscan esencialmente que los recursos fluyan hacia
aquellos programas y proyectos que sean capaces de generar mayor productividad y rentabilidad social. Lograr
una adecuada asignación presupuestal, exige tener información detallada sobre la planeación, los procesos y la
gestión de la cadena de valor de los programas, prácticas y proyectos que adelantan las entidades públicas. El
reto del Gobierno se enfoca en fortalecer los mecanismos que permitan mejorar, ostensiblemente, los procesos
de planeación, formulación y evaluación ex ante de estos programas, estrategias y proyectos, como la calidad,
pertinencia, confiabilidad y consistencia de la información reportada. En otras palabras, encontrar mecanismos
para reducir los problemas de información asimétrica en las decisiones de asignación del gasto…
241 Arts. 350 y 366 Constitución Política. Art. 41 Dec.111 de 1996 Se entiende por gasto público social aquel cuyo
objetivo es la solución de las necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua
potable, vivienda, y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población,
programadas tanto en funcionamiento como en inversión. El presupuesto de inversión social no se podrá disminuir
porcentualmente en relación con el del año anterior respecto con el gasto total de la correspondiente ley de apropiaciones. La ley de apropiaciones identificará en un anexo las partidas destinadas al gasto público social incluidas en
el presupuesto de la Nación; Sentencias de la Corte Constitucional: C-151-95, C-317-98 y C-221-11.
242 Posición reiterada por la Corte Constitucional entre otras sentencias C-478-92, C-570-97 y C-557-09
114
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
recursos, ya que se convierten en compromisos que se adquieren al 31 de diciembre
de cada anualidad, pero los bienes y/o servicios están pendientes de recibir teniendo en
cuenta la normatividad en materia de ejecución presupuestal que así lo contempla243.
La exigencia del cumplimiento de la normatividad en materia de constitución de
reservas presupuestales debe ser rigurosa, dado que el artículo 40 de la Ley 42 de
1993 le asigna como función al Contralor General de la República, refrendar las
reservas de apropiación que se constituyan al cierre de cada vigencia y remitirlas al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público para los fines relacionados con la contabilidad de la ejecución del presupuesto.
Respecto a la ejecución de los recursos públicos se resaltan apartes del contenido del
mensaje presidencial con el que se presentó del Presupuesto General de la Nación
para la vigencia 2012, en el cual se hace énfasis en la racionalidad y eficiencia por
parte de las entidades ejecutoras en la aplicación de los recursos públicos: “La formulación del presupuesto se ha realizado con una cuidadosa priorización del gasto,
privilegiando el gasto social, como lo ordena la Constitución Política, protegiendo la
inversión pública y considerando las disponibilidades fiscales de la Nación… Uno de
los objetivos centrales del Buen Gobierno es implantar prácticas de transparencia en
todas las esferas del Estado a través de esquemas efectivos de rendición de cuentas
… Un requisito central para alcanzar este propósito radica en la buena gestión y pulcritud en el manejo de los recursos públicos. Lo anterior implica gastar bien, lo cual
no significa gastar más o gastar menos sino dar cumplimiento, con un enfoque de
resultados, a los objetivos para los que son destinados los recursos... Contamos con
la responsabilidad de las entidades ejecutoras para hacer el mejor uso de los recursos
existentes, incrementando la eficiencia de su gestión. La eficiencia con que se utilicen
los recursos determinará si somos capaces o no de alcanzar las metas y objetivos
propuestos en el Plan Nacional de Desarrollo 2011-2014 Prosperidad para todos...
El Gobierno considera que las entidades deben ejecutar en el curso de la vigencia los
recursos que se programan en sus respectivos presupuestos, de conformidad con lo
dispuesto en la Ley 819 de 2003 y bajo el criterio general de que el presupuesto es
para ejecutarlo y no para realizar operaciones de fiducia que oculten la incapacidad
de las entidades para ejecutar los recursos que se les asigna”.
1.2.2. Ejecucion Presupuestal del SINA central
La misma metodología utilizada para el análisis de los recursos asignados del Presupuesto General de la Nación para el Gasto Público Social Ambiental, se emplea para
el examen de la ejecución presupuestal de los recursos propios de las corporaciones
autónomas regionales.
Las entidades del SINA se financian con aportes del Presupuesto General de la Nación(PGN) y recursos propios. Para la vigencia 2012 los recursos apropiados para financiar
el gasto ambiental de estas entidades ascendió a $1.796.428 millones, correspondiendo
al PGN la suma de $416.001 millones equivalentes al 23% y con recursos propios,
principalmente de las corporaciones autónomas regionales $1.380.427 millones que
representan el restante 77%, ver gráfica 1.21.
243 Art. 8 Ley 819 de 2003 y las transitoriedades del Decreto 4730 de 2005 derogado por el 1957 de 2007 y éste
a su vez modificado por el 4836 de 2011 que se encuentra actualmente en plena vigencia.
Contraloría General de la República
115
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Gráfica 1.21
Distribución del gasto ambiental por fuente de recursos
Fuente: Sistema Integrado de Información Financiera - SIIF
Para efectos de facilitar el análisis se abordarán en forma separada las ejecuciones
presupuestales de los recursos del PGN y los recursos propios que ejecutan las corporaciones autónomas regionales.
En el cuadro 1.15 se presenta la información sobre la ejecución presupuestal consolidada de gastos de funcionamiento e inversión financiados con recursos del Presupuesto
General de la Nación (PGN) para la vigencia 2012.
El total de recursos apropiados llegó a $416.001 millones de los cuales $237.814
millones equivalentes al 57% corresponden a gastos de funcionamiento y $178.188
millones a gastos de inversión, es decir el 43%.
El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Fondo Nacional Ambiental, el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales, Parques Nacionales Naturales
de Colombia y la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, fueron financiados en su
totalidad por el PGN con una asignación para la vigencia 2012 de $308.477 millones
equivalente al 74%. A través de transferencias del presupuesto del MADS, se le asignan
recursos al Instituto Amazónico de Investigaciones Científicas (SINCHI), Instituto de Investigaciones Ambientales del Pacifico (IIAP), Instituto de Investigaciones de Recursos Biológicos
Alexander von Humboldt y al Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras (INVEMAR).
Igualmente veintinueve (29) CARs244 recibieron recursos del PGN por un valor de
$107.524 millones (26%) para gastos de funcionamiento, y de ellas, dieciséis (16)
recibieron recursos para inversión.
244 Incluidas las siete de desarrollo sostenible.
116
Contraloría General de la República
68.259,0
2.064,7
2.635,2
2.635,2
1.813,2
1.813,2
2.635,7
CORPOBOYACA
Funcionamiento
CORPOCALDAS
1.859,9
2.593,4
1.913,1
1.859,9
2.593,4
2.593,4
Funcionamiento
Inversión
CORPONOR
Funcionamiento
Contraloría General de la República
2.593,4
1.733,8
3.593,7
2.635,7
3.773,1
Funcionamiento
CORPOCHIVOR
1.812,3
1.812,3
2.918,9
2.502,8
2.467,7
5.386,6
3.265,3
CDA
Inversión
2.088,1
5.768,2
Inversión
2.679,8
4.744,5
24.318,1
47.023,7
Funcionamiento
2.760,0
Funcionamiento
291,3
694,2
14.880,4
ANLA
Funcionamiento
4.848,1
12.620,6
15.574,6
Inversión
Inversión
12.911,9
25.926,2
23.510,0
Funcionamiento
CORPOMOJANA
22.705,7
49.436,2
Parques Nacionales
33.263,3
13.921,4
35.189,4
16.546,0
Inversión
47.184,7
29.291,6
6.032,7
35.324,3
Funcionamiento
32.221,0
51.735,4
IDEAM
7.388,0
Funcionamiento
Inversión
76.239,1
39.609,0
FONAM
75.882,6
Inversión
130.841,6
152.121,7
MADS
Funcionamiento
62.582,6
Compromisos
Apropiación
definitiva
Entidad objeto del
gasto
-
-
-
179,4
179,4
0,5
0,5
0,9
0,9
346,5
35,1
381,6
23,4
80,2
103,6
402,9
2.259,8
2.662,7
804,3
1.608,1
2.412,5
2.624,6
1.926,1
4.550,7
2.929,4
1.355,3
4.284,7
7.980,1
13.300,0
21.280,1
Pérdidas de
apropiación
2.593,4
2.593,4
-
1.487,2
1.487,2
2.635,2
2.635,2
1.808,2
1.808,2
1.496,7
2.238,7
3.735,4
595,9
2.613,2
3.209,1
279,2
9.591,4
9.870,6
20.066,3
23.488,2
43.554,5
11.465,8
30.677,5
42.143,3
25.396,0
6.032,7
31.428,7
57.368,4
59.867,6
117.236,0
Pagos
-
-
-
28,9
28,9
-
-
-
-
287,9
71,2
359,1
15,8
26,9
42,7
2,9
1.794,2
1.797,0
758,1
619,7
1.377,8
2.455,6
2.320,0
4.775,6
1.865,6
-
1.865,6
7.296,9
1.553,9
8.850,8
Cuentas
por pagar
2.593,4
2.593,4
-
1.516,0
1.516,0
2.635,2
2.635,2
1.808,2
1.808,2
1.784,6
2.309,9
4.094,5
611,7
2.640,1
3.251,8
282,0
11.385,6
11.667,6
20.824,4
24.107,9
44.932,3
13.921,4
32.997,5
46.918,9
27.261,7
6.032,7
33.294,4
64.665,3
61.421,6
126.086,8
Obligaciones
-
-
1.859,9
217,7
2.077,7
-
-
4,1
4,1
1.134,2
157,8
1.292,0
1.453,0
39,7
1.492,7
9,3
1.235,0
1.244,2
1.881,3
210,2
2.091,4
-
265,8
265,8
2.029,9
-
2.029,9
3.593,7
1.161,0
4.754,7
Reservas
0%
0%
0%
9%
5%
0%
0%
0%
0%
11%
1%
7%
1%
3%
2%
58%
15%
17%
3%
6%
5%
16%
5%
9%
9%
18%
11%
10%
18%
14%
%
Perd.
Aprop
0%
0%
100%
11%
55%
0%
0%
0%
0%
35%
6%
22%
70%
1%
31%
1%
8%
8%
8%
1%
4%
0%
1%
1%
6%
0%
5%
5%
2%
3%
(E/A)(*)
0%
0%
100%
13%
58%
0%
0%
0%
0%
39%
6%
24%
70%
1%
31%
3%
10%
10%
8%
1%
4%
0%
1%
1%
7%
0%
6%
5%
2%
4%
%
Reservas
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100%
100%
0%
87%
42%
100%
100%
100%
100%
61%
94%
76%
30%
99%
69%
97%
90%
90%
92%
99%
96%
100%
99%
99%
93%
100%
94%
95%
98%
96%
%
Ejecución
Ejecución gasto ambiental Presupuesto General de la Nación vigencia 2012 (millones de pesos)
Cuadro 1.15
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
117
118
2.388,5
2.388,5
2.736,2
1.534,4
1.534,4
2.393,6
Funcionamiento
CORPORINOQUIA
Funcionamiento
CVS
1.694,4
1.879,9
2.241,7
1.707,5
1.892,3
1.892,3
1.588,7
Funcionamiento
Inversión
Contraloría General de la República
CARDER
Funcionamiento
CAS
6.735,2
6.735,2
1.073,4
1.496,3
1.496,3
1.684,1
1.684,1
6.735,2
Inversión
CRA
Funcionamiento
CARDIQUE
Funcionamiento
CRC
1.724,4
3.004,8
1.985,3
1.019,5
Funcionamiento
CORPOCESAR
Funcionamiento
Inversión
6.735,2
1.682,9
1.719,2
Funcionamiento
1.724,4
1.496,3
2.792,6
CAM
Funcionamiento
1.496,3
2.472,4
Inversión
CORANTIOQUIA
1.001,7
2.156,5
Funcionamiento
1.588,5
CARSUCRE
1.019,5
1.985,3
3.004,8
1.721,1
1.721,1
1.682,9
1.718,5
2.720,2
2.373,6
2.149,0
4.522,6
1.588,7
4.628,9
Funcionamiento
1.588,5
1.879,9
2.143,3
3.837,7
2.393,6
3.949,1
Funcionamiento
CORPONARINO
1.529,5
1.529,5
2.700,7
2.700,7
2.736,2
CORPOGUAJIRA
Compromisos
Apropiación
definitiva
Entidad objeto del
gasto
-
-
-
3,3
3,3
-
-
1,2
1,2
-
-
71,7
0,7
72,4
98,8
7,5
106,3
0,2
0,2
12,4
12,4
13,1
98,3
111,4
5,1
5,1
4,9
4,9
35,5
35,5
Pérdidas de
apropiación
1.019,5
1.985,3
3.004,8
1.691,2
1.691,2
4.998,1
4.998,1
1.678,4
1.678,4
1.434,3
1.434,3
270,5
1.678,2
1.948,7
446,4
1.930,2
2.376,6
1.575,3
1.575,3
1.877,3
1.877,3
740,3
1.965,1
2.705,4
2.067,0
2.067,0
1.529,5
1.529,5
2.553,3
2.553,3
Pagos
-
-
-
-
-
-
728,4
728,4
4,4
4,4
-
-
125,3
9,1
134,4
362,2
64,5
426,7
-
-
-
-
296,0
178,3
474,3
151,5
151,5
-
-
-
Cuentas
por pagar
1.019,5
1.985,3
3.004,8
1.691,2
1.691,2
5.726,5
5.726,5
1.682,9
1.682,9
1.434,3
1.434,3
395,8
1.687,2
2.083,0
808,6
1.994,7
2.803,4
1.575,3
1.575,3
1.877,3
1.877,3
1.036,4
2.143,3
3.179,7
2.218,6
2.218,6
1.529,5
1.529,5
2.553,3
2.553,3
Obligaciones
-
-
29,9
29,9
1.008,7
1.008,7
-
-
62,0
62,0
605,9
31,3
637,2
1.565,0
154,3
1.719,3
13,2
13,2
2,6
2,6
658,0
-
658,0
170,0
170,0
-
-
147,4
147,4
Reservas
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
7%
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1%
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1%
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3%
0%
0%
0%
0%
1%
1%
%
Perd.
Aprop
0%
0%
0%
2%
2%
15%
15%
0%
0%
4%
4%
56%
2%
23%
63%
7%
37%
1%
1%
0%
0%
39%
0%
17%
7%
7%
0%
0%
5%
5%
(E/A)(*)
0%
0%
0%
2%
2%
15%
15%
0%
0%
4%
4%
60%
2%
23%
66%
7%
38%
1%
1%
0%
0%
39%
0%
17%
7%
7%
0%
0%
5%
5%
%
Reservas
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100%
100%
100%
98%
98%
85%
85%
100%
100%
96%
96%
40%
98%
77%
34%
93%
62%
99%
99%
100%
100%
61%
100%
83%
93%
93%
100%
100%
95%
95%
%
Ejecución
Ejecución gasto ambiental Presupuesto General de la Nación vigencia 2012 (millones de pesos)
Cuadro 1.15 (Continuación)
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Contraloría General de la República
416.001,4
TOTAL
367.484,6
2.662,4
3.250,7
5.913,1
573,0
2.188,5
2.761,6
4.171,1
1.461,4
2.125,5
1.759,9
48.516,8
22,4
-
22,4
222,0
54,1
276,1
-
4,3
4,3
1.300,4
254,9
1.555,3
72,1
-
72,1
-
-
0,0
0,0
0,0
104,6
267,3
371,9
2,1
9.962,6
9.964,6
9,5
31,3
40,8
Pérdidas de
apropiación
316.890,3
1.844,3
3.229,3
5.073,5
63,3
1.756,3
1.819,6
227,7
2.267,6
2.495,4
740,3
1.713,7
2.454,1
1.314,7
1.734,6
3.049,3
1.454,6
1.454,6
473,8
1.768,8
2.242,6
576,1
3.751,0
4.327,1
-
4.323,8
4.323,8
16,3
492,7
508,9
Pagos
-
-
-
21.820,0
-
-
-
-
56,4
56,4
112,2
85,6
197,8
66,8
158,2
225,0
252,1
17,8
269,9
42,9
42,9
-
-
7,2
3,4
10,6
-
-
-
-
Cuentas
por pagar
338.710,3
1.844,3
3.229,3
5.073,5
63,3
1.812,7
1.876,0
339,9
2.353,2
2.693,1
807,1
1.872,0
2.679,0
1.566,8
1.752,4
3.319,2
1.497,5
1.497,5
473,8
1.768,8
2.242,6
583,3
3.754,4
4.337,7
-
4.323,8
4.323,8
16,3
492,7
508,9
Obligaciones
1%
7%
28.774,2
0%
0%
28%
2%
9%
0%
0%
0%
47%
11%
30%
2%
0%
2%
0%
0%
0%
0%
0%
7%
7%
7%
0%
70%
65%
1%
4%
2%
%
Perd.
Aprop
818,1
21,4
839,5
509,8
375,8
885,6
1.446,0
32,0
1.478,0
654,3
253,5
907,8
1.405,3
7,5
1.412,8
-
-
-
34,9
34,9
723,9
20,2
744,1
942,5
1,6
944,1
1.563,8
262,9
1.826,6
Reservas
* Indicador correspondiente al incumplimiento en límites en constitución de Reservas, Art. 2 Decreto 1957/07 (15% inversión y 2% funcionamiento)
Fuente: Sistema Integrado de Información Financiera - SIIF
3.250,7
2.684,8
5.935,5
CORPOURABA
Inversión
795,0
Funcionamiento
2.242,7
Inversión
2.389,5
Funcionamiento
Funcionamiento
1.785,9
4.175,4
CORMACARENA
1.785,9
2.761,7
Inversión
3.037,6
2.385,2
2.380,4
CORALINA
Funcionamiento
Inversión
3.586,9
5.142,1
Inversión
CORPOAMAZONIA
2.972,1
1.759,9
3.044,3
Funcionamiento
4.732,0
1.497,5
1.497,5
1.497,5
1.497,5
CORTOLIMA
473,8
1.803,7
4.804,2
473,8
Inversión
CODECHOCO
1.803,7
Funcionamiento
2.277,5
1.307,2
3.774,6
5.081,7
942,5
4.325,3
755,5
Funcionamiento
1.411,7
2.277,5
CSB
4.041,9
Funcionamiento
Inversión
944,5
5.453,6
14.287,9
CORPAMAG
Funcionamiento
CRQ
5.267,8
15.232,5
Inversión
Inversión
1.580,0
786,8
1.589,5
Funcionamiento
2.335,6
2.376,3
CORPOGUAVIO
Compromisos
Apropiación
definitiva
Entidad objeto del
gasto
82%
69%
99%
86%
11%
83%
68%
19%
99%
65%
55%
88%
75%
53%
100%
70%
100%
100%
100%
98%
98%
45%
99%
85%
0%
100%
82%
1%
65%
22%
%
Ejecución
Ejecución gasto ambiental Presupuesto General de la Nación vigencia 2012 (millones de pesos)
17%
30%
1%
14%
64%
17%
29%
81%
1%
35%
24%
11%
18%
46%
0%
29%
0%
0%
0%
2%
2%
51%
0%
14%
100%
0%
6%
98%
33%
77%
(E/A)(*)
18%
31%
1%
14%
89%
17%
32%
81%
1%
35%
45%
12%
25%
47%
0%
30%
0%
0%
0%
2%
2%
55%
1%
15%
100%
0%
18%
99%
35%
78%
%
Reservas
Cuadro 1.15 (Continuación)
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
119
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Gráfica 1.22
Gasto ambiental por tipo de uso entidades del SINA PGN, 2012.
Fuente: Sistema Integrado de Información Financiera - SIIF
La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR), la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca (CVC), la Corporación Autónoma Regional para la
Defensa de la Meseta de Bucaramanga (CDMB) y la Corporación Autónoma Regional
de las Cuencas de los Ríos Negro y Nare (CORNARE) no reciben aportes del PGN y
se financian exclusivamente con recursos propios.
Gráfica 1.23
Distribución de los recursos del PGN por grupos de entidades SINA
Fuente: Sistema Integrado de Información Financiera - SIIF
120
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Como se observa en el cuadro 1.15., todas las entidades financiadas en su totalidad por el PGN presentan pérdida de apropiación, es decir, no comprometieron una
buena parte de esas autorizaciones máximas de gasto aprobadas por el Congreso de
la República, situación que denota falta de gestión administrativa en la aplicación de
recursos asignados para inversión como sucede con el MADS con un 10%, FONAM
9%, IDEAM 16% y ANLA 58%.
De igual manera sucede con algunas CAR a las que se les asignaron recursos del PGN
como ocurre con la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y Oriente de la
Amazonia (CDA) 11%, Corporación Autónoma Regional de Sucre (Carsucre) 4%, Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena (CAM) 7%, Corporación Autónoma Regional
del Quindío (CRQ) 7%, Corporación para el Desarrollo Sostenible del Archipiélago de San
Andrés, Providencia y Santa Catalina (Coralina) 47% y Corporación para el Desarrollo
Sostenible del Sur de la Amazonia (CorpoAmazonia) 28%, recursos necesarios para
adelantar sus actividades misionales.
Siguiendo con el análisis de la ejecución del gasto de los recursos del PGN, la CGR hace
una evaluación de la cadena presupuestal tomando como base los compromisos legalmente
adquiridos (actos administrativos que cuentan con certificado de disponibilidad presupuestal),
obligaciones que comprenden los pagos y cuentas por pagar y reservas presupuestales.
Se observa que en cumplimiento de la normatividad legal en materia del régimen de
reservas presupuestales especialmente el artículo 2 del Decreto 1957 de 2007 que
establece que “de conformidad con lo previsto en el artículo 9° de la Ley 225 de
1995 y el artículo 31 de la Ley 344 de 1996, en cada vigencia, el gobierno nacional
reducirá el presupuesto en el 100% del monto de las reservas presupuestales constituidas sobre el presupuesto del año inmediatamente anterior, que excedan el 2% de
las apropiaciones de funcionamiento y el 15% de las apropiaciones de inversión del
presupuesto de dicho año”, las entidades públicas del orden nacional que son secciones
del PGN, cumplieron con los topes establecidos en la norma mencionada a excepción
de la ANLA que excedió el límite para recursos de funcionamiento en un 8%.
No ocurre lo mismo con algunas CAR que con los recursos del PGN superaron en forma
significativa los máximos determinados para inversión así: Corporación para el Desarrollo
Sostenible de la Mojana y el San Jorge (Corpomojana) en 55%; Corporación para el
Desarrollo Sostenible del Norte y Oriente de la Amazonia (CDA) en 24%; Corporación
Autónoma regional de Chivor (Corpochivor) 85%; Corporación Autónoma Regional de
Nariño (Corponariño) en 24%; Corporación Autónoma Regional de Sucre (Carsucre) en
51%; Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena (CAM) en 45%; Corporación
Autónoma Regional del Guavio (Corpoguavio) en 84%; Corporación Autónoma Regional
del Magdalena (Corpamag) en 85%; Corporación Autónoma Regional del Quindío (CRQ)
en 40%; Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Choco – CODECHOCO en 32%; Corporación para el Desarrollo Sostenible del Archipiélago de San
Andrés, Providencia y Santa Catalina (Coralina) en 30%; Corporación para el Desarrollo
Sostenible del Área de Manejo Especial de la Macarena (Cormacarena) en 66%; Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonia (CorpoAmazonia) en 74%;
y Corporación para el Desarrollo Sostenible del Urabá (Corpourabá) en 16%.
Para la CGR no es de recibo que el 48% de las corporaciones que fueron beneficiarias
de apropiaciones del PGN hayan incumplido la normatividad en materia de límites en la
constitución de reservas presupuestales para inversión y la ejecución de estos recursos haya
Contraloría General de la República
121
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
sido tan baja, lo que denota ineficiencia en la aplicación de estas partidas presupuestales
puestas a su disposición, si se tienen en cuenta los complejos trámites que deben superar
estas iniciativas de gasto ambiental hasta ser aprobados por el Congreso de la República.
Esta mala gestión presupuestal de las CAR se contrapone al argumento de las CARs de la
escasez de recursos para el cumplimiento de sus objetos sociales.
1.2.2.1. Presupuesto corporaciones autónomas regionales
En el informe del año anterior se dejó en evidencia la deficiente gestión presupuestal de
las corporaciones autónomas regionales en su conjunto, como resultado del análisis a las
ejecuciones presupuestales de las vigencias 2009, 2010 y 2011. Con el fin de confirmar
o desvirtuar esa tendencia en el presente informe se realizó la misma evaluación pero
haciendo énfasis en los gastos de inversión. Para el análisis de los tres años anteriores se
efectuó el examen global de los gastos, comprobando que los de funcionamiento (gastos
inflexibles) se ejecutaron casi en su totalidad en todas las corporaciones, con lo cual ese
rubro específico contrarrestó la escasa ejecución de los gastos de inversión (gastos flexibles), que son los que financian los trabajos misionales de las corporaciones para cumplir
con el objeto social para el que fueron creadas, por lo cual las bajas ejecuciones de este
componente se hacen más gravosas en perjuicio del medio ambiente de sus jurisdicciones.
Para los análisis de vigencias anteriores y el presente, la CGR ha tenido en cuenta la
normatividad aplicable en materia presupuestal a las CAR, pero sobre todo la jurisprudencia de la Corte Constitucional, toda vez que ésta ha sido reiterativa en diferenciar
entre recursos del Presupuesto General de la Nación y recursos propios y la normatividad específica aplicable a cada uno de ellos, dado que la mayoría de corporaciones
ejecuta los dos tipos de recursos.
Para el seguimiento y evaluación de los recursos asignados a las CAR del Presupuesto
General de la Nación, se utiliza la plataforma SIIF2 y la normatividad vigente que
se aplica en esta materia. No obstante, y como se consignó en el informe anterior
en materia de ejecución presupuestal de recursos propios, se han detectado grandes
deficiencias, situaciones que no se pueden amparar en la autonomía otorgada a las
corporaciones, dado que ésta no es absoluta y con recientes desarrollos normativos y
reiterada jurisprudencia, los recursos propios de estas entidades deben manejarse acatando los principios constitucionales y legales que rigen el gasto público (planificación,
anualidad, universalidad, unidad de caja, programación integral y especialización), que
les permita realizar unas ejecuciones presupuestales responsables y eficientes.
Debido a que en la vigencia 2012 se detectaron las mismas deficiencias de años anteriores e incluso su agudización, respecto a la constitución de reservas presupuestales
con cargo a los recursos propios de las corporaciones, es necesario hacer claridad
que en lo atinente a la aplicación del Estatuto Orgánico del Presupuesto General de
la Nación, la posición institucional de la CGR ha sido la del acatamiento de la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado respecto a la
autonomía que tienen estas entidades y en efecto solo se cita la sentencia C-275-98,
ratificada por la C-689-11, en las que se les reconoce la autonomía en el manejo
de los recursos propios en lo que tiene que ver con su recaudo programación, elaboración, presentación, aprobación, modificación y ejecución, ya que estas operaciones
presupuestales se tramitan por sus órganos de dirección y administración sin ninguna
injerencia del Ejecutivo Nacional ni del Congreso de la República.
122
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Como se mencionó, la misma Corte Constitucional en abundantes sentencias, ha
dispuesto que la autonomía de las CAR es relativa y en una de las más recientes la
C-570-12 estableció: “Si bien es cierto el artículo 150-7 superior reconoce autonomía
a las corporaciones autónomas regionales, tal autonomía no es absoluta; debe entenderse en el marco del Estado unitario previsto en el artículo 1° de la Carta y está
sujeta a configuración legislativa, en tanto la propia Carta no delimita sus alcances
y contenido”. En este sentido y retomando la posición de la Corte en las sentencias
C-275-98 y C-689-11 antes comentadas y que reconocen la autonomía de las CAR
en materia presupuestal respecto a sus recursos propios, faculta al Congreso de la
República para que legisle sobre el manejo presupuestal de estos recursos, “…Lo anterior, no implica que tales recursos no sean objeto del control fiscal de la Contraloría
General de la República, o que la ley, en forma específica, determine la manera de
su manejo presupuestal, en razón de la autonomía que la Constitución reconoce a
estas Corporaciones. (Sent. C-275-98)…” (Negrilla fuera de texto).
Se debe mencionar que esta misma posición la viene sosteniendo la Corte Constitucional desde su creación. Es así como en la Sentencia C-478-92 relacionada con la
autonomía de las entidades territoriales precisó: “Queda claro de todo lo expuesto que
los entes territoriales tienen una facultad originaria para crear sus normas orgánicas de
presupuesto, señalando cuáles son sus principios, pero siempre en el marco de la ley
orgánica del presupuesto y de las normas presupuestales contenidas en el Título XII de
la Carta Política”. “Los principios constitucionales inspiran a la ley orgánica de todo el
sistema presupuestal (en virtud del artículo 352), y ese núcleo de bases fundamentales
debe fluir hacia todas las demás expresiones del sistema hacendístico colombiano”.
Como se estableció en el acápite anterior las (29) CAR que fueron beneficiarias de
apropiaciones del PGN, en su conjunto no obtuvieron resultados satisfactorios en la
ejecución de esos recursos.
Del análisis y evaluación de los presupuestos totales y recursos propios de las corporaciones
para la vigencia en estudio, se demuestra la tendencia de bajas ejecuciones de recursos
totales, evidenciada en los tres años anteriores, las cuales continúan en niveles inaceptables
y es así que para la vigencia 2012 en su conjunto solo ejecutó el 52% de los recursos, y
el 48% restante lo constituyeron como reservas presupuestales (Gráfico 1.24)
Como se observa en el cuadro 1.16. las corporaciones de mayor capacidad económica
por apropiación definitiva como por compromisos siguen presentando las más bajas ejecuciones, como ocurre con la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR),
que solo ejecutó el 24% de sus recursos y constituyó reservas presupuestales por el 76%,
la Corporación Autónoma Regional de Valle del Cauca (CVC) que ejecutó recursos por el
60% y constituyó reservas por el 40%, la Corporación Autónoma Regional de los Valles
del Sinú y del San Jorge- (CVS) que ejecutó recursos por el 48% y constituyó reservas
por el 52%, Corporación Autónoma Regional de Antioquia (Corantioquia) ejecutó recursos
por el 66% y reservó el 34% y Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la
Meseta de Bucaramanga (CDMB) que ejecutó recursos por 30% y constituyó reservas
por el 70% y Corporación Autónoma Regional de las Cuencas del Río Negro y Nare
(Cornare) que ejecutó el 73% constituyendo reserva por el 27%.
El anterior análisis se realizó sobre los gastos totales, es decir, incluyendo gastos de
funcionamiento, gastos de inversión y servicio de la deuda. Dado que tanto los recursos
para funcionamiento como para el servicio de la deuda, por el hecho de ser inflexiContraloría General de la República
123
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Cuadro 1.16
Ejecuciones presupuestales CARs - vigencia 2012 (Millones de pesos)
Entidad
Aprop.def.
Compromisos
Pagos
Ejecución
(Pagos+
CxPagar)
Reservas
Presupuestales
%
Reservas
CAR
512.811,4
459.954,3
108.849,3
0,0
108.849,3
351.105,0
76%
CVC
113.526,3
84.918,8
50.518,9
16,6
50.535,6
34.383,3
40%
CVS
83.103,3
71.812,0
32.532,0
2.092,0
34.624,0
37.188,0
52%
CORPOGUAJIRA
34.652,1
29.558,7
20.255,8
429,9
20.685,7
8.873,0
30%
CRA
48.662,3
43.859,4
30.544,6
229,2
30.773,7
13.085,6
30%
CORPORINOQUIA
21.013,6
13.818,8
10.599,4
0,0
10.599,4
3.219,4
23%
CORANTIOQUIA
53.683,5
45.897,9
29.753,1
656,1
30.409,2
15.488,7
34%
CORNARE
46.004,9
45.384,8
31.042,8
2.032,0
33.074,8
12.310,0
27%
CARDIQUE
42.819,9
40.424,9
35.963,6
133,4
36.097,1
4.327,8
11%
CORPOAMAZONIA
23.101,2
17.515,7
8.394,2
814,9
9.209,1
8.306,6
47%
CDMB
46.575,7
33.367,6
9.925,7
0,0
9.925,7
23.441,9
70%
CORPONOR
29.290,5
24.681,2
21.598,8
68,8
21.667,6
3.013,6
12%
CORMACARENA
32.277,1
25.820,3
11.657,4
1.076,4
12.733,8
13.086,4
51%
CAS
23.582,8
18.403,5
15.667,1
1.074,5
16.741,6
1.661,9
9%
CORTOLIMA
33.978,8
24.951,5
14.711,0
242,4
14.953,4
9.998,1
40%
CORPOCALDAS
47.730,4
42.284,5
23.594,7
1.212,0
24.806,6
17.477,8
41%
CORPOCESAR
41.716,3
18.768,9
18.768,9
0,0
18.768,9
0,0
0%
CORPOBOYACA
25.030,5
22.307,3
16.260,8
108,9
16.369,6
5.937,6
27%
CARDER
27.959,8
24.173,4
16.753,7
15,4
16.769,1
7.404,3
31%
CAM
20.523,6
19.686,4
19.686,4
0,0
19.686,4
0,0
CORPAMAG
33.665,7
21.540,9
13.903,5
3.106,3
17.009,8
4.531,2
CRC
21.533,0
20.107,6
15.343,1
0,0
15.343,1
4.764,5
24%
CORPOURABA
15.326,1
13.331,3
11.142,2
764,8
11.907,0
1.424,4
11%
CORPOGUAVIO
16.007,7
14.046,4
7.207,5
348,1
7.555,6
6.490,9
46%
CORPONARIÑO
15.129,9
11.328,0
8.836,1
616,7
9.452,8
1.875,2
17%
CRQ
19.069,1
10.908,2
9.244,5
67,3
9.311,8
1.596,4
15%
CORPOCHIVOR
13.300,6
11.824,6
6.909,2
241,1
7.150,3
4.674,4
40%
CODECHOCO
0%
21%
11.586,3
11.058,7
8.420,6
452,6
8.873,2
2.185,5
20%
CORALINA
8.898,0
6.737,7
4.147,9
495,5
4.643,4
2.094,4
31%
CARSUCRE
7.637,3
7.237,7
7.237,7
0,0
7.237,7
0,0
0%
CDA
8.311,0
7.521,9
5.214,3
406,0
5.620,3
1.901,6
25%
CORPOMOJANA
5.758,3
4.896,5
3.320,7
68,8
3.389,5
1.507,0
31%
CSB
3.684,1
3.612,9
3.245,6
367,3
3.612,9
0,0
1.487.951,2
1.251.742,3
631.251,1
17.136,7
648.387,8
603.354,5
Fuente: Consolidador de Hacienda e Información Financiera Pública - CHIP
124
Cuentas
x Pagar
Contraloría General de la República
0%
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Gráfica 1.24
Presupuesto total (ejecutado y reservas) de las CARs 2012.
Fuente: Consolidador de Hacienda e Información Financiera Pública - CHIP
bles alcanzan grandes niveles de ejecución, para este cálculo específico contrarrestan
las mínimas ejecuciones de los recursos destinados para inversión que son los que
realmente financian el objeto social de las Corporaciones, por lo cual a este rubro se
le efectuará más adelante un análisis particular. (cuadro 1.18)
Siguiendo con el mismo esquema de análisis se establece que las corporaciones de
menor holgura económica, no obstante sus escasos recursos también continúan con
las deficiencias en sus ejecuciones presupuestales: Corporación para el Desarrollo
Sostenible de la Mojana y el San Jorge (Corpomojana) que con tan solo $4.896,5
millones de presupuesto apropiado ejecutó el 69% y constituyó reservas por el 31%,
CORALINA con una apropiación de $6.737,7 millones constituyó reservas por el 31%
y CDA con una apropiación de $7.521,9 millones constituyó reservas por el 25%.
Efectivamente y como se observa en la Gráfica 1.26, las reservas presupuestales de
inversión se incrementaron pasando a un 59%, es decir que la ejecución para este
rubro en su conjunto solo llegó al 41%.
Como se mencionó anteriormente se consideró efectuar un análisis y evaluación a los gastos
de Inversión de las corporaciones con el fin de examinar las ejecuciones de este rubro que
financia los programas y proyectos que materializan el negocio misional de esas entidades,
por considerar que en las ejecuciones totales, las correspondientes a gastos de funcionamiento y servicio de la deuda, por sus grandes niveles de ejecución debido a su inflexibilidad,
contrarrestaban los bajos niveles de ejecución de los gastos destinados a inversión.
Como se aprecia en el cuadró 1.18 la ineficiencia en la ejecución del gasto se agudiza por
los bajos niveles de ejecución de recursos de inversión, como queda en evidencia tomando
las mismas entidades examinadas en las ejecuciones totales: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR), ejecutó el 12% de sus recursos de inversión y constituyó
Contraloría General de la República
125
126
Contraloría General de la República
5.724,1
5.748,7
Carder
CAM
100
100
2.696,3
2.589,8
252.752,4
Corpomojana
CSB
Total
230.285,2
2.589,8
2.656,6
2.574,0
2.210,2
2.565,2
5.503,3
3.627,8
2.868,0
4.068,2
1.825,3
3.939,0
10.763,1
6.754,5
5.748,7
5.332,7
5.640,9
3.530,2
9.088,4
9.453,0
5.682,1
4.162,0
10.128,7
3.552,8
3.800,8
8.117,4
7.954,7
7.296,4
5.594,0
6.366,3
4.752,9
3.769,5
18.476,1
49.892,4
Ejecución
100
99
94
100
90
98
91
85
95
82
99
90
98
100
93
96
100
99
91
97
85
98
57
90
96
99
94
89
98
93
95
79
89
%
22.467,2
0,0
39,7
177,4
0,0
300,7
105,5
338,2
490,1
214,3
401,5
34,2
1.135,1
118,0
0,0
391,4
214,2
0,0
105,6
925,3
198,3
738,8
242,8
2.729,1
415,8
308,1
67,8
474,9
658,8
159,1
366,4
207,3
4.891,5
6.017,4
Reservas
Fuente: Consolidador de Hacienda e Información Financiera Pública - CHIP
100
100
2.210,2
2.751,4
Carsucre
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
%
CDA
2.865,9
5.855,1
Corpoboyaca
Coralina
3.530,2
Corpocesar
5.608,8
9.194,0
Corpocaldas
3.966,0
10.378,3
Cortolima
Codechocó
5.880,4
CAS
Corpochivor
4.900,8
Cormacarena
3.358,0
10.371,6
Corponor
Crq
6.281,9
CDMB
4.282,4
4.216,6
Corpoamazonía
2.226,9
8.425,5
Cardique
Corponariño
8.022,5
Cornare
Corpoguavio
7.771,4
Corantioquia
3.973,2
6.252,8
Corporinoquía
Corpourabá
6.525,4
CRA
6.872,5
5.119,3
Corpoguajira
11.898,2
3.976,8
CVS
Corpamag
23.367,6
CRC
55.909,8
CVC
Compr
CAR
Entidad
Gastos Funcionamiento
0
1
6
0
10
2
9
15
5
18
1
10
2
0
7
4
0
1
9
3
15
2
43
10
4
1
6
11
2
7
5
21
11
%
976.019,6
1.023,1
2.200,2
4.770,5
5.027,5
3.871,9
5.449,9
7.858,6
7.550,1
7.045,5
11.819,6
9.358,1
8.209,4
14.523,5
13.397,7
18.449,3
15.016,2
15.238,7
31.773,5
14.573,2
11.421,3
19.933,7
12.109,9
26.714,9
13.299,2
31.999,3
36.241,9
38.126,6
7.566,0
37.334,0
24.439,4
64.485,8
61.551,3
393.639,8
Compr
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
%
395.108,2
1.023,1
732,9
3.046,3
5.027,5
2.078,2
3.369,9
3.522,4
6.443,8
5.384,6
5.730,3
7.968,0
4.579,9
10.110,6
13.397,7
11.436,4
9.292,8
15.238,7
14.401,3
5.500,4
9.957,7
7.586,0
9.339,1
6.002,1
5.408,3
27.952,6
23.999,7
23.112,8
5.005,4
24.407,4
15.932,8
27.505,0
32.059,5
48.554,9
Ejecución
100
33
64
100
54
62
45
85
76
48
85
56
70
100
62
62
100
45
38
87
38
77
22
41
87
66
61
66
65
65
43
52
12
%
Gastos de Inversión
580.884,4
0,0
1.467,3
1.724,2
0,0
1.793,7
2.080,0
4.336,2
1.106,3
1.660,9
6.089,3
1.390,2
3.629,4
4.412,9
0,0
7.013,0
5.723,4
0,0
17.372,2
9.072,8
1.463,6
12.347,7
2.770,7
20.712,8
7.890,9
4.019,7
12.242,2
15.013,8
2.560,6
12.926,6
8.506,6
36.980,7
29.491,8
345.085,0
Reservas
0
67
36
0
46
38
55
15
24
52
15
44
30
0
38
38
0
55
62
13
62
23
78
59
13
34
39
34
35
35
57
48
88
%
22.430,4
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
144,9
0,0
0,0
1.435,9
0,0
1.316,9
0,0
1.101,8
985,8
2.199,7
370,8
0,0
0,0
1.120,4
0,0
0,0
0,0
0,0
3.349,5
0,0
10.404,7
Compr
Ejecución CARs por componentes - vigencia 2012 (Millones de pesos)
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
100
0
0
100
0
100
0
100
100
100
100
0
0
100
0
0
0
0
100
0
100
%
22.427,5
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
144,6
0,0
0,0
1.435,9
0,0
1.316,9
0,0
1.101,8
985,8
2.199,7
370,8
0,0
0,0
1.120,4
0,0
0,0
0,0
0,0
3.349,5
0,0
10.402,0
Ejecución
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
100
0
0
100
0
100
0
100
100
100
100
0
0
100
0
0
0
0
100
0
100
%
Servicio de la Deuda
2,9
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,3
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
2,6
Reservas
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
%
Cuadro 1.17
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Gráfica 1.25
Recursos comprometidos por componente presupuestal en las entidades del SINA, 2012.
Fuente: Consolidador de Hacienda e Información Financiera Pública - CHIP
reservas presupuestales por el 88%; la Corporación Autónoma Regional de Valle del Cauca
(CVC) que ejecutó recursos de inversión por 52% y constituyó reservas por el 48%; la
Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge (CVS) que ejecutó
recursos de inversión por el 43% y constituyó reservas por el 57%; Corporación Autónoma
Regional de Antioquia (Corantioquia) ejecutó recursos de inversión por el 61% y reservó
el 39%; Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga
(CDMB) que ejecutó recursos de inversión por 22% y constituyó reservas por el 78%; y
Corporación Autónoma Regional de las Cuencas del Río Negro y Nare (Cornare) que
ejecutó el 66% de recursos de inversión constituyendo reserva por el 34%.
Con las Corporaciones con menor capacidad económica se establece la misma tendencia de desmejoramiento en la ejecución de sus recursos de inversión: Corporación
para el Desarrollo Sostenible de la Mojana y El San Jorge (Corpomojana) que con tan
solo $2.976,8 millones de presupuesto apropiado para inversión ejecutó el 33% y
constituyó reservas por el 67%, CORALINA ejecutó recursos por el 54% y constituyó
reservas por el 46% y CDA ejecutó recursos por el 64% constituyó reservas por el 36%.
Contraloría General de la República
127
128
64.485,8
24.439,4
37.334,0
75.513,2
28.894,4
41.077,9
14.008,6
42.941,8
36.819,0
32.564,3
18.312,2
35.386,9
15.571,3
24.852,3
16.015,6
22.027,7
CVS
CORPOGUAJIRA
CRA
CORPORINOQUIA
CORANTIOQUIA
CORNARE
CARDIQUE
CORPOAMAZONIA
Contraloría General de la República
CDMB
CORPONOR
CORMACARENA
CAS
CORTOLIMA
14.523,5
8.209,4
17.211,8
21.719,9
14.729,8
16.405,1
CORPOBOYACA
CARDER
CAM
CORPAMAG
5.425,4
5.323,9
2.976,8
823,3
1.144.296,4
CARSUCRE
CDA
CORPOMOJANA
CSB
Total
847,3
382.231,2
976.559,6
694,0
2.723,9
5.027,5
1.820,7
3.063,6
3.342,8
6.442,9
4.953,9
5.400,6
7.203,2
4.579,9
7.004,3
13.937,7
11.424,4
9.292,8
15.238,7
13.577,1
5.396,3
9.481,0
6.618,6
9.270,4
6.002,1
4.683,8
27.979,6
22.366,8
22.623,1
5.005,4
24.269,8
15.791,4
25.569,3
32.043,4
48.554,9
Pagos
1.023,1
2.200,2
4.770,5
5.027,5
3.871,9
5.449,9
7.858,6
11.819,6
Fuente: Consolidador de Hacienda e Información Financiera Pública - CHIP
5.685,6
9.141,3
5.628,9
12.958,8
CRQ
CORPOCHIVOR
CODECHOCO
7.550,1
10.008,1
CORPONARIÑO
CORALINA
7.045,5
13.711,1
CORPOGUAVIO
9.358,1
9.572,6
10.935,4
CRC
CORPOURABA
13.937,7
18.449,3
15.016,2
15.238,7
31.773,5
35.996,0
37.846,1
CORPOCALDAS
CORPOCESAR
14.573,2
11.421,3
19.933,7
12.109,9
26.714,9
13.299,2
31.999,3
36.241,9
38.126,6
7.566,0
61.551,3
84.391,7
393.639,8
419.819,6
Compromisos
CAR
Aprop.def.
CVC
Entidad
13.444,0
175,8
39,0
322,4
0,0
257,5
306,3
179,6
0,9
430,7
329,7
764,8
0,0
3.106,3
0,0
12,0
0,0
0,0
824,3
104,1
476,7
967,4
68,7
0,0
724,5
0,0
1.632,9
489,7
0,0
137,6
141,4
1.935,8
16,1
0,0
Cuenta x Pagar
395.675,2
1.023,1
732,9
3.046,3
5.027,5
2.078,2
3.369,9
3.522,4
6.443,8
5.384,6
5.730,3
7.968,0
4.579,9
10.110,6
13.937,7
11.436,4
9.292,8
15.238,7
14.401,3
5.500,4
9.957,7
7.586,0
9.339,1
6.002,1
5.408,3
27.979,6
23.999,7
23.112,8
5.005,4
24.407,4
15.932,8
27.505,0
32.059,5
48.554,9
Obligación
(Ejecución)
Ejecución presupuestal gastos inversión CARs - vigencia 2012 (Millones de pesos)
580.884,4
0,0
1.467,3
1.724,2
0,0
1.793,7
2.080,0
4.336,2
1.106,3
1.660,9
6.089,3
1.390,2
3.629,4
4.412,9
0,0
7.013,0
5.723,4
0,0
17.372,2
9.072,8
1.463,6
12.347,7
2.770,7
20.712,8
7.890,9
4.019,7
12.242,2
15.013,8
2.560,6
12.926,6
8.506,6
36.980,7
29.491,8
345.085,0
Reservas
0%
67%
36%
0%
46%
38%
55%
15%
24%
52%
15%
44%
30%
0%
38%
38%
0%
55%
62%
13%
62%
23%
78%
59%
13%
34%
39%
34%
35%
35%
57%
48%
88%
% Reservas
Cuadro 1.18
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Gráfica 1.26
Ejecución presupuestal gastos de inversión CAR´s 2012
Fuente: Consolidador de Hacienda e Información Financiera Pública - CHIP
1.2.2.2. Papel del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en el seguimiento a las ejecuciones presupuestales de las CAR.
Teniendo en cuenta que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible realiza la
evaluación integral a las 33 CAR en la que se analiza, resume y compara sus resultados con el propósito de observar los avances en la ejecución física y financiera de
los programas y proyectos de los Planes de Acción Trienal (PAT) y de los Planes de
Gestión Ambiental Regional (PGAR), como también realiza un seguimiento y evaluación a la ejecución financiera y presupuestal. Teniendo en cuenta que en este capítulo
históricamente se efectúa un seguimiento puntual a las ejecuciones presupuestales de
las corporaciones autónomas regionales, se considera necesario realizar un análisis a
la manera como el MADS en aplicación de la normatividad vigente califica en este
tema a las autoridades ambientales regionales.
Se reitera que normativamente mediante el Decreto 4836 de 2011 se reguló taxativamente
la forma de calcular el rezago presupuestal así: “Las reservas presupuestales corresponderán
a la diferencia entre los compromisos y las obligaciones, y las cuentas por pagar a la
diferencia entre las obligaciones y los pagos”. Además se debe establecer que la ejecución
corresponde realmente a las obligaciones contraídas al finalizar cada vigencia, es decir,
los pagos y las cuentas por pagar, debido a que precisamente la constitución de reservas
presupuestales se deben a que al cierre del año fiscal no se han recibido los bienes y/o
servicios y se espera llevar a cabo su ejecución en el año inmediatamente siguiente con
cargo al presupuesto de la vigencia en que se adquiere el compromiso, por lo que dichas
reservas no se pueden considerar como ejecución presupuestal.
Del examen a la evaluación de ejecución del gasto de las 33 CAR efectuado por el
MADS a las vigencias 2009-2011, como se mencionó anteriormente, considera como
parte de la ejecución presupuestal las reservas, lo cual difiere de la evaluación que
Contraloría General de la República
129
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
realiza la CGR y por tal razón, las cifras y análisis presentados difieren sustancialmente
en los informes que se presentan al Congreso de la República en cada vigencia por
parte de estas dos entidades.
Es de tener en cuenta que la Corte Constitucional mediante Sentencia C-570-12 avaló
la competencia del MADS para realizar la función de inspección y vigilancia a las corporaciones autónomas regionales y a su vez la forma de efectuarlas y le asigna un rol
de enlace entre esas corporaciones y los Órganos de Control incluyendo la Contraloría
General de la República como encargada de la Vigilancia Fiscal de esas Autoridades
Ambientales Regionales en los siguientes términos:
“Dentro de este diseño institucional que ha avalado la jurisprudencia constitucional y en
vista de la entidad del interés en juego, se justifica que el Ministerio tenga a su disposición herramientas como la evaluación y control preventivo, y la inspección y vigilancia
de los órganos del SINA, incluidas las corporaciones autónomas regionales, con el fin de
verificar la implementación de la política y evaluar sus resultados. Como a continuación
se examinará, se trata de herramientas de control leve que en ningún caso autorizan al
Ministerio a variar las decisiones de las corporaciones sino que sirven para establecer
un dialogo con éstas y las autoridades de control”. (Negrilla fuera de texto).
“Por tanto, las funciones de inspección y vigilancia, en tanto no habilitan al organismo
que las ejerce para revocar decisiones del ente sujeto a control o para ordenarle adoptar
correctivos, no son incompatibles con la autonomía de las corporaciones autónomas
regionales; su poder de decisión se mantiene intacto y los hallazgos derivados de la
inspección y vigilancia servirán para que las corporaciones voluntariamente adopten
correctivos o para que los organismos de control –como la Contraloría o la Procuraduría- inicien los procesos correspondientes”. (Negrilla fuera de texto).
1.3. Conclusiones
Desde la perspectiva de la política ambiental, la CGR analiza los avances en la implementación del conjunto de metas y acciones prioritarias a desarrollar por parte del
Gobierno Nnacional en el cuatrienio en el marco de la Estrategia de sostenibilidad
ambiental245 del PND 2010- 2014, en particular, lo correspondiente a los ejes estratégicos: (i) Biodiversidad y servicios ecosistémicos, (ii) Gestión integral del recurso
hídrico, (iii) Gestión ambiental sectorial y urbana y (iv) Cambio climático, reducción
de la vulnerabilidad y adaptación y estrategia de desarrollo bajo en carbono.
Terminada la primera vigencia completa de la implementación del Plan Nacional de Desarrollo PND 2010- 2014 y de la creación del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
(MADS), luego de la reforma institucional del 2011, hay pocos resultados en materia del
cumplimiento de las metas prioritarias del PND en relación al eje estratégico de Biodiversidad
y servicios ecosistémicos relacionados con la ordenación y zonificación de reservas forestales
de la ley 2° de 1959 y la delimitación de humedales durante la vigencia 2012; Si bien,
en los casos señalados, se reportan avances en la implementación de las metas, dichos
avances no permiten aún generar productos concretos que se consideren como resultados
anuales de cumplimiento de las metas establecidas.
245 En particular lo relacionado con la gestión ambiental integrada y compartida del PND 2010- 2014
130
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Igualmente, aún no hay formulados planes estratégicos de macrocuencas, y de planes
de ordenación y manejo de cuencas (POMCAS) bajo el nuevo esquema legal propuesto
en el PND, dada la reciente expedición del Decreto 1640 de 2012; y no hay POMCAS
actualizados con consideraciones de gestión del riesgo.
En materia de ordenamiento del recurso hídrico, persiste la ausencia de definición de
franja paralela de protección hídrica (Zonas de ronda) que permita unificar los criterios
de las autoridades ambientales para su delimitación y conservación, por lo anterior el
20% de las CAR- CDS manifiestan no haber adelantado ningún proceso de delimitación
en su jurisdicción. De igual forma sucede con la delimitación de las cotas máximas
de inundación por parte del 64% de las CAR-CDS.
De igual forma ocurre en la estrategia de Cambio Climático establecida en el PND 20102014, dado que aún no se ha creado el Sistema Nacional de Cambio Climático (SISCLIMA),
no existen aún estrategias sectoriales de desarrollo bajo en carbono ni Planes Sectoriales
y/o territoriales de adaptación al Cambio Climático formulados e implementados, ni se
cuenta aún con un índice de vulnerabilidad en la salud por cambio climático.
Si bien, se han reportado gran número de proyectos y recursos financiados por COLCIENCIAS al tema de cambio climático y de biodiversidad, es lamentable que actualmente
el nivel de avance en los proceso de mitigación y adaptación al cambio climático y la
implementación de la Política de Biodiversidad reporte tan bajos resultados.
Las metas en materia ambiental establecidas en el PND 2010- 2014 dónde se reportan
mejores resultados, se refieren a la restauración o rehabilitación de 56.460 has y los
procesos de ordenamiento forestal. Sin embargo, las metas planteadas por el PND en
estos temas resultan insuficientes para superar los desafíos ambientales en estos temas.
Por ejemplo, en materia de restauración ecológica, la meta del cuatrienio definida por
el MADS corresponde a 280.000 has restauradas o rehabilitadas con fines de protección (incluyendo corredores biológicos de conectividad), cifra que supera ampliamente
la meta inicial establecida en el PND 210- 2014 que planteaba la ordenación de
90.000 has durante el cuatrienio. Sin embargo, esta meta resulta insuficiente frente a
las 25’752.825 has que se encuentran degradadas en el país por diferentes motores
de transformación (pérdida de ecosistemas y hábitats naturales, sobreexplotación, invasiones biológicas, contaminación, cambio climático)246 por lo que, durante el cuatrienio
sólo se restauraría el 1% del total de áreas degradadas a 2010.
En materia de ordenación forestal, a diciembre de 2012 se han adoptado mediante
acto administrativo los planes de ordenación forestal de 7’508.435 has, es decir,
tan sólo el 12% de los bosques naturales en Colombia. Asimismo, preocupa que 27
corporaciones aún no hayan culminado la formulación de los POF en su jurisdicción,
que corresponde a una superficie de 42’275.257 de hectáreas247.
246 Mapa de degradación de ecosistemas colombianos. (Escala 1:500.000 elaborado por el MAVDT en 2010) Respuesta cuestionario Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) correspondiente a la vigencia 2012,
mediante 2013ER0034184 de abril de 2013.
247 Desde 2002 se publicó la guía técnica para la elaboración del Plan de Ordenación Forestal emitida por el Ministerio de Ambiente y la Organización Internacional de Maderas Tropicales (OIMT)
Contraloría General de la República
131
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Desde el punto de vista sectorial, la CGR ya ha expresado su posición frente a los problemas generados por la minería en el país, tal y como lo concluye Garay et al. (2013),
el panorama actual indica que la actividad minera en el país se realiza bajo un modelo
extractivista sin control, con una institucionalidad limitada en sus recursos humanos,
técnicos y económicos, que no incorpora adecuadamente los impactos ambientales y
sociales lo que la convierte en una apuesta arriesgada como estrategia de desarrollo.
En este sentido, preocupa a la CGR la reapertura de la ventanilla de solicitud de
títulos mineros, titulación minera en áreas estratégicas para la conservación ambiental y ausencia de consulta previa, sin haber evacuado la totalidad de las solicitudes
en curso y sin contar con una plataforma tecnológica (catastro minero) adecuada y
confiable que permita contar con una información óptima y actualizada, razón por la
cual la CGR efectuó en junio de 2013 una función de advertencia, al MADS, a los
ministerio de minas y del interior y a la Agencia Nacional Minera como se presenta
en el análisis del sector minas y energía.
No obstante, el Manual de Compensaciones por Pérdida de Biodiversidad fue adoptado en 2012 por el MADS como un instrumento de uso obligatorio incluido en la
metodología general para la presentación de estudios ambientales248 y aplicable a
los sectores minería, hidrocarburos, eléctrico, infraestructura; y sectores marítimo y
portuario, la CGR considera que no sólo la compensación debe realizarse por pérdida
de biodiversidad, sino que además debe incluir los bienes y servicios ambientales
perdidos en el desarrollo de los proyectos, tales como el agua, suelos y rocas, que
no se pueden desligar de la biodiversidad.
Adicionalmente, las escalas de información con las que se está cuantificando las
compensaciones son del orden nacional, dejando de lado el nivel de detalle necesario
para estimar el impacto causado por la actividad.
En fundamento del principio de precaución, la CGR elevó en 2012 una función de
advertencia frente a los posibles riesgos en la obtención de hidrocarburos no convencionales al MADS, Ministerio de Minas y Energía, ANLA y Agencia Nacional de
Hidrocarburos para que se incluya dentro de la licencia ambiental la internalización de
las externalidades ambientales negativas con el fin que la explotación de los recursos
naturales no renovables se haga con el menor impacto posible.
Los posibles riesgos señalados por la CGR son de tres tipos: geológico, ambiental y
de salubridad pública. El riesgo geológico por la generación de efectos que incluyen la
(re)activación de sismicidad, por el incremento de la presión de los poros a lo largo
de las fallas y fracturas preexistentes; el riesgo ambiental por la afectación del recurso
hídrico y su posible contaminación y el de salubridad por los compuestos químicos
empleados para producir las fracturas. (CGR:2012)
Frente a los proyectos de infraestructura, la CGR considera que es necesario contar
con otros instrumentos técnicos diferentes a la licencia ambiental, debido a que se
han establecido falencias técnicas en el diseño y construcción en términos de la calidad y en el enfoque de los estudios básicos (geología, geomorfología, hidrogeología,
geotecnia), situación que influye en la inestabilidad de las obras y en el detrimento
248 Diagnóstico ambiental de alternativas, Estudio de Impacto Ambiental y Plan de Manejo Ambiental
132
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
patrimonial de la Nación. Si bien existe la necesidad de licenciamiento ambiental, no
existe un instrumento técnico que permita a alguna de las autoridades competentes
aprobar los diseños y controlar la construcción de este tipo de megaproyectos.
De otra parte, frente a los recursos provenientes de cooperación internacional para
temas ambientales dirigidos a las entidades del SINA durante el periodo 2003- 2012,
la mayoría de recursos se destinaron a temas de biodiversidad con un valor cercano
a los 2,2 billones de pesos colombianos (por parte de Holanda), seguido de los temas de
cambio climático con un valor de 29.744 millones de pesos. El donante que ha aprobado
el mayor número de proyectos para temas ambientales es el PNUD seguido de Holanda.
Igualmente, inquieta a la CGR que el país aún no cuenta con la Política Integral de
Salud Ambiental,249 ni se ha creado el Sistema Unificado de Información de Salud
Ambiental (SUISA)250, en los términos establecidos en el CONPES 3550 de 2008.
Desde el punto de vista del gasto ambiental, las Entidades financiadas en su totalidad
por el Presupuesto General de la Nación presentan pérdida de apropiación, es decir, no
comprometieron una buena parte de esas autorizaciones máximas de gasto aprobadas
por el Congreso de la República, situación que denota falta de gestión administrativa
en la utilización de recursos asignados para su objeto social si se tiene en cuenta que
el rubro más afectado es el de inversión como sucede con el MADS con un 10%,
FONAM 9%, IDEAM 16% y ANLA 58%.
El 48% de las corporaciones que fueron beneficiarias de apropiaciones del PGN hayan incumplieron la normatividad en materia de límites en la constitución de reservas
presupuestales para inversión y la ejecución de estos recursos haya sido tan baja, lo
que denota ineficiencia en la aplicación de estas partidas presupuestales puestas a
su disposición, si se tienen en cuenta los complejos trámites que deben superar estas
iniciativas de gasto ambiental hasta ser aprobados por el Congreso de la República.
Esta mala gestión presupuestal de las CAR se contrapone al argumento de las CARs
de la escasez de recursos para el cumplimiento de sus objetos sociales.
La ineficiencia en la ejecución del gasto de las CAR se agudiza, por los bajos niveles
de ejecución de recursos de inversión, como queda en evidencia tomando las de mayor
holgura económica: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR), ejecutó
el 12% de sus recursos y constituyó reservas presupuestales por el 88%, la Corporación Autónoma Regional de Valle del Cauca (CVC) que ejecutó recursos por 52% y
constituyó reservas por el 48%, la Corporación Autónoma Regional de los Valles del
Sinú y del San Jorge- (CVS) que ejecutó recursos por el 43% y constituyó reservas por
el 57%, Corporación Autónoma Regional de Antioquia - Corantioquia ejecutó recursos
por el 61% y reservó el 39%, Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la
Meseta de Bucaramanga- CDMB que ejecutó recursos por 22% y constituyó reservas
por el 78% y Corporación Autónoma Regional de las Cuencas del Río Negro y NareCORNARE que ejecutó el 66% constituyendo reserva por el 34%.
249 Solicitar a las entidades que a partir de la fecha de creación de la CONASA propongan una Política Integral de
Salud Ambiental en un término máximo de 2 años. Esta Política incluirá entre otras cosas, ajustes normativos y
de política y el modelo de gestión integral de salud ambiental. Recomendaciones CONPES 3550 de 2008.
250 Solicitar a los Ministerios de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y Protección Social que en el término de 12 meses
a partir de la fecha de aprobación del presente documento, acuerden y adelanten los trámites necesarios para la creación
del Sistema Unificado de Información de Salud Ambiental (SUISA). Recomendaciones CONPES 3550 de 2008.
Contraloría General de la República
133
Tema: Páramos y actividades productivas
Título: Guardián del Silencio
Autor: Ángel Leonardo Celis Bernal
Dependencia: Oficina de Sistemas e Informática
Capítulo II
Evaluacion al programa para el
manejo sostenible y restauracion
de ecosistemas de la alta montaña
colombiana: Pàramos
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Capítulo II
Evaluación al Programa para el
manejo sostenible y restauración
de ecosistemas de la alta montaña
Colombiana: Páramos
2.1. Introducción
En los Andes colombianos, sobre los bosques altos andinos y debajo de las nieves
perpetuas, surgen unos excepcionales, hermosos y variados ecosistemas con una
asombrosa importancia, conocidos como páramos andinos.
Desde Cuatrecasas, se utilizan los nombres ecosistémicos de bosque andino, subpáramo, páramo propiamente dicho y superpáramo. Los páramos se caracterizan por
presentar vegetación abierta, un sustrato particular con gran cantidad de necromasa
no descompuesta y un clima frio con una “lluvia horizontal” característica que es
interceptada por las plantas.
En todo el mundo sólo Colombia, Venezuela, Ecuador y Perú cuentan con páramos, abarcando
una extensión de 35.000 kilómetros. Estos ecosistemas además de su innegable encanto
paisajístico, son fundamentales proveedores de bienes y servicios ambientales gracias a
sus características ecológicas especiales, tales como su rol en la producción y regulación
hídrica, fijación de carbono y son vitales como centros de endemismo de flora y fauna.
La importancia de los páramos como fuente de agua potable para la población urbana, reside en su historia y su clima. Durante las glaciaciones, que se presentaron
muchas veces en los últimos 2,5 millones de años (unas diez veces durante el último
millón de años), los glaciares se extendieron (y se formaron donde antes no había),
cubriendo todas las actuales áreas de páramo, bajando hasta unos 3.000 m de altitud.
Durante períodos que podían durar muchos miles de años, estos glaciares se movían
sobre el piso, excavando valles y hondonadas. Al retirarse los glaciares al final de
cada glaciación dejaron un paisaje con relieve cada vez más pronunciado de valles
y de hondonadas que se llenaron con agua (las actuales lagunas de páramo) o con
pantanos. Aunque las precipitaciones en los páramos son en general más bajas que
en las zonas de los bosques nublados, el clima es más frío y la evaporación menor.
Este hecho combinado con la gran capacidad de almacenamiento de agua en lagunas,
pantanos, turberas y suelos define su gran importancia para el país como fuente de
agua potable. La cobertura continua de un estrato de vegetación y biomasa muerta
sobre los suelos, juega también un papel de importancia. El páramo también tiene
Contraloría General de la República
137
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
un fuerte significado como símbolo de vida, en función de su importancia251 en la
regulación hídrica. Allí se condensan buena parte de las masas nubosas húmedas que
provienen de la Amazonia, los valles interandinos o el Pacífico y desde allí comienzan
su recorrido casi todos los ríos principales de Colombia252.
Los páramos colombianos son importantes centros de endemismo de flora y fauna ya
que poseen el 8 % del total de endemismos de la flora nacional manifestándose especialmente en la Cordillera Oriental. Allí se encuentran pastizales, prados frailejonales,
turberas, chuscales, puyas y plantas en cojín. Igualmente, los páramos contribuyen en la
fijación de carbono a través de la necromasa adherida a las plantas gracias a la lenta
descomposición de la materia orgánica, dada la característica humífera de su suelo.
Actualmente, los páramos vienen sufriendo serios procesos de transformación y degradación, debido al aprovechamiento por parte del hombre de recursos bióticos y físicos
para actividades productivas (ganadería, agricultura, minería, entre otros) y para uso
personal (uso de flora como leña, entre otros), que han acelerado su destrucción.
Dentro de las soluciones para frenar su deterioro, el Gobierno formuló en diciembre
del año 2001 el “Programa para el manejo sostenible y restauración de ecosistemas
de la Alta Montaña colombiana - Paramos” (PNP), con el propósito de orientar a nivel
nacional, regional y local la gestión ambiental de estos ecosistemas, nacimientos de
agua y zonas de recarga de acuíferos. Doce años después de su formulación, se hace
necesario evaluar su implementación y los resultados obtenidos, en particular ante un
escenario de cambio climático que los hace extremadamente vulnerables y ante la
amenaza que representan actividades como la ganadería, la agricultura y la minería.
Es probable que en los páramos se represente como en ningún otro ecosistema las
tensiones entre los modelos extractivistas y la necesidad de conservación con el fin
de asegurar la provisión de agua potable para consumo humano.
2.2. Objetivos del Estudio
2.2.1. Objetivo General
Evaluar la efectividad e implementación del “Programa para el manejo sostenible y restauración de ecosistemas de alta montaña: páramos - PNP” para el periodo 2002 – 2012.
2.2.2. Objetivos Específicos
• Revisar el estado actual de los ecosistemas de páramo en Colombia.
••
251 Van der Hammen, T. Memorias Congreso Mundial de Páramos. 2002,. Ministerio de Medio Ambiente. Páipa,
Boyacá.2 Oblasser, A. y C. Chaparro C. Estudio Comparativo de los Pasivos Ambientales Mineros en Bolivia, Perú,
Chile y Estado Unidos, CEPAL, Serie Recursos Naturales e Infraestructura 138, Santiago de Chile, 2008.
252 Rangel-CH. La región paramuna y franja aledaña en Colombia. Colombia Diversidad Biótica III. La región de vida
paramuna. Universidad Nacional de Colombia. Bogotá D.C: Unibiblos. 2000. Pág. 125.
138
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
• Evaluar el proceso de formulación del PNP.
• Analizar los resultados de la ejecución de las metas propuestas para cada uno de
los subprogramas propuestos en el PNP.
• Revisar el papel de las entidades territoriales en el proceso de implementación de la PNP.
• Cuantificar y analizar el monto de la inversión realizada por las entidades con
competencia para la implementación del PNP.
2.3. Hipótesis
De acuerdo con los resultados presentados en la evaluación del PNP, la gestión del
Estado colombiano a favor de la conservación de los ecosistemas de páramos del país
es altamente deficiente, lo cual se refleja en su deterioro.
2.4. Metodología
Se evaluó la gestión de las entidades para la implementación del PNP, a través de
solicitudes puntuales de información a las siguientes entidades del Estado con responsabilidades reseñadas en el programa: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
(MADS), Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible (CAR)253 y autoridades ambientales urbanas
(AAU)254, los institutos de investigación ambiental (IIA) Alexander von Humboldt (IAvH)
y de Hidrología, Meteorología y de Estudios Ambientales (IDEAM), Parques Nacionales
Naturales de Colombia, la Asociación de Corporaciones Autónomas Regionales y de
Desarrollo Sostenible (ASOCAR), gobernaciones y municipios a través de las diferentes contralorías territoriales, Ministerio de Agricultura y de Desarrollo Rural (MADR),
Instituto Colombiano para el Desarrollo Rural (Incoder), Corporación Colombiana de
Investigación Agropecuaria (Corpoica), Ministerio de Transporte, Instituto Nacional de
Vías (Invías), Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), Ministerio de Minas y Energía
(MME), Servicio Geológico Colombiano, Agencia Nacional de Minería (ANM), Ministerio
de Comercio, Industria y Turismo (MCIT), Ministerio de Defensa (Mindefensa), Policía
Nacional, Ministerio de Justicia y del Derecho (Minjusticia), Ministerio del Interior (Mininterior), Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (Mintic),
Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo y de Desastres (UNGRD), Ministerio de
Educación Nacional (Mineducación), Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología
e Innovación(Colciencias), Universidades Públicas y Privadas, Departamento Nacional
de Planeación (DNP) y Gremios como la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC)
y la Federación Colombiana de ganaderos (Fedegan). Se recibieron 92 respuestas,
equivalente a 84.4% de las entidades requeridas.
••
253 Para efectos prácticos, las CDS se incluyen dentro de la sigla CAR, a menos que se manifieste lo contrario.
254 Cuando se refiera a las CAR, se incluirá a la Secretaria Distrital de Ambiente (SDA) como autoridad ambiental, al
ser la única Autoridad Ambiental Urbana con información relacionada. No obstante, se aclara que dentro de las
autoridades ambientales urbanas se encuentra el DAGMA en Cali, la Unidad Ambiental Urbana del Área Metropolitana del Valle de Aburrá y los establecimientos públicos ambientales de los Distritos de Cartagena, Santa Marta
y Barranquilla, estos últimos regulados conforme a lo previsto en el artículo 13 de la Ley 768 de 2002.
Contraloría General de la República
139
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
2.5. Marco conceptual
2.5.1. Definiciones de Páramo
En los Andes no hay una definición de amplia aceptación sobre el significado y alcance
geográfico y ecológico del páramo. De acuerdo con el Gran Libro de los Páramos, la
palabra “páramo” en latín significa “yermo”, que hace referencia al terreno que esta
despoblado o sin habitar; así mismo, en España se denominaba “paramera” a la meseta
desierta de Castilla (una región española), comparándola con las tierras fértiles ubicadas
en zonas más bajas. De acuerdo a lo planteado en el documento mencionado, el contraste
entre las verdes selvas y las altas regiones heladas y sin árboles, puede haber llevado
a los españoles conquistadores a usar la palabra “páramo” en América del Sur…255.
En los Andes colombianos, sobre los bosques altos andinos y debajo de las nieves
perpetuas, surgen unos excepcionales, hermosos y variados ecosistemas con una
asombrosa importancia, conocidos como Páramos Andinos.
Aproximadamente el 11% de la superficie de la tierra se localiza en zonas montañosas
por encima de los 2000 m.s.n.m256, en donde se encuentran los nacimientos de los
principales recursos hídricos del mundo. Según Rangel257, aunque el paisaje de la alta
montaña es muy variado en cuanto al cubrimiento de la vegetación, a los patrones
fitogeográficos y a las características corológicas y ecológicas de su biota, es factible
reconocer las zonas o franjas de superpáramo, páramo propiamente dicho, subpáramo
(páramo bajo) y alto andina258.
El levantamiento final de la cordillera de los Andes dio inicio al proceso para la creación
definitiva de los bosques andinos y de los ecosistemas de páramos (encima de los 3.000
m.s.n.m.). Dadas las condiciones de clima, flora y suelos se determina la presencia de estos
ecosistemas en las partes más altas de las montañas andinas, entre el límite superior de
los bosques y el límite inferior de las zonas nivales259, caracterizados por ser ecosistemas
complejos y variados, en los Andes tropicales venezolanos, colombianos, ecuatorianos,
peruanos y aisladamente en Panamá y Costa Rica260.
255 Vásquez, A., Buitrago, A. C. (Editoras). El gran libro de los páramos. 2011. Instituto de Investigación de Recursos
Biológicos Alexander von Humboldt. Proyecto Páramo Andino. Bogotá, D. C. Colombia. 208 p. Pág. 8.
256 Ives, J. D. Remarks on the stability of timberline: Geoecological relations between the southern temperate zone
and the tropical mountains. Steiner Verlag, Wiesbaden. 1978. Págs. 24-25.
257 Rangel-CH. 2000, op. cit.
258 Según Vásquez y Buitrago, “en otras latitudes del mundo, como África, Asia y Oceanía, existen ecosistemas con
características equivalentes a los páramos americanos en términos de formas de crecimiento y estructura de la
vegetación. En África: se localizan en las montañas orientales del continente africano, desde Etiopía y Uganda en
el norte, hasta Kenia, Tanzania y Sudáfrica, en el sur. En Asia y Oceanía están sobre las montañas del suroriente
asiático en una gran serie de islas de Indonesia, Malasia y Taiwán y en Nueva Guinea”. Tomado de: Vásquez, A.,
Buitrago, A. C. (Editoras). El gran libro de los páramos. Op. Cit. Pág. 15.
259 Morales M., Otero J., Van der Hammen T., Torres A., Cadena C., Pedraza C., Rodríguez N., Franco C., Betancourth
J.C., Olaya E., Posada E. y Cárdenas L. 2007. Atlas de páramos de Colombia. Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt. Bogotá, D. C. 2008 p. Pág. 64.
260 Programa para el manejo sostenible y restauración de ecosistemas de la alta montaña colombiana: páramos.
Ministerio de Medio Ambiente, Bogotá. Diciembre de 2001. 60 p. Pág. 22.
140
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
En Colombia autores como Cuatrecasas, Cleef, Rangel, Monasterio, Mora, van der
Hammen, Sturm y Luteyn, han tratado de definirlo teniendo variables y aspectos que
lo determinan relacionados con la generalización de los limites altitudinales, los tipos
de suelos, las variaciones climáticas, la flora y la fauna y en general las unidades
bióticas que se establecen en el espacio geográfico261.
Cuatrecasas262, desde el punto de vista funcional (vegetación) y biogeográfico, estableció
que los páramos “son extensas regiones desarboladas que coronan las sumidades de
las cordilleras por encima del bosque Andino, desde los 3.800 metros de altura (localmente desde 3.200 metros). Son fríos y húmedos sufriendo cambios meteorológicos
bruscos, están casi siempre cubiertos por la niebla, recibe frecuentes precipitaciones
y son a menudo azotados por los vientos. Los fríos días neblinosos y lluviosos pueden
alternar con otros despejados, soleados v cálidos, pero las noches son siempre frías,
nevando frecuentemente a una altura superior a 4.400 metros”. Según Rangel, una
definición integradora de páramo puede resumirse como “la región de vida paramuna
comprende las extensas zonas que coronan las cordilleras entre el bosque andino y
el límite inferior de las nieves perpetuas. Está definida como región natural por la
relación entre el suelo, el clima, la biota y la influencia humana”263.
Criterios geológicos, geomorfológicos e hidrogeológicos han sido establecidos de manera
amplia por Van der Hammen264 y Fierro-Morales et. al.265, entre otros, interpretándose
los páramos como zonas que han sido afectadas por la acción de nieve y hielo en las
épocas glaciales. Esta situación deja una impronta en geoformas como morrenas y otro
tipo de depósitos glaciales que se constituyen generalmente en acuíferos locales. De
igual manera el modelado glacial suele suavizar grandes extensiones, lo cual aunado
a la presencia de geoformas como las morrenas que proveen rugosidad al terreno,
facilitan la infiltración de aguas.
En Colombia los páramos se asimilan a áreas altas, frías, húmedas, nubladas y con
vegetación abierta hasta arbustiva, dentro de la que se destacan los emblemáticos
frailejones266. Los páramos colombianos, que equivalen al 49% del planeta, se localizan en las cordilleras Occidental, Central y Oriental, así como en la Sierra Nevada de
Santa Marta y en el sector Nariño-Putumayo, abarcando aproximadamente el 1,3%
de la extensión continental del país267.
261 Rangel-CH., Biodiversidad en la región del Páramo: con especial referencia a Colombia. 2005. En: http://www.
banrepcultural.org/blaavirtual/geografia/congresoparamo/biodiversidad-en-la-region.pdf.
262 Cuatrecasas, J. M. Aspectos de la vegetación natural de Colombia. Rev. Academia Colombiana de Ciencias Exactas. Físicas y Naturales. 1958. Pág. 78.
263 Rangel-CH. 2000. Op. Cit.
264 Van Der Hammen, T. (1995) Plioceno y Pleistoceno del Altiplano de Bogotá. Análisis Geográfico No. 24. IGAC. Bogotá.
265 Fierro Morales, J., Lozano, D. & M. ORDOÑEZ. (2010). Búsqueda, compilación y análisis de información disponible sobre las actividades mineras adelantadas en las zonas de páramo de Colombia, con el fin de generar una
base de información a nivel nacional del estado de la minería en estos ecosistemas y aportar en la inclusión de
los componentes geológico y geomorfológico en los criterios para la redelimitación de páramos. Bogotá: Instituto
de Investigación Alexander von Humboldt.
266 Morales et al. Op.Cit. Pág. 163.
267 Ministerio de Medio Ambiente, 2001. Op.Cit.
Contraloría General de la República
141
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
2.5.2. Importancia de los Páramos: Función natural y sus amenazas
Los páramos están considerados como los ambientes de montaña más ricos en especies y géneros del mundo, en comparación con otros de alta montaña268. Las cifras de
5.168 especies de 735 géneros y 133 familias de plantas vasculares que se establecen
en la región del páramo desde Costa Rica pasando por Colombia, Venezuela, Ecuador,
norte del Perú y estribaciones que miran a la vertiente amazónica de Bolivia, sitúan
a estas zonas, como una de las que posee mayor expresión de la diversidad vegetal
en su categoría en el globo.
En Colombia se constituyen en ecosistemas estratégicos por la cantidad de bienes y
servicios ambientales que ofrecen. La mayor expresión de biodiversidad y de especies
con área de distribución restringida se presenta en la franja de ecotonía alto andinosubpáramo y la franja con menor expresión de biodiversidad es el superpáramo269. Su
alta biodiversidad ecosistémica se expresa en 4700 especies de plantas, alto número de
especies endémicas, 70 especies de mamíferos, 15 especies de reptiles, 87 especies
de anfibios, 154 especies de aves y 130 especies de mariposas270.
Los páramos también son reconocidos a nivel global por su beneficio como importante
fuente de abastecimiento de agua, que según la UICN proporcionan servicios ambientales a más de 100 millones de personas, donde el más importante de estos servicios
es el suministro agua confiable para la población urbana de grandes ciudades como
Bogotá y Quito, así como para la agricultura, hidroenergía e industria271. Particularmente
para Colombia, el 70% de la población ubicada en los Andes, depende del agua de
lagos, lagunas, ríos y acuíferos de páramo272. Entre los casos más notorios están los
páramos de Chingaza, que surte a cerca del 20% de la población nacional273; el de
Belmira, que sirve a aproximadamente a 64.000 personas de los acueductos locales
de municipios aledaños y a cerca de 1 millón de habitantes del área metropolitana
del Valle de Aburrá; el del Duende, donde nacen los ríos Calima y Bravo, que surte
los acueductos de Calima Darién (18.120 personas), Riofrío, Fenicia Salónica, Venecia
(12.208 beneficiarios); Rabanal, que abastece agua a cerca de 300.000 personas de
la ciudad de Tunja y 92 acueductos rurales; Santurbán, que alimenta los acueductos
de al menos 17 cabeceras municipales del Norte de Santander y 6 de Santander, incluidas sus capitales, Cúcuta y Bucaramanga, con una población beneficiada estimada
en 1’700.000 habitantes274.
268 Luteyn, J.L. 1999. Páramos, a checklist of plant diversity, geographical distribution and botanical literature. Memoirs of the New York Botanical Garden, vol. 84. 278 p.
269 Vásquez, A., Buitrago, A. C. 2011. Op. Cit. Pág. 28.
270 De acuerdo con Rangel, 2000 - Op. Cit., “Cerca del 40% de las casi 5.000 especies existentes en toda la región
biogeográfica del páramo desde las montañas centroamericanas de Costa Rica hasta las estribaciones andinas de
Bolivia que miran a la amazonia, se encuentran en Colombia y generan un patrón característico en cuanto a la
distribución de endemismo.”
271 Buytaert, W., de Bièvre, B., Wyseure, G. and Deckers, J., 2004. The use of the linear reservoir concept to quantify
the impact of land use changes on the hydrology of catchments in the Ecuadorian Andes. Hydrology and Earth
System Sciences. UICN. 2007. Pág. 88.
272 Rangel, Orlando. La función natural de la alta montaña en Colombia: servicios ambientales. En: Memorias “Panorama y perspectivas sobre la gestión ambiental de los ecosistemas de páramos”. Procuraduría General de la
Nación. Bogotá, Junio de 2008. Pág. 52.
273 Presentación realizada por el MADS a la Contraloría Delegada para el Medio Ambiente. 13 de enero de 2013.
274 Vásquez, A., Buitrago, A. C. 2011. Op. cit. Pág. 28.
142
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Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Otras funciones están relacionadas principalmente con su capacidad de interceptar, almacenar y regular los flujos hídricos superficiales y subterráneos, además de la contribución
en la fijación de carbono dada la característica humífera de su suelo. Un último servicio,
no menos importante, es el paisajístico, dada la imponencia que ofrece el escenario de
páramo, como un bien natural para el ecoturismo adecuadamente dirigido.
A pesar de las condiciones ambientales “críticas” propias de los páramos, éstos no se
encuentran deshabitados. Así, Hofstede señala “que de todos los páramos menos de un
tercio se encuentra sin uso humano importante, y el resto está habitado y modificado
por sus habitantes275”. La extensa transformación y degradación natural o antrópica
del ecosistema paramuno desde los asentamientos de indígenas y posteriormente
colonos, quienes introdujeron la relación directa entre el ecosistema y la economía,
ha provocado variaciones de gran importancia, reflejada en el ascenso en los límites
altitudinales de distribución de las comunidades vegetales típicas y la invasión de
localidades anteriormente cubiertas con vegetación del bosque andino276.
En Colombia, las amenazas a la conservación de la biodiversidad en el páramo radican especialmente en la disminución de la cobertura vegetal natural y la alteración y
transformación profunda del medio, debido a acciones antrópicas como las quemas, la
utilización de los elementos leñosos como combustible, los programas de plantaciones
forestales en áreas con otro tipo de vocación natural, las actividades de minería a
cielo abierto y subterránea, las obras de urbanismo y civiles que sumado a amenazas
como el cambio climático, ocasionan procesos erosivos, dando paso al fenómeno llamado paramización277, generando la desaparición de este ecosistema. Se ha reportado
que el aumento de las temperaturas esperado en este siglo, reduciría fuertemente la
superficie de la zona bioclimática del páramo y sus franjas de subpáramo, páramo y
superpáramo, con consecuencias que pueden ser más graves en páramos ya fuertemente
intervenidos afectando tanto la biodiversidad como la oferta de agua278.
De la misma manera, el deterioro de hábitats por introducción y trasplante de especies
exóticas, conlleva a la desaparición de ejemplares locales alterando las dinámicas del
ecosistema, ya que algunas de estas son claves y representativas, pertenecientes al último eslabón de la cadena alimentaria y fundamental para los procesos de dispersión279.
2.5.3. Extensión y Distribución
Rangel menciona que los páramos colombianos abarcan aproximadamente el 2,6%
de la superficie del país280; el IAvH en el Mapa General de Ecosistemas de Colombia
275 Hofstede, R.; Mujica, E. 2002. Birth of the Páramo Group: An international network of people, institutions, and projects
working on páramo. Mountain Research and Development 22 (1): 83-84. En: Memorias “Panorama y perspectivas sobre
la gestión ambiental de los ecosistemas de páramos. Procuraduría General de la Nación. Bogotá, Junio de 2008. Pág.59.
276 Rangel CH. 2000. Op. Cit. Pág. 20.
277 Paramización: “el hecho de que la vegetación con especies de páramo se extiende, reemplazando al bosque nativo”. En: RANGEL-CH 2000, Op. Cit. “Proceso de reemplazo del bosque andino y alto-andino por vegetación de
páramo abierto, a causa de la intervención antrópica”. En: Ministerio de Medio Ambiente 2001, Op. Cit.
278 Van der Hammen, 2002. Diagnóstico, Cambio Global y Conservación. Memorias Congreso mundial de Páramos.
Entidades varias convocantes, Bogotá, 2002. Pág. 55.
279 Ministerio de Medio Ambiente, 2001. Op. Cit. Pág. 18.
280 Rangel CH. 2000. Op. Cit. Pág. 25.
Contraloría General de la República
143
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
(1998) menciona un total de 1´379.000 ha., mientras que para el año 2001 este
mismo mapa mencionaba 2.025.362 ha. de páramos en el territorio Nacional; el
PNP estableció para el año 2002 que el área de páramos en el país, abarcaba
un área de 1.443.425 ha. De acuerdo con la clasificación del Atlas de Páramos
de Colombia (2007), el país cuenta con 34 complejos de páramos delimitados281,
con una superficie total de 1’933.039 ha., lo que equivale a 1,6% del territorio
nacional. Esto indica una representatividad de estos ecosistemas en la jurisdicción
de 20 de las 26 CAR, en 4 de las 7 Corporaciones para el Desarrollo Sostenible (CDS) y 1 autoridad ambiental urbana. De acuerdo a estas jurisdicciones, un
64,40% de la responsabilidad de su conservación recae en las CAR y AAU y un
35,60% en Parques Nacionales282.
En lo referente a su representatividad por departamentos, Boyacá presenta la mayor
extensión en el país con un 18,3% del total de páramos a nivel nacional, al igual
que la mayor superficie de páramos húmedos; le siguen Cundinamarca (13,3%),
Santander (9,4%), Cauca (8,1%), Tolima (7,9%) y Nariño (7,5%). En relación con
la representatividad ecosistémica del páramo en las CAR, en la jurisdicción de Corpoboyacá se localiza la mayor extensión de este ecosistema en el país, alcanzando
un 17,9%. Posteriormente aparecen Cormacarena (10,1%), Corporinoquia (9,0%),
CRC (8,1%), Cortolima (7,8%), Corponariño (7,5%) y CAS (6,8%)283. Revisado por
complejos, los más extensos son el Cocuy (268.783 ha.), Cruz Verde - Sumapaz
(266.750 ha.), Santa Marta (137.426 ha.) y Tota – Bijagual – Mamapacha (127.316
ha.); los de menor superficie son Yariguies (812 ha.), Belmira (1.080 ha.), Duende
(1.467 ha.) y Páramillo (1.547 ha.).
En cuanto a los aspectos demográficos, según el informe regional de Colombia para
el Congreso Mundial de Páramos, aproximadamente 560.000 personas vivían sobre
los 2.744 m.s.n.m., equivalentes a 3,5 habitantes por hectárea de páramo, haciendo
la salvedad de que solamente una parte de esa población vive y trabaja en esas
zonas; las condiciones económicas de esa población señaladas en ese entonces,
indicaban que el 85% vive bajo nivel de pobreza, aunque con una rica diversidad
cultural, cifras que hasta el momento no han sido actualizadas284.
2.5.4. Aspectos Normativos para la protección de los Páramos en el país.
Los ecosistemas de páramos son considerados como uno de los más importantes ecosistemas estratégicos del país por los valiosos servicios ambientales que prestan. Conforme a
esta situación, y atendiendo su fragilidad y sensibilidad, la legislación colombiana establece
su protección especial.
En ese orden de ideas, se debe señalar que en el artículo 79 de la Constitución
Política se dispuso que “(…)Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad
281 Para el presente informe, y a menos que se manifieste lo contrario, se analizaran los páramos a nivel de complejos,
entendidos como el conjunto de comunidades vegetales con características similares que comparten un territorio dado.
282 Gestión de las CAR en el proceso de consolidación de los sistemas de áreas protegidas. Asociación de Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible (ASOCAR). Bogotá. 2010. En respuesta a solicitud de
información. Radicado 2012ER62696 del 28 de junio de 2012.2
283 Ministerio de Medio Ambiente, 2001. Op. Cit. Pág. 18.
284 Memorias Congreso Mundial de Páramos. Tomo II. Entidades varias convocantes, Bogotá, 2002. Pág. 1077.
144
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Cuadro 2.1
Distribución y extensión de los ecosistemas de páramos en Colombia
Sector
Distrito
Complejo
Perijá
3.100
3.600
4.562
JurisdiccionesSanturbán
3.000
4.290
82.664
Páramos de Cundinamarca (386.689 ha.)
Tamá
3.000
3.640
7.113
Almorzadero
3.100
4.530
125.127
Yariquíes
3.050
3.410
812
Cocuy
3.100
5.340
268.783
Pisba
3.100
4.100
81.481
Tota-BijagualMamapacha
3.100
3.970
127.310
100.262
Guantiva-La Rusia
3.100
4.280
Iguaque-Merchán
3.150
3.820
16.212
Guerrero
3.200
3.780
39.238
Rabanal
y río Bogotá
3.200
3.585
16.356
Chingaza
3.150
3.980
64.525
Cruz VerdeSumapaz
3.250
4.230
266.750
Páramos los Picachos (3.819 ha.)
Los Picachos
3.250
3.620
3.819
Páramos Miraflores (2.903 ha.)
Miraflores
3.300
3.470
2.903
Páramos Belmira (1.080 ha.)
Belmira
3.100
3.340
1.080
Páramos Viejo Caldas-Tolima (129.957 ha.)
Nevados
3.550
5.280
102.054
Chilí-Barragán
3.400
4.040
27.902
Páramos Valle-Tolima (183.648 ha.)
Las Hermosas
3.450
4.580
115.682
Nevado del HuilaMoras
3.500
5.380
67.966
Guanacas-PuracéCoconucos
3.350
4.640
72.350
Sotará
3.350
4.400
37.462
Total Cordillera Oriental
Cordillera Central
Páramos Macizo Colombiano (109.812 ha.)
1.207.916
Total Cordillera Central
424.497
Páramos Nariño-Putumayo (143.544 ha.)
Nariño-Putumayo
Doña JuanaChimayoy
3.300
4.180
20.078
La CochaPatascoy
2.850
4.210
68.547
Chiles-Cumbral
3.300
4.740
54.918
Total Nariño-Putumayo
143.544
Páramo Paramillo (1.549 ha.)
Paramillo
3.300
3.720
1.549
Páramos Frontino-Tatamá
Frontino-Urrao
3.400
3.930
4.034
Páramos del Duende-Cerro Plateado
Citará
3.350
3.970
2.153
Tatamá
3.450
4.070
4.242
Duende
3.450
3.830
1.467
Farallones de Cali
3.500
4.040
2.069
Cerro Plateado
3.050
3.850
4.143
3.000
5.690
137.426
Total Cordillera Occidental
19. 657
Sierra Nevada
Santa Marta
Santa Marta
Páramos de Santa Marta (137.426 ha.)
Total Sierra Nevada de Santa Marta
Total
Ha.
Páramos Perijá (4.562 ha.)
Cordillera Oriental
de
Límite
superior
(m.s.n.m)
Páramos de los Santanderes (215.716 ha.)
Páramos de Boyacá (594.048 ha.)
Cordillera
Occidental
Límite
inferior
(m.s.n.m)
137.426
1.933.039
Fuente: Morales M., Otero J., Van der Hammen T., Torres A., Cadena C., Pedraza C., Rodríguez N., Franco C., Betancourth J.C., Olaya E.,
Posada E. y Cárdenas L. 2007. Atlas de páramos de Colombia. Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt.
Bogotá, D. C. 208 p. Elaboró: DES-Medio Ambiente.
Contraloría General de la República
145
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la
educación para el logro de estos fines”. De igual forma, en el artículo 80 se estableció
que “El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales,
para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución.
Además, deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las
sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados. (…)”.
Conforme a lo anterior, la protección que se debe brindar a los ecosistemas de páramos, como áreas de especial importancia ecológica se encuentra prevista en la misma
Constitución Política de Colombia, para lo cual el Estado, a través de las autoridades
ambientales debe formular las políticas, expedir las normas y fijar las condiciones para
que dicha protección se haga efectiva, delimitarlos, determinar el régimen de usos,
efectuar el control correspondiente e imponer las medidas preventivas y sancionatorias
ante la infracción de la normativa ambiental y generación de daño a estos ecosistemas,
de manera tal que la totalidad de los actores, tanto los institucionales como los que
no lo son, den cumplimiento a las mismas.
Estas decisiones ambientales, se constituyen en determinantes del ordenamiento
territorial, de manera que deben ser acatadas e incorporadas en los POT por parte
de los municipios y distritos respectivos, conforme al artículo 10 de la Ley 388 de
1997. Así mismo, se constituyen en determinantes para el desarrollo de actividades
sectoriales que pueden afectar a estos ecosistemas. En desarrollo de lo expuesto
por la Constitución Política, se expidió la Ley 99 del 22 de diciembre de 1993,
la cual entre otras cosas señala:
Artículo 1º.- Principios Generales Ambientales. La política ambiental colombiana
seguirá los siguientes principios generales:
(…)
2. La biodiversidad del país, por ser patrimonio nacional y de interés de la humanidad, deberá ser protegida prioritariamente y aprovechada en forma sostenible.
(…)
4. Las zonas de páramos, subpáramos, los nacimientos de agua y las zonas de
recarga de acuíferos serán objeto de protección especial.
5. En la utilización de los recursos hídricos, el consumo humano tendrá prioridad
sobre cualquier otro uso.
(…).
6. La formulación de las políticas ambientales tendrá en cuenta el resultado del
proceso de investigación científica. No obstante, las autoridades ambientales y los
particulares darán aplicación al principio de precaución conforme al cual, cuando
exista peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta
no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces
para impedir la degradación del medio ambiente.
146
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Desde los principios mismos de la ley ambiental se consagró de manera expresa la necesidad
de dar protección especial a los ecosistemas de páramos y demás áreas que tienen relación
directa con la biodiversidad, la captación y regulación hídrica, y además se estableció el
principio de precaución como un importarte instrumento para adoptar medidas eficaces y
oportunas tendientes a la conservación ambiental, especialmente a la protección de estas áreas.
En el año 2002, el entonces Ministerio del Medio Ambiente (MMA)285, formuló el
“Programa para el manejo sostenible y restauración de ecosistemas de alta montaña
colombiana: páramos”, cuyo objetivo principal consistió en orientar la gestión ambiental
nacional, regional y local en ecosistemas de páramos, y adelantar acciones para su
manejo sostenible y restauración.
Así mismo, el MMA expidió las resoluciones 769 del 5 de agosto de 2002 “Por la
cual se dictan disposiciones para contribuir a la protección, conservación y sostenibilidad de los páramos”; 839 del 1° de agosto de 2003 “Por la cual se establecen
los términos de referencia para la elaboración del Estudio sobre el Estado Actual de
Páramos (EEAP) y del Plan de Manejo Ambiental (PMA) de los Páramos”; y 1128
de 2006 “Por el cual se modifica el artículo 10 de la Resolución 839 de 2003 y
el artículo 12 de la Resolución 157 de 2004 y se dictan otras disposiciones”. Estas
normas se expidieron con el objeto de establecer las condiciones y mecanismos que
permitieran la conservación de los ecosistemas de páramos.
Según las resoluciones citadas, les correspondía a las CAR y AAU elaborar un estudio sobre
el estado actual de los páramos de su jurisdicción, conjuntamente con Parques Nacionales
y con el apoyo del IDEAM, IAvH e IGAC.
Así mismo, en los actos administrativos referenciados, se establecía que las autoridades ambientales debían elaborar, adoptar e implementar planes de manejo ambiental
para los páramos, a través del cual se zonificaran, ordenaran y se estableciera un
marco programático y de acción para alcanzar objetivos de conservación y manejo en
el corto, mediano y largo plazo.
A pesar de lo dispuesto en dichas normas, el proceso ordenado a través de las
resoluciones 0769 de 2002 y 0839 de 2003 no concluyó, de manera tal que no
se cuenta con la totalidad de los estudios antes citados y los respectivos planes de
manejo ambiental. Este mandato fue sustituido por el artículo 202 de la Ley 1450
de 2011, como se verá más adelante.
En materia minera, se debe señalar que por tratarse de una actividad extractivista
altamente impactante, a través del artículo 3 de la Ley 1382 de 2010, por la cual se
modificó el artículo 34 de la Ley 685 de 2001 –Código de Minas-, los ecosistemas
de páramos fueron excluidos de la realización de actividades mineras.
La Ley 1382 de 2010, fue declarada inexequible por la Sentencia C-366 del 11 de mayo
de 2011 y sus efectos fueron diferidos por el término de dos (2) años, es decir, que estuvo
vigente hasta el 11 de mayo de 2013, fecha a partir de la cual nuevamente rige con plena
vigencia la 685 de 2001. Disponía dicha Ley:
285 A través del Decreto ley 216 de 2003, el Ministerio del Medio Ambiente, se transformó en el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y posteriormente, mediante el Decreto ley 3570 de 2011, se transformó en el
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
Contraloría General de la República
147
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Artículo 3. El artículo 34 de la Ley 685 de 2001 quedará así:
Artículo 34. Zonas excluibles de la minería. No podrán ejecutarse trabajos y obras
de exploración y explotación mineras en zonas declaradas y delimitadas conforme
a la normatividad vigente como de protección y desarrollo de los recursos naturales
renovables o del ambiente.
Las zonas de exclusión mencionadas serán las que han sido constituidas y las que
se constituyan conforme a las disposiciones vigentes, como áreas que integran el
sistema de parques nacionales naturales, parques naturales de carácter regional,
zonas de reserva forestal protectora y demás zonas de reserva forestal, ecosistemas de páramos y los humedales designados dentro de la lista de importancia
internacional de la Convención Ramsar. Estas zonas para producir estos efectos,
deberán ser delimitadas geográficamente por la autoridad ambiental con base en
estudios técnicos, sociales y ambientales.
Los ecosistemas de páramos se identificarán de conformidad con la información
cartográfica proporcionada por el IAvH.
(…)
Parágrafo 1. En caso que a la entrada en vigencia de la presente ley se adelanten actividades de construcción, montaje o explotación minera con título minero
y licencia ambiental o su equivalente en áreas que anteriormente no estaban
excluidas, se respetará tales actividades hasta su vencimiento, pero estos títulos
no tendrán opción de prórroga.
El MAVDT mediante la Resolución 0937 del 25 de mayo de 2011, adoptó la cartografía a escala 1.250.000 proporcionada por el IAvH para la identificación de los
ecosistemas de páramos, tal y como preveía la norma en cuestión citada. De igual
forma, se debe señalar que a través de la Ley 1450 de 2011 del 16 de junio de
2011 -Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014-, en materia
de protección de los ecosistemas de páramos, dispuso:
Artículo 202. Delimitación de ecosistemas de páramos y humedales. Los ecosistemas de páramos y humedales deberán ser delimitados a escala 1:25.000 con
base en estudios técnicos, económicos, sociales y ambientales adoptados por el
MAVDT o quien haga sus veces. La delimitación será adoptada por dicha entidad
mediante acto administrativo.
Las CAR, los grandes centros urbanos y los Establecimientos Públicos Ambientales
realizarán el proceso de zonificación, ordenamiento y determinación del régimen
de usos de estos ecosistemas, con fundamento en dicha delimitación, de acuerdo
con las normas de carácter superior y conforme a los criterios y directrices trazados por el MAVDT o quien haga sus veces. Para lo anterior, tendrán un plazo de
hasta tres (3) años a partir de que se cuente con la delimitación.
Parágrafo 1o. En los ecosistemas de páramos no se podrán adelantar actividades
agropecuarias, ni de exploración o explotación de hidrocarburos y minerales, ni
construcción de refinerías de hidrocarburos. Para tales efectos se considera como
148
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
referencia mínima la cartografía contenida en el Atlas de Páramos de Colombia
del IAvH, hasta tanto se cuente con cartografía a escala más detallada.
Parágrafo 2o. En los ecosistemas de humedales se podrán restringir parcial
o totalmente las actividades agropecuarias, de exploración de alto impacto y
explotación de hidrocarburos y minerales con base en estudios técnicos, económicos, sociales y ambientales adoptados por el MAVDT o quien haga sus veces.
El Gobierno Nacional dentro de los noventa (90) días calendario siguientes a la
expedición de esta Ley reglamentará los criterios y procedimientos para el efecto.
En todo caso, en humedales designados dentro de la lista de importancia internacional de la convención RAMSAR no se podrán adelantar dichas actividades.
A la fecha los ecosistemas de páramos y humedales no han sido delimitados a escala
1:25.000 por el MADS y, consecuentemente, las CAR, AAU y los establecimientos
públicos ambientales no han realizado el proceso de zonificación, ordenamiento y
determinación del régimen de usos de estos ecosistemas, para lo cual cuentan con
un plazo de hasta tres (3) años a partir del momento que se tenga la delimitación.
Por otra parte, en el Decreto 2372 de 2010 -Por el cual se reglamenta el Decreto-ley
2811de 1974, la Ley 99 de 1993, la Ley 165 de 1994 y el Decreto-ley 216 de
2003, en relación con el Sistema Nacional de Áreas Protegidas, las categorías de
manejo que lo conforman y se dictan otras disposiciones- se hace referencia expresa a
que los ecosistemas estratégicas y gozan de protección especial. Al respecto se dispone:
Artículo 29. Ecosistemas estratégicos. Las zonas de páramos, subpáramos, los
nacimientos de agua y las zonas de recarga de acuíferos como áreas de especial
importancia ecológica gozan de protección especial, por lo que las autoridades
ambientales deberán adelantar las acciones tendientes a su conservación y manejo,
las que podrán incluir su designación como áreas protegidas bajo alguna de las
categorías de manejo previstas en el presente decreto.
De igual manera, el Decreto 2820 de 2010 -Por el cual se reglamenta el Título VIII
de la Ley 99 de 1993 sobre licencias ambientales-, dispone:
Artículo 10. De los ecosistemas especiales. Cuando los proyectos a que se refiere
el artículo 9° del presente decreto, pretendan intervenir humedales incluidos en la
lista de humedales de importancia internacional, páramos o manglares, la autoridad
ambiental competente deberá solicitar concepto previo al MAVDT.
De igual manera, las autoridades ambientales deberán tener en cuenta las determinaciones que sobre la materia se hayan adoptado a través de los diferentes actos administrativos en relación con la conservación y el uso sostenible de dichos ecosistemas.
Es decir, que en materia de licencias ambientales de proyectos que puedan afectar los
ecosistemas de páramos, se deben tener en cuenta las determinaciones que se hayan
adoptado en relación con estos ecosistemas estratégicos y respetarlas.
Como se puede apreciar, existe un marco normativo en el país cuyo objeto fundamental
es la protección de estos ecosistemas estratégicos; no obstante, la realidad del país
demuestra que no se ha dado cumplimiento estricto al mismo, lo que ha redundado
Contraloría General de la República
149
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
en que exista grave afectación a estos ecosistemas, especialmente por actividades
mineras y agropecuarias, a lo que se debe agregar la baja capacidad de control y
seguimiento de las autoridades ambientales y territoriales en controlar las mismas y
hacer una gestión adecuada en el territorio.
2.5.5. Antecedentes Internacionales
El primer planteamiento sobre la relevancia a nivel mundial de las montañas, se presentó en 1992 en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente
y el Desarrollo (CNUMAD), también conocida como la “Cumbre para la Tierra”, realizada en Río de Janeiro, Brasil. El documento final de la citada conferencia fue la
Agenda 21, un programa de acciones, minucioso y amplio que exigía nuevas formas
de invertir en nuestro futuro para poder alcanzar el desarrollo sostenible en el siglo
XXI; allí se incluyó dentro del capítulo 13 la “Ordenación de ecosistemas frágiles:
desarrollo sostenible de las zonas de montaña”, el cual manifiesta la importancia de
los ecosistemas de montaña como “fuentes de agua, energía y diversidad biológica.
Además fuente de recursos vitales como minerales, productos forestales y agrícolas y
medios de esparcimiento. Al ser un ecosistema importante en que está representada la
ecología compleja e interdependiente de nuestro planeta, el medio montano es esencial
para la supervivencia del ecosistema mundial”286.
Este informe logró ubicar el tema a un importante nivel. A su vez, dicha reunión generó
tres logros significativos en materia de protección ambiental a los cuales el país se ha
acogido, firmado y ratificado: 1. Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el
cambio climático (UNFCCC), 2. Convención de Lucha contra la Desertificación (UNCCD
por sus siglas en inglés) y 3. Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB), siendo este
último el primer acuerdo mundial enfocado en la conservación y el uso sostenible de la
biodiversidad y la concientización ambiental sobre el cuidado de esta a nivel mundial.
En el cuadro 2.2 se encuentran los principales instrumentos internacionales firmados
y ratificados por Colombia que le imponen obligaciones al país relacionadas con la
protección de recursos naturales, los ecosistemas, el patrimonio natural, la biodiversidad, entre otros, y que deben considerarse en la protección de los páramos.
Otra instancia de carácter regional para su conservación y manejo es la Iniciativa
Andina de la Alianza para las Montañas, que busca “contribuir a la definición y
ejecución de políticas basadas en una evaluación de los recursos naturales y culturales de las poblaciones de las montañas y apoyar a la institucionalidad encargada
de la gestión de los ecosistemas montañosos”287. De esta propuesta, surgió en el
año 2007 la Iniciativa Regional Andina, que incluye a Argentina, Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela, aunque no se registran desarrollos posteriores de
dicho espacio de trabajo.
286 ONU. Programa 21: Cumbre para la Tierra - Programa de Acción de las Naciones Unidas en Río de Janeiro.
Sección II, capítulo 13, 1992.
287 Procuraduría General de la Nación. Memorias foro: Panorama y perspectivas sobre la gestión ambiental de los
ecosistemas de páramos. Bogotá, junio de 2008. Pág. 44.
150
Contraloría General de la República
2005
Todos los
niveles
Todos los
niveles
Ecosistemas
Ecosistemas
Todos los
niveles
Poblaciones /
Especies
Ley 629
de 2000
Ley 461
de 1998
Ley 357
de 1997
Ley 164
de 1994
Ley 165
de 1994
Ley 17
de 1981
Ley de Ratificación
Algunas especies relacionadas con los ecosistemas de páramos que hacen parte de CITES son:
oso de anteojos (Tremarctos ornatus), danta de
páramo (Tapirus pinchaque) y Cóndor andino
(Vultur gryphus).
Alcance sobre ecosistemas de páramos
En los páramos colombianos se encuentran
humedales como las turberas, estrechamente
relacionadas con los pantanos e innumerables
lagunas localizadas entre los 3.000 y 3.500
m.s.n.m.
Disminuir el cambio climático antropo- Se estima que un aumento de temperatura altegénico cuya base es el efecto inverna- raría el ciclo hidrológico y afectaría a los ecosisdero.
temas de páramos.
Luchar contra la desertificación y mi- Una buena parte de las zonas secas en el país se
tigar los efectos de la sequía, en los encuentran en la región andina.
países afectados por sequía grave o
desertificación
Garantizar la conservación y el manejo
racional de los humedales, reconociendo la importancia de las funciones que
cumple y su riqueza en flora y fauna.
Establecer las concentraciones atmos- Se estima que un aumento de temperatura alteféricas de gases efecto invernadero raría el ciclo hidrológico y afectaría a los ecosis(GEI) a niveles que impidan que las temas de páramos.
actividades humanas afecten peligrosamente al sistema climático mundial.
La conservación de la diversidad bio- Decisión VII/27 de la COP 7 que sancionó el Prológica y la utilización sostenible de sus grama de Diversidad Biológica de las Montañas
componentes.
Proteger las especies en peligro y amenazadas frente a una explotación excesiva reglamentando o prohibiendo el
comercio internacional de tales especies o de sus especímenes.
Objetivo
Fuente: Morales M., Otero J., Van der Hammen T., Torres A., Cadena C., Pedraza C., Rodríguez N., Franco C., Betancourth J.C., Olaya E., Posada E. y Cárdenas L. 2007. Atlas de páramos de Colombia. Instituto
de Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt. Bogotá, D. C. 208 p. Elaboró: DES-Medio Ambiente.
Kioto, 1997
Protocolo de Kioto
1998
Ramsar,
1981
Convenio relativo a los humedales de importancia
internacional especialmente como hábitat de aves
acuáticas (RAMSAR)
1998
1995
Nueva York,
1992
Convención Marco de las
Naciones Unidas contra
el Cambio Climático (UNFCCC)
Paris, 1994
1995
Río de Janeiro, 1992
Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB)
Convención de las Naciones Unidas de lucha contra la desertificación y la
sequía - UNCCD
1981
Washington,
1973
Lugar y Año
de Firma
Convención sobre el Comercio Internacional de
Especies de Fauna y Flora
Silvestres en Peligro de Extinción (CITES)
Convenio / Instrumento
Entrada
en vigor
para
Colombia
Principal
Nivel de
Organización
de la
Biodiversidad
Atendido
Convenios internacionales dirigidos a la conservación de la biodiversidad aplicables
a los ecosistemas de páramos firmados y ratificados por el Estado Colombiano
Cuadro 2.2
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Contraloría General de la República
151
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Recuadro 1
Los glaciares y su importancia para el país288
No podría abordarse esta evaluación sobre los ecosistemas de páramos, sin
dejar de reconocer la importancia que tienen para el país sus glaciares, gruesas masas de hielo ubicadas en las más altas cúspides. Estos se originan por
acumulación, compactación y recristalización de la nieve y su importancia es
fundamental entre otras, como soporte hidrológico del país, regulando una gran
parte de las corrientes hídricas y las temperaturas en ecosistemas aledaños
como los páramos, lo que permite generar las características necesarias para
su biodiversidad289. También son indicadores del impacto del cambio climático
y de las variaciones atmosféricas en general y no menos importante, como
elemento cultural de muchas civilizaciones.
Según documento del IDEAM, “Glaciares en Colombia, más que montañas con
hielo”, desde 1977 se está presentando la reducción de estas masas alrededor
del mundo: los Alpes Suizos han disminuido entre 1985 y 1999 cerca de un
18% de su superficie, el Himalaya ha reducido en los últimos años 40 años
un 30% de su volumen y el glaciar del monte Kilimanjaro en África, perdió el
cerca del 80% de su tamaño.
Para el caso colombiano, el mismo informe muestra como en 1850 se contaba
con 17 masas glaciares y actualmente solamente se registran seis, pasando de
374 Km2 a 45.3 km2. Un aspecto preocupante que concluye el IDEAM, es
que durante los últimos 30 años se ha perdido el 57% de la masa glaciar por
efecto del cambio climático y de acuerdo a la tendencia podría interpretarse
que en 30 años (asumiendo una pérdida anual que oscila entre 3 y 5% de
masa glaciar) no existirán glaciares en el país, con las implicaciones que esto
tendría sobre las zonas de páramo. De acuerdo con el informe, la situación de
cada uno los glaciares colombianos es la siguiente:
- Sierra Nevada El Cocuy: cuenta con 16 Km2, equivalentes al 35% de la superficie total de glaciares del país, lo que la hace la mayor extensión de masa
glaciar; tiene jurisdicción en Güicán (Boyacá) y Tame (Arauca). Es el momento,
el único glaciar que no ha sido tan deteriorado por el cambio climático. Desde
1850 ha perdido 132.7 Km2.
-Volcán Nevado del Ruiz: representa el 22% de la superficie glaciar (9.7 Km2).
Cuenta con jurisdicción en los municipios tolimenses de Murillo, Vista Hermosa y
Casabianca y Villamaría en Caldas. Durante el periodo analizado perdió 37.8 Km2.
-Volcán Nevado del Huila: su superficie es similar a la del volcán Nevado del
Ruíz (21%), que equivale a 9.7 Km2 y se encuentra ubicado en los municipios
de Teruel y Planadas (Huila) y Páez (Cauca).Ha perdido desde 1850, 24 Km2.
288 Gran parte de la información presentada en este recuadro está basada en el documento “Glaciares en Colombia,
más que montañas con hielo”. IDEAM, Bogotá, D.C., 2012. 344 p. Págs. 5-25.
289 Knight, Peter G. 1999.Glaciers. Stanley Thornes Ltd. Pág. 2-8.
152
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Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
- Sierra Nevada de Santa Marta: ocupa el 16% de la superficie glaciar del país
(7.4 Km2) y allí tienen jurisdicción los municipios de Aracataca y Santa Marta
en el Magdalena, Valledupar en el departamento del Cesar y Dibulla en el departamento de la Guajira. En el periodo analizado perdió 75.2 Km2.
- Volcán Nevado de Santa Isabel: representa el 4% de la masa glaciar del
país(1.8 Km2)y está presente en los municipios de Villamaría (Caldas), Santa
Rosa de Cabal y Pereira (Risaralda) y Murillo y Santa Isabel (Tolima).Durante los
últimos 160 años perdió 26 Km2.
- Volcán Nevado del Tolima: cuenta con el 2%, equivalente a 0.74 Km2, ubicados en el departamento del Tolima (municipios de Ibagué y Anzoátegui). En el
periodo analizado perdió 7.86 Km2.
Dada la preocupante situación descrita, es claro que para evitar la total extinción de los glaciares, el Estado colombiano debe potencializar actividades
como la recuperación de las especies nativas de los páramos y el bosque de
niebla en los alrededores de los glaciares, lo que contribuiría a la estabilización
de su temperatura, humedad y nubosidad, y profundizar en las acciones que
disminuyan el calentamiento global.
2.6. Estado actual de los Ecosistemas de Páramos Colombianos:
revisión a través de los tensores ambientales.
Debido a la deficiente información que existe para conocer cuál es la situación
actual de los ecosistemas de páramos en el país, la CGR retomó una metodología
que ha adaptado y actualizado en algunos capítulos de los últimos informes al
Congreso sobre el estado de los recursos naturales y del medio ambiente290, metodología relacionada con la identificación a nivel nacional de los tensores291, que
generan procesos de transformación o cambios en tales ecosistemas.
Estos tensores se clasificaron de acuerdo a su origen en procesos extractivos de
recursos naturales renovables, procesos asociados a la urbanización, industrialización, minería y actividades agropecuarias y modificaciones hidráulicas, como se
aprecia en el cuadro 2.3.
En tal sentido, la CGR solicitó a cada una de las CAR, AAU y a Parques Nacionales,
el diligenciamiento de unas matrices donde plasmaran la afectación en cada uno de
los páramos de su jurisdicción, con base en los tensores listados.
Es necesario advertir que la información suministrada por las entidades muestra deficiencias en cuanto a su calidad y cobertura, para lo cual se requerirían detalladas visitas
290 Evaluación de la Política Nacional de Humedales Interiores (2011) y Evaluación y análisis de la gestión institucional para el uso, manejo y conservación de los ecosistemas de manglar de Colombia (2012).
291 Se definen como tensores antrópicos, cada una de las diferentes presiones humanas que pueden llegar a transformar los diferentes ecosistemas.
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153
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Cuadro 2.3
Listado de factores de perturbación de los ecosistemas de páramos*
Urbanización, Industrialización, minería y actividades agropecuarias
Extractivos de recursos naturales renovables
Procesos
Tensor
Código
Extracción de fauna con fines medicinales
201
Extracción de fauna para alimento humano
202
Extracción de fauna como mascotas
203
Extracción de fauna para pieles
204
Extracción de fauna para objetos artesanales
205
Extracción de fauna con otros fines
206
Pesca comercial
207
Pesca para uso domestico
208
Pesca deportiva
209
Acuicultura
210
Zoocría
211
Liberación accidental o intencionada de especies faunísticas ajenas al sistema
212
Trampeo, envenenamiento, caza furtiva y otras modalidades
213
Extracción de fauna con fines no identificados
215
Extracción forestal (para leña, postes, construcción y otros usos)
216
Extracción de flora endémica para forraje
217
Extracción de flora endémica con fines medicinales
218
Extracción de flora endémica para alimento
219
Extracción de flora endémica con fines artesanales
220
Extracción de flora endémica con otros fines
221
Extracción de flora con fines no identificados
222
Introducción de especies vegetales foráneas
223
Incendios
224
Urbanización continua
401
Urbanización discontinua
402
Asentamientos informales
403
Descargas de aguas servidas domésticas
404
Desechos domésticos (basuras)
405
Áreas militares, policiales y de defensa
406
Construcción de obras civiles (acueductos, puentes, carreteras y otros)
407
Construcción de senderos
408
Contaminación vehicular (emisiones de CO2, levantamiento de polvillo y otros)
409
Áreas industriales y comerciales
410
Desarrollos turísticos
411
Aguas residuales industriales
412
Desechos industriales (basuras)
413
Eliminación materiales inertes (escombros y otros)
414
Pastoreo y pisoteo
415
Actividades agrícolas intensivas (arado y maquinaria pesada)
416
Quemas
417
Cultivos ilícitos
418
Residuos tóxicos de agro insumos
419
Residuos agropecuarios
420
Otras descargas (relacionadas con procesamiento de ilícitos)
421
Instalación de estructuras agropecuarias
422
Construcción de infraestructura para minería
423
Construcción de infraestructura para generación de energía hidroeléctrica (represas y embalses)
424
Construcción de líneas de transmisión de energía eléctrica, oleoductos o gasoductos.
425
Residuos tóxicos de minería
426
Desechos mineros (estériles y otros)
427
Acumulación de sedimentos en cuerpos de agua de procesos mineros
428
Continúa en la siguiente página...
154
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Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Cuadro 2.3 (Continuación)
Listado de factores de perturbación de los ecosistemas de páramos*
Modificaciones hidráulicas
Procesos
Tensor
Código
Corrimiento de cercas o límites agrícolas
601
Reclamación de tierras
602
Creación de canales, pozos y otros.
603
Drenaje o desecación
604
Relleno de zonas de humedales de páramos
605
Remoción de sedimentos con propósitos de minería
606
Remoción de sedimentos con otros fines
607
Modificaciones en suelos que afectan los cursos de agua
608
Manejo de los niveles del agua
609
Extracción de agua para uso doméstico
610
Extracción de agua para uso industrial
611
Extracción de agua para uso agropecuario
612
Extracción de agua para uso minero-energético
613
Extracción de agua sin legalizar
614
Represamiento o inundación permanente
615
Fuente: Adaptado de: Naranjo, Luis Germán, Andrade, Germán y Ponce de León, Eugenia. Humedales Interiores de Colombia: Bases técnicas
para su conservación y uso sostenible. IAvH, MMA, 1999. Adaptó y elaboró: DES Medio Ambiente
en campo para lograr su verificación; además, una buena parte de los páramos del
país comparten su jurisdicción entre varias entidades, razón por la cual la apreciación
y la calificación del estado de cada ecosistema presenta variaciones, según la gestión
que cada entidad lleve a cabo. Es por esta razón que aparecen para este análisis 106
reportes, que representan los 69 páramos reportados por el MADS.
Las 18 entidades que reportaron información para este ejercicio fueron: CAM, Carder, Codechocó, CAR, CDMB, Cormacarena, Corpoboyacá, Corpocaldas, Corpocesar, Corpoguavio,
Corponariño, Corponor, Corpourabá, Cortolima, CRC, CRQ, CVC y Parques Nacionales292.
Para la valoración de cada uno de los ecosistemas se tomó como se aprecia en el
cuadro 2.4, la siguiente escala de referencia:
Cuadro 2.4
Calificación de factores de perturbación de los ecosistemas de páramos
Puntaje
Grado de alteración
Magnitud
5
No existente
No existe ninguna perturbación por este impacto
4
Poco
Perturbación puntual: perturbaciones que se producen en un espacio limitado, con efectos que
generalmente se asimilan en la dinámica natural del cuerpo de agua.
3
Moderado
2
Alto
Perturbación severa: perturbaciones que se producen por cambios en los atributos físicos, químicos o biológicos de los páramos en una magnitud, duración y frecuencia, tales que el sistema
sigue funcionando como un páramo, aunque con cambios en algunas de sus funciones ambientales o valores sociales.
0
Severo
X
Existente pero sin valorar
NO
Sin información al respecto
Transformación total: procesos que resultan en la desaparición total del páramo, con cambio
fundamental de sus características y valores. Los cambios pueden ser en los atributos físicos,
químicos o biológicos.
Fuente: Adaptación de la escala de Wetlands International, tomada de: Naranjo, Luis Germán, Andrade, Germán y Ponce de León, Eugenia.
Páramos Interiores de Colombia: Bases técnicas para su conservación y uso sostenible. IAvH, MMA, 1999.
292 Las entidades que no reportaron esta información fueron Corpoamazonia, Corpoguajira, CAS, Corantioquia y Corpamag.
Contraloría General de la República
155
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Esta evaluación debe interpretarse como un resultado indicativo, toda vez que los reportes
se realizaron con base en la percepción, conocimiento y observación en campo por parte
de sus técnicos, lo cual en algunos casos puede entregar datos de carácter subjetivo,
que pueden o no estar acordes con la situación real de degradación o afectación de
estas áreas. Además, es necesario advertir que en muchos de los sitios visitados se
identificó el tensor, pero no se cuantificó su magnitud. Así mismo, para el 20% de los
complejos de páramos no existe información disponible según reporte de las autoridades
ambientales; de acuerdo con información de las corporaciones, no presentan ninguna
perturbación los complejos del Duende en jurisdicción de CVC y Codechocó (5,00) y
Citará en jurisdicción de Codechocó (5,00), cuya preservación puede originarse en las
dificultades para su acceso y a la presencia de actores armados en dicha región.
Un primer resultado que se desprende de la información analizada es el concerniente
a los páramos que se encuentran más afectados en el país, por las diferentes actividades antrópicas; los 20 páramos con mayores afectaciones se muestran en el cuadro
2.5, siendo de acuerdo a la metodología propuesta, el menor valor, el que representa
mayores niveles de impacto en dicho ecosistema.
De la información se advierte como a nivel de complejos, los más afectados del país
son Chilí – Barragán, Nevados y Tota-Bijagual – Mamapacha. Los páramos reportados por las CAR y PNN que presentan un mayor grado de perturbación son: Anaime
Cuadro 2.5
Páramos con mayor nivel de perturbación 2002-2012
Páramo
Complejo de páramo
Jurisdicción
Anaime
Chili-Barragán
Cortolima
2,00
El Tigre
Chingaza
Cormacarena
2,33
Nevados
Nevados
Corpocaldas-PNN
2,46
Nevados
Nevados
PNN
2,71
Sonsón
Sonsón
Corpocaldas
2,74
Paja Blanca
Chiles-Cumbal
Corponariño
2,88
Chilí
Chilí Barragán
CRQ
3,10
Berlín- Romerales- Frontino
Nevados
CRQ-PNN
3,11
Juntas
Chili-Barragán
CRQ
3,14
Farallones
Farallones
PNN
3,14
Azufral
Chiles-Cumbal
Corponariño
3,15
Chingaza
Chingaza
Corpoguavio
3,16
Guerrero
Guerrero
CAR
3,16
El Sol
Frontino-Urrao
Corpourabá
3,19
Sumapaz
Sumapaz
PNN
3,20
Pisba
Pisba
PNN
3,20
Rabanal
Rabanal y Río Bogotá
Corpoboyacá
3,21
Cortadera
Tota-Bijagual-Mamapacha
Corpoboyacá
3,21
Siachoque
Tota-Bijagual-Mamapacha
Corpoboyacá
3,21
Las Alfombras
Tota-Bijagual-Mamapacha
Corpoboyacá
3,21
Fuente: CAR-Parques Nacionales. Elaboró: DES Medio Ambiente
156
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Impacto tensor
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
(Complejo Chilí–Barragán–Cortolima-2,00) principalmente por incendios y pastoreo y
pisoteo; el Tigre (Cormacarena-Chingaza-2,33) debido a la presencia de áreas militares
y de defensa; complejo Los Nevados en jurisdicciones de Corpocaldas (2,46) producto
de las actividades de extracción de fauna para alimento, pesca para uso doméstico y
deportiva, trampeo, envenenamiento y caza y extracción de flora para fines medicinales
y Carder-PNN para el mismo complejo (2,71), reporta perturbaciones significativas
asociadas a pesca deportiva, incendios, desarrollos turísticos y pastoreo y pisoteo. Para
el recientemente delimitado complejo Sonsón (Complejo Sonsón Corpocaldas-2,74), las
más graves alteraciones se dan por extracción de fauna para alimento humano, pesca
para uso doméstico y deportiva, trampeo, envenenamiento y caza; el páramo de Paja
Blanca (Corponariño–Complejo Chiles Cumbal-2,88) muestra afectaciones principalmente
por fenómenos asociados a extracción forestal y de flora endémica, introducción de
especies vegetales foráneas, construcción de senderos, pastoreo y pisoteo, extracción
de agua para uso doméstico y agropecuario.
2.6.1. Tensores más Recurrentes
Un siguiente análisis realizado es la clasificación de tensores dada su recurrencia,
esto es, aquellos que se reportan con más regularidad en los ecosistemas de páramos
del país, independientemente del grado de impacto que genere. En el cuadro 2.6, se
presenta un listado de la recurrencia de los tensores de mayor a menor:
Cuadro 2.6
Tensores más recurrentes en ecosistemas de páramos 2002 - 2012
Tensor
Valor recurrencia
Pastoreo y pisoteo
80
Extracción forestal (para leña, postes, construcción y otros usos)
76
Residuos agropecuarios
69
Incendios
64
Corrimiento de cercas o límites agrícolas
64
Construcción de senderos
60
Quemas
60
Extracción de agua para uso doméstico
59
Extracción de fauna para alimento humano
58
Residuos tóxicos de agro insumos
54
Construcción de obras civiles (acueductos, puentes, carreteras y otros)
52
Introducción de especies vegetales foráneas
51
Extracción de agua para uso agropecuario
51
Actividades agrícolas intensivas (arado y maquinaria pesada)
49
Extracción de agua sin legalizar
48
Trampeo, envenenamiento, caza furtiva y otras modalidades
46
Desarrollos turísticos
44
Descargas de aguas servidas domésticas
42
Urbanización discontinua
41
Desechos domésticos (basuras)
40
Instalación de estructuras agropecuarias
38
Extracción de flora endémica con fines medicinales
35
Continúa en la siguiente página...
Contraloría General de la República
157
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Cuadro 2.6 (Continuación)
Tensores más recurrentes en ecosistemas de páramos 2002 - 2012
Tensor
32
Contaminación vehicular (emisiones de CO2, levantamiento de polvillo y otros)
31
Extracción de fauna con otros fines
31
Modificaciones en suelos que afectan los cursos de agua
31
Asentamientos informales
30
Drenaje o desecación
30
Represamiento o inundación permanente
30
Liberación accidental o intencionada de especies faunísticas ajenas al sistema
27
Extracción de flora endémica con otros fines
26
Construcción de líneas de transmisión de energía eléctrica, oleoductos o gasoductos.
26
Extracción de flora endémica con fines artesanales
25
Construcción de infraestructura para minería
24
Áreas militares, policiales y de defensa
23
Eliminación materiales inertes (escombros y otros)
23
Pesca para uso domestico
22
Extracción de fauna con otros fines
22
Creación de canales, pozos y otros.
21
Extracción de fauna como mascotas
20
Urbanización continua
20
Manejo de los niveles del agua
19
Extracción de flora con fines no identificados
17
Relleno de zonas de humedales de páramos
17
Extracción de fauna con fines no identificados
16
Pesca deportiva
15
Acuicultura
15
Extracción de flora endémica para forraje
15
Remoción de sedimentos con otros fines
15
Extracción de agua para uso minero-energético
14
Desechos industriales (basuras)
13
Extracción de agua para uso industrial
13
Remoción de sedimentos con propósitos de minería
12
Extracción de fauna con fines medicinales
11
Extracción de fauna para pieles
10
Extracción de flora endémica para alimento
10
Construcción de infraestructura para generación de energía hidroeléctrica (represas y embalses).
8
Residuos tóxicos de minería
8
Desechos mineros (estériles y otros)
8
Cultivos ilícitos
7
Acumulación de sedimentos en cuerpos de agua de procesos mineros
7
Extracción de fauna para objetos artesanales
6
Otras descargas (relacionadas con procesamiento de ilícitos)
6
Pesca comercial
5
Áreas industriales y comerciales
5
Aguas residuales industriales
4
Zoocría
2
Fuente: CAR-Parques Nacionales. Elaboró: DES Medio Ambiente
158
Valor recurrencia
Reclamación de tierras
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Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Como se puede apreciar los tensores más significativos están asociados a las actividades agropecuarias, ubicándose dentro de los primeros lugares el pastoreo y pisoteo
(80), residuos agropecuarios (69)293, corrimiento de cercas o límites agrícolas (64),
residuos tóxicos de agro insumos (54)294, extracción de agua para uso agropecuario
(51), actividades agrícolas intensivas (49)295 e instalación de estructuras agropecuarias
(38), lo cual amerita acciones de control y seguimiento contundentes para frenar estas
actividades, que como se registra son las principales culpables del deterioro de los
páramos en el país; además urge la incorporación de estos ecosistemas en la agenda
intersectorial de las entidades agrícolas y ambientales.
También se destacan los tensores asociados al deterioro forestal tales como los concernientes a su extracción (76) y los incendios (64), que si se vinculara con el tensor
de quemas (60), sería el de mayor relevancia296, aspectos que merecen ser revisados
por el MADS y las autoridades ambientales.
Otro resultado preocupante, es el que hace referencia a la alta mención de las construcciones de infraestructura, tales como senderos (60), obras civiles (52) y urbanizaciones discontinuas (41), lo cual refleja un escaso control por parte de las oficinas de
planeación, así como de las autoridades policivas y de control de los entes territoriales,
sin perjuicio de lo que deban hacer las autoridades ambientales territoriales297.
Tensores con una elevada recurrencia son aquellos relacionados con el inadecuado
manejo de la biodiversidad en los páramos, tales como la extracción de fauna para
alimento (58), así como la introducción de especies vegetales foráneas (51) y el
trampeo, envenenamiento, caza furtiva y otras modalidades (46)298.
Preocupa la baja referencia que se hace de las actividades mineras: solo se reportan
afectaciones relacionadas con la construcción de infraestructura para minería (24),
extracción de agua para uso minero (14), remoción de sedimentos para propósitos
de minería (12), residuos tóxicos de minería (8) y acumulación de sedimentos en
cuerpos de agua de procesos mineros (7). Estos resultados no guardan coherencia
con lo expuesto por la CGR en anteriores informes, donde se reporta un área rela293 Los residuos agropecuarios hacen referencia a aquellos que son en su mayor parte residuos orgánicos.
294 Los residuos tóxicos de agroinsumos para este análisis hacen referencia a los desechos de las sustancias que se utilizan
en la agricultura para el mantenimiento y conservación de los cultivos tales como herbicidas, fertilizantes o insecticidas.
295 “Conviene recordar que recientemente el propio Estado practicaba políticas agrícolas erróneas alrededor de los
páramos, por falta de conocimiento sobre la importancia de estos ecosistemas. Hasta la década de los años 70,
el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) investigaba y vendía la semilla de papa paramuna y la Caja Agraria
prestaba dinero para quemar el páramo y sembrar papa”. Tomado de:Plan Nacional de Páramos y su Implementación - Convenio MAVDT Corporación Centro - Colegio Verde de Villa de Leyva (CCVVL).” 2008. Pág. 75.
296 El incendio se considera para este caso un fenómeno natural y la quema un fenómeno antrópico y con un fin
eminentemente agropecuario.
297 En el programa del Plan Nacional de Desarrollo (PND) “Corredores prioritarios para la prosperidad”, se identificaron 20 corredores viales claves para el desarrollo. De estos, existen 3 en los cuales su trazado puede intervenir
algunas zonas de los ecosistemas de páramos: los proyectos “Doble Calzada Bucaramanga – Cúcuta”, cuyo diseño
cruza dos áreas del Distrito de Manejo Integrado (DMI) del páramo de Berlín (Complejo Almorzadero), estableciéndose medidas de compensación; proyecto “Transversal del Libertador” que atraviesa una pequeña porción de la
zona de amortiguación del Complejo Guanacas – Puracé – Coconucos y “Carretera Central del Norte” con posible
intervención al Complejo Almorzadero. En respuesta a solicitud de información.
298 Corpocaldas denuncia la extracción en estos ecosistemas de plantas ornamentales y medicinales como orquídeas
(Odontoglossum sp.), velillo (Hypericum lancifoliana) árnica (Senecio formosus) y romero (Rosmarinus officinalis),
comercializadas en floristerías y plaza de mercado en Manizales (Caldas). En respuesta a solicitud de información.
Contraloría General de la República
159
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
tivamente importante de páramos en el país (106.596 ha.), que cuenta con títulos
mineros otorgados (451 reportados por el IAvH y 410 reportados por Ingeominas en
su momento) lo que podría deberse a deficiencias en el conocimiento del desarrollo
de esta actividad en sus ecosistemas299.
También es relevante el bajo resultado arrojado en lo relacionado con las descargas
de aguas provenientes de diferentes sectores (descargas de agua sin legalizar -48-,
domestico –42-, descargas por ilícitos -6- e industriales -4-), ante lo cual podría decirse que existe una eficiente gestión por parte de las autoridades ambientales para la
conservación de los efluentes hídricos o que hay poco conocimiento por parte de estas,
sobre el estado actual de este recurso en estos ecosistemas; también es de destacar
la baja representación en este listado de las actividades de cultivos ilícitos (7)300.
Un tercer análisis es la medición del promedio de la recurrencia de los tensores en
cada uno de los páramos que conforman los complejos ubicados en la jurisdicción de
las entidades. Los resultados se pueden apreciar en la Gráfica 2.1:
Gráfica 2.1
Recurrencia promedio de los tensores por entidad en ecosistemas de páramos 2002-2012
Fuente: CAR-Parques Nacionales. Elaboró: DES Medio Ambiente
El complejo Jurisdicciones-Santurbán, en la jurisdicción de la CDMB es el que presenta un mayor número de perturbaciones (60), así como el complejo Chingaza en la
jurisdicción de Corpoguavio (46), los complejos Santurbán-Jurisdicciones y Almorzadero
en el área correspondiente a Corponor (44) y los Complejos Chiles - Cumbal y Doña
Juana - Chimayoy en la jurisdicción de Corponariño (41), muestran elevados reportes
por afectaciones de diversa índole.
299 Contraloría General de la República. Informe al Congreso sobre el estado de los Recursos Naturales y del ambiente
2010-2011. Capítulo II “Minería y Ambiente”. Bogotá, 2011.Pág.140.
300 Frente a la solicitud de información realizada por la CGR al Ministerio de Justicia y el Derecho, relacionada con estadísticas consolidadas de cultivos ilícitos en ecosistemas de páramos, este manifestó no contar con dicha información.
En respuesta a solicitud de información. Radicado OFI12-0008967-DCD-3300 del 13 de junio de 2012.
160
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
2.6.2. Tensores con mayor impacto
Un tercer análisis es el cálculo del nivel de impacto generado por cada tensor, el
cual representa la medición o valoración del nivel de perturbación de cada uno sobre
los páramos, independientemente de su recurrencia; según la metodología utilizada, a
menor valor del resultado, el impacto sobre el ecosistema es más significativo. En el
cuadro 2.7 se presenta dicha cuantificación:
Cuadro 2.7
Nivel de perturbación por tensores en ecosistemas de páramos 2002-2012
Descripción
Valor
Áreas militares, policiales y de defensa
2,76
Pastoreo y pisoteo
2,77
Extracción de agua para uso agropecuario
2,78
Quemas
2,79
Construcción de infraestructura para generación de energía hidroeléctrica (represas y embalses)
2,83
Incendios
2,84
Extracción forestal (para leña, postes, construcción y otros usos)
2,86
Extracción de agua para uso doméstico
2,86
Actividades agrícolas intensivas (arado y maquinaria pesada)
2,90
Extracción de fauna con fines no identificados
3,00
Construcción de obras civiles (acueductos, puentes, carreteras y otros)
3,00
Otras descargas (relacionadas con procesamiento de ilícitos)
3,00
Residuos agropecuarios
3,04
Extracción de agua sin legalizar
3,13
Corrimiento de cercas o límites agrícolas
3,13
Construcción de senderos
3,15
Introducción de especies vegetales foráneas
3,17
Drenaje o desecación
3,17
Residuos tóxicos de agro insumos
3,19
Represamiento o inundación permanente
3,19
Extracción de flora endémica para forraje
3,22
Construcción de infraestructura para minería
3,22
Pesca deportiva
3,25
Desechos mineros (estériles y otros)
3,33
Urbanización discontinua
3,40
Cultivos ilícitos
3,40
Extracción de agua para uso minero-energético
3,40
Acumulación de sedimentos en cuerpos de agua de procesos mineros
3,43
Modificaciones en suelos que afectan los cursos de agua
3,43
Construcción de líneas de transmisión de energía eléctrica, oleoductos o gasoductos.
3,44
Desechos domésticos (basuras)
3,45
Desechos industriales (basuras)
3,45
Eliminación materiales inertes (escombros y otros)
3,45
Descargas de aguas servidas domésticas
3,47
Continúa en la siguiente página...
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161
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Cuadro 2.7 (Continuación)
Nivel de perturbación por tensores en ecosistemas de páramos 2002-2012
Descripción
Valor
Creación de canales, pozos y otros.
3,47
Extracción de fauna para alimento humano
3,50
Extracción de agua para uso industrial
3,50
Relleno de zonas de humedales de páramos
3,56
Trampeo, envenenamiento, caza furtiva y otras modalidades
3,57
Residuos tóxicos de minería
3,57
Extracción de fauna como mascotas
3,58
Desarrollos turísticos
3,59
Liberación accidental o intencionada de especies faunísticas ajenas al sistema
3,60
Contaminación vehicular (emisiones de CO2, levantamiento de polvillo y otros)
3,62
Reclamación de tierras
3,64
Asentamientos informales
3,65
Pesca comercial
3,67
Acuicultura
3,73
Remoción de sedimentos con otros fines
3,73
Manejo de los niveles del agua
3,74
Aguas residuales industriales
3,75
Extracción de flora endémica con fines medicinales
3,77
Áreas industriales y comerciales
3,80
Remoción de sedimentos con propósitos de minería
3,86
Instalación de estructuras agropecuarias
3,89
Urbanización continua
3,90
Extracción de fauna con otros fines
3,93
Extracción de flora endémica con otros fines
3,95
Extracción de flora endémica con fines artesanales
3,95
Extracción de fauna con fines medicinales
4,00
Extracción de fauna para pieles
4,00
Extracción de fauna para objetos artesanales
4,00
Zoocría
4,00
Extracción de flora endémica para alimento
4,00
Extracción de flora con fines no identificados
4,00
Pesca para uso doméstico
4,45
Fuente: CAR-Parques Nacionales. Elaboró: DES Medio Ambiente
Un resultado que sorprende de este análisis es la aparición en primer lugar de la perturbación por áreas militares, policiales y de defensa (2,76), la cual es reportada con
alto impacto en los Complejos de páramos de Chingaza (jurisdicción de Corpoguavio
y sector de El Tigre en jurisdicción de Cormacarena), Nevado del Ruíz (Corpocaldas)
y Jurisdicciones - Santurbán (jurisdicción de la CDMB).
Otro resultado arrojado es la reiterada presencia de actividades agropecuarias que
muestra a este sector como un factor generador de altos impactos sobre los páramos;
acciones como pastoreo y pisoteo (2,77) son realizadas con alta intensidad en los
complejos de páramos en jurisdicción de Parques Nacionales (Hermosas, Nevados,
162
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Guachetá, Sumapaz, Iguaque y Pisba), Chili – Barragán en el sector Anaime (Cortolima),
complejo Chiles – Cumbal en el sector Paja Blanca (Corponariño), complejo Guerrero
(CAR) y Complejo Chingaza en el sector del Tigre (Cormacarena). Otras tareas agrícolas adelantadas en páramos como extracción de agua para uso agropecuario (2,78),
quemas (2,79), actividades agrícolas intensivas (2,90), residuos agropecuarios (3,04)
y corrimiento de cercas o límites agrícolas (3.13), son preocupantes dada la alta recurrencia y perturbación de estas en casi todos de los páramos del país.
La perturbación por obras de infraestructura para generación y distribución de energía
(2,83) presente en los complejos de páramos de Guerrero (CAR), Jurisdicciones Santurbán en el sector Santurbán (CDMB)301 y Chingaza en la jurisdicción de Corpoguavio,
la construcción de obras civiles como acueductos, puentes y carreteras (3,00) en los
páramos de Chingaza (jurisdicción de Parques Nacionales, CAR y Corpoguavio),Chili
(jurisdicción de la CRQ) y la construcción de senderos (3,15), muestran las anteriores
acciones como aquellas de más alta perturbación.
Igualmente, se reportan incendios (2,84) con alto impacto en los complejos de páramos de
Chingaza (jurisdicción de Corpoguavio), Guerrero (CAR) y Jurisdicciones-Santurbán (jurisdicción
de CDMB), así como la extracción forestal (2.86) con niveles significativos de perturbación
en los páramos de Chingaza (Jurisdicción de Corpoguavio), Chiles – Cumbal en el sector
de Paja Blanca y Doña Juana - Chimayoy en el sector Doña Juana-Petacas (Corponariño).
Las actividades asociadas al recurso hídrico, tales como extracción de agua para uso
doméstico (2.86) presente en los páramos del complejo Los Nevados (Corpocaldas y
Parques Nacionales), Chingaza (Jurisdicción de Corpoguavio) y Chiles – Cumbal en el
sector de Paja Blanca (Corponariño), otras descargas asociadas al procesamiento de
ilícitos en el complejo Chiles – Cumbal en el sector de los páramos de Azufral (Corponariño) y la extracción de agua sin legalizar, adelantada en el complejo los Nevados
(Corpocaldas y Parques Nacionales), observan niveles importantes de alteración de
estos estratégicos ecosistemas.
Una actividad reportada recurrentemente por algunas CAR, aunque paradójicamente con
bajo puntaje en este ranking, debido posiblemente a que se presenta como una de las
pocas alternativas económicas en algunas comunidades, hace referencia al ecoturismo302,
el cual es señalado como una actividad de alto impacto, dado el mal direccionamiento,
informalidad y el escaso control con el que se desarrolla en estos ecosistemas, que
generan daño en la cobertura vegetal, extracción de materiales naturales y disposición
inadecuada de residuos sólidos, entre otros303, ante lo cual debería buscarse los procesos
de armonización de la planificación con acciones concretas destinadas a la conservación
de los páramos, a través de proyectos con complejos con potencialidades identificadas.
301 Preocupa el caso de la carretera que comunica a Cúcuta con Bogotá que atraviesa el complejo Almorzadero, en donde como manifiesta Corponor “el proceso de pavimentación de la vía ha atraído el interés por el desarrollo de actividades agropecuarias paralelas al eje vial”. De igual manera, para el caso de Jurisdicciones - Santurbán el proyecto de
ampliación de la vía Altos del Escorial, “se convierte en una amenaza de intervención del área pues facilita el acceso
y el consecuente e incremento de actividades agropecuarias y mineras”. En respuesta a solicitud de información.
302 Corponariño, CRC, CRQ y Corporinoquía, en respuestas a solicitud de información.
303 Aunque como lo manifiesta Corponariño, para su experiencia en el complejo Chiles – Cumbal – Azufral: “el manejo adecuado del ecoturismo puede constituirse como una herramienta de desarrollo comunitario local para todos los que viven
a los alrededores de las áreas naturales, al contribuir con la generación y fomento de rentas y empleos complementarios,
como son los servicios de guías, sitios de alojamiento y restaurante, entre otros.” En respuesta a solicitud de información.
Contraloría General de la República
163
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
En cuanto al impacto sobre la biodiversidad de los ecosistemas de alta montaña, son
relevantes los tensores asociados a la extracción de fauna con fines no identificados (3,00)
registrada en el páramo de Chingaza (jurisdicción de Corpoguavio) y en el Complejo
Frontino-Urrao en el sector del páramo El Sol (Corpouraba), la introducción de especies
vegetales foráneas (3,17) reseñada en los páramos de Guerrero (CAR) y el complejo
Chiles-Cumbal en los sectores de los páramos Azufral y Paja Blanca (Corponariño).
Al igual que en el análisis de recurrencia de tensores, aquellos relacionados con actividades mineras muestran un bajo impacto, siendo de alguna manera únicamente
relevante la construcción de infraestructura para minería (3,22), desechos mineros
(3,33) y extracción de agua para uso minero energético (3,40) reportados con alteraciones significativas en el complejo Jurisdicciones-Santurbán, sector de Santurbán
(jurisdicción de la CDMB), Parque Natural Farallones, Sotará en el sector de Peñas
Blancas (jurisdicción de la CRC y Parques Nacionales y Chingaza (jurisdicción de
Corpoguavio), No hay referencias en la información suministrada por las entidades
acerca de las aguas ácidas relacionadas con la extracción de carbón y de metálicos
que han sido reportadas en estudios científicos, ni a la liberación de metales pesados, de lo cual tiene indicio la propia CGR y otros reportes académicos. La revisión
de los términos de referencia para minería existentes en las autoridades ambientales
podría demostrar que los aspectos de contaminación geoquímica por transformación
de desechos mineros o la adición de especies químicas tóxicas en los procesos de
beneficio minero no están siendo identificados, lo cual conlleva a su falta de gestión
y a la eventual invisibilización de impactos y daños ambientales.
Se puede concluir, a partir de las anteriores evidencias, que las actividades del sector
agropecuario son las principales causas de perturbación de los ecosistemas de páramos
en el país, que se confirma tanto en los análisis de recurrencia como de impacto;
otros disturbios relevantes son los relacionados con el deterioro arbóreo por extracción,
quemas e incendios y no menos importante, el desarrollo de obras de infraestructura.
En tal sentido se hace un llamado al MADS para que teniendo en cuenta los anteriores
resultados, priorice acciones en las agendas intersectoriales agropecuaria, de transporte
y minera, que permitan un mejor control y regulación de estas actividades. Así mismo
es de fundamental importancia que las CAR y PNN fortalezcan sus tareas de seguimiento y vigilancia, con apoyo de las comunidades asentadas en dichos ecosistemas
para frenar su avanzado deterioro.
Recuadro 2
Batallones de alta montaña y páramos
Los batallones de alta montaña se conformaron hace más de 10 años, con el
propósito de combatir a los grupos armados irregulares establecidos en estas
regiones, buscando evitar su avance a través de los corredores estratégicos de
movilidad y frenar las actividades como el traslado de secuestrados y el tráfico
de armas e insumos para la producción de droga304.
En la actualidad existen 8 de estos batallones, cada uno con un promedio de
1.000 hombres, en las regiones de Sumapaz (Cundinamarca), el Espino (Boyacá),
304 http://www.ejercito.mil.co/?idcategoria=260.
164
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Cali-Farallones (Valle del Cauca), San Sebastián (Cauca), Génova (Quindío), Sierra
Nevada (Santa Marta), Serranía del Perijá (Cesar) y Tacueyó-Toribio (Cauca).
Según el Ejército Nacional, se da aplicación a la Directiva Permanente Número
0223 de 2011, que señala los criterios para la construcción de bases militares de
operaciones o batallones de alta montaña. Allí se incluyen las normas ambientales
y sanitarias para el uso y aprovechamiento de los recursos naturales, procedimientos para obtener los permisos ambientales para los proyectos de construcción de
nuevas unidades, de ocupación del cauce, de concesión de aguas, de vertimientos
y/o aprovechamiento forestal. Además, el personal adscrito es capacitado por la
Dirección de Entrenamiento del Ejército en la conservación, restauración, rehabilitación y recuperación ecológica de los ecosistemas de páramos y manejo de
residuos sólidos, dando aplicación a la “Guía de convivencia ambiental para los
batallones de alta montaña”, elaborada por el Ejército Nacional.
Un aspecto importante es el desarrollo de convenios interadministrativos principalmente con Parques Nacionales, para la realización de campañas de reforestación,
liberación de fauna silvestre y capacitaciones a las tropas ubicadas en el área
de influencia de los ecosistemas de páramos.
Si bien se evidencia un esfuerzo en cuanto a normas y guías aplicables expedidos
por el Mindefensa para dichos ecosistemas, no existe un protocolo específico para el
acceso, tránsito y asentamiento provisional en las zonas de páramo. Adicionalmente,
existen desafíos logísticos para estos batallones que ameritan ser revisados, tales
como la inexperiencia en el conocimiento de la complejidad ecológica e importancia
del páramo, la destrucción de la fauna, generación de residuos sólidos y no solo el
conocimiento, sino el cumplimiento de las exigencias de la normatividad ambiental
para el establecimiento de unidades militares en estas áreas estratégicas.
Además, si bien se reconoce que el conflicto armado y los problemas sociales
dificultan la accesibilidad para realizar una buena gestión por parte de las autoridades ambientales305, se deben generar mecanismos de coordinación y articulación
con las Fuerzas Militares que permitan garantizar el acceso de los funcionarios
y contar con el apoyo de las tropas en actividades sencillas pero de gran valor
como el acompañamiento a las tareas de monitoreo en estos ecosistemas.
2.7. Evaluación de gestión al programa “Manejo Sostenible y
restauración de ecosistemas de alta montaña: páramos”
Esta evaluación pretende revisar cómo ha sido la implementación del Programa nacional
para el manejo sostenible y restauración de ecosistemas de alta montaña: páramos
(PNP), durante los últimos diez años (2002-2012) para cada uno de los subprogramas
definidos, revisando los resultados presentados en cada meta propuesta.
305 Como lo manifiestan la CDMB, Codechocó, Corpoguajira, Corpourabá, CRC y Cormacarena en las respuestas a
solicitudes de información.
Contraloría General de la República
165
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
2.7.1. Formulación del PNP: algunas reflexiones.
Dado el reconocimiento de las transformaciones de tipo antrópico de los páramos, en
el año 2002 fue expedido el PNP por el gobierno nacional, respondiendo a los principios establecidos en la Constitución Política de Colombia306 y la ley 99 de 1993307
para garantizar su conservación, restauración y protección por parte de todos los entes
y a su vez encaminar estrategias para frenar su destrucción.
La visión del PNP planteaba que hacia el año 2012, se habría avanzado conjuntamente con el sector público y privado, la academia, los entes territoriales, las ONG y la
comunidad en general, entre otros, en la planificación ambiental del territorio bajo una
visión ecosistémica308, conducente al manejo sostenible, conservación, restauración del
patrimonio ecológico de los páramos y la generación de bienestar de las comunidades
que habitan estos ecosistemas frágiles y vulnerables y demás ecosistemas asociados
de la alta montaña colombiana. Así mismo, se habría desarrollado la normatividad
para garantizar una adecuada gestión ambiental de estos ecosistemas. Para lograrlo,
el PNP dividió en 4 subprogramas, que a su vez se desagregan en 9 metas, que se
detallarán más adelante en la evaluación del programa.
En lo concerniente a la formulación del documento del PNP, se reconoce y se resalta allí
la importancia de la existencia de toda una institucionalidad surgida a partir de la Ley
99 de 1993, para adelantar una gestión efectiva a favor de los ecosistemas de páramos,
definiendo unos roles, es decir un MADS formulador de políticas y regulador del sector
que debe garantizar el cumplimiento de las estrategias de planeación309, unas CAR ejecutoras y administradoras de planes, programas y proyectos en su jurisdicción, es decir,
máximas autoridades ambientales en su jurisdicción, los IIA que ejercen apoyo técnico y
científico al MADS, que para este caso principalmente es el IAvH y Parques Nacionales
como encargado del manejo y administración del Sistema de Parques Nacionales Naturales
y de la coordinación del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP).
En el mismo documento, es destacable el diagnóstico realizado por los autores, donde se
describía toda la problemática que afectaba a los páramos en ese entonces, que no dista
mucho de la actual, así como las precisiones conceptuales que dan inicio a cada uno
de los subprogramas propuestos. La única observación a dicho diagnóstico, surge del no
reconocimiento a lo largo del texto de la ausencia del Estado colombiano en la mayoría de
estos ecosistemas, que ha propiciado fenómenos como el conflicto armado y cultivos ilícitos.
Igualmente, un aspecto que merece resaltarse es la incorporación de las comunidades
indígenas, reconociéndolos como actores estratégicos para realizar trabajos conjuntos con
las CAR para lograr la operativización del PNP. También el programa propuso dinamizar
la relación y las actividades a adelantar entre los entes territoriales y las diferentes
organizaciones de la Sociedad Civil y ONG, en procesos estratégicos como la formu306 Artículos 79,80 y 81
307 Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y
conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental
–SINA y se dictan otras disposiciones. Diario Oficial N°. 41.146.
308 Según el CDB, el enfoque ecosistémico debe considerarse como una estrategia para el manejo de la tierra, el
agua y los recursos vivos que promueve la conservación y el uso sostenible de una manera justa y equitativa. Está
dirigido a mantener o restaurar los sistemas naturales, sus funciones y valores.
309 Artículo segundo, Ley 99 de 1993.
166
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
lación de los PMA, hecho que de una parte genera confianza para las comunidades y
de una u otra forma busca fortalecer su tejido social, aunque a juicio de la CGR existe
un riesgo latente de desinstitucionalizar la gestión ambiental de dichos ecosistemas,
en temas de responsabilidades políticas por la realización o no de ciertas actividades.
También resulta alentador dentro del PNP la propuesta de enfoque ecosistémico para
su ejecución, lo que implica que necesariamente muchos de los actores involucrados
deben trabajar de manera conjunta en la planificación del territorio.
Los cuatro subprogramas definidos al interior de la PNP, guardan coherencia con lo
propuesto en las políticas nacionales para la biodiversidad y de humedales interiores
de Colombia; de estos se destaca lo propuesto en el denominado “alternativas de
manejo y usos sostenible”, donde si bien ha sido objeto de debates, la PNP definió
de manera realista revisar las alternativas de producción sostenible en dichas zonas
por parte de las comunidades menos favorecidas, en perjuicio de posiciones altamente
conservacionistas, que en muchas ocasiones se alejan de las realidades propias de
estos territorios y limitan el trabajo a desarrollarse allí.
Con estos antecedentes que favorecían la implementación de la PNP, su formulación
presenta deficiencias. En primer lugar, si bien existen unos roles institucionales claramente definidos, ya entrando a los detalles de la ejecución propuesta, se evidencia
una ausencia de las correspondientes responsabilidades en cada uno de los programas
allí abordados. Cada uno de los programas propuestos propone un amplio número
de actores, pero ningún responsable principal, lo que desde un principio hace difusa
la ejecución de la política y diluye las obligaciones. Tampoco se precisaba cómo se
debía articular el PNP con los procesos que previamente se estaban adelantando para
la conservación de los páramos por parte de las CAR, tal como la Red Nacional de
Páramos, durante la década de los noventa.
Una falencia importante está relacionada con el componente financiero, esencial en el diseño
de cualquier política, el cual presenta dos vacíos: la no incorporación de una proyección
aproximada de recursos necesarios para la ejecución de la PNP y la notoria ausencia de
una detallada estrategia financiera, con cifras y montos aproximados para cada una de
las posibles fuentes, que facilite la financiación de todas las actividades allí propuestas.
Otra debilidad de la formulación y que dificulta evaluar la PNP es la ausencia de
metas e indicadores de gestión para lograr una adecuada medición, lo que evidencia
una fragilidad a la hora de conocer el cumplimiento de lo propuesto en la política.
La no inclusión de subprogramas intersectoriales, enmarcados dentro de las agendas
que se manejan para tal fin, hace que la aparición de los diferentes sectores de la
economía dentro de cada uno de los subprogramas de la PNP sea simplemente, unas
buenas intenciones que no se materializan en hechos en el desarrollo de las acciones,
como quedó demostrado a lo largo de la evaluación, en temas asociados a los sectores
mineros y agropecuarios. Situación similar se presenta para los entes territoriales, cuya
presencia en la política es amplia pero los compromisos dentro de ella se diluyen con
bastante facilidad, aunado a dificultad política de priorizar la protección de los páramos
frente a otras problemáticas sociales más visibles a nivel local.
Otras acciones que no se hacen evidentes en la PNP y que resultan fundamentales,
son los lineamientos para la adquisición de predios de interés en zonas de páramo,
en sintonía con lo dispuesto en el artículo 111 de la Ley 99 de 1993, o a través
de mecanismos de expropiación de predios previa indemnización o la limitación del
Contraloría General de la República
167
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
uso de estos, sin desconocer que estas acciones de compra de predios también son
objeto de críticas, puesto que las CAR no cuentan con las posibilidades de un manejo
efectivo de las áreas, corriendo el riesgo de ser ocupadas reiteradamente.
Temas que no fueron considerados son el establecimiento de estrategias para articularse
con otras políticas, tales como la incorporación de los efectos sobre los ecosistemas
de páramos asociados al cambio climático y gestión del recurso hídrico, entre otras.
En cuanto a los PMA, una debilidad de la política es que solo hace referencia al
proceso de formulación, dejando al margen la ejecución y seguimiento de los mismo,
situación que de alguna manera fue subsanada con la expedición de la Resolución
839 de 2003 del MAVDT; asimismo, se reconocen limitaciones para generar una cartografía que soportara la PNP. Como se puede apreciar la formulación de la política,
tuvo vacíos que repercutieron en la adecuada ejecución de la misma.
2.7.2. Generación de conocimiento y socialización de información de
la ecología, la diversidad biológica y el contexto socio cultural de los
ecosistemas de páramos.
Este subprograma pretende que academia, ONG, comunidad, entes territoriales y sectores
público y privado, entre otros, logren generar conocimiento para la obtención de una
línea base en todos los niveles de la organización biológica, desarrollar e implementar
sistemas estandarizados de captura y almacenamiento de información y establecer
una estrategia de comunicación sobre la importancia y funciones de los páramos310.
• Generación de conocimiento para la obtención de una línea base en todos
los niveles de la organización biológica (ecosistemas, especies y genes).
Las zonas de páramo han sido objeto de interés por parte de científicos a lo largo de
la historia. Francisco José de Caldas trabajó el relieve, la topografía, la cobertura vegetal
y el clima de los páramos; Alexander von Humboldt, describió los páramos como “...
Un lugar donde la vegetación ya no prospera y donde el frío penetra hasta los huesos
(...) la superficie es montañosa, congelada, hasta el punto donde puede resistir la
vegetación. Por los caminos que atraviesan el páramo, las mulas se entierran hasta la
barriga y el viajero tiene que andar por profundos y estrechos pasos entre las rocas…”.
Por su parte, la Real Expedición Botánica en1783, estudió algunas especies de la flora
del páramo como el pega-pega (Befariaresinosa) y el frailejón (Espeletiagrandiflora)311.
Posteriormente la Comisión Corográfica, presidida por Agustín Codazzi en 1850 describe de esta manera los páramos: “… están tapizados de gramafina y regados por
arroyuelos límpidos y silenciosos. Brota el frailejón apiñado y se carga de hojas y
flores velludas del tamaño de un árbol de 8 a 10 m de altura…”, además observa
que “No faltan habitantes en los páramos; siembran trigo, maíz, habas, papa y alverja hasta la altura de 3.030 msnm”312. Posteriormente, trabajos como los de Enrique
310 “Programa para el manejo sostenible y restauración de ecosistemas de alta montaña colombiana: páramos”.
Ministerio del Medio Ambiente. Diciembre de 2001. Pág. 30.
311 VÁSQUEZ, A., BUITRAGO, A. C. (Editoras). Op. Cit. Pág. 22.
312 Ibídem. Pág. 23.
168
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Pérez Arbeláez, José Cuatrecasas, Lorenzo Uribe, Armando Dugand, Roberto Jaramillo,
Gerardo Reichel Dolmatoff, Jorge Hernández, Santiago Díaz Piedrahita, Víctor Manuel
Patiño, Ernesto Guhl, Orlando Rangel, Peter lowy, Thomas van der Hammen, Antoine
van Cleef y Orlando Vargas, han sido relevantes dentro del estudio de los páramos.
• Articulación entre entidades SINA y centros de investigación
Una primera actividad propuesta es la articulación entre las entidades SINA y los diferentes
centros de investigación para adelantar de manera conjunta programas de investigación
en ecosistemas de páramos. El MADS señala que si bien no se han particularizado
para investigación de los páramos, a través del IDEAM se han desarrollado estudios
de alcance nacional que incluyen estos ecosistemas, orientados principalmente hacia
el diseño y medidas de adaptación al cambio climático. Los estudios más relevantes
realizados por el MADS, IIA y Parques Nacionales se relacionan en el cuadro 2.8.
Cuadro 2.8
Investigaciones del MADS, IIA y Parques Nacionales en ecosistemas de páramos 2002-2012
Estudio
Año
de inicio
Entidad(es)
responsable(s)
Entidad(es)
participante(s)
Universidad Distrital
Estudios de la dinámica glaciar.
2001
IDEAM
Libro Páramos y Ecosistemas
Alto Andinos en Condición Hotspot & Global Climatic Tensor.
2002
IDEAM
Informe Anual sobre el Estado del
Medio Ambiente y los Recursos
Naturales Renovables
2004
IDEAM
MAVDT, Invemar, IAvH, IIAP,
Parques Nacionales e IGAC.
Mapa de ecosistemas continentales, costeros y marinos (Escala
1:500.000).
2007
IDEAM e IGAC
MAVDT, , Invemar, Instituto
von Humboldt, IIAP, SINCHI,
IGAC
Atlas de Páramos de Colombia.
2007
Instituto Von Humboldt
MAVDT, IDEAM, IGAC.
Implementación del proyecto “Integrated National Adaptation Pilot” (INAP). Acuerdo TF 056350.
2007
MADS
IDEAM, Invemar, Banco Mundial
(BM), y Parques Nacionales.
Proyecto Conservación y uso sostenible de la biodiversidad en los
Andes colombianos
2007
IAvH y Parques
Nacionales
Proyecto Páramo Andino.*
2007
IAvH y PNUMA
Informe Anual sobre el Estado del
Medio Ambiente y los Recursos
Naturales Renovables en Colombia:
Estudio Nacional del Agua (ENA)
2008
IDEAM
MAVDT, MADR, SSPD, DANE,
IGAC e ISA.
Integración de Ecosistemas y
Adaptación al Cambio Climático
en el Macizo Colombiano*
2008
MADS
IDEAM, CRC, PNUD, UNICEF,
FAO, OMS, DNP.
Informe Anual sobre el Estado del
Medio Ambiente y los Recursos
Naturales Renovables
2010
IDEAM
MAVDT, Invemar, IAvH, IIAP,
SINCHI y Parques Nacionales.
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Contraloría General de la República
169
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Cuadro 2.8 (Continuación)
Investigaciones del MADS, IIA y Parques Nacionales en ecosistemas de páramos 2002-2012
Año
de inicio
Entidad(es)
responsable(s)
Estudio de la vulnerabilidad y los
impactos adversos del cambio
climático en los páramos.
2010
IDEAM, MAVDT
Estudios varios Parque Nacional
los Nevados y Cambio Climático
2010
Parques Nacionales
2012
IDEAM
Estudio
Glaciares de Colombia.
Evaluación de Estado y Afectación de los Frailejones en los Páramos de los Andes.
No informa
Entidad(es)
participante(s)
Universidad de Antioquia
Parques Nacionales
*Estos proyectos cuentan con múltiples investigaciones a nivel nacional.
Fuente: MADS, IIA y Parques Nacionales. Elaboró: DES Medio Ambiente.
Un avance importante en el conocimiento de estos ecosistemas fue la elaboración
del Atlas de páramos de Colombia (2007) como elemento esencial para la toma de
decisiones, aunque con algunas críticas en torno a la escasa información biológica y
de especies de flora y fauna313. Se destacan los avances en información cartográfica
para la caracterización de los ecosistemas, pero se reportan estudios que contribuyen
de forma general al conocimiento de los ecosistemas, pero pocos son aquellos dirigidos específicamente a los ecosistemas de páramos; esta situación se origina por la
no existencia de un Programa Nacional de investigación en ecosistemas de páramos
y tampoco se reconocen propuestas al interior del SINA para su formalización; se
exceptúan para este caso las líneas de investigación que integran el Proyecto Páramo
Andino (PPA) a través del IAvH.
Recuadro 3
Proyecto Páramo Andino (PPA)
El proyecto “Conservación de la Diversidad en los Páramos de los Andes del
Norte y Centrales”, mejor conocido como Proyecto Páramo Andino (PPA), ha
sido el proyecto más importante de investigación sobre paramos ejecutado en el
país. Su origen se remonta a una iniciativa regional conformada por entidades
y agrupaciones que buscaban mejorar las condiciones ambientales y sociales
de los páramos en Sudamérica, mediante la construcción de alianzas a lo largo
del corredor ecológico en la búsqueda de prácticas de manejo sostenible y de
conservación sus reservorios de agua, biodiversidad y riqueza cultural.
Esta iniciativa fue financiada por el Global Environment Facility (GEF)314 a
través del Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA),
liderada a su vez por el Consorcio para el Desarrollo Sostenible de la Ecorre313http://www.agenciadenoticias.unal.edu.co/ndetalle/article/desacuerdos-por-delimitacion-de-paramos.html
314 El GEF reúne a 182 países en asociación con instituciones internacionales, Organizaciones de la Sociedad Civil
(OSC) y el sector privado, para abordar temas ambientales globales e iniciativas de desarrollo sostenible. Actualmente el GEF es la principal fuente mundial de financiación de proyectos ambientales.
170
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
gión Andina - CONDESAN315 y ejecutada por una agencia nacional en cada
uno de los países involucrados (Venezuela, Colombia, Ecuador y Perú)316. Para
el caso colombiano, el ente ejecutor fue el IAvH, en asocio con Corantioquia,
Corpoboyacá, Corpochivor, Corponariño, CVC, CAR, y ONG locales (Recab,
Pangea, Fedena, Fundavi, Fundetropico)317.
Los principales objetivos del PPA fueron: (1) Diseñar e implementar planes
de manejo participativo; (2) Identificar y promover políticas a nivel local,
regional, nacional y ecorregional para la conservación y uso del páramo;
(3) Fortalecer la capacidad técnica de los habitantes de los páramos para
su manejo sostenible; (4) Desarrollar y ejecutar un programa de educación
ambiental formal y no formal sobre la importancia de los páramos y (5)
Generar una estrategia de réplica en otras áreas a nivel andino. El proyecto comprendió dos fases: una inicial de diseño conocida como PDF-B
que terminó en 2005 y una segunda fase de implementación (6 años) que
inició en marzo de 2006 y que concluyo en el 2011 318. El PPA se desarrolló en 14 sitios pilotos a lo largo de los Andes del Norte, para el caso
de Colombia en los páramos de Belmira, Rabanal, el Duende y Chiles, con
una inversión de US$ 1.560.363.
Revisando el cumplimiento de cada uno de estos objetivos propuestos, y de
acuerdo a lo referenciado por la página web del PPA para Colombia “Colombia
tiene Páramos”319, cada uno de los piloto cuenta con el Estudio del Estado Actual
de los Páramos (EEAP)320 y el Plan de Manejo Ambiental (PMA) formulados.
Para el segundo objetivo, el Instituto suministró el documento de soporte
para la declaratoria del PNR de Rabanal (área completa) en jurisdicción
de Corpoboyacá y del Distrito de Manejo Integrado (DMI) en la jurisdicción
de Corpochivor. Los proyectos más relevantes realizados corresponden a
las capacitaciones a la población sobre participación ciudadana y manejo
sostenible dentro de los páramos piloto, abarcando así los objetivos 3 y 4.
Finalmente, frente a estrategias de réplica (Objetivo 5), el IAvH no reporta
el desarrollo de este tipo de procesos en otros ecosistemas de páramos del
país durante la vigencia del PPA, lo cual podría considerarse como la única
debilidad en su ejecución.
315 Condesan promueve una gestión sostenible de los recursos naturales que contribuya a superar la pobreza de
las poblaciones andinas y asegurar su bienestar, así como los procesos de investigación orientados a obtener un
panorama regional del manejo que tiene la población de los países andinos sobre sus recursos naturales.
316 Proyecto Páramo Andino. Conservación de la Diversidad en el techo de los Andes. PPA en Acción. [En línea]
<http://www.condesan.org/ppa/node/1739> [citado en 21 de octubre de 2012].
317 Información suministrada por el IAvH en respuesta a solicitud de información. 29 de junio de 2013.
318Ibídem.
319 Proyecto Páramo Andino. Colombia tiene Páramos. [En línea] http://www.humboldt.org.co/chmcolombia/servicios/jsp/paramos/index.jsp [citado en 22 de octubre de 2012].
320 Dando cumplimiento a lo dispuesto en la Resolución 769 de 2002.
Contraloría General de la República
171
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Las CAR relacionan 14 estudios que han servido entre otros de soporte para PMA,
como insumos para la revisión de estado de las zonas protegidas y estudios de caso
del PPA. Si bien, el reporte de investigaciones es significativo (el 55% de las CAR
reportan alguna investigación), es necesario advertir que solamente dos entidades
reportan más de un estudio (CAM y Corponariño) para 11 años de evaluación, como
se puede apreciar en el cuadro 2.9.
Cuadro 2.9
Investigaciones de las CAR en ecosistemas de páramos 2002-2012
Entidad responsable
Estudio(s)
CAM
- Formulación de PMA de Páramos y Humedales en el Huila.
- Línea base de estudios e identificación de las
unidades de paisaje de los páramos en el Huila.
Año de inicio
n.i.
Entidad(es) participante(s)
CAR
Modelos de cambio climático para la jurisdicción, incluyendo los ecosistemas de páramos
n.i.
Universidad
(UNAL)- Bogotá.
CDMB
Capacidad de retención de acuíferos en el páramo de Berlín.
n.i.
Universidad Industrial de
Santander (UIS)
Corantioquia
Exploraciones palinogeológicas, en las lagunas
del sector Sabanas (Belmira) y Congo (San José
de la Montaña).
n.i.
UNAL - Medellín
Cormacarena
Metodología para el diseño de corredores biológicos para interconectar las áreas naturales en
la cuenca del río Guatiquía.
n.i.
Corpocaldas
Diagnóstico sobre el estado actual de los Paramos de Caldas.
n.i.
CI
Corpocesar
Colombia Diversidad Biótica V: alta montaña
Serranía de Perijá.
n.i.
UNAL – Bogotá.
Corponariño
- Captura de C02 en los páramos de Azufral
y Ovejas.
-Modelación de nichos frente al cambio climático en los páramos de Azufral, Ovejas y Paja
Blanca.
n.i.
Universidad de Nariño
CVC
Líneas de investigación del PPA a través del
IAvH en el páramo del Duende.
n.i.
Fundación Ecológica FEDENA, IAvH.
Cortolima
Línea base sobre el estado actual de las áreas
protegidas del departamento del Tolima.
2008
WWF
SDA
Definición de medidas de adaptación al cambio
climático para la reserva forestal protectora del
bosque oriental de Bogotá.
2010
CI y CAR
CRQ
Estudio ecohidrológico de los páramos
y los Bosques Altoandino y análisis de
vulnerabilidad y adaptabilidad al cambio
climático.
2012
Colciencias y UNAL Medellín.
Nacional
Fuente: CAR. Elaboró: DES Medio Ambiente. n.i.: no informa.
Se advierte un direccionamiento hacia temas relacionados con la adaptación al cambio climático, manejo hídrico, pérdidas de masa glaciar y diagnósticos de estado. Se
evidencian deficiencias en un tema como el potencial para fijar carbono, para el cual
no se reporta ninguna investigación.
172
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
En cuanto al seguimiento de la aplicación de los resultados de las investigaciones, se
relacionan los PMA como la principal aplicación, la publicación en revistas indexadas
y formulación de protocolos de monitoreo de especies de flora y fauna; llama la atención la recurrente referencia a los resultados de las interventorías a los contratos, lo
cual es un trámite meramente administrativo, pero es difícil reconocerlas como parte
de un escalonamiento del conocimiento generado.
La formalización de un comité de investigadores en páramos presenta retrasos: el MADS
no ha creado dicho espacio y no se adelantan acciones en tal sentido, situación que
puede dar al traste con la posibilidad de garantizar la ejecución de procesos investigativos homologados y el reconocimiento de grupos para adelantar investigaciones. Existen
esfuerzos interesantes como el “Programa Nacional para la Evaluación del Estado y
Afectación de los Frailejones en los Páramos de los Andes del Norte”, iniciativa desarrollada en convenio entre el Sistema de Parques Nacionales con las Universidades
Tadeo Lozano, Javeriana, la Sociedad Colombiana de Entomología y Patrimonio Natural.
Si bien existen ejercicios destacables y con aplicabilidad, son aislados y se requiere un
mayor compromiso desde el MADS y el fortalecimiento de convenios interadministrativos
entre CAR y los grupos de investigación de las diferentes universidades, como lo ha
implementado Corponariño con la Universidad de Nariño y la CVC con la Universidad
del Valle; preocupa el poco trabajo reportado con los institutos como el IAvH como
principales soportes científicos del sector.
Recuadro 4
La investigación científica, la educación superior del país y su papel
frente a los ecosistemas de páramos.
Colciencias y la investigación científica en ecosistemas de páramos
Colciencias es el organismo público encargado de formular, orientar, dirigir,
coordinar, ejecutar e implementar la política del Estado en los campos de investigación científica, tecnología e innovación (CT+I). Al ser indagado acerca de
su papel en la formulación e implementación del PNP, reporta haber financiado
15 proyectos por un valor de $ 5.262 millones para el periodo 2002-2012; de
estos la UNAL es la institución con el mayor número de proyectos financiados
(4 proyectos - Sede Bogotá y 1 proyecto - Sede Medellín), seguido de la Universidad Javeriana con 1 proyecto en la sede Bogotá y 1 en la sede Cali y las
demás Instituciones321 con 1 proyecto cada una.
La financiación de los proyectos surge por iniciativa de investigadores y las
entidades en las que se encuentran vinculados y la evaluación de los criterios
establecidos (calidad, pertinencia y eficiencia de las propuestas, así como en la
capacidad científico-técnica del grupo proponente). Adicional a lo anterior, Colciencias reporta en su plataforma ScienTI 175 grupos de investigación que abordan
el estudio de los páramos, los cuales cuentan en sus líneas o en sus logros con
321 Universidades del Valle, Cauca, Pamplona, Andes, Central, Unión Temporal Centro Colombiano de Genómica y
Bioinformática de Ambientes Extremos – GeBIX, IAvH y Corporación CorpoGen.
Contraloría General de la República
173
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
al menos un proyecto o un producto de investigación (artículo de revista, libro,
publicación, tesis de doctorado, maestría, pregrado, curso de investigación, etc.)
en temas relacionados con páramos durante el período entre 2002-2012.
Educación superior y ecosistemas de páramos
Las universidades son escenarios fundamentales para la construcción de conocimiento; para el caso de la gestión ambiental del país, cobran relevancia no sólo
por los aportes teóricos a estas labores, sino por las posibilidades de aplicar
procesos interpretativos, reflexivos y argumentativos que pueden contribuir a la
formulación, implementación y evaluación de las políticas públicas.
13 instituciones de educación superior del orden nacional que cuentan con
facultades y grupos de investigación de carácter ambiental, reportaron información a la CGR sobre su labor investigativa, publicaciones o realización de
eventos sobre páramos322. Un primer aspecto evaluado es el desarrollo de
planes, programas, proyectos o actividades investigativas que hayan abordado
estos ecosistemas en la vigencia 2002-2012. En la Gráfica 2.2 se cuantifican
los trabajos reportados por las universidades.
Gráfica 2.2
Número de proyectos de investigación en ecosistemas de páramos
realizados por universidades 2002-2012
Fuente: Universidades públicas y privadas. Elaboró: DES Medio Ambiente
Como se puede observar, la UNAL cuenta con el mayor número de proyectos ejecutados
(17), aproximadamente 1,7 proyectos por año; al respecto llama la atención que la
mayoría de investigaciones realizadas (11) se ubican en la región de Cundinamarca,
lo cual muestra un desaprovechamiento del conocimiento y la infraestructura instalada
en cada una de las sedes con cuenta esta universidad en el resto del país.
322 Universidad de Antioquia, Caldas, Nacional, Nariño, Pamplona, Quindío, Tolima, Industrial de Santander (UIS),
Pedagógica y Tecnológica de Colombia (UPTC), Tecnológica de Pereira (UTP), del Valle y Distrital de Bogotá; así
mismo, las universidades privadas que respondieron la solicitud fueron la Javeriana, Jorge Tadeo Lozano y de
Ciencias Aplicadas y Ambientales (UDCA).
174
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Posteriormente con 11 proyectos aparece la UPTC con un equivalente de 1,1
proyectos por año, siendo estos los trabajos más representativos, ya que las
demás universidades se encuentran en un nivel de menos de 1 proyecto al año
para dichos temas dentro de un periodo de 12 años (2002-2012).Así mismo,
en la gráfica 2.3. se puede observar que no es muy fuerte el desarrollo en
páramos como modalidad de grado323.
Gráfica 2.3
Número de tesis de pregrado relacionadas
con ecosistemas de páramos 2002-2012
Fuente: Universidades públicas y privadas. Elaboró: DES Medio Ambiente
También se consultó sobre el desarrollo de guías técnicas o protocolos formulados
por las universidades, asociados a los tratamientos o procesos de restauración
ecológica sobre ecosistemas de páramos degradados y si han sido desarrollados
en alianza con autoridades ambientales, reportándose únicamente los dos trabajos
adelantados por la Universidad Nacional de Colombia: la cartilla “Maticas del
monte” (Barragán & Bonilla 2010) y Manejo integral de zona de páramo en la
Serranía del Perijá324.
Visto lo anterior, se puede advertir que el trabajo de investigación y el desarrollo de proyectos de grado asociados a páramos si bien es importante, resulta
aún limitado, debido a la ausencia de investigadores que se especialicen particularmente en el manejo sostenible y restauración de ecosistemas de la alta
montaña, sumado a la escasez de recursos económicos para adelantar estudios
relacionadas. Otro tema que entorpece el trabajo son los complicados trámites
para solicitar y acceder a permisos de investigación, lo que desestimula las
iniciativas académicas. También se considera como una limitación, la ausencia
de liderazgo de una entidad pública llámese MADS, IDEAM o IAvH, que se
encargue de coordinar la información disponible y los estudios realizados, con el
323 Cabe señalar que si bien se requirieron datos acerca de tesis de pregrado como de posgrado, la información de
posgrado es casi nula, apareciendo solamente un reporte de la UDCA, con 5 proyectos.
324 Puede ser consultado en http://www.colombiadiversidadbiotica.com
Contraloría General de la República
175
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
fin de realizar unos mejores trabajos (consolidación de una línea base) y evitar
la duplicación de actividades en investigaciones con propósitos semejantes.
La mayor dificultad encontrada es la poca coincidencia en los planes, programas
y proyectos sobre investigación y generación de conocimiento en páramos desde
el nivel central (MADS, IIA, Colciencias, CAR, entre otros) y las instituciones
de educación superior ubicadas en regiones con presencia de páramos; la no
inclusión de éstos centros educativos genera perdida de información valiosa para
la consolidación de investigaciones que llevadas a feliz término, son fundamentales para la conservación de estos ecosistemas.
• Participación comunitaria en el conocimiento de los páramos.
Un aspecto esencial en la formulación y ejecución exitosa de procesos de investigación
en ecosistemas de este tipo, es lograr la activa participación comunitaria, mediante
la creación de programas específicos, que permitan gestionar, generar y proyectar el
conocimiento y manejo de las prácticas tradicionales de las comunidades locales,
como elemento fundamental de los PMA, así como para lograr el establecimiento de
acuerdos y medidas de manejo del entorno y como inicio de investigaciones y trabajos.
El MADS comenzó los trabajos en enero de 2012 con la investigación “Incorporación
del conocimiento tradicional asociado a la agrobiodiversidad en los agroecosistemas”
(Convenio MADS-PNUD), desarrollando un ejercicio piloto en Nariño, que culminó con
la declaración del Páramo de Azufral como sitio sagrado del pueblo indígena Pastos.
Así mismo, el Ministerio de manera conjunta con Corponariño, ha implementado desde
el segundo semestre de 2011 el proyecto “Fortalecimiento de la articulación comunitaria e institucional para la ordenación del territorio y administración participativa de
los páramos de Ovejas, Bordoncillo, Paja Blanca y Azufral”.
El IAvH en el PPA reporta capacitación en mecanismos de participación ciudadana
y documentación de las prácticas agrícolas tradicionales con las comunidades de los
complejos de páramos de Rabanal (Corpoboyacá), Belmira (Corantioquia) y El Duende
(CVC). Por su parte, IDEAM, en el marco del proyecto INAP, promovió sistemas agroforestales en la cuenca de rio Blanco del Macizo de Chingaza junto con las comunidades y los planes de vida adaptativos (PVA), actividades y medidas de adaptación
al cambio climático de la comunidad.
Para el caso de las CAR, el 57% de ellas reportan haber realizado algún tipo de
actividad relacionada con la participación de la ciudadanía en la protección de los
páramos, como se puede apreciar en el cuadro 2.10.
Si bien existe una inclusión de las comunidades en los procesos de planeación y
planificación, con énfasis en talleres y capacitaciones y la conformación de redes de
apoyos para monitoreos, se evidencia la ausencia de mecanismos de socialización,
divulgación de normas y metodologías, consultas a la ciudadanía, y otros mecanismos
que permitan que la sociedad civil participe o exprese sus posiciones frente a la forma en que las entidades aplican la política o a la forma en que la ciudadanía puede
participar en su desarrollo.
176
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Cuadro 2.10
Actividades en participación comunitaria adelantadas por las CAR
en los ecosistemas de páramos 2002-2012
Tipo de participación
comunitaria
Entidad participantes
Proyecto
Entidades
CAM
Formulación Planes de Manejo
parques naturales regional Serranía de Minas
Talleres con participación
de la comunidad.
CONIF - ONF Andina
Carder
Modelo de desarrollo humano
sostenible P.N.N. Los Nevados.
Caracterización socioeconómica de la comunidad del
Bosque.
No informa
CAS
Formulación Plan Integral de
Manejo para el DMI complejos de
Guantiva y la Rusia.
Talleres con participación
de la comunidad
No informa
Corantioquia
Formulación del PMA Páramo de
Belmira (PPA).
-Promotores agroecológicos
-Red de monitoreo participativo de la calidad
IavH
Cormacarena
Estudio del estado actual de los
ecosistemas de páramos en el
departamento del Meta
Talleres con las comunidades de los municipios de El
Calvario y San Juanito
No informa
Corpoboyacá
Planes de acción 2007-2011
-Conformación grupos de
trabajo -Fortalecimiento de
Guardapáramos.
Alcaldías Municipales
Corpoguavio
Planes de acción 2007-2011
-Convenios Planificación
Participativa Local y
Procedas
No informa
Corponariño
Formulación de los PMA de
páramos de Azufral, Ovejas y Paja
Blanca
Creación de Comité Comunitario e Institucional con
comunidades indígenas
No informa
Corponor
Planes de acción 2007-2011
Investigación social en biodiversidad en el páramo de Santurbán
Diplomado en Educación y
alta montaña.
Incorporación en procesos
pedagógicos curriculares
Mineducación
Universidad de Pamplona
CVC
Formulación PMA Páramo El
Duende
Monitoreo objetos de conservación.
Fedena
Cortolima
Delimitación del complejo de
páramos Chili-Anaime.
SIG-participativo
IAvH
SDA
Gestión ambiental para el desarrollo
sostenible en el sector rural del DC
Promoción de usos de tecnologías limpias del sector rural.
No informa
Fuente: CAR. Elaboró: DES Medio Ambiente. n.i.: no informa.
Existe además confusión entre muchas de las entidades que reportan información al
considerar actividades de educación ambiental con tareas de participación ciudadana,
que si bien son cercanas, tienen propósitos diferentes: la participación busca generar
una ciudadanía independiente, deliberante que incida en la toma de decisiones para
la formulación e implementación de políticas, en este caso a favor de los páramos,
generando espacios de gobernanza en la región y no solamente como un mecanismo
definido en la ley para validar decisiones en las entidades.
A nivel regional, se reportan 76 grupos organizados, entre ONG, fundaciones sin
ánimo de lucro, corporaciones, asociaciones, redes, cooperativas y comités interinstitucionales que realizan algún tipo de activismo a favor de los páramos, prevaleciendo
Contraloría General de la República
177
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
en regiones como Boyacá, Nariño y la jurisdicción de la CDMB. En Corpoboyacá es
necesario destacar el impulso dado por esta corporación a la creación de 17 Grupos
de Trabajo en Páramos (GTP).
Gráfica 2.4
Número de organizaciones sociales325 reportadas por CAR
en ecosistemas de páramos 2002-2012
Fuente: CAR. Elaboró: DES-Medio Ambiente.
Es necesario seguir vinculando a la ciudadanía en todos estos programas de participación ciudadana e investigación en los páramos y romper con paradigmas asociados
a la apatía ciudadana y altos costos versus resultados esperados, evitando que en
tales escenarios se genere manipulación por parte de sectores o intereses particulares
a favor de permitir actividades que vayan en menoscabo de estos ecosistemas.
Recuadro 5
Conocimientos y prácticas tradicionales en los ecosistemas de páramos326
Para los habitantes asentados en la alta montaña, estas regiones han sido
escenarios para la conjunción con su entorno. Un documento del IAvH señala como “…antes de la conquista española, nuestros antepasados indígenas
veían en los páramos la morada de los dioses y de sus muertos: los espíritus.
Los páramos eran lugares sagrados llenos de mitos e identidades femeninas
y masculinas. Allí no vivía ningún humano, eran sitios de paso. Los páramos
se visitaban y se transitaban en busca de alimentos o medicinas. Numerosas
comunidades indígenas construyeron caminos para atravesar las montañas y
325 Incluye ONG, fundaciones sin ánimo de lucro, corporaciones, asociaciones, redes, cooperativas y comités Interinstitucionales, entre otros.
326 Conocimiento tradicional ha sido definido como “un cuerpo acumulativo de conocimientos, prácticas y creencias
que evoluciona a través de procesos adaptativos y es transmitido mediante formas culturales de una generación a
otra acerca de las relaciones entre seres vivos, incluyendo los seres humanos, y de los seres vivos con su medio
ambiente”. Definición tomada de F. Berkes, J. Colding y C. Folke, “Rediscovery of traditional ecological knowledge
as adaptive management”, Ecological Applications, nº 10, 2000, pp. 1251-1262.
178
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
pasar de un valle a otro”327 .Pero con la conquista de América este imaginario cambio: “…para los españoles del siglo XVI, coronar los páramos
andinos fue una verdadera hazaña. Ellos vieron en la alta montaña un territorio desolado y desabrigado, un lugar sumamente frío y hostil… entonces,
los páramos dejaron de ser objeto de veneración, la morada de los dioses,
(…) y se convirtieron en un enorme, triste y helado camposanto: el país
de las nieblas328. Posteriormente, estas comunidades ancestrales“…fueron
empujadas por la presión colonizadora a usar y habitar las zonas más altas
de los andes mediante el uso de figuras como la constitución de resguardos
(…), situación que obligo a llevar a estos lugares actividades, incluyendo
prácticas tradicionales como la medicina tradicional, sistemas de producción ancestrales (como el tull - huertos silvestres- o la chagra)”329. Como se
concluye en el documento referenciado“…esta situación ha derivado en una
suerte de mestizaje de prácticas de uso del territorio que aunque incluyen
fuertes referentes culturales propios, la base actualmente está sustentada en
prácticas incorporadas o introducidas trayendo como efecto afectaciones y
transformaciones profundas en los páramos. (…)”330.
Por las anteriores motivaciones, un desafío esencial para el estado colombiano
es la protección de los conocimientos tradicionales asociados a la conservación
y uso sostenible de la biodiversidad en los páramos. De acuerdo con el MADS
“el país todavía no cuenta con las condiciones necesarias para adoptar medidas
formales (políticas, administrativas o jurídicas), porque las comunidades indígenas
y locales no han tenido suficiente acceso a información pertinente, y porque si
bien existen diversas iniciativas, éstas deben consultarse, debatirse y finalmente
articularse en instancias legítimas de participación, concertación y consulta con
pueblos indígenas, afro-colombianos, rom (gitanos) y mestizos para poder concretarse como un instrumento viable331.”
Si bien el cubrimiento de los proyectos asociados a la recuperación del conocimiento
tradicional, no abarcan todos los ecosistemas de páramos del país, ya que algunas de
estas zonas son deshabitadas y son producto de las migraciones de otras regiones,
los trabajos adelantados en el país se han concentrado en la revaloración de los
páramos como prestadores de servicios ecosistémicos y culturales, evitando su trato
como área productiva. Algunos trabajos interesantes formulados e implementados
por las entidades SINA de acuerdo al complejo de páramo estudiado son:
* Complejo Nevado del Huila – Moras (Parques Nacionales): actividades adelantadas con grupos comunitarios de productores que conformaron comités
locales de investigación agropecuaria (CIAL)332; el proyecto debió rediseñar la
327 Vásquez, A., Buitrago, A. C. (Editoras). Op. Cit. Pág. 22.
328 Ibídem. Pág. 52.
329 UAESPNN - PNUD – GEF. “Conservación de los Páramos y Bosques Montanos del macizo Colombiano” Biomacizo: resultados, acciones y lecciones aprendidas. 2007. Pág. 30.
330 Ibídem. Pág. 32.
331 En: http://www.minambiente.gov.co/contenido/contenido.aspx?catID=1280&conID=7756.
332 Metodología desarrollada por el Centro Internacional de Agricultura Tropical (CIAT).
Contraloría General de la República
179
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
propuesta hacia una versión modificada y adaptada para las condiciones culturales indígenas y la recuperación del tull y del pensamiento Nam Misak333.
* Complejo Guanacas –Puracé – Coconucos (Parques Nacionales): experiencia
desarrollada con la Comunidad Yanacona del Resguardo de Rio Blanco, en
Sotará (Cauca) entre 2003 a 2005. Generó la declaratoria de los páramos
como templo de la biodiversidad y la cultura local y la recuperación de semillas y cultivos ancestrales de especies alimentarias (16 variedades de maíces,
14 de papa y 5 de quinua) y medicinales.
* Complejo Santa Marta (Parques Nacionales): ejercicios para revalorar y reposicionar el manejo ancestral y el ordenamiento natural que hacen del territorio
y la recuperación de los sitios sagrados de pagamento de los Mamos.
* Complejo Los Nevados (Corpocaldas): proyecto “Gente de páramo”, donde se
recuperaron aspectos claves asociados al respetar, preservar y mantener el
conocimiento, las prácticas y las innovaciones de las comunidades locales.
* Complejo Jurisdicciones – Santurbán (CDMB): estudio de valoración de los conocimientos ancestrales (flora regional) para comunidades asentadas en alta montaña.
Estos ejercicios demuestran que en las áreas donde se asientan comunidades
en ecosistemas de páramos, como lo menciona Parques Nacionales, “uno de los
factores decisivos de éxito es el desarrollo de ejercicios de investigación participativa donde la comunidad no solo se entiende como fuente de conocimiento,
o como expertos locales que guían a los investigadores en campo sino como
gestores de su propio conocimiento, desarrollando investigaciones localmente que
les permitan afrontar desde una perspectiva propia la recuperación o revaloración
de los saberes o la adaptación de tecnologías limpias y sostenibles a sus condiciones. Igualmente las experiencias mostraron que el papel de los técnicos debe
estar enfocado a prestar apoyo en la sistematización y en el ordenamiento de
los resultados de dichos ejercicios y en proponer espacios de dialogo horizontal
con las comunidades334”.
• Valoración de costos ambientales en los ecosistemas de páramos
Otro aspecto que pretende ser evaluado es la implementación de métodos para cuantificar los beneficios ecosistémicos de la conservación de los páramos, utilizando herramientas de valoración de costos ambientales, con el fin de estimar el valor integral
de los servicios ambientales que prestan y ayudar en la toma de decisiones para la
priorización de los limitados recursos para estos ecosistemas.
El MADS señala dos estudios realizados en el marco de ejercicios pilotos de esquemas de Pago por Servicios Ambientales (PSA) impulsados en el complejo de Rabanal
333 Este pensamiento está referido a un sistema de valores y prácticas que se relacionan con el fundamento de la
autoridad del médico tradicional, de los sabedores y las autoridades.
334 En respuesta a solicitud de información.
180
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
(Cundinamarca) y en el páramo del Volcán Azufral (Nariño), buscando estimar el
costo de oportunidad del propietario del predio por su decisión de conservar, restaurar o rehabilitar el ecosistema frente a otros usos alternativos del suelo que generan
beneficios económicos. El MADS manifiesta que se realizó dicha valoración a partir
de los beneficios económicos netos que genera el uso alternativo del suelo para las
actividades productivas más representativas. Un ejercicio similar elaboró Corpoguavio
(Valoración del servicio ecosistémico de regulación hídrica de los páramos y bosques
altoandinos en la cuenca del río Siecha - valoración contingente). Las estimaciones
arrojadas en los tres ejercicios se presentan en la gráfica 2.5:
Gráfica 2.5
Resultados de evaluaciones de costo de oportunidad para la implementación de esquemas de psa en
predios con actividades agrícolas en páramos ($ corrientes*)
*Nota: Rabanal y Azufral a precios corrientes 2010 y Rio Siecha a precios corrientes 2009. Los predios presentan ciclos productivos, con cultivos
de papa, pasando a pastos para manejos de ganadería.
Fuente: MADS y Corpoguavio. Elaboró: DES – Medio Ambiente.
IDEAM presenta el “Estudio de vulnerabilidad de los grupos humanos que habitan
la alta montaña frente al proceso de derretimiento glaciar en los PNN Los Nevados
y El Cocuy”, realizado en el año 2010, aunque en la revisión realizada no aparecen
cálculos de cuantificaciones realizadas; el IAvH reporta las investigaciones y metodologías que sustentan los programas del PPA (proyecto de PSA en el páramo de
Rabanal) con un avance del 80%, debido a limitaciones para el acceso de información y el proyecto “Diseño metodológico y conceptual sobre valoración de servicios
ecosistémicos en los páramos de Guerrero, Rabanal y Santurbán”. Parques Nacionales presenta 2 documentos: “Análisis de oferta hídrica de los Parques Nacionales
Naturales”, y “Caracterización de los bienes y servicios ambientales de los páramos
de Sierra Nevada de Santa Marta y del parque Serranía de los Yariguíes”335. Para
las CAR, como se aprecia en el cuadro 2.11 solamente un 29% reporta algún tipo
de estudio de valoración de costos ambientales.
335 Presenta la valoración económica del agua generada para los distritos de riego e hidroeléctricas que la utilizan.
Contraloría General de la República
181
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Cuadro 2.11
Estudios de valoración de costos ambientales en ecosistemas de páramos
adelantados por CAR 2002-2012
Corporación
Estudios elaborados para cuantificar los bienes
y servicios ambientales
Resultados
alcanzados
Fecha y otros actores
CAM
Metodología para medición de captura de carbono por parcelas.
Cormacarena
Cuantificación servicios ambientales - POMCA río Guatiquía.
2009 - Parques Nacionales
Corpoboyacá
PSA para la subcuenca Cané – Iguaque y estructuración
para la formulación de un PSA para el PNR Rabanal
2010 - Comunidad, MADS y
alcaldías de Tunja y Samacá
Corpoguavio
Valoración del servicio Ecosistémicos de regulación hídrica
de los páramos y bosques altoandinos en la Cuenca del
Río Siecha
Corponariño
Servicios ambientales de oferta turística, regulación hídrica
y captura de carbono en páramos de Azufral y Ovejas.
Cortolima
Proyecto piloto de PSA en la cuenca el rio Combeima por
Cortolima.
2008 - MADS y FUNBAP
Fuente: CAR. Elaboró: DES Medio Ambiente.
Ante la ausencia de más estudios de este tipo, el MADS señala que es “importante la
valoración económica solo para la toma de decisiones costo eficientes y para casos
y recursos naturales específicos de una zona geográfica específica, pero no de un
recurso generalizado en el país, por ejemplo la valoración de los páramos, de los
ríos, de los océanos, o de la selva colombiana”336, lo cual si bien puede ser cierto,
no menos relevante es la realización de estas evaluaciones como herramientas dentro
de las estrategias de PSA en estos ecosistemas; del mismo modo, es fundamental
para aproximarse al conocimiento real de las necesidad de estos ecosistemas y de esta
forma “justificar” las inversiones en conservación que deben ejecutarse.
de las estrategias de PSA en estos ecosistemas; del mismo modo, es fundamental
para aproximarse al conocimiento real de las necesidad de estos ecosistemas y de esta
forma “justificar” las inversiones en conservación que deben ejecutarse.
• Vacíos temáticos y funcionales en los procesos de generación de conocimiento
en los ecosistemas de páramos.
Si bien existen avances en los procesos de investigación, tales como las caracterizaciones elaboradas para la mayoría de estos ecosistemas, así como la visibilización de las
dimensiones socio económicas y culturales para abordar sus procesos de planificación
y afectaciones por cambio climático, la CGR y las entidades identifican también unas
líneas temáticas de generación de conocimiento que continúan siendo insuficientes en
su abordaje, entre las que se encuentran:
• Valoración integral de servicios ecosistémicos.
• Monitoreo de parámetros hidroclimáticos del páramo.
336 Respuesta del MADS a solicitud de información. Bogotá. 5 de julio de 2012.2012ER64242.
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• Capacidad de captura de carbono.
• Conectividad con otros ecosistemas.
• Potencial y regulación del componente hidrológico (abastecimiento de agua a poblaciones tanto rurales como urbanas).
• Tenencia de la tierra, procesos de poblamiento y migración en alta montaña.
• Conflictos por acceso y distribución sobre los servicios ecosistémicos del páramo.
• Impacto de diferentes actividades productivas en la transformación del ecosistema.
Existen otros aspectos más detallados que continúan siendo deficientemente abordados
y que se señalan recurrentemente, como son:
• Gestión integral del riesgo en ecosistemas de alta montaña.
• Bioprospección para determinar potencialidades.
• Efectos de la fragmentación y estado de las poblaciones de especies de fauna
amenazadas y priorizadas para conservación tales como venado (Mazama Rufina),
oso andino (Tremarctos Ornatus) y danta de páramo (Tapirus pinchaque).
• Estrategias reproductivas de plantas (germinación de banco de semillas, lluvia de
semillas, reproducción vegetativa) bajo diferentes intensidades y tipos de disturbio
para procesos de restauración.
La ausencia de investigaciones e información en páramos es un problema estructural,
que genera, entre otras, indefiniciones en las prioridades de gestión, la no formulación de modelos e inferencia de tendencias para definir las acciones a adelantar. Los
retrasos para avanzar en las áreas enumeradas, radican en la carencia de una línea
base en los componentes biofísico, ambiental y socioeconómico. Otras dificultades
tales como las deficiencias de las escalas cartográficas (1:250.000) para la toma de
decisiones, el difícil acceso a determinadas regiones por las limitaciones topográficas,
de orden público y de ingreso a territorios indígenas337 son situaciones que entorpecen la generación de conocimiento. Así mismo, en las respuestas entregadas por las
entidades, se reitera la ausencia de vínculos entre CAR, IIA y grupos de investigación
registrados en Colciencias.
Para las CAR, el tema de conocimiento sigue siendo poco prioritario, lo que se refleja
en las respuestas donde manifiestan no tener competencia para adelantar estas tareas
cuando evidentemente la tiene338; además, resaltan que este tipo de trabajo demanda
337 Se argumenta que conforme a su Jurisdicción Especial, ellos son Autoridades Ambientales y que el tema páramos
es de su resorte. Respuesta solicitud de información.
338 Corpouraba y CRQ, contradiciendo lo dispuesto en el numeral 7 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993 (funciones
de las corporaciones autónomas regionales: “promover y realizar conjuntamente con los organismos adscritos y
vinculados al Ministerio del Medio Ambiente y con las entidades de apoyo técnico y científico del Sistema Nacional
Ambiental (SINA), estudios e investigaciones en materia de medio ambiente y recursos ambientales renovables”.
Respuesta a solicitud de información.
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183
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fuertes inversiones y una capacidad instalada de profesionales estables y altamente
especializados339, lo que lleva a algunas corporaciones a administrar estos ecosistemas
sin un conocimiento real de sus potencialidades y limitaciones.
2.7.2.1. Desarrollo e implementación de sistemas estandarizados de captura
y almacenamiento de información de los páramos.
Estaciones de monitoreo en los páramos
El proceso de medición y monitoreo del estado de los ecosistemas de páramos debe
considerarse entre las actividades más importantes de esta política, toda vez que de
allí se desprende el levantamiento de la información ambiental, el diseño y operación
de modelos, la construcción de la línea base, la evaluación de impactos ambientales
y la toma de decisiones en ecosistemas de páramos.
Un primer aspecto consiste en conocer como está distribuida la red de monitoreo en
los diferentes ecosistemas de páramos del país. Se reportaron 105 estaciones de monitoreo para 18 de los 34 complejos de páramos (53%) y algunas de éstas pueden
no estar actualmente en funcionamiento, ya que si bien se indagó, no se precisó esta
información en las respuestas dadas. Esto implica que ecosistemas tan importantes
como la Sierra Nevada de Santa Marta, los complejos de Perijá y Paramillo no cuentan
con seguimiento a su estado. El complejo de Chingaza (35), cuenta con monitoreo
permanente en virtud a las estaciones de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado
de Bogotá (EAAB) y el complejo los Nevados (18) con las estaciones de Corpocaldas,
la UNAL Sede Manizales e IDEAM. La antigüedad promedio de estas estaciones es de
28 años, presentándose casos extremos como la estación reportada por Corpoguavio
en Fómeque a cargo del MADR, funcionando desde 1938. La anterior información y
la tipología de medición realizada se distribuyen como se ve en el cuadro 2.12.
De acuerdo con el cuadro, la mayoría de estaciones son de carácter pluviométrico (44),
concentradas en el complejo de Chingaza; igualmente son representativas las estaciones
climatológicas (38), concentradas en el complejo los Nevados. Las estaciones de tipo
hidrológicas (21) se concentran casi en el complejo de Chingaza. El IDEAM aparece
con el 48% de las estaciones de monitoreo, seguido de Corpoguavio con el 31%. Las
restantes CAR así como Parques Nacionales, reportan no tener bajo su responsabilidad
ningún tipo de estación de monitoreo. Esta deficiente cobertura amerita una reflexión
por parte de las entidades del SINA, principalmente del IDEAM y las CAR, toda vez
que al no contar con información en tiempo real de estos ecosistemas que permita
conocer su estado, será difícil generar lineamientos para su protección y conservación.
Sistema de documentación de la información sobre ecosistemas de páramos.
Otro aspecto complementario es el diseño de sistemas repositorios de documentación,
elementos claves como procesadores y dispensadores finales de la información; aquí
los avances son limitados, siendo el único logro significativo la información sistematizada e indexada en el marco del PPA. Todas las CAR realizan esfuerzos aislados por
catalogar su información y ofrecerla al público a través de los diferentes centros de
documentación y sistemas de información geográfica (SIG) desde la web. Limitaciones
339 Respuesta a solicitud de información. 14 de junio de 2012. Radicado 2012112270.
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Cuadro 2.12
Número de estaciones de monitoreo hidrometeorológico por complejos de páramos
según catálogo nacional de estaciones 2002-2012
Calidad de agua
3
6
2
2
4
Belmira
1
1
1
Chiles-Cumbal
1
1
1
Pluviográfica
2
1
Total
1
Belén - Guantiva La Rusia
Limnimétrica
1
Almorzadero
Limnigráfica
Total
3
Climatológica
principal
Total
Estaciones
pluviométricas
Otras
Pluviométrica
Estaciones
hidrológicas
1
Complejos de
páramos
Climatológica
Ordinaria
Agrometeorológica
Estaciones
climatológicas
2
Chingaza
2
1
3
14
18
35
Cocuy
1
2
3
2
2
5
Cruz Verde Sumapaz
1
1
2
1
1
3
El Duende
1
1
1
Guanacas Puracé - Coconucos
1
1
1
Guerrero
1
1
1
1
1
La Cocha-Patascoy
3
3
Nevado del HuilaMoras
1
1
9
12
Jurisdicciones
Santurbán
–
Nevados
3
Pisba
1
Rabanal y Río Bogotá
1
Tota-BijagualMamapacha
1
3
4
1
2
1
1
27
38
1
1
1
2
4
1
3
1
4
1
6
2
2
18
2
2
3
1
1
1
8
13
1
1
Hermosas
Total general
1
14
Total
general
15
3
1
21
2
2
1
3
5
2
8
10
11
8
36
44
105
Fuente: CAR e IDEAM. Elaboró: DES Medio Ambiente.
recurrentes de este proceso son la incompatibilidad de formatos en los que se presenta
la información y las debilidades tecnológicas para realizar enlaces en red, las cuales
ameritan una gestión más activa del MADS e IDEAM para lograr subsanarlas.
Esta actividad requiere un esfuerzo para lograr una articulación verdadera entre las entidades del SINA, de otra forma seguirá patente la falta de integralidad y complementariedad
de todos los documentos, estudios y consultorías que se generan. Para este propósito
es conducente potenciar herramientas como la Red de Centros de Documentación de
entidades del SINA, a través del catálogo central existente, el Sistema de Información
en Biodiversidad (SIB) o el mecanismo de información de páramo del IAvH.
Contraloría General de la República
185
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
2.7.2.2. Estrategia de comunicación para incrementar el conocimiento en la
sociedad sobre la importancia de los ecosistemas de páramos.
Este componente del programa es el vínculo entre el conocimiento que se genera a
través de la institucionalidad, academia y ONG y organizaciones civiles y la ciudadanía,
aprovechando las plataformas informáticas y de comunicación para difundir entre la
población objetivo los resultados de los procesos de generación de conocimiento y las
acciones de control sobre las zonas de páramo.
Mecanismos de comunicación para el acceso, consulta y retroalimentación de la
información.
A nivel nacional los mecanismos más importantes para acceder a la información
sobre ecosistemas de páramos son: el Sistema de Información Ambiental para Colombia (SIAC), el Sistema de Información para la Biodiversidad (SIB) y el Sistema de
Información para el Recurso Hídrico (SIRH). Revisando los elementos disponibles en
dichos sistemas, eventualmente se puede encontrar información e indicadores sobre
estas zonas340, que si bien se reconoce como un ejercicio sistemático de producción
de datos, resulta deficiente la producción final resultante, dada la escasa capacidad
de monitoreo sobre estas zonas.
En general, las entidades del SINA han utilizado los siguientes medios para socializar
la información producida sobre las zonas de páramo:
• Información en línea (Internet): si bien la mayoría de entidades cuentan con links
que direccionan hacia algún tipo de información sobre páramos (Parques Nacionales,
CAS, Corpoguavio, Corpourabá y Corpocaldas) o a través de los centros de documentación en línea, la información cargada es escasa y en muchos casos se menciona
que se encuentra en construcción341 o solo disponible a través de intranet342. Es de
resaltar el trabajo adelantado por el IAvH, con las páginas “Colombia tiene páramos”
(http://paramos.humboldt.org.co/index.jsp) y con el Mecanismo de Información de
Páramos: (http://www.paramo.org/) que debería ser el más importante repositorio
de información sobre estos ecosistemas, aunque existen críticas relacionadas con
su desactualización343. La mayoría de las entidades cuentan con vínculos a través
de redes sociales como Facebook y Twitter desarrollando allí, grupos de trabajo,
concursos y videos sobre la gestión en páramos a través de canales de YouTube.
• Mecanismos de divulgación masiva: Aparecen notas de prensa, boletines mensuales
impresos y digitales, donaciones de material a bibliotecas y centros educativos,
envíos masivos de correos electrónicos, programas radiales, publicaciones y revistas
digitales (http://paramos.humboldt.org.co/revista/), cartillas técnicas, juegos didácticos,
posters, vallas informativas en zonas de páramo y videos.
340 Se encuentra un indicador Presión-Estado-Respuesta (PER) asociado al cambio de la superficie y el balance de la
masa glaciar.
341 Como es el caso de la CDMB, CAR, Codechocó, Corponor, Corpoamazonia y Carder. Respuesta a solicitud de
información
342 Corponariño. Respuesta a solicitud de información
343 Dichas críticas fueron expresadas por Corantioquia, manifestando que en el marco del convenio existente entre
estas dos entidades existe un bache de información entre 2009 y 2011. Respuesta a solicitud de información. 17
de mayo de 2012.
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• Eventos: El IAvH reseña la realización de 2 Congresos mundiales y uno nacional y
la invitación al país de paneles de expertos; las CAR muestran como logros seminarios, conferencias, participación en ferias ambientales y talleres.
Existe una amplia utilización de los medios y canales de comunicación para la divulgación de las actividades institucionales, no obstante a nivel web, con excepción del
esfuerzo del IAvH, no existen mecanismos exclusivos para tal fin.
Proyectos educativos ambientales escolares (PRAES) en las zonas de páramo.
Los PRAES, reglamentados por la Ley 115 de 1994, el Decreto 1743 del mismo
año y formalizados mediante la Política Nacional de Educación Ambiental en el
2003, son proyectos que incorporan la problemática ambiental local al quehacer de
las instituciones educativas, teniendo en cuenta su dinámica natural y socio-cultural
de contexto, lo que implica la generación de espacios comunes de reflexión, no sólo
al interior de las instituciones educativas sino también en el trabajo concertado con
las demás instituciones y organizaciones con las cuales se asocian, para contribuir a
la solución de problemáticas ambientales concretas344, es decir, los PRAES no deben
estar direccionados hacia temáticas específicas como se menciona en el PNP.
Bajo este marco, el MADS ha desarrollado el Comité Interinstitucional de Educación
Ambiental (CIDEA)345 en 30 departamentos y 7 municipios, incluyendo líneas para la
formulación de los PRAES. Si bien el MADS y el Mineducación entregan listados de
las instituciones de educación ubicadas en zonas de páramo donde se han realizado
capacitaciones y apoyos técnicos, es difícil conocer los resultados finales de la implementación de los PRAES en estas zonas. Se reconoce el interes en incluir temas
relacionados con manejo de residuos sólidos, deforestación, contaminación de agua y
tala de árboles.
Por parte del IAvH, se desarrolló el Reto Rabanal y el modelo de educación propia
para el Resguardo indígena de Chiles; también se destaca la participación activa de
Parques Nacionales durante el periodo analizado en las áreas con zonas de páramo en
su jurisdicción. En lo que respecta a las CAR, éstas manifiestan un acompañamiento y
asesoramiento permanente a 194 instituciones educativas durante el periodo analizado,
aunque algunas no reportan apoyo a estos procesos346 en virtud a las dificultades de
acceso y a la ausencia de una población significativa en dichas zonas; existen otras
CAR que si bien señalan haber realizado asesoramiento, no relacionan aquellas instituciones en las cuales se brindó esta asesoría347.
Revisando la información enviada por las autoridades municipales ubicadas en zonas
de páramo, manifiestan que aunque existen avances, principalmente en el direccionamiento de las temáticas introducidas en los PRAES, persisten las críticas que se
resumen en la realización de la mayoría de las actividades de manera extracurricular,
el desinterés de muchos de los padres de familia por este tipo de actividades, la
344 En http://www.colombiaaprende.edu.co/html/mediateca/1607/article-81637.html
345 Los CIDEA son mecanismos de descentralización y autonomía para la gestión de la educación ambiental y buscan
su articulación con las diferentes herramientas de planificación territorial. Respuesta solicitud de información a
Mineducación. Radicado 2012IE18231 12 de junio de 2012.
346 Codechocó, Corpocaldas, Corpocesar, Corpourabá, CVC y CRQ. Respuesta a solicitud de información
347 CAM, Corantioquia, Corpoguavio y Cortolima. Respuesta a solicitud de información.
Contraloría General de la República
187
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
visión cortoplacista de los proyectos (a un año), la ausencia de acompañamiento en
todas las fases del proceso por parte de las instituciones ambientales de la región y
la desarticulación con el contexto socioeconómico de las zonas.
2.7.3. Planificación territorial de los ecosistemas de páramos
En este subprograma se pretende que los entes territoriales, el sector público y privado, la academia, las ONG y la comunidad en general logren consolidar procesos de
planificación ambiental en las zonas de páramo348.
Promoción y apoyo en la incorporación de la visión ecosistémica en los esquemas
de ordenamiento territorial de los municipios con ecosistemas de páramos.
La Ley 388 de 1997 es la norma fundamental del ordenamiento territorial en el
país, definiendo allí al Plan de Ordenamiento Territorial (POT) como el principal
instrumento de planificación; este incluye un conjunto de objetivos, directrices y políticas, entre otras, adoptadas mediante acuerdo o decreto, para orientar y administrar
el desarrollo físico del territorio y utilización del suelo. Esta ley en su artículo 10
consagra los lineamientos denominados Determinantes Ambientales, de obligatorio
cumplimiento para los entes territoriales349; éstos deben adelantar una concertación
con la CAR, de donde surge un acta de compromisos incorporando lo acordado, para
su posterior adopción a través de un acuerdo emanado por el Concejo Municipal350.
Para el caso particular de los ecosistemas de páramos, la Resolución 0937 de 2011
(oficialización del atlas de páramos) en su artículo segundo establece la obligatoriedad de incluir los planes de manejo ambiental de los páramos como determinantes
ambientales en los planes de manejo de las cuencas (POMCA), POT y planes de
desarrollo municipales (PDM).
En este propósito, la CGR registra avances significativos por parte de las CAR en los
procesos de revisión y concertación de los esquemas de ordenamiento ambiental y en
la inclusión de los ecosistemas de páramos como determinantes ambientales para los
357 municipios con estos ecosistemas en su jurisdicción, los cuales están debidamente
zonificados y con una reglamentación para el uso del suelo (suelo de protección para
su conservación)para la gran mayoría de los municipios que cuentan con ecosistemas
348 “Programa para el manejo sostenible y restauración de ecosistemas de alta montaña colombiana: páramos”. Ministerio del Medio Ambiente. Diciembre de 2001. Pág. 34.
349 Artículo 10°. Determinantes de los planes de ordenamiento territorial. En la elaboración y adopción de sus planes
de ordenamiento territorial los municipios y distritos deberán tener en cuenta las siguientes determinantes, que
constituyen normas de superior jerarquía, en sus propios ámbitos de competencia, de acuerdo con la Constitución
y las leyes: … “b) Las regulaciones sobre conservación, preservación, uso y manejo del medio ambiente y de los
recursos naturales renovables, en las zonas marinas y costeras; las disposiciones producidas por la CAR o la autoridad ambiental de la respectiva jurisdicción, en cuanto a la reserva, alindamiento, administración o sustracción
de los distritos de manejo integrado, los distritos de conservación de suelos, las reservas forestales y parques naturales de carácter regional; las normas y directrices para el manejo de las cuencas hidrográficas expedidas por la
CAR o la autoridad ambiental de la respectiva jurisdicción; y las directrices y normas expedidas por las autoridades
ambientales para la conservación de las áreas de especial importancia ecosistémica”.(subrayado fuera de texto).
350 Una queja reiterada por las CAR hace referencia a las dinámicas propias de la política que afectan procesos de este
tipo; así, la incorporación de los determinantes no depende en muchos casos solo de la administración municipal,
sino de la priorización de los Concejos Municipales, quienes de acuerdo a su relación con el gobierno de turno,
en algunos casos son bastante renuentes para gestionar este tipo de acciones.
188
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de páramos en su jurisdicción351. No obstante lo anterior, es claro que aunque se
cumple con el requisito formal de incluir dichas determinantes, no es menos cierto
que en la realidad, la aplicación de éstas es bastante débil.
Se presentan situaciones excepcionales como es el caso de los municipios en la jurisdicción de Codechocó, donde si bien la autoridad ambiental incluyó los páramos dentro
de los determinantes ambientales, los municipios no han hechos los ajustes en los
respectivos EOT y en el caso de Corpocesar, se advierten los municipios de Manaure,
Pueblo Bello y Codazzi, que no han incorporado las zonas de páramo dentro de los
determinantes ambientales del territorio.
En lo relacionado con los trámites para la revisión y ajustes de los POT para incluir
nuevas zonas de páramo, la gran mayoría de las administraciones municipales no han
presentado durante las vigencias analizadas procedimientos de este tipo352. Frente al
apoyo brindado por las CAR a este proceso, generalmente se circunscribe a la atención
y respuesta a solicitudes enfocadas a cambios en los usos del suelo requeridas a las
autoridades ambientales, en algunos casos con colaboración del MADS. Un elemento
afín a todas las autoridades ambientales ha sido el esfuerzo por elaborar guías básicas
con las determinantes ambientales donde se busca que haya una articulación entre
los POT y los diferentes PMA elaborados por la Corporación.
Se puede advertir entonces que no obstante la gestión de inclusión de los ecosistemas
de páramos como determinantes ambientales en los POT presenta resultados, las restricciones establecidas no tendrán efectos sobre el uso real del suelo a nivel rural en
la medida que no se establezca un instrumento de control con estos fines.
Formulación e implementación de los planes de manejo ambiental (PMA) en
ecosistemas de páramos.
Una de las acciones prioritarias a ser evaluadas en este aspecto es la formulación e
implementación de los PMA353 para los ecosistemas de páramos por parte de las CAR,
señalado en la Resolución 769 del 2002354 en un plazo de 3 años y medio355 desde su
expedición. La CGR desde el año 2006 ha hecho seguimiento a este tema: en el Infor351 Preocupa a la CGR la reciente expedición del Decreto 934 de 2013 del Ministerio de Minas y Energía (MME),
que reglamenta el artículo 37 de la Ley 685 de 2001, que prohíbe de ahora en adelante a los departamentos y
municipios introducir cualquier restricción a la minería en sus POT, asegurando que es la Nación la encargada de
definir el uso del subsuelo, ignorando los posibles avances en la protección de los ecosistemas.
352 Se reportaron solo actualizaciones para la inclusión de páramos por parte de los municipios de Sabanalarga, San
Andrés de Cuerquia y Olaya en la jurisdicción de Corantioquia y en los municipios de Corrales y Firavitoba en
jurisdicción de Corpoboyacá que no han adoptado sus respectivos esquemas de ordenamiento territoriales y se
encuentran en procesos de actualización. Respuesta a solicitudes de información.
353 Un PMA es un “Instrumento de planificación y gestión participativo, mediante el cual, a partir de la información generada en el Estudio del Estado Actual del Páramo (EEAP), se establece un marco programático y de acción para alcanzar
objetivos de manejo en el corto, mediano y largo plazo”.Tomado de: “Programa para el manejo sostenible y restauración
de ecosistemas de alta montaña colombiana: páramos”. Ministerio del Medio Ambiente. Diciembre de 2001.
354 Resolución 769 del Ministerio del Medio Ambiente del 5 de agosto de 2002, artículos 3º y 4º: se establece la elaboración por parte de las autoridades ambientales (CAR y PNN) del Estudio sobre el Estado Actual de los Páramos
del área de su jurisdicción y del Plan de Manejo Ambiental de los mismos.
355 Resolución 769 del Ministerio del Medio Ambiente del 5 de agosto de 2002, artículo 7°. Los plazos que se establecen para su implementación son: el estudio sobre el estado actual de los páramos deberá ser efectuado en el
término de un (1) año contado a partir de la fecha de expedición de los términos de referencia (6 meses después
de la expedición de la Resolución 769) y el PMA deberá ser formulado dentro de los dos (2) años, siguientes a la
culminación del estudio sobre el estado actual de los páramos y así mismo dar inicio a su implementación.
Contraloría General de la República
189
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
me sobre el Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2005-2006, se señalaba
que “…a la fecha se han elaborado los planes de manejo para pocos páramos, se ha
insistido en etapas de estudio de estado actual sin toda la profundidad que requerirían
para acometer acciones específicas de manejo y está pendiente la actualización de
varios estudios que se realizaron con anterioridad a la emisión de las Resoluciones
0769 de 2002 y 0839 de 2003. La mayoría de los planes de manejo que al momento
se han realizado tienen una utilidad limitada como instrumento de planeación, pues
no definen metas claras y cuantificables, no cuentan con recursos suficientes ni con
los sistemas de evaluación y seguimiento necesarios para medir su avance e impacto
y las entidades tienen serias limitaciones para su aceptación por la población, lo que
denota problemas en la participación y la discusión de las iniciativas”356.
Posteriormente, la Contraloría emitió en agosto de 2012 una función de advertencia
dirigida al MADS, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), IAvH y los
consejos directivos y directores de las CAR, donde se pone de presente el riesgo de
daño ambiental que representa la demora en la formulación de los PMA y los procesos
de ordenación, declaración y delimitación de los páramos357.
Recuadro 6
El Plan Nacional De Desarrollo (PND) 2010-2014 y la delimitación de
los ecosistemas de páramos.
Los páramos han sido declarados en el actual Plan Nacional de Desarrollo (PND)
como zonas excluidas para la realización de cualquier tipo de actividad minera358.
La dificultad para cumplir adecuadamente con esta norma radica en la precisión
que se debe alcanzar para la delimitación de estos ecosistemas.
El actual atlas de páramos expedido en el año 2007, que se encuentra adoptado
de manera oficial (Resolución MAVDT 973 del 25 de mayo de 2011), trabaja a una escala de 1:250.000, la cual no tiene el nivel de detalle necesario
para dirimir los actuales conflictos jurisdiccionales que se presentan en estos
ecosistemas. Existe actualmente un nuevo estudio cartográfico elaborado por
el IAvH, perfeccionado mediante el Convenio 105 de 2011, realizado a escala
1:100.000 que no se ha hecho oficial, aunque ha sido entregado a las CAR
para la realización de estudios técnicos y económicos. Según lo revisado por
la CGR, esta nueva cartografía al ser más exacta, adicionaría aproximadamente
900.000 nuevas hectáreas a los complejos de páramos, es decir un aumento del
30% de la cobertura de los páramos, principalmente a los complejos de Belmira
356 Contraloría General de la Republica, Informe al Congreso. Estado de los Recursos Naturales y del Medio Ambiente
2005-2006. Capítulo V. Ocupación ilegal de bienes de uso público de importancia ambiental: amenaza para la
sostenibilidad del país. Pág. 176.
357 Para una revisión más detallada, en: http://186.116.129.19/c/document_library/get_file?uuid=d7269c84-a6bb49df-a227-e12ea9f68263&groupId=10136.
358 Ley 1450 de 2011, artículo 202. Adicionalmente el Decreto Ley 3570 de 2011, que modifica los objetivos y la
estructura del MADS, en su artículo 2, señala las siguientes funciones explicitas: “…15. Elaborar los términos
de referencia para la realización de los estudios con base en los cuales las autoridades ambientales declararán,
reservarán, alinderarán, realinderarán, sustraerán, integrarán o recategorizarán, las reservas forestales regionales y
para la delimitación de los ecosistemas de páramos y humedales sin requerir la adopción de los mismos por parte
del Ministerio y16. Expedir los actos administrativos para la delimitación de los páramos”.
190
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
y Miraflores, con un incremento de superficie aproximado de 880% y 590%,
respectivamente, así como la existencia de unos nuevos complejos de páramo
como Sonsón (Antioquía y Caldas) y Altiplano Cundiboyacense (Cundinamarca
y Boyacá). En tal sentido, es necesario que esta cartografía sea rápidamente
adoptada oficialmente, para que sean protegidos de manera efectiva estos ecosistemas de posibles actividades productivas.
Para el caso de la cartografía a escala 1:25.000 propuesta en el PND, el MADS
manifiesta, que si bien se perfeccionó el convenio MAVDT-IAVH 06 de 2010, mediante
el cual se elaboró la definición de criterios para la delimitación de los ecosistemas
de páramos359. Para este fin, recientemente se oficializó el convenio entre el Fondo
de Adaptación y el IAvH que tendrá una duración de 25 meses y recursos del orden
de $67.000 millones360, proyecto en el que se hace indispensable la participación
activa de las universidades, en función del gran acervo de información sobre estos
ecosistemas, con el fin de evitar la duplicación de esfuerzos.
Además, el MADS escogió 21 de estos ecosistemas para ser priorizados, a los que
se les entregó el documento “Términos de referencia para la elaboración de estudios
técnicos, económicos, sociales y ambientales para la identificación y delimitación
de complejos de páramos a escala 1:25.000” en julio de 2012. El retraso en este
proceso no ha permitido avances en lo dispuesto en el PND, en lo concerniente a
que las CAR “…..realizarán el proceso de zonificación, ordenamiento y determinación
del régimen de usos de estos ecosistemas, con fundamento en dicha delimitación, de
acuerdo con las normas de carácter superior y conforme a los criterios y directrices
trazados por el MAVDT o quien haga sus veces…..”361.
Si bien la realización de esta delimitación a esta nueva escala puede justificarse en
la mayor precisión para lograr ubicar los límites de referencia de los páramos y la
capacidad de registrar áreas de páramos de menor extensión con respecto a una
escala mayor, lo que arrojara un menor error lineal en la posición de los límites362,
para la CGR, persisten dudas sobre la conveniencia de generar este nuevo proceso
de delimitación a esta escala, debido entre otros a su elevado costo, la definición
de las cotas mínimas que pueden excluir zonas de conexión importantes entre el
páramo y bosque alto andino, el inconformismo y limitado compromiso de las administraciones municipales para aplicar los nuevos determinantes ambientales que
surjan de este proceso, la complejidad para la aplicación de un inédito régimen de
uso del suelo vía POT, el surgimiento de nuevas comisiones conjuntas para la elaboración o actualización de los PMA (que hace más dispendioso este proceso, dados
359 Estas actividades en virtud a lo dispuesto en el Decreto Ley 3570 de 2011, que modifica los objetivos y la estructura del MADS y se integra el Sector Administrativo de Ambiente y Desarrollo Sostenible y que en su artículo
2, señala las siguientes funciones explicitas: “…15. Elaborar los términos de referencia para la realización de los
estudios con base en los cuales las autoridades ambientales declararán, reservarán, alinderarán, realinderarán,
sustraerán, integrarán o recategorizarán, las reservas forestales regionales y para la delimitación de los ecosistemas de páramos y humedales sin requerir la adopción de los mismos por parte del Ministerio y16. Expedir los
actos administrativos para la delimitación de los páramos”
360 Incluye la delimitación de los ecosistemas de páramos y humedales.
361 Ley 1450 de 2011, artículo 202.
362 IAvH, cuestionario de respuesta a solicitud de información de la Comisión Quinta de la Cámara de Representantes.
Radicado 1452. 19 de noviembre de 2012.
Contraloría General de la República
191
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
los diferentes ritmos institucionales, asimetrías presupuestales, las dificultades para
lograr la armonización de los instrumentos de planificación), la posible exclusión de
algunos tipos de ecosistemas que hacen parte del bioma y la ausencia en algunos
casos de línea base biofísica e información básica primaria o secundaria, lo que se
resume en si existe una real necesidad de ese nivel de detalle.
Es importante señalar que la información en el tema de formulación de PMA presenta diferencias relevantes entre lo reportado por las CAR y Parques Nacionales y lo
registrado por el MADS.
En el cuadro 2.13 se presentan las estadísticas generales sobre la gestión de las CAR y
Parques Nacionales en cuanto a la formulación e implementación de estos instrumentos
de planificación reportados por el MADS. La entidad que presenta mayores avances
es Parques Nacionales, que ha formulado e implementado PMA para la totalidad del
área de páramos que se encuentran en alguna categoría de protección representando el 40,5% del total nacional. Es pertinente aclarar que los PMA de dichas áreas
abarcan solo la superficie de páramos que se encuentra como área protegida, según
lo establecido por Parques Nacionales.
Cuadro 2.13
Superficie de ecosistemas de páramos con PMA formulados
e implementados por jurisdicción
Entidad
Cobertura
Jurisdicción (ha.)
% Cobertura total
Nacional
% superficie con
PMA formulado
Superficie páramos
con PMA en Implementación (ha.)
% superficie con
PMA en Implementación
100,0%
CAM
15.155
0,8%
15.155
100,0%
15.155
Cormacarena
29.758
1,5%
29.758
100,0%
0
0,0%
Corpocaldas
6.762
0,3%
6.762
100,0%
6.762
100,0%
Corpocesar
94,7%
4.299
0,2%
4.299
100,0%
4.070
Corpoguajira
261
0,0%
261
100,0%
0
0,0%
Corpoguavio
33.129
1,7%
33.129
100,0%
33.129
100,0%
Cortolima
0,0%
72.051
3,6%
72.051
100,0%
0
CRQ
4.703
0,2%
4.703
100,0%
0
0,0%
PNN
803.395
40,5%
803.395
100,0%
803.395
100,0%
Corpoamazonia
18.582
0,9%
17.979
96,8%
17.979
96,8%
Carder
1.030
0,1%
969
94,1%
969
94,1%
CAR
89.563
4,5%
83.489
93,2%
0
0,0%
Codechocó
1.576
0,1%
1.437
91,1%
0
0,0%
Corpochivor
6.568
0,3%
5.084
77,4%
5.084
77,4%
Corponariño
143.579
7,2%
93.768
65,3%
85.045
59,2%
Corantioquia
7.067
0,4%
3.111
44,0%
0
0,0%
Corponor
101.713
5,1%
31.563
31,0%
0
0,0%
CAS
118.597
6,0%
24.299
20,5%
0
0,0%
36.752
1,9%
5.629
15,3%
5.629
15,3%
41.116
CDMB
Corpoboyaca
284.482
14,3%
14,5%
0
0,0%
CRC
84.975
4,3%
6.951
8,2%
6.951
8,2%
CVC
24.881
1,3%
30
0,1%
0
0,0%
Corporinoquia
41.241
2,1%
0
0,0%
0
0,0%
SDA
53.352
2,7%
0
0,0%
0
0,0%
1.983.472
100,0%
1.284.938
64,8%
984.168
49,6%
Total general
Fuente: MADS, CAR y Parques Nacionales. Elaboró: DES - Medio Ambiente.
192
Superficie páramos
con PMA Formulado (ha.)
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Dentro del grupo de las corporaciones, las que presentan mayores avances son la CAM,
Corpocaldas y Corpoguavio con el 100% de los páramos de su jurisdicción con PMA
formulados e implementados; Otras CAR como Cormacarena, Corpoguajira, Cortolima
y la CRQ presentan solo los PMA formulados, siendo fundamental su implementación
para garantizar una real protección de los páramos. Por el contrario, la CVC solo ha
formulado PMA para el 0,1% de sus páramos, mientras que la SDA y Corporinoquia
no han presentado ningún avance en este aspecto.
Con respecto a las Corporaciones con mayor porcentaje de área de paramos en el
país (Corpoboyaca -14,3%-, Corponariño -7,2%- y CAS –6%-), la que señala mayores coberturas con PMA es Corponariño con 93.769 ha. equivalentes al 65,3%. Así
mismo, existe un considerable número de complejos de páramos, en el que al ser
su jurisdicción compartida, solamente una parte del territorio cuenta con PMA elaborado y aprobado (Sumapaz – 55,35%, Duende – 2,07%, Nevado del Huila 4,66%,
Guantiva – La Rusia 26,03%, Las Hermosas – 79,63%), y un alto porcentaje sin
elaborar ni aprobar (Bijagual – 71,75%, Guanacas, Puracé, Coconucos – 99,49%,
Puracé - Sotará – 92,22%)363.
Si bien se reconoce el trabajo y esfuerzo para la formulación de los PMA, éste no
alcanza a garantizar el cumplimiento de las metas del PNP, ya que 12 años después,
solo el 49,6% del total de superficie de paramos cuenta con PMA en implementación,
lo que le resta efectividad a los que se encuentran formulados (64,8%). Después de
diez años de expedida la Resolución 769, donde se definían unos plazos perentorios
para este proceso, persisten los retrasos en su implementación.
La fase de implementación de los PMA presenta una dificultad afín a la mayoría de
los instrumentos de planificación de las CAR: la escasez de recursos y la ausencia
de voluntad política para poder materializar los compromisos allí propuestos tales
como la compra de predios, la implementación de mecanismos de compensación
económica a propietarios de predios en zonas de páramo e inconvenientes en los
procesos de articulación con otras entidades nacionales y territoriales para llevar a
feliz término estos programas.
Si bien la reglamentación vigente señala como únicas responsables del proceso de
formulación e implementación de los PMA a las CAR, existe una queja recurrente de
algunas de estas entidades frente a la ausencia de apoyo por parte del MADS y de
los institutos de investigación ambiental, lo cual es de suma importancia, para que
este procesos avancen de manera satisfactoria364.
363 Asociación de Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible (ASOCAR). Gestión de las CAR
en el proceso de consolidación de los sistemas de áreas protegidas. Bogotá. 2010. En respuesta a solicitud de
información. Radicado 2012ER62696 del 28 de junio de 2012.
364 Cormacarena, Corpocaldas, Corpocesar, Corpoguavio, Corponor, Corpourabá, CVC, Cortolima, CRC y CRQ hicieron
manifiesta dicha situación. Respuestas a solicitudes de información.
Contraloría General de la República
193
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Recuadro 7
Elaboración de los PMA Por Las CAR
Los PMA son instrumentos vitales de planificación del territorio, los cuales deben
incluir un marco programático y de acción para alcanzar los objetivos de manejo
de los páramos en el corto, mediano y largo plazo. Para tal fin, la Resolución
839 de 2003 del antiguo MAVDT, estableció unos términos de referencia donde
se definen unos componentes mínimos que deben identificarse en dichos planes,
así como unos tiempos para cumplir lo plasmado en ellos.
Un examen a algunos de los PMA elaborados por las CAR, muestra que los estudios sobre el estado actual de los páramos (EEAP) se han realizado con bastante
rigurosidad y abarcan los componentes establecidos. No obstante, no existe la
identificación en algunos de ellos de la escala de la cartografía utilizada365; es
evidente también en algunos PMA en el proceso de caracterización, la ausencia
y escasez de información correspondiente al componente del uso del suelo y
predial y de tipos de tenencia de tierras366, estadísticas catastrales y los aspectos
socioeconómicos específicos, que son reemplazados por información municipal
general, justificada entre otras, por las dificultades de acceso367.
En cuanto a la formulación de los PMA propiamente dicho, si bien en su mayoría
se encuentran debidamente elaborados368, existen algunos de ellos diseñados para
todos los ecosistemas de páramos de la jurisdicción, como los PMA para los
páramos de los departamentos de Caldas y del Valle del Cauca, que si bien es
un esfuerzo importante, en muchos casos no se ven allí algunas particularidades
reconocidas en cada uno de los territorios y ecosistemas.
Otro aspecto llamativo reside en la débil coordinación para la formulación de los
PMA en CAR que comparten estos ecosistemas, como es el caso del PMA del
páramo de El Tigre realizado por Cormacarena y que hace parte del Complejo
de páramos Chingaza y cuyo manejo depende de Parques Nacionales369. También
se comprobó el diseño de programas, proyectos y actividades, donde revisando
detalladamente, no muestran un alcance y unas metas definidas370.
Una situación que sigue siendo el talón de Aquiles de la mayoría de estos planes, hace referencia a su monitoreo, puesto que no cuentan con mecanismos
de seguimiento371 o se aprecian en algunos casos, pocos indicadores para una
365 De acuerdo a la resolución 0839 de 2003 debe estar entre 1:25.000 y 1:50.000.
366 Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena (CAM). Plan de Manejo Ambiental de páramos y humedales
en el departamento del Huila. 2005 y Corporación Autónoma Regional de Cesar (Corpocesar) Plan de manejo de
la zona de páramo de la Serranía de Perijá. 2005.
367 Tal como lo reportan Codechocó, Corpoguajira y Cormacarena. Respuestas a solicitudes de información
368 Se destaca el PMA del sector del páramo de Santurbán correspondiente a la jurisdicción de Corponor.
369 Cormacarena. PMA Páramo de Chingaza – Corredor estratégico Chingaza - Sumapaz – Alto del Tigre. Mayo de
2009. Villavicencio (Meta).
370 CAM, Op. cit.
371 Hace referencia a los siguientes PMA: Corantioquia: Ajustes al documento PMA páramo de Santa Inés en el Distrito de
Manejo Integrado (DMI) del sistema de páramos y bosques altoandinos del noroccidente medio de Antioquia – Propuesta
técnica. 2011. Medellín, Antioquia y CVC: Elaboración del estudio sobre el estado actual de los páramos y del plan de
manejo ambiental de los páramos del área de jurisdicción de la CVC. Santiago de Cali, Valle del Cauca. Agosto de 2007.
194
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
amplia cantidad de metas propuestas372 o como en el caso de los PMA páramo
de Rabanal y páramo de Chiles 2009-2019, que presentan un idéntico y exagerado número de indicadores que no son adecuados para realizar un óptimo
seguimiento a cada uno de los proyectos propuestos.
Otros temas que no se encuentran en los PMA revisados son los referentes a la
gestión del riesgo y el desarrollo de planes de contingencia frente a emergencias
que se llegaran a presentar en los páramos. Tampoco se evidencia algún tipo
de reflexión o acciones frente a las problemáticas asociadas al cambio climático.
Estas deficiencias ocurren por dos factores: la evidente escasez de recursos para
llevar a feliz término este tipo de trabajos y la ausencia de una revisión más
profunda de estos instrumentos por parte del consejo o junta directiva de la
respectiva autoridad ambiental, tal como lo determina el primer artículo de la
resolución 1128 de 2006373.
Áreas Protegidas (AP)374
En el PNP se propuso la ampliación de la cobertura de las AP para la inclusión
de ecosistemas de páramos375. En el cuadro 2.14 se aprecian las zonas protegidas
que cuentan con áreas de páramo; específicamente, dentro de la vigencia del PNP,
se declararon quince nuevas zonas de áreas protegidas así: dos Parques Nacionales
[PNN Complejo Volcánico Doña Juana (2007) y PNN Yariguíes (2005); cinco Parques
Naturales Regionales [PNR- Páramo del Duende y su zona amortiguadora (2006),
Parque Natural Regional Unidad Biogeográfica Siscunsí – Ocetá (2008), PNR Rabanal
(2009), PNR Sisavita (2008) y Parque Natural Regional Pan de azúcar - El Consuelo
(2012)]; cinco Parques Naturales Municipales (PNM376) : [PNM Reserva Municipal
Finca Andalucía (2002), PNM El Chuscal (2005), PNM Ranchería (2004), PNM Tipacoque y PNM Cerro Guáticas y el Varital y tres (3) Distritos de Manejo Integrado,
(DMI) [DMI - Páramo de Belmira (2007), DMI - Páramos de Guantiva y la Rusia y
DMI Recursos Naturales Páramo Berlín.
La superficie de páramos con categoría nacional, regional o municipal de protección
declarada durante los últimos diez años suma 158.162 ha., equivalentes al 16% del
total de áreas protegidas y al 8% del total nacional, lo que señalaría un promedio anual
de 15.816 ha. de páramos incorporadas dentro de alguna categoría de protección.
372 CAM, Op. cit.
373 Dicha resolución transfiere las funciones de Aprobación de los EEAP y PMA del MADS a las autoridades ambientales.
374 Un área protegida es una zona definida geográficamente que ha sido designada, regulada y administrada a fin de
alcanzar objetivos específicos de conservación.
375 Es necesario resaltar aquí la expedición del Decreto 2372 de 2010 del MAVDT que reglamentó el Sistema Nacional
de Áreas Protegidas (SINAP), definiendo las categorías aplicables a las AP públicas. En su artículo 47 estableció que
cada una de las AP debe contar con un Plan de Manejo como su principal instrumento de planificación para orientar
su gestión y evidenciar sus resultados frente a los objetivos de conservación que motivaron su declaratoria.
376 Los PNM no aparecen dentro del Decreto 2372 de 2010 como una de las figuras de conservación establecidas.
Contraloría General de la República
195
196
Contraloría General de la República
2.141
11.700
56.470
PNR Sisavita
Subtotal
29.508
DMI Recursos Naturales Páramo Berlín.
PNR Páramo de Santurbán (En proceso)
7.172
15.262
Subtotal
Jurisdicciones Santurbán
2.848
RFP Páramo de Telecom – Merchán
4.324
72.379
Subtotal
Iguaque - Merchán
1.283
PNM Tipacoque
SFF Iguaque
1.440
28.923
270
PNM Ranchería
PNR Pan de azúcar - El Consuelo.
PNM Reserva Municipal Finca Andalucía
Guantiva-La Rusia
Farallones de Cali
PNN Farallones de Cali
30
16.164
Duende
6.282
24.299
Doña Juana -Chimayoy
PNN Complejo Volcánico Doña Juana
PNR Páramo del Duende
y su Zona Amortiguadora.
113.671
DMI Páramos de Guantiva y la Rusia.
Cruz Verde -Sumapaz
PNN Sumapaz
2.181
215.289
53.940
1.080
Cobertura
protegida
SFF Guanentá Alto Río Fonce
217.469
Subtotal
PNM El Chuscal
Cocuy
Belmira
Chingaza
DMI Páramo de Belmira
PNN Chingaza
PNN El Cocuy
Complejo de Páramo
Nombre del Área Protegida
82.624
8.347
164.922
2.141
1.467
58.379
266.554
256.696
95.240
1.080
Cobertura Total
Complejo
68,35%
85,90%
43,90%
100,00%
2,10%
10,80%
42,60%
84,70%
56,60%
100,00%
% Complejo en
área protegida
No
No
Implementación
Implementación
Formulado
Implementación
Formulado
Implementación
Formulado
Formulado
Implementación
Formulado
Implementación
Implementación
Formulado
Estado PMA
2013
2008
2008
1977
1999
No Informa.
2004
2012
2002
1993
2008
1968
2006
2007
1977
2005
1977
1977
2007
Fecha
Declaratoria
Superficie de ecosistemas de páramos incluidos en zonas de áreas protegidas y estado de PMA
Continúa en la siguiente página...
Acuerdo CDMB 2013
Acuerdo 008.
Acuerdo 1130 Corponor
Resolución 173 de 1977.
Acuerdo No. 15 CAR
NO
Acuerdo de Concejo Municipal No. 034
Acuerdo 02
Acuerdo No. 010 Concejo Municipal.
Resolución 27 Minagricultura.
Acuerdo 095 CAS.
Resolución 282 Minagricultura.
Resolución 760 –CVC
Resolución 600 MAVDT.
Resolución 153 Minagricultura.
Acuerdo Concejo Municipal 017.
Resolución 156 Minagricultura.
Resolución 70 Minagricultura.
Acuerdo 282/07. Corantioquia.
Observaciones
Cuadro 2.14
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
DMI- cuenca alta del río Quindío.
1.211
Fuente: MADS. Elaboró: DES – Medio Ambiente.
Total
989.187
812
42.532
PNN Yariguíes
Subtotal
Yariguíes
74
2.348
4.770
Tota-Bijagual-Mamapacha
35.340
RFP Río Cravo sur
RFP Cuchilla de Sucuncuca
PNM Cerro Guáticas y el Varital
PNR Unidad Biogeográfica Siscunsí – Ocetá
7.111
Tamá
Tatamá
PNN Tamá
PNN Tatamá
4.249
48.067
Sotará
PNN Puracé
135.426
16.941
5.564
PNN Sierra Nevada de Santa Marta
Rabanal y Río Bogotá
11.377
14.315
902
54.186
Sierra Nevada de Santa
Marta
Subtotal
RFP Nacimiento del Río Bogotá
PNR Rabanal
Pisba
PNN Paramillo
PNN Pisba
Paramillo
PNN Nevado del Huila
3.819
Los Picachos
Nevado del Huila - Moras
PNN Los Picachos
56.333
55.122
Subtotal
PNN Nevados
Los Nevados
5.050
La Cocha -Patascoy
Las Hermosas
SFF Galeras
PNN Las Hermosas
68.809
Cobertura
protegida
Nombre del Área Protegida
Complejo de Páramo
1.983.472
812
105.244
4.249
7.111
57.042
135.426
16.941
33.927
902
70.253
3.819
99.054
106.711
29.656
Cobertura Total
Complejo
49,90%
100,00%
40,40%
100,00%
100,00%
84,30%
100,00%
100,00%
42,20%
100,00%
77,10%
100,00%
56,90%
64,50%
17,00%
% Complejo en
área protegida
Implementación
Formulado
Formulado
Formulado
Formulado
Implementación
Implementación
Implementación
Implementación
Formulado
Formulado
Implementación
Implementación
Implementación
Implementación
Implementación
Formulado
Implementación
Implementación
Estado PMA
2005
1985
1989
No Informa
2008
1987
1977
1968
1964
1982
2009
1977
1977
1977
1977
1974
1999
1977
1985
Fecha
Declaratoria
Superficie de ecosistemas de páramos incluidos en zonas de áreas protegidas y estado de PMA
Resolución 603 MAVDT
Acuerdo No. 0061 Inderena.
Acuerdo 007 Inderena
No
Acuerdo Corpoboyaca 0027
Resolución 190 Minagricultura
Resolución 162 Minagricultura
Resolución 082 Minagricultura
Resolución 255 Minagricultura
Resolución 142 CAR.
Acuerdo No. 026 Corpoboyaca.
Resolución 155 Minagricultura
Resolución 163 Minagricultura
Resolución 149 Minagricultura
Resolución 157 Minagricultura
Resolución No. 148 Minagricultura
Resolución 499
Resolución 158 Minagricultura
Resolución 052, Minagricultura
Observaciones
Cuadro 2.14 (Continuación)
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Contraloría General de la República
197
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
En total, son 38 aéreas protegidas con ecosistemas de páramos en su jurisdicción,
distribuidas en 24 complejos, de los cuales, 9 cuentan con el 100% de su superficie
como área protegida, representando el 26% del total de complejos de páramos. Un
dato revelador es que únicamente el 50% de los páramos es cobijado bajo algún tipo
de protección, cifra similar a las zonas de páramo que cuentan con PMA, lo cual
denota el riesgo en que se encuentran estos ecosistemas.
Una reflexión que surge es sobre aquellos páramos que se encuentran cobijados bajo
la figura de DMI, la cual no garantiza una conservación totalmente efectiva, puesto
que si bien es ilegal por lo establecido en la Ley 1450/11 en algunos PMA de DMI
se permiten actividades mineras y agropecuarias con algunas restricciones. Situación
similar se puede presentar con los PNR, debido a la posibilidad de realizar sustracciones o cambiar de categoría, previo el cumplimiento de ciertos requisitos.
Por otro lado, la CAR y el departamento que más acciones realizó para integrar áreas
protegidas en su jurisdicción al Sistema Regional y Municipal de Áreas Protegidas SIRAP y SIMAP respectivamente, es Corpoboyacá y los municipios boyacenses, con 10
zonas de páramo como AP para un total de 80.966 ha., seguida por Corponor con
39.141 ha, CAS con 24.299 y CAR con 14.329, principalmente.
Gráfica 2.6
Porcentaje de superficie de ecosistemas de páramos incluidos en zonas de áreas protegidas
por entidades
Fuente: MADS. Elaboró: DES Medio Ambiente
Corporaciones como CVC, CRQ y Corantioquia presentan niveles muy bajos de AP en zonas de paramo de su jurisdicción, siendo la CVC la autoridad ambiental con el porcentaje
más escaso de cobertura de AP con 0.1%, seguido de Corponariño (4.4%) y Corantioquia
(15.3%); adicionalmente, solo la CAR reporta niveles superiores al 50% de cobertura de
páramos de la jurisdicción como AP, de esta manera, la gestión por parte de las corporaciones dista de ser la ideal planteada por el PNP. En la gráfica 2.7. se presenta un
resumen del estado de los PMA y AP en los ecosistemas de páramos al año 2012.
198
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Gráfica 2.7
Estado de los PMA y declaratoria de AP en los ecosistemas de páramos
Fuente: MADS. Elaboró: DES Medio Ambiente
Se puede constatar una baja gestión, tanto de las acciones promovidas por el MADS
como por las autoridades ambientales durante estos últimos 10 años frente a la inclusión de los ecosistemas de páramos dentro de áreas protegidas.
Adicional a esto, es revelador que un 3% de la superficie de paramos sin PMA se
encuentra declarada como área protegida, ya sea por su reciente declaración o porque
no se reporta dicho trabajo para estas zonas (PNM Reserva Municipal Finca Andalucía,
PNR Pan de azúcar - El Consuelo, PNM Tipacoque y PNR Sisavita).
Frente al desarrollo de instrumentos de planificación ambiental sobre estos ecosistemas, se muestra que el 65% de la cobertura nacional cuenta con PMA formulado,
lo que puede interpretarse a su vez como una deficiencia: un 35% de cobertura los
páramos (698.534 ha) está sin ningún tipo de planificación que direccione y permita
tener un control preciso por parte de las autoridades ambientales de las actividades
que se desarrollan en estos ecosistemas.
Una reflexión sobre este acápite hace referencia a las dificultades actuales para la
declaratoria de nuevas áreas protegidas debido al amplio número de trámites y requerimientos para lograr proteger los páramos a través de una declaratoria y la lentitud
del proceso; un ejemplo de esto lo ofrece Corponariño que manifiesta como “solo para
dar el concepto de si se requiere o no realizar consulta previa en una de las áreas
propuestas como Parque Natural Regional, el Ministerio del Interior se demoró 8 meses
y las demás instituciones entre dos y tres meses”.
En cuanto a la incorporación de estas áreas dentro del Registro Único Nacional de
Áreas Protegidas (RUNAP), ninguno de los PNM aparece consignado, ante lo cual se
espera una pronta gestión para su ingreso a este sistema.
Otro aspecto propuesto en la política era el relacionado con la incorporación de los
ecosistemas de páramos dentro de las categorías internacionales de protección. Las
gestiones adelantadas por el Estado colombiano se presentan a continuación:
Contraloría General de la República
199
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Cuadro 2.15
Complejos de páramos incluidos en categorías de protección internacional
Complejo
Categoría
Año
Los Nevados
Ramsar (Laguna del Otún)
Decreto 2881
de 2007
9.704,60
Chingaza
Ramsar (Sistema Lacustre de Chingaza)
Decreto 233
de 2008
3.720,37
Ramsar (Laguna de la Cocha)
Decreto 698
de 2000
28.299,30
La Cocha – Patascoy
Superficie (ha.)
Reserva de la Biosfera (Unesco)
1979
43,833,47
Guanacas – Puracé – Coconucos
Reserva de la Biosfera (Unesco)
1979
72.349,35
Sotará
Reserva de la Biosfera (Unesco)
1979
37.462,26
Las Hermosas
Reserva de la Biosfera (Unesco)
1979
115.387,32
Nevado del Huila – Moras
Reserva de la Biosfera (Unesco)
1979
76.252,75
Chilí - Barragán
Reserva de la Biosfera (Unesco)
1979
2.900,45
Cerro Plateado
Reserva de la Biosfera (Unesco)
1979
2.179,27
Farallones de Cali
Reserva de la Biosfera (Unesco)
1979
2.069,10
Miraflores
Reserva de la Biosfera (Unesco)
1979
2.902,54
Perijá
Reserva de la Biosfera (Unesco)
1979
4.353,10
Doña Juana – Chimayoy
Reserva de la Biosfera (Unesco)
1979
20.078,09
Santa Marta
Reserva de la Biosfera (Unesco)
1980
137.427,06
Total superficie incluida en algún tipo
de categoría de protección internacional
515,085.06
Fuente: MADS. Elaboró: DES - Medio Ambiente.
En el cuadro 2.15. se aprecia la existencia de tres complejos de páramos incluidos
dentro de alguno de los sitios Ramsar declarados en el país377 y 12 páramos dentro de la categoría de Reservas de la Biosfera Cinturón Andino y Sierra Nevada de
Santa Marta, definidas por la UNESCO378, estas últimas declaradas en 1979 (con
excepción de la Sierra Nevada de Santa Marta). La superficie incluida representa
únicamente al 25% de los páramos.
Factores de riesgo y de incidencia de desastres en zonas de páramo.
Como lo señala la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD), “la
gestión del riesgo se constituye en una política de desarrollo indispensable para asegurar la
sostenibilidad, la seguridad territorial, los derechos e intereses colectivos, mejorar la calidad
de vida de las poblaciones y las comunidades en riesgo y, por lo tanto, está intrínsecamente asociada con la planificación del desarrollo seguro, con la gestión ambiental territorial
377 La Convención sobre los Humedales de Importancia Internacional (Convención de Ramsar), es un tratado intergubernamental que sirve de marco para la acción nacional y la cooperación internacional en pro de la conservación
y el uso racional de los humedales y sus recursos. Se adoptó en la ciudad iraní de Ramsar en 1971 y entró en
vigor en 1975. Es el único tratado global relativo al medio ambiente que se ocupa de un tipo de ecosistema en
particular. En: http://www.ramsar.org/cda/es/ramsar-home/main/ramsar/1_4000_2__.
378 Las reservas de la biosfera son regiones representativas de ecosistemas terrestres o acuáticos creadas desde 1971
por la UNESCO (Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura) para promover
una relación equilibrada entre los seres humanos y la naturaleza. Estas reservas no están protegidas bajo ningún
tratado internacional. Actualmente existen 610 reservas de la biosfera en 117 países. En:http://www.unesco.org/
new/es/natural-sciences/environment/ecological-sciences/biosphere-reserves/world-network-wnbr/
200
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
sostenible, en todos los niveles de gobierno y la efectiva participación de la población”379.
Un ejemplo recurrente de los factores de riesgo en los ecosistemas de páramos, son las
acciones de deforestación y perdida de cobertura de las zonas de protección de acuíferos
que trae como consecuencias inundaciones cuenca abajo.
Desprendimiento en masa y quemas – Páramo de Belmira, 2009
Foto 1
Foto 2
Fuente: Corantioquia.
Frente a los procesos de identificación de factores de riesgo y de incidencia en la ocurrencia de desastres naturales en zonas de páramo, se han identificado los incendios
forestales, deslizamientos, avalanchas, inundaciones, erosión y amenazas volcánicas y
en cuanto a riesgo ecológico, la introducción de especies invasoras.
Para su monitoreo, IDEAM realiza seguimiento diario de las condiciones climáticas del país y
durante el desarrollo de los eventos de origen hidrometeorológico extremos como el fenómeno
de El Niño, reporta alertas especiales para los sitios más vulnerables, que incluyen algunos
páramos, lo cual permite alertar sobre la amenaza de ocurrencia de incendios y así brindar
información temprana para los comités locales y regionales de prevención y atención de
desastres (CLOPAD y CREPAD, respectivamente) y la UNGRD. Algunas corporaciones manifiestan que no existen factores de riesgos y otras señalan no haberlos tipificado de manera
específica para su jurisdicción y se remiten a las asesorías y apoyos generales brindados a
los entes territoriales. Únicamente Corpoboyacá, Corpocaldas, Corponariño, Corpoguavio y
Parques Nacionales reportan detalladamente estudios y mapas de factores de riesgo y planes
de contingencia definidos para estos ecosistemas.
Es difusa y escasa la información histórica nacional de ocurrencia de eventos y emergencias
en zonas de páramo; solamente desde el año 2010 existe algún tipo de consolidación. Un
ejemplo de lo anterior es la información referente a incendios forestales, donde la reportada
por las entidades presenta baches: de acuerdo al reporte entregado por la UNGRD y enviado
por el MADS, para el periodo 2010-2012 ocurrieron 1800 eventos, siendo significativo
el año 2010 con 1735 incendios, en el 2011 ninguno y 65 en el 2012. Los eventos
y emergencias ocurridos en estos ecosistemas, de acuerdo a la información suministrada
directamente por las corporaciones y Parques Nacionales se relacionan en el cuadro 2.16.
379 Respuesta a la solicitud de información enviada a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres
(UNGRD). 12 de junio de 2012.
Contraloría General de la República
201
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Cuadro 2.16
Eventos y emergencias en ecosistemas de páramos 2002-2012
Complejo
de páramo
Año(s)
Evento(s) o emergencia(s) ocurrida(s) y
municipio.
Observaciones
Los Nevados
2006
Incendio (municipio de Pereira).
2400 Ha de páramo. Generó un proceso
de restauración que actualmente sigue
avanzando.
Sumapaz
2008,2009
y 2010
Tala y destrucción masiva de la vegetación nativa, remoción inadecuada de la
capa orgánica del suelo y contaminación
de acuíferos.
Los Nevados
2012
Incendio – sector de la Sierra (municipio
de Santa Rosa de Cabal).
Se afectaron 43.28 ha.
Almorzadero
2011
Incendio forestal (municipio de Cerrito).
24 Ha afectadas.
Jurisdicciones –
Santurbán
2011
Avalancha (municipio de California).
Cobró vidas humanas, arrasó viviendas e
infraestructura. Evento asociado a la sobresaturación del terreno y zonas de alta
pendiente.
Belmira
2012
Incendio Forestal (municipio de Belmira).
Belmira
2012
Remoción en masa (municipio de Belmira).
Fuente: CAR y Parques Nacionales. Elaboró: DES - Medio Ambiente.
Recuadro 8
Ecosistemas de páramos: sus impactos y vulnerabilidad frente al
cambio climático
“El calentamiento del sistema climático es indiscutible y la mayor parte del
aumento observado en las temperaturas medias mundiales desde mediados del
siglo XX se debe muy probablemente al aumento de las concentraciones de
gas de efecto invernadero de origen antropogénico”380. La influencia humana a
la que se hace referencia, se debe básicamente a la quema de combustibles
fósiles, lo cual incrementa la concentración de gases de efecto invernadero en
la atmósfera, alterando su equilibrio y tendiendo a calentar la superficie de la
tierra y las capas bajas de la atmósfera. Un aumento en la temperatura global
de más de 2°C tiene graves consecuencias ambientales y socioeconómicas en
todas las regiones del mundo.
Colombia es altamente vulnerable a los impactos del cambio climático y aunque
no es uno de los responsables principales (contribución de 0,3% del total de
gases de efecto invernadero emitidos a la atmósfera), se estima un aumento
proyectado para el año 2050, en la temperatura media anual del aire para
el territorio nacional entre 1º C y 2º C y una variación en precipitación entre
más o menos 15%, con lo que se espera que entre el 56% y el 78% de los
páramos desaparezcan de la geografía colombiana381.
380 IDEAM, Ministerio del Medio Ambiente y Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Primera Comunicación Nacional ante la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático. Colombia. 2001. Pág. 31.
381 Ibídem. Pág. 33.
202
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Estos ecosistemas están presentes únicamente en Colombia, Ecuador, Venezuela
y Costa Rica y es en Colombia donde se encuentra su mayor extensión en el
mundo. Los páramos son uno de los ecosistemas colombianos más vulnerables
a escenarios de cambio climático debido a su localización particular, por lo que
se puede esperar que las especies endémicas estén en peligro de extinción.
Gráfica 2.8
Zonas bioclimáticas actuales y en escenario 2xco2 (400 m más altos) para cerros
y montañas de diferentes altitudes
Fuente: IDEAM, MMA. Primera Comunicación Nacional ante la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático.
Nota: B= Bosque; B/P= Bosque Alto Andino; P= Páramo; SP= Superpáramo; N= Nivel.
En general, la adaptación de las especies al cambio climático dependerá no solo
de su variabilidad genética, sino de su capacidad de migración y dispersión;
así, especies con altas tasas de propagación y colonización a distancia, serían
las más favorecidas382.
Un posterior estudio realizado por el IDEAM383, definió los lineamientos técnicos
para la estrategia de adaptación al cambio climático de los páramos y humedales
altoandinos, previa la evaluación de la vulnerabilidad, mostrando como el 21%
de los bosques alto-andinos y páramos podrían presentar una vulnerabilidad
alta y crítica para el periodo 2011-2040. El mismo estudio advierte que “para
finales del presente siglo, los ecosistemas altoandinos y paramunos tendrían
un incremento significativo en la proporción comprometida en impactos alto, al
incrementarse de 28% y 32%, respectivamente, a un 40%, aproximadamente
en los dos ecosistemas”384. También llama la atención la crítica y baja capacidad de adaptación de los municipios que se cuentan con presencia de glaciares
(75%) y páramos (60%) dentro de su territorio.
Así, es de suma importancia mantener ecosistemas saludables, resistentes al
estrés y bajo buen funcionamiento, los cuales son más resistentes y se recuperan
más rápido de eventos climáticos extremos que los ecosistemas degradados. De
382 Ibídem. Pág. 34.
383 IDEAM, Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Estudio de vulnerabilidad y los impactos adversos
del cambio climático en los páramos y humedales altoandinos de Colombia. Documento síntesis. Bogotá, 2011.
384 Ibídem. Pág. 52.
Contraloría General de la República
203
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
acuerdo a lo anterior, la CGR considera que no se trata solamente de la pérdida
de un conjunto de elementos de un área, sino de algo más complejo, como
la irremediable destrucción de un ecosistema íntimamente relacionado con la
oferta de bienes y servicios ambientales, como es el recurso hídrico, vital para
la subsistencia de gran parte de la Nación.
Articulación y armonización del PNP con las diferentes políticas, planes y estrategias
ambientales y otros sectores.
En este aspecto el MADS presenta como resultado el proceso de definición de la Política
Nacional de Gestión Integral del Recurso Hídrico (PNIGRH), formalizada por el Ministerio
mediante el Decreto 1640 de 2012. Allí en su artículo 28 (De la armonización de
los instrumentos de planificación), se aclara que “Dentro de las fases de elaboración
del Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca Hidrográfica se deberán considerar los
instrumentos de planificación y/o manejo de recursos naturales renovables existentes;
en caso de ser conducente, dichos instrumentos deben ser ajustados y armonizados
por la respectiva autoridad ambiental competente en la fase de ejecución, a la luz de
lo definido en el respectivo plan. Para este fin, deberá tenerse en cuenta entre otros
los siguientes instrumentos: … 3. Plan de Manejo de Páramos…”.
Adicionalmente, en el artículo 35 (De las medidas para la administración de los recursos
naturales renovables), se señala como “En la fase de formulación se deberá definir e
identificar los recursos naturales renovables que deben ser objeto de implementación
de instrumentos de planificación y/o administración por parte de las autoridades ambientales competentes, tales como: … 6. Áreas de páramo objeto de delimitación o
medidas de manejo…” Aparte de la PNIGRH, el MADS no reconoce la articulación
con otras políticas de vital importancia, tales como la de biodiversidad, adaptación al
cambio climático, el Plan Nacional de Desarrollo Forestal, por citar algunas.
Frente al trabajo conjunto, a través de las Agendas Intersectoriales, el MADS relaciona el
trabajo con el Ministerio de Agricultura para la estructuración conjunta de instrumentos
técnicos y normativos para la ordenación y manejo de cuencas y la suscripción de pactos
intersectoriales para el uso eficiente del agua. Con el Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo (MCIT), la agenda hace referencia al trabajo en ecoturismo, como una alternativa
para el desarrollo local en zonas de manejo especial como los páramos. Con el Ministerio de
Minas y Energía, se ha convocado la construcción del Plan Hídrico Nacional, para conciliar
las necesidades del sector con las necesidades de conservación. Otros sectores como el
de cultura y educación no aparecen con un trabajo definido en torno a estos ecosistemas.
Ordenamiento ambiental y comunidades indígenas en ecosistemas de páramos.
La protección de la diversidad étnica es reconocida como uno de los derechos fundamentales de la Constitución de 1991 y ratificada por el Estado colombiano, a través de
instrumentos internacionales como el Convenio 169 de la Organización Internacional del
Trabajo (OIT)385. Actualmente según datos del Censo 2005 del DANE habitan en el país
385 Ratificado mediante la Ley 21 de 1991. Esta norma en su artículo 7, protege el derecho de las comunidades
indígenas de decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que este
afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna
manera y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural.
204
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
1´378.884 indígenas asentados en 710 resguardos en un territorio de 31 millones de
hectáreas del país, equivalentes al 27% del territorio nacional386 y en el cuadro 2.17
se identifican aquellas comunidades indígenas asentadas en ecosistemas de páramos:
Cuadro 2.17
Comunidades indígenas asentadas en ecosistemas de páramos
Hectáreas del
resguardo dentro
del complejo
% del complejo
con resguardo
97.030,09
70,61%
4.205,10
45,05%
Complejo de páramo
Resguardo indígena Etnia
Santa Marta
Kogui – Malayo Arhuaco
Kogui-malayoarhuaco
Doña Juana –Chimayoy
Inga de Aponte
Inga
Santa Marta
Arhuaco de la Sierra Arhuaca Ijke
Nevada
40.397,06
29,40%
Cocuy
Unido Uwa
Tunebo (U´wa)
68.219,29
25,38%
Doña Juana –Chimayoy
Sibonduy – Parte
Alta
Kamsa
310,49
20,94%
Citará
Andagueda
Emberá Katio
269,63
12,53%
Guanacas – Puracé – Coconucos
Guambía
Guambiano
9.046,07
12,50%
Citará
Unificado
Chamí
del Río San Juan
Emberá Katio
182,40
8,47%
Cocuy
Cibariza
Uwa
7.884,19
2,93%
Las Hermosas
Triunfo Cristal
Paéz
2.166,99
1,87%
Guanacas – Puracé – Coconucos
Kokonuco
Paéz
1.029,52
1,42%
La Cocha – Patascoy
Alto Orito
Emberá Chamí
718,32
1,05%
Guanacas – Puracé – Coconucos
Paletará
Kokonuco –
Yanacona
700,59
0,97%
Guanacas – Puracé – Coconucos
Tumbichucue
Paéz
464,65
0,64%
Perijá
Iroka
Yuco Yukpa
Cocuy
Laguna Tranquila
Uwa
Guanacas – Puracé – Coconucos
Ambaló
Paéz - Guambiano
Guanacas – Puracé – Coconucos
Polindará
Paéz
Sotará
Guachicono
Sotará
Paletará
Cocuy
28,40
0,62%
1.171,62
0,44%
107,03
0,15%
63,84
0,09%
Yanacona
32,84
0,09%
Kokonuco –
Yanacona
30,17
0,08%
Valles del Sol
Uwa
212,17
0,08%
Nevado del Huila – Moras
Jambaló
Paéz
49,97
0,07%
Guanacas – Puracé – Coconucos
Totoró
Paéz
11,56
0,02%
Total hectáreas resguardos indígenas en complejos de páramos
235.321
Fuente: MADS. Elaboró: DES - Medio Ambiente.
Las comunidades indígenas asentadas en ecosistemas de páramos equivalen al 12%
del territorio de dichos ecosistemas, siendo los más representativos el resguardo Ingá
de Aponte, ubicado en el complejo Doña Juana – Chimayoy y el resguardo Indígena
Arhuaco de la Sierra Nevada de Santa Marta.
386 En: http://www.incoder.gov.co/contenido/contenido.aspx?catID=2195&conID=1856
Contraloría General de la República
205
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
La importancia de los páramos para estas comunidades radica, como lo señala Parques Nacionales en que “…estos espacios naturales son el escenario de numerosas
representaciones culturales, materiales e inmateriales de comunidades indígenas
que habitan o hacen diferentes tipos de usos de los páramos. A manera de ejemplo, el amplio uso de toponimias de lenguas ancestrales indígenas para referirse a
los páramos y lugares específicos dentro de ellos, reflejan la existencia de raíces
que guardan un significado en las culturas locales; así también entre los pueblos
indígenas subsisten numerosos mitos y leyendas que se asocian a regulaciones específicas para el manejo del páramo. En este sentido la existencia de sitios sagrados
o de connotación mágica en los páramos, entre otras múltiples manifestaciones de
la relación sociedad naturaleza, constituyen sistemas de conocimiento que apoyan
el ordenamiento ambiental”387. En tal sentido, uno de los propósitos fundamentales
del PNP es generar mecanismos de interlocución entre las comunidades indígenas y
las autoridades ambientales, para armonizar los planteamientos de las dos partes388.
Básicamente con estos procesos de armonización, se busca incorporar en los POT las
zonificaciones realizadas con base en la titularidad de tierras colectivas, la caracterización de conflictos de linderos con zonas de colonización, áreas de expansión y las
áreas urbanas, así como las problemáticas identificadas en las diferentes dimensiones,
para de esta forma guardar consistencia con las decisiones de dichas comunidades,
respetando las referentes al desarrollo de acciones que ayuden a lograr la conservación
y manejo de los recursos. Estos procesos de coordinación presentan rezagos en sus
avances y se muestran resultados heterogéneos, sujetos, entre otros, a la predisposición
de cada una de las partes o a la claridad de información disponible para la toma de
decisiones en las comunidades indígenas389.
Para el caso de las áreas protegidas, las acciones de articulación con las comunidades
indígenas se reglamentan bajo la figura de regímenes especiales de Manejo (REM),
que busca que las áreas protegidas sean compatibles con la presencia de resguardos
indígenas, obligando a las partes a armonizar las medidas de manejo entre las comunidades sus usos y tradiciones y los objetos de conservación del área390. Las etnias
o resguardos beneficiados, las entidades encargadas y los trabajos desarrollados para
armonizar la visión ambiental del territorio con dichas comunidades, se puede apreciar
con más detalle en el cuadro 2.18.
En la revisión a los procesos de consulta previa391 por actividades que pueden realizar
afectaciones a territorios ubicados en páramos, se relacionaron 24 acciones de este
tipo adelantadas durante la última década (cuadro 2.19), destacándose como epicentro,
387 Parques Nacionales. Respuesta a solicitud de información. 26 de junio de 2012.
388 Únicamente cuentan con resguardos y comunidades indígenas en su jurisdicción en complejos de páramos: CAS,
Corpoboyacá, Corponariño, CVC, Cortolima, CRC y el Parques Nacionales.
389 Tal como lo manifiesta Corponariño “se han presentado graves problemas de concertación entre el municipio y los
Resguardos en Ipiales, que hace parte del Páramo de Paja Blanca (toma de acueductos) por diferencias de tipo
estructural en las decisiones sobre los procesos de uso, ocupación y aprovechamiento del territorio, definidos en
la visión”. Respuesta a solicitud de información.
390 Decreto 622 de 1977, artículo 7.
391 Acorde a lo dispuesto en el Decreto 1320 de 1998, artículo 1, donde se señala que la consulta previa tiene el
propósito de “analizar el impacto económico, social y ambiental y cultural que pueda ocasionarse a una comunidad indígena o negra por la explotación de recursos naturales dentro de su territorio, y las medidas propuestas
para proteger su identidad”.
206
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Cuadro 2.18
Actividades coordinadas por entidades SINA con comunidades indígenas
asentadas en ecosistemas de páramos 2002-2012
Resguardo indígena, etnia
o asociación.
Entidades y años
Actividad adelantada
Asociación de Cabildos y de los Pastos
MADS– Corponariño – Gobernación
del Cauca – municipios (2010)
Plan Binacional de fortalecimiento
Ambiental y Cultural del Nudo de los
Pastos
Resguardo indígena Páez de Gaitania
SPNN – PNN Nevado del Huila (2010) Acuerdo para la adopción e implementación del REM
Resguardo Río Blanco
SPNN - PNN Puracé. Cauca (2011)
Diagnóstico y zonificación para REM
Diagnóstico y zonificación para REM
Resguardo Río Blanco
SPNN - PNN Puracé. Cauca (2011)
Resguardo Indígena de Gaitania
SPNN - PNN Nevado del Huila, Tolima REM firmado el 02 de diciembre de
(2011)
2010
Resguardo Kogui Malayo Arhuaco
SPNN - PNN Sierra Nevada de Santa
Marta (2011)
Resguardo indígena Yaberaradó.
SPNN - PNN Paramillo, Córdoba REM firmado el 20 de Diciembre de
(2007)
2007
Estrategias para la construcción del
REM
Resguardo Chaquenodá y Resguardo SPNN - PNN Orquídeas, Antioquia
Valle de Pérdidas
(2010)
Diagnóstico biofísico y socio ambiental
y zonificación para el manejo.
Comunidad UWA 2011
Mantenimiento plantación de 27 ha.
Corpoboyacá (2011)
Fuente: CAR y Parques Nacionales. Elaboró: DES - Medio Ambiente.
aquellas desarrolladas en el Complejo Sierra Nevada de Santa Marta (8), enfocadas
principalmente en proyectos minero-energéticos y en la Complejo de Perijá (4). Cabe
advertir, como lo manifiesta la CRC, las dificultades de estos procesos asociadas a
los costos de su desarrollo y las demoras para establecer convenios satisfactorios392.
Acciones legales entabladas contra entidades del Estado por posibles afectaciones a
los ecosistemas de páramos del país.
Otro aspecto que repercute de manera significativa en la gestión que adelantan las
entidades es el seguimiento y la oportuna respuesta las diferentes acciones legales
interpuestas, por acción u omisión en la protección de los páramos. Se reportan 17
actuaciones, principalmente acciones populares (14), dos acciones de tutela y una
acción de reparación directa y la mayoría de ellas se encuentran en curso. Dados
los actuales niveles de intervención de estos ecosistemas, se podría considerar que
son pocas las acciones interpuestas a las que se enfrenta el Estado, concentradas
en su mayoría en los páramos de Guerrero, Sumapaz y Chingaza, probablemente por
las facilidades para contar con apoyo legal y la mayor información disponible de la
ciudadanía frente a sus derechos para adelantar este tipo de acciones legales. En el
cuadro 2.20 se muestra el Estado de cada uno de estos procesos:
Con lo evaluado en los ítems anteriores se demuestra que aún falta trabajo para la inclusión
de los páramos en los procesos de planificación ambiental, así como la declaración de zonas
más estrictas de protección que permitan garantizar el buen estado de estos ecosistemas.
392 CRC. Respuesta a solicitud de información. 18 de mayo de 2012. Radicado 06464.
Contraloría General de la República
207
208
Nombre
Iroka
Unido Uwa
Totoró
Polindara
Kokonuco
Paletará
Alto Orito
Simorna
Complejo de páramo
Perijá
Cocuy
Contraloría General de la República
Guanacas-PuracéCoconucos
Guanacas-PuracéCoconucos
Guanacas-PuracéCoconucos
Guanacas-PuracéCoconucos
La Cocha-Patascoy
La Cocha-Patascoy
Emberá Chamí
Emberá Chamí
Kokonuco Yanacona
Paéz
Paéz
Paéz
Tunebo (U’wa)
Yuco Yukpa
Etnia
Municipio
Orito
Orito
Puracé
Puracé, Sotará
Totoró
Totoró
Cubará, Güicán,
Chiscas Chitagá, Toledo y
Tame
Agustín Codazzi
(Cesar)
Resguardos indígenas
Preacuerdos
Por iniciar
2013
2010
Preacuerdos
2010
Por iniciar
2013
Gran Tierra Energy
Gran Tierra Energy
Gran Tierra Energy
Corredores
Corredores
Emcaservicios
Alcaldía de Totoró
DNE
DNE
ICBF
ICBF
ICBF
ICBF
ICBF
Proyecto
Cuadro 2.19
Área Perforación Exploratoria Garza Bloque Putumayo PiedemonGran Tierra Energy
te Sur
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Proyecto Sísmico Garza 2 - Bloque Piedemonte Sur
Área Perforación Exploratoria Garza Bloque Putumayo Piedemonte Sur
Proyecto Sísmico Garza 2 - Bloque Piedemonte Sur
Mejoramiento Corredor de Paletará
Mejoramiento Corredor de Paletará
Protocolizado/
16-05-12
Protocolizado/
16-05-12
Elaboración Diseño Acueducto Interveredal Cargachuquillos
Totoro
Acueducto Municipal De Totoró
Erradicación Cultivos Ilícitos
Erradicación Cultivos Ilícitos
Taller de impactos / 21-03-12
16/04/2012
16/04/2012
2011
Apertura
2010
Apertura
Finalizado
2007
2007
Restablecimiento Derechos Mary Carmen García Franco
Protocolizado/
6-10-11
2011
Proceso Restablecimientos Derechos- Comunidad Tegria
Restablecimiento Derechos Yeni García Franco
Protocolizado/
6-10-11
2011
Protocolizado
Restablecimiento Derechos Wilson García Franco
Protocolizado/
6-10-11
2011
2011
Restablecimiento Derechos Maria Helena García Franco
Empresa
2011
Etapa de la consulta a la fecha
Protocolizado/
6-10-11
Inicio consulta
Consulta previa
Procesos de consulta previa adelantados en complejos de páramos 2002-2012
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Kogui-MalayoArhuaco
Arhuaca Ijke
Kogui-Malayo
Arhuaco
Arhuaco de la
Sierra Nevada
Santa Marta
Santa Marta
Fuente: Ministerio del Interior. Elaboró: DES - Medio Ambiente.
Quillancinga
Refugio del Sol
La Cocha-Patascoy
Etnia
Nombre
Complejo de páramo
Resguardos indígenas
Pasto
Municipio
Construcción carretera Santa Marta - Rio Palomino
Erradicación Cultivos Ilícitos
Proyecto Concesión Hídrica sobre el Rio Ariguaní (Decreto 1320)
Delimitación del humedal Ramsar Sistema Delta Estuarino del
Rio Magdalena, Ciénaga Grande
Seguimiento/
16-03-06
Protocolizado
Socialización
Acercamiento
(reunión informativa)
Acercamiento
(reunión informativa)
2011
2005
2006
2006
2011
2011
Acercamiento (Reunión Informativa)
Proyecto Línea de Gas la Mami-Loop- Palomino
Proyecto Minero Integrado
Puerto Multipropósito Brisa (Decreto 1320)
Protocolizado/
6-12-11
2011
Preconsulta
Proyecto de Interconexión Eléctrica con Ecuador
Protocolizado/
4-09-06
No informa
Protocolizado/
09-03-12
Plan de Manejo Ambiental Integral del humedal Ramsar Laguna
de la Cocha
Protocolizado/
26-03-10
2009
2011
Empresa
Inicio consulta
Parques Naturales
MAVDT
Promigas
DNE
Soc. Sta. Marta
Paraguachón
MPX
Brisa A. A.
Energía Bogotá
Corponariño
Proyecto
Cuadro 2.19 (Continuación)
Etapa de la consulta a la fecha
Consulta previa
Procesos de consulta previa adelantados en complejos de páramos 2002-2012
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Contraloría General de la República
209
210
Complejo de páramo
Chingaza
Chingaza
Cruz Verde - Sumapaz
Chingaza
Guerrero
Guerrero
La Cocha - Patascoy
Guerrero
Chingaza
Entidades
CAR y municipio de Guatavita
Corpoguavio
CAR
MADS, CAR, Corpoguavio
y otros
Contraloría General de la República
CAR - Trituradores Cerro
Cuadrado
CAR
Corponariño - Municipios
de Córdoba y Puerres
Ingeominas - CAR - Municipio
de Subachoque
Corpoguavio - Acería Paz de
río y otros
Acción Popular
Acción Popular
Acción Popular
Acción Popular
Acción Popular
Acción Popular
Acción de Tutela
2009
2009
2009
2008
2007
2005
2011
2011
2002
Acción de Reparación
Directa
Acción de Tutela
Fecha
Tipo de acción
Para vincular a terceros
Lograr el mantenimiento y recuperación de
la vía Guasca-Ubalá-la mina, afectadas con
el paso de volquetas.
Enrique
Continúa en la siguiente página...
Probatoria
Cerrar permanentemente la mina de carbón
Providencia por afectaciones del ecosistema
de la vereda Guamal.
Santiago
Otros
Wilfredo
Guerrero
Pacto de cumplimiento fracasado para
continuar con el trámite normal del proceso en periodo probatorio.
Frenar la tala de bosque del páramo Buenavista localizado en el resguardo indígena
de Males, municipio de Córdoba (Nariño).
Personería Municipal
De Córdoba
y
Fallo de segunda instancia
Adquirir las áreas de protección como zonas
de páramo, las cuales están delimitadas en
el POT del municipio de Buenavista.
Fundeoriente
Zuleta
Finalizado
Defender el derecho colectivo a un ambiente
sano en el sistema montañoso de El Tablazo
en la loma Cerro Cuadrado.
Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales
Fallo de primera instancia
Terminado - en contra
Evitar avance en la destrucción del páramo
con la siembra de papa en el predio denominado “El Candado”.
Descontaminar el embalse del Tominé.
Sentencia niega acción de tutela por improcedente. (archivada)
Expedir permiso de vertimientos y licencia
de construcción en la Hacienda La Selva de
Guasca.
Estado actual
Fallo de segunda instancia
Objeto de la acción
Pago de perjuicios e indemnizaciones por
haber declarado una finca ubicada en Guatavita, zona de reserva forestal protegida.
Cuadro 2.20
Juan Andrés Cano y
otros
Javier Molano
Ana Carolina Cordobés
Gerardo Báez Garzón
Demandante accionante
Acciones legales adelantadas contra entidades del Estado que involucran ecosistemas de páramos 2002-2012
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Cuadro 2.20 (Continuación)
Chingaza
Rabanal y río Bogotá
Cruz Verde - Sumapaz
Los Nevados
Chingaza
Rabanal y río Bogotá
Tota - Bijagual - Mamapacha
Chili - Barragán
Corpoguavio, CAR y otros.
Corpoboyacá
MADS, Parques Nacionales,
CAR, Mindefensa y otros.
Minagricultura
CAR
CAR - Victor Sabogal
MADS y Corpoboyacá
MADS y otros
Acción Popular
Acción Popular
Acción Popular
Acción Popular
Acción Popular
Acción Popular
Acción Popular
Acción Popular
Tipo de acción
Fuente: MADS, CAR y Parques Nacionales. Elaboró: DES - Medio Ambiente.
Complejo de páramo
Entidades
2012
2012
2011
2011
2011
2011
2010
2010
Fecha
Pérez
Juan David Ceballos
Ramírez
José Amado López
Malaver
Procuraduría General
de la Nación
Juana Valentina Micán G.
Juan Carlos
Vázquez
Diana Carolina Méndez Villalba
Protección a páramos, subpáramos y reservas
forestales del municipio de Cajamarca (Tolima).
Proteger derechos colectivos del páramo “La
cortadera” en Toca.
Prohibir continuar sembrando en predio en
el páramo Cruz Verde
Se declare la nulidad del POT del Municipio
de La Calera en Artículos varios.
Garantizar a la comunidad que transita y
habita en el entorno de la vía Manizales Letras, los derechos colectivos y del medio
ambiente.
Ordenar las medidas necesarias para que
cese la vulneración de los derechos a gozar de un ambiente sano en la región del
Sumapaz.
Frenar el desequilibrio ecológico paramo
Rabanal
Solucionar el deterioro de los páramos de la
zona de Guasca y La Calera.
Procuraduría
Ambiental y Agraria
Julieth Núñez Bohórquez
Objeto de la acción
Demandante accionante
Requerir a la parte actora para que allegue constancia de notificación.
Decreta pruebas. parte demandante
A favor
Probatoria
Amplia la medida previa decretada, ordena a las entidades accionadas realizar
controles permanentes al tramo vial.
Pacto de cumplimiento
Etapa probatoria
Fallo de primera instancia
Estado actual
Acciones legales adelantadas contra entidades del Estado que involucran ecosistemas de páramos 2002-2012
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Contraloría General de la República
211
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
2.7.4. Restauración ecológica en ecosistemas de páramos
En esta temática, el PNP propone como una de sus estrategias generales “Restaurar
páramos degradados” y la “Formulación y ejecución de proyectos de restauración ecológica en los ecosistemas de páramos por parte de las entidades del SINA Central,
entre otros actores”393.
Guías o protocolos de restauración ecológicas para ecosistemas de páramos.
Un aspecto esencial para los procesos de restauración es la formulación de guías o
protocolos técnicos que permitan estandarizar estas actividades. Para tal fin, el MADS
elaboró el Plan Nacional de Restauración (PNR) en el año 2010 con el que se buscaba
dar orientaciones técnicas con un plazo para su aplicación a 20 años.
El documento aborda los procesos de restauración a realizar de acuerdo con el tipo de
disturbio ocurrido, aunque este documento no presenta ninguna particularización para
el caso de ecosistemas de páramos, ni se reporta ningún documento en específico, tal
como proponía el programa. Un aporte valioso del PNR es el diagnóstico de que se han
degradado en los ecosistemas de páramos cerca de 549.812 hectáreas, equivalentes
a un 27%de la extensión actual de estos ecosistemas. Así mismo, el MADS elaboró
una “Guía Metodológica de Restauración de Ecosistemas a partir del Manejo de la
Vegetación – 2003, Parques Nacionales publicó “Recuperar el Páramo. Restauración
Ecológica en la Laguna del Otún. Parque Nacional Natural Los Nevados – 2007” y el
IAvH, desarrolló cuatro cartillas en el marco del PPA.
Las CAR presentan limitados avances en este tema: no existen protocolos de restauración formulados y se limitan a unos procedimientos para el aislamiento de predios
en la jurisdicción. Muy pocas de estas entidades (Corpoguavio y CDMB) reportan seguimiento a lo dispuesto en el PNR y a protocolos elaborados por las universidades y
ONG, seguimiento a las guías propuestas desde jardines botánicos (CAR) o referencias
generales como, “diagnósticos ambientales” u observaciones directas. En conclusión,
ninguno de los trabajos citados se refiere a investigaciones específicas sobre metodologías de restauración y recuperación de ecosistemas de páramos degradados, ni una
transferencia efectiva de conocimiento.
Avances en los procesos de restauración ecológica en ecosistemas de páramos.
Para esta revisión es importante tener conocimiento sobre el grado de alteración que
tienen los ecosistemas de páramos del país, para así poder conocer si efectivamente
se priorizaron las acciones de restauración en zonas críticas identificadas; si bien, en
una sección previa del presente capítulo se evaluaron los tensores y la recurrencia de
estos sobre los páramos, debido a los vacíos en la información recibida, no se pudo
determinar el área afectada por dichos disturbios.
Frente al tema, el IAvH señala que desarrolló los mapas de ecosistemas de los Andes
colombianos para los años 1985, 2000 y 2005, con los cuales fue posible determinar
393 “Programa para el manejo sostenible y restauración de ecosistemas de alta montaña colombiana: páramos”.
Ministerio del Medio Ambiente. Diciembre de 2001. Pág. 39.
212
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
en las áreas de páramo, la transformación de ecosistemas naturales a ecosistemas
transformados (ecosistemas seminaturales y antrópicos) para los periodos 1985-2000
y 2000-2005. Ver cuadro 2.21:
Cuadro 2.21
Superficie de complejos de páramos transformadas 1985-2007
Periodo 1985 - 2000
Periodo 2000 – 2005
Periodo 2007
(A)
Área (ha)
Porcentaje
transformado
(B)
Área (ha)
Porcentaje
transformado
(C)
Área (ha)
según Atlas de
Páramos
Guerrero
8.593
21,90
2.144
5,46
39.240
0,27
Almorzadero
27.866
22,27
2.706
2
125.127
0,24
3.087
18,87
364
2,22
16.357
0,21
25.746
9,58
23.683
8,81
268.785
0,18
Pisba
6.741
8,27
7.189
8,82
81.482
0,17
Tota-Bijagual-Mamapacha
12.638
9,93
7.278
5,72
127.313
0,16
Jurisdicciones-Santurbán
9.621
11,64
848
1,03
82.665
0,13
Complejo de páramo
Rabanal y río Bogotá
Cocuy
Cruz Verde-Sumapaz
% Variación
[(A)+(B)]/(C)
27.907
10,46
5.202
1,95
266.751
0,12
Farallones de Cali
259
12,50
-
-
2.070
0,12
Cerro Plateado
253
6,10
215
5,18
4.142
0,11
Chingaza
2.560
3,97
4.783
7,41
64.527
0,11
Guantiva-Rusia
4.810
4,80
4.073
4,06
100.264
0,09
Nevados
4.502
4,41
4.950
4,85
102.054
0,09
56
3,79
56
3,79
1.467
0,08
Guanacas-Puracé-Coconucos
Duende
4.986
6,89
238
0,33
72.350
0,07
Las Hermosas
4.439
3,84
285
0,25
68.548
0,07
68
3,14
29
1,36
2.152
0,05
Iguaque-Merchán
Citará
566
3,49
231
1,42
16.213
0,05
Chili-Barragán
241
0,86
759
2,72
27.902
0,04
Sotará
1.219
3,25
269
0,72
37.463
0,04
Frontino-Urrao
87
2,17
14
0,34
4.035
0,03
Belmira
23
2,09
-
-
1.080
0,02
126
0,63
32
0,16
20.077
0,01
25
0,64
0
0,01
112.278
0,00
Doña Juana-Chimayoy
Los Picachos
Tatamá
-
0,00
12
0,29
4.242
0,00
Yariguíes
-
0,00
2
0,21
813
0,00
146.415
6,75%
65.362
2,66%
1.649.397
9,50%
Total
Fuente: IAvH. Elaboró: DES Medio Ambiente
Es importante señalar que actualmente no se tiene una cifra estimada sobre la superficie
total de páramos transformados, ya que los datos suministrados por el IAvH no presentan
información sobre la totalidad de cobertura de los 34 complejos de páramos reportados
en el Atlas de Páramos394, a la vez que no se señala si está siendo objeto de nuevas
mediciones o actualizaciones, que permitan generar datos posteriores al año 2005. Reconociendo la dificultad de realizar esta comparación intertemporal, se observa cómo los
complejos de páramos más intervenidos son los de Guerrero, Almorzadero, Rabanal y Cocuy.
394 No se presenta información sobre los complejos de páramos de Chiles, Cumbal y Azufral, Los Picachos, Miraflores, Nevado del Huila – Moras, Paramillo, Perijá, Tamá y Santa Marta.
Contraloría General de la República
213
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
De esta manera, en la presente evaluación se realiza un acercamiento a la gestión
hecha en el tema de restauración de páramos, tanto los trabajos que han desarrollado
las entidades del Estado, como datos sobre el área restaurada. En el cuadro 2.22, se
presentan los resultados de lo presentado anteriormente por dichas entidades.
Vale la pena advertir que muchas de las actividades de restauración señaladas incluyen
solo proyectos relacionados con superficie restaurada, en cuanto a flora y no a fauna
reintroducida en dichos ecosistemas.
Preocupa que la mayoría de las CAR no cuenten con la información organizada y
disponible para su evaluación y análisis. Por un lado, es relevante el trabajo de restauración presentado por CARDER realizado en convenio con MADS y PNN circunscrito a
la zona de la Laguna del Otún en el PNN Los Nevados, producto de un incendio que
abarcó 2.320 hectáreas del parque en el año 2006. Por otro lado, la CDMB reporta
el desarrollo de actividades medidas en superficie de páramo restaurada, al igual que
Corpoboyacá, Corponariño y PNN.
Revisando la heterogeneidad de acciones propuestas, es evidente que el concepto
de restauración ecológica es comprendido de muchas formas, lo que no permite
realizar un análisis riguroso. Adicionalmente, surge un grave problema que Corponariño describe así: “debido a la falta de claridad y articulación entre las instituciones
locales, Corponariño y quienes dan el aval para los proyectos que están accediendo
a los recursos de regalías y quien ejerce las auditorías de éstos, puesto que se está
autorizando reforestar el páramo con especies introducidas”395. En un proyecto de
este tipo debe permitirse la restauración con la asistencia técnica únicamente de la
correspondiente autoridad ambiental.
En general, la entidad que mayores trabajos presenta sobre las zonas de páramo dentro de
su jurisdicción es Parques Nacionales, ya que reporta actividades de restauración sobre el
40% de los parques naturales con ecosistemas de páramos, cifra representativa frente al
trabajo desarrollado por las demás entidades, aunque también es claro que por ser áreas
exclusivas de conservación se podría considerar que la restauración en ellas debe ser mínima.
En la gráfica 2.9 se presenta el número de hectáreas restauradas en zonas de páramo
que reportaron las entidades del sector (12.779 ha.) y el porcentaje frente al área total
del complejo. Se puede advertir que a nivel nacional el porcentaje de áreas restauradas
es muy bajo (0,7%) con respecto al total de superficie de páramos dentro de la vigencia
2001-2012, notándose una insuficiente gestión en esta materia; no obstante, ya que
en el país la información sobre el nivel de áreas transformadas no está constantemente
actualizada, se dificulta conocer cuál es el estado real de los ecosistemas y de esta
manera, la pertinencia de este tipo de actividades. Si se compara con las cifras previamente presentadas por el IAvH, se tendría una tasa promedio anual de transformación
de 10.589 ha, frente a unos procesos de restauración de las entidades que alcanza una
tasa promedio anual de 1.278 ha., lo que refleja los rezagos de este proceso.
El trabajo de restauración dista de ser el óptimo, ya que de los 34 complejos solamente el 35% fue objeto de este tipo de actividades; solo en casos específicos
como el de Iguaque-Merchán (33,6%) y Chiles-Cumbal (10,5%), el área restaurada
sobrepasa el 10% del área total del complejo.
395 Corponariño. Respuesta a solicitud de información. 22 de mayo de 2012.
214
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Cuadro 2.22
Estudios y actividades de restauración ecológica en ecosistemas
de páramos por entidades 2002-2012
Entidad
responsable
Estudio y actividades
Año de inicio
Entidades participantes
Carder
Recuperar el Páramo. Restauración Ecológica en La Laguna del Otún, PNN
Los Nevados (2 fases)
2007
MAVDT y PNN
CDMB
Proceso de conservación y restauración de humedales, nacimientos de
agua, turberas y relictos boscosos en ecosistemas de páramos
2004
Comunidades rurales
Corantioquia
Experiencia predio corporativo de restauración ecológica.
Corponariño
Formulación y ejecución alternativas agroecológicas de restauración ambiental en microcuencas abastecedoras cuenca del Río Guáitara.
2002
Corponariño
Reforestación protectora y restauración ecológica en las cuencas de los ríos
Pasto y Bobo en los municipios de Pasto y Chachagüí.
2005
PNR
2010
“Guía Metodológica de Restauración de Ecosistemas a partir del Manejo
de la Vegetación”
2003
Campaña de protección a los musgos y especies asociadas a su ecosistema
Desde 1995
MADS
SDA
Programa de restauración ecológica en el páramo de Chiles.
No informa
No informa
Mesas de trabajo regionales
(CAR, gremios y otros)
2007
Corantioquia y IAvH
Programa de implementación de herramientas de manejo del paisaje en el
páramo de Belmira.
IAVH
2007
Corantioquia y IAvH
Programa de implementación de herramientas de manejo del paisaje en el
páramo de Rabanal.
2007-2011
IAvH, CAR, Corpochivor y Corpoboyaca.
PNN
Cartilla de restauración ecológica: Una experiencia de capacitación en el
páramo de Chiles
2007-2011
Cambios en el suelo posteriores a un incendio en un ecosistema de paramo: Parque Nacional Natural Los Nevados.
2010
Efecto del fuego sobre quebradas tributarias de la laguna del Otún (Risaralda,
Colombia)
2010
El papel de las aves en la dispersión de semillas, durante el proceso de
recuperación ecológica de las zonas afectadas por incendios en el Parque
Nacional Natural Los Nevados.
2008
Monitoreo del proceso de Restauración Ecológica en el complejo de humedales del Otún-Risaralda.
2010.
Propagación de material vegetal de páramo y súper páramo como estrategia de conservación de especies en PNN El Cocuy.
2010
Plantas Medicinales de Páramo propagadas en el vivero Alto de La cueva,
Parque Nacional Natural el Cocuy.
2010
Diagnostico preliminar de la Restauración Ecológica Participativa en el Parque Nacional Natural El Cocuy.
2011.
Caracterización ecológica participativa para la restauración ecológica. PNN TAMA.
2007
Tratamientos de Restauración Ecológica en el Sector Laguna de Socha.
PNN Pisba
2007
Alternativas para la conservación PNN Las Hermosas.
2009
Estrategias para la restauración ecológica de los páramos andinos”. Grupo
Restauración ecológica (UNAL)-Colciencias. PNN Chingaza.
2008
Restauración ecológica de un sector de morro negro SFF Iguaque.
2006
Restauración Ecológica y Mitigación de Amenazas. SFF Iguaque,
2007
Efecto de la quema y el pastoreo sobre el frailejón Espeletia incana cuatrec,
(SFF Guanentá-Alto Río Fonce).
2007
IAvH y CVC
Fuente: CAR y Parques Nacionales. Elaboró: DES Medio Ambiente
Contraloría General de la República
215
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Gráfica 2.9
Áreas restauradas por complejos de páramos 2002-2012
Fuente: CAR y Parques Nacionales. Elaboró: DES Medio Ambiente.
La entidad que presenta el mayor número de hectáreas restauradas es Corponariño,
seguido de Parques Nacionales, Corpoboyacá y por último la CDMB, para un total
de 12.797 ha, equivalentes al 0,7% del total nacional. Según ésto, el porcentaje de
CARs que han realizado trabajo de este tipo, tan solo llega al 17,4%396, situación
preocupante ya que, según los resultados obtenidos en la evaluación de estado de
este documento, la totalidad de los páramos se encuentran altamente intervenidos.
Contrastando el número de hectáreas restauradas referenciadas por las corporaciones
frente a las inversiones reportadas por estas mismas entidades, se evidencia que
los recursos invertidos por hectárea son variables encontrándose valores desde los
$33.598 (Corponariño), $270.687 (Corpoboyaca), hasta los $4.320.325 reportados por CDMB. La CGR rechaza el hecho de que la mayoría de las entidades
no informe sobre las acciones utilizadas para el seguimiento de los proyectos de
restauración y simplemente se reseñe que se encuentran en trámite para su definición o se hacen visitas de campo semestrales.
Incentivos para los procesos de restauración.
La PNP propuso la generación de incentivos, instrumentos y beneficios tributarios dentro
de una estrategia integral de restauración en ecosistemas de páramos. Aquellos que
pueden aplicarse actualmente para la protección y conservación de los páramos son:
- Exención al impuesto predial: mediante la Ley 299 de 1996, en el artículo 14, se
menciona que “…podrán exonerar del impuesto predial aquellos terrenos de propiedad privada que sean reductos que conserven adecuadamente vegetación natural y
396 En este porcentaje se incluyó a CARDER, ya que está participo en el proyecto de restauración en el PNN Los
Nevados junto a parques Naturales.
216
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
que tengan una extensión unitaria no inferior a cinco (5) hectáreas, o que hayan
formulado y estén ejecutando un plan de manejo debidamente aprobado por la
respectiva autoridad ambiental, o que hayan establecido un proyecto específico de
conservación in situ o ex situ con un jardín botánico legalmente establecido...”
- Certificado de Incentivo Forestal (CIF) para la reforestación: establecido por la Ley
139 de 1994 y reglamentado por el Decreto 1824 de 1994. Su implementación
depende de las asignaciones presupuestales del gobierno nacional para tal fin y es
del resorte del Ministerio de Agricultura.
- CIF de Conservación: creado por la Ley 139 de 1994 y el artículo 250 de la Ley
223 de 1995 y reglamentado por el Decreto 900 de 1997. Este incentivo está
definido como el “reconocimiento por los costos directos e indirectos en que incurre
un propietario por conservar en su predio ecosistemas naturales boscosos poco o
nada intervenidos, cuyo valor se definirá con base en los costos directos e indirectos
por la conservación y la disponibilidad de recursos totales para el incentivo”; su
implementación depende de las asignaciones presupuestales del gobierno nacional
para tal fin, pero debido a las dificultades en la disponibilidad de recursos presupuestales y la asignación de dichos recursos para varias vigencias a partir de la
figura de vigencias futuras, en la realidad no ha operado.
- Los esquemas de pagos por servicios ambientales: reglamentados en el artículo
111 de la Ley 99 de 1993, modificado por el artículo 210 de la Ley 1450 de
2011; la financiación de estos esquemas por parte de municipios y departamentos
se realiza con al menos el 1% de sus ingresos corrientes.
- Las exenciones y deducciones tributarias: se cuenta con la deducción sobre el impuesto a la renta establecido en el artículo 158-2 del Estatuto Tributario (inversiones
en control y mejoramiento ambiental) y por actividades de reforestación (artículos
83, 157, 173 y 253 Estatuto Tributario); así mismo, exenciones a la renta de
acuerdo con lo establecido en el artículo 207-2 numerales 1 (energía eólica o a
partir de biomasa) y 5 (ecoturismo) del Estatuto Tributario397.
Como se puede advertir, si bien existe un número significativo de incentivos e instrumentos, es difícil conocer cuál ha sido su aprovechamiento real sobre los ecosistemas
de páramos: no existe un consolidado a nivel nacional de las exenciones, deducciones
o recursos invertidos por parte del sector público y privado en esquemas de PSA y
mucho menos la exención al impuesto predial. También es importante destacar el
tema de voluntad política: en la práctica para el CIF de conservación, la asignación de
recursos depende de la voluntad e influencia del MADS para que el CONPES destine
los recursos necesarios como sucede en el caso del CIF de Reforestación.
A nivel regional la situación no ofrece mejores resultados: se reporta únicamente la
creación del certificado para la exención de renta por servicios ecoturísticos por parte
de Cormacarena en el Complejo de Chingaza, acciones enmarcadas en el Plan Estratégico Nacional de Mercados Verdes (PENMV) por parte de Corpoboyacá, sin reportar
resultados, el prediseño de mecanismos de compensación para la liberación de áreas de
páramo por parte de Corponariño y el documento de incentivos para la conservación del
Complejo Páramo de Belmira por parte de Corantioquia. Estos resultados evidencian la
397 Respuesta del MADS a solicitud de información. Bogotá. 5 de julio de 2012.2012ER64242.
Contraloría General de la República
217
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
necesidad de realizar un mayor esfuerzo por parte de todas las entidades que permita,
a la vez, una mayor utilización de los instrumentos existentes, así como el diseño de
otros más apropiados frente a los desafíos de cada uno de los páramos de la región.
Especies de flora y fauna amenazadas en ecosistemas de páramo.
De acuerdo con información suministrada por el IAvH y la información de la Resolución
383 del MAVDT (Declaratoria de especies silvestres amenazadas), se han identificado
61 especies de flora y fauna con algún tipo de amenaza ubicadas en el páramo y en
la franja altitudinal existente entre este y el bosque alto andino. Del listado, existen
14 especies categorizadas en “Peligro Crítico” (CR), 26 especies “En Peligro” (EN) y
21 especies en categoría de “Vulnerable” (VU).398
Gráfica 2.10
Especies de flora y fauna con algún tipo de amenaza ubicadas en ecosistemas de páramo
Nota: especies en peligro crítico de extinción (CR); en peligro de extinción (EN) y vulnerables (VU)
Fuente: IAvH. Elaboró: DES Medio Ambiente.
Un aspecto importante para esta identificación es la elaboración de libros rojos de
plantas de Colombia, de los cuales han surgido cerca de 10 proyectos diferentes de
conservación por parte del IAvH. En cuanto a las especies de fauna, solo se reportan
3 especies con planes de conservación: Cóndor de los Andes (Vultur gryphus), Oso
de anteojos (Tremarctos ornatus) y Danta de Páramo (Tapirus pinchaque). En cuanto
a los actos administrativos proferidos por las entidades del sector para la protección
de estas especies, la información se presenta en el cuadro 2.23.
398 En Peligro Crítico (CR): Cuando la especie tiene una reducción del tamaño de la población mayor o igual al 90%
y la probalidad de extinción en estado silvestre es de por lo menos el 50% dentro de 10 años o 3 generaciones.
En Peligro (EN): Cuando la especie tiene una reducción del tamaño de la población mayor o igual al 70% y la
probabilidad de extinción en estado silvestre es de por lo menos el 20% dentro de 20 años o 5 generaciones.
218
Vulnerable (VU): Cuando la especie tiene una reducción del tamaño de la población mayor o igual al 50% y la
probabilidad de extinción en estado silvestre es de por lo menos el 10% dentro de 100 años
Contraloría General de la República
Resolución 1333
de diciembre 1 de 1997
DAMA-SDA
Fuente: MADS. Elaboró: DES Medio Ambiente
Resolución 463
de 22 de marzo de 1994
Resolución 1383
de enero 26 de 2000
Corantioquia
Corpamag
Resolución 1986
de 1 de diciembre de 1984
CDMB
Resolución 117
Abril 9 de 1997
Acuerdo 53
de noviembre 10 de 1981
Acuerdo 022 de 1993
Carder
CAR
Resolución 810 de 1996
Corpocaldas
Acuerdo 022
de Octubre 22 de 1993
Pino colombiano (Decussocarpus rospigliossi. D. montanus y D. oleifolius),
Cedro negro (Juglans neotropica), Hojarasco (Talauma caracifragans), Molinillo (Talauma hernandezi), Caparrapi (Ocotea caparrapi), Comino y otras.
Resolución 810 de 1996
Corpocaldas
CAR
Briófitas
Resolución 0801 de 1977
Inderena
Musgos, líquenes, lamas, quiches, chites, parásitas, orquídeas, capote, broza,
y demás productos herbáceos o leñosos como arbustos, cortezas y ramajes
que conforman parte de los hábitats detales especies.
Especies forestales y demás especies de flora.
Palma de cera, palma de ramo ó palma real; musgos, líquenes, bromelias,
sarros, orquídeas y heliconias silvestres.
Líquenes, musgos, helechos y palmas; epífitas y forestales maderables.
Especímenes, individuos o productos de la flora silvestre, de los bosques naturales o de plantaciones.
Musgos, líquenes, lama, parásitas, broza y pajas.
Palma Boba, Helecho macho o Palma de helecho
Musgos, líquenes, quiches y parásitas diferentes a las orquídeas y productos
vegetales conocidos como lama y capote.
Helecho macho, Palma boba o Palma de helecho
Declárense plantas y productos protegidos, todas las especies conocidas en el
artículo nacional con los nombres de musgos, líquenes, lamas, parásitas quiches orquídeas así como lama, capote y broza y demás especies y productos
herbáceos y leñosos como arboles cortezas y ramajes que contribuyen parte
de los habitantes.
Resolución 0213 de 1977
Inderena
Especies
Norma y entidad
Entidad
Cuadro 2.23
Establece veda en el territorio del Distrito Capital.
Suspende la concesión de Licencias de Aprovechamientos Forestales y demás
recursos naturales renovables en la parte alta y media de todas las cuencas de
la Sierra Nevada de Santa Marta.
Prohíbe en todo el territorio de la jurisdicción de la Corporación el aprovechamiento, uso y comercialización de las especies.
Prohíbe el aprovechamiento de los individuos de flora silvestre y especies maderables relacionados.
Prohíbe la movilización, procesamiento o comercialización, si no han sido obtenidos con el correspondiente permiso o autorización.
Se prohíbe el aprovechamiento, transporte y comercialización.
Las especies no podrán ser objeto de aprovechamiento, excepto para realizar
investigaciones o cuando se trate de plantaciones o rodales debidamente registrados.
Veda todas las especies de su clase.
Veda permanente al aprovechamiento, comercialización y movilización de
plantas y sus productos.
Veda su aprovechamiento, transporte y comercialización entre el28 de noviembre al 1 de enero.
Veda en todo el territorio nacional el aprovechamiento, transporte y comercialización de las especies, y las declara como plantas y productos protegidos.
Veda en todo el territorio nacional el aprovechamiento, transporte y comercialización de las especies, y las declara como plantas y productos protegidos.
Objeto
Especies declaradas en veda en ecosistemas de páramo
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Contraloría General de la República
219
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Menos de la mitad de las CAR que cuentan con páramos en su jurisdicción, han
establecido procesos de veda para especies propias de estos ecosistemas, instrumentos que ayudan a las autoridades ambientales a controlar la sobreexplotación
de estas especies que debería ser más utilizado y frente a las especies amenazadas son muy pocas aquellas objeto de veda. Tampoco se conocen ejercicios de
monitoreo para conocer la efectividad real de estas medidas, puesto que fueron
decretadas en su mayoría, hace más de 15 años.
Reintroducción de especies de flora y fauna en los ecosistemas de páramos.
En este tipo de procesos, los avances no han sido particularmente numerosos, pero si
relevantes. Se destaca desde los años 90, el Programa Cóndor Andino cuyo propósito
era la introducción con apoyo de universidades norteamericanas del ejemplares de
Cóndor Andino (Vultur gryphus) nacidos en cautiverio y en el cual han participado
Parques Nacionales, CDMB, Corpocaldas y Corpocesar en la Serranía del Perijá.
Cuadro 2.24
Ejemplares de cóndor andino liberados en ecosistemas de páramos 1980-2005
Liberados
Sobrevivientes
Complejo de páramo
Lugar de liberación
Macho
Hembra
Total
Macho
Hembra
Los Nevados
PNN Nevados
11
5
16
10
5
Total
15
Chingaza
PNN Chingaza
6
8
14
5
5
10
Guanacas – Puracé – Coconucos
Resguardo Indígena de Puracé
6
6
12
4
4
8
Tota - Bijagual – Mamapacha
Páramo de Siscunsí
5
4
9
4
3
7
Chiles – Cumbal
Resguardo Indígena de Chiles
5
3
8
3
3
6
Rabanal
Páramo de San Cayetano
Total
3
3
6
3
2
5
36
29
65
29
22
51
Fuente: MADS. Elaboró: DES Medio Ambiente
También se presenta la introducción del oso de anteojos (Tremarctos ornatus) por parte
del Parques Nacionales, CAR y Corpoboyaca en el Complejo del Cocuy y pequeños
ejercicios aislados por parte de la CRC (Complejo Guanacas – Puracé – Coconucos)
y Corpocesar (Complejo Perijá). Estas son las dos únicas especies de fauna propias
de ecosistemas de páramos que cuentan con planes de manejo, lo cual muestra un
déficit en la formulación de instrumentos de este tipo. Además es preocupante que
el IAvH no haya participado activamente en proyectos de este tipo, según manifiesta
en respuesta entregada, dado su importante rol en este aspecto.
El MADS tiene la responsabilidad de coordinar y direccionar estrategias junto con
las CAR, que generen productos representativos en la recuperación y restauración
de áreas importantes de paramo, protección y liberación de fauna nativa, proyectos de reproducción de especies etc.; acciones que deben ir de la mano con
las comunidades locales que juegan un papel muy importante en este tipo de
iniciativas, que son vitales y necesarias dentro de un marco de manejo integral
adecuado de las zonas de páramo.
220
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
2.7.5. Identificación, evaluación e implementación de alternativas de
manejo y uso sostenible en ecosistemas de páramos.
En esta temática, el PNP estableció como estrategia “identificar y evaluar experiencias de manejo comunitario sostenible en los ecosistemas de páramos”399. La CGR
advierte su preocupación por el hecho de que el 38% de las instituciones de carácter
ambiental400 no hayan adelantado ningún tipo de programa de manejo y uso sostenible
en las áreas de páramo401. En el cuadro 2.25 se presentan las actividades alternativas
de manejo y uso sostenible desarrolladas en zonas de páramo por las entidades del
SINA. Debe advertirse que se reportan actividades que no se relacionan directamente
con el desarrollo y la validación de sistemas de manejo sostenible, lo que evidencia
una falta de claridad conceptual sobre estas actividades.
De las entidades que reportaron el desarrollo de este tipo de actividades, el 23%
reporta desarrollos agropecuarios sostenibles como la agroecología y la ganadería sostenible en los subpáramos y sus zonas de amortiguación, el 12% señalan desarrollo
de proyectos de ecoturismo402, mientras que el 8% reporta la reconversión de actividades agropecuarias convencionales en sistemas productivos sostenibles y diseño de
esquemas de pagos por servicios ambientales (PSA)403.
Se puede señalar que el 34% del total de complejos del país (parcial o total de su
área) han sido objeto de este tipo de actividades, así: Oseras (complejo Cruz verdeSumapaz), Chili-Barragán, Rabanal, Azufral (Complejo Chiles-Cumbal), Belmira, PNN
Los Nevados, Las Hermosas, Nevado del Huila y Puracé, SFF Iguaque (Complejo
Iguaque-Merchán) y PNM Ranchería – Paipa (Complejo Guantiva-La Rusia).
En este componente son de resaltar los estudios adelantados por el Servicio Geológico
Colombiano y el sector privado que han identificado la viabilidad para el desarrollo
de proyectos de generación geotérmica, con potencial en los complejos volcánicos del
país: Macizo del Ruiz, Volcán Azufral, Volcán de Paipa, Volcán Cumbal y Área TufiñoChiles-Cerronegro. Aunque este tipo de energía es considerada como sostenible, es
claro que estos proyectos implican desarrollar actividades como ingreso de maquinaria,
perforaciones y posible construcción de vías, perturbación del paisaje, contaminación
química, que posiblemente impactarían de manera negativa este ecosistema.
399 “Programa para el manejo sostenible y restauración de ecosistemas de alta montaña colombiana: páramos”.
Ministerio del Medio Ambiente. Diciembre de 2001. Pág. 42.
400 Las entidades que no reportaron acciones fueron: CAR, Carder, Codechocó, Corpamag, Corpoamazonia, Corpocaldas, Corpoguajira, Corponor, Corporinoquia, CRC y SDA. Respuestas a solicitud de información.
401 Uso sostenible es definido como el conjunto de prácticas de aprovechamiento de la variedad de organismos vivos
existentes en los diversos ecosistemas de tal forma que se preserve su capacidad de renovación, indispensable
para la supervivencia de sus funciones ecológica y desde el punto de vista antrópico, económico y científico, expresada en la regulación natural de los flujos de energía y de materia, estabilización de tierras y zonas, procesos
atmosféricos y climáticos, recuperación y reconversión de desechos y nutrientes, degradación de toxinas y fijación
y estabilización de compuestos peligrosos, entre otros. Y en materia económica y científica como proveedora de
alimentos, medicinas, fibras textiles, energía, materias primas, entre otras, y turismo y recreación, entre otras.
En: Informe al Congreso sobre el Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2008-2009. Evaluación de
política Nacional de la Biodiversidad.Uso sostenible de la biodiversidad e instrumentos para la implementación de
la política nacional de biodiversidad. Contraloría General de la República, Bogotá, julio de 2009. Pág. 410.
402 CDMB, Corponariño y Cormacarena. Respuestas a solicitud de información.
403 MADS e IAvH. Respuestas a solicitud de información.
Contraloría General de la República
221
222
Protección, conservación y manejo del área protegida Serranía de los Yariguíes. (2004).
CAS
Contraloría General de la República
Corponariño
Corpocesar
Corpoboyacá
Cormacarena
Corantioquia
Cuadro 2.25
Autoridades municipales e indígenas.
FCA
FCA
FCA
FCA
FCA
FCA
Capacitación a las comunidades locales para la prestación de servicios ecoturísticos en los temas de guianza, manipulación de
alimentos, cocina básica, atención al visitante y primeros auxilios en el al área del páramo Azufral (2006)
Transferencia de tecnología a pequeños productores en la cuenca alta del Guamués.
Diseño, montaje y validación de sistemas productivos con agricultura ecológica región estratégica santuario de Flora y Fauna
Galeras (2002)
Implementación y manejo ambiental de sistemas productivos sostenibles en 7 resguardos indígenas de Obando (2004)
Implementación de alternativas de conservación, manejo y producción sostenible del Páramo de las Ovejas y zonas de amortiguamiento en Pasto y Tangua (2005).
Implementación de un proceso de conservación, producción sostenible y mejoramiento ambiental en el ecosistema Páramo Doña
Juana y su área de influencia
Implementación de acciones prioritarias de conservación y manejo en zonas de influencia de los páramos Azufral, Chiles, Ovejas,
Tauso y Paja Blanca.
Continúa en la siguiente página...
FCA
CORPOICA y Municipio de Paipa
Fundación BAS y Cañón del Guatiquía, comunidades
IAVH
Productores, GTZ y ASOCARS
FCA
Alianzas
Manejo integral de zonas de Páramo y superpáramo en la Serranía de Perijá. 2004
Programa de desarrollo eco-turístico regional (en ejecución) y capacitaciones.
Implementación de procesos productivos comunitarios PNM Ranchería - Paipa.
Implementación de módulos de gestión ambiental sostenible de páramos de oriente.
Implementación de escuelas en sistemas de producción sostenible para 100 agricultores
Proyectos de agricultura de conservación y renovación de praderas (2007).
Realización de la Guía Ambiental del fríjol bola roja y el manual de buenas prácticas agrícolas para cultivos de clima frío moderado.
Proyectos de hornillas ecológicas en los municipios de El Calvario y San Juanito,
Procesos eco turísticos en el cañón del Guatiquía (Meta)
Formación de promotores agroecológicos y proyectos de prácticas productivas alternativas en las áreas protegidas.
Promoción de la Producción sostenible con principios de agro-ecología.
Actividades de ecoturismo en áreas con presencia de atractivos naturales de los Municipios de Tona, Piedecuesta y Vetas.
Proyecto “Conservación de los ecosistemas de páramos ubicados en el municipio de Colombia y denominados Oseras - El Rusio”.
CAM
CDMB
Programas de manejo y uso sostenible en páramos
Entidad
Programas de manejo y uso sostenible en ecosistemas de páramos por parte de entidades SINA 2002-2012
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
FCA
Restablecimiento de zonas forestales protectoras y conservación de bosque natural en las unidades de manejo de cuenca de los
ríos Quindío y río Lejos (2011).
Modificación los sistemas productivos a través de manejo de herramientas del paisaje. Convenio 030 de 2008 CVC – CIPAV.
Gestión conjunta regional de los PNN Los Nevados, Las Hermosas y Nevado del Huila, y sus respectivas zonas de influencia.
CRQ
CVC
Cortolima
GEF, Corpoboyacá, Corpochivor y CAR
Diagnóstico y documentación de buenas prácticas agrícolas y establecimiento de lotes piloto en papa y hortalizas manejados
orgánicamente en el macizo de Rabanal (2010).
Instrumento económico dirigido a convertir prácticas agropecuarias convencionales en sistemas productivos sostenibles, en el
páramo de Rabanal (2008).
MADS
Patrimonio Natural
GEF.
GEF
Proceso agroecológico en la zona de amortiguación del páramo del Duende. (2008)
Diseño de un esquema de pagos por servicios ambientales en el Páramo de Rabanal (2008).
GEF y Corantioquia
Implementación de sistemas productivos alternativos en el área de influencia del páramo de Belmira (2007-2011).
Estructuración metodológica, técnica y operativa de esquemas de PSA a nivel nacional, cinco relacionados con los servicios
ambientales del agua y dos de belleza escénica, en los Páramos de Rabanal (Corpoboyacá), y el del volcán Azufral (Corponariño).
FCA: Financiado por el Fondo de Compensación Ambiental y ejecutado por las corporaciones.
Fuente: MADS, CAR, IAvH y Parques Nacionales. Elaboró: DES Medio Ambiente
IAvH
Gobernación del Tolima y PNN
Gobernación del Tolima, PNN y otros.
Proyecto de alternativas sostenibles de producción para la conservación: desarrollo sostenible “Ecoandino”. Proyectos de recuperación de ecosistemas estratégicos, construcción de acueductos individuales y/o comunitarios y otros.
Gestión conjunta regional, Programa Ecoandino.
FCA
Corpoguavio
Asocaña y otros.
FCA
Estrategias de conservación a los ecosistemas en áreas importancia ambiental (2011).
Conservación del recurso hídrico, biodiversidad y otros bienes y servicios ambientales ofertados por el recurso forestal en Guasca,
Gachetá, Junín, Gama y Gachalá (2010).
Alianzas
Corpourabá
Programas de manejo y uso sostenible en páramos
Entidad
PNN
Cuadro 2.25 (Continuación)
Programas de manejo y uso sostenible en ecosistemas de páramos por parte de entidades SINA 2002-2012
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Contraloría General de la República
223
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Gráfica 2.11
Estado de implementación de programas para el manejo y uso sostenible
en ecosistemas de páramos por tipo de actividades 2002-2012
Fuente: MADS, CAR, IAvH y Parques Nacionales. Elaboró: DES Medio Ambiente.
Recuadro 9
Pagos por servicios ambientales (psa) en ecosistemas de páramos: desafíos
para su implementación.
Una estrategia de la mayor importancia para la protección de los ecosistemas de
páramos es el pago por los servicios ambientales que prestan404. Aunque existen
avances, que se muestran en el acápite de valoración de costos ambientales de
este capítulo, de la revisión de la información suministrada por las entidades
involucradas, se desprenden reflexiones frente a los desafíos para su óptima
implementación en estos ecosistemas.
Las entidades relatan cómo estos procesos presentan dificultades en la organización
de los actores involucrados y los problemas para la apreciación similar del alcance
del instrumento por parte de los participantes, así como las complicaciones de
acceso y la intermitencia de la comunidad en la participación de los proyectos.
Otros apuros presentados de carácter técnico han sido la dificultad para cruzar
capas prediales con las áreas prioritarias para la prestación de los servicios ambientales de regulación hídrica y control de sedimentos, para identificar de esta
forma cuáles son los potenciales beneficiarios del incentivo económico y los desafíos
para la implementación de nuevos componentes metodológicos para articular, el
servicio ambiental de belleza escénica con los de regulación hídrica y control de
sedimentos. También se reconoce que debe hacerse un trabajo importante en lo
concerniente a los mecanismos de financiación de estos esquemas, para lograr
que se consoliden en el país.
404 MAVDT. Estrategia Nacional de Pago por Servicios Ambientales. Viceministerio de Ambiente, Grupo de Análisis
Económico. 2008. 97 p. En esta estrategia se establecen las condiciones institucionales, financieras, técnicas,
legales y administrativas que permitan la orientación, viabilidad y ejecución eficiente y generalizada de esquemas
de pago por servicios ambientales a nivel nacional, regional y local, soportado por la Ley 1151 de 2007.
224
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Tráfico de especies de flora y fauna propias de ecosistemas de páramos.
La información relacionada con las especies propias de páramo objeto de tráfico ilegal,
se puede obtener según su clasificación taxonómica. En tal sentido, una aproximación de
estos decomisos ocurridos para los años 2005 a 2009, por departamentos que cuentan
con ecosistemas de páramos se presenta en la gráfica 2.12, destacándose las altas incautaciones ocurridas en los departamentos de Antioquia y Caldas. No existe información más
actualizada sobre estas actividades y se reconocen reportes sólidos de especies de flora.
Al revisar la información puntual de los operativos contra el tráfico de especies propias de zonas
de páramo reportadas por las CAR, se obtiene las siguientes estadísticas en el cuadro 2.26.
Gráfica 2.12
Número de ejemplares de animales vivos decomisados en departamentos con ecosistemas
de páramos en su jurisdicción 2005 - 2009.
Fuente: MADS. Elaboró: DES Medio Ambiente.
Cuadro 2.26
Especies e individuos propios de ecosistemas de páramos reportados
en los operativos de flora y fauna por las CAR 2002-2012
Corporación
CDMB
CRQ
Especie
Individuos
Años
Observaciones
2001-2012
20 kilogramos por año
70
2007-2012
70 pacas
Dos individuos muertos
Musgo (Polytrichum)
Palma de Cera (Ceroxylon quindiuense spp)
Corpoguavio
Venado Soche (Mazama Rufina)
6
2009-2012
Corpoguavio
Borugo de páramo (Agouti taczanowski).
2
2009-2012
1945
2006-2012
27
2006-2012
CVC
Cogollos de Palma (Ceroxylon quindiuense spp)
CVC
Ramos de palma (Ceroxylon quindiuense spp)
CRC
Cancho (Tormentosa sp.)
364
2010-2011
Bultos incautados
CRC
Encino (weimania sp.)
350
2006, 2007, 2010, 2012
Bultos incautados
CRC
Hoja de Monte (Colocasia sp.)
868,5
2011-2012
Bultos incautados
CRC
Mate (Clusia multiflora)
492
2010-2012
Bultos incautados
CRC
Mate-Cancho (Clusia multiflora –Tormentosa sp.)
161
2012
Bultos incautados
Fuente: CAR. Elaboró: DES Medio Ambiente
Contraloría General de la República
225
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Es difícil realizar un cruce de información entre lo reportado por el MADS y las CAR,
lo que dificulta conocer a ciencia cierta los resultados reales de este tipo de operativos. Si bien se realizan grandes esfuerzos para controlar este tráfico, las dificultades
relacionadas para la realización de una efectiva vigilancia, pasan por la deficiencia de
recursos para el fortalecimiento de la policía ambiental, la ausencia de talento humano
en las CAR, la debilidad de las sanciones para los infractores y la poca sensibilidad
y colaboración ciudadana frente a este tráfico.
Como conclusión, las entidades ambientales deben impulsar estrategias que promuevan
el aprovechamiento legal de los recursos naturales, sin dejar de lado el fortalecimiento
de las actividades de control y seguimiento.
Actividades con algún tipo de trámite ambiental desarrolladas en ecosistema
de páramo.
Cada uno de los diferentes trámites ambientales (licencias, concesiones, permisos, autorizaciones) son instrumentos que buscan regular y ejercer un control a la explotación
de los recursos naturales y al deterioro del ambiente para evitar su agotamiento. Los
trámites ambientales adelantados por el MADS (2001-2011) y el ANLA (2011-2012)
en páramos para la vigencia 2002-2012 son los siguientes:
Cuadro 2.27
Proyectos con trámite ambiental por complejos de páramos presentados ante el MADS y ANLA
2002-2012
Complejo
de Páramo
Nombre
del proyecto
Empresa
Número
Guerrero
Perforación
Exploratoria
Chiquinquirá
Nexen Petrolium
Licencia
Ambiental
Resolución
1734 del 26
de agosto de
2011
Iguaque-Merchán
Construcción y
operación del Oleoducto La Belleza
– Vasconia.
Transportadora
de Gas del
Interior S.A., E.
S. P. – TGI S.A.
E.S.P.
Plan de
Manejo
Ambiental
Complejo La CochaPatascoy
Oleoducto Transandino
Ecopetrol S.A
Gasoducto de
Occidente y 47
ramales de distribución
Fecha
de solicitud
4120-E1118476
16/09/10
Otorgado?
(si/no)
Fecha
de expedición
Si
26 de agosto de
2011
Resolución
847 del 22
de septiembre de 1997
Si
22 de septiembre de 1997
Plan de
Manejo
Ambiental
Resolución
1929 del 7
de diciembre
de 2005
Si
07 de diciembre
de 2005
Transportadora de Gas
Internacional
S.A. E.S.P.
Licencia
Ambiental
Resolución
874 del 18
de agosto de
1995
Si
Poliducto Puerto
Salgar – Yumbo
Ecopetrol S.A
Licencia
Ambiental
Resolución
No. 113 del
07 de febrero
de 1996
Si
07 de febrero de
1996
Tota-BijagualMamapacha
Área de Interés Exploratoria Muisca
Hocol S.A
Licencia
Ambiental
Resolución
2000 del 16
de octubre
de 2009
Si
16 de octubre
de 2009
Guanacas - Puracé Coconucos
Proyecto línea de
transmisión 230
kvg circuito doble
Tesalia Quimbo
Empresa de
Energía de
Bogotá, S.A.
E.S.P:
Diagnóstico
ambiental
DAA
NDA 803
Jurisdicciones –
Santurbán
Explotación de Minerales Angosturas
Greystar (hoy
ECO- ORO)
Licencia
Ambiental
EXP. 4706
Complejo Nevados
Fuente: ANLA. Elaboró: DES Medio Ambiente
226
Tipo
de Trámite
Contraloría General de la República
26 de abril de
2012
En trámite
No
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
En los nueve procesos reportados no aparece ningún trámite para proyectos de infraestructura vial, ni construcción de represas, embalses o presas. Se destaca la construcción
de poliductos y gasoductos, las áreas de interés para minería e hidrocarburos. Revisando
los soportes de los proyectos que se encuentran activos (Gasoducto Apiay – Villavicencio
– Bogotá, Gasoducto de Occidente y Área de Interés Exploratoria Muisca) se advierte
que los procesos de seguimiento no se realizan de manera permanente, pues las últimas
actuaciones se realizaron en el año 2010. Si bien, los dos primeros ya superaron su
fase de diseño y construcción, no deja ser importante el seguimiento reiterado.
Para el caso de las CAR y exclusivamente para el componente de licenciamiento, solo
CAS y CDMB reportan trámites de este tipo en ecosistemas de páramos. La primera
presenta 7 solicitudes para explotación minera de carbón en el Complejo de Almorzadero
y 4 solicitudes para la misma actividad en el Complejo Jurisdicciones – Santurbán.
Mientras la CAS no aprobó ninguna de estas solicitudes, la CDMB aprobó 2, en los
años 1999 y 2006. Ninguna otra entidad reporta trámites de licenciamiento, lo cual
muestra debilidades en la información entregada por las corporaciones, toda vez que
es conocido que muchas entidades solicitan trámites de este tipo.
La información reportada presenta deficiencias en su calidad, lo que se corroborara
en un significativo componente de datos en los que no es posible identificar el sector
que realiza la solicitud (66%), aunque probablemente pertenezca al sector doméstico
o agropecuario. También son significativos los permisos otorgados para investigación
científica (16%) y para servicio de acueducto (7%), incluyendo pequeños acueductos
locales y comunitarios y empresas prestadoras de servicios a nivel municipal. De igual
manera, se cuenta con numerosa información entregada por Corpoguavio y Parques
Nacionales del Complejo Chingaza, con el 82% de los trámites realizados en estos
ecosistemas, seguido del Complejo Los Nevados (9%). De acuerdo con el trámite solicitado en zonas con ecosistemas de páramos, la información consolidada para CAR
y Parques Nacionales se presenta en el cuadro 2.28.
El mayor número de trámites adelantados corresponde a las concesiones de aguas
(82%), seguido de los permisos de investigación (16%). Otros trámites son aislados,
pero llama la atención la solicitud de vertimientos interpuesta ante la CDMB en el
páramo de Santurbán para el proyecto Angosturas (municipio de California, Santander)
en el año 2005, la cual fue negada, así como la solicitud para aprovechamiento forestal, en el Complejo Guantiva – La Rusia, requerida a Corpoboyaca en el año 2001,
que tampoco fue aprobado405.
La anterior revisión confirma la importancia de los ecosistemas de páramos del país
como grandes proveedores del recurso hídrico. Las concesiones de agua son un instrumento fundamental para las autoridades ambientales en la medida en que de allí
se basan en las proyecciones de demanda de recurso. Como se señaló en un anterior
informe sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente406, y asumiendo que
la mayoría de estas concesiones son empleadas principalmente para el sector agrícola,
405 En lo concerniente a algún tipo de estadísticas sobre antenas de telecomunicaciones en ecosistemas de páramos y
sus impactos en el proceso de instalación, el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Telecomunicaciones
no cuenta con información, lo que significa que el país no sabe a ciencia cierta cuál es la situación real de tales
infraestructuras. Solicitud hecha por la CGR a dicho ministerio. Respuesta a solicitud de información. Radicado
552668 del 31 de julio de 2012.
406 Contraloría General de la República. Informe al Congreso sobre el Estado de los Recursos Naturales y del ambiente
2007-2008, Capítulo 3. La calidad de agua para consumo humano en Colombia, pág. 237. Bogotá, julio de 2008.
Contraloría General de la República
227
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Cuadro 2.28
Tipos de trámites adelantados en ecosistemas de páramos 2002-2012
Tipo de trámite
Permiso ubicación
de infraestructura
de telecomunicaciones
Concesión
de aguas
Permiso
de filmación
y fotografía
1031
5
85
Los Nevados
60
9
37
106
La Cocha Patascoy
10
21
31
22
27
Complejo
de páramo
Aprovechamiento forestal
Chingaza
Iguaque - Merchán
4
Jurisdicciones Santurbán
8
El Cocuy
2
Permiso
de vertimientos
1
1
2
Farallones de Cali
Guantiva La Rusia
1
Santa Marta
2
Cruz Verde Sumapaz
Permiso
de investigación
Total
1
1122
14
23
9
13
9
9
7
8
3
1
PMA
7
2
6
5
3
Guanacas - Puracé
- Coconucos
4
4
1
3
Pisba
2
2
5
Frontino - Urrao
Tamá
3
3
Tatamá
3
3
Tota - Bijagual Mamapacha
2
2
Nevado del Huila
- Moras
Yariguíes
Total
1
1
1
1
1
1120
19
1
214
2
17
1374
Fuente: CAR y Parques Nacionales. Elaboró: DES Medio Ambiente
existe un empleo de agua para riego posiblemente en cantidades superiores a las requeridas por los cultivos, que traen como consecuencia la desertificación de los suelos
y la contaminación de las aguas. Por tal y ante la ausencia de un estricto monitoreo
en las zonas de recarga de localizados en estos ecosistemas, se deben adoptar medidas
para hacer más eficiente y sostenible el uso de este recurso.
Procesos administrativos sancionatorios adelantados en páramos
Un componente del ejercicio de autoridad ambiental es la realización de actividades de
control y vigilancia de los recursos naturales y la apertura de procesos administrativos
sancionatorios donde ocurran o se denuncien actividades que vayan en detrimento de
tales zonas, acorde con lo dispuesto en el Decreto 1333 de 2009 (Procedimiento
Sancionatorio Ambiental). Ni el MADS ni ANLA han adelantado procesos de este tipo
en los ecosistemas de páramos. Las CAR y Parques Nacionales reportan la siguiente
información para estos ecosistemas:
228
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Cuadro 2.29
Procesos sancionatorios adelantados por CAR y Parques Nacionales
en ecosistemas de páramos por recurso natural afectado 2002-2012
Recurso Afectado
Aire
Complejo de páramo
A
C
Miraflores
3
1
Fauna
ET
Total
A
C
4
7
4
Flora
ET
Total
A
30
1
12
6
6
3
3
Chili – Barragán
1
1
Cruz Verde – Sumapaz
1
1
Los Nevados
Chingaza
1
1
1
C
Hídrico
ET
ND
Total
A
5
75
19
C
Suelo
ET
Total
A
C
ET
27
1
8
28
1
1
120
21
33
14
25
39
3
10
13
91
1
2
4
6
16
22
2
9
11
41
10
7
17
17
21
38
8
24
32
88
1
1
2
3
5
2
2
2
2
4
1
14
14
1
3
3
2
1
1
2
1
Farallones
Guanacas - Puracé –
Coconucos
2
3
5
8
Guerrero
1
1
Jurisdicciones – Santurbán
1
1
La Cocha – Patascoy
1
1
1
1
7
9
Pisba
1
Rabanal y río Bogotá
1
2
7
10
Tota - Bijagual –
Mamapacha
3
1
3
7
40
43
81
Total general
1
13
N.D.
3
1
1
5
7
4
12
23
Total
general
13
Chiles – Cumbal
Guantiva - La Rusia
Total
12
1
El Cocuy
ND
3
3
1
1
5
169
3
11
1
1
2
1
1
5
1
1
22
41
1
2
1
4
5
6
5
8
15
25
6
19
25
45
3
4
12
135
476
2
1
1
9
10
1
1
1
81
144
4
31
97
3
(A: archivados, C: cerrados, ET: en trámite, ND: no disponible)
Fuente: CAR y Parques Nacionales. Elaboró: DES Medio Ambiente
Durante el periodo analizado se adelantaron aproximadamente 476 procesos administrativos sancionatorios, correspondientes principalmente a aquellos con afectación
sobre los recursos de flora (36%) e incluye procesos por talas de bosques nativos,
incendios forestales, decomisos de madera, y afectaciones de zonas protectoras.
Posteriormente, aparecen los disturbios sobre el recurso hídrico (30%) representados por vertimientos y en menor medida, taponamientos, perturbación de cauces
y construcciones ilegales de reservorios. Un tercer recurso afectado corresponde
al suelo (28%) debido a principalmente a quemas, construcción de vías, minería
ilegal, siembra de cultivos de papa e invasión de ganado, y en menor medida,
por la inadecuada disposición de escombros y construcción de infraestructura de
telecomunicaciones. Luego aparecen las afectaciones a la fauna (5%) tales como
pesca ilegal y tráfico de especies y afectaciones al recurso aire (1%). Es importante
resaltar el alto número de procesos en los complejos de Miraflores y Chilí-Barragán.
Las entidades que adelantan dichos trámites se pueden apreciar e manera más
clara en el siguiente cuadro.
Se aprecia en el cuadro 2.30 que la mayoría de los procesos (57%) se encuentran
en trámite y un 16% de ellos ya fueron archivados principalmente por las dificultades
de identificar al contraventor. En cuanto a los procesos cerrados, la mayoría originaron
sanciones a los contraventores, pero la información suministrada relacionada con el
Contraloría General de la República
229
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Cuadro 2.30
Procesos sancionatorios adelantados por CAR y Parques Nacionales
en ecosistemas de páramos según estado del trámite 2002-2012
Entidad
A
Cortolima
C
ET
58
96
N.D.
Total general
154
CAM
59
19
37
Corpoboyacá
13
9
34
5
40
45
11
31
42
9
27
37
5
7
12
Parques Nacionales
CAR
Corpoguavio
1
Corpocaldas
CDMB
3
5
2
CRC
2
120
2
2
CVC
76
120
56
2
Corponariño
Total general
5
272
1
1
8
476
(A: archivados, C: cerrados, ET: en trámite, ND: no disponible)
Fuente: CAR y Parques Nacionales. Elaboró: DES Medio Ambiente
valor de cada uno procesos es incompleta. De los datos suministrados por la CAM
y Parques Nacionales se tiene que el valor promedio de las multas impuestas es de
$1´582.259, que multiplicado por cada uno de los 120 procesos cerrados, indicaría
un valor aproximado a los $ , que reflejaría que frente a los daños en estos ecosistemas, las sanciones son mínimas y poco significativas. Otra dificultad generada en
estos procesos hace referencia a la interposición de recursos frente a las sanciones
impuestas por las CAR407, que si bien se enmarcan dentro del debido proceso, implican
un gran desgaste administrativo al interior de las entidades.
2.7.6. Explotación minera en páramos
Impacto ambiental de la actividad minera en los ecosistemas de páramos.
La minería se presenta actualmente como el sector de mayor expansión en la economía
nacional debido principalmente a la explotación y exportación de carbón, oro y níquel.
Los páramos, al igual que otros ecosistemas de gran importancia estratégica, no han
sido ajenos a los efectos e impactos causados por tales actividades.
La minería propuesta o en desarrollo en los páramos colombianos se presenta en diferentes escalas, desde operaciones pequeñas que producen menos de 100 toneladas al
día, hasta proyectos de megaminería de metálicos (Proyecto Angosturas en Santurbán)
con áreas de afectación mayor a 850 ha.
Debido a que el carácter renovable de los recursos del suelo y subsuelo no aplica
para las escalas del tiempo humanas, la minería es una actividad a corto plazo (en
la escala geológica) pero con efectos que se extienden en el tiempo.
407 Respuesta a solicitud de información de la CAR. 14 de junio de 2012 –Radicado 2012-2112270.
230
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Aunque aún no se han realizado estudios científicos amplios sobre los impactos causados en los páramos por las actividades relacionadas con la minería, la información de
los efectos de otras actividades sobre los componentes y factores de los ecosistemas
paramunos y la caracterización de las secuelas que ya han dejado las explotaciones
mineras sobre varias localidades, han permitido identificar los daños potenciales de la
diferentes fases de esta actividad extractiva408.
El Cuadro 2.31. presenta una identificación general de los principales impactos potenciales
causados por la actividad minera en los ecosistemas de páramo. En general, los impactos
causados por la minería en los medios físico y biológico tienen carácter negativo y su
magnitud depende del tamaño del proyecto minero, pues es diferente una fosa minera
de 400 metros de profundidad (caso Greystar) o una cantera de pequeñas dimensiones.
También es importante anotar que, aunque las explotaciones mineras subterráneas (minería de socavón) tienen un menor impacto directo sobre la cubierta vegetal y suelos, su
mayor afectación se produce de manera indirecta, por modificación de la fase subterránea
del balance hídrico en términos de daños de largo plazo o permanentes sobre la calidad
de aguas, la dirección de los flujos y la cantidad de aguas drenadas por la actividad.
Los impactos sobre las áreas de páramo tienen la particularidad de ser potencialmente muy extensos, debido principalmente a dos características propias de estos
ecosistemas. De una parte, su condición de cabeza de cuenca hidrográfica facilita
la propagación de algunos impactos, como la contaminación del recurso hídrico, a
lo largo y aún fuera de los límites de la hoya.
Así mismo, debido a la gran importancia del páramo como regulador del flujo hídrico
y proveedor de servicio ambiental de disponibilidad del recurso hídrico, cualquier impacto o daño en su capacidad de almacenamiento, tanto superficial como subterráneo
produce un desequilibrio en el balance hídrico en toda la cuenca y fuera de ella.
Otro factor que tiene un efecto resonante de la intensidad y extensión de los impactos
que se causen sobre un páramo, es la dimensión misma de sus servicios ecosistémicos
y ambientales, que aunque se soportan en estos ecosistemas de reducida superficie,
tienen una importancia relativa muy grande en el contexto de la regulación hídrica,
por lo tanto, aún los impactos que tienen extensiones pequeñas pueden afectar la
prestación en una proporción mucho mayor.
Además, este servicio de almacenamiento y regulación hídrica prestado por los páramos
se debe a la confluencia de características particulares en varios de sus factores y elementos (temperatura media baja que provee un balance hídrico con excesos; suelo con
alta porosidad que favorece el almacenamiento y flujo hídrico; vegetación adaptada con
estructuras que facilitan el almacenamiento de agua; geoformas definidas que orientan el
drenaje y flujo; un sistema de humedales interconectado que almacena altos volúmenes
de aguas y la eventual presencia de acuíferos por fractura o por porosidad) que actúan
enlazados, de manera tal que la modificación de uno de estos causa su decaimiento.
408 FIERRO, Julio - Lozano, Diana y Ordoñes, Milena. Principales resultados obtenidos en el análisis general de
la situación de la minería en los páramos y ecosistemas altoandinos asociados, incluyendo información sobre
superficies comprometidas, situación legal y tipo de actividades mineras realizadas, basado en cruces de información y cartografía disponible. Proyecto Páramo Andino. Instituto de Investigaciones Biológicas, Alexander
von Humboldt, Bogotá. Enero de 2011.
Contraloría General de la República
231
232
Contraloría General de la República
Subsuelo
Suelos
Aguas
Componente Ambiental
Contaminación de aguas subterráneas
Continúa en la siguiente página...
Cambios en la dirección y el caudal de las aguas subterráneas
Menores volúmenes para acumulación de aguas subterráneas
Alteración del ciclo hidrológico
Remoción de acuíferos
Infiltración de aguas contaminadas
Reducción de la disponibilidad del recurso hídrico para las poblaciones humanas
Pérdida de la capacidad de regulación hídrica
Deterioro de la biodiversidad en comunidades limnológicas
Pérdida de la capacidad de almacenamiento de agua y regulación hídrica
Reducción del nivel freático
Alteración del sistema de drenajes naturales superficiales o subterráneos
Deterioro de la biodiversidad en comunidades limnológicas
Reducción de la disponibilidad del recurso hídrico superficial y subterráneo
Deterioro de biodiversidad y de las propiedades físicas de los suelos (menor
capacidad de retención de agua)
Reducción de la disponibilidad del recurso hídrico
Contaminación de las cadenas tróficas
Deterioro de la biodiversidad
Mayor susceptibilidad a la erosión y menor capacidad de retención de agua
Cambio de uso del suelo
Modificación o desestabilización de las geoformas local o puntualmente
Incremento de la escorrentía
Perdida de la función de soporte físico del ecosistema
Pérdida de la capacidad de almacenamiento de agua y regulación hídrica
Factores Impactados
Cuadro 2.31
Aumento de la demanda del recurso hídrico para actividades extractivas
Secamiento de humedales
Afectación en las dinámicas de escorrentía
Deterioro de las propiedades químicas del agua superficial o subterránea (contaminación con metales pesados, variación del pH, contaminación por sedimentos).
Degradación de la biota edáfica.
Pérdida de las propiedades químicas (Contaminación).
Deterioro de las de las propiedades físicas (Compactación, deshidratación, descenso de la porosidad)
Pérdida de la estructura del suelo o subsuelo por remoción o sepultamiento.
Acciones Impactantes
Principales impactos ambientales generados por las actividades mineras en áreas de páramos
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Modificación de la cobertura vegetal.
Afectación de las estructuras sociales y culturales en el ámbito regional
Biota
Social
Fuente: Elaboró DES Medio Ambiente
Modificación de geoformas, coberturas y usos del suelo.
Paisaje
Componente Ambiental
Acciones Impactantes
Cuadro 2.31 (Continuación)
Inseguridad ciudadana
Emigración de familias campesinas a “cinturones de miseria” en centros urbanos
Distorsión de valores y prácticas sociales
Erosión cultural
Generación o profundización de dinámicas sociales inequitativas
Distorsión de los ingresos familiares
Alteración de los modos de vida
Pérdida de conectividad ecológica
Reducción de la oferta de especímenes de especies útiles.
Afectación sobre procesos y funciones relacionadas con ciclos biogeoquímicos
Afectación de interacciones ecológicas
Reducción severa de las poblaciones biológicas
Afectación de hábitats y microhábitats.
Contrastes cromáticos por denudación o acopio
Obturación (taponamiento) de valles
Destrucción de montañas
Factores Impactados
Principales impactos ambientales generados por las actividades mineras en áreas de páramos
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Contraloría General de la República
233
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Otro factor que incrementa la dimensión de los impactos de la minería y en general de
las actividades extractivas y productivas en los páramos, es el alto grado de rareza de
numerosos elementos de su biota (presencia de numerosas especies endémicas, muchas
en alguna categoría de amenaza), que implica que aún intervenciones de pequeña extensión pueden afectar gravemente el tamaño poblacional de estas especies. Un ejemplo
de esta situación se ha presentado en el páramo de Rabanal, donde la remoción de la
vegetación natural en un área de 16.000 m2, para construcción de vías de acceso en
la etapa de exploración, causó grave deterioro de la población del frailejón Espeletia
chocontana, especie endémica catalogada como en peligro de extinción.
Titulación minera en páramos
La información reportada por el Ministerio de Minas y Energía (MME) permite concluir
que en la actualidad hay 365 títulos mineros vigentes que se superponen con zonas
de páramos. La extensión conjunta de estos títulos es de 357.273,3 hectáreas; de
las cuales, 104.701,6 (el 29,3%) se hallan bajo zonas paramunas.
Del total de títulos que se superponen con alguna zona de páramos, el 74,5% (272
títulos) fueron otorgados bajo la modalidad de contrato de concesión; el 13,2% (48
títulos) como contratos en virtud de aportes y el 10,7% (39 títulos) como licencia de
exploración o explotación. De otra parte, el 39,2% (143 títulos) se hallan en la fase
de explotación, el 37,5% (137 títulos) en fase de construcción y montaje y el restante
23,3% (85 títulos) en exploración.
La titulación afecta a 21 complejos paramunos, los que en conjunto tienen una extensión de 1’550.927 ha. Entonces, los títulos que se superponen encierran el 6,8%
de la superficie de estos páramos o el 5,4% de todos los páramos del país. Los
complejos de páramos con mayor número de títulos que se le superponen son en su
orden: Pisba (86 títulos), Tota – Bijagual – Mamapacha (77 títulos), Guerrero (54
títulos) y Jurisdicciones – Santurbán (50 títulos).
Los complejos con mayor superficie incluida en títulos mineros son: Jurisdicciones Santurbán (20.758,1 ha), Pisba (17.232,0 ha), Guantiva - La Rusia (11.583,8 ha) y
Rabanal – Río Bogotá (11.147,1 ha). Proporcionalmente, los complejos de páramos más
afectados por la titulación minera son: Rabanal – Río Bogotá (68,2% de su superficie),
Belmira (con el 34,6% de superficie bajo títulos mineros), Chilí – Barragán (con el
31,8%), Jurisdicciones – Santurbán (25,1%) y Guerrero (21,6%) (Ver gráfica 2.13 y
cuadro 2.32). Mientras que, los complejos paramunos libres de titulación minera son:
Yariguíes, Los Picachos, Miraflores, Las Hermosas, Nevado del Huila – Moras, Soratá,
Paramillo, Citará, Tatamá, El Duende, Farallones de Cali y Santa Marta.
Cuando el análisis se realiza con base en la nueva cartografía escala 1:100.000, generada en el año 2012, se tiene que el área total de los páramos del país se incrementa
a 2’906.136,9 y se definen dos nuevos complejos paramunos: Altiplano Cundiboyacense
y Sonsón. Entonces, el número de títulos que presentan superposición con zonas de
páramos aumenta a 526 y los complejos afectados llegan a 27 (aparece superposición
en los complejos de Citará, Nevado del Huila – Moras, Perijá, Sotará, Altiplano Cundiboyacense y Sonsón) y la superficie paramuna titulada asciende 153.835,5 ha, que
equivalen al 5,3% del total nacional, según la nueva estimación (Ver gráfica 2.14).
234
Contraloría General de la República
12
82.664
81.481
72.350
68.547
67.966
64.525
54.918
39.238
37.462
27.902
Jurisdicciones - Santurbán
Pisba
Guanacas - Puracé - Coconucos
La Cocha - Patascoy
Nevado del Huila - Moras
Chingaza
Chiles - Cumbal
Guerrero
Soratá
Chilí - Barragán
102.054
100.262
0
125.127
115.682
Almorzadero
Las Hermosas
Nevados
12
127.310
Tota - Bijagual - Mamapacha
Guantiva - La Rusia
77
137.426
Santa Marta
5
18
0
54
2
3
0
2
1
86
50
13
0
3
268.783
266.750
Cocuy
Número de títulos
con superposición
Área total páramo
Cruz Verde - Sumapaz
Complejo de páramos
35.355,6
0,0
16.168,8
15,9
2.932,0
0,0
3.397,6
371,3
51.265,8
34.934,2
57.843,3
37.312,0
0,0
11.540,9
19.848,6
0,0
570,8
11.030,8
Área total títulos con
superposición (Ha)
8.877,3
8.457,0
12,4
573,4
517,1
371,3
17.232,0
20.758,1
11.583,8
3.565,3
7.350,7
9.737,2
67,9
3.219,5
Área de títulos
superpuesta (ha)
25,1
52,3
78,2
19,6
15,2
100,0
33,6
59,4
20,0
9,6
63,7
49,1
11,9
29,2
31,8
0,0
21,6
0,0
0,9
0,0
0,8
0,5
21,1
25,1
11,6
3,5
0,0
5,9
7,6
0,0
0,0
1,2
% área de páramo
titulada
Cuadro 2.32
Continúa en la siguiente página...
% de área de títulos
superpuesta
Titulación minera en áreas de páramos, de acuerdo a cartografía escala 1:250.000
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Contraloría General de la República
235
236
Contraloría General de la República
1
812
1.933.039
Yariguíes
Totales
Fuente: SIG-CGR. Elaboró DES-Medio Ambiente
1.467
1.080
El Duende
Belmira
2.069
1.549
Farallones de Cali
2.153
Citará
Paramillo
3.819
2.903
Los Picachos
Miraflores
4.143
4.034
4.562
4.242
Perijá
Tatamá
Cerro Plateado
0
0
7.113
Tamá
Frontino - Urrao
1
16.212
Iguaque - Merchán
1
365
0
1
0
0
0
0
0
0
2
2
19
20.078
16.356
Doña Juana - Chimayoy
Número de títulos
con superposición
Rabanal - Río Bogotá
Área total páramo
Complejo de páramos
357273,3
0,0
4.898,2
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
566,5
8.619,2
0,0
0,0
5.180,9
113,4
50.302,8
5.004,6
Área total títulos con
superposición (Ha)
104701,6
373,6
538,7
203,7
55,0
58,7
11.147,1
1,8
Área de títulos
superpuesta (ha)
0,0
29,3
7,6
95,1
2,4
1,1
51,8
22,2
5,4
0,0
34,6
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
13,4
4,9
0,0
0,0
0,8
0,4
68,2
0,0
% área de páramo
titulada
Cuadro 2.32 (Continuación)
% de área de títulos
superpuesta
Titulación minera en áreas de páramos, de acuerdo a cartografía escala 1:250.000
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Gráfica 2.13
Superficie titulada en complejos de páramos basada en cartografía 1:250.000
Fuente: SIG-CGR. Elaboró DES-Medio Ambiente
Gráfica 2.14
Superficie titulada en complejos de páramos según cartografía escala 1:100.000
Fuente: SIG-CGR. Elaboró DES-Medio Ambiente
Contraloría General de la República
237
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Como se había mencionado en un acápite anterior de este capítulo, no es aceptable
para la CGR que habiéndose generado la actualización de la información, las autoridades ambientales competentes no adopten esta nueva cartografía como la oficial del
país, esperando tener las escalas definidas por la inexequible Ley 1382 de 2010 y
por la Ley 1450 de 2011. Ya se han planteado los riesgos que sobre el agua y la
biodiversidad presentan los proyectos mineros y, por lo tanto, es evidente la necesidad
de la aplicación del principio de precaución establecido en el numeral 6 del artículo 1
de la Ley 99 de 1993: “La formulación de las políticas ambientales tendrá en cuenta el resultado del proceso de investigación científica. No obstante, las autoridades
ambientales y los particulares darán aplicación al principio de precaución conforme al
cual, cuando exista peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica
absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces para impedir la degradación del medio ambiente.”
El tema de la titulación en áreas de páramos tiene especial importancia en el contexto
de las áreas protegidas que incluyen páramos, dado que, como se verá adelante, éstas
han estado excluidas de las actividades mineras, aún desde la primera normatividad
revisada, en la que los páramos aún no lo estaban.
A la fecha se han registrado 158 títulos que se superponen con los páramos incluidos
en 22 áreas protegidas regionales listadas en el RUNAP (Registro Único Nacional de
Áreas Protegidas), en una proporción total media del 23,1%. De estas AP, 10 pertenecen
a la categoría de distritos de manejo integrado, 6 son reservas forestales protectoras,
4 parques naturales regionales y 2 son reservas forestales protectoras nacionales.
Estas últimas son competencia del MADS y las otras 20 se hallan en jurisdicción de
10 corporaciones. La CAR Cundinamarca es la que tiene un mayor número de estas
áreas, en total 7. Así mismo, la mayor parte de estas áreas protegidas se hallan en
los complejos de Guerrero, Rabanal – Río Bogotá y Nevados (ver cuadro 2.33).
Las áreas protegidas regionales RUNAP que tienen una mayor proporción de sus páramos comprometidos en procesos de titulación minera son en su orden: PNR Rabanal,
DMI Páramos y Bosques de Génova, PNR Santurbán, DMI Cuenca Alta del Río Quindío
Salento, DMI Páramo de Rabanal, RFP La Gloria, RFP Páramo de Rabanal y el PNR
Sisavita; todos éstas tienen entre el 57 y 100% de la superficie sus páramos titulada.
Aunque éstas no necesariamente tienen los mayores números de títulos mineros bajo sus
páramos; en este aspecto las más perjudicadas son en su orden: DMI Páramo de Guargua
y Laguna Verde (34 títulos), PNR Siscuncí Ocetá (32 títulos) y el PNR Santurbán (25).
La mayoría de estos títulos fueron registrados con anterioridad a la declaratoria del
área protegida con la que se superponen, excepto 16, que fueron inscritos con posterioridad. El cuadro 2.32 detalla la información referente a estos últimos títulos y
las áreas protegidas afectadas.
Los primeros títulos mineros fueron registrados al amparo del Decreto 2655 del 25 de
diciembre de 1988 “Código de Minas”. Esta norma dejaba a discreción del Ministerio de
Minas, de acuerdo con estudios previos, la determinación de zonas incompatibles con la
actividad minera por tratarse de reservas ecológicas, conforme al Código de Recursos Naturales y de Protección del Medio Ambiente; no se especifica qué tipo de áreas o ecosistemas.
Estas “reservas ecológicas” se homologan a las áreas de manejo especial de las que se
trata en aquella última norma; de esta manera corresponderían a las áreas del Sistema
238
Contraloría General de la República
15/12/2009
30/06/2011
16/01/2013
30/12/1992
01/06/2010
11/06/1997
26/08/2011
PNR
DMI
PNR
DMI
DMI
RFP
RFP
PNR
DMI
DMI
Rabanal (Samacá)
Páramos y Bosques de Génova
Santurbán
Cuenca Alta del Río Quindío Salento
Páramo Rabanal
La Gloria
Páramo Rabanal
Sisavita
Páramos y Bosques del Noroccidente
Medio Antioqueño
Río Subachoque y Pantano de Arce
20/12/2012
26/08/2011
RFPN
RFP
DMI
RFP
DMI
PNR
RFP
RFP
RFPN
DMI
Páramo de Urrao
Páramo de Guargua y Laguna Verde
Páramo de Guerrero
Serranía Pinche
Páramo de Cristales, Castillejo o
Gauchaneque
Siscuncí Ocetá
Pantano Redondo y Nacimiento Rio
Susagua
Páramos de Telecom y Merchán
Río Blanco y Quebrada Olivares
Páramos de Guantiva y La Rusia
Fuente: SIG-CGR a escala 1.250:000. Elaboró DES-Medio Ambiente
16/06/2011
25/07/1990
07/04/1999
20/11/1992
29/09/2008
17/10/2006
18/08/2009
17/12/1975
18/08/2009
DMI
DMI
Lago Sochagota
Páramo de Guargua y Laguna Verde
14/09/2010
13/04/1999
07/02/2011
30/06/2011
Fecha
declaratoria
Área protegida (AP)
Categoría
CAS
MADS
CAR
CAR
Corpoboyacá
Corpochivor
CRC
CAR
CAR
MADS
CAR
Corpoboyacá
CAR
Corantioquia
Corponor
CAR
Cortolima
Corpochivor
CRQ
CDMB
CRQ
Corpoboyacá
Jurisdicción
126.933,8
4.992,5
2.212,3
1.353,0
49.793,3
11.573,5
7.280,7
1.917,6
14.602,1
29.900,8
26.542,9
8.244,6
4.210,6
42.590,9
12.248,3
2.990,6
44,6
6.639,4
29.075,2
11.700,3
8.370,0
4.530,3
Superficie AP
(ha)
32.215,7
1.098,3
1.163,0
978,7
42.693,8
1.036,2
319,8
1.405,5
11.019,8
3.482,2
12.896,2
337,9
3.503,8
1.080,4
6.842,2
2.985,0
18,9
1.929,9
1.152,8
10.183,1
3.629,3
3.704,4
Superficie
páramos en AP
1
1
1
2
32
3
1
3
12
2
34
3
8
1
6
2
1
4
2
25
8
6
Número
de títulos
Titulación minera sobre zonas de páramos en áreas protegidas RUNAP
9,6
3,5
8,6
35,7
2.120,2
84,0
31,3
168,8
1.362,1
538,7
3.283,3
93,7
988,4
373,6
3.948,4
1.769,1
13,0
1.454,3
914,0
8.840,4
3.490,2
3.704,3
Superficie de
páramo titulada
(ha)
0,0
0,3
0,7
3,6
5,0
8,1
9,8
12,0
12,4
15,5
25,5
27,7
28,2
34,6
57,7
59,3
68,7
75,4
79,3
86,8
96,2
100,0
Porcentaje de
superficie de
páramos titulada
(%)
Cuadro 2.33
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Contraloría General de la República
239
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
de Parques Nacionales y los distritos de conservación de suelos, mientras que en los
distritos de manejo integrado se permiten actividades económicas controladas (no se
excluye explícitamente a la minería). Sin embargo, en el Código de Minas no era claro
si con el hecho de pertenecer a una de estas categorías un área ya era excluida de
la minería o se requería adicional aprobación del Ministerio de Minas.
De acuerdo con la información reportada por la autoridad minera, los títulos más
antiguos que presentan superposición con zonas de páramos fueron inscritos en abril
de 1990. Durante la vigencia del Código de Minas del Decreto 2655 de 1988, se
registraron en total 58 títulos mineros que encerraban 24.034,1 ha de páramos.
Los complejos paramunos afectados fueron 11; de los cuales los que registraron
mayores números de títulos mineros fueron Jurisdicciones – Santurbán (11 títulos),
Rabanal – Río Bogotá (9 títulos), Guerrero (8) y Almorzadero (7). Mientras que las
mayores superficies de páramos afectadas estaban en los complejos de Rabanal –
Río Bogotá (7.002,7 ha), Pisba (6.029,9 ha), Guantiva – La Rusia (4.101,2 ha) y
Jurisdicciones – Santurbán (3.521,3 ha).
A pesar de la exclusión minera en áreas protegidas determinada en la norma, en este
periodo se otorgaron 3 títulos que la infringían, pues fueron registrados con posterioridad a la declaratoria de la respectiva área protegida. Dos de estos incluyen el 15,5%
del área de páramos de la RFPN Páramo de Urrao y el tercero encierra 20,1 ha, que
equivalen al 0,7% de los páramos del DMI Río Subachoque y Pantano de Arce.
Esta primera norma fue derogada mediante la Ley 685 de agosto 15 de 2001, por
la cual se expedía un nuevo Código de Minas. En éste se especifica que no podrán
ejecutarse trabajos y obras de exploración y explotación mineras en zonas declaradas
y delimitadas conforme a la normatividad como de protección y desarrollo de los
recursos naturales o del ambiente y que expresamente excluyan dichos trabajos y
obras; específicamente las áreas del Sistema de Parques Nacionales, parques naturales
de carácter regional y zonas de reserva forestal. Se acota que en zonas de interés
minero, para que un área sea excluida debe ser delimitada geográficamente por la
autoridad ambiental con la colaboración de la autoridad minera.
Bajo esta norma, durante el periodo comprendido entre agosto 15 de 2001 y el 9
de febrero de 2010, se registraron 293 títulos mineros que afectaban un área total
de 71.134,9 ha de páramos en 19 complejos. Entre los cuales, en los que más se
otorgaron títulos fueron: Pisba (72 títulos), Tota – Bijagual – Mamapacha (59), Guerrero
(46) y Jurisdicciones – Santurbán (40). Mientras que los que tenían mayor superficie
de páramos afectada fueron: Jurisdicciones – Santurbán (19.110,8 ha), Tota – Bijagual – Mamapacha (9.549,1 ha), Pisba (7.864,4 ha), Chilí – Barragán (7.032,5 ha),
Guerrero (6.955,7 ha) y Almorzadero (6.530,5 ha).
Dentro de los títulos concedidos en este período, 14 fueron otorgados contraviniendo
la norma sobre exclusión de minería en áreas protegidas. Estos títulos afectan a 5
áreas protegidas; la más afectada es el DMI Río Subachoque y Pantano de Arce, de la
jurisdicción de la CAR, sobre la cual se otorgaron 5 títulos, que en conjunto incluyen
960,4 ha, equivalentes al 31,3% de su superficie de páramos (Ver cuadro 2.34).
240
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Cuadro 2.34
Áreas protegidas con páramos afectados por títulos mineros inscritos
con posterioridad a su declaratoria
Superficie
de páramo
en AP (ha)
Superficie
intersección
título - páramo
(ha)
Superficie
de páramos
titulada (%)
Jurisdicción
Fecha
declaratoria
RFPN Páramo de Urrao
MADS
17/12/1975
3.482,2
453,1
13,0
RFPN Páramo de Urrao
Área protegida (AP)
MADS
17/12/1975
3.482,2
85,7
2,5
DMI Río Subachoque y Pantano de Arce
CAR
11/06/1997
3.067,3
20,1
0,7
DMI Río Subachoque y Pantano de Arce
CAR
11/06/1997
3.067,3
249,2
8,1
DMI Río Subachoque y Pantano de Arce
CAR
11/06/1997
3.067,3
16,8
0,5
DMI Río Subachoque y Pantano de Arce
CAR
11/06/1997
3.067,3
107,1
3,5
DMI Río Subachoque y Pantano de Arce
CAR
11/06/1997
3.067,3
69,8
2,3
DMI Río Subachoque y Pantano de Arce
CAR
11/06/1997
3.067,3
394,6
12,9
DMI Río Subachoque y Pantano de Arce
CAR
11/06/1997
3.067,3
122,9
4,0
Cortolima
13/04/1999
18,9
13,0
68,7
RFP Pantano Redondo y Nacimiento Río Susagua
CAR
20/11/1992
978,7
17,5
1,8
RFP Pantano Redondo y Nacimiento Río Susagua
CAR
20/11/1992
978,7
18,1
1,9
RFP Páramo de Rabanal
CAR
30/12/1992
2.553,0
54,2
2,1
RFP Páramos Telecom y Merchán
CAR
07/04/1999
1.163,0
8,6
0,7
RFP La Gloria
Fuente: SIG-CGR a escala 1.250:000. Elaboró DES Medio Ambiente
El Código de Minas fue modificado parcialmente por la Ley 1382 del 9 de febrero de
2010. Así, en lo referente a las zonas de exclusión de minería, su artículo 3 reforma el
artículo 34 de la Ley 685 de 2001, principalmente en cuanto que establece explícitamente
que son objeto de exclusión las reservas forestales protectoras, las zonas de páramo y los
humedales designados dentro de la lista de importancia internacional de la Convención
Ramsar, así como las demás zonas de reserva forestal. Además, precisa la participación de
la autoridad minera en el proceso de delimitación de las áreas excluidas mediante concepto
previo no vinculante. Así mismo, se establece que la identificación de los ecosistemas de
páramo se hará de conformidad con cartografía proporcionada por el IAvH.
No obstante, la nueva norma establece que en los casos en que a la entrada en
vigencia se adelanten actividades mineras, con título y licencia ambiental, en áreas
que anteriormente no estaban excluidas (tal es el caso de los páramos) se respetarán tales actividades hasta su vencimiento, pero no habrá opción de prórroga.
A este respecto, la Contraloría General de la República expresa su preocupación,
puesto la duración de la vigencia de un título minero puede llegar a ser de 30
años, período suficiente para causar daños irreparables en el ecosistema. En cualquier evento las autoridades ambientales deben revisar los impactos ambientales
derivados de la actividad y, en el marco de las competencias y con las facultades
con que cuentan, tomar las medidas del caso que pueden llegar a la cancelación
de la licencia ambiental cuando haya lugar a ello.
En concordancia con la obligación establecida en la anterior norma, el MAVDT (actual
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible) expidió la Resolución 973 de 2011
adoptando de manera oficial el “Atlas de Páramos de Colombia” (publicado en 2007
por el IAvH) cuya cartografía se halla a escala 1:250.000.
Contraloría General de la República
241
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
El 13 de mayo de 2011, la Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-366, declaró la inconstitucionalidad de la Ley 1382 de 2010, con efectos diferidos a dos
años para el articulado referente a protección del medio ambiente, por considerar que
como efecto de esta decisión se generaría un vacío que afectaría derechos colectivos
ambientales de orden constitucional. Una vez vencido este plazo, en el caso de no
emitirse una nueva norma, el Código de Minas entraría nuevamente en plena vigencia.
Posteriormente, el Senado de la República emitió la Ley 1450 de junio 16 de 2011, por
la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, que en su artículo 202
estableció como medidas para el manejo y protección de los ecosistemas de páramo, la
obligación de hacer su delimitación a escala 1:25.000 por parte del MADS, la aplicación
de procesos de ordenamiento por las Corporaciones, en un plazo de 3 años a partir de su
delimitación, y la prohibición de las actividades agropecuarias, de exploración y explotación
de hidrocarburos y minerales y el establecimiento de refinerías en estas zonas. De esta
manera, a pesar de la “caída” de la reforma del Código de Minas (Ley 1382 de 2010)
se mantiene la exclusión de las áreas de páramos para las actividades de minería.
Sin embargo, desde 9 de febrero de 2010 a la actualidad se han registrado 13 títulos
mineros que afectan un total de 1.606,4 ha, en 5 complejos paramunos entre los
cuales los más afectados son: Chilí – Barragán (1.5132,1 ha en 4 títulos) y, Jurisdicciones – Santurbán (94,3167,2 ha en 34 títulos). Se encuentran pequeños traslapes
menores a 1 ha en los páramos de Cruz Verde – Sumapaz, Pisba y Tota – Bijagual
– Mamapacha (113,2 ha en 2 títulos). Si bien los traslapes son muy pequeños se
llama la atención a las autoridades ambientales y territoriales para el manejo de las
zonas de amortiguación de los ecosistemas estratégicos.
La autoridad minera deberá establecer las acciones necesarias para que ningún título minero se encuentre totalmente (en cuyo caso deberá declararse la caducidad) o
parcialmente traslapado.
Cuadro 2.35
Complejos de páramos con traslapes con titulos mineros inscritos
a partir de febrero de 2010
Complejo
Chilí-Barragán
Cruz Verde-Sumapaz
Jurisdicciones - Santurbán
Pisba
Tota-Bijagual-Mamapacha
Área (Ha)
Código_RMN
27902,4
HEM-098
27902,4
27902,4
Fecha
inscripción
Traslape (Ha)
Total
(Ha)
Total (%)
1512,1
5,42
Oro
19/10/2010
10,16
JAS-08271
Plata y oro
26/02/2010
468,78
JAS-08381
Plata y oro.
21/04/2010
53,74
27902,4
JB4-15461
Cobre,
plata,
oro y platino
26/02/2010
979,38
266749,9
KKR-15341
Arenas
triales
25/02/2011
0,00
0,0
3,7E-09
82663,8
HDB-081
Oro y plata
18/03/2010
6,27
94,3
0,11
82663,8
HKO-09271
Oro
10/02/2010
88,06
82663,8
JB7-09531
Plata y oro
22/02/2011
0,00
81481,1
EGF-103
Carbón
25/10/2010
0,00
0,0
4,4E-08
0,00
0,0
5,1E-06
indus-
81481,1
IDO-08091X
Carbón
02/12/2010
127309,9
GIK-10384X
Carbón
14/05/2010
0,01
127309,9
KI8-10411
Materiales
de
construcción
09/09/2011
0,00
127309,9
LF3-08011
Roca fosfática
29/06/2011
0,00
Fuente: SIG-CGR. Elaboró DES Medio Ambiente
242
Mineral
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
La lectura del siguiente mapa muestra que en los páramos donde de manera irregular
se han otorgado títulos; estos corresponden a metálicos y a carbón en más del 80%
del total, situación preocupante cuando se trata de la minería más impactante en
términos de generación de contaminantes.
Mapa 2.1
Area de traslapes entre titulos mineros inscritos a partir de febrero de 2010
y complejos de páramo
En rojo, los títulos mineros otorgados en páramos luego de la promulgación de leyes que lo prohíben (9 de
febrero de 2010). La base cartográfica de los páramos es la generada por el IAvH en 2007
Fuente: SIG-CGR. Elaboró: CGR.
Minería ilegal en ecosistemas de páramo
De acuerdo con información registrada en el Censo Minero Departamental 2009-2011
existen 177 unidades de producción minera sin título minero ubicadas por encima de
los 3.100 m de altitud. Estas se localizan en 6 departamentos, siendo Boyacá (46,7%),
Santander (27,1%), Cundinamarca (14,7%) y Putumayo (9,6%), los departamentos
con mayor número de explotaciones ilegales (ver cuadro 2.36).
Del total de explotaciones ilegales, 77 (el 65,5%) se hacen a boca de mina y 61 (el
34,5%) son a cielo abierto. De otra manera, en 92 (el 52%) se explota carbón, prinContraloría General de la República
243
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Cuadro 2.36
Explotaciones mineras ilegales en áreas de páramos
7
20
28
17
9
Putumayo
17
Norte de Santander
2
Tolima
1
Totales
177
2
17
2
1
1
55
19
9
1
30
14
4
1
22
4
17
17
2
2
1
116
43
Más de 3600
3
48
26
3300 a 3600
15
Santander
Cundinamarca
3100 a 3300
5
Sin información
3
Altitud (m snm)
Cobre
75
Feldespato
6
Oro, plata
Piedra, arena,
arcilla
77
No
metálicos
83
Carbón
Boyacá
Mineral explotado
A cielo
abierto
Departamento
Número
de unidades
de explotación
Boca
de mina
Tipo
de frente
61
1
92
6
15
1
60
1
1
2
126
37
14
Fuente: MME. Elaboró DES Medio Ambiente
cipalmente en los departamentos de Boyacá y Cundinamarca; en 60 (el 33,9%) oro y
plata, todas en Santander y Putumayo; y en otras 15 (el 8,5%) se extrae piedra, arena
o arcilla. Finalmente, 126 explotaciones (el 71,2%) se hallan a altitudes entre 3100
y 3300 m, 37 (20,9%) entre 3300 y 3600 m y 14 (7,9%) a más de 3600 msnm.
Igualmente, el MME reporta que en 2010 se produjo la aparición de explotación
ilícita de minerales en la zona de los Farallones de Cali, en el Valle del Cauca, situación que fue denunciada en su momento por parte de la CVC y Parques Nacionales. Posteriormente, en abril de 2012, fue objeto de un operativo de cierre técnico
de los socavones identificados, de parte de las autoridades policivas locales, con el
apoyo de las autoridades ambientales y mineras, en el marco de acción del Convenio
Interadministrativo 027 de 2007, que busca aunar esfuerzos y coordinar la gestión
interinstitucional para la erradicación de la minería ilegal.
2.7.7. Actividades para el seguimiento y la evaluación del PNP por
parte de las entidades involucradas.
Seguimiento y evaluación a la política.
Uno de los aspectos fundamentales con que debe contar toda política pública para
conocer sus resultados e impactos alcanzados, son sus mecanismos de seguimiento y
evaluación. Para el caso de la PNP no existen y no han avanzado en procesos para
su formulación. En cuanto a la evaluación general de la PNP, el MADS contrato una
consultoría en el año 2008 que analizó la formulación y de manera somera la implementación de cada una de las metas propuestas por parte de los actores involucrados409. Mediante talleres y reuniones con la comunidad se determinaron los resultados
de la PNP, encontrándose grandes limitaciones vinculadas a la no aplicación de la
409 Plan Nacional de Páramos y su Implementación - Convenio MAVDT - Corporación Centro Colegio Verde de Villa
de Leyva (CCVVL).” Villa de Leyva. 2008.
244
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
normatividad vigente y la ausencia de herramientas para fijar prioridades de gestión
sobre las zonas de páramo del país410.
Generación de indicadores
En cuanto al seguimiento a través de indicadores (de gestión y de resultados) incluidos los dispuesto en la Resolución 643 de 2004 de Indicadores Mínimos de Gestión
(IMG), se han planteado los indicadores “Número de hectáreas de ecosistemas naturales en jurisdicción de las Corporaciones (bosques naturales, páramos y humedales)”
y “Ecosistemas Estratégicos (Páramos, Humedales, Manglares, zonas secas, etc.), con
planes de manejo u ordenación en ejecución”; los resultados en cada uno de ellos se
presentan de manera general y es difícil separar para cada uno de los ecosistemas
que se pueden denominar estratégicos411. El IDEAM ha formulado indicadores sobre
transformaciones del Cambio Climático en los páramos de Colombia, basados en el
análisis de las series históricas de la precipitación acumulada diaria y de los extremos
diarios de temperatura (mínima y máxima).
Para conocer este tema en las CAR y Parques Nacionales, se solicitó a las CAR el envió
de los indicadores diseñados, para cada uno de los planes de manejo Ambiental de
los ecosistemas de páramos de su jurisdicción. Al respecto 10 corporaciones enviaron
44 indicadores utilizados para el seguimiento a dichos ecosistemas412. Muchos de ellos
fueron formulados como un requisito, pero no han sido debidamente diligenciados a lo
largo del tiempo, tal como ocurre con CAM, CAR, Corpoguavio y Cortolima. Solamente
CDMB y Corponariño presentan unos indicadores que abordan un amplio número de
acciones propuestas en los diferentes PMA y con resultados para varias vigencias.
Para el caso de las áreas de Parques Nacionales estas cuentan con indicadores de
coberturas y presión, aplicados por áreas protegidas y no por ecosistema, por lo que
no se pueden consultar resultados específicos para páramos.
2.7.8. Gestión ambiental territorial sobre los ecosistemas de Páramos
2002-2012.
A través de las 23 contralorías territoriales con ecosistemas de páramos en su jurisdicción413,
se indagó acerca de la gestión de los entes territoriales con ecosistemas de páramos dentro
de su jurisdicción en pro de su protección y manejo sostenible mediante la revisión de los
cuatro subprogramas definidos por el PNP. De 319 municipios que cuentan con ecosistemas
de páramos en su jurisdicción414, la CGR a través de las contralorías territoriales recibió
respuesta de 33 municipios, equivalentes al 10% del total.
410 Ibídem. Pág. 26.
411 A través del Sistema Electrónico de Rendición Electrónica de la Cuenta e informes (SIRECI) de la CGR también
se presenta un indicador que reportan las entidades denominado “Manejo de ecosistemas estratégicos”, aunque
similar a los IMG, no es posible desagregar el componente de páramos.
412 CAM, CAR, CAS, CDMB, Corpoguavio, Corponariño, Corponor, Cortolima, CRC y CVC. Respuestas a solicitud de
información.
413 Contralorías Departamentales de Arauca, Boyacá, Caldas, Cauca, Cesar, Chocó, Cundinamarca, Guajira, Meta,
Nariño, Putumayo, Quindío, Santander, Tolima y Valle del Cauca y las Contralorías Distritales y municipales de
Bogotá, Manizales, Palmira, Pasto, Pereira, Popayán, Soacha y Valledupar.
414 Morales, et. Al., 2007.
Contraloría General de la República
245
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Un primer aspecto que repercute de manera negativa en los resultados que a continuación se presentan es que solamente un 3% de los municipios evaluados tienen
conocimiento acerca de la existencia del PNP, lo que deja entrever la casi nula divulgación a las autoridades locales por parte de las autoridades ambientales.
Generación de conocimiento
Frente a las acciones de promoción ciudadana para la conservación de los ecosistemas de páramos, en el cuadro 2.37 se observan los municipios que llevaron a cabo
algún tipo de acción. De esta información no se alcanza a reconocer el impacto de
los programas concertados con las comunidades.
Cuadro 2.37
Actividades de promoción ciudadana para la conservación de los ecosistemas de páramos
adelantadas por los municipios 2002-2012
Departamento
Municipio
Actividades de promoción ciudadana
Guajira
San Juan del Cesar
Actividades de participación por medio de la UMATA; acompañamiento a las ONG Herencia
Ambiental Caribe y CI
Meta
Calvario
Concertación y socialización de las áreas y cotas del páramo de Chingaza.
Uribe
Trabajo con emisoras del Ejército para evitar su quema y tala indiscriminada
Nariño
Pasto
Conformación de comités comunitarios en Páramos de Ovejas y Bordoncillo.
Putumayo
Santiago
Veeduría ciudadana al proyecto “Conocimiento, uso y conservación de los ecosistemas de alta
montaña páramo de Bordoncillo y su área de influencia”
Santander
Piedecuesta
Socialización de información de páramo, a través de talleres con la comunidad.
Encino
Talleres de concertación en la formulación del EOT en el componente ambiental.
Soacha
Campañas educativas ambientales y de reforestación en la vereda Hungría.
Cundinamarca
Fuente: Contralorías territoriales. Elaboró DES Medio Ambiente
Otra acción propuesta para este subprograma es el acompañamiento a los PRAES y
proyectos no formales de educación ambiental que se llevan a cabo en los municipios
con ecosistemas de páramos para garantizar la inclusión del tema en dichos proyectos
educativos y su divulgación en la región”. En este ítem, únicamente el 7% de los
municipios que reportaron información, manifestó algún tipo de trabajo; en el cuadro
se puede apreciar el ente territorial y las gestiones correspondientes.
Cuadro 2.38
Actividades de educación ambiental en páramos adelantadas por los municipios 2002-2012
Departamento
Municipio
Actividad de educación ambiental
Boyacá
Mongua
Proyectos PRAES en las instituciones de Tunjuelo y Lisandro Cely: reforestación de una microcuenca del parque regional SiscunsíOcetá.
Caldas
Villa María
Educación ambiental y concientización.
Putumayo
Mocoay otros.
Programa de Familias Guardabosques
Santander
Encino
Jornadas de educación ambiental.
Fuente: Contralorías territoriales. Elaboró DES Medio Ambiente
246
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Planificación ambiental del territorio
Mediante lo dispuesto en la Ley 152 de 1994 los entes territoriales adquirieron
autonomía en el proceso de planeación de su desarrollo económico, social y la gestión ambiental a través del Plan de Desarrollo Municipal (PDM), instrumento que
debe ser armonizado con el Plan Nacional de Desarrollo y los planes de gestión
ambiental regional (PGAR). Solamente el 3,4% de los municipios con ecosistemas
de páramos manifestó que en los PDM del periodo analizado se incluyeron acciones
para conservación de los páramos.
Cuadro 2.39
PDM que han incluido actividades para la protección y manejo sostenible
de los ecosistemas de páramos 2002-2012
Departamento
Municipio
PDM y acciones propuestas
Santa Sofía
PDM 2001-2003: protección de cuencas y nacederos (páramo de Merchán). PDM 2004-2007:
compra 3 has. en zonas de importancia ambiental.
Sativa sur
Boyacá
Matavita
Mongua
En los últimos tres planes de desarrollo se ha incorporado proyectos para la conservación de la zona
de páramo. (Adquisición de predios de importancia estratégica, reforestación en área de captación de
los acueductos municipales).
Guacamayas
PDM 2004-2007 y 2008-2011: protección integral de recursos naturales con énfasis en páramos.
Caldas
Villamaría
PDM 2008-2011: programas de protección y conservación de cuencas.
Meta
Uribe
PDM 2008-2012: contribuir y apoyar en la ejecución del Plan de Manejo del PNN Tinigua, PNN
Cordillera de los Picachos y PNN Sumapaz.
Valle del Cauca
Palmira
PDM 2008-2011: acciones para la conservación de los ecosistemas de bosque subandino, andino y
páramo a través de la compra de predios.
Nariño
Pasto
PDM 2001 – 2003 y 2004-2007: reforestación con especies nativas tipo protector en el Corregimiento El Encano, Vereda Socorro, El Puerto, San José y Bellavista.
PDM 2008-2011: conservación y protección del Humedal Ramsar - Laguna de la Cocha, mediante
implementación de alternativas agro sostenibles activas con familias carboneras del corregimiento de
El Encanto y otras acciones.
Santander
Piedecuesta
PDM 2008-2010: compra y reforestación de predios en zona de paramo.
Cundinamarca
Soacha
PDM 2005-2007: programa de recuperación y mantenimiento de los ecosistemas del municipio.
Fuente: Contralorías territoriales. Elaboró DES Medio Ambiente
Restauración ecológica en ecosistemas de páramos
El PNP propone en una de sus acciones específicas la “Formulación y ejecución de proyectos de restauración ecológica” en los ecosistemas de páramos por parte de los entes
territoriales, entre otros actores. Dado lo anterior, según lo reportado, solo el 7% de los
municipios presenta resultados en este componente, las cuales se muestran en el Cuadro
2.40. No se presentan en la información mayores detalles al respecto, tales como superficie restaurada, total de recursos invertidos, ni identificación de las áreas restauradas.
Alternativas de manejo y uso sostenible en ecosistemas de páramos
Una primera acción propuesta para este subprograma era la formulación por parte de
los municipios junto con alguna entidad gubernamental u ONG, de proyectos asociados
al pago por servicios ambientales (PSA)415 para velar por la conservación y protección
415 Según el artículo 111 de la Ley 99 de 1993, modificado por el artículo 106 de la Ley 1151 de 2007, establece
que los departamentos y municipios dedicarán el 1% de sus ingresos corrientes, entre otros, para financiar esquemas de pago por servicios ambientales.
Contraloría General de la República
247
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Cuadro 2.40
Actividades de restauración ecologica en los ecosistemas de páramos
desarrolladas por los municipios 2002-2012
Departamento
Boyacá
Cundinamarca
Nariño
Santander
Municipio
Actividad y zona de restauración
Monguí
Reforestación y aislamiento de zonas productoras de agua en las micro cuencas: peña blanca,
(2002), laguna de la estrella (2009).
Duitama
Programas de reforestación a través de juntas de acueductos veredales.
Toca
Revegetalización y adquisición de áreas de interés ambiental.
Siachoque
Programas de reforestación.
Santa Sofía
Programa de manejo de micro cuencas en el páramo de Merchán y mantenimiento de 100
has. de plantaciones protectoras.
Saboya
Proyecto de reforestación en la vereda de Merchán.
Samacá
Reforestación de 59 has páramo rabanal.
Ventaquemada
Visitas a predios con el fin de cuantificar áreas de restauración ecológica.
Mira flores
Reforestación de 20 hectáreas y aislamiento de 3260 metros de la vereda de Morro Arriba de
este Municipio, en contrato de Obra 020 del 2006.
Cucaita
Restauración ecológica junto con entidades como CLOPAD.
Villa Pinzón
Implementación Modelos de Restauración de Zonas de Reserva año 2009 compra de predios
y reforestación de fuentes hídricas
Cogua
Desarrollo del Plan de Manejo de la Reserva Forestal.
Gama
Reforestación de 861 árboles y 4.444 árboles para reforestación, 98 nacederos aislados y
10.502 metros lineales de cerca muerta instalada.
Chocontá
Se plantaron 150 palmas de cera. Se propagaron 28.230 plántulas en el 2008.
Sopo
Adquisición de predios de interés hídrico y reforestación de cuencas y microcuencas en los
años 2006, 2007, 2008, 2009.
Soacha
Jornadas de reforestación en el año 2011 en el predio Aguas Vivas.
Pasto
Actividades con especies nativas tipo protector (Paramos Azonal El Estero, Morasurco y Ovejas)
Piedecuesta
Procesos de restauración de ecosistemas de páramos en las veredas Cristales, la Nevera y
Santa Rita, localizados en la parte alta de la cuenca del río de Oro.
Encino
Restauración ecológica en el páramo de la Rusia.
Fuente: Contralorías territoriales. Elaboró DES Medio Ambiente
de los recursos naturales que generan diversos servicios ambientales. Solo los municipios de Ventaquemada (acciones en colaboración con Corpochivor en el páramo de
Rabanal) y Piedecuesta (convenio entre la CDMB y la UIS en 2011.
para el estudio de la fase inicial de la implementación de un esquema de pago por el
servicio ambiental hídrico para la micro cuenca alta del río De Oro) relacionan algún
tipo de acción, sin embargo, estos municipios no soportan el trabajo realizado ni los
resultados obtenidos por dichos estudios, lo que evidencia que el trabajo en los PSA
en estos ecosistemas es casi inexistente.
Ecoturismo en áreas de páramo416
Uno de los subprograma del PNP estableció como estrategia “identificar y evaluar
experiencias de manejo comunitario sostenible en los ecosistemas de páramos” y
416 De acuerdo con el PND 2010-2014, se ha incluido el turismo de naturaleza como uno de los componentes de
transformación productiva que el país requiere, teniendo como eje central, la política de ecoturismo, formulada en
el año 2004 y enfocada principalmente en las áreas protegidas. Respuesta a solicitud de información, Mincomercio. Radicado – 2-2012-020491 del 7 de junio de 2012.
248
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
como una de sus acciones “fomento de alianzas estratégicas entre la población local
organizada, y los sectores privado y público, para el desarrollo de actividades comunitarias sostenibles, como el turismo ecológico”, ante lo cual únicamente el 2% de los
municipios han realizado o participado en proyectos de este tipo, como lo muestra el
cuadro 2.41, los pocos municipios que han hecho actividades de ecoturismo no señalan
los objetivos, el alcance, ni información que pueda establecer resultados concretos.
Cuadro 2.41
Proyectos de promoción de ecoturismo en ecosistemas de páramos
adelantados por los municipios 2002-2012
Departamento
Boyacá
Municipio
Proyectos de promoción de Ecoturismo en ecosistemas de páramos
Duitama
Convenios para la adecuación del sendero ecológico Pan de Azúcar y la Rusia.
Guacamayas
Proyecto “Turismo rural comunitario en el PNN el Cocuy”.
Villa Pinzón
Trabajos de ecoturismo por la oficina de Turismo y Desarrollo.
Soacha
Video de promoción turística sobre el municipio de Soacha año 2008.
Nariño
Pasto
Promoción de ecoturismo en el ecosistema páramo de Bordoncillo.
Santander
Piedecuesta
Ecoturismo en el PNREl Rasgón
Cundinamarca
Fuente: Contralorías territoriales. Elaboró DES Medio Ambiente
2.8. Gasto nacional destinado a los ecosistemas de páramos
2000-2012
El gasto destinado a todas las actividades asociadas a la protección de los ecosistemas
de páramos por parte del Estado colombiano, durante el periodo 2000-2012 incluye
a aquellas entidades de orden nacional y territorial que entregaron la información de
gasto solicitada por la CGR y con algún tipo de compromiso ambiental frente a estos
ecosistemas417. Es necesario señalar que los recursos no aparecen destinados y discriminados específicamente para estos ecosistemas en cada uno de los presupuestos
de estas entidades; estos rubros aparecen dentro de otros grandes componentes como
conservación, o manejo de la biodiversidad, áreas protegidas, por mencionar algunos.
El consolidado durante las vigencias analizadas equivale a $169.520 millones, que
equivalen a cerca del 1,27% del total del gasto destinado para medio ambiente, lo
que se puede interpretar como el deficiente compromiso del estado colombiano en
dicha materia, tanto a nivel nacional como territorial.
417 Se incluye información reportada por las Universidades Javeriana, Jorge Tadeo Lozano y de Ciencias Aplicadas
y Ambientales – UDCA, que si bien tienen un carácter privado, aparecen como participantes en convenios con
entidades del sector público.
Contraloría General de la República
249
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Gráfica 2.15
Porcentaje del gasto nacional en ecosistemas de páramos como parte del gasto nacional ambiental.
(precios contantes 2011).
Fuente: MADS, IIA, CAR, Parques Nacionales, otras entidades del nivel central y Contralorías Territoriales. Elaboró: DES Medio Ambiente
El comportamiento de estos recursos estimados a precios contantes de 2011 se puede
apreciar en la siguiente gráfica:
Gráfica 2.16
Gasto nacional en ecosistemas de páramos 2001-2011 (precios constantes 2011)
Fuente: MADS, IIA, CAR, Parques Nacionales, otras entidades del nivel central y Contralorías Territoriales. Elaboró: DES Medio Ambiente.
250
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Existe incremento importante partir del año 2002, con un crecimiento promedio de
51% hasta el año 2005, para posteriormente presentar una reducción de recursos
del 46% entre los años 2005 – 2006. Entre los años 2006 y 2009, presenta un
comportamiento irregular, mostrando un aumento promedio del 16%, para a partir
de este último año, presentar un incremento cercano al 29%. Esta irregularidad del
gasto destinado a los ecosistemas de páramos puede atribuirse a los cambios institucionales en la pasada década, donde el tema ambiental perdió su importancia entre
los años 2002-2010 y retomando la senda de crecimiento constante a partir del año
2010, sin ser descollante. El gasto por hectárea de páramo por autoridad ambiental
se describe en la siguiente gráfica:
Gráfica 2.17
Inversión por hectárea ($) en ecosistemas de páramos por entidad 2002-2011. (precios corrientes)
Fuente: MADS, IIA, CAR, Parques Nacionales, otras entidades del nivel central y Contralorías Territoriales. Elaboró: DES Medio Ambiente.
El promedio de inversión por hectárea es del orden de $281.000, siendo llamativo el
dato de la CAM, que al parecer se encuentra sobre estimado; Corpocaldas y Carder
presentan datos similares de inversiones en el Complejo Los Nevados, y desde allí los
valores disminuyen. En cuanto a las entidades y vigencias de los recursos destinados
a la protección y manejo de los ecosistemas de páramos, los resultados finales se
pueden apreciar en el cuadro 2.42.
El gasto en protección de estos ecosistemas por parte del sector central equivale al
93% del total de recursos del Estado destinados para tal fin. Dentro de las entidades
del SINA se destacan la CAM (15,92%) que desarrolla proyectos para la conservación,
recuperación y manejo del Corredor Biológico Parque Nacional Natural Puracé - Cueva
de los Guacharos; la CRC (10,65%) y el MADS (12,04%) que trabajó en la formulación e implementación de planes de manejo.
En cuanto a otras entidades del Estado se destacan la labor de Colciencias (3,10%)
y su apoyo a investigaciones enfocadas a la caracterización aprovechamiento de recursos genéticos en ecosistemas de páramos; también es importante la labor de la
Universidad Nacional de Colombia (1,48%) y sus trabajos de caracterización de los
páramos en jurisdicción de la CAR y de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de
Contraloría General de la República
251
252
2.067
581
12
-
1.1. SINA
1.1.1. CAR
CAM
Contraloría General de la República
698
-
CAS
-
-
Corantioquia
2.017
272
-
Corpoboyaca
502
-
Corponariño
12
12
-
CVC
1.1.2. SINA CENTRAL
MADS
Parques Nacionales
Von Humboldt
-
-
CRC
CRQ
-
-
Cortolima
-
-
3.519
3.519
-
350
-
-
Corponor
Corpouraba
-
-
Corpocaldas
Corpoguavio
-
-
Cormacarena
Corpoamazonia
-
-
CDMB
Codechocó
-
-
CAR
Carder
6.488
10.006
38
1. Nacional
2001
10.098
2000
Entidades
2002
-
693
617
1.310
-
350
-
-
-
436
-
139
297
257
76
-
-
-
904
-
20
-
1.119
3.598
4.907
5.283
2003
-
1.557
-
1.557
89
63
1.249
-
-
284
-
54
120
80
160
-
10
-
369
-
-
444
2.310
5.232
6.789
7.095
2004
-
1.535
688
2.223
62
94
4.162
250
-
163
-
692
99
50
-
-
52
-
419
-
-
134
1.331
7.508
9.730
11.292
2005
-
3.335
449
3.784
282
394
4.408
4.698
-
89
-
723
70
85
-
150
26
-
341
-
-
92
4.570
15.928
19.711
21.186
2006
521
241
482
1.244
43
1
4.268
66
-
154
43
196
112
68
19
-
-
-
460
-
-
55
2.549
8.032
9.276
11.457
521
177
550
1.248
15
16
654
23
-
194
78
565
28
852
-
291
42
-
436
600
93
-
2.071
5.958
7.206
11.734
2007
Años
521
365
4.893
5.779
513
46
637
377
-
114
157
961
60
805
-
25
13
-
569
50
720
141
6.492
11.678
17.457
20.013
2008
521
566
3.432
4.519
187
151
889
82
-
68
84
742
1.539
518
66
-
415
147
738
1.570
-
321
853
8.370
12.889
13.946
2009
521
717
3.398
4.637
-
411
585
55
-
71
730
627
1.991
491
-
407
142
67
658
4.200
-
450
2.371
13.255
17.892
19.389
2010
521
1.389
2.366
4.277
-
424
1.206
127
12
-
320
560
1.826
296
645
-
92
67
977
8.995
-
-
1.261
16.808
21.084
24.146
2011
Total
3.143
10.575
20.404
34.122
1.189
2.300
18.058
5.678
12
2.075
1.783
5.368
6.415
5.518
1.612
872
791
280
6.568
15.416
833
2.218
26.994
103.979
138.101
157.967
1,85%
6,24%
12,04%
20,13%
0,70%
1,36%
10,65%
3,35%
0,01%
1,22%
1,05%
3,17%
3,78%
3,25%
0,95%
0,51%
0,47%
0,17%
3,87%
9,09%
0,49%
1,31%
15,92%
61,33%
81,46%
93,18%
% del total
Cuadro 2.42
Continúa en la siguiente página...
15
-
-
15
-
-
-
-
-
-
371
110
-
-
645
-
-
-
-
-
-
-
-
1.126
1.140
2.290
2012
Gasto nacional dirigido a ecosistemas de páramos por años 2000-2012 (precios corrientes en millones de $)
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
-
Jorge Tadeo Lozano**
-
U. Distrital de Bogotá
26
U. Javeriana**
U. Nacional
-
Tecnológica de Colombia
- UPTC
U. Tecnológica de Pereira
- UTP
U. Pedagógica y
-
Santander – UIS
U. Industrial de
-
U. del Tolima
-
-
26
-
-
-
65
-
-
-
U. de Nariño
-
-
-
91
-
-
U. de Pamplona
Aplicadas y Ambientales UDCA**
U. de Ciencias
-
26
1.2.3. Subsector educación
Colciencias
U. de Bogotá
-
Invías
-
-
-
DNP-FNR
1.2.2. Sub sector transporte
-
-
1.2.1. Sub sector planificación
91
2001
26
2000
1.2. Otras entidades nivel
central
Entidades
-
-
26
-
-
-
65
32
-
-
-
-
123
-
-
253
253
376
2002
-
-
41
-
-
-
65
-
-
-
-
200
306
-
-
-
-
306
2003
-
-
1.000
-
-
-
65
90
10
-
-
-
1.165
-
-
397
397
1.562
2004
-
-
275
-
120
-
-
90
22
-
-
169
676
-
-
798
798
1.474
2005
-
-
295
-
120
-
12
102
30
-
-
122
681
-
-
1.500
1.500
2.181
2006
-
-
37
-
-
-
12
102
28
-
-
2.850
3.028
-
-
1.500
1.500
4.528
2007
Años
10
-
25
24
-
-
12
12
112
-
-
486
680
-
-
1.876
1.876
2.556
2008
25
111
136
37
-
-
-
-
6
-
-
183
498
415
415
144
144
1.057
2009
25
111
23
66
150
-
-
-
-
-
27
-
402
440
440
655
655
1.497
2010
-
643
188
75
150
5
-
-
-
79
27
1.254
2.421
415
415
225
225
3.061
2011
77
1.494
2.501
278
541
5
295
427
208
79
81
5.263
11.248
1.270
1.270
7.347
7.347
19.866
0,05%
0,88%
1,48%
0,16%
0,32%
0,00%
0,17%
0,25%
0,12%
0,05%
0,05%
3,10%
6,63%
0,75%
0,75%
4,33%
4,33%
11,72%
% del total
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17
629
402
75
-
-
-
-
-
-
27
-
1.150
-
-
-
-
1.150
2012
Total
Cuadro 2.42 (Continuación)
Gasto nacional dirigido a ecosistemas de páramos por años 2000-2012 (precios corrientes en millones de $)
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Contraloría General de la República
253
254
Contraloría General de la República
-
2.2.2. Caldas
Manizales
-
-
Tutazá
Ventaquemada
-
-
Toca
30
-
-
-
10
-
-
Siachoque
-
Sativasur
20
-
-
-
-
24
-
507
-
-
Sogamoso
-
Santa Rosa de Viterbo
-
Samacá
Santa Sofía
-
Mongua
-
Miraflores
Saboya
-
Guacamayas
Matavita
-
El Cocuy
-
-
Chiscas
Duitama
591
-
2.2.1. Boyacá
694
-
-
Gob. del Quindío
-
Gob. del Putumayo
-
-
694
2001
2.2. Municipios
-
2.1. Departamentos
-
2. Territorial
Gob. de Santander
2000
Entidades
-
-
-
-
-
10
30
-
10
-
-
-
9
24
-
-
-
-
-
83
83
-
-
-
-
83
2002
-
-
-
-
-
10
30
-
10
-
-
-
18
24
-
-
-
-
-
92
451
85
-
-
85
536
2003
-
-
-
-
-
10
30
-
10
-
-
-
-
24
-
-
-
-
-
74
155
90
-
-
90
245
2004
-
-
-
50
-
10
30
13
10
-
-
-
30
24
-
-
-
-
-
167
239
80
-
-
80
319
2005
-
-
-
39
-
10
30
-
10
-
-
-
-
24
31
-
-
-
35
180
290
-
-
-
-
290
2006
-
-
-
52
152
10
30
-
10
-
-
-
-
-
33
-
-
-
35
322
895
10
-
-
10
905
2007
Años
-
-
-
49
-
10
30
17
10
-
-
214
-
-
-
-
-
100
43
473
837
7
8
31
46
883
2008
-
-
-
45
-
10
30
-
10
-
848
241
11
-
-
-
-
-
35
1.230
1.561
26
-
31
57
1.618
2009
1.547
1.547
-
14
-
10
-
-
10
-
-
234
-
-
-
-
-
-
25
293
2.366
15
-
31
46
2.412
2010
2.187
2.187
110
14
-
10
-
19
30
11
-
244
201
-
14
-
-
-
30
683
3.354
-
-
31
31
3.385
2011
3.734
3.734
110
264
152
111
268
49
142
11
848
962
269
143
78
507
161
100
203
4.377
11.116
313
8
126
446
11.562
2,20%
2,20%
0,06%
0,16%
0,09%
0,07%
0,16%
0,03%
0,08%
0,01%
0,50%
0,57%
0,16%
0,08%
0,05%
0,30%
0,09%
0,06%
0,12%
2,58%
6,56%
0,18%
0,00%
0,07%
0,26%
6,82%
% del total
Continúa en la siguiente página...
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
30
-
-
-
-
161
-
-
191
191
-
-
-
-
191
2012
Total
Cuadro 2.42 (Continuación)
Gasto nacional dirigido a ecosistemas de páramos por años 2000-2012 (precios corrientes en millones de $)
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
-
-
2.2.7. Risaralda
-
-
-
Cerrito
-
-
2.2.9. Valle del Cauca
10.792
6,37%
3,17%
5.366
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
2002
4,50%
7.632
-
-
-
-
-
-
-
-
312
312
-
-
-
47
47
-
-
-
-
-
-
-
-
2003
6,81%
11.537
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
81
81
-
-
-
-
-
-
-
-
2004
12,68%
21.504
-
-
-
-
-
-
-
-
12
12
-
-
-
60
60
-
-
-
-
-
-
-
-
2005
6,93%
7,46%
12.639
163
163
-
-
-
-
-
-
222
222
-
-
-
14
14
-
-
83
-
-
25
67
175
2007
Años
11.747
-
-
-
-
-
4
-
4
-
-
-
-
-
12
12
-
-
84
-
-
10
-
94
2006
12,33%
20.896
-
-
138
138
-
5
3
8
-
-
-
-
-
-
-
-
-
31
-
176
11
-
219
2008
*: Corresponde a información del primer semestre de 2012.
Fuente: MADS, IIA, CAR, Parques Nacionales, otras entidades del nivel central y Contralorías Territoriales. Elaboró DES Medio Ambiente
0,02%
38
% del total
Total
-
-
Popayán
-
-
Palmira
2.2.10. Cauca
-
-
Encino
Piedecuesta
-
-
Pereira
2.2.8. Santander
-
-
-
Génova
-
2.2.6. Quindío
103
103
-
-
Pijao
-
2.2.5. Nariño
Pasto
-
San Juanito (Chingaza)
-
-
Villapinzón
2.2.4. Meta
-
-
Ubalá
-
-
Sesquile
-
-
2001
Soacha
-
2.2.3. Cundinamarca
2000
Gama
Entidades
9,18%
15.564
-
-
-
-
23
-
3
26
90
90
13
-
13
-
-
-
-
29
-
166
8
-
203
2009
12,86%
21.801
-
-
-
-
149
-
3
152
96
96
43
25
68
155
155
-
-
-
-
43
-
13
55
2010
16,24%
27.531
-
-
-
-
-
-
3
3
71
71
30
50
80
60
60
178
178
-
38
54
-
-
92
2011
1,46%
2.481
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
2012
100,00%
169.529
163
163
138
138
171
9
12
192
803
803
85
75
160
533
533
178
178
228
38
439
53
79
837
Total
1
100,00%
0,10%
0,10%
0,08%
0,08%
0,10%
0,01%
0,01%
0,11%
0,47%
0,47%
0,05%
0,04%
0,09%
0,31%
0,31%
0,11%
0,11%
0,13%
0,02%
0,26%
0,03%
0,05%
0,49%
% del total
Cuadro 2.42 (Continuación)
Gasto nacional dirigido a ecosistemas de páramos por años 2000-2012 (precios corrientes en millones de $)
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Contraloría General de la República
255
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Colombia (0,88%) y sus actividades encaminadas a la conservación de ecosistemas
estratégicos en la provincia de Lengupá (Boyacá).
A nivel territorial son relevantes las acciones reportadas por la ciudad de Manizales
(Caldas) con recursos significativos (2,20%) destinados a proyectos forestales en ecosistemas de páramos; también es de destacar los recursos erogados por el municipio
de Saboyá (Boyacá) focalizados hacia la compra de predios de importancia estratégica
en zonas de páramo, así como los destinados por la ciudad de Pereira (Risaralda)
dirigidos a la revisión jurídica, catastral y topográfica para predios en zonas de páramo
de propiedad de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Pereira S.A. ESP.
En cuanto a la destinación del uso de estos recursos, se observa como en su mayoría
se destinan a actividades de planificación de dichos ecosistemas (60,51%), siendo de
gran importancia la formulación de planes de manejo; allí se destacan los recursos ejecutados por la CAM y la CRC en los proyectos mencionados previamente; posteriormente
aparecen las tareas destinadas al programa de investigación (18,20%) donde sobresalen
los recursos destinados por Colciencias y la CAS; un tercer lugar es el destinado al
programa de restauración (11,95%) donde el presupuesto para tal fin sobresale en el
caso de Parques Nacionales y CAS. Finalmente en el componente de manejo sostenible
es relevante el trabajo realizado por el MADS y por Parques Nacionales (9,34%). Los
resultados finales asociados al uso de los recursos pueden apreciarse en el cuadro 2.43.
2.9. Conclusiones
Después de revisar detalladamente la implementación de la PNP se evidencia una grave
falta de conocimiento de dicho programa por parte de la mayoría de las entidades del
país, diferentes a aquellas de carácter ambiental, incluyendo a los entes territoriales;
este es uno de los factores que determina su deficiente ejecución y los insuficientes
resultados registrados en la gestión de las entidades involucradas, lo que permite por un
lado reconocer problemas de gobernanza, entendida como las dificultades halladas en la
gestión del Estado, principalmente en las entidades del SINA, responsables del logro de
resultados, a partir de una buena orientación de la política pública y una efectiva gestión.
La evaluación al PNP realizada deja ver un incumplimiento en las metas propuestas
debido entre otras a la ausencia de recursos, la falta de personal capacitado y las
debilidades para ejercer por parte de las CAR como administradoras del territorio. Esta
situación sugiere la necesidad de formular un nuevo documento de política sobre estos
ecosistemas, en el cual se subsanen las debilidades y deficiencias mencionadas a lo
largo de este informe, sin perjuicio de exigir a las instituciones responsables tomar las
acciones que sean requeridas para el cumplimiento de sus obligaciones en esta materia.
La formulación del PNP presentó deficiencias tales como la ausencia de responsabilidades en cada uno de los programas allí abordados y de procedimientos para articular
el PNP con los procesos que previamente se estaban adelantando para la conservación
de los páramos por parte de las CAR, tal como la Red Nacional de Páramos, durante la década de los noventa. Otras falencias importantes están relacionadas con la
inexistencia de un componente financiero, carencias en el establecimiento de metas e
indicadores de gestión para lograr una adecuada medición y omisión de subprogramas
intersectoriales, entre otros.
256
Contraloría General de la República
365
15.668
1.000
724
298
CRC
CRQ
CVC
308
938
5.105
203
Corpouraba
1.414
Cortolima
549
Corponariño
2.433
74
2.417
Corpoguavio
5.156
2.547
252
Corponor
690
25
1.053
280
488
87
Codechocó
Corantioquia
Corpoboyaca
3.911
-
Corpocaldas
5.186
7.334
CAS
CDMB
441
-
29
664
1.071
368
CAR
Carder
Cormacarena
25.371
838
CAR
CAM
Corpoamazonia
70.517
16.769
SINA
98.131
88.622
29.657
20.278
Nacional
Planificación
Investigación
Entidad
79
382
985
120
-
391
300
60
-
193
50
-
34
-
2.657
2.766
804
-
786
9.606
14.319
15.298
Restauración
Tipo de programa
505
257
406
250
12
196
568
457
569
1.725
645
407
182
-
-
130
-
779
-
7.087
14.881
14.881
Manejo sostenible
1.189
2.300
18.058
5.678
12
2.075
1.783
5.368
6.415
5.518
1.612
872
791
280
6.568
15.416
833
2.218
26.994
103.979
138.101
157.967
Total
0,70%
1,36%
10,65%
3,35%
0,01%
1,22%
1,05%
3,17%
3,78%
3,25%
0,95%
0,51%
0,47%
0,17%
3,87%
9,09%
0,49%
1,31%
15,92%
61,33%
81,46%
93,18%
% del total
Cuadro 2.43
Continúa en la siguiente página...
Gasto nacional dirigido a ecosistemas de páramos por programa 2000-2012 (precios corrientes en millones de $)
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Contraloría General de la República
257
258
Contraloría General de la República
-
Sub sector planificación
DNP-FNR
Sub sector transporte
Invías
-
295
241
278
U. Industrial
de Santander - UIS
U. Javeriana
U. Distrital de Bogotá
-
300
-
68
5
-
208
U. de Nariño
U. de Pamplona
U. del Tolima
-
79
Universidad de
Ciencias aplicadas y
Ambientales - UDCA
41
-
5.263
40
891
9.379
1.270
1.270
7.347
7.347
Universidad de Bogotá
Jorge Tadeo Lozano
Colciencias
Subsector educación
9.379
9.508
1.104
679
Von Humboldt
Otras entidades nivel
central
13.513
2.830
3.489
18.106
Planificación
3.510
Investigación
-
Parques Nacionales
MADS
SINA CENTRAL
Entidad
-
-
-
-
359
-
-
-
-
978
-
-
-
-
978
-
3.614
1.099
4.713
Restauración
Tipo de programa
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1.360
3.472
2.962
7.794
Manejo sostenible
278
541
5
295
427
208
79
81
5.263
11.248
1.270
1.270
7.347
7.347
19.866
3.143
10.575
20.404
34.122
Total
Continúa en la siguiente página...
0,16%
0,32%
0,00%
0,17%
0,25%
0,12%
0,05%
0,05%
3,10%
6,63%
0,75%
0,75%
4,33%
4,33%
11,72%
1,85%
6,24%
12,04%
20,13%
% del total
Cuadro 2.43 (Continuación)
Gasto nacional dirigido a ecosistemas de páramos por programa 2000-2012 (precios corrientes en millones de $)
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
1.159
184
-
Municipios
Boyacá
Chiscas
Duitama
24
-
Guacamayas
Matavita
Miraflores
Mongua
Saboya
161
152
28
Gobernación
del Quindío
El Cocuy
4.223
4
Gobernación
del Putumayo
-
-
-
-
-
-
-
-
235
-
-
-
Gobernación
de Santander
235
4.458
32
1.191
-
Departamentos
Territorial
27
1.486
U. Tecnológica
de Pereira - UTP
550
1.389
U. Nacional
U. Pedagógica
y Tecnológica
de Colombia - UPTC
-
Planificación
Investigación
Entidad
962
269
-
78
507
-
-
203
3.711
4.843
-
-
126
126
4.969
50
8
562
Restauración
Tipo de programa
-
-
119
-
-
-
100
-
330
891
50
4
-
54
945
-
-
-
Manejo sostenible
962
269
143
78
507
161
100
203
4.377
11.116
313
8
126
446
11.562
77
1.494
2.501
Total
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0,57%
0,16%
0,08%
0,05%
0,30%
0,09%
0,06%
0,12%
2,58%
6,56%
0,18%
0,00%
0,07%
0,26%
6,82%
0,05%
0,88%
1,48%
% del total
Cuadro 2.43 (Continuación)
Gasto nacional dirigido a ecosistemas de páramos por programa 2000-2012 (precios corrientes en millones de $)
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Contraloría General de la República
259
260
-
-
Santa Sofía
-
152
3.734
3.734
-
-
Sogamoso
Toca
Contraloría General de la República
Tutazá
Ventaquemada
Caldas
Manizales
Cauca
Popayán
31
-
263
7
-
Sesquilé
Soacha
Ubalá
Villapinzón
Meta
San Juanito
(Chingaza)
-
-
-
13
31
282
Cundinamarca
Gama
-
-
-
-
Sativasur
Siachoque
-
-
Samacá
Planificación
Investigación
Santa Rosa de V.
Entidad
178
178
1
-
-
-
67
68
163
163
-
-
110
264
-
-
268
49
142
11
848
Restauración
Tipo de programa
-
-
227
-
176
53
-
456
-
-
-
-
-
-
-
111
-
-
-
-
-
Manejo sostenible
178
178
228
38
439
53
79
837
163
163
3.734
3.734
110
264
152
111
268
49
142
11
848
Total
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0,11%
0,11%
0,13%
0,02%
0,26%
0,03%
0,05%
0,49%
0,10%
0,10%
2,20%
2,20%
0,06%
0,16%
0,09%
0,07%
0,16%
0,03%
0,08%
0,01%
0,50%
% del total
Cuadro 2.43 (Continuación)
Gasto nacional dirigido a ecosistemas de páramos por programa 2000-2012 (precios corrientes en millones de $)
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
50
-
Pijao
138
102.588
30.848
18,20%
Piedecuesta
Valle del Cauca
Palmira
Total
% del total
-
11,95%
20.267
-
-
171
-
12
183
222
222
-
-
-
318
318
Restauración
Tipo de programa
9,34%
15.826
-
-
-
9
-
9
-
-
60
15
75
21
21
Manejo sostenible
*: Corresponde a información del primer semestre de 2012.
Fuente: MADS, IIA, CAR, Parques Nacionales, otras entidades del nivel central y Contralorías Territoriales. Elaboró DES Medio Ambiente
60,51%
138
-
-
-
Cerrito
-
-
-
-
25
10
35
133
133
Planificación
Encino
Santander
581
50
Quindío
Génova
Pereira
61
581
61
Nariño
Pasto
Risaralda
Investigación
Entidad
100,00%
169.529
138
138
171
9
12
192
803
803
85
75
160
533
533
Total
1
100,00%
0,08%
0,08%
0,10%
0,01%
0,01%
0,11%
0,47%
0,47%
0,05%
0,04%
0,09%
0,31%
0,31%
% del total
Cuadro 2.43 (Continuación)
Gasto nacional dirigido a ecosistemas de páramos por programa 2000-2012 (precios corrientes en millones de $)
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Contraloría General de la República
261
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
De la información recabada con las autoridades ambientales sobre los tensores más
significativos y sus efectos se concluye que los páramos más afectados del país son:
Chilí – Barragán, Nevados, Tota-Bijagual – Mamapacha y Chiles - Cumbal. Los páramos
reportados por las CAR y PNN que presentan un mayor grado de perturbación son:
Anaime (Complejo Chilí – Barragán – Cortolima), el Tigre (Cormacarena - Chingaza),
complejo Los Nevados en jurisdicciones de Corpocaldas, Carder y PNN; Sonsón (Complejo Sonsón) y Paja Blanca (Complejo Chiles Cumbal).
Las afectaciones más relevantes están siendo generadas por las actividades agropecuarias,
como lo son el pastoreo y pisoteo, la disposición de residuos agropecuarios, corrimiento de
cercas o límites agrícolas, generación de residuos tóxicos de agro insumos, extracción de
agua para uso agropecuario, actividades agrícolas intensivas e instalación de estructuras
agropecuarias, lo cual amerita acciones de control y seguimiento contundentes para frenar
estas actividades, que como se registra son las principales culpables del deterioro de
los páramos en el país. También se destacan los tensores asociados al deterioro forestal
tales como la extracción de madera y los incendios, los cuales al ser vinculados con el
tensor de quemas, se evidencia como el de mayor relevancia.
Dentro de los resultados que muestran los procesos de investigación y generación de
conocimiento sobre los ecosistemas de páramos, se destacan los avances en información
cartográfica para la caracterización de los ecosistemas; sin embargo, un alto porcentaje
de estudios contribuyen al conocimiento de los ecosistemas de forma general, pero
un bajo porcentaje está dirigido específicamente a los ecosistemas de páramos. Esta
situación se deriva de la inexistencia de un Programa Nacional de Investigación en
ecosistemas de páramos y tampoco se reconocen propuestas al interior del SINA para
su formalización, tal como estaba propuesto; se exceptúan para este caso las líneas
de investigación que integran el Proyecto Páramo Andino (PPA) a través del IAvH y
los estudios de cambio climático elaborados por el IDEAM.
Para el caso de la CAR, si bien el 55% de las corporaciones reportan alguna investigación, es necesario advertir que solamente dos entidades reportan más de un estudio
(CAM y Corponariño) para 11 años de evaluación. Una visión general de lo hecho
por las entidades del sector muestra un direccionamiento hacia temas relacionados
con la adaptación al cambio climático, manejo hídrico, pérdidas de masa glaciar y
diagnósticos de estado. Se evidencian deficiencias en un tema como el potencial para
fijar carbono, para el cual no se reporta ninguna investigación.
Para las CAR, el tema de conocimiento sigue siendo poco prioritario, manifestando no
tener competencia para adelantar estas tareas; además resaltan que este tipo de trabajo demanda fuertes inversiones y una capacidad instalada de profesionales estables
y altamente especializados, lo cual implica seguir administrando estos ecosistemas sin
un conocimiento real de sus potencialidades y limitaciones.
En lo referente al monitoreo de estos ecosistemas, solamente se reportaron 105 estaciones de monitoreo para 18 de los 34 complejos de páramos definidos en el atlas de
páramos, reconociendo además que algunas de estas estaciones de monitoreo pueden no
estar actualmente en funcionamiento, ya que si bien la CGR indago al respecto, nunca
se precisó esta información por parte de la mayoría de entidades. Esto implica que
ecosistemas tan importantes como la Sierra Nevada de Santa Marta, los complejos de
Perijá y Paramillo, según la información reportada no cuentan con monitoreo permanente.
262
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Aunque dentro de la planificación para el manejo de los ecosistemas de páramos se
incluyen avances tales como la inclusión de los páramos dentro de los determinantes ambientales en los POT, el proceso de formulación y ejecución de los planes de
manejo ambiental en ecosistemas de páramos es aún incipiente. Las corporaciones
que presentan mayores avances son la CAM, Corpocaldas y Corpoguavio, puesto que
el 100% de los páramos de su jurisdicción cuentan con PMA formulados e implementados; sin embargo, casos como el de Cormacarena, Corpoguajira, Cortolima y
la CRQ han formulado los PMA, pero los avances en la implementación son pobres;
lo cual se hace necesario para garantizar una real protección y manejo sostenible de
estos ecosistemas. Por su parte, la CVC solo ha formulado PMA para el 0,1% de
sus páramos, mientras que la SDA y Corporinoquia no han presentado ningún avance
en este aspecto. Con respecto a las corporaciones con mayor porcentaje de área de
paramos en el país (Corpoboyacá -14,3%, Corponariño -7,2% y CAS –6%), la que
señala mayores coberturas con PMA es Corponariño con 93.769 ha. equivalentes al
65,3% de las áreas de paramo de su jurisdicción.
La revisión hecha a la formulación de los PMA, muestra una buena elaboración de los
planes, aunque persisten debilidades en el diseño de programas, proyectos y actividades, que no muestran un alcance y unas metas definidas. Una situación que sigue
siendo una debilidad de la mayoría de estos Planes, hace referencia a su monitoreo,
puesto que no cuentan con mecanismos de seguimiento o se aprecian en algunos
casos, pocos indicadores para una amplia cantidad de metas propuestas o como en
el caso de los PMA páramo de Rabanal y páramo de Chiles 2009-2019, presentan
un idéntico y exagerado número de indicadores que no son adecuados para realizar
un óptimo seguimiento a cada uno de los proyectos propuestos. Otros temas que no
se encuentran en los PMA revisados son los referentes a la gestión del riesgo y el
desarrollo de planes de contingencia frente a emergencias que se llegaran a presentar
en los páramos. Tampoco se evidencia algún tipo de reflexión o acciones frente a
las problemáticas asociadas al cambio climático. Estas deficiencias ocurren por dos
factores: la evidente escasez de recursos para llevar a cabo este tipo de trabajos y la
ausencia de una revisión más profunda de estos instrumentos por parte del consejo o
junta directiva de la respectiva autoridad ambiental, tal como lo determina el primer
artículo de la resolución 1128 de 2006.
La fase de implementación de los PMA presenta una dificultad afín a la mayoría de los
instrumentos de planificación de las CAR: la escasa asignación de recursos para estos
propósitos y la ausencia de voluntad política para poder materializar los compromisos
allí propuestos tales como la compra de predios, la implementación de mecanismos
de compensación económica a propietarios de predios en zonas de páramo e inconvenientes en los procesos de articulación con otras entidades nacionales y territoriales
para poder cumplir con la responsabilidad de ejecutar a cabalidad estos programas.
Frente a los páramos inscritos dentro de alguna categoría de protección, la superficie
de estos ecosistemas con categoría nacional, regional o municipal de protección declarada durante los últimos diez años suma 158.162 ha., equivalentes al 16% del
total de áreas protegidas y al 8% del total nacional, lo que señalaría un promedio
anual de 15.816 ha. de páramo declaradas dentro de la categoría de protección. Un
dato revelador es que únicamente el 50% de los páramos del país está cobijado bajo
algún tipo de protección, cifra similar a las zonas de páramo que cuentan con PMA,
lo cual muestra el grave riesgo en que se encuentran estos ecosistemas.
Contraloría General de la República
263
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
A nivel nacional el porcentaje de áreas restauradas es muy bajo (0,7%) con respecto
al total de superficie de páramos dentro de la vigencia 2001-2012, notándose una
insuficiente gestión; no obstante, ya que en el país la información sobre el nivel de
áreas transformadas no está constantemente actualizada, se dificulta conocer cuál es
el estado real de los ecosistemas y de esta manera, la pertinencia de este tipo de actividades. Si se compara con las cifras previamente presentadas por el IAvH, se tendría
una tasa promedio anual de transformación de 10.589 ha, frente a unos procesos de
restauración de las entidades que alcanza una tasa promedio anual de 1.278 ha., lo
que refleja los retrasos de este proceso. Además, el trabajo de restauración dista de
ser el adecuado, ya que, de los 34 complejos, solamente el 35% fue objeto de este
tipo de actividades. La entidad que presenta el mayor número de hectáreas restauradas
es Corponariño, seguido de PNN, Corpoboyacá y por último la CDMB, para un total
de 12.797 ha equivalentes al 0,7% del total nacional.
En cuanto a la implementación de alternativas de manejo y uso sostenibles de los
ecosistemas de páramos, el 38% de las instituciones de carácter ambiental no han
adelantado ningún tipo de programa de manejo y uso sostenible en las áreas de
páramo. Del 62% de las entidades que reportaron el desarrollo de este tipo de actividades, el 23% lo proyectó al desarrollo de actividades productivas agropecuarias
sostenibles como la agroecología y la ganadería sostenible en los subpáramos y sus
zonas de amortiguación, las cuales son actividades que generan los mayores disturbios; el 12% de las entidades (CDMB, Corponariño y Cormacarena) señalan desarrollo
de proyectos de ecoturismo, mientras que el 8% lo reporta el IAVH y el MADS con
la reconversión de actividades agropecuarias convencionales en sistemas productivos
sostenibles y diseño de esquemas de pagos por servicios ambientales (PSA) en los
páramos de Belmira y Rabanal; por otro lado, el 19% (CAS, Corpocesar, Corpouraba,
Corpoguavio y CRQ) señalan la ejecución de trabajos de protección y conservación de
páramos financiados por el Fondo de Compensación Ambiental.
En lo referente a la situación actual de la minería en los ecosistemas de páramo,
ésta se presenta en diferentes escalas, desde operaciones pequeñas que producen
menos de 100 toneladas al día, hasta proyectos de megaminería de metálicos
(Proyecto Angosturas en Santurbán) con un área de afectación mayor a 850 ha.
En general, los impactos causados por la minería en los medios físicos y biológicos
tienen carácter negativo y su magnitud depende del tamaño del proyecto minero,
pues es diferente una fosa minera de 400 metros de profundidad (caso Greystar) o
una cantera de pequeñas dimensiones.
La información reportada por el Ministerio de Minas y Energía (MME) permite concluir
que en la actualidad hay 365 títulos mineros vigentes que se superponen con zonas
de páramos. La extensión conjunta de estos títulos es de 357.273,3 hectáreas; de
las cuales, 104.701,6 (el 29,3%) se hallan bajo zonas paramunas.
Del total de títulos que se superponen con alguna zona de páramos, el 74,5% (272
títulos) fueron otorgados bajo la modalidad de contrato de concesión; el 13,2% (48
títulos) como contratos en virtud de aportes y el 10,7% (39 títulos) como licencia de
exploración o explotación. De otra parte, el 39,2% (143 títulos) se hallan en la fase
de explotación, el 37,5% (137 títulos) en fase de construcción y montaje y el restante
23,3% (85 títulos) en exploración.
264
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
La titulación afecta a 21 complejos paramunos, los que en conjunto tienen una extensión de 1’550.927 ha. Entonces, los títulos que se superponen encierran el 6,8%
de la superficie de estos páramos o el 5,4% de todos los páramos del país. Los
complejos de páramos con mayor número de títulos que se le superponen son en su
orden: Pisba (86 títulos), Tota – Bijagual – Mamapacha (77 títulos), Guerrero (54
títulos) y Jurisdicciones – Santurbán (50 títulos).
Las áreas protegidas regionales RUNAP que tienen una mayor proporción de sus
páramos comprometidos en procesos de titulación minera son en su orden: PNR
Rabanal, DMI Páramos y Bosques de Génova, PNR Santurbán, DMI Cuenca Alta
del Río Quindío Salento, DMI Páramo de Rabanal, RFP La Gloria, RFP Páramo de
Rabanal y el PNR Sisavita; todas éstas tienen entre el 57 y 100% de la superficie
de sus páramos titulada. Aunque éstas no necesariamente tienen los mayores números de títulos mineros bajo sus páramos; en este aspecto las más perjudicadas son
en su orden: DMI Páramo de Guargua y Laguna Verde (34 títulos), PNR Siscuncí
Ocetá (32 títulos) y el PNR Santurbán (25).
De acuerdo con información registrada en el Censo Minero Departamental 2009-2011
existen 177 unidades de producción minera sin título minero ubicadas por encima de
los 3.100 m de altitud. Estas se localizan en 6 departamentos, siendo Boyacá (46,7%),
Santander (27,1%), Cundinamarca (14,7%) y Putumayo (9,6%), los departamentos
con mayor número de explotaciones ilegales.
El consolidado de recursos destinados por las entidades de orden nacional y territorial
durante las vigencias analizadas es de $169.520 millones, que equivalen a cerca del
1.27% del total del gasto destinado para medio ambiente durante el mismo periodo,
lo que se puede interpretar como el deficiente compromiso del Estado colombiano
en dicha materia, tanto a nivel nacional como territorial. El promedio de inversión
por hectárea es del orden de $281.000, siendo llamativo el dato de la CAM, que al
parecer se encuentra sobre estimado; Corpocaldas y Carder presentan datos similares
de inversiones en el Complejo Los Nevados, y desde allí los valores disminuyen.
Como se confirma a lo largo de este análisis, el rol de las entidades territoriales
frente a la protección de las zonas de páramo, no corresponde a su realidad regional: la baja capacidad técnica de estas, y el desinterés en muchas casos para su
inclusión en las diferentes herramientas de planificación municipal no permite que
cumplan a cabalidad su función de ser garantes primarios de la protección de los
ecosistemas de páramos y conocedores de primera mano de los tensores que los
impactan, tarea que debe ser repotenciada, entre otras actividades dispuestas para
ellos en el artículo 65 de la Ley 99 de 1993.
Esta evaluación deja muchas inquietudes, que hace ineludible un llamado a la acción.
Por ser una Nación privilegiada al contar con páramos a lo largo del país, se hace
inaplazable establecer su protección y conservación con una mejor política de Estado
que permita garantizar y proteger el sinnúmero de servicios ambientales que prestan.
La situación actual de estos ecosistemas es tan difícil, que de la eficacia y efectividad
con que el país resuelva los conflictos alrededor de ellos, evitará su posible desaparición
y con ella las nefastas consecuencias para la diversidad del país y la disminución de
la calidad de vida de buena parte de los colombianos.
Contraloría General de la República
265
Segundo Puesto
Tema: Calidad del aire
Título: El aire que respiramos
Autor: Carlos Eduardo Espinoza V.
Dependencia: Sistema General Regalías
Capítulo III
Analisis de la implementacion de
la politica de prevencion de la
contaminacin del aire 2010 -2012
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Capítulo III
Análisis de la implementación de la
política de prevención y control de la
contaminación del aire 2010-2012
Introducción
Este capítulo aborda el análisis y la evaluación de la Política de Prevención y Control de
la Calidad del Aire (PPCCA) y su plan de acción, como eje orientador de la evaluación.
En el año 2010, el antiguo Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
(MAVDT) promulgó la PPCCA, que tiene como objetivo general impulsar la gestión de
la calidad del aire en el corto (2014), mediano (2016) y largo plazo (2019), con el
fin de alcanzar los niveles adecuados para proteger la salud y el bienestar humano,
en el marco del desarrollo sostenible.
En la PPCCA se establece un plan de acción que contiene diversas actividades asociadas a unos objetivos específicos, y proyectadas para cumplir en distintos plazos.
Este trabajo se centró en las metas y actividades programadas a corto plazo y específicamente en las que se refieren a la calidad del aire.
La mala calidad del aire tiene efectos nocivos sobre la salud de la población, causa daños a los ecosistemas, afecta el bienestar social y el desarrollo económico. La
contaminación atmosférica causa alrededor de dos millones de muertes prematuras al
año en todo el mundo y más de la mitad de esta carga de enfermedad recae en la
población de los países en desarrollo418.
En el documento se analiza el marco legal colombiano del recurso atmosférico, la
normatividad nacional de calidad del aire, el estado de los sistemas de vigilancia,
los protocolos expedidos para la gestión de la contaminación atmosférica, los sistema
de información existentes, el estado de avance y de implementación de herramientas
útiles como el inventario de emisiones y la caracterización de material particulado.
En cuanto a las estrategias de prevención y minimización de la contaminación se revisó lo relacionado con las áreas fuente y programas de reducción de contaminantes
atmosféricos, implementación de la reglamentación para fuentes fijas y móviles y lo
relacionado con combustibles y tecnologías limpias.
418. OMS, 2005. Guías de calidad del aire de la OMS relativas al material particulado, el ozono, el dióxido de nitrógeno
y el dióxido de azufre”. Suiza. Pág 5.
Contraloría General de la República
269
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Se revisó el estado de los mecanismos de coordinación y participación de los diferentes actores relacionados con la PPCCA haciendo referencia a la implementación
de compromisos internacionales adquiridos por el país como los establecidos para el
ozono, compuestos orgánicos persistentes y mercurio.
Por último, se revisó la problemática en salud ambiental y su relación con calidad del
aire, específicamente con material particulado y se abordó el análisis de las inversiones
realizadas por las autoridades ambientales para el desarrollo de la PPCCA.
3.1. Metodología
Esta evaluación del avance de la PPCCA, dado su carácter preliminar, se enfocó en
los objetivos del plan de acción, metas y actividades planteadas en el corto plazo,
las cuales tienen como término de ejecución el 2014, y específicamente las relacionadas con la calidad del aire.
Se procedió a revisar la reglamentación, informes, documentos, artículos y bases de
datos. Se adelantaron reuniones y entrevistas con funcionarios de las entidades y
expertos en el tema.
Se diseñó y aplicó un cuestionario a las autoridades ambientales (AA) y entes relacionados con el desarrollo de la política, con el fin de obtener información sobre la
gestión desarrollada durante el periodo comprendido entre el 2010 y 2012.
Las instituciones que participan en el desarrollo de la PPCCA, incluyen al Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS), las corporaciones autónomas regionales (CAR),
las autoridades ambientales urbanas (AAU), Ministerio de Minas y Energía (MME), Ministerio de Transporte (Mintransporte), Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS),
el Departamento Nacional de Planeación (DNP) y el Instituto de Hidrología, Meteorología
y Estudios Ambientales (IDEAM). También se involucran entes territoriales como gobernaciones, secretarías de salud y entidades de carácter mixto como Ecopetrol.
De los objetivos específicos de la PPCCA, se evaluaron las actividades formuladas para
desarrollar en el corto plazo, las cuales contemplan:
• El estado de los sistemas de vigilancia de calidad del aire (SVCA) del país y su reglamentación, la acreditación de laboratorios, la aplicación de protocolo para el monitoreo
y seguimiento y el estado del subsistema de información de calidad del aire.
• La identificación de las principales fuentes de emisión de los contaminantes, teniendo como metas la elaboración de inventarios de emisiones y caracterización de
material particulado.
• La promoción de estrategias de prevención y minimización en la generación de emisiones, cuyas metas y actividades se enmarcan en la implementación de programas
para reducir la contaminación proveniente de fuentes fijas y fuentes móviles.
• El fortalecimiento de espacios de coordinación, participación y capacitación: Comisión Técnica Nacional Intersectorial-Conaire, agendas ambientales interministeriales
e intersectoriales y mesas regionales.
270
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
• La gestión desarrollada por las entidades para el cumplimiento de compromisos internacionales relacionados con prevención y control de la contaminación atmosférica.
• Se abordó el tema de inversión realizada por las autoridades ambientales para el
desarrollo de la PPCCA, otros aspectos generales relacionados con el funcionamiento
de los SVCA del país y la relación entre calidad del aire y salud pública.
La información fue recolectada, sistematizada y consolidada de acuerdo con los objetivos
de la evaluación. Se realizaron contra preguntas a las entidades con base en las respuestas
recibidas, con el objetivo de llenar vacíos o aclarar elementos importantes para el análisis.
3.2. Marco Legal
En Colombia, el contexto normativo o legal del manejo de la calidad del aire se remite
al Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio
Ambiente (Decreto 2811 de 1974), específicamente al artículo 75, donde se estipuló
que el gobierno debía contar con normas orientadas a prevenir la contaminación atmosférica. Durante los años ochenta, el país diseñó e implementó reglamentaciones sobre
el control a la contaminación del aire, específicamente en el Decreto 2 de 1982, en
el cual se definieron los estándares ambientales nacionales para cinco contaminantes
del aire, las partículas suspendidas totales (PST), el monóxido de carbono (CO), el
dióxido de nitrógeno (NO2), el dióxido de azufre (SO2), y el ozono (O3).
En el país, antes de 1993 las entidades de salud fueron las principales autoridades
responsables del manejo de la calidad del aire. Después, con la Ley 99 de 1993, se
crea el Ministerio del Medio Ambiente (MMA) y el Sistema Nacional Ambiental (SINA),
y se traslada la responsabilidad del manejo de la calidad del aire a las Autoridades
Ambientales (AA). El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS), es el
responsable de expedir toda la normatividad ambiental nacional relacionada con la
calidad del aire y emisiones atmosféricas, y las CAR o las AAU son las encargadas
de implementar y hacer seguimiento al cumplimiento de estas normas419.
El Cuadro 3.1 contiene el resumen de las normas que se relacionan con calidad del aire.
3.3. Política de Prevención y control de la Contaminación del
aire (PPCCA)
La Política de Prevención y Control de la Contaminación del Aire fue formulada en
el 2010 por el MAVDT, hoy MADS, de acuerdo con los lineamientos establecidos en
el documento CONPES 3344 de 2005, y se orienta por los principios fundamentales
consagrados en la Constitución Nacional, en la Ley 99 de 1993 y los que están contenidos en el documento del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010.
419 Las CAR y las AAU de acuerdo con la Ley 99 de 1993 pueden expedir normas más restrictivas. El Ministerio
evalúa este sustento de acuerdo con los requisitos y parámetros establecidos en el Decreto 948 de 1995, y puede
establecer estas normas como permanentes.
Contraloría General de la República
271
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Cuadro 3.1
Marco normativo de calidad del aire
Norma
Descripción
Decreto 2811 de 1974
Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente.
Ley 9 de 1979
Por la cual se dictan medidas sanitarias y establece mecanismos de control y prevención de la contaminación.
Decreto 2 de 1982
Por el cual se reglamentan parcialmente el Título I de la Ley 09 de 1979 y el Decreto Ley 2811 de 1974, en
cuanto a emisiones atmosféricas.
Ley 99 de 1993
Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión
y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional
Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones.
Decreto 1843 de 1991
Por el cual se reglamentan parcialmente los Títulos III, y, VI, VII y XI de la Ley 09 de 1979, sobre uso y
manejo de plaguicidas.
Decreto 948 de 1995
Por el cual se reglamentan; parcialmente, la Ley 23 de 1973; los artículos 33, 73, 74, 75 y 76 del DecretoLey 2811 de 1974; los artículos 41, 42, 43, 44, 45, 48 y 49 de la Ley 9 de 1979; y la Ley 99 de 1993,
en relación con la prevención y control de la contaminación atmosférica y la protección de la calidad del aire.
Ley 253 de 1996
Por medio de la cual se aprueba el Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos
de los desechos peligrosos y su eliminación,
Decreto 1443 de 2004
Por el cual se reglamenta parcialmente el Decreto-ley 2811 de 1974, la Ley 253 de 1996, y la Ley 430 de
1998 en relación con la prevención y control de la contaminación ambiental por el manejo de plaguicidas y
desechos o residuos peligrosos provenientes de los mismos, y se toman otras determinaciones.
Decreto 244 de 2005
Por el cual se crea y reglamenta la Comisión Técnica Nacional Intersectorial para la Prevención y el Control
de la Contaminación del Aire (Conaire).
Decreto 4741 de 2005
Por el cual se reglamenta parcialmente la prevención y el manejo de los residuos o desechos peligrosos generados en el marco de la gestión integral.
Resolución 601 de 2006
Por la cual se establece la Norma de calidad del Aire o Nivel de Inmisión, para todo el territorio nacional en
condiciones de referencia.
Resolución 627 de 2006
Por la cual se establece la norma nacional de emisión de ruido y ruido ambiental.
Ley 1196 de 2008
Por medio de la cual se aprueba el “Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes,”
hecho en Estocolmo el 22 de mayo de 2001, la “Corrección al artículo 1o del texto original en español”, del
21 de febrero de 2003, y el “Anexo G al Convenio de Estocolmo”, del 6 de mayo de 2005.
Ley 1252 de 2008
Por la cual se dictan normas prohibitivas en materia ambiental, referentes a los residuos y desechos peligrosos
y se dictan otras disposiciones.
Resolución 909 de 2008
Por la cual se establecen las normas y estándares de emisión admisibles de contaminantes a la atmósfera por
fuentes fijas y se dictan otras disposiciones.
Resolución 910 de 2008
Por la cual se reglamentan los niveles permisibles de emisión de contaminantes que deberán cumplir las fuentes
móviles terrestres, se reglamenta el artículo 91 del Decreto 948 de 1995 y se adoptan otras disposiciones.
Resolución
2009
2604
de
Por la cual se determinan los combustibles limpios teniendo como criterio fundamental el contenido de sus
componentes, se reglamentan los límites máximos de emisión permisibles en prueba dinámica para los
vehículos que se vinculen a la prestación del servicio público de transporte terrestre de pasajeros y para
motocarros que se vinculen a la prestación del servicio público de transporte terrestre automotor mixto y se
adoptan otras disposiciones.
Resolución
2010
610
del
Por la cual se modifica la Resolución 601 de 2006.Por la cual se reglamentan los niveles permisibles de
emisión de contaminantes que deberán cumplir las fuentes móviles terrestres, se reglamenta el artículo 91
del Decreto 948 de 1995 y se adoptan otras disposiciones.
Resolución 650 de 2010
Por la cual se adopta el Protocolo para el Monitoreo y Seguimiento de la Calidad del Aire, el cual establece las directrices, metodologías y procedimientos necesarios para llevar a cabo las actividades de monitoreo y seguimiento de
la calidad del aire en el territorio nacional. Este protocolo está compuesto por los manuales de Diseño de Sistemas
de Vigilancia de la Calidad del Aire y Operación de Sistemas de Vigilancia de la Calidad del Aire.
Resolución 651 de 2010
Por la cual se crea el Subsistema de Información sobre Calidad del Aire -Sisaire”
Resolución 760 de 2010
Por la cual se adopta el Protocolo para el Control y Vigilancia de la Contaminación Atmosférica Generada por
Fuentes Fijas.
Resolución
2010
2153
de
Por la cual se ajusta el Protocolo para el Control y Vigilancia de la Contaminación Atmosférica Generada por
Fuentes Fijas, adoptado a través de la Resolución 760 de 2010 y se adoptan otras disposiciones.
Resolución
2010
2154
de
Por la cual se ajusta el Protocolo para el Monitoreo y Seguimiento de la Calidad del Aire adoptado a través de
la Resolución 650 de 2010 y se adoptan otras disposiciones.
Resolución
2010
1528
de
Por la cual se señalan las directrices para la administración de un contingente de importación para 100
unidades de vehículos con motor de funcionamiento exclusivo con gas natural, con motor eléctrico o híbridos
clasificables en las partidas 87.02, 87.03 y 87.04 con gravamen arancelario del 0%.
Fuente: DES-CDMA-CGR.
272
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
El objetivo general de esta política es impulsar la gestión de la calidad del aire en el
corto, mediano y largo plazo, con el fin de alcanzar los niveles de calidad adecuados
para proteger la salud y el bienestar humano, en el marco del desarrollo sostenible.
Dentro de los objetivos específicos de la PPCCA se encuentra: regular los contaminantes
de la atmósfera que puedan afectar la salud y el bienestar de la población; identificar
las principales fuentes de emisión; establecer, promover y fortalecer las estrategias para
prevenir y minimizar la generación de emisiones de contaminantes; fortalecer espacios
que involucren a los diferentes actores relacionados con la prevención y control de la
contaminación del aire; continuar la implementación de compromisos internacionales
adquiridos por el país e incrementar el aprovechamiento de las oportunidades que
ofrecen los acuerdos multilaterales sobre medio ambiente, relacionadas con prevención
y control de la contaminación atmosférica420.
En la PPCCA se establece un plan de acción, que contiene objetivos, metas, actividades, indicadores y responsables. Para determinar el estado de avance se revisaron los
objetivos del plan de acción, metas y actividades planteadas en el corto plazo (2014
como término de ejecución), y específicamente las relacionadas con calidad del aire.
Contaminación Atmosférica, Fuentes de Contaminación y Contaminantes
criterio
La contaminación atmosférica es el fenómeno de acumulación o de concentración de
contaminantes en el aire; los contaminantes son fenómenos físicos, o sustancias, o
elementos en estado sólido, líquido o gaseoso, causantes de efectos adversos en el
medio ambiente, los recursos naturales renovables y la salud humana que solos, o
en combinación, o como productos de reacción, se emiten al aire como resultado de
actividades humanas, de causas naturales, o de una combinación de éstas421.
Las fuentes de contaminantes del aire se pueden dividir en antropogénicas y biogénicas. Las naturales o biogénicas incluyen incendios forestales, tormentas de polvo,
zonas erosionadas, la acción volcánica, entre otras. Las antropogénicas son las
producidas por la actividad humana; en la mayoría de los países, la contaminación
proviene de los vehículos automotores, la actividad industrial y la generación de
electricidad. Las fuentes antropogénicas de contaminación atmosférica se pueden
clasificar en fuentes fijas puntuales, móviles y dispersas.
Una fuente fija puntual emite contaminantes al aire por ductos o chimeneas; una fuente
dispersa es aquélla en que los focos de emisión de una fuente fija se dispersan en
un área, por razón del desplazamiento de la acción causante de la emisión, como en
el caso de las quemas abiertas controladas en zonas rurales; y una fuente móvil es
aquella que por razón de su uso o propósito, es susceptible de desplazarse, como los
automotores o vehículos de transporte a motor de cualquier naturaleza422.
420 MAVDT, 2010. Política de Prevención y Control de la Contaminación del Aire. Bogotá D.C.
421 Decreto 948 de 1995. Artículo 2°.
422 Ibídem. Artículo 2°.
Contraloría General de la República
273
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Los contaminantes atmosféricos más importantes o los considerados contaminantes
criterio423 son:
Material particulado: está constituido por una mezcla de partículas sólidas y líquidas suspendidas en el aire que difieren en tamaño, composición y origen, y pueden ser emitidas
directamente a la atmósfera (primarias) o bien ser generadas por reacciones químicas (secundarias). Las partículas se clasifican por sus propiedades aerodinámicas dado que son
un factor decisivo para el transporte y la remoción, son determinantes para la deposición
en el sistema respiratorio y están asociadas con la composición química y las fuentes. El
diámetro de las partículas atmosféricas en suspensión varía desde nanómetros (nm) hasta
decenas de micras (µm), siendo el material respirable las partículas de diámetro aerodinámico
menor a 10 µm. Se encuentra de interés por sus efectos en salud el material particulado
inferior a 10 micras PM10 y el inferior a 2.5 micras PM2.5.
Ozono (O3): el O3 es un gas azul pálido, el cual no es emitido directamente a la
atmósfera (contaminante secundario). Se forma principalmente por la reacción de los
compuestos orgánicos volátiles (COVs) y los óxidos de nitrógeno (NOx) en presencia de
la luz solar. Las concentraciones de este contaminante suelen ser bajas en los centros
urbanos (focos de contaminación) y mayores en las zonas rurales y suburbanas, sobre
todo en los días soleados.
Dióxido de azufre (SO2): el SO2 es un gas incoloro, no inflamable, producido por la
quema de combustibles fósiles que contienen azufre, la fundición de minerales sulfurados, los procesos industriales y las fuentes móviles. El SO2 es precursor del material
particulado secundario y en presencia de humedad forma ácido sulfúrico (lluvia ácida).
Dióxido de nitrógeno (NO2): el NO2 es un gas de color marrón rojizo con un olor irritante,
se puede formar naturalmente en la atmósfera y también es producido por la quema de
combustibles fósiles a temperaturas altas. Este gas es altamente reactivo, contribuye a la
formación de ozono troposférico, smog fotoquímico y material particulado fino. Sus principales fuentes de emisión son los automóviles, otras fuentes móviles y las centrales eléctricas.
Monóxido de carbono (CO): el CO es un gas inflamable, incoloro e inodoro emitido
por los procesos de combustión y por ciertos procesos biológicos e industriales. Las
principales fuentes generadoras de este contaminante son los vehículos automotores,
los incendios forestales y la incineración de materia orgánica. En las zonas urbanas,
la mayoría de las emisiones de CO en el aire ambiente proviene de fuentes móviles.
Estándares de calidad del aire
En América Latina y el Caribe la contaminación del aire afecta gravemente a la salud
de más de 80 millones de habitantes, causa anualmente la pérdida de alrededor de
65 millones de jornadas de trabajo, unos 2,3 millones de casos de insuficiencia respiratoria crónica en niños y más de 100.000 casos de bronquitis crónica en adultos424.
423. Se les dio el nombre de contaminantes criterio porque fueron objeto de evaluaciones publicadas en documentos de
calidad del aire con el fin de establecer niveles permisibles que protejan la salud, el medio ambiente y el bienestar
de la población.
424. Naciones Unidas, 2005. Objetivos de desarrollo del milenio: una mirada desde América Latina y el Caribe. Santiago de Chile. Pág. 197.
274
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
En Latinoamérica, más de 100 millones de personas están expuestas a la contaminación atmosférica por encima de los límites recomendados por la Organización Mundial
de la Salud425. El aumento de la urbanización, el consumo y la industrialización son
las principales causas de la contaminación del aire.
Aproximadamente el 80% de la población de América del Sur vive en ciudades y se
estima que casi el 90% vivirá en ciudades en el año 2020426.
En Colombia, después de la contaminación del agua y de los desastres naturales, la
contaminación del aire es el problema ambiental de mayor preocupación y el generador
de los mayores costos sociales, con un valor anual aproximado de 1500 billones de
pesos427. Los principales problemas de salud que ocasiona la contaminación atmosférica en el país son el aumento de las enfermedades respiratorias y la mortalidad
prematura; por otra parte, esta contaminación reduce la visibilidad y produce daños
en edificaciones y cultivos428.
Los riesgos derivados de la contaminación del aire se han evaluado desde los años
cincuenta. En 1987 la Oficina de la OMS para Europa publicó las guías de calidad
del aire, y en 1997 se extendió la cobertura y aplicación de las mismas a una escala
global y se abordó más detalladamente la evaluación y el control de este recurso429.
En el país se han establecido normas de calidad del aire con valores a corto, mediano y largo plazo, con el propósito de garantizar un ambiente sano y minimizar
los riesgos sobre la salud humana que puedan ser causados por los niveles de contaminantes en el aire. La comparación de las concentraciones de contaminantes con
las normas o directrices de calidad atmosférica, indican las áreas problemáticas que
deben ser objeto de un análisis, con el fin de identificar las fuentes responsables
del incumplimiento de la normativa.
Le corresponde al Ministerio de Ambiente establecer la norma nacional de calidad
del aire para todo el territorio nacional430. En el año 2006 el entonces MAVDT promulgó la Resolución 601, donde se establecieron los límites máximos permisibles
de inmisión y se reglamentaron los límites de los estados de prevención, alerta y
emergencia. Los niveles máximos permisibles de calidad del aire se hicieron más
restrictivos con la Resolución 610 de 2010. A continuación se presenta la normatividad en calidad del aire en Colombia:
425 Clean Air Institute, 2013. La calidad del aire en América Latina: Una visión panorámica. Washington D.C. Pág. 2.
426 CEPAL, 2000. Desafíos e innovaciones en la gestión ambiental. Santiago de Chile. Pág. 197.
427 Larsen B, 2004. Colombia-Cost of environmental damage: A socio-economic and environmental risk assessment.
Pág. 3.
428 “Banco Mundial, 2007. Prioridades ambientales para la reducción de la pobreza en Colombia: un análisis ambiental del país para Colombia. Bogotá. Pág. 210.
429 OMS, 2004. Guías para la calidad del aire. Lima. Pág. 3
430 Decreto 948 de 1995. Artículo 6, 10 y 12.
Contraloría General de la República
275
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Cuadro 3.2
Normatividad en calidad del aire en Colombia
Contaminante
Nivel Máximo Permisible
(μg/m3)
Resolución 601 de 2006
Nivel Máximo Permisible
(μg/m3)
Resolución 610 de 2010
100
100
Anual
300
300
24 horas
PST
PM10
PM2.5431
SO2
NO2
O3
CO
Tiempo
de exposición
75
50
Anual
150
100
24 horas
-
25
Anual
24 horas
-
50
80
80
Anual
250
250
24 horas
750
750
3 horas
100
100
Anual
150
150
24 horas
200
200
1 hora
80
80
8 horas
120
120
1 hora
10000
10000
8 horas
40000
40000
1 hora
Fuente: MAVDT. Elaboró: DES-CDMA-CGR.
La Organización Mundial de la Salud (OMS) ha elaborado guías de calidad del aire que
consideran los efectos de la contaminación en la salud, y recogen los parámetros de
calidad del aire recomendados para reducir los riesgos sanitarios. Los estándares de
calidad del aire de la OMS se presentan a continuación432.
Cuadro 3.3
Niveles de calidad del aire recomendados por la OMS
Contaminante
PM10
PM2.5
O3
SO2
NO2
Nivel Máximo Permisible (μg/m3)
Tiempo de Exposición
20
Anual
50
24 horas
10
Anual
25
24 horas
100
8 horas
500
10 minutos
20
24 horas
200
1 hora
40
Anual
Fuente: OMS. Elaboró: DES-CDMA-CGR.
431 En la Resolución 601 de 2006 no se establecieron niveles permisibles de calidad el aire para PM2.5.
432 OMS, 2005. Guías de calidad del aire de la OMS relativas al material particulado, el ozono, el dióxido de nitrógeno
y el dióxido de azufre. Actualización mundial. Ginebra, 2006. Pág. 9, 14, 17 y 19.
276
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Para disminuir progresivamente los niveles de algunos contaminantes y reducir los
riesgos de efectos agudos y crónicos sobre la salud, la OMS ha propuesto unas metas
provisionales u objetivos intermedios (objetivo intermedio 1, 2 y 3).
En la Gráfica 3.1 se presenta una comparación de los límites permisibles de material
particulado establecidos en la normatividad colombiana y los límites recomendados
por la OMS, junto con lo establecido en los objetivos intermedios.
Gráfica 3.1
Niveles límite permisibles de PM10 y PM2.5 en Colombia y niveles recomendados por la OMS
Elaboró: DES-CDMA-CGR.
En Colombia, los límites máximos permisibles de material particulado (PM10 y PM2.5)
establecidos para exposiciones de corta duración (promedio de 24 horas) y prolongadas (promedio anual), según Resolución 610, se encuentran dentro de los objetivos
intermedios propuestos por la OMS (objetivo intermedio 2).
Como se observa en los Cuadros 3-2 y Cuadro 3-3, para PM10 la norma anual
colombiana es 50 µg/m3 y la norma para 24 horas es 100 µg/m3, mientras que la
OMS recomienda 20 y 50 µg/m3 respectivamente. En cuanto a PM2.5, en Colombia
la norma anual es 50 µg/m3 y la de 24 horas 25 µg/m3, y los niveles recomendados
por la OMS son 10 y 25 µg/m3 respectivamente.
Es positivo que en Colombia se hayan fijado estándares oficiales de calidad del aire,
y que actualmente se tengan límites de material particulado más estrictos en comparación con los formulados en el 2006 (ver cuadro 3.2), sin embargo, estos niveles
siguen estando por encima de lo recomendado por la OMS y lo establecido en las
directrices de la Unión Europea y los Estados Unidos. Hay una creciente preocupación
por los efectos del PM10 y PM2.5 en la salud de la población. Se encuentra que
la contaminación producida por este contaminante ocasiona aproximadamente 6.000
muertes prematuras y 7.400 casos de bronquitis crónica cada año433. Como se verá
433 Op cit. Larsen B., 2004. Pág. 16.
Contraloría General de la República
277
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
en el transcurso del documento la situación en el país es preocupante pues además
de tener límites permisibles más laxos a los recomendados por la OMS éstos no se
están cumpliendo y no hay institucionalidad que obligue a cumplir la norma además
de que existen políticas del gobierno que tienden a agravar la problemática.
Respecto a los demás contaminantes criterio, se encuentra que el nivel permitido de NO2
anual y el de SO2 24 horas en Colombia, es superior a lo recomendado por la OMS.
Mientras en Colombia se establece como valor límite anual de NO2, 100 µg/m3, la
OMS y la Unión Europea toman 40 µg/m3 434. Los principales efectos de exponerse a
niveles considerables de NO2 a largo plazo, pueden ser un desarrollo pulmonar más
lento y un aumento de los síntomas asmáticos en los niños435, y algunos estudios
sugieren asociación con mortalidad y morbilidad respiratoria436. Según la OMS, si se
analizan los óxidos de nitrógeno como precursores de otros contaminantes se debería
utilizar un valor límite anual más bajo al establecido en las guías de 2005437.
La OMS también plantea objetivos intermedios a cumplir para los niveles de SO2. El
nivel permisible en el país para 24 horas es 250 µg/m3, la OMS recomienda 20 µg/m3,
y propone los objetivos intermedios 1 y 2 con 125 µg/m3 y 50 µg/m3 respectivamente.
Para esta organización, la reducción de los niveles conduce a mejoras significativas
en salud pública, pues se presentan efectos con concentraciones considerablemente
menores (tan bajas como 5 μg/m3)438.
En cuanto al Ozono (O3) la normatividad colombiana es un poco más estricta en comparación con lo recomendado por la OMS en 2005, lo que es muy positivo debido
a que este es un gas que puede afectar adversamente el sistema respiratorio aún a
niveles relativamente bajos, y es probable que la exposición de corta duración a este
contaminante pueda contribuir a la mortalidad prematura439. Lo estudios epidemiológicos recientes han reforzado la evidencia de que la exposición al ozono aumentan la
mortalidad y morbilidad respiratoria.
Teniendo presente que en las investigaciones no se han identificado los umbrales por debajo
de los cuales los contaminantes atmosféricos no producen efectos adversos, y que estos
efectos en salud se vinculan a concentraciones cada vez más bajas, se deben fijar niveles
más restrictivos, esto con el fin de garantizar un ambiente sano para la población, de acuerdo con lo establecido en el Capítulo 3º Art. 79 de la Constitución Política de Colombia.
Recientemente, un grupo de expertos de varias disciplinas evaluó las evidencias científicas de los efectos de la contaminación del aire en la salud humana, y encontró
que todas éstas soportan las conclusiones de la guía de calidad del aire publicada en
2005 por la OMS, y además, que pueden presentarse efectos con concentraciones de
contaminantes en el aire por debajo de los niveles que sirvieron para establecer las
directrices de 2005440.
434 Op cit. Clean Air Institute, 2013. Pág. 12.
435 Op cit. OMS, 2006.Pág. 17.
436 OMS, 2013. Review of evidence on health aspects of air pollution –REVIHAAP. Pág. 15.
437 Ibídem. Pág. 15
438 Op cit. OMS, 2006. Pág. 19.
439 Op cit. Clean Air Institute, 2013. Pág. 2 y 3.
440 Op cit. OMS, 2013. Pág. 2,3 y 15.
278
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Es importante que el MADS, el Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS) y demás
entidades relacionadas con esta problemática, contemplen y analicen la información
producida por la OMS, con el fin de evaluar con los estudios respectivos, la viabilidad
de la disminución de los límites permisibles de algunos contaminantes.
Al respecto, se referencia el fallo de tutela proferido por la Corte Constitucional441,
donde se le dio un plazo de tres meses a la multinacional Drummond, para adquirir
tecnología dirigida a reducir la contaminación ambiental que se genera con las actividades de explotación y transporte de carbón. Este fallo tiene como base el cumplimiento
de lo establecido en las guías de calidad del aire de la OMS, y allí mismo se hace
un llamado a construir una política nacional integral, para optimizar la prevención y
el control de la contaminación del aire.
Sistemas de vigilancia y monitoreo de calidad del aire en colombia
Con los sistemas de vigilancia y monitoreo de calidad el aire del país se analiza la
tendencia de los contaminantes atmosféricos y variables meteorológicas y se hace seguimiento al estado de la calidad del aire. En Colombia, 19 autoridades ambientales
cuentan con sistemas de vigilancia de calidad del aire (SVCA)442. Estos SVCA están
conformados por estaciones de tipo manual, automático, semiautomático y mixto.
En cuanto a los SVCA, no existe una regla única para su diseño detallado; según el
Protocolo de calidad del aire, el número y la ubicación de las estaciones dependen
de los objetivos y de la problemática específica de la región; por ello se definen seis tipos
de sistemas de vigilancia, los cuales se adaptan a las condiciones de población, territorio,
objetivos y situación ambiental443. Los tipos de SVCA son: indicativo, básico, intermedio,
avanzado, especial e industrial. Los requerimientos mínimos para cada tipo de sistema de
vigilancia se establecen en el manual de diseño expedido por el MAVDT en el 2010.
En el cuadro 3.4, se muestran los sistemas de vigilancia de calidad del aire del país
pertenecientes a las AA, con el tipo de SVCA, la fecha de inicio de operación y los
contaminantes y parámetros meteorológicos monitoreados. Estos sistemas se encuentran
ubicados en los departamentos de Antioquia, Cundinamarca, Risaralda, Santander, Magdalena, Boyacá, Caldas, Cesar, La Guajira, Nariño, Norte de Santander, Tolima, Quindío
y Valle del Cauca, y en las ciudades de Bogotá D.C, Cali, Medellín y Bucaramanga.
En el cuadro 3.5 se presentan los tipos de SVCA que el MADS considera que deberían
operar en cada una de la AA del país, de acuerdo con el número de habitantes por
municipio y con las problemáticas ambientales específicas.
De acuerdo con los Cuadros 3.4 y 3.5, las corporaciones y AA que a 2013 no cuentan
con SVCA en los municipios en donde se requiere según criterio de MADS son: DAMAB
(Barranquilla), Cardique-CRA (Malambo, Sabanalarga, Soledad), EPA(Cartagena), CSB
(Arjona, El Carmen de Bolívar, Magangué y Turbaco), Corpoamazonía (Florencia), CVS
441 Corte Constitucional. Sentencia T-154 de 2013.
442 Fuente: IDEAM, MDAS y Respuesta de Corporaciones. Corporaciones como CAM y CRC cuentan con SVCA pero
no se tiene información específica de estos sistemas.
443 MAVDT. Protocolo para el monitoreo y seguimiento de la calidad del aire, Manual de diseño de sistemas de vigilancia de la calidad del aire. Bogotá, 2010. Pág. 26.
Contraloría General de la República
279
280
Manual
Semiautomática
Indicativo
Indicativo
CAR
Carder
Contraloría General de la República
Manual
Avanzado
Automática
Automática
Semiautomática
1997
2010
1997
2009
2010
2008
2008
1998
2007
1997
2003
1999
1998
2004
2001
2010
2007
2000
1993
Fecha aproximada
inicio de operación
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
SO2
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
NO2
X
X
X
X
X
X
X
O3
X
X
X
X
X
X
CO
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
PM10
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
PM2.5
X
X
X
X
X
X
X
X
PST
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
VV
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
DV
Parametros monitoreados
DV: Dirección de viento, VV: Velocidad del viento, PP: Precipitación, RS: Radiación solar, PA: Presión atmosférica, T: Temperatura, HR: Humedad relativa.
Fuente: AA, IDEAM. Elaboró: DES-CDMA-CGR.
SDA
Automática
Indicativo
Avanzado
CVC
Básico
CRQ
DAGMA
Semiautomática
Intermedio
Cortolima
Semiautomática
Semiautomática
Básico
Manual
Intermedio
indicativo
Corpoguajira
Mixta
Corponariño
Especial
Corpocesar
Manual
Semiautomática
Manual
Corponor
No especifica
Básico
Corpoboyaca
Corpocaldas
Básico
Básico
Cornare
Corpamag
Mixta
Básico
Corantioquia
Automática
Indicativo
Intermedio
CAS
CDMB
Mixta
Mixta
Tipo de SVCA
Avanzado
AMVA
Tipo de estaciones
del SVCA
Autoridad
Ambiental
Contaminantes atmosféricos
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
PP
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
RS
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
PA
Variables meteorológicas
Sistemas de vigilancia de calidad del aire en el país pertenecientes a autoridades ambientales
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
T
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
HR
Cuadro 3.4
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Cuadro 3.5
SVCA que deben operar en el país de acuerdo a MADS
Autoridad
ambiental
Corantioquia
AMVA
Cornare
DAMAB
Tipo II
Tipo III
Tipo IV
Especial
150.000
500.000
Mayor
Problemáticas
a 500.000
a 1.500.000
a 1.500.000
Especiales
Municipios
Población
a 150.000
Apartadó
136.109
X
Caldas
57.894
X
Caucasia
82.481
X
Chigorodó
59.431
X
Copacabana
57.909
X
Envigado
194.248
Turbo
56.694
Medellín
232.946
Rionegro
73.174
Barranquilla
X
X
2.335.568
Itaguí
Malambo
Cardique - CRA
Tipo I
50.000
X
X
1.189.787
X
106.671
X
Sabanalarga
75.352
X
Soledad
550.218
X
SDA
Bogotá D.C.
EPA
Cartagena
911.271
Arjona
52.911
X
55.450
X
84.060
X
X
El Carmen
CSB
de Bolívar
Magangué
7.451.718
X
X
Turbaco
63.006
Tunja
166.856
Chiquiquirá
52.685
X
Duitama
99.683
X
Sogamoso
98.344
X
Manizales
362.904
La Dorada
67.945
Corpoamazonia
Florencia
138.820
X
CRC
Popayán
237.788
X
Valledupar
350.839
Aguachica
76.567
Agustin Codazzi
38.803
Becerril
10.169
Bosconia
31.529
Chiriguaná
14.237
Corpoboyacá
Corpocaldas
Corpocesar
CVS
X
X
X
X
X
X
El Paso
3.922
La Jagua de Ibirico
18.451
Montería
319.135
Cereté
50.446
X
Lorica
50.738
X
Montelíbano
57.934
X
X
Continúa en la siguiente página...
Contraloría General de la República
281
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Cuadro 3.5 (Continuación)
SVCA que deben operar en el país de acuerdo a MADS
Autoridad
ambiental
CAR
Codechocó
CAM
Corpoguajira
DADMA
Corpamag
Cormacarena
Corponariño
Corponor
CRQ
Carder
CDMB
Municipios
Tipo III
Tipo IV
Especial
500.000
Mayor
Problemáticas
a 500.000
a 1.500.000
a 1.500.000
Especiales
Población
a 150.000
89.162
X
Facatativá
109.909
X
Funza
65.255
X
Fusagasugá
99.304
X
Girardot
99.018
X
Madrid
62.093
X
Mosquera
71.238
X
Soacha
461.225
Zipaquirá
99.816
X
Quibdó
105.405
X
Neiva
313.493
Pitalito
69.045
Riohacha
186.733
Maicao
99.383
Santa Marta
433.727
Ciénaga
95.002
X
Fundación
53.307
X
Villavicencio
418.454
X
X
X
X
X
X
X
Acacias
52.637
Pasto
343.917
Ipiales
88.387
X
San Andrés
de Tumaco
100.261
X
Cúcuta
603.532
Los Patios
70.552
X
Ocaña
85.233
X
Pamplona
52.295
X
X
X
X
X
Villa del Rosario
76.994
Armenia
282.565
Calarcá
58.231
Pereira
386.120
X
Dosquebradas
182.316
X
Santa Rosa
de Cabal
58.704
Bucaramanga
518.471
Floridablanca
252.129
Girón
143.240
X
X
Piedecuesta
109.901
Barrancabermeja
172.993
Carsucre
Sincelejo
242.272
Ibagué
501.984
Espinal
57.752
DAGMA
Tipo II
150.000
Chía
CAS
Cortolima
Tipo I
50.000
Cali
2.232.996
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Continúa en la siguiente página...
282
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Cuadro 3.5 (Continuación)
SVCA que deben operar en el país de acuerdo a MADS
Autoridad
ambiental
CVC
Corporinoquia
Coralina
Tipo I
Tipo II
Tipo III
Tipo IV
Especial
50.000
150.000
500.000
Mayor
Problemáticas
a 150.000
a 500.000
a 1.500.000
a 1.500.000
Especiales
Municipios
Población
Buenaventura
335.256
Guadalajara
de Buga
99.460
X
Cartago
127.121
X
Jamundí
74.851
X
Palmira
237.872
X
Tuluá
173.858
X
Yumbo
93.527
Arauca
71.169
Yopal
111.237
X
San Andrés
50.896
X
X
X
X
Fuente: MADS, 2013.
(Montería, Cereté, Lorica y Montelíbano), Codechoco (Quibdó), DADMA (Santa Marta),
Cormacarena (Villavicencio y Acacías), Carsucre (Sincelejo), Corporinoquia (Arauca y
Yopal) y Coralina (San Andrés).
Según el plan de acción de la PPCCA, está proyectado al corto y mediano plazo que
las AA midan la calidad del aire usando el sistema de vigilancia definido. Es decir, a
2016 se espera estén operando los SVCA requeridos en el país de acuerdo con número
de habitantes y problemática ambiental específica. Al respecto el MADS menciona que
en 2011 informaron a las AA citadas en el cuadro 3.5 la necesidad de que diseñaran
y operaran un SVCA de acuerdo con lo establecido en el protocolo para el monitoreo
y seguimiento de la calidad del aire.
Además, de acuerdo con el Artículo 4, Parágrafo 4 de la Resolución 610 de 2010, en
un plazo de dos (2) años contado a partir de la publicación (es decir a partir del 29 de
marzo de 2012), las AA regionales, las de desarrollo sostenible y las AAU444, deben tener
diseñado y operando su SVCA conforme a lo establecido en el Protocolo para el monitoreo
y seguimiento de la calidad del aire. En el caso de los sistemas que ya estén en operación,
éstos deberán ajustarse conforme a las directrices y parámetros descritos en dicho protocolo.
Tipos de sistemas de vigilancia
En el protocolo para el monitoreo y seguimiento de calidad del aire se definen varios
tipos de sistemas de vigilancia, los cuales deben ser adaptados a las condiciones y
problemáticas específicas. Las poblaciones con menos de 50.000 habitantes y sin
problemáticas ambientales identificadas no requieren establecer un SVCA. En la gráfica
3.2 se presentan los tipos de SVCA de acuerdo al tamaño de la población.
444 Las Autoridades Ambientales a las que se refiere el artículo 66 de la Ley 99 de 1993 y el artículo 13 de la Ley
768 de 2002.
Contraloría General de la República
283
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Gráfica 3.2
Tipos de SVCA de acuerdo al tamaño de la población según lo establecido en protocolo
Elaboró: DES-CDMA-CGR.
Adicional a estos SVCA, se tienen otros dos tipos: el sistema especial de vigilancia
de calidad del aire SEVCA, establecido para cualquier población con problemáticas
específicas de calidad del aire; y el sistema de vigilancia de calidad del aire industrial (SVCAI), aplicado a actividades a las que la autoridad ambiental establezca la
obligación de implementar un SVCA445.
En la gráfica 3.3 se presenta la distribución de los tipos de SVCA en Colombia. Se
observa que predominan los sistemas de vigilancia tipo Básico con un 37%, lo que
corresponde a 7 de las 19 AA evaluadas; únicamente el 5% de las redes de monitoreo son de tipo especial (SEVCA)446. El 21% de las AA no especificaron el tipo del
sistema de vigilancia que tienen implementado.
El tipo de SVCA básico, el cual predomina en el país, debe tener ubicadas estaciones
que determinen las concentraciones más altas en el dominio del SVCA, las concentraciones típicas de zonas densamente pobladas, las concentraciones generales de fondo
y el impacto en la calidad del aire de fuentes significativas447.
Es importante evaluar si efectivamente se están cumpliendo estas condiciones y eliminar
las debilidades de los sistemas, con el fin de contar con información de calidad para
la orientación de la política.
445 MAVDT, 2010. Manual de diseño de sistemas de vigilancia de calidad del aire. Protocolo para el monitoreo y
seguimiento de calidad del aire. Bogotá. Pág. 11.
446 Información dada por las AA en cuestionario aplicado por la CGR.
447 Op cit. MAVDT, 2010. Pág. 31.
284
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Gráfica 3.3
Tipos de sistemas de vigilancia de calidad del aire (svca) existentes en el país
Datos: AA. Elaboró: DES-CDMA-CGR.
Es conveniente que las AA consideren y evalúen su problemática de calidad del aire,
con el fin de que implementen y/o fortalezcan el tipo de sistema de vigilancia que
efectivamente requiere su jurisdicción.
Por el riesgo al que pueden estar sometidas las poblaciones de las jurisdicciones de
las CAR que no tienen debidamente implementado y fortalecido el tipo de sistema de
vigilancia que efectivamente requiere su jurisdicción la CGR advierte sobre las posibles
demandas en contra del Estado que podrían ser generadas por la débil gestión de las
CAR en el control y seguimiento adecuado de la calidad del aire.
Los SVCA de acuerdo con la tecnología usada para realizar el monitoreo se clasifican en
manuales, automáticos e híbridos o mixtos. En la gráfica 3.4 se presenta la distribución
de los SVCA de acuerdo con el tipo de estaciones de monitoreo que utilizan. En el país
predominan las estaciones semiautomáticas, utilizadas en el 32% de los SVCA evaluados, seguido por las estaciones manuales usadas en el 26% de las AA. El 21% de los
SVCA usan equipos automáticos los cuales permiten tener información en tiempo real.
Para el seguimiento o análisis de la tendencia de los niveles de PM10 y PM2.5 (contaminantes a los que les aplica un límite permisible de 24 horas y anual) no resulta
tan relevante el tipo de estación de monitoreo que utilice la AA (siempre y cuando los
equipos y métodos de medición tengan aprobación EPA o Europea), es mucho más
importante que la AA cuente con un muy buen programa de aseguramiento y control
de la calidad de la información.
El aseguramiento y el control de la calidad son parte esencial de todo SVCA y aseguran
que los datos sean idóneos. Las AA deben contar con un programa de actividades que
garanticen la medición cumpliendo normas definidas y apropiadas de calidad con un
determinado nivel de confianza, con el fin de obtener datos fiables y precisos.
Contraloría General de la República
285
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Dentro de las actividades de aseguramiento de la calidad se debe incluir la determinación
de los objetivos del monitoreo y de la calidad de los datos, el diseño del sistema, la
selección de sitios de muestreo, la evaluación del equipo y la capacitación del personal.
En el control de calidad se encuentran las actividades relacionadas con la medición, la
calibración, el manejo de datos, las auditorías en campo, capacitaciones, entre otras.
Gráfica 3.4
Tipos de estaciones de monitoreo usadas en los SVCA del país
Datos: AA. Elaboró: DES-CDMA-CGR.
Contaminantes monitoreados por los SVCA
El contaminante más monitoreado448 en los SVCA del país es el PM10. En total, el
100% de las entidades mide PM10, el 68% monitorea PM2.5 y el 42% PST. En cuanto a los gases, el dióxido de azufre (SO2) y los óxidos de nitrógeno (NOx) se miden
en el 53% de las AA; el ozono (O3) y el monóxido de carbono (CO) son los menos
monitoreados, con el 37% y 32% respectivamente (Ver gráfica 3.5)449.
Es importante mencionar que los porcentajes mostrados en la Gráfica 3.5 no representan el número de equipos con los que cuentan los SVCA, sino que únicamente se
considera si el parámetro es monitoreado en algún punto del SVCA.
En la gráfica 3.6 se presenta el número de contaminantes criterio monitoreados en el
SVCA de cada AA. Se identifica que AMVA y SDA monitorean todos los contaminantes criterio establecidos en la Resolución 610 de 2010; estos sistemas de vigilancia
corresponden a los de tipo avanzado, adecuados para ciudades o zonas metropolitanas
en donde la población es mayor a 1.500.000 habitantes. Por otro lado, las entidades
CRQ y Cortolima monitorean únicamente PM10.
448 De acuerdo con los datos recogidos en el cuestionario aplicado a las AA.
449 Se tiene en cuenta únicamente que el contaminante criterio sea monitoreado por el SVCA de la AA, sin considerar
el número de equipos de cada Autoridad.
286
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Gráfica 3.5
Porcentaje de entidades que monitorean cada contaminante criterio
Fuente: AA. Elaboró: DES-CDMA-CGR.
Gráfica 3.6
Cantidad de contaminantes criterio monitoreados por cada SVCA del país
Fuente: AA. Elaboró: DES-CDMA-CGR.
Contraloría General de la República
287
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Otro de los elementos de evaluación de los sistemas de vigilancia, adicional al número
y tipo de SVCA y los parámetros monitoreados, es el referente a la adecuada ubicación
de las estaciones. Al respecto se manifiesta que si bien los puntos de medición están
en función de los objetivos que se pretende alcanzar con el sistema de vigilancia,
existe la necesidad de que las redes de monitoreo cubran los puntos más críticos. La
correcta identificación de estos sitios es consecuencia de un completo conocimiento
de la problemática de calidad del aire de la región.
La naturaleza del contaminante también es una variable que puede determinar la
ubicación del punto de monitoreo. Por ejemplo, el O3 que es un contaminante secundario, debido a que no se emite directamente a la atmósfera sino que es producto de
reacciones fotoquímicas complejas, generalmente presenta los niveles más altos viento
abajo de las principales fuentes de emisión de sus precursores (compuestos orgánicos
volátiles y óxidos de nitrógeno principalmente).
Por lo anterior, es urgente que las AA evalúen la ubicación de los puntos de monitoreo de contaminantes atmosféricos, siguiendo también lo descrito en el protocolo,
con el fin de que se dimensione de la manera acertada la problemática de calidad
del aire de su jurisdicción.
Monitoreo de material particulado inferior a 2.5 micras (PM2.5)
El PM2.5 es un contaminante crítico debido a las serias implicaciones en la salud de
la población. La evidencia científica indica que no hay un umbral seguro por debajo
del cual el material particulado no cause daños en la salud450, por lo que su monitoreo
se hace fundamental.
El estudio realizado por Pope et al (2002) muestra que por cada incremento de 10
μg/m3 de PM2.5, se aumentan todas las causas de mortalidad entre 4 y 6%, la mortalidad cardiopulmonar se incrementa entre el 6 % y 9% y la de cáncer de pulmón
entre el 8% y 14%451. En Colombia los efectos en salud del PM2.5 no han podido ser
estudiados y cuantificados debido a la carencia de monitoreo e información.
Respecto a la necesidad de monitoreo de este contaminante en Colombia, en el cuadro
3.6 se presentan las zonas en donde se debe medir según criterio del MADS.
Cuadro 3.6
Zonas que requieren monitoreo de PM2.5
Autoridad Ambiental
Necesidad de medición de PM2.5
SDA
Bogotá (Estaciones Zona Industrial Móvil, Fontibón, Puente Aranda, Kennedy, Carvajal, Sony y San Cristóbal).
AMVA
Medellín (Estaciones MED-UNFM, MED-EXSA).
Corpoboyacá
Valle del Sogamoso (Estaciones el Recreo y Nazareth).
CVC
Estaciones (Acopí, Palmira, Candelaria).
Corpocesar
Zona Minera del Cesar (Plan Bonito, Boquerón, el Hatillo, La Jagua de Ibirico).
Fuente: MADS, 2013.
450 Op cit. OMS, 2006. Pág. 19.
451 Pope CA III, Burnett RT, Thun MJ, et al. 2002. Lung cancer, Cardiopulmonary mortality, and Long-term exposure to
Fine particulate air pollution. Journal of the American Medical Association, 287. Pág. 1132-1141.
288
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Para determinar las zonas en donde se requiere monitoreo de PM2.5, el MADS se
basa en la Resolución 610 de 2010, donde se menciona que las AA competentes
deberán iniciar la medición de este contaminante, cuando se presente incumplimiento de alguno de los niveles máximos permisibles de PM10452. De las AA que
se presentan en el Cuadro 3 Corpoboyacá es la única que aún no cuenta con
mediciones de PM2.5. En el caso de Bogotá, la SDA solamente reporta información
de una estación (Kennedy), y por la problemática de calidad del aire de la ciudad
se requieren más puntos de monitoreo.
El PM2.5 por ser un contaminante nocivo para la salud no solo es monitoreado por
las entidades donde se presenta incumplimiento de alguno de los niveles máximos
permisibles de PM10453. De las 20 AA encuestadas el 60% tiene operando equipos
para la medición de PM2.5, el 20% de las entidades adquirieron los monitores pero
estos aún no están en funcionamiento454, y el 20% no ha adquirido equipos para la
medición de este contaminante455 (Ver gráfica 3.7).
El 40% de las AA encuestadas responde que dentro de su jurisdicción ha sido necesaria la adquisición y puesta en marcha de equipos de medición de PM2.5, debido
principalmente a que los niveles de PM10 sobrepasan la norma nacional456. Por otro
lado, un 20% de las entidades manifiesta que a pesar de que dentro de su jurisdicción
no se sobrepasan los niveles de PM10, poseen equipos para la medición de PM2.5, lo
que es muy conveniente para efectos de seguimiento y control.
Gráfica 3.7
Estado del monitoreo de PM2.5 según las AA encuestadas
Datos: AA. Elaboró: DES-CDMA-CGR.
452 Resolución 610 de 2010. Artículo 2. Parágrafo 1.
453 Carder, CVC, CAS, Corantioquia, Corpoguajira, CDMB, Corpocesar, Corponariño, Corponor, SDA, DAGMA y AMVA.
454 Corpamag, Cortolima, Corpocaldas y EPA.
455 Corpoboyacá, CAR, CRQ y DAMAB.
456 SDA, AMVA, EPA, CVC, CAS, CAR, Corantioquia y Corpocesar.
Contraloría General de la República
289
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Al respecto debe anotarse que las AA deben destinar los recursos requeridos para
la implementación y/o expansión del monitoreo de este contaminante, pues no solo
es primordial desde una perspectiva de salud, sino que también puede suministrar
información representativa del carbono negro, el cual contribuye al cambio climático.
Nivel de aplicación del protocolo de calidad del aire
El protocolo para el monitoreo y seguimiento de la calidad del aire fue adoptado
mediante la Resolución 650 de 2010, en la cual se establecen las directrices, metodologías y procedimientos necesarios para llevar a cabo las actividades de monitoreo
y seguimiento de la calidad del aire en el territorio nacional. Este protocolo está compuesto por el manual de diseño de sistemas de vigilancia de la calidad del aire y el
manual de operación de sistemas de vigilancia de la calidad del aire.
Las AA manifiestan que dentro de las bondades del protocolo se encuentra la estandarización de los procedimientos de medición, la unificación de criterios para el
diseño y operación de las redes, lo que permite la comparación entre regiones y tener
información base para la toma de decisiones con respecto al recurso atmosférico.
Frente a las debilidades del protocolo, las AA mencionan que éste no cubre metodologías
o guías de evaluación para parámetros no convencionales, los costos de la implementación del monitoreo son altos y carece de información respecto a los procedimientos
de caracterización y análisis químico de contaminantes y su aplicación. Por otro lado,
las entidades también manifiestan que no cuentan con los recursos necesarios para
cumplir con todo lo establecido en el protocolo.
En el cuadro 3.7 se describen las principales debilidades y fortalezas de las AA para
la aplicación del Protocolo para el monitoreo y seguimiento de la calidad del aire
según lo descrito por MADS457.
Cuadro 3.7
Debilidades y fortalezas de la aplicación del protocolo por parte de las AA
Debilidades
Fortalezas
Baja capacidad técnica de algunas Autoridades Ambientales.
Normativa de calidad del aire que facilita la gestión de la calidad
del aire por parte de las AA.
Alta rotación de personal técnico en las AA.
Protocolo con un lenguaje técnico sencillo y adaptado a las condiciones de las regiones.
Recursos económicos limitados de las AA.
Acompañamiento activo por parte del MADS a los usuarios del
Protocolo.
Regiones sin inventarios de emisiones actualizados.
Sistema de información - SISAIRE en operación, que facilita el depósito
de la información, análisis estadísticos y comunicación a la ciudadanía.
Debilitamiento de las Mesas regionales de calidad del aire.
Recurso humano capacitado en el SINA.
Fuente: MADS, 2013.
457 Estas debilidades y fortalezas son tomadas por MADS de las respuestas de la encuesta realizada por el IDEAM a
las Autoridades Ambientales en el año 2012.
290
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Las debilidades identificadas impiden la adecuada aplicación técnica del protocolo, no
permiten continuidad de los procesos realizados por las AA, dificultan los procesos de
diseño, rediseño y operación continua de los SVCA y en términos generales afectan el
cumplimiento de algunos objetivos del plan de acción de la PPCCA.
Acreditación de los SVCA en la norma NTC-ISO/IEC 17025
Los laboratorios que producen información de carácter oficial relacionada con la calidad
del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, deben estar acreditados
por el IDEAM que es la institución competente para establecer los sistemas de referencia para la acreditación de los laboratorios cuya actividad esté relacionada con
la producción de datos fisicoquímicos y bióticos del medio ambiente en Colombia458.
La acreditación que otorga el IDEAM se basa en la aplicación de la norma internacional
NTC-ISO/IEC 17025 de 2005 denominada “Requisitos generales para la competencia
de los laboratorios de ensayo y calibración”. La acreditación se otorga por medio de
una resolución y tiene una vigencia de tres años. Los procedimientos a seguir están
descritos en el Artículo tercero de la Resolución 176 de 2003.
Los SVCA deben someterse al proceso de acreditación, y además de cumplir con lo
descrito en la NTC-ISO/IEC 17025 de 2005, deben también guiarse por los dos manuales que conforman el Protocolo para el seguimiento y monitoreo de la calidad del
aire. Estos dos manuales le dan el marco a las AA, para estructurar las medidas que
debe cumplir para la acreditación. En el país únicamente los SVCA de Corpoguajira y
CVC están acreditados en la norma ISO 17025 de 2005, lo que corresponde al 10%
de las AA evaluadas (ver gráfica 3.8).
Gráfica 3.8
Estado de acreditación de los SVCA en la norma ISO 17025
Datos: AA. Elaboró: DES-CDMA-CGR.
458 Decreto 1600 de 1994.
Contraloría General de la República
291
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Corpoguajira acreditó ante el IDEAM la toma de muestra y análisis de laboratorio para
la determinación de material particulado PST y PM10, oficializado mediante Resolución
No 1067 del 4 de junio de 2012. Por su lado la CVC tiene acreditado la toma de
muestras y análisis de laboratorio para la determinación de PST, PM10 y PM2.5, y los
muestreos para la determinación de PM10, SO2, O3, CO y NO2, lo que se hizo oficial
con la Resolución No 0566 del 24 de abril de 2013. Se resalta que la CVC es la
única AA que ha acreditado métodos de medición de todos los contaminantes criterio.
La CGR, resalta la exigencia a las demás entidades para que se acrediten ante el
IDEAM considerando que este proceso tiene como fin principal generar confianza en la
actuación de los laboratorios ambientales, a través del seguimiento de procedimientos
y estándares, la provisión de resultados confiables de las mediciones de la calidad
del aire sobre los cuales se basa la toma de decisiones. Acreditarse en la norma ISO
17025 es un paso importante para determinar la competencia técnica del personal y
la validez técnica de las operaciones.
Subsistema de información sobre calidad del aire SISAIRE.
Por medio del artículo 1º de la Resolución 651 de 2010 de MAVDT, se creó el Subsistema de Información sobre Calidad del Aire (SISAIRE), como la principal fuente de
información para el diseño, evaluación y ajuste de las políticas y estrategias nacionales
y regionales de prevención y control de la calidad del aire.
El SISAIRE es un aplicativo que permite la consolidación y análisis de la información
del monitoreo de la calidad del aire en el país. Este aplicativo es administrado por el
IDEAM y alimentado por las AA o por las personas jurídicas que por requerimiento de
la autoridad ambiental necesitan implementar un monitoreo permanente de contaminantes en el aire. De acuerdo con el MADS este subsistema de información ha logrado:
• Generar el reporte del índice de calidad del aire.
• Generar el reporte gráfico del estado de la calidad del aire por estación de monitoreo, su comparación con las normas de inmisión, cálculo del porcentaje de excedencias (área fuente), comparación entre estaciones y análisis de la información
meteorológica disponible.
• Facilitar la elaboración del informe anual del estado de los recursos naturales por
parte del IDEAM.
• Contar con los datos disponibles en línea para que la ciudadanía tenga la información de la calidad del aire en el área de interés.
En la Resolución 651 de 2010 se establece que los SVCA que generen información de
forma manual deberán ingresar sus mediciones al SISAIRE mensualmente, dentro de los
cinco primeros días hábiles del mes siguiente al de la toma del dato, mientras que los
SVCA que generen información de forma automática, deberán ingresar sus mediciones al
SISAIRE semanalmente, dentro de los tres primeros días hábiles de la semana siguiente
a la de la toma de la información. El IDEAM es la entidad encargada de verificar que
las AA realicen el reporte de los monitoreos con la periodicidad establecida.
292
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Al realizar consultas en este sistema de información, la Contraloría General de la
República, encontró que la mayoría de los SVCA no cuentan con información actualizada teniendo en cuenta la periodicidad de cargue de la información establecida.
Diferentes AA tienen un retraso significativo en el cargue de la información. A continuación se presenta el estado de actualización de la información reportada por la
AA en el SISAIRE según lo reportado por IDEAM; de acuerdo con el Cuadro 3-8, las
únicas entidades que estarían cumpliendo con el tiempo establecido para el cargue
de información son Corponariño y Carder.
Cuadro 3.8
Estado de actualización de la información reportada por las AA en el Sisaire
Autoridad Ambiental
Último periodo cargado
Observaciones
AMVA
May-13
El IDEAM realizó visita en el mes de abril del presente año
CAM
Mar-13
CAR
Dic-12
Carder
Jun-13
El IDEAM realizó visita en el mes de mayo del presente año
CDMB
Dic-11
Se está realizando la gestión para que la Autoridad realice el cargue de información
Corantioquia
Ene-13
El IDEAM realizó visita en el mes de junio del presente año
Cornare
Sep-12
Corpamag
Abr-13
El IDEAM realizó visita en el mes de mayo del presente año
Corpoboyacá
Dic-06
Se cuenta con información organizada hasta el año 2012 la cual debe ser cargada
por la Corporación
Corpocaldas
Mar-13
El IDEAM realizó visita en el mes de mayo del presente año
El IDEAM realizó visita en el mes de junio del presente año
Corpocesar
May-13
Corpoguajira
Dic-12
Corponariño
Jun-13
Corponor
Mar-13
Cortolima
May-13
CRC
Jun-12
CVC
Nov-12
DAGMA
Mar-13
SDA
Ene-07
El IDEAM realizó visita en el mes de marzo del presente año
IDEAM viene trabajando en el cargue de la información por medio de Web Service
dado el volumen de la misma.
Fuente: IDEAM 2013, Corte julio 9 de 2013.
Por otro lado, de las 16 AA que se manifiestan frente a la operatividad de la plataforma
SISAIRE, un 56% menciona que este sistema no ha cumplido con las expectativas debido
principalmente a la rigidez de los formatos, la dificultad de acceder a bases acumuladas
y a que el proceso de cargue de datos es lento y dispendioso. En contraste, un 44%
de las entidades opina que el nivel de operatividad de la plataforma ha sido bueno y
que cumple con las expectativas de su formulación (Ver gráfica 3.9).
Por su parte, MADS indica que existen falencias en el cumplimiento del registro de la
información por parte de las AA que tienen la obligación de realizar esta actividad y
que, por ello, el IDEAM ha venido prestando asesoría y acompañamiento a las entidades. Además, el MADS menciona que junto con IDEAM, están evaluando la capacidad y funcionalidad del aplicativo, así como también determinando las necesidades
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293
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Gráfica 3.9
Nivel de operatividad de sisaire según autoridades ambientales
Datos. AA. Elaboró: DES-CDMA-CGR.
y requerimientos actuales y futuros de información de la calidad del aire, con el fin
de hacer los ajustes y actualizaciones que se requieran, para contar con un sistema
informático más robusto, oportuno y funcional.
Al respecto, la CGR señala la importancia que tiene el que las AA, el IDEAM y el
MADS sigan trabajando en la actualización de la información y fortalecimiento del sistema, el cual es muy útil como instrumento de seguimiento de la calidad del recurso
atmosférico en el país y como base para el desarrollo de investigaciones científicas,
entre muchas otras utilidades.
Inventarios de Emisiones
Los inventarios de emisiones son instrumentos estratégicos para la gestión de la calidad del aire, que permiten identificar las principales fuentes de emisión, el tipo y la
cantidad de contaminantes emitidos, son esenciales para formular los programas de
descontaminación y, a la vez, evaluar las opciones de mitigación y la eficacia de las
medidas implementadas.
Un inventario está formado por las estimaciones de las emisiones de contaminantes
generados por las distintas fuentes: puntuales, móviles, de área o dispersas y naturales
o biogénicas. La elaboración de un inventario de emisiones es una tarea compleja
que demanda la integración de distintas entidades y que requiere una actualización
periódica con información de alta calidad y especificidad.
Existen diversos métodos de estimación de emisiones, las cuales pueden ir desde
muestreo en fuente, hasta la extrapolación en la que se toma como referencia los
294
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Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
resultados de otros estudios con procesos equivalentes. En Colombia, el MADS no
ha adoptado hasta la fecha, el protocolo para la elaboración de inventarios de emisiones para lo cual tiene plazo hasta el 2014. Este protocolo está en proceso de
elaboración y se encuentran una serie de manuales asociados en versión borrador,
los cuales contienen lineamientos, fundamentos y procedimientos para el desarrollo
de inventarios de emisiones en el país.
Se encuentra que varias regiones del país no cuentan con inventarios de emisiones
o están desactualizados, lo que dificulta la actividad de control y seguimiento de la
calidad de este recurso. De las 20 AA encuestadas, el 75% ha realizado inventarios
de emisiones de fuentes fijas y/o móviles (ver gráfica 3.10).
La mayoría de estas corporaciones han acogido las disposiciones de la Agencia de
Protección Ambiental de los Estados Unidos (EPA) o lo descrito en el documento borrador del Protocolo de MADS.
Gráfica 3.10
Porcentaje de autoridades ambientales que ha realizado inventario de emisiones
Datos: AA. Elaboró: DES-CDMA-CGR.
Ninguna de las AA manifiesta haber realizado un inventario de fuentes de área o dispersas y son pocas las que han inventariado las emisiones de las fuentes biogénicas o
naturales. Las fuentes de área representan las fuentes emisoras numerosas y pequeñas
que se encuentran generalmente dispersas en toda la región (establecimientos comerciales y de servicios, hogares, entre otras), y en conjunto éstas producen emisiones
significativas de contaminantes al aire, los cuales se recomienda que sean incluidas
para garantizar que el inventario de emisiones esté completo.
Para la CGR es esencial que en Colombia se cuente con el protocolo para la elaboración de inventarios y se desarrollen factores de emisión propios para las condiciones
de la región, lo que permitiría estandarizar parámetros, hacer comparaciones entre
las distintas regiones del país y además tener estimaciones de las emisiones con una
Contraloría General de la República
295
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
menor incertidumbre. Además, cuando se busca conocer el origen de la mala calidad
del aire no sólo cobra importancia el inventario de emisiones de material particulado,
sino que también el de monóxido de carbono (CO), óxidos de nitrógeno (NOx), óxidos
de azufre (SOx), compuestos orgánicos volátiles (COVs), hidrocarburos (HC), y metales
con efectos tóxicos y cancerígenos.
Caracterización de Material Particulado
El material particulado presente en el ambiente está compuesto por diversas especies
químicas que incluyen iones inorgánicos, metales, carbón elemental y orgánico, entre
otras. La caracterización del material particulado comprende la identificación y cuantificación de dichas especies a través de la aplicación de diversas técnicas de análisis.
El conocimiento de la composición física y química de las partículas es importante
desde el punto de vista epidemiológico y técnico.
En Colombia aún no existen lineamientos establecidos para la caracterización de
material particulado, por lo que las AA se basan en metodologías establecidas como
las de la EPA. Del total de las entidades que respondieron el cuestionario el 45% ha
realizado caracterización de material particulado en su jurisdicción. Las AA que tienen
declaradas áreas fuente de contaminación han realizado caracterización fisicoquímica
de las partículas, actividad requerida para estas zonas (áreas fuente de contaminación
media o alta) según el plan de acción de la PPCCA.
Gráfica 3.11
Autoridades Ambientales que han realizado caracterización Material Particulado
Datos: AA. Elaboró: DES-CDMA-CGR.
296
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Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Según el plan de acción de la PPCCA, a 2014 deben estar establecidos los lineamientos para la caracterización de muestras de material particulado. El MADS, al respecto,
informa que en abril de 2013 firmó un convenio que tiene como finalidad el desarrollo
de instrumentos técnicos para la prevención y control de la contaminación del aire, y
uno de sus objetivos, es elaborar un documento con los lineamentos técnicos para la
caracterización de PM10 y PM2.5. Una vez se finalice este proceso se espera contar
con este insumo fundamental para la corrida de modelos de receptores.
Al final de la ejecución de este convenio se espera tener información sobre las técnicas de medición (toma de muestra, métodos de análisis de laboratorio, materiales,
equipos e instrumentos), el cuándo, cómo y para qué de la caracterización de material
particulado, sus aplicaciones, así como la determinación de contaminantes específicos
y la implementación de modelos receptores, entre otras.
Al respecto la CGR encuentra que se están estableciendo los lineamientos para la
caracterización de muestras de material particulado muy próximo al cumplimiento del
plan de acción a corto plazo de la PPCCA, y más aún, teniendo en cuenta la problemática de calidad del aire presente en determinadas regiones del país. El indicador para
medir la meta en donde se incluye esta actividad es el número de caracterizaciones
de material particulado en áreas fuente de contaminación media y alta, el cual seguramente no va a ser significativo porque los lineamientos aún no se han establecido.
Áreas fuente de Contaminación
Las AA competentes deberán clasificar como áreas-fuente459 de contaminación zonas
urbanas o rurales del territorio nacional, según la cantidad y características de las
emisiones y el grado de concentración de contaminantes en el aire, a partir de las
mediciones históricas con que cuenten, con el fin de adelantar los programas localizados de reducción de la contaminación atmosférica460.
Desde la adopción de la PPCCA, el MADS analiza el cumplimiento de los estándares
anuales de calidad por material particulado (PST, PM10 y PM2.5) y ha identificado
excedencias de las normas de PM10, en Bogotá, Medellín, Yumbo (Sector Industrial),
el Valle del Sogamoso (Sogamoso – Nobsa), Zona Minera del departamento del Cesar y
Bucaramanga, que dan soporte para determinar en las zonas señaladas las respectivas
áreas fuente de contaminación. Sin embargo, en el país, las únicas ciudades o zonas
en donde se han clasificado áreas fuente de contaminación del aire son Bogotá, Área
Metropolitana del Valle de Aburrá y Zona Minera del Cesar461.
En Bogotá, D.C., por medio del decreto 623 de 2011 se clasificaron las áreas-fuente
de contaminación ambiental Clase I, II y III por PM10, siendo la Clase I la más contaminante y se clasificó dentro de esta categoría las localidades de Puente Aranda,
Kennedy, Bosa y Tunjuelito, así como las UPZ 76, 77 y 112 de la localidad de Fontibón, y las UPZ 63, 64, 65, 66, 67, 68, 69 y 70 de la localidad de Ciudad Bolívar.
459 Es una determinada zona o región, urbana, suburbana o rural, que por albergar múltiples fuentes de emisión, es
considerada como un área especialmente generadora de sustancias contaminantes del aire.
460 Decreto 979 de 2006. Artículo 5.
461 MADS, 2013.
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297
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Con el acuerdo metropolitano N° 08 del 25 de marzo de 2011, el Área Metropolitana
del Valle de Aburrá declaró a todo el Valle como un área-fuente de contaminación, y
las estaciones seleccionadas para su definición se ubicaron en el norte, centro y sur
de la cuenca atmosférica.
En la zona carbonífera del Cesar mediante la Resolución 386 del 7 de marzo de 2007
del MAVDT, se identificaron en la zona carbonífera del Cesar cuatro (4) áreas fuente de
contaminación, las que comprenden, clase media (Boquerón y La Loma) y clase moderada (La Aurora y en La Palmita)462. En esta zona, con nuevas Resoluciones se han
reclasificado las áreas de contaminación año tras año. Según los datos de calidad del
aire, el programa de descontaminación no ha mostrado los resultados esperados, lo que
inquieta sobre la razón de ser de la declaración de las áreas fuente de contaminación.
En algunas AA hace poco se iniciaron los procesos de diagnóstico para la declaratoria
de áreas fuente. Tal es el caso de la CAR463 y Corpoboyacá464. Estos dos casos, son
llamativos dados los serios problemas de calidad atmosférica por material particulado
(MP) y emisiones asociadas a las actividades de minería de materiales de construcción en la zona del municipio de Soacha, y de hornos para la producción de Coque.
En cuanto al valle de Sogamoso, Corpoboyacá menciona que en el año 2010 contrató
la elaboración del diagnóstico para la declaración de área fuente de contaminación
atmosférica y que dentro de los resultados se encontró que los sectores que mayor
aportan emisiones de contaminación del aire en la zona son el sector calero y alfarero
y se determinó la necesidad de implementar un programa de reducción de la contaminación del aire para estos sectores. Sin embargo, no existe aún una declaratoria de
área fuente del valle de Sogamoso.
Para la declaración de las áreas fuente en el país, generalmente se ha tenido en cuenta el grado de concentración de contaminantes en el aire, a partir de las mediciones
históricas, cómo lo establece la Resolución 601 de 2006.
La Contraloría considera urgente hacer un análisis detallado de la problemática de calidad
del aire de la zona o región para la declaración de áreas fuente, basándose en los datos
generados por el SVCA, un buen inventario de emisiones y en lo posible, la información
dada por una modelación de la calidad del aire. Lo anterior con el objetivo de asegurar
que las medidas contempladas en el plan de descontaminación sean realmente efectivas, y que se pueda diferenciar áreas contaminadas de áreas fuente de contaminación.
Programas de Reducción de la Contaminación
En las zonas en donde se excedan las normas de calidad del aire, la AA competente,
con la participación de las entidades territoriales, autoridades de tránsito y transporte,
de salud y del sector empresarial, deberá elaborar un programa de reducción de la
462 En la zona carbonífera del Cesar después de 2007 se han realizado cambios a las áreas fuente de contaminación
por medio de distintas Resoluciones.
463 Convenio 746 de 2012 con la Universidad Nacional de Colombia.
464 Convenio CNV-2011157 entre Corpoboyacá y UNIBOYACÁ y Consultoría OCC-2010005 Corpoboyacá y Planeta
Azul para las zonas de Samacá y Valle de Sogamoso respectivamente.
298
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Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
contaminación465. Este programa debe estar constituido por medidas que permitan
reducir los niveles de concentración de los contaminantes a niveles por debajo de los
máximos establecidos en la normatividad.
Se encuentra para el país, que no solo las ciudades o zonas con áreas fuente de
contaminación declarada cuentan con un programa de descontaminación. Según lo
especificado por las 19 entidades evaluadas, cuentan con Plan de reducción de la
contaminación: Secretaria Distrital de Ambiente (SDA), Área Metropolitana del Valle
de Aburra (AMVA), Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente de
Barranquilla (DAMAB), Departamento Administrativo de Gestión del Medio Ambiente
(DAGMA), Establecimiento Público Ambiental (EPA), Corponor, CAR, CAS, Corantioquia,
Corpocesar, Corpoboyacá, CDMB y Carder, lo que corresponde a un 65% de las AA
evaluadas (ver gráfica 3.12).
Gráfica 3.12
AA que cuentan con programas de reducción de contaminación del aire
Datos: AA. Elaboró: DES-CDMA-CGR.
Todas las zonas que se han declarado áreas fuente de contaminación cuentan con
programa de reducción de la contaminación del aire. Mediante el Decreto 98 de 2011
Bogotá D.C, adoptó el plan decenal de descontaminación del Aire. Con el Acuerdo N°
08 del 25 de marzo de 2011 se adoptó el plan de descontaminación del aire para la
región Metropolitana del Valle de Aburrá. En cuanto a la zona minera del Cesar, con
la Resolución 2176 de diciembre de 2007 de MAVDT, se estableció el programa de
reducción de la contaminación para estas áreas, en el cual se incluyen obligaciones
para las diferentes entidades públicas y privadas involucradas.
Por último, la CGR encuentra que algunas de las AA que afirman contar con programas
de reducción de la contaminación, en realidad hacen referencia a diferentes actividades
465 Resolución 610 de 2010. Artículo 9.
Contraloría General de la República
299
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
que se relacionan con los resultados del SVCA, verificación periódica de fuentes fijas,
operativos de control, evaluaciones en jornadas de reducción de la movilidad, etc., pero
que como tal no constituyen programas sistemáticos, orgánicos, y debidamente estructurados con objetivos, actividades, responsables, metas e indicadores. Cabe agregar que
la existencia formal de los programas de reducción, por si mismos, no son suficiente
para conseguir los objetivos previstos, más aun si dichos programas no se cumplen.
La CGR hace un llamado a las AA y demás entes involucrados, a que efectivamente
desarrollen, hagan seguimiento y control al cumplimiento de las medidas de los programas de descontaminación, con el fin de reducir la concentración de los contaminantes
a niveles por debajo de los máximos establecidos en la normatividad.
Programas de contingencia formulados para atender episodios de contaminación
Los planes de contingencia por contaminación atmosférica son el conjunto de estrategias,
acciones y procedimientos preestablecidos para controlar y atender los episodios por
emisiones atmosféricas que puedan eventualmente presentarse en el área de influencia
de actividades generadoras de contaminación atmosférica, para cuyo diseño han sido
considerados todos los sucesos y fuentes susceptibles de contribuir a la aparición de
tales eventos contingentes466.
A abril de 2013, la CGR no tiene conocimiento de que haya sido formulado algún
plan de contingencia para atender episodios de contaminación por parte de las AA
competentes467. Sin embargo, de las 20 AA encuestadas, el 60% menciona que no
han formulado este programa de contingencia468, mientras el 40% restante si cuenta
con este plan para atender episodios de contaminación469 (ver gráfica 3.13).
Es de mencionar que algunas de las AA que señalan tener estos programas no relacionan los mismos, o incluyen actividades diferentes a lo que se espera sea un esquema
estructurado con tal fin. Por ejemplo, Corpamag relaciona la exigencia de los planes
de contingencia a los titulares de permisos de emisiones, lo cual claramente dista de
ser un programa de contingencia para atender episodios de contaminación.
El que las AA formulen e implementen los planes de contingencia es fundamental para
contribuir de modo efectivo al cuidado de la salud de toda la población, especialmente a
la protección de la población más vulnerable, durante situaciones críticas de contaminación.
Como se establece en el Decreto 979 de 2006, el plan de contingencia debe contar con
la participación, colaboración y consulta de las autoridades territoriales, las autoridades de
tránsito y transporte, de salud y del sector empresarial.
Es necesario que las AA que han declarado áreas fuente de contaminación elaboren
e implementen los planes de contingencia e impongan a los agentes emisores responsables, la obligación de tener estos planes, exigiéndoles la comprobación de eficacia
466 Decreto 979 de 2006. Artículo 4.
467 Fuente principal: MADS.
468 Corponariño, Corpoguajira, CRQ, Carder, Corpoboyaca, CVC, CAS, Corpocaldas, Corpocesar, Cortolima, Corantioquia y DAGMA.
469 SDA, AMVA, EPA, DAMAB, Corpamag, CAR, Corponor y CDMB.
300
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Gráfica 3.13
Porcentaje (%) de aa que cuentan con programas de Contingencia
Datos: AA. Elaboró: DES-CDMA-CGR.
de los mismos, asegurando así que durante estos eventos se minimice el riesgo de
afectación a la salud, el bienestar y la seguridad de la población.
Además, resulta importante hacer referencia a lo establecido en el Decreto 979 de 2006
sobre los niveles de prevención, alerta y emergencia por contaminación del aire. Los niveles
de prevención, alerta y emergencia son estados excepcionales de alarma que deberán ser
declarados por las autoridades ambientales competentes ante la ocurrencia de episodios que
incrementan la concentración y el tiempo de duración de la contaminación atmosférica470.
Respecto a lo anterior, la Contraloría considera que el sistema de monitoreo y de análisis de datos con el que cuentan varias AA, no es posible establecer estos eventos o
episodios en los que las concentraciones y el tiempo de exposición de cualquiera de
los contaminantes es igual o superior a lo establecido en la Resolución 610 de 2010.
Para la efectiva atención de estos episodios de contaminación, se requiere contar con
sistemas de monitoreo y análisis de datos en tiempo real. Esta limitación afecta la
consecución de los objetivos de la PPCCA.
Implementación de la reglamentación sobre fuentes fijas
El MADS en el año 2008 emitió la Resolución 909 “por la cual se establecen las
normas y estándares de emisión admisibles de contaminantes a la atmósfera por
fuentes fijas y se dictan otras disposiciones”. Posteriormente, en octubre de 2010,
mediante la Resolución 760 adoptó el Protocolo para el Control y Vigilancia de la Contaminación Atmosférica generada por fuentes fijas, el cual estableció los lineamientos
técnicos para la evaluación, seguimiento y control de las emisiones contaminantes.
470 Decreto 979 de 2006, artículo 2.
Contraloría General de la República
301
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
A partir del año 2012, luego de dos años de la adopción del protocolo, la Dirección de Asuntos Ambientales, Sectorial y Urbana, profundizó el seguimiento de la
implementación y cumplimiento de la Resolución 909 de 2008 y del protocolo, a
través de la interacción con los sectores productivos, en lo referente al cumplimiento
de requisitos técnicos y estándares de emisión, identificando la necesidad de crear
líneas de trabajo entre las AA y los sectores productivos.
El MADS encontró que el nivel de incumplimiento de los estándares de emisión se
encuentra entre el 5% y 10%. Así mismo, precisó que el número de informes recibidos no corresponde al tamaño de las actividades industriales propias de las regiones
evaluadas y que en algunos casos “…los contaminantes monitoreados no corresponden
a las actividades evaluadas…”471.
Las 20 AA (incluidas CAR y autoridades urbanas) encuestadas, precisaron que la evaluación de la implementación de la reglamentación sobre fuentes fijas por lo general
se realiza semestral y anualmente. Algunas de las AA no especificaron la frecuencia
de la evaluación y además hay algunas que no la realizan472. Las frecuencias de las
entidades que si realizan la evaluación, se presentan en la gráfica 3.14.
Gráfica 3.14
Frecuencia de evaluación de reglamentación de
fuentes fijas por las AA
Datos: AA. Elaboró: DES-CDMA-CGR.
Si bien se han adoptado normas473 y protocolos474, y la Dirección de Asuntos Ambientales, Sectorial y Urbana del MADS ha enfatizado en el seguimiento a partir de
2012, el nivel de incumplimiento encontrado (entre el 5 y 10%) en los estándares de
471 Respuesta del MADS a la CGR. Pág 18
472 SDA, DAGMA, AMVA, EPA, Corpoboyaca, CAS, Corpocaldas, Corpoguajira, Cortolima y Corponor.
473 Resolución 909 de 2008.
474 Resolución 760 de 2010.
302
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
emisión es considerable. Además, el hecho de que el número de informes recibidos,
base de los resultados, no correspondan al tamaño de las actividades industriales
de las regiones evaluadas, indica para la CGR que se hace necesario realizar una
estricta revisión de los mismos.
Aplicación del protocolo de control y vigilancia de la contaminación atmosférica por fuentes fijas
El MADS señala sobre la aplicación del protocolo que este “debe ser aplicado por las empresas sujetas a control, los consultores ambientales, los laboratorios de calidad del aire
y las autoridades ambientales en cumplimiento de sus funciones”. Según este ministerio
durante el período 2010 – 2011 se socializó la norma a todos los actores involucrados
y con interés en el tema.
Según las AA encuestadas, se realizaron principalmente controles por la altura de los
puntos de descarga de las chimeneas, para comprobar el cumplimiento de la normatividad relacionada con fuentes fijas, y también se aplicó el protocolo por medio de
las evaluaciones de emisiones atmosféricas y los planes de contingencia.
De acuerdo con los documentos y respuestas al cuestionario aplicado se encuentra
que la gestión del MADS y de las AA se ha limitado a la socialización de la norma,
y al control de altura de los puntos de descarga de las chimeneas, sin referenciar
otros criterios de importancia, como la ubicación, continuidad, y caracterización de las
emisiones mismas, es decir no se está cumpliendo rigurosamente con lo requerido.
Programa de acreditación de laboratorios de medición de fuentes fijas
El IDEAM señaló que con corte al 8 de Marzo de 2013 ha acreditado 61 laboratorios y/o empresas consultoras que realizan mediciones en la matriz aire; de estos,
36 se encuentran acreditados para la toma de muestras en emisiones de fuentes
fijas y 42 están acreditados en análisis de laboratorio de variables relacionadas
con emisiones de fuentes fijas.
Respecto a las 20 AA encuestadas y el estado de acreditación de laboratorios de análisis de emisiones de fuentes fijas, solamente se cuenta con el laboratorio de calidad
ambiental de Corantioquia y la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca
(CVC), es decir, solo el 10% de las entidades encuestadas cuenta con laboratorio de
medición de fuentes fijas acreditado. (gráfica 3.15).
Resulta preocupante que tan sólo dos (2) AA tengan laboratorios acreditados. A juicio
de la Contraloría ello constituye un rezago injustificable, más si se tiene en cuenta
el tiempo transcurrido del plan de acción de la PPCCA para dicha meta y el papel
fundamental de la acreditación de laboratorios dentro del desarrollo de la misma.
Contraloría General de la República
303
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Gráfica 3.15
Porcentaje de AA con laboratorio para emisiones de fuentes fijas
Datos: AA. Elaboró: DES-CDMA-CGR.
Sectores productivos con dificultades para cumplir con la reglamentación
de fuentes fijas
Para el MADS, entre los sectores productivos con dificultades en el cumplimiento de
la reglamentación en materia de emisiones contaminantes al aire están: cerámica
no refractaria (ladrilleras)475, aprovechamiento de residuos de palma, cementero (coprocesamiento residuos no peligrosos), crematorios476, producción de carbón vegetal477
y actividades textiles (tintorerías)478.
De las AA evaluadas479, DAMAB, Corponariño y Corpocesar expresan que dentro de
sus jurisdicciones no existen dificultades para el cumplimiento de la norma de emisiones de fuentes fijas. En las 16 entidades restantes, es decir en el 80% de las AA se
presentan problemas con el cumplimiento de la norma, y sus respuestas se muestran
en el Cuadro 3.9 y en la Gráfica 3.16.
475 Fajardo, M. Valoración económica de los Ecosistemas de Manglar del Pacifico Vallecaucano. Universidad del Valle,
Cali, 2009. Citado en: Estudio de valoración económica del DMI de Cispatá. CVS.
476 Debido a las características propias del sector, en especial en lo referente a los volúmenes de cremación en pequeños municipios, en materia de emisiones se ha evidenciado una dificultad en el cumplimiento de la regulación
en lo referente a la frecuencia de monitoreo.
477 En Cundinamarca se concentra la producción de carbón vegetal, la cual se viene realizando a través de quemas
abiertas prohibidas en el país, lo que ha llevado a las Autoridades Ambientales a promover la formalización del
sector a través de la incorporación de procesos de carácter industrial, bajo estricto cumplimiento de las normas
ambientales.
478 En la industria de acabados textiles se concentra gran parte de las calderas de carbón del país. La falta de mantenimiento y de buenas prácticas de producción acompañados de la baja capacidad de inversión y la informalidad
del sector han dificultado la modernización de las calderas y del sector en general (transformación tecnológica,
cambio a gas natural).
479 Cortolima no respondió.
304
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Cuadro 3.9
Sectores con dificultad para cumplir con la reglamentación de fuentes fijas
Sectores con dificultad para cumplir
con la reglamentación de fuentes fijas
Porcentaje
Número de respuestas
7,7
3
Sector Ladrillero
23,1
9
Actividades con combustibles sólidos
15,4
6
Sector Cementero
12,8
5
Sector de la Construcción
2,55
1
Reencauche de llantas
Sector Textil
2,55
1
Sector Comercio
7,7
3
Hornos Crematorios
7,7
3
Calderas
7,7
3
Extracción de Aceite
5,1
2
Sector Azucarero
7,7
3
Total
100
39
Fuente: AA. Elaboró: DES-CDMA-CGR.
Gráfica 3.16
Sectores con dificultad para cumplir con la reglamentación de fuentes fijas
Datos: AA. Elaboró: DES-CDMA-CGR.
Si bien se han identificado los sectores productivos con dificultades para cumplir con
la reglamentación de fuentes fijas, no se ven reflejadas las acciones concretas para
superar la situación, frente a lo cual considera la Contraloría, que hay un reto por
concretar por parte de las AA y ministerios de los sectores involucrados. En este sentido
para la CGR las AA deben imponer las medidas contempladas en la Ley 1333/09.
Contraloría General de la República
305
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Incorporación del RUNT en los informes generados sobre emisiones de fuentes
móviles
De acuerdo con el MADS, desde el año 2009 los comercializadores, representantes
de marca, importadores, fabricantes y ensambladores deben realizar la medición de
emisiones contaminantes por lo menos al 25%, por cada modelo, de los vehículos
producidos, ensamblados, importados, fabricados o comercializados, que vayan a
circular en el país. Además esta información debe ser enviada anualmente a fin de
evaluar el nivel de cumplimiento de los vehículos que van a circular. Como resultado
de este análisis se encontró que la mayoría de los vehículos que van circular en el
país estarían en la capacidad de cumplir con los nuevos estándares propuestos.
De las 20 AA encuestadas, cinco480, es decir el 25%, aplica la información de RUNT
en sus informes de fuentes móviles. El resto de las AA, es decir el 75%481, manifiestan
no tener acceso a la plataforma del RUNT y por ende, no utilizan esta información.
Además expresan que los Centros de Diagnóstico Automotriz (CDA) son los encargados
de subir este tipo de información al RUNT. La Secretaria Distrital de Ambiente (SDA)
manifiesta que la información registrada en el RUNT no es utilizada para los informes
sobre fuentes móviles, sino que solo sirve para comprobar la existencia de la revisión
técnico- mecánica y de gases (ver gráfica 3.17).
Gráfica 3.17
Porcentaje (%) de AA que usan información del RUNT en informes de fuentes móviles
Datos: AA. Elaboró: DES-CDMA-CGR.
De acuerdo con la información remitida, la incorporación del RUNT en los informes
generados sobre emisiones de fuentes móviles por parte de las AA es muy deficitaria,
solo cinco de ellas incorpora esta información. Es preocupante que el 75% de las AA
no tenga acceso a la plataforma del RUNT.
480 DAGMA, DAMAB, EPA, Corponariño y Carder.
481 CAR, Corponor, CRQ, Cortolima, Corpoguajira, Corpocesar, Corpocaldas, Corpamag, CAS, CVC, AMVA, Corantioquia, CDMB, Corpoboyacá y SDA.
306
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Implementación de la reglamentación sobre fuentes móviles
Desde el año 2010, el MADS con el apoyo de las AA locales y entidades educativas
ha desarrollado y apoyado diferentes estudios, que permiten la evaluación y análisis de
la reglamentación vigente en fuentes móviles. Entre estos estudios se encuentra el de
“Revisión y modificación de procedimientos de auditoría, estandarización y determinación
de los límites máximos permisibles para fuentes móviles accionadas con motor diesel”
realizado en el 2010 entre la Universidad Nacional de Colombia y la Secretaría Distrital
de Ambiente (SDA), y en el cual el MADS formó parte del comité técnico. Este estudio
desarrolló un manual de auditoría de equipos de medición de opacidad a seguir por la
SDA. Así mismo, presentó una propuesta de nuevos valores máximos permisibles de
opacidad para el parque automotor a base de diesel en la ciudad de Bogotá, la cual se
divide en 8 categorías vehiculares según vehiculares según su modelo.
Algunas de las principales conclusiones del estudio son: la necesidad de actualizar los
métodos de medición de los vehículos que operan a gas natural; fortalecer el sistema de
certificación de las AA a los CDA, así como el nivel de entrenamiento del personal de las
mismas; la necesidad de implementar sistemas de medición de emisiones contaminantes más
sensibles para el seguimiento y control de vehículos diésel de tecnologías más avanzadas; y
la necesidad de actualizar los límites máximos permisibles de emisión de vehículos diésel,
considerando las condiciones de mantenimientos de éstos y la altitud del sitio de medición.
En el 2010 el MADS evaluó junto con la SDA los reportes del 25% de los modelos,
de los vehículos producidos, ensamblados, entre otros, que vayan a circular en el país,
de acuerdo a lo establecido en el artículo 13 de la Resolución 910 de 2008 y los
operativos en vía para motocicletas, lo que permitió identificar de forma preliminar
la necesidad de actualizar los límites permisibles de emisión de estos vehículos, con
énfasis en las motocicletas de 2 tiempos. Para la CGR de acuerdo con la información
suministrada, los indicadores presentados muestran un amplio rezago entre la creación
de norma (2008) y el inicio de las evaluaciones (2010), pero más grave aún con la
generación de medidas correctivas complementarias.
Modificaciones de las normas técnicas colombianas relacionadas con gases
contaminantes para fuentes móviles
Según las entidades consultadas, las normas técnicas colombianas referentes al tema
de fuentes móviles han sido actualizadas y/o modificadas en los siguientes aspectos:
a.Niveles máximos y procedimiento para medir concentraciones de diésel.
b.Niveles máximos y procedimiento para medir concentraciones de gasolina.
c. Niveles máximos y procedimiento para medir concentraciones en motos de 2 y 4 tiempos.
Un 40% de las AA no responden o manifiestan no conocer las modificaciones o actualizaciones que han registrado estas normas482. De acuerdo con lo expresado por el
60% de las AA, las normas técnicas modificadas o actualizadas son:
482 CRQ, DAMAB, Corpamag, Corpocesar, Corpoguajira, Corponor, Cortolima y Corpocaldas.
Contraloría General de la República
307
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Cuadro 3.10
NTC actualizadas o modificadas para fuentes móviles
Normas NTC actualizadas y/o modificadas
NTC 4983
NTC 5365
NTC 4231
NTC 5375
NTC 5385
NTC 4194
Fuente: AA. Elaboró: DES-CDMA-CGR.
Sobre autorizaciones de medición de fuentes móviles
De acuerdo con el IDEAM, a 8 de marzo de 2013 el programa de autorización para
realización de medición de emisiones generadas por fuentes móviles cuenta con trece
(13) autorizados, de los cuales el Área Metropolitana del Valle de Aburrá, es la única
AA que ha finalizado el proceso de autorización. Adicionalmente, el programa cuenta
con un total de treinta y ocho (38) procesos entre seguimiento de autorización y procesos de autorización inicial.
Es clara la necesidad de modificación y estandarización de los procedimientos de
auditoría y límites máximos permisibles, en particular, para motores diésel y vehículos que operan con gas natural; igualmente es perentorio fortalecer los sistemas de
certificación en los centros de diagnóstico automotor (CDA). Pero es preocupante que
a la fecha (el corte de la información es marzo de 2013) solo una AA, el AMVA,
haya finalizado el proceso de autorización para realización de medición de emisiones
generadas por fuentes móviles.
Procedimiento para la autorización y seguimiento del proceso de
medición de emisiones contaminantes en fuentes móviles
El IDEAM, a través de la Resolución 2509 de 2010, estableció el procedimiento
de autorización y seguimiento del proceso de medición de emisiones contaminantes
generadas por fuentes móviles, para AA, laboratorios ambientales, comercializadores
representantes de marca, fabricantes, ensambladores e importadores de vehículos y/o
motocicletas, motociclos y moto-triciclos.
Las AA manifiestan guiarse por diferentes procedimientos para la autorización y seguimiento del proceso de medición de emisiones contaminantes en fuentes móviles.
Entre las guías que utilizan están: procedimientos implementados por los Centros de
Diagnóstico Automotor (CDA), las resoluciones del IDEAM (2509 de 2010), procedimientos internos y otras normas tales como la Resolución 653 de 2006 de MAVDT,
la 3500 de 2005 de Mintransporte y MAVDT, entre otras. Ver cuadro 3.11.
Las AA, como parte del proceso de seguimiento y control a las fuentes móviles, pueden
realizar la medición de emisiones contaminantes, para lo cual se someten a auditorías
por parte del IDEAM. En este sentido, precisa el MADS que en diciembre del año
308
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Cuadro 3.11
Procedimiento para la autorización y seguimiento del proceso
de medición de emisiones contaminantes en fuentes móviles
Procedimiento guía para la autorización
y seguimiento del proceso de medición
de emisiones contaminantes en fuentes móviles
%
Número de AA
CDAS
10
2483
IDEAM
25
5484
Otras Normas
15
3485
Procedimientos Internos
20
4486
No contestan
30
6487
100
20
Total
Fuente: AA. Elaboró: DES-CDMA-CGR.
2010, el IDEAM, realizó la capacitación a las AA con relación al procedimiento de
autorización y seguimiento del proceso de medición de emisiones contaminantes generadas por fuentes móviles establecido en la Resolución 2509 de 2010. Adicionalmente,
creó una línea de atención al usuario para acompañar este proceso.
La política de uso de combustibles limpios para el sector transporte,
tecnologías limpias y desintegración vehicular
Las actividades emprendidas por el MADS en el marco de la utilización de combustibles limpios, corresponden principalmente a la actualización normativa (para el
caso del diésel y la gasolina) y a la generación de incentivos para vehículos híbridos,
eléctricos y dedicados a gas (para el caso de la utilización de energía eléctrica como
combustible y el gas natural). En cuanto a las actividades, mecanismos y estrategias
promovidos por el MADS relacionadas con el ingreso al parque automotor de vehículos
que funcionen con tecnologías limpias, en la Resolución 2604 de 2009 se establece
la exigencia de buses EURO IV en las zonas del país donde el diésel cuenta con 50
ppm de azufre. Los vehículos EURO IV emiten 87% menos material particulado que los
vehículos que actualmente circulan, pero requieren diésel de máximo 50 ppm de azufre
para funcionar cumpliendo este estándar, de no ser así, no tendrían sentido los EURO
IV, cabe recordar que el objeto de la norma en su parte motiva es la salud pública.
Además, el MADS busca hacer esta misma exigencia de EURO IV a los camiones
mediante la actualización de la Resolución 910 de 2008, que está en modificación
desde mediados de 2011. La Resolución 2604 de 2009 sólo define cuáles son los
combustibles limpios y establece los límites máximos de emisión permisibles que
483 CRQ y DAMAB.
484 Corpoguajira, Corpocaldas, AMVA, Corantioquia y CDMB.
485 SDA, Corpoboyacá y Corponariño.
486 Carder, DAGMA, CVC y Corpocesar
487 CAS, CAR, Corponor, Cortolima, Corpamag y EPA.
Contraloría General de la República
309
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
deben cumplir los buses de transporte público que ingresan al parque automotor del
país, donde se cuenta con diésel limpio (diésel con máximo 50 ppm de azufre). La
exigencia del diésel de 50 ppm de azufre, se establece en la Resolución 18 2087 de
2007 y en la Ley 1205 de 2008.
Desde el 1 de enero de 2013, todos los vehículos que se vinculen a la prestación del
servicio público de pasajeros con radio de acción metropolitano, distrital o municipal
en cualquier lugar del país, deben cumplir con el estándar de emisión establecido en
la norma (EURO IV) según lo establecido en la Resolución 2604 de 2009.
Por otra parte, en la reciente Reforma Tributaria, Ley 1607 de 2012, por solicitud del
MADS se incluyó la reducción de IVA a buses y taxis eléctricos (incluyendo sus chasises
y carrocerías) que operen en la prestación del transporte público. De acuerdo con el
artículo 48 de esta ley, los anteriores vehículos están gravados con una tarifa de 5%
de IVA, inferior a la tarifa que deben pagar los taxis y buses que operan con diésel y
gasolina, al tiempo que los vehículos eléctricos están excluidos del impuesto al consumo.
En el marco de la desintegración vehicular, el MADS ha acordado trabajar de manera
conjunta con la Fiscalía General de la Nación con el fin de definir y ejecutar acciones para priorizar, del universo de vehículos existentes en patios de esta institución,
aquellos que serían factibles de entrar a un proceso de desintegración, así como de
establecer recomendaciones de manejo ambiental en tales instalaciones.
La gestión del MADS en cuanto al uso de combustibles limpios para el sector transporte y tecnologías limpias se resume en la actualización normativa para el diésel y
la gasolina488, y a la generación de incentivos para vehículos híbridos, eléctricos y
a gas. Sin embargo, la exigencia de buses EURO IV en las zonas del país donde el
diesel cuenta con 50 ppm de azufre, parece ser insuficiente, pues dicha medida por
sí sola no garantiza resultados óptimos, sino que debe darse una combinación de
medidas que incluye la adopción e implementación de filtros para las emisiones, así
como controles más rigurosos, en los diferentes niveles de la cadena de producción y
distribución de combustibles489.
Por su parte del Ministerio de Minas y Energía (MME), manifiesta que dado que Ecopetrol
S.A. es la empresa que produce y suministra el mayor porcentaje de los combustibles
para el sector transporte, ha realizado seguimiento al desarrollo del proyecto de hidrotratamiento de combustibles de la refinería de Barrancabermeja, puesto en operación en
el 2010, y a los proyectos de modernización de la refinería de Barrancabermeja y de
modernización y expansión de la refinería de Cartagena. Estos proyectos le permitirán al
país contar con combustibles más limpios para consumo en todo el territorio nacional:
diésel (ACPM) con máximo 50 ppm y gasolinas con máximo 300 ppm de azufre.
Un aspecto relevante es que las exenciones a los municipios de frontera, suma a la
problemática mencionada, el ingreso de combustibles provenientes de Venezuela con
altos contenidos de azufre, lo que constituye una pérdida del esfuerzo realizado por
las refinerías colombianas, esto como consecuencia de la ausencia de controles efectivos a su comercialización, lo cual puede agravarse con exoneraciones en municipios
ubicados cada vez más al interior del país y alejados de las fronteras.
488 Resolución 18 2087 de 2007, Ley 1205 de 2008, Resolución 2604 de 2009.
489 Notas de la entrevista con el experto Christopher Weaver.
310
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Además, continúa apoyando la política de producción y uso de biocombustibles, estableciendo mezclas obligatorias de éstos con los combustibles fósiles. De esta forma,
en el territorio nacional se tienen mezclas de alcohol carburante con gasolina motor
del 8%, y mezclas de ACPM con biodiesel, que varían entre el 8 y 10%.
De forma complementaria, se ha continuado incentivando el uso del Gas Natural
Comprimido Vehicular (GNCV), para lo cual se ha iniciado el proceso de integración
de la información de los agentes asociados al sector de GNCV a través del Sistema
Información de Combustibles Líquidos (SICOM), de conformidad con los lineamientos
del Plan Nacional de Desarrollo 2010.
En concordancia con el uso de combustibles limpios en el país, el Ministerio de
Transporte, manifiesta a la CGR que expidió la Resolución 12379 de 2012490, en la
cual se estableció que los vehículos deben contar con el certificado de emisiones por
prueba dinámica y visto bueno por el protocolo de Montreal (CEPD) como presupuesto
para la procedibilidad de la matricula inicial.
Así mismo, relacionado con la adopción de estrategias nacionales de desintegración de
vehículos, ha realizado diferentes gestiones entre las cuales se encuentran: i) Programa de
Renovación del Parque Automotor de Carga491. ii) Cancelación de la licencia de Transito por
decisión voluntaria del propietario. iii) Estructuración del acto administrativo para reglamentar
la operación y funcionamiento de las desintegradoras. iv) Establecimiento de beneficios tributarios y económicos para los vehículos que usen combustibles y tecnologías más limpias.
El Ministerio de Transporte, en aras de ser partícipe en la reducción de la contaminación, además reporta acciones relacionadas con estimular el uso de sistemas
alternativos de transporte acorde con los planes de movilidad, promoción de la
intermodalidad y del uso de modos no motorizados para disminuir los costos de
transporte, las externalidades asociadas al transporte motorizado y, simultáneamente,
aumentar la accesibilidad a los servicios urbanos de poblaciones vulnerables, no
obstante, los rezagos existentes en la infraestructura, redundan en mayor consumo
de combustibles y por ende generan mayor contaminación.
Efectividad de los SITM en la movilidad y su incidencia en mejoramiento
de la calidad del aire.
De acuerdo con el MADS en el año 2010 se llevó a cabo el estudio: “Desarrollo de
una estrategia ambiental integrada para una movilidad sustentable en Bogotá”, el
cual estimó que teniendo en cuenta la sustitución de buses contemplada en la implementación del SITP y que estos buses deben cumplir con la tecnología EURO IV, en
los primeros 10 años de implementación del SITP las emisiones totales de material
particulado generadas por los buses de transporte público de Bogotá se reducirían
aproximadamente en más del 74%. Este 74% corresponde en un 63% a la exigencia
de vehículos EURO IV para Bogotá de acuerdo con la Resolución 2604 de 2009.
490 “Por la cual se adoptan los procedimientos y se establecen los requisitos para adelantar los trámites ante los organismos de tránsito”.
491 Referente al transporte público, la meta es chatarrizar 16.000 vehículos una vez estén operando completamente
todos los Sistemas Integrados de Transporte Masivo SITMs. Marzol de 2013, han chatarrizado 11.000 vehículos.
Contraloría General de la República
311
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
El Ministerio de Transporte, reporta el fomento del estímulo al uso de sistemas de
transporte público masivo y colectivo por encima del transporte público individual de
pasajeros. A marzo de 2013 manifiesta que se han implementado y se encuentran
operando 7 sistemas tronco-alimentados en ciudades con más de 600.000 habitantes
(SITMs) y 7 sistemas estratégicos en ciudades intermedias (SETPs). Se espera que tras
la consolidación de estos sistemas se logre aumentar la proporción de viajes hechos
en transporte público, en comparación con los que se hacen en vehículo privado.
En lo que concierne a ordenar el transporte público en los principales centros urbanos, de acuerdo con lo establecido en los planes de movilidad y la reglamentación
vigente, y en cuanto a establecer desincentivos al uso del transporte particular más
contaminante, el Ministerio de Transporte ha venido trabajando en estrategias de
gestión de la demanda para disminuir el uso del automóvil privado. Específicamente,
se está reglamentando el artículo 90 de la ley 1450 de 2011 del Plan Nacional de
Desarrollo 2010-2014. Sin embargo, la CGR observa que el incremento en las ventas
de vehículos, refleja la falta de un sistema de transporte público eficiente.
Fortalecimiento de la coordinación, participación y capacitación
en la PPCCA
De acuerdo con el MADS durante el tiempo de funcionamiento de la Comisión técnica
interinstitucional de aire (Conaire), se formuló la PPCCA, la cual fue aprobada por
el Consejo Nacional Ambiental en diciembre de 2009. Adicionalmente, la Conaire
trabajó en la armonización de las regulaciones ambientales existentes, revisión de
las políticas con impacto en la calidad del aire, facilitación del flujo de información
entre los diferentes sectores involucrados, fortalecimiento para la vigilancia epidemiológica, implementación del Sisaire, promoción de la divulgación de información sobre
calidad del aire y salud ambiental y generación de incentivos para la utilización de
tecnologías limpias, entre otros.
El MADS en el año 2012, formuló el proyecto de decreto para la conformación de la
Conaire, el cual fue puesto a consideración de las demás entidades integrantes de la
comisión en noviembre de ese año, para observaciones por parte de las entidades involucradas. Actualmente el MADS se encuentra evaluando los comentarios recibidos, previo
a su firma y expedición en el primer semestre de este año, esta situación a criterio de la
CGR no es consistente con los objetivos de la PPCCA, sus acciones y metas esperadas.
Actividades emprendidas por la Conaire para evaluar la implementación de
la PPCCA.
Según las AA, las actividades emprendidas por Conaire han sido pocas, puesto que
tan solo 6 de las 20 AA encuestadas manifiestan haber celebrado actividades de este
tipo492, mientras que las 14 entidades restantes, es decir el 70%, manifestaron no
tener este tipo de actividades o simplemente no contestan493. Ver gráfica 3.18.
492 Corpamag, CVC, EPA, DAGMA, CDMB y Cortolima.
493 SDA, Carder, Corpoboyacá, DAMAB, AMVA, Corantioquia, CAS, Corpocaldas, Corpocesar, Corpoguajira, Corponariño, CRQ, Corponor y CRQ.
312
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Gráfica 3.18
Actividades de conaire para la implementación y seguimiento de la PPCCA
Datos: AA. Elaboró: DES-CDMA-CGR.
Frente al objetivo del fortalecimiento de la coordinación, participación y capacitación en
el Plan de Acción de la PPCCA del año 2010, debe decirse que el funcionamiento de la
Conaire no ha sido continuo y permanente. En el año 2012 el MADS formuló un proyecto
de decreto para la reanudación de la Conaire, el cual está en revisión, situación que a
criterio de la CGR afecta el cumplimiento de los objetivos, acciones y metas de la PPCCA.
Es ilustrativo que tan sólo seis AA hayan manifestado haber celebrado actividades
emprendidas en el marco de la Conaire, resumidas en mesas de trabajo y divulgación
de la reglamentación. Sí una de las actividades propuestas dentro del Plan de Acción
de la PPCCA es evaluar la política en el corto, mediano y largo plazo, y proponer
modificaciones de acuerdo con los resultados, ello dentro del objetivo de fortalecimiento
de la coordinación, es claro que hay un rezago en esta actividad y muy seguramente
un impacto en el cumplimiento del objetivo.
a)Sobre las agendas ambientales interministeriales e intersectoriales y las mesas
regionales de calidad del aire.
El MADS señala que no tiene agendas con sectores específicos, de acuerdo con la
información suministrada, respecto a las mesas intersectoriales su avance es mínimo,
ni las entidades, ni los gremios consultados manifiestan mayores avances y en algunos
casos, como el minero, señalan que no han sido convocados ni consultados al respecto.
En relación con las mesas regionales de calidad del aire, precisa el ministerio la definición de nueve regiones para la conformación de éstas494.
494 Mesa Regional Bogotá-Cundinamarca. (Mosquera, Soacha, Madrid, Chía, Cajicá, Cota, Fusagasugá). Mesa Regional Antioquia (AMVA-Envigado). Mesa Valle del Cauca (Cali, Acopí, Yumbo, Palmira, Buenaventura). Mesa Atlántico (Barranquilla, Soledad, Malambo, Luruaco, Puerto Colombia). Mesa Regional Bolívar. (Cartagena, Mamonal).
Mesa de Boyacá (Sogamoso, Nobsa, Samacá y Duitama). Mesa del Cesar (Zona Minera). Mesa Magdalena (Santa
Marta-Ciénaga). Mesa Córdoba (Montería, Montelíbano, Flechas).
Contraloría General de la República
313
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
El 55% de las 20 AA encuestadas, o no cuenta con mesas regionales de calidad
del aire, o simplemente no contestaron a la pregunta495. El 45% restante de las AA
cuenta con distintas mesas regionales de calidad del aire, las cuales se muestran en
la gráfica 3.19.
Gráfica 3.19
Porcentaje de AA en mesas regionales de calidad del aire
Datos: AA. Elaboró: DES-CDMA-CGR.
Las diferentes mesas regionales de calidad del aire de cada una de las AA son las
siguientes:
a.SDA: aire, ruido y radiación electromagnética.
b.DAGMA: en el año 2010 se creó la Mesa de Calidad del Aire Cali-Región la cual
surge a raíz de los documentos CONPES 3344 de 2005.
c.AMVA: desde el año 2000, la entidad ha venido trabajando articuladamente con
las universidades locales y demás autoridades ambientales de la región, a través del
convenio denominado “Redaire”, el cual tiene por objeto integrar una red de cooperación científica y tecnológica para el estudio de la meteorología y de la calidad del aire.
En el convenio participan el Área Metropolitana del Valle de Aburrá, la Corporación
Autónoma Regional del Centro de Antioquia (Corantioquia), la Corporación Autónoma
Regional del Rio Nare (Cornare), la Secretaría del Medio Ambiente del Municipio de
Medellín, la Universidad de Antioquia, la Universidad de Medellín, el Politécnico Colombiano Jaime Isaza Cadavid, la Universidad Pontificia Bolivariana y la Universidad
Nacional de Colombia, sede Medellín.
d.EPA: la mesa regional está compuesta por 5 diferentes líneas de acción (calidad
del aire - fuente fijas - fuente móviles - ruido - coordinación interinstitucional).
495 Carder, Corpoboyaca, Damab, CAS, Corpoguajira, Cortolima, CDMB, Corpocaldas, Corponariño, CRQ y Corponor.
314
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
e.CVC: a partir del año 2010 se dio inicio a la mesa de calidad del aire cali-región
la cual surge a raíz de los documentos CONPES 3344 de 2005 referente a los lineamientos para la formulación de la política de prevención y control de la contaminación del aire y CONPES 3550 de 2008 sobre lineamientos para la formulación de
la política integral de salud ambiental con énfasis en los componentes de calidad de
aire, calidad de agua y seguridad química.
f. Corantioquia: desde el año 2000, la entidad ha venido trabajando articuladamente
con las universidades locales y demás autoridades ambientales de la región, a través
del convenio denominado Redaire, el cual tiene por objeto integrar una red de cooperación científica y tecnológica para el estudio de la meteorología y de la calidad del
aire. En el convenio participan el Área Metropolitana del Valle de Aburrá, la Corporación
Autónoma Regional del Centro de Antioquia (Corantioquia), la Corporación Autónoma
Regional del Rio Nare (Cornare), la Secretaría del Medio Ambiente del Municipio de
Medellín, la Universidad de Antioquia, la Universidad de Medellín, el Politécnico Colombiano Jaime Isaza Cadavid, la Universidad Pontificia Bolivariana y la Universidad
Nacional de Colombia, sede Medellíng.CAR: convocada por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
(hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Territorial, MADS) se implementó la mesa
de calidad del aire Bogotá – región, la cual cuenta con la participación de la CAR y
de entidades distritales como la Secretaría Distrital de Ambiente (SDA), la Secretaría
Distrital de Salud, la Secretaría de Tránsito y Transporte, IDEAM y MADS. La última
reunión convocada por el ministerio se efectuó en diciembre de 2011.
h.Corpamag: mesa regional de calidad del aire Santa Marta - región.
i.Corpocesar: mesa regional de calidad del aire en el Departamento de Cesar.
El plan de acción de estas mesas actualmente no ha sido definido (toda vez que no
han sido conformadas), pero es el mismo de la Política de Prevención y Control de
la Contaminación del Aire, priorizando las acciones que están definidas a corto y mediano plazo. Además, se observa que once AA no cuentan con estas mesas, incluidas
aquí corporaciones como Corpoboyacá y Corpoguajira donde se desarrollan procesos y
actividades económicas con importantes implicaciones en la calidad del aire.
a)Programas de capacitación relacionados con la prevención y control de la contaminación de la calidad del aire.
El MADS relaciona 14 presentaciones a diferentes instituciones496 sobre distintos temas.
A este respecto el 25% de las AA señalan que no han realizado capacitaciones a los
actores involucrados en el tema de calidad del aire497. Las 75% restantes498 realizan
capacitaciones por medio de talleres, charlas a conductores, conferencias, foros y
actualización de normas.
496 Asoporcicultores, Frigoríficos, Fenavi, SAC, Cámara de Comercio Colombo-Americana, ANDI, MSPS, Fenalco,
DAMAB, SENA, EDUMAS, CGR, Academia y EPA-Cartagena.
497 Carder, CAR, Cortolima, Corpocesar y CRQ.
498DAGMA,DAMAB,EPA,AMBA,SDA,Corpoboyaca,CVC,CAS,Corantioquia,CDMB,Corpamag,Corpoguajira, Corponariño,
Corpocaldas,Corponor.
Contraloría General de la República
315
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
SOBRE LA CAPA DE OZONO, GEI, COP Y HG.
a)Fuentes y equipos que utilizan sustancias agotadoras de la capa de ozono-SACO
El 30% de las autoridades ambientales (AA)499 no respondieron a esta pregunta. El
70% restante500 relaciona diferentes fuentes que emiten sustancias agotadoras de la
capa de ozono, ver gráfica 3.20.
Gráfica 3.20
Porcentaje de fuentes generadoras de sustancias agotadoras de la capa de ozono-SACO
Datos: AA. Elaboró: DES-CDMA-CGR
b)Acciones para promover la eliminación de sustancias agotadoras de la capa
de ozono-SACO
La mayoría de las entidades manifiestan que estas acciones son competencia del MADS,
sin embargo, algunas de ellas han adelantado acciones para promover la eliminación
de estas sustancias, que van desde capacitaciones a los técnicos de mantenimiento
de los equipos que generan estas sustancias, hasta inventarios y verificación de los
productos refrigerantes con el fin de comprobar que no estén “adulterados”.
El 30% de las 20 AA encuestadas501 no realiza ningún tipo de actividad para la
eliminación de las SACO, y dentro de estas se encuentran entidades que manifiestan
que este tipo de actividades no son de su competencia. El 70% restante de las entidades realiza diferentes actividades encaminadas a la eliminación de las sustancias
agotadoras de la capa de ozono. Ver gráfica 3.21.
499 CAR, DAMAB, Corponariño, Cortolima, CDMB y Corponor.
500 SDA, AMVA, DAGMA, EPA, CVC, CAS, Corantioquia, Corpocaldas, Carder, Corpoboyaca, Corpamag, Corpoguajira,
Corpocesar y CRQ.
501 CORPONOR, CRQ, CORPOCESAR, CAR, CVC y SDA.
316
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Gráfica 3.21
Porcentaje de AA que realizan actividades para eliminar las SACO
Datos: AA. Elaboró: DES-CDMA-CGR.
El MADS es el principal encargado de este tema, junto con las CAR y las AAU han
llevado a cabo las siguientes actividades para la reducción de estas sustancias:
a. Eliminación definitiva de los contaminantes clorofluorocarbonados (CFC) en el sector
de manufactura en refrigeración comercial.
b. Programa de licenciamiento de técnicos para el sector de mantenimiento en refrigeración y aire acondicionado (capacitación en buenas prácticas en el manejo
de sustancias refrigerantes; certificación de técnicos; dotación de herramientas y
equipos para la recuperación y el reciclaje de sustancias refrigerantes; centros de
regeneración de sustancias refrigerantes como plan complementario del plan de
dotación de herramientas y equipos para recuperación y reciclaje).
c. Plan de acción para la manufactura de equipos de refrigeración comercial.
d. Certificación de técnicos del sector de mantenimiento de sistemas de refrigeración
y aire acondicionado.
e. Centros de regeneración de sustancias refrigerantes como plan complementario del
plan de dotación de herramientas y equipos para recuperación y reciclaje.
f. Montaje de centros de acopio de gases refrigerantes.
A manera de síntesis, dentro de las actividades se encuentran las siguientes (ver
cuadro 3.12 y gráfica 3.22):
Contraloría General de la República
317
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Cuadro 3.12
Acciones para eliminar las SACO
Acciones para la eliminación de las SACO
%
Número de Respuestas
Cambio de equipos
20,8
5
Solmaforos
4,17
1
Política del MADS
8,33
2
Inventario de proveedores y distribuidores
12,5
3
Talleres, Capacitaciones y Campañas
25
6
Decomiso de materiales
4,17
1
Total
100
24
Fuente: AA. Elaboró: DES-CDMA-CGR.
Gráfica 3.22
Acciones implementadas por las AA para eliminar las SACO
Datos: AA. Elaboró: DES-CDMA-CGR.
No es claro el impacto de las acciones realizadas frente a la disminución de las
sustancias agotadoras de la capa de ozono-SACO. Resulta preocupante que no haya
indicadores cuantificados de los resultados e impacto de este objetivo de la PPCCA,
más aún cuando el plan de acción establece un indicador preciso como es el número
de toneladas de SACO eliminadas.
c)Acciones para promover la reducción de gases efecto invernadero-GEI
En algunas de las entidades como Corpamag, Corponariño y DAGMA han creado programas para la reducción de GEI; y según ellos se han reducido las emisiones de CO2
y CO; por otro lado, se han llevado a cabo otras actividades en otras corporaciones:
a.Apoyar la formulación de un proyecto de acción regional de educación, formación
y sensibilización de públicos sobre el cambio climático en el departamento de Risaralda. (Carder).
318
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
b.Fortalecer el grado de conocimiento e información del mecanismo REDD+ en los
actores regionales y locales del Departamento de Risaralda, con el fin de prepararse para la implementación de instrumentos de pago por servicios ecosistémicos
prestados por los bosques en la mitigación del cambio climático. (Carder).
c. Disminución del consumo de gas natural como combustible en las actividades propias
de las empresas sociales del Estado vinculados al programa (40 E.S.E.), disminuyendo con ello la emisión de CO2, adicionalmente se han disminuido consumos
de energía eléctrica en las entidades en referencia, circunstancia que ha incidido
directamente en el consumo de carbón en la generación de energía por parte de
la Termoeléctrica de Paipa. (Corpoboyacá).
d.Se instauró día sin carro en San Gil y Barrancabermeja. Actualmente están adecuando
una unidad móvil para realizar controles más estrictos incluyendo motocicletas, en las
vías de su jurisdicción. (CAS).
e.Con el apoyo de la CDMB se está adelantando el proyecto de modernización y ampliación de la PTAR de Río Frío, con el objeto de reducir emisiones de metano y
óxido nitroso. En la actualidad se está adelantando, bajo la coordinación del MADS,
la conformación del Nodo Regional de Cambio Climático, el cual contempla la identificación de proyectos para la reducción de emisiones de los gases de efecto. (CDMB).
f. La principal estrategia en el proceso de mejoramiento de la calidad del aire de la
región metropolitana, es la implementación del sistema integrado de transporte SITVA
del Valle de Aburrá, el cual hace parte del Plan Maestro de Movilidad, adoptado
mediante Acuerdo Metropolitano N°42 de 2007 (AMVA).
g.En Cartagena, las industrias que más generan gases de efecto invernadero, son la
cementera, la metalurgia y el bombeo y manejo de aguas residuales.
Con ellos se han establecido iniciativas de manejo limpio de sus procesos, y de compensación por generación de CO2 y CH4. (EPA).
En suma, el 35% de las autoridades ambientales (AA) no realiza ningún tipo de actividad para la reducción de GEI en las fuentes generadoras de los mismos502. El 65%
restante503 realiza acciones tales como:
a.Proyectos tendientes a la reducción de los GEI en la jurisdicción.
b.Reconversión de tecnologías más limpias.
c.Capacitaciones y talleres.
d.Control a las fuentes fijas y móviles.
502 SDA, CVC, CAR, Cortolima, Corpocesar, CRQ y Corponor.
503 AMVA, EPA, DAMAB, DAGMA, Corantioquia, CAS, Corpoguajira, Corpamag, Carder, Corpoboyaca, Corponariño,
CDMB y Corpocaldas.
Contraloría General de la República
319
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Frente a la reducción de gases efecto invernadero (GEI) se relacionan acciones como
reconversión de tecnologías más limpias, capacitaciones y talleres, sin embargo, no
hay indicadores cuantificados asociados de los resultados e impacto de este objetivo
de la PPCCA, más aún cuando el plan de acción establece un indicador preciso como
es el número de toneladas de GEI reducidas.
d)Los compuestos orgánicos persistentes-COP
Según el IDEAM, todas las personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, que
sean propietarios de equipos o desechos que consistan, contengan o estén contaminados con bifenilos policlorados (PCB), deben solicitar su inscripción en el inventario de
PCB, ante la autoridad ambiental en cuya jurisdicción tengan los equipos y desechos
objeto del inventario. El plazo establecido para la inscripción en dicho inventario fue
el periodo comprendido entre el 1º de julio y el 31 de diciembre del año 2012. El
diligenciamiento de información para los propietarios del sector eléctrico ubicados en
la zona interconectada y todos los propietarios ubicados en la zona no interconectada
que no hagan parte del sector eléctrico, se debía realizar antes del 30 de junio del
presente año; para aquellos propietarios del sector eléctrico ubicados en las zonas no
interconectadas, el plazo para el primer diligenciamiento de información en el inventario, será el 30 de junio del año 2014. El IDEAM hasta finales del año 2013, contará
con datos para iniciar la elaboración del Inventario de PCB.
En el año 2007, el anterior MAVDT publicó el inventario nacional de fuentes y liberaciones de dioxinas y furanos, el cual se realizó utilizando la metodología del “instrumental normalizado para la identificación y cuantificación de liberaciones de dioxinas y
furanos”, desarrollado por el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente
para cuantificar las emisiones de los COP del anexo C del Convenio de Estocolmo, la
cual utiliza información secundaria y factores de emisión por defecto.
En relación con la implementación de medidas que permitan reducir las liberaciones
de COP no intencionales (Dioxinas y Furanos), el MADS mediante la Resolución 909
de 2008, definió y estableció las actividades productivas e industriales que deben
realizar mediciones directas de dioxinas y furanos en sus emisiones y los estándares
ambientales permisibles, con el fin de controlar las liberaciones de estas sustancias
sobre el ambiente.
Referente a la aplicación de las mejores técnicas ambientales y las mejores técnicas
disponibles en los sectores potencialmente generadores de COP, en la actualidad
el MADS está formulando un proyecto para ser presentado en el 2014 al Fondo
Multilateral para el Medio Ambiente (GEF), con el fin de conseguir recursos de
cooperación internacional para establecer un programa de acompañamiento a los
sectores industriales de tal forma que se promuevan programas de reconversión
industrial y el desarrollo de mejores prácticas industriales con el fin de disminuir
las emisiones de dioxinas y furanos.
Actualmente sólo se cuenta con el inventario nacional de fuentes y liberaciones de
dioxinas y furanos de 2007 publicado por el anterior MAVDT. Si bien el corte para
esta meta en el corto plazo es el 2014, transcurridos cerca de tres años del inicio
de implementación del Plan de Acción de la PPCCA, a criterio de la CGR, hay un
rezago evidente de dicho inventario, con las implicaciones en salud que puedan tener.
320
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
e)El Mercurio
En el 2010, el anterior Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
(MAVDT) contrató con la Universidad de Antioquia la elaboración del estudio “Cuantificación de Liberaciones Antropogénicas de Mercurio en Colombia”, en el cual
se cuantifican las liberaciones de mercurio, generadas en los diferentes sectores
productivos y de servicios de Colombia.
De acuerdo con el mencionado estudio y con los factores PNUMA y factores propios,
en el 2009 se liberaron 277.276 Kg de Hg, de los cuales 110.768 Kg fueron al aire;
51.852 kg al suelo; 47.639 Kg al agua; 32.026 se liberaron durante el tratamiento
o disposición de residuos; 19.603 Kg, los que fueron liberados en los subproductos o
impurezas y 15.388 Kg en residuos generales. Lo anterior muestra que las matrices
ambientales más afectadas son el suelo y el aire.
En este caso, si bien se cuantifica la generación de mercurio, las AA no cuentan con
caracterización e inventario detallado de las emisiones de este compuesto en sus jurisdicciones. Así mismo, no se relaciona información acerca del plan de acción previsto
para el control de emisiones de mercurio y su implementación.
Lo anterior contrasta con la información existente sobre el tema, para citar un ejemplo,
el estudio reportado para 5 municipios de Antioquía (Remedios, Segovia, Zaragoza,
El Bagre y Nechí) seleccionados por ONUDI para la implementación del Mercurio en
Colombia. En los municipios mencionados hay alrededor de 130.000 trabajadores involucrados directamente con la minería del oro y joyería. Datos indirectos de pérdida
y emisiones de mercurio indican que alrededor de 50 toneladas/año son pérdidas, de
los cuales 33 toneladas son emitidas a medioambientes terrestres y acuáticos y 17
toneladas son liberadas al aire504.
Datos que requieren ser confirmados en balance de masas, en centros de procesamiento (conocidos como “entables”). El uso de “cocos” es un proceso ineficiente en
el que se pierde oro y hasta el 50% del mercurio. La principal sugerencia del estudio
es la necesidad de la acción inmediata por parte de las AA para generar regulaciones
que prohíban el uso del mercurio en las ciudades, sea en “entables” o en las tiendas
donde se comercializa el oro.
Además, recomienda el estudio una evaluación de emisiones/liberaciones de mercurio, análisis del transporte y movilidad del elemento en las ciudades y una inmediata
campaña de concientización para los mineros y población.
La CGR resalta, además, la necesidad de adelantar estudios sobre la incidencia epidemiológica y económica sobre las comunidades que tienen que ver con el uso de
mercurio en las actividades extractivas de oro en el país, tanto legal como ilegal.
504 Veiga, M, 2009. Antioquía,Colombia: ”El lugar más contaminado con Mercurio en el Mundo: Impresiones de dos
visitas de Campo”. Resumen.
Contraloría General de la República
321
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
3.4. Calidad del Aire y Salud
3.4.1. Salud Ambiental
La salud ambiental es el resultado de la interacción de factores que operan en distintos niveles de agregación y en el marco de procesos complejos, que van más allá
de los componentes tradicionales biológicos, físicos y químicos del medio ambiente.
Se puede contextualizar a través de una serie de factores determinantes estructurales
de carácter social, económico, político, ambiental, tecnológico y de biología humana,
algunos relacionados entre sí y en importante interacción con el sistema de salud.
Estas relaciones dan lugar, a su vez, a factores determinantes intermedios que generan
condiciones de vida deficientes, riesgos y peligros ambientales, y cambios en los estilos
de vida y comportamiento, como consecuencia de los cuales se modifican los niveles
de esperanza de vida, se producen enfermedades, daños, discapacidades y muertes,
y se ve alterado el bienestar de la población.505
El tema de la salud ambiental en el mundo se encuentra ligado a los compromisos,
convenios y acuerdos internacionales orientados a la prevención, mitigación de los
factores que deterioran la salud humana y a la potencialización y fortalecimiento de
los factores protectores. Colombia, al hacer parte de estos convenios y tratados internacionales, asume unos compromisos orientados a la realización de una serie de
acciones en los ámbitos nacional, regional y local, tendientes a preservar la salud
humana, mejorar las condiciones de vida de la población y a garantizar un ambiente
adecuado y un desarrollo sostenible506.
Una de las preocupaciones mundiales tiene que ver con la contaminación atmosférica.
Según la OMS, el 23% de las enfermedades y el 24% de las muertes pueden ser
desencadenadas por factores ambientales. Esta cifra puede estar considerablemente
subestimada teniendo en cuenta los bajos niveles de conocimiento de los impactos
reales en salud de numerosas condiciones ambientales. En los niños entre 0 y 14
años este porcentaje puede aumentar hasta un 36%507.
La OMS en el año 2007 publicó el informe “Impacto que los factores ambientales
tienen en la salud”, en el cual afirma que “los países de ingresos bajos son los más
afectados por los factores de salud ambiental: en ellos la pérdida de años de vida sana
por persona viene a ser unas 20 veces superior a la correspondiente a los países de
ingresos altos. No obstante, los datos también revelan que ningún país es inmune al
impacto ambiental en la salud”.
En Colombia se realizó un estudio financiado por el MAVDT en 2004, orientado a la
evaluación de los costos sociales y económicos del daño ambiental, el cual establece que el abastecimiento de agua, saneamiento e higiene, la contaminación del aire
505 Salud de las Américas, 2007. Desarrollo Sostenible y Salud Ambiental, Cap.3, pág. 222. En: Avances en la implementación del Conpes 3550 de 2008,(2012) MPS Dirección de Prevención y Control de Salud Ambiental. pág 10.
506 Cendex, 2008. Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) para la formulación de política en materia de salud ambiental para Colombia, con énfasis en contaminación atmosférica en centros urbanos. (2008). pág 8.
507 Documento Preliminar de Política Distrital de Salud Ambiental “Bogotá Positiva 2008-2012” pág 20-21
322
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
ambiente extramural e intramural, además de los desastres naturales y la degradación
de la tierra, representan los costos más elevados de la degradación ambiental, lo cual
representa aproximadamente el 3,7% del PIB, y se refleja principalmente en el aumento
de la mortalidad y la morbilidad, lo mismo que en la disminución de la productividad508.
El estudio publicado por Clean Air para países de América Latina advierte que “se
prevé que la contaminación del aire se convertirá en la causa ambiental principal de
mortalidad prematura, por encima de aguas insalubres y falta de saneamiento” con
“una proyección de que se duplique en el mundo el número de muertes prematuras
derivadas de la exposición a material particulado, pasando de más de 1 millón hoy
en día, a aproximadamente 3.6 millones al año en 2050”509.
En la gráfica 3.23 se muestran los nueve países latinoamericanos con mayor cantidad
de muertes atribuibles a la contaminación atmosférica, según los datos del Observatorio Mundial de la Salud. Se observa que la mortalidad ha tenido un incremento en
la mayoría de países entre 2004 y 2008. Se registra para las nueve naciones un
total de 434 millones de años de vida perdidos por muerte prematura debido a la
contaminación del aire para 2004510.
La mala calidad del aire tiene un impacto negativo en el desarrollo social y económico,
afectando la competitividad económica de los países. La mala salud resultante de
la contaminación del aire cuesta billones de dólares anualmente en costos médicos
y pérdida de productividad.
Gráfica 3.23
Número de muertes atribuíble a la contaminación del aire
Fuente: Clean Aire Institute. La calidad del aire en América Latina: Una visión Panorámica. 2012.
508 Política Distrital de Salud Ambiental ”Bogotá Positiva”, 2008-2012. pág 24
509 Op cit. Clean Air Institute (2013). Pág. 9.
510 Ibídem. Clean Air Institute (2013). Pág. 9.
Contraloría General de la República
323
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
El documento de EAE, establece que las deficiencias en la planificación urbana, que
han caracterizado el desarrollo de los principales centros urbanos del país como Bogotá, Cali, Medellín, Barranquilla, han permitido que se desarrollen zonas industriales al interior de áreas residenciales y viceversa, generando así problemas en salud
ambiental. Unido al crecimiento urbano desordenado, se dan fenómenos como el de
los asentamientos informales ocasionados por el crecimiento natural de las ciudades,
la migración desde el campo, la falta de alternativas formales de vivienda para la
población y la ineficiencia de las administraciones y de las políticas.
El estudio de Morgenstern calcula que en Colombia alrededor de 1,3 millones de
hogares viven en condiciones precarias, lo que demuestra que el problema de la
vivienda informal constituye un fenómeno urbano generalizado511. Las viviendas de
estos hogares, además de carecer de servicios básicos, estar construidas con materiales inapropiados, encontrarse ubicadas en zonas de alto riesgo, presentan también
problemas en la distribución de sus espacios, de ventilación, así como encontrarse en
zonas no apropiadas para usos residenciales.
Este último factor hace que los hogares estén propensos a sufrir la contaminación
atmosférica ocasionada por la presencia de industrias, vías sin pavimentar con la consecuente contaminación por el polvo levantado por los vehículos, cercanía a ejes viales
con circulación de buses y automóviles que generan contaminación por la quema de
combustibles. Unido a ello, los hogares están expuestos a la contaminación interna al
interior de las viviendas por el uso de combustibles en la cocina.
El desorden y la falta de control en el uso del suelo han hecho que, además del fenómeno de la informalidad, se dé una inadecuada ocupación del espacio público, así
como una inapropiada ubicación de equipamientos comunitarios como las escuelas,
en zonas que las exponen a contaminantes generados por fuentes fijas y móviles.
En tal contexto, en el Plan Nacional de Salud Pública 2007–2010 se destacan los
riesgos ambientales que ocasionan problemas de salud de alto impacto, los cuales
son ocasionados por las emisiones aéreas y el ruido en áreas urbanas donde hay alta
concentración poblacional. Identifica, el origen de la contaminación con dos fuentes
principales: la gasolina utilizada en el transporte (fuentes móviles) causante del 85%
de las emisiones de partículas menores a 10 micras (PM10), óxidos de nitrógeno (NOx)
y monóxido de carbono (CO), y el uso del carbón por fuentes fijas que emiten el 65%
de las partículas suspendidas totales (PST) y de los óxidos de azufre (SOx).
El plan destaca la asociación existente entre la contaminación del aire y las enfermedades como cáncer, asma, bronquitis crónica y desórdenes respiratorios, entre otros.
Es importante aclarar que el abordaje específico de la salud ambiental orientada al
control de la contaminación del aire se hace fundamental dado que son indispensables
las estrategias de control apropiadas, diferentes de aquellas establecidas para el control
de la contaminación del agua, el suelo y los alimentos.
511 Sánchez-Triana,E., Ahmed, K y Awe, 2007. Prioridades ambientales para la reducción de la pobreza en Colombia.
Un análisis ambiental del país para Colombia. Washington, Banco Mundial, pág 12.
324
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Es por eso que la gestión en salud ambiental requiere la articulación del sector salud
con los demás sectores institucionales que tienen un impacto directo sobre los determinantes socio ambientales; ya que el acceso efectivo y de calidad a los servicios de
salud no es suficiente para garantizar el bienestar de la población; sino que además
las personas deben habitar y desenvolverse en entornos seguros y estimulantes del
bienestar, como requisito indispensable para contar con ciudadanos sanos512.
Además, la contaminación del aire producida solamente por el material particulado
representó un costo para la salud equivalente al 0,8 por ciento del Producto Interno
Bruto en el año 2004. El costo más alto está representado en las 6.000 vidas que
se pierden debido a la contaminación del aire urbano y en las 1.100 que mueren de
manera prematura por la exposición a la contaminación domiciliaria, resultado del uso
de leña, carbón y otros combustibles sólidos para cocinar.
Hay que considerar, igualmente, que la mitad de los colombianos habita en zonas
urbanas donde viven más de 100 mil personas, lo que contribuye a que se dé una
mayor concentración en estos espacios de la contaminación y las enfermedades que
afectan las vías respiratorias513.
La contaminación atmosférica cobra relevancia especialmente en los centros urbanos, en
los que se presenta debido a la manera como se venían desarrollando en los sectores
industrial y de transporte, así como a la falta de planificación en su crecimiento. Esta
contaminación disminuye notablemente la calidad de vida de la población, lo cual se ve
reflejado en un aumento en la frecuencia y la gravedad de las enfermedades respiratorias,
en la mortalidad temprana, en las consultas hospitalarias y en la ausencia laboral514.
3.4.2. Lineamientos de la Política de Salud Ambiental
Dada la importancia que cobra el tema de la contaminación del aire, siendo el problema ambiental de mayor preocupación y el que genera los mayores costos sociales,
seguido por la contaminación del agua y los desastres naturales515, se establece en el
Plan Nacional de Salud Pública, mejorar la seguridad sanitaria y ambiental, para lo
cual se definió como una de las metas “implementar la política de salud ambiental
en las entidades territoriales”. Esto implica que una vez se formulen los lineamientos
de la Política de Salud Pública se incluya la problemática de la contaminación atmosférica como una de los factores de deterioro de la salud de los colombianos, para lo
cual se deben establecer las medidas respectivas de control y vigilancia, tanto por las
autoridades ambientales como sanitarias.
En este sentido el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, prioriza la formulación de
una política que permita involucrar ésta diversidad de características complejas que
deben ser tratadas de manera intersectorial a nivel local, regional y nacional, por lo
512 Op. Cit. Política Distrital de Salud Ambiental, 2008-2012, pág 2.
513 Banco Mundial, 2006. Republic of Colombia. Mitigating environmental degradation to foster growth and reduce
inequality. Report No. 36345-CO. Disponible en: http://www-wds.worldbank.org/. En: Op cit. EAE. (2008), pág 9.
514 IDEAM, 2012. Informe del Estado de Calidad del Aire en Colombia, 2007-2010. Pág. 67
515 CONPES 3344 Departamento Nacional de Planeación, 2005.Pág 5.
Contraloría General de la República
325
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
que el MVADT en concordancia con el marco fijado, lideró el establecimiento de la
política de salud ambiental basada en una evaluación ambiental estratégica que tuviera
en cuenta las acciones propuestas en el CONPES 3344 de 2005 “Lineamientos para
la formulación de la política de prevención y control de la contaminación del aire”,
así como los documentos, normas, programas, relacionados con sectores estratégicos
previamente definidos, con el fin de prevenir y controlar los efectos adversos de la
degradación ambiental sobre la salud de la población, efectos que generan elevados
costos para la sociedad colombiana y una presión importante sobre las finanzas del
Estado. Indica, igualmente que a través de esta política se deberá promover la equidad
y la protección hacia los grupos más vulnerables.
Las pretensiones definidas se materializan en el documento Conpes 3550 de 2008
“Lineamientos para la formulación de la política integral de salud ambiental con énfasis
en los componentes de calidad de aire, calidad de agua y seguridad química” donde
se dieron las directrices para articular a las diferentes entidades del gobierno, de los
sectores ambiente, salud e industrial.
El objetivo principal del Conpes 3550 de 2008, es definir los lineamientos generales para fortalecer la gestión integral de la salud ambiental orientada a la
prevención, manejo y control de los efectos adversos en la salud resultado de los
factores ambientales, como base para la formulación de la Política Integral de Salud
Ambiental. Específicamente, se pretende: (i) articular la política y la gestión de
las entidades, desarrollar e implementar procesos y procedimientos tendientes al
fortalecimiento de la gestión intersectorial, inter e intra-institucional en el ámbito
de la salud ambiental, (ii) fortalecer las acciones de la política de salud ambiental
bajo el enfoque poblacional, de riesgo y de determinantes sociales, (iii) fortalecer
orgánica y funcionalmente las diferentes entidades de orden nacional, regional y
local con competencias en salud ambiental en los aspectos administrativos, técnicos y de infraestructura, (iv) crear un sistema unificado den información en salud
ambiental, y (v) fortalecer los procesos de capacitación e investigación requeridos
para la problemática de salud ambiental en el país516.
El Conpes 3550 estableció que el diseño, formulación, implementación, seguimiento
y evaluación de la Política Integral de Salud Ambiental (PISA) estará bajo la responsabilidad de una Comisión Técnica Nacional Intersectorial para la Salud Ambiental
(CONASA), quién ejercerá un papel de coordinación de carácter técnico. Su principal
función será articular a las entidades que conforman la CONASA517, en las diferentes
áreas temáticas de salud ambiental y en particular promover la efectiva coordinación
entre las políticas y estrategias de ambiente y salud. Así mismo, realizará un seguimiento al conjunto de las actividades productivas que tienen una afectación negativa
sobre la salud a causa de la degradación ambiental.
Igualmente, en los casos en
áreas temáticas relacionadas
cer mesas de trabajo con el
y estrategias para prevenir y
la degradación ambiental.
los cuales no existen mecanismos de coordinación en
con salud ambiental, será función de CONASA estableobjeto de proponer a las diferentes entidades políticas
controlar efectos negativos sobre la salud derivados de
516 CONPES 3550 de 2008., pág 30
517 MADS, MSPS, MADR, MME, Mintransporte, Mincomercio, industria y turismo, MEN DNP, IDEAM,ICA, Colciencias.
326
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
La CONASA fue propuesta como un ente con carácter eminentemente asesor para
todos sus miembros, las decisiones que se adopten no son obligatorias y, por lo tanto, no constituyen pronunciamientos o actos administrativos de los miembros que la
integren. No obstante, su gestión debe permitir visibilizar los resultados de la gestión
de las entidades que la integran, en el propósito de diseñar, formular, implementar,
realizar seguimiento y evaluación a la PISA y al conjunto de políticas y estrategias
que hagan parte de ella.
Como instancias técnicas intersectoriales e interinstitucionales, en el nivel territorial
se crean los COTSA (consejos territoriales en salud ambiental), que contribuyen a la
participación comunitaria en temas de salud ambiental a nivel territorial, propician
escenarios para la planificación y toma de decisiones sobre los problemas locales y
el fortalecimiento del Modelo Integral de Salud Ambiental518.
El Sistema Unificado de Información en Salud ambiental (SUISA), será alimentado
por los sistemas existentes específicos de las diferentes temáticas de interés en salud ambiental, como SISAIRE, la bases de datos o sistemas en salud para medir la
morbilidad y mortalidad por enfermedades respiratorias, los desarrollados por el DANE
para generar indicadores y análisis de la información por regiones relacionadas con
desenlaces en salud, morbilidad y mortalidad, asociados con la calidad del aire y todos
los aspectos de carácter ambiental y social que inciden en la salud de la población.
A su vez, el seguimiento continuo en el tiempo, permitirá evaluar y hacer seguimiento
al impacto de estrategias y políticas dirigidas a las problemáticas en calidad del
aire que incidirán directa o indirectamente en el comportamiento de la morbilidad
de una región específica o incluso en el perfil nacional. Es conveniente mencionar
que el buen resultado depende de la calidad y cantidad de los datos, que plasmen
de manera certera la realidad.
Con el objeto de determinar el avance en las actividades relacionadas con la formulación de la PISA, fueron consultadas las entidades que ejercen un rol relevante para el
desarrollo de las actividades establecidas en el Plan de Acción del Conpes de Salud
Ambiental y que se realizan bajo la coordinación de la Conasa, cómo actividades más
importantes se reportan:
518 Según documento Avances en la implementación del Conpes 3550 de la Subdirección de Salud Ambiental, a
Septiembre de 2012), al fechae 2012 se han conformado los siguientes COTSA, creados mediante acto administrativo: Secretaria Municipal de Manizales: Decreto 584 de 2010
Departamento del Guaviare, mediante Decreto No. 1827 del 30 de septiembre de 2011
La Secretaria Distrital de Salud de Bogotá, conformó su respectivo COTSA Distrital, aunado a un espacio distrital
intersectorial, del cual se desprenderá la MESA DE SALUD AMBIENTAL. El Acto Administrativo corresponde al
Decreto 023 de 2011, expedido por la Alcaldía Mayor.
Departamento del Magdalena: Resolución No. 805 de 2011
Departamento del Huila: Decreto 717 de 2012
Departamento Atlántico y Distrital de Barranquilla: Resolución 0000095 de 2012.
Departamento del Valle del Cauca (pendiente numeración por parte de la Gobernación)
Departamento de Nariño: (pendiente numeración por parte de la Gobernación)
Acto Administrativo en proceso: Santiago de Cali
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327
Cuadro 3.13
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Actividades del plan de acción del Conpes 3550
Entidad
Actividad
Diagnóstico en Salud Ambiental, basado
en información secundaria.
MADS
MINSALUD
Elaboración del “Protocolo de Vigilancia Sanitaria y Ambiental de los Efectos en
Salud Relacionados con la Contaminación del Aire”, documento técnico que define
los procesos para la notificación, recolección, análisis y divulgación de la casuística
de los eventos de interés en salud pública asociados con la contaminación del aire;
orientado a generar información oportuna, válida y confiable para establecer medidas
de promoción, prevención, vigilancia y control, en los niveles municipal, departamental y nacional. Fue sometido a pruebas piloto en Antioquia, Atlántico, Bogotá D.C,
Boyacá, Cesar, Magdalena y Valle del Cauca.
Conformación de mesas de trabajo de:
(i) Seguridad química, (ii) Calidad del
agua, (iii)Conceptual, (iv) Entornos saludables, (v)Enfermedades transmitidas
por vectores.
DNP
IDEAM
Consolidación del Subsistema de Información en Calidad del Aire – SISAIRE,
el cual se constituirá como un insumo
fundamental para el diseño e implementación del Sistema Unificado de Información en Salud Ambiental – SUISA.
Elaboración de documento de recopilación bibliográfica sobre modelos internacionales para la gestión de la salud
ambiental y la construcción de indicadores y sistemas de información en salud
ambiental.
-Consolidación de la legislación y políticas expedidas a nivel nacional, relacionadas con salud ambiental.
-Socialización del modelo conceptual del
sistema de información en salud ambiental, definición y consenso institucional
para el uso del modelo de fuerzas motrices como soporte para la selección de
indicadores e identificación de variables
de los sistemas de información existentes relacionados con salud y ambiente.
-Recopilación preliminar de información
sobre salud y ambiente como insumo
para la construcción del SUISA.
(i)Definición de elementos para el diseño
de un modelo de gestión integral de salud ambiental con énfasis en calidad de
aire, (iii) Diseño, desarrollo y ejecución
de los mecanismos y estrategias necesarios para apoyar la implementación de
un Sistema Nacional Integral de Inspección, Vigilancia y Control IVC en Salud
Ambiental, (iv) Fortalecer el recurso humano en Salud Ambiental, (v) Desarrollar acciones necesarias para apoyar la
creación del Sistema Unificado de Información en Salud Ambiental –SUISA (vi)
Fomentar la investigación científica en
materia de salud ambiental.
Subsistema de Información en Salud Ambiental –SUISA; el Ideam, en coordinación con el Instituto Nacional de Salud- INS (quién
administrará el sistema) homologó los procedimientos de recolección y procesamiento de información para alimentar el SUISA,
desarrolló una propuesta de articulación del Sistema de Información Ambiental para Colombia- SIAC con el SUISA.
En materia de calidad del aire, se estudiaron los datos disponibles para cada variable de los indicadores de calidad de aire,
como también otros productos de información relacionados con el tema. Actualmente está desarrollando una matriz descriptiva,
alimentada por el conjunto de variables que conforman los sistemas de información colombianos, para dar soporte a los entes
de salud, como una aproximación de los datos de las variables asociadas a salud ambiental en los procesos de gestión de datos
relacionados con calidad del aire.
Formulación de indicadores para alimentar el sistema.
Fuente: Respuesta entidades sobre avance en actividades Plan de Acción Conpes 3550/2008, Conasa. Elaboró: DES-CDMA-CG
En documento generado por la Subdirección Ambiental del MSPS, de septiembre de
2012, avances en el desarrollo del Conpes 3550 de 2008, y en respuesta dada por
los entidades competentes, se evidencia que la mesa de aire que junto con la mesa de
agua y de seguridad química, son instancias técnicas, que desarrollan planes de acción
sobre estos componentes, no se encuentra activa, debido a que tal como lo establece
el Decreto 2972 de 2010 de creación de Conasa, ésta trabajaría de manera articulada
con Conaire, y esta comisión había culminado su actividad en enero de 2010. Para la
CGR, es evidente que la asignación de responsabilidades a dos instancias que no tienen
la misma vigencia, afecta los procesos de articulación entre las mismas y esto se puede
ver reflejado en el incumplimiento de tiempos establecidos para la promulgación de la
PISA, por lo que reitera la necesidad de reactivar efectivamente la Conaire, para que
pueda cumplir con el desarrollo de las actividades que le fueron asignadas.
Los objetivos de generación del protocolo de vigilancia en salud ambiental, elaborado
por MSPS, se orientan, entre otros, a modificar la situación reportada por el diagnóstico del CONPES 3550 de 2008, relacionada con “… no existen los sistemas de
vigilancia en salud pública requeridos para monitorear el evento en salud resultante
del factor ambiental” y que “los monitoreos adelantados por las autoridades de salud
y ambiente han sido por lo general aislados y discontinuos”.
328
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Considera la CGR que el cumplimiento de este propósito, en lo que respecta a contaminación atmosférica, podrá darse en la medida en que se cuente con un sistema
de información (Suisa), debidamente diseñado y que además se tengan los recursos
necesarios para adelantar actividades de socialización y capacitación de funcionarios
del sector salud en estos aspectos, y poder garantizar la articulación requerida con el
Sistema de Información de Calidad de Aire (Sisaire).
3.4.3. Estudios desarrollados sobre incidencia de la Contaminación
Atmosférica en salud
A nivel mundial se han realizado una gran cantidad de estudios sobre la relación que
existe entre la contaminación atmosférica y afectaciones de vías respiratorias superiores
e inferiores, al igual que lo efectos en el sistema cardiovascular.
En edición reciente de la Universidad de Harvard, se reporta sobre la evidencia del
impacto de exposición sostenida a la polución de aire, sobre la esperanza de vida, en
relación con la Política Río Huai en China519, que consiste en el suministro gratuito de
carbón en invierno para efectos de calefacción, dirigida a los habitantes del norte de
la China (500 millones de habitantes), la cual tuvo efectos desastrosos en la salud de
la población, presumiblemente generados por la exposición prolongada a la combustión
del material y a la falta de instalaciones adecuadas para eliminación de la polución.
Se reportaron concentraciones de PST de 184 µg/m3 mayores (55%) al norte del país
que al sur, con una reducción en las expectativas de vida de 5.52 años/hab, debido
a las elevadas tasas de mortalidad cardiorespiratoria, lo que conduce a la pérdida
de 2.500 millones de años de vida. El estudio sugiere, además, que una exposición
sostenida de una cantidad adicional de 100 µg/m3 de PST, está asociada con una
reducción de la expectativa de vida al nacer de cerca de 3 años.
Adicionalmente, se encuentra que durante el periodo comprendido entre 2003 y 2008,
las concentraciones de PM10 son de 22.9 µg/m3 más altas en el norte de China, lo
que sugiere que los residentes de este sector del país, continúen teniendo unas esperanzas de vida más cortas. No obstante, el estudio reconoce que no es posible atribuir
en su totalidad al (PST), efectos en salud, y que modificaciones en comportamiento
de consumo y cambio de actividades habituales por parte de la población, generados
por la política pudieron incidir de alguna forma en este resultado.
El efecto de material particulado fino PM2.5 en salud, es tratado en el artículo de
Pope520, donde se menciona que se han realizado diferentes estudios que relacionan
trayectorias patofisiológicas por exposición del material particulado (MP) con la morbilidad
y mortalidad cardiopulmonar. Así mismo, que ha habido un progreso substancial en la
evaluación del MP en salud humana, en diferentes escalas de tiempo de exposición.
519 Yuyu Chen, et al, 2013.Evindence on the impact of sustainer exposure to air pollution on life expectancy from
China´s Huai River policy. Edite. Harvard University.
520 Pope CA III, Dockery D W. (2006). Health Effects of Fine Particulate Air Pollution: Lines that Connect. Journal of
the Air & Waste Management Association.V.56. Pág. 709-731
Contraloría General de la República
329
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
A pesar de los grandes baches en el conocimiento científico, una evaluación comprensiva de los resultados de la investigación, conduce a la evidencia de que la exposición
a PM2.5 en la polución del aire, tiene efectos adversos en la salud cardiopulmonar;
estos resultados tienen importantes implicaciones científicas, médicas y de salud pública. En la gráfica 3.24 se presentan las potenciales patofisiologías cardiopulmonares
(morbilidad y mortalidad), asociadas a exposición de material particulado:
Gráfica 3.24
Potenciales patofisiologías cardiopulmonares asociadas a Exposición de
Material Particulado
Fuente: Pope, 2006. Pág.729
Es importante resaltar el incremento en los porcentajes de mortalidad de las diferentes patologías, asociados al aumento en 10 mg/m3 de PM2.5, aspecto que enfatiza la necesidad
de realizar este tipo de medición en el país, máxime si Colombia carece de una adecuada
cobertura en estaciones que midan este contaminante, al igual que también se dificulta la
consecución de datos actualizados sobre salud, para poder adelantar una adecuada correlación.
Con relación a investigaciones adelantadas sobre la asociación entre la contaminación atmosférica y los efectos en salud, en Colombia se han realizado diferentes estudios al respecto; de
acuerdo al MADS, en el año 2012 el Banco Mundial realizó el estudio denominado “Salud
Ambiental en Colombia: evaluación económica de los efectos en salud”, que concluyó que,
en lo que respecta a contaminación del aire urbano, entre 2002 y 2009, hubo un aumento
de las tasas de mortalidad y morbilidad y se incrementaron las enfermedades respiratorias
y cardiovasculares. El mismo estudio encontró que se generan anualmente más de 5.000
muertes prematuras en Colombia por la contaminación del aire en centros urbanos y que
el costo anual en salud de la contaminación del aire urbano es de 5.7 billones de pesos,
equivalentes al 1.1% de PIB. Así mismo, estimó que los costos de la contaminación del aire
intramural se aproximan a 1.19 billones de pesos anuales, equivalentes al 0.2% del PIB.521
521 World Bank (2012) Colombia: Strengthening Environmental and Natural Resources Institutions. Study 2: Environmental Health in Colombia: An Economic Assessment of Health Effects. En: Respuesta del MADS al Cuestionario
de la CGR.Abril 2013.
330
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
De otra parte, el estudio “Asociación entre la contaminación del aire y la morbilidad
por enfermedad respiratoria aguda en menores de cinco años en tres localidades
de Bogotá: Puente Aranda, Kennedy y Fontibón”, realizado por Fonade, la Universidad de la Salle y MAVDT (2007), citado en las memorias de Congreso de Salud
Ambiental Pública (CASAP), establece que en Bogotá la enfermedad respiratoria
aguda (ERA)522 constituye la primera causa de morbilidad y mortalidad en niños
menores de cinco años; al año se pro¬ducen casi 600 mil atenciones en salud
por esta causa. Así mismo, el contaminante que muestra los niveles más altos y
que con fre¬cuencia excede la guía de calidad del aire establecidos por la OMS,
es el material particulado PM10. Las localidades más afectadas por este fenómeno
son Puente Aranda, Kennedy y Fontibón.
Menciona el estudio que en el año 1998, estudios realizados en la localidad de
Puente Aranda, mostraron prevalencia de síntomas compatibles con asma relacionados
con exposición ambiental a PM10 en el 35% de los niños menores de cinco años.
Sin embargo, no se había establecido la relación entre exposición ambiental a PM
con la población medida a nivel extramural e intramural, ni determinando el efecto
en síntomas respiratorios en jardines infantiles que presentan gradientes de mayor
y menor exposición a material particulado.
El estudio concluye que los principales factores de riesgo para la aparición de ausentismo escolar por enfermedad respiratoria son la contaminación del aire poblacional por
MP y el tipo de vivienda en que habita el niño (apartamento). Los principales factores
de riesgo para la aparición de sibilancias son la contaminación del aire poblacional
por MP y el antecedente de bajo peso al nacer.
Además, se reporta en otro estudio realizado en Medellín, que el alto nivel de urbanismo (94%), la proliferación de vehículos automotores (más de 500.000), la creciente
densidad poblacional (17.845 hab/Km2), la combustión imperfecta de diésel en buses,
busetas, camiones y volquetas de la ciudad y la aglomeración de fuentes contaminantes fijas y móviles en Medellín, hacen prever que se presentan ciertos efectos nocivos
sobre la salud de la población. Además, para el año 2004, las tasas de mortalidad
por cáncer de pulmón en Medellín, tuvieron un incremento registrado de 11,8 por
100 mil habitantes en 1980 hasta 20,4 en el año 2004.
Adicionalmente, la mortalidad por cáncer de pulmón está relacionada con una mayor
exposición al material particulado. Los estudios epidemiológicos más rigurosos reportados en la literatura mundial, confirman que aumentos de 10 μg/m3 de PM10 se
asocian con incrementos del 14 al 20% en la mortalidad por cáncer de pulmón. La
mortalidad por cáncer de pulmón en Medellín es 3,4 veces mayor que en Bogotá.
Concluye afirmando que los efectos de la exposición crónica al material particulado en
la población de Medellín resultan evidentes en relación con las muertes por cáncer de
pulmón y se hacen más críticos a medida que se aumentan los niveles de exposición,
los cuales van en una tendencia creciente. El control de esta delicada situación de
salud pública debe hacerse cuanto antes, porque todo retraso representa una pérdida
mayor de valiosas vidas humanas.
522 ERA: Enfermedad respiratoria aguda. incluyen: Asma, neumonía, gripa e influenza
Contraloría General de la República
331
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Las investigaciones realizadas dan cuenta de la asociación existente entre la contaminación atmosférica y los efectos en salud, tanto en mortalidad como en morbilidad,
de enfermedades respiratorias de vías superiores e inferiores y de enfermedades cardiopulmonares. Particular atención merece la relación de la contaminación atmosférica
y su impacto en la población más vulnerable, proveniente del desplazamiento de los
habitantes rurales hacia los centros urbanos y la informalidad laboral generada así
como la precariedad de vivienda y servicios básicos a los que están expuestos estos
nuevos núcleos urbanos, dada su exposición al aire altamente contaminado en las
calles, lugar donde desarrollan las actividades laborales informales con un promedio
de 8-10 horas/día de permanencia, especialmente de la población infantil, madres
gestantes y tercera edad.
Con el objeto de mostrar esta asociación, la CGR, pretendió realizar un ejercicio con
datos validados de calidad de aire y estadísticas de salud para ese tipo de patologías.
Se seleccionaron como estudios de caso las zonas que se citan a continuación; su
selección obedeció a que estas zonas presentan problemáticas reconocidas en calidad
del aire y en ellas se encuentran poblaciones afectadas por actividades industriales,
mineras o propias de zonas metropolitanas con alta concentración vehicular.
Los sitios seleccionados fueron:
- Cundinamarca: Bogotá, Soacha y Nemocón.
- Boyacá: Duitama, Sogamoso y Nobsa.
- Valle del Cauca: Cali, Palmira, Jamundí, Candelaria y Yumbo (Corredor industrial).
La CGR encuentra que para este tipo de evaluaciones existe una gran dificultad,
debido a la disponibilidad de los datos tanto de calidad de aire, como de salud
pública. En las bases de datos de los sistemas de información, no se cumple con
la representatividad requerida.
En cuanto a calidad del aire, se encuentra que para las zonas seleccionadas puede
presentarse lo siguiente: no se cuenta con medición de material particulado PM2.5, o
la información tiene una baja representatividad temporal o no está disponible.
En las gráficas 3.25 a 3.28 se presenta la información suministrada por el Ministerio
de Salud sobre mortalidad y morbilidad de cáncer de bronquios y pulmón, y enfermedades e infecciones respiratorias agudas- ERAs e IRAs, de los sitios seleccionados. Se
observa de manera general que en cuanto a mortalidad, no se presenta una tendencia
clara de los datos para los años con información disponible (2005-2010), contrario al
comportamiento reflejado por la información para morbilidad (cáncer de bronquios y
pulmón, ERAs e IRAs), donde para casi la totalidad de los casos representados, éstas
tienen un incremento entre el año 2010 al 2011.
En cuanto a los datos sobre material particulado PM2.5, como se mencionó antes,
no fue posible contar con datos continuos para las regiones seleccionadas. El IDEAM
suministró datos validados para PM10 representados en la gráfica 3.29, en donde se
observa que en diferentes estaciones de las zonas evaluadas se supera la norma anual
vigente de este contaminante (50 µg/m3) y en todas las estaciones se supera el límite
anual recomendado por la OMS (20 µg/m3).
332
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Aunque tal como lo reportan los diferentes estudios e investigaciones realizadas a nivel
internacional, y nacional es ampliamente reconocida la incidencia de la contaminación
atmosférica sobre la salud de la población, con los datos que se tienen disponibles, no
es posible demostrar una causalidad directa, no obstante, con las gráficas presentadas,
la CGR reafirma la asociación existente, entre la presencia de MP y los incrementos
en el tipo de patologías expuestas.
Lo expresado anteriormente permite a la CGR alertar frente a la urgente necesidad de
que las entidades responsables de la administración y alimentación del Sistema de
Información de Calidad de Aire (SISAIRE), de los SVCA y en general de quienes deben
ejecutar la PPCCA, emprendan los correctivos necesarios para modificar las situaciones
encontradas como discontinuidad en el reporte de la información, actualización de
la misma, no medición del PM2.5 en sitios que tienen problemas de contaminación
atmosférica, lo cual también se expresa por parte del MADS, como se reporta en el
cuadro 3.25, entre otros, lo que a su vez fundamenta la necesidad de realizar los
ajustes requeridos a la reglamentación establecida para que la medición de PM2.5, no
sólo esté supeditada a excedencias en PM10.
De otra parte, lo expuesto, también fundamenta a la CGR para advertir a MSPS y a
MADS, sobre la necesidad de realizar los estudios de nexo causal tipo, de los efectos
de la contaminación atmosférica, en la morbilidad, mortalidad e incluso pérdida de
años por discapacidad de la población, para lo cual también es necesario contar con
un fortalecido sistema de información de salud ambiental (SUISA), que permita obtener
datos precisos de enfermedades relacionadas con problemas ambientales, grupos etarios
donde se presentan, localización del paciente cuando adquiere la patología, entre otros.
3.5 Inversión realizada por las AA en Calidad de Aire
La inversión realizada por la AA en el componente aire se evidencia en la Gráfica sobresale la inversión ejecutada por dos de las AAU en cabeza de AMVA y SDA equivalente
al 65,2 % del total, el porcentaje restante (34,8%), se distribuye en dieciséis (16) de
las AA que dieron respuesta523, preocupa a la CGR el bajo nivel de inversión realizada
por la mayoría de corporaciones que tienen SVCA, en su jurisdicción, lo cual tiene incidencia en el cumplimiento de las metas establecidas en el plan de acción de la política.
Se observa que en corporaciones como la CAR, CDMB y CVC, la inversión realizada para
aire apenas alcanza un promedio del 1,6%; se evidencia que su fortaleza institucional no
se ve reflejada en este componente, además de tener en su jurisdicción corredores industriales que tienen marcada incidencia sobre la contaminación atmosférica (gráfica 3.30).
El promedio para las vigencias evaluadas, de la inversión que realizan las CAR con
SVCA para atender los programas y proyectos referidos al tema de calidad de aire,
durante el periodo comprendido entre 2010-2012, alcanzó $16.200 millones. Esta
cifra es bastante baja, en contraste con los $670.000 millones de pesos en promedio,
que gastan estas CAR en inversión total524.
523 De las 20 AA consultadas. EPA y Corponor, no dieron respuesta sobre inversión realizada.
524 Proyectos de infraestructura, protección y dragado, saneamiento, reforestación e investigación, entre otros.
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333
Datos: MSPS. Elaboró: DES-CDMA-CGR.
Morbilidad y mortalidad en municipios seleccionados del Valle del Cauca
Gráfica 3.25
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Datos: MSPS. Elaboró: DES-CDMA-CGR.
Morbilidad y mortalidad en municipios seleccionados de Boyacá.
Gráfica 3.26
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Datos: MSPS. Elaboró: DES-CDMA-CGR.
Morbilidad y mortalidad en municipios seleccionados del Valle del Cauca morbilidad y mortalidad en municipios
seleccionados de Cundinamarca
Gráfica 3.27
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
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Gráfica 3.28
Morbilidad y mortalidad en Bogotá
Datos: MSPS. Elaboró: DES-CDMA-CGR.
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Datos: IDEAM. Elaboró: DES-CDMA-CGR.
Promedio anual de PM10 en estaciones seleccionadas de Cundinamarca, Bogotá, Boyacá y Valle del Cauca
Gráfica 3.29
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Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Gráfica 3.30
Inversión de las AA en Calidad del Aire
Datos: AA. Elaboró: DES-CDMA-CGR.
Gráfica 3.30
Inversión de las AA en Calidad del Aire
Datos: AA. Elaboró: DES-CDMA-CGR.
Contraloría General de la República
339
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Es importante resaltar que la CGR evidencia que la baja inversión que realizan las
entidades en la implementación de la PPCCA, se ve reflejada en la falta de personal
idóneo, falta de capacitación, discontinuidad de los contratistas que manejan el área
de aire en las AA, por lo que se generan los vacíos en los reportes de información, lo
cual a su vez tiene incidencia en la alimentación de los datos en el SISAIRE.
También se evidencia que entidades encargadas de ejercer control, supervisión, administración de los sistemas, realizar apoyo técnico a las corporaciones, entre otros,
tampoco cuentan con el personal requerido para desarrollar su tarea con la cobertura
y la periodicidad necesaria para tal fin.
Advierte la CGR que de no destinar las partidas suficientes por parte de las AA que
deben cumplir a 2016, con lo dispuesto en el plan de acción de la política, relacionado con tener diseñado y en operación sus SVCA, esto no será posible. Es decir de
seguir con el comportamiento presentado por parte de los responsables de ejecutar y
adelantar actividades relacionadas con el plan de acción de la PPCCA, se puede ver
comprometido, el cumplimiento de la misma.
Lo anterior sugiere mayor inversión para poder fortalecer los programas de diagnóstico, sistematización de información, control, supervisión y capacitación que
deben ejercer los responsables de ejecución y desarrollo de la política en los entes
territoriales de diferente nivel.
3.6. Conclusiones
• En cuanto a la reglamentación en calidad del aire, es positivo que Colombia haya
fijado estándares oficiales y que actualmente se tengan límites de material particulado
más estrictos que los que aplicaban antes del 2011, sin embargo, los niveles permisibles
de algunos contaminantes siguen estando por encima de lo recomendado por la OMS.
• En las investigaciones que relacionan calidad del aire con salud pública no se han
identificado los umbrales por debajo de los cuales los contaminantes atmosféricos no
producen efectos adversos; de hecho, estos efectos en salud se vinculan a concentraciones cada vez más bajas, por lo que se deben fijar niveles más restrictivos con el
fin de garantizar un ambiente sano para la población.
• A la fecha no se han diseñado y/o no se encuentran en operación la totalidad de los
SVCA que según los criterios establecidos en el protocolo para el monitoreo y seguimiento de la calidad del aire deben estar operando en el país. Es de anotar que para
el cumplimiento de esta meta las autoridades ambientales tendrían plazo hasta 2016.
• El contaminante más monitoreado por los SVCA existentes en el país es el material
particulado PM10 seguido por el PM2.5. En total, el 100% de las entidades mide
PM10, el 67% monitorea PM2.5 y el 43% PST. La Contraloría considera importante
priorizar la medición de PM2.5 debido a que como lo establecen las investigaciones,
éste es el contaminante que más afecta la salud de la población.
• La CGR considera fundamental tener certeza sobre el funcionamiento de los SVCA
siguiendo los lineamientos establecidos en el protocolo y contando con un buen pro-
340
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
grama de aseguramiento y control de la calidad de los datos, lo cual contribuye a
garantizar la confiabilidad de la información y es base para desarrollar la gestión y la
toma de decisiones orientadas a reducir la contaminación.
• Las AA deben destinar los recursos suficientes que les permita fortalecer los SVCA,
acreditar sus laboratorios, asegurar la calidad de la información reportada, identificar
las problemáticas de contaminación de su jurisdicción, desarrollar efectivamente los
programas de control y reducción de la contaminación, contar con personal idóneo,
calificado y con continuidad en sus cargos; todo lo anterior con el fin de lograr los
objetivos propuestos en la política.
• Como se establece en la PPCCA, es necesario adoptar a través de normatividad
relacionada, herramientas para apoyar la gestión a nivel local, como el protocolo de
inventarios de emisiones, los lineamientos para la caracterización de material particulado y la guía de modelación.
• El MADS, IDEAM y demás entidades responsables de la ejecución de la PPCCA,
deben destinar los recursos suficientes para realizar los estudios, diagnósticos, planes,
programas y proyectos orientados a promover las acciones que den cumplimiento a
los objetivos planteados en la PPCCA. Dentro de lo que se incluye el seguimiento al
estado de los SVCA, seguimiento a los planes y programas de control y reducción de
la contaminación, evaluación de áreas críticas que requieran medidas especiales, así
como el fortalecimiento del SISAIRE.
• Debido al preocupante panorama de salud pública asociado con diferentes factores
de contaminación y el deterioro de los recursos naturales, en el CONPES 3550 de
2008 se establece la necesidad de contar con una Política Integral de Salud Ambiental
(PISA), la cual debió ser formulada en el 2012, y actualmente no ha sido promulgada.
• La CGR no desconoce la complejidad de las actividades que implica la formulación de
la PISA, al igual que reconoce el estado de avance de las mismas y el papel desempeñado por CONASA. Sin embargo, considera necesario que los ministerios responsables
(MSPS-MADS), establezcan estrategias efectivas de coordinación y articulación para que
en conjunto con los institutos (IDEAM e Instituto Nacional de Salud- INS), aborden los
actores y sectores involucrados en dicho proceso, con el fin de lograr la formulación
de la política, con el diseño, operatividad, aplicación, fortalecimiento y articulación de
los protocolos y sistemas de información como SISAIRE y SUISA que, entre otros, se
constituyen en la materialización de la misma y son base para su desarrollo.
• En cuanto a los programas de acreditación y autorización de laboratorios de medición,
resulta de gran preocupación que tan sólo dos AA tengan laboratorios acreditados en
fuentes fijas, dos AA tengan SVCA acreditados en la medición de algunos contaminantes y solo una AA haya finalizado el proceso de autorización para la realización
de medición de emisiones generadas por fuentes móviles.
• Relacionado con la evaluación de la implementación de la reglamentación sobre
fuentes móviles, es clara la necesidad de modificar y estandarizar de los procedimientos de auditoría y límites máximos permisibles, en particular para motores diesel y
vehículos que operan con gas natural; igualmente es clara la necesidad de fortalecer
los sistemas de certificación en los centros de diagnóstico automotor (CDA).
Contraloría General de la República
341
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
• Referido a la política de uso de combustibles limpios para el sector transporte y
tecnologías limpias se encuentra que la exigencia de buses EURO IV en las zonas del
país donde el diésel cuenta con 50 ppm de azufre, no es suficiente; debe darse una
combinación de medidas que incluye la adopción e implementación de filtros para las
emisiones, así como controles más rigurosos en los diferentes niveles de la cadena de
producción y distribución de combustibles.
• Para la CGR, las exenciones concedidas a los municipios de frontera y la ausencia
de controles efectivos a la entrada de combustibles ilegales al país, han propiciado el
ingreso de estos productos con elevado contenido de azufre proveniente de Venezuela,
generando con esto una pérdida del esfuerzo realizado por las refinerías colombianas
y una afectación en la calidad del aire y la salud de la población.
• Frente al objetivo del fortalecimiento de la coordinación, participación y capacitación, la
Contraloría hace un llamado a las entidades involucradas para que emprendan las actividades necesarias con el fin de reanudar CONAIRE, la cual se constituye en una instancia
técnica necesaria para el logro de las metas propuestas en el plan de acción de la política.
• Se evidencia la desarticulación entre las comisiones CONAIRE (cuyo periodo de
duración culminó en 2010), y CONASA (comisión creada mediante Decreto 2972 de
agosto de 2010), instancias técnicas encargadas del desarrollo de la PISA, específicamente en lo relacionado con calidad del aire, lo que incide en el cumplimiento de
los plazos establecidos en el CONPES 3550 del 2008.
• Resalta la CGR que el cabal cumplimiento de lo establecido en la PPCCA, requiere
de partidas presupuestales destinadas a la realización de investigaciones de corto,
mediano y largo plazo, las cuales deberán ser financiadas con recursos provenientes de
regalías, que de acuerdo con las nuevas disposiciones son potestad de la administración
pública regional o local. Por lo anterior, advierte a los administradores públicos para
que den garantía, de acuerdo a su competencia, al efectivo desarrollo de la política
de calidad del aire y salud ambiental.
• De acuerdo con la información suministrada sobre las mesas intersectoriales, las
entidades y gremios consultados no manifiestan mayores avances, y en algunos casos
señalan que no han sido convocados ni consultados al respecto.
• Sobre acciones para reducir sustancias agotadoras de la capa de ozono (SACO),
gases de efecto invernadero (GEI), aunque se reportan por parte del MADS acciones
como reconversión de tecnologías más limpias, capacitaciones y talleres, orientados a
reducir la presencia de estos compuestos, resulta preocupante para la CGR que los
resultados de las acciones aún no se presenten en unidades cuantificables, tal como
lo establece el plan de acción de la PPCCA.
• Para compuestos orgánicos persistentes (COP), actualmente sólo se cuenta con el
inventario nacional de fuentes y liberaciones de dioxinas y furanos de 2007 publicado
por el anterior MAVDT, evidenciando un rezago de dicho inventario.
• Respecto a las liberaciones de mercurio, no obstante el MADS presenta un estudio
sobre la cuantificación de la liberación de este contaminante al medio ambiente, las
AA no tienen un inventario detallado de la generación del mismo en sus jurisdicciones.
342
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Advierte la CGR la necesidad de establecer realmente las toneladas al año liberadas
de este elemento, dada su incidencia en la salud de la población, principalmente la
que trabaja en la explotación aurífera, que son los principalmente afectados.
• Para que el propósito final de la PPCCA pueda materializarse se requieren acciones
específicas en las áreas de investigación, análisis del impacto social, sistematización
y manejo de la información generada a través de las diferentes etapas y acciones
de política establecida, coordinación interinstitucional, dirección supervisión y control
efectivos; al igual que una destinación presupuestal coherente con los retos impuestos.
Acrónimos Capitulo Aire
CONAIRE: Comisión Técnica Nacional Intersectorial para la Prevención y el Control
de la Contaminación del Aire
CONASA: Comisión Técnica Nacional Intersectorial para la Salud Ambiental
COTSA: Consejo Territorial para la Salud Ambiental
CO: Monóxido de carbono
ERA: Enfermedad Respiratoria Aguda, incluye: Asma, bronquitis, neumonía, gripa
e influenza
IRA: Infección Respiratoria Aguda
NO2: Dióxido de nitrógeno
MP: Material Particulado
O3: Ozono
SO2: Dióxido de azufre
PM2.5: Material particulado inferior a 2 µicras
PM10: Material particulado inferior a 10 µicras
PISA: Política integral de salud ambiental
PPCCA: Política para la prevención y el control de la contaminación del aire
SVCA: Sistema de vigilancia de calidad de aire
SISAIRE: Subsistema de información sobre calidad del aire
SUISA: Sistema Unificado de Información en Salud Ambiental
Contraloría General de la República
343
Segundo Puesto
Tema: Libre
Título: El amor feliz
Autor: Hernán Jiménez Flórez
Dependencia: Gerencia Talento Humano
Capítulo IV
Análisis y evaluación de los
instrumentos economicos, financieros y
tributarios para la gestion ambiental en
Colombia 2008-2012
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
La naturaleza fue desnaturalizada
para convertirla en recurso e insertarla en el flujo
unidimensional del valor y la productividad económica.
Enrique Leff.
346
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Capítulo IV
Análisis y evaluación de los
instrumentos económicos, financieros y
tributarios para la gestión ambiental en
Colombia 2008-2012
4.1. Introducción
Recurriendo a la capacidad de la mente, podría imaginarse un mundo en donde
los derechos de propiedad estuvieran perfectamente definidos y no existiesen costos
de transacción. En donde no existiesen bienes públicos, sino exclusivamente bienes
privados. En donde cada individuo ejerciera de manera libre los derechos sobre su
propiedad, tomando decisiones en beneficio propio (egoísta) o en función del bienestar
colectivo (altruista). Un mundo en donde estas decisiones fueran plenamente respetadas
por todos, sin necesidad de apelar a sanciones sociales. Un mundo en donde nadie
estuviera privado de recursos, habilidades y oportunidades para satisfacer no sólo sus
necesidades básicas sino también para alcanzar niveles cada vez más elevados de
bienestar. Un mundo en donde el bienestar de cada individuo estuviera siempre en
sintonía con el bienestar colectivo. Un mundo en donde hubiese conocimiento completo,
amplio y suficiente, y de libre acceso, acerca de la incidencia de cada decisión sobre
los intereses de quienes la toman y del resto de personas afectadas. Un mundo en
donde hubiera certeza total, sin incertidumbre, sobre el efecto de cada decisión sobre
el bienestar, propio y ajeno, de las actuales y las futuras generaciones. Un mundo en
donde un número ilimitado de individuos tomasen libremente las decisiones de mercado,
sin que nadie pudiese determinar unilateralmente los precios. En síntesis, un mundo
en donde todas las transferencias de derechos de propiedad se pudieran realizar, de
manera directa y transparente, sin erogaciones distintas a las del precio pactado.
En un mundo perfecto como éste, no existirían mayores dificultades. En este mundo
ideal, pocas decisiones individuales o colectivas irían en contra del bienestar social.
Los problemas económicos, sociales y ambientales serían mínimos y podrían ser
analizados mediante sencillos modelos analíticos. Todo se resolvería mediante acciones tan elementales como la simple transferencia voluntaria de los derechos de
propiedad entre los individuos, recurriendo al libre mercado, sin la intervención del
Estado. En el mundo real este nivel de perfección y felicidad absoluta no existe y,
por fortuna, es inalcanzable.
Puede, y es deseable, que este mundo aparezca en la mente de los teóricos, en los
libros de texto y en el tablero de los salones de clase. Es importante que exista como
modelo ideal, mientras sirva de referencia para identificar las dificultades que aparecen
Contraloría General de la República
347
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
en el mundo real, alejándolo de este mundo utópico, derivado de los conceptos. Es
una herramienta útil, cuando se emplea para analizar los retos que enfrenta la sociedad,
en su búsqueda permanente por alcanzar, mantener e incrementar su propio bienestar.
Como plantea Ronald Coase, muchos economistas “… describen un sistema económico
ideal, y después, comparándolo con lo que observan (o lo que piensan que observan),
prescriben lo que es necesario hacer para alcanzar ese estado ideal, sin mucha consideración de cómo podría realizarse”. Esto conduce a una situación en donde “… el análisis se
realiza con un gran ingenio pero flota en el aire…”, porque “… hay escasa investigación
sobre cómo funciona realmente la economía.”. Frente a lo cual, resalta Coase, no basta
con formular modelos conceptuales, sino reconocer que “… la política económica implica
una elección entre instituciones sociales alternativas, las que son creadas por la ley o
dependen de la misma.”. Y que “… muchos de los efectos ocasionados sobre el funcionamiento del sistema económico por cambios en las leyes […] permanecen ocultos.”525
Estos debates conceptuales fueron la semilla para el posterior diseño de los instrumentos
para la gestión ambiental.
En Colombia, estos instrumentos fueron formalmente introducidos en el Código de Recursos
Naturales en 1974, aunque ya se aplicaban algunas regulaciones a nivel regional.
Dado que los instrumentos económicos y tributarios han sido elementos fundamentales
en la estructura de la política ambiental del país, es importante mantener un seguimiento
continuo a su implementación, así como la evaluación de los resultados obtenidos por la
institucionalidad ambiental. Ese es el principal objetivo de este trabajo.
Este documento está estructurado de la siguiente manera: en la primera parte se presenta
el marco conceptual asociado a los instrumentos económicos como tal, y las categorías
que se utilizarán en el análisis y evaluación de la gestión institucional. En segundo lugar,
se presenta el problema, las hipótesis y los objetivos.
La tercera parte, dedicada al análisis y la evaluación de los instrumentos, está subdividida
en dos acápites. En el primero, se realiza la evaluación de los instrumentos financieros
y tributarios. El segundo está dedicado especialmente a las tasas retributivas y tasas por
uso del agua. En ambos casos, la fuente principal de información es el reporte de las
instituciones sujetas de control de la Contraloría General de la República (CGR), que se
contrasta con otras fuentes secundarias con el objetivo de determinar la efectividad de todos
los instrumentos en el mejoramiento de la calidad ambiental.
4.2. Marco Conceptual
4.2.1. Fallos de mercado y teoría de la regulación
Una de las principales características de los bienes y servicios ambientales es que
una gran proporción de su oferta no hace parte de los mercados convencionales; y, en
segundo lugar, conforman lo que en la teoría económica se denominan bienes públicos.
525 Coase (1994), pp. 29 a 31.
348
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
En el subsistema económico la determinación del precio de los bienes y servicios es
una consecuencia de la interacción entre productores (oferta) y consumidores (demanda)
que se dan cita en los mercados. La información disponible sobre los bienes transados
constituye el “catalizador” que permite realizar las transacciones.
En contraste, en el sistema natural la gran mayoría de bienes y servicios ambientales
se caracterizan por la incertidumbre y la complejidad. La red de relaciones, comunicaciones e interacciones entre los sistemas bióticos, físicos y químicos en la naturaleza no permiten tener certeza sobre las implicaciones que un cambio en alguno de
sus elementos tiene sobre las poblaciones humanas y no humanas. Es por ello que
el subsistema económico cuenta con información muy limitada sobre algunas pocas
características de este tipo de bienes y servicios (solo las que ingresan como insumos
al mercado), para la determinación de sus precios.526
“Recordar, por último, que los métodos indirectos de valoración no pueden sino revelar
valores de uso, y que el método de la valoración contingente es el único que podría
descubrir los valores de no uso. Cuando los valores de no uso (existencia) reflejan valores superiores, sin embargo, no debería utilizarse el método de valoración contingente,
ni ningún otro de los aquí presentados, para cuantificarlos. La razón es bien sencilla.
Todos estos métodos, como se ha repetido hasta la saciedad, comparten la lógica de
la valoración del sistema de mercado, y son idóneos, por tanto, para la valoración de
mercancías. Los valores superiores no pueden ser reducidos a esta consideración”.527
En la medida en que el subsistema económico no puede determinar el precio de los
bienes y servicios ambientales, no puede tampoco asignarlos o distribuirlos eficientemente. Siendo bienes públicos, si se dejan al libre albedrío de quienes los requieran,
sin establecer restricciones para su uso, terminarán deteriorándose hasta su agotamiento
final. Aparece la denominada tragedia de los bienes comunes, popularizada por el
biólogo Hardin (1998), conduciendo a daños ambientales (costos sociales) superiores
a los beneficios derivados de su uso. El uso eficiente no se logra dejando actuar libremente a la mano invisible del mercado.
En el caso de los recursos naturales renovables, hay diversas modalidades de intervención directa. Se establecen restricciones a la extracción y al uso del recurso,
condicionándolo a la obtención de permisos y concesiones otorgados por la autoridad.
Se fijan prohibiciones estrictas de uso de especies silvestres en particular, o de la
alteración humana de un ecosistema natural. Se fijan restricciones a la propiedad
individual de la tierra, estableciendo áreas protegidas y territorios colectivos regidos
por normas propias de comunidades específicas. En síntesis, se restringe el acceso y
el uso a recursos disponibles en la naturaleza, los cuales son útiles para la sociedad,
para evitar impactos no deseados que atenten contra su disponibilidad actual y futura,
o para garantizar su existencia en estado silvestre, bajo condiciones vitales adecuadas.
En el caso de la calidad del ambiente, alterada en mayor o menor medida por la manera en que se usen los servicios que presta la naturaleza como receptor de desechos
humanos, igualmente se dispone de diversas formas de intervención de la autoridad
526 Es importante tener en cuenta la diferencia entre “valor” y “precio”. Aún si existiera información sobre los precios
de todas las características de un bien y/o servicio ambiental, la perspectiva económica (crematística), sería insuficiente para determinar su valor.
527 Azqueta, D. et al. (2007), Introducción a la economía ambiental, 2ª ed., Madrid, McGraw Hill.
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349
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
para controlar su deterioro. Establecer límites máximos a la emisión de gases, a los
vertimientos de aguas servidas o a la disposición de desechos sólidos. Exigir el empleo
de tecnologías específicas de producción, tales como el uso de determinados filtros para
prevenir emisiones o de plantas de tratamiento para remover la carga contaminante;
fijar límites máximos de concentración en los cuerpos de agua, en la atmósfera o en los
depósitos de residuos sólidos; restringir el uso de materias primas peligrosas o establecer
especificaciones mínimas de carácter obligatorio a los productos fabricados terminados.
Todas estas son medidas disponibles para alterar directamente los patrones de producción y de consumo, buscando prevenir o mitigar efectos negativos sobre el ambiente.
En contraste con las medidas de restricción directa, surge la opción de incentivar cambios de comportamiento voluntario en dirección a metas esperadas de calidad ambiental
y de disponibilidad de los recursos naturales. Más que una alternativa excluyente con
las primeras, este tipo de medidas deben ser entendidas como un complemento; y
ambas tendrán más efectividad, si actúan en la misma dirección.
Dentro de las opciones voluntarias se encuentran los esfuerzos orientados a desarrollar
y consolidar lo que genéricamente se ha denominado la conciencia ambiental y la responsabilidad social empresarial. Es decir, adelantar acciones tendientes a fortalecer las
preferencias de los distintos sectores por un ambiente sano y unos recursos naturales
adecuadamente administrados. Entre estos instrumentos se destacan, en primer lugar,
todos los relacionados con la educación, formal e informal, orientada a cambiar los
patrones culturales que afectan negativamente la naturaleza. Pero también se destaca la
posibilidad de enviar señales económicas que incentiven las preferencias de productores
y consumidores hacia un ambiente más sano. Este tipo de instrumentos económicos se
orientan a modificar los precios de los bienes y servicios, para que reflejen la escasez
relativa de los recursos naturales y de la calidad del medio ambiente.
Como se dijo, los elementos de la naturaleza, en gran medida, pertenecen a la categoría
económica de bienes públicos que son definidos bajo dos criterios: no exclusión y no
rivalidad. La no exclusión significa que es muy difícil o demasiado costoso excluir del
consumo de un bien a una o varias personas. Por ejemplo, ninguna persona puede ser
excluida de los beneficios ambientales obtenidos por una disminución de las emisiones
del parque automotor de una ciudad.
La no rivalidad tiene que ver con el hecho de que el consumo de un bien por parte
de una persona no impide o no disminuye la cantidad disponible de ese bien ni su
consumo simultáneo por parte de los demás. En este caso, que una persona respire
o nade en el mar o disfrute de una puesta de sol, no impide que cualquier otro ser
humano, simultáneamente, consuma esos bienes en igualdad de condiciones.
La propiedad privada es la antítesis de los bienes públicos: una vez se adquiere el bien,
nadie más puede consumirlo ni disfrutarlo simultáneamente, o en la misma cantidad.
Es por estas razones que, como una estrategia para operativizar el concepto de desarrollo sostenible, la teoría económica neoclásica ha propuesto la necesidad de definir
ciertos niveles de contaminación y explotación ya sean óptimos (aunque lograrlo es muy
difícil) o costo-efectivos de los recursos, utilizando una comparación entre los beneficios, los costos ambientales, y los costos de producción y reducción de los impactos
negativos, que permitan que las actividades económicas se lleven a cabo y continúen.
350
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Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
La definición de tales niveles óptimos (o costo-efectivos), es el resultado de un proceso que involucra el análisis de los efectos de las actividades productivas sobre los
ecosistemas tratando de generar una función de daño ambiental que, comparada con
la función de los costos de la reducción/reparación de los impactos negativos, permite
la determinación del nivel eficiente de contaminación/explotación.
Este proceso conduce al establecimiento de instrumentos económicos o estándares
ambientales que eventualmente permiten, por una parte, el cobro por el uso de
servicios prestados por la naturaleza; y/o, por otra parte, sanciones cuando se sobrepasan dichos límites.528
La sociedad, a través del Estado o de otro tipo de acuerdos entre los usuarios, debe
intervenir directamente sobre las condiciones de acceso a estos recursos. Esta intervención puede ser mediante restricciones directas, que determinen la cantidad del
recurso o del servicio ambiental que se autoriza emplear; o mediante señales indirectas, que generen incentivos para que los usuarios decidan racionalizar su uso. Mejor
aún, mediante una combinación balanceada de ambos tipos de intervención estatal.
En un escenario de competencia perfecta, la provisión de un bien está determinada
por la interacción entre la demanda de los consumidores y la oferta de los productores, como puede observarse en la gráfica 4.1. En este caso, a cada litro de
agua (eje horizontal) que es demandado por un individuo, le corresponde un nivel
de bienestar (eje vertical), medido en términos monetarios como la disposición a
pagar que tiene el agente por esa cantidad de agua; esta relación genera la curva
de beneficios marginales (BMg).
Por otra parte, proveer al individuo cada litro de agua le supone al productor unos
costos (también medidos en dinero), que crecen en la medida en que aumenta la cantidad a entregar sea porque debe utilizar máquinas, o porque el recurso se encuentra
más lejos o a mayor profundidad.
El nivel óptimo se encuentra en el punto en el que se igualan los costos marginales
de provisión, con los beneficios marginales de consumo del bien.
Sin embargo, en el análisis anterior ni el distribuidor ni el consumidor del agua han
involucrado los costos asumidos por el resto de la sociedad al momento, por ejemplo,
de disponer el agua “al final del tubo” en unas condiciones de calidad inferiores a las
originales (después del uso); o sin haber tenido en cuenta la disminución del caudal
disponible para otras personas (o ecosistemas), en el sitio de captación; o los impactos
ambientales generados por la construcción de los sistemas de distribución.529
528 Guimaraes, R. (2001). Fundamentos Territoriales y Biorregionales de la Planificación. CEPAL. Serie Medio Ambiente y Desarrollo No. 39. Santiago de Chile. Julio. Pág. 109.
529 Desde la perspectiva de la economía ecológica, es importante tener en cuenta los “costos” ecosistémicos de
producción, distribución y regulación del agua. Pero, fundamentalmente, se considera que el análisis económico
neoclásico es insuficiente (e inviable), porque no da cuenta del valor intrínseco (en sí misma), de la naturaleza.
Para una visión más cercana a este enfoque ver Escobar, A. (1998) y Escobar, A. y Pedrosa, A. (1996)
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Gráfica 4.1
Nivel Optimo de Contaminación
Fuente: Azqueta, D. et al. (2007)
Los costos que genera una actividad productiva y que son asumidos por la sociedad
sin que el agente causante los involucre en su contabilidad, son denominados en la
jerga económica como externalidades negativas.530 Esto se muestra en la gráfica 4.2,
en la que se comparan los costos y beneficios privados (del distribuidor y el consumidor), con los costos y beneficios de la sociedad.
Cuando a los costos del productor (CMg privados), se suman los costos sociales (CMg ambientales), la cantidad que demanda el consumidor es menor porque está obligado a asumir unos
costos de provisión mayores. Así, disminuye el impacto ambiental generado por un menor nivel
de consumo de recursos naturales (L*)
Los instrumentos económicos y tributarios que se han desarrollado a partir de este
tipo de análisis, responden al principio conocido como “el que contamina, paga.” 531
Este principio surge de la necesidad de la internalización de las externalidades negativas generadas por los procesos productivos. Se trata del conocido fenómeno de la
generación de costos sociales causados por prácticas productivas contaminantes o que
generan deterioro en la cantidad o calidad de recursos naturales que perjudican a la
sociedad en su conjunto, en tanto que los costos de reparación de los daños no son
asumidos por el agente que produce el impacto negativo sobre el ambiente.
530 Existen externalidades positivas, por ejemplo: la seguridad en el entorno que generan los vigilantes externos contratados por un banco; o la belleza escénica que produce en el barrio el arreglo de un jardín exterior.
531 Valenzuela, R. (1991), El que contamina, paga, Revista de la CEPAL, No. 45, Santiago de Chile, Naciones Unidas.11. New York, PNUD. (2010). La verdadera riqueza de las naciones. Caminos al desarrollo humano. Informe
sobre desarrollo humano 2010. New York: Autores.
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Gráfica 4.2
Externalidades y Costo Social
Fuente: Azqueta, D. et al. (2007)
El principio fue definido y adoptado por la Comunidad Económica Europea alrededor
de 1974, cuando se estableció que532:
“... las personas físicas o jurídicas, sean de derecho público o privado, responsables
de una contaminación, deben pagar los gastos de las medidas necesarias para evitar
la contaminación o para reducirla con el fin de cumplir las normas y medidas equivalentes que permitan alcanzar los objetivos de calidad o, en caso que no existan
estos objetivos, con el fin de cumplir las normas y medidas equivalentes establecidas
por los poderes públicos... por consiguiente, la protección del medio ambiente, en
principio, no debe estar garantizada por políticas basadas en la concesión de ayudas
y que impongan a la colectividad los gastos de la lucha contra la contaminación.533”
El principio fundamentalmente busca la modificación del comportamiento del agente
contaminante, que presionado por los costos externos de la recuperación, tenderá a
disminuir los impactos ambientales negativos, a través de innovaciones tecnológicas
y el empleo de materias primas diferentes y más limpias. Por otra parte, el principio
busca una mayor equidad, al impedir que aquellos que no obtienen beneficios del
proceso productivo, se vean perjudicados por actividades que no desarrollan.
532 Según Valenzuela uno de los problemas que presenta el principio es que se puede interpretar de dos formas: se
puede, por una parte, requerir que quienes contaminan paguen solamente los costos de la recuperación, el control y la limpieza de la contaminación (interpretación frecuente); o, por otra, se puede exigir que adicionalmente
sean pagados los costos de las compensaciones a los ciudadanos afectados, que tienen derecho a un ambiente
sano y limpio (interpretación ampliada). La percepción correcta del principio es “... que los costos involucrados
en la prevención y la lucha contra la contaminación sean asumidos y solventados por quienes la producen y no
por la colectividad social en su conjunto”. Los costos externos deben ser incorporados a los costos internos de las
actividades o procesos productivos que las causan.
533 Valenzuela, Op. Cit. p.8.
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Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
En términos generales, el principio se concreta a través de estándares e instrumentos
económicos y tributarios. Los estándares son normas de calidad ambiental que prescriben los niveles máximos de contaminación o de perturbación ambiental tolerables
en un ecosistema o en parte de él534.
Por otra parte, los instrumentos económicos y tributarios (también denominados
cánones, cargas, imposiciones, tasas, contribuciones o tarifas), imponen la obligación de efectuar pagos periódicos de una determinada suma de dinero, de monto
generalmente progresivo535.
Los instrumentos económicos y tributarios buscan principalmente dos cosas. De un
lado, incitar al contaminador a disminuir sus niveles de contaminación ya que a mayor
nivel de daño mayor nivel de cobro. De otro lado, el instrumento cumple una función
de redistribución “... en cuanto colocan a los responsables de la contaminación ante
la obligación de tener que retribuir a la sociedad los gastos en que debe incurrir para
hacer frente a los efectos deteriorantes del ambiente que les son imputables536.”
Sin embargo, el principio de “el que contamina, paga”, no debe considerarse como
una única guía para formular políticas eficaces en función de los costos537, sino más
bien como un medio específico para repartir el costo de la protección del medio
ambiente entre los contaminadores o usuarios de los recursos, y quienes se benefician con el mejoramiento538.
No debe considerarse que en toda esta discusión el consumidor sale ileso. Parte de
los costos que el contaminador debe asumir se trasladan en forma de aumento de
precios – hasta cierto nivel – al consumidor, quien al momento de comprar el producto,
colabora con el proceso contaminante. Por lo tanto, es razonable que pague parte del
costo de evitar o eliminar la degradación del ambiente539.
En la política ambiental colombiana se han adoptado estándares, sobre todo en lo
que tiene que ver con la calidad del agua y del aire; así como instrumentos económicos y tributarios que buscan la modificación del comportamiento contaminador de
los agentes económicos.
4.2.1.1. Teoría de los costos de transacción
En el ámbito teórico de la competencia perfecta no se tienen en cuenta restricciones
que afectan al libre funcionamiento de los mercados. Entre los costos más importantes
que se omiten en ese tipo de análisis se encuentran el de la adquisición de información, el de establecer contratos, los costos necesarios para el seguimiento, monitoreo
y evaluación de las acciones adelantadas, así como los asociados a las externalidades
positivas y negativas generadas por los procesos de producción económica.
534 Valenzuela, Op. Cit. p.10
535 Ibídem. p.12
536 Ibídem. p.13
537 Para un acercamiento a este tema ver Field, 1995, p. 587
538 Banco Mundial. (1992), World development report 1992. Development and the environment, Washington D.C.,
World Bank Oxford University Press.
539 Jacobs, M. (1995), Economía verde. Medio ambiente y desarrollo sostenible, Bogotá D.C., TM Editores - Ediciones Uniandes.
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Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Según la teoría de los costos de transacción, los problemas ambientales se deben, en
gran parte, al hecho que no se han definido derechos de propiedad sobre ellos y, en
ese sentido, no es posible identificar fácilmente quién debe pagarle a quién ni qué
cantidad, por el uso de los bienes y servicios que presta la naturaleza.
Como respuesta a estas fallas del mercado, Ronald Coase540 propuso la asignación
de derechos de propiedad sobre el uso de los recursos naturales, de tal forma que se
pudiera establecer un esquema de pagos y/o compensaciones entre el que produce el
daño y el que recibe los perjuicios. Según Coase, la solución económica eficiente, es
decir, el pago a realizar, no depende de quién posee los derechos.
“Me propongo demostrar que la asignación de recursos será igual en este caso que
cuando el negocio causante del daño era responsable por el daño causado… Vuelvo
al caso del granjero y el ganadero. El granjero sufrirá un daño mayor en sus cosechas
al aumentar el tamaño de la manada… Si $3 es un pago que el ganadero debe
realizar si agrega el tercer novillo a su manada (lo que ocurriría si el ganadero fuese
responsable ante el granjero por el daño causado a la cosecha) o si es una suma de
dinero que él hubiese recibido si no tuviese un tercer novillo (lo que ocurriría si el
ganadero no fuese responsable ante el granjero por el daño causado a la cosecha)
no afecta al resultado final541.”
La solución descentralizada planteada por Coase, solo a través de la intervención del
aparato judicial para la definición del marco de derechos, soluciona el problema de
la asignación eficiente de recursos.
“Es necesario conocer si la actividad perjudicial es responsable o no del daño causado, ya que sin establecer esta delimitación inicial de derechos no pueden existir
transacciones de mercado para transferirlos y recombinarlos. Pero el resultado final
(que maximiza el valor de la producción) es independiente de la tesis de la ley, si
se supone que el sistema de precios actúa sin costos542.”
Los planteamientos de Coase fueron fundamentales posteriormente para el fortalecimiento de las políticas públicas de reducción del tamaño del Estado y el énfasis en
los procesos de regulación económica.
4.2.1.2. Impuestos Pigouvianos
Los planteamientos de Ronald Coase en torno a la solución descentralizada (privada),
de los problemas ambientales surgieron, en parte, como respuesta a la solución de
la intervención estatal propuesta en 1928 por Arthur Pigou en The Economics of
Welfare543, a través de la implementación de impuestos a las actividades contaminantes o generadoras de externalidades negativas.
540 Coase, R. (1960), El problema del costo social. The journal of law and economics, October. (trad.) Recuperado
de www.jstor.org en 17/04/13 p.80
541 Coase, R. Op. Cit. pág. 88
542 Coase, R. Op. Cit. pág. 89
543 Pigou, Arthur C. 1920. The Economics of Welfare. London: Macmillan and Co., 4th edition, 1932 (1st edition, 1920).
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Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Se trata de implementar un impuesto por unidad contaminante que iguale los costos
marginales externos en el nivel óptimo de contaminación (V* en la gráfica 4.1). En este
caso, a diferencia de la solución coasiana, efectivamente se impone la carga tributaria
sobre el agente contaminador en aplicación del principio de “el que contamina, paga”.
Para enviar una señal adecuada que induzca el uso racional de estos recursos Pigou
propone la opción de que el Estado asigne un precio (un impuesto) que refleje los
costos sociales que el mercado no era capaz de reflejar en sus precios. En términos
técnicos, este tipo de intervención enviaría una señal que muestre a los usuarios el
valor social de los recursos públicos y los obliga a incorporarlos dentro de su propia
estructura de costos. Este valor no se refleja espontáneamente en los precios de mercado, en gran medida por la indefinición de los derechos de propiedad. Sin embargo,
este valor sí está directamente relacionado con la escasez relativa de estos recursos,
los cuales no son ilimitados.
Los instrumentos económicos que se empleen para tal fin no son entonces, por definición,
instrumentos de libre mercado: son instrumentos de intervención del Estado, que buscan
regular el acceso a los recursos naturales, asignándoles un precio de intervención. Y
para que cumplieran su cometido de llevar a un uso eficiente del recurso, la señal de
precio enviada por la autoridad ambiental debería reflejar todos los costos económicos,
sociales y ambientales –incluyendo los denominados costos de transacción– asociados
a la producción, la distribución y el consumo del bien o servicio. No obstante, en
términos estrictos esta posibilidad se aleja sustancialmente del mundo real. En primer lugar, porque la estimación de estos costos, para incorporarlos en las señales de
precio, es un proceso complejo y dispendioso, de baja viabilidad operativa. En cada
caso se requerirían estudios de alta especialidad, de alto costo y de escasa capacidad
de generalización ante la gran heterogeneidad de escenarios. Además, su aplicación
implicaría decisiones administrativas extremadamente individualizadas, imposibles de
aplicar con mínimos estándares de confiabilidad, que generarían elevados costos de
transacción. Todo ello restringe seriamente la posibilidad de alcanzar el pretendido
nivel óptimo de uso de los recursos y servicios ambientales (aún en el caso extremo
en que se conociera cuál es este nivel), recurriendo a este tipo de intervención.
Esto genera limitaciones serias a los instrumentos económicos para alcanzar niveles
óptimos de uso de los bienes y servicios ambientales. Pero esta limitación se comparte
con todo tipo de opciones de política que busquen este mismo objetivo. Cualquiera que
sea el instrumento de política que se busque aplicar, siempre se enfrentarán altos grados
de incertidumbre y elevados costos de transacción. No obstante, las señales de precio
inducidas por el Estado han sido identificadas como un instrumento útil para alcanzar
determinadas metas ambientales, aún fijadas sin tener certeza de que sean óptimas,
pero buscando alcanzarlas al menor costo posible. No se busca entonces llegar necesariamente a una solución óptima, sino buscar al menos una “segunda mejor” opción.
Según Labandeira, León y Vázquez544, los principales problemas asociados a la implementación de impuestos ambientales tipo Pigou, tienen que ver con la imposibilidad
del Estado para conocer la relación entre las funciones de beneficio de la empresa y
los daños marginales sociales (o el óptimo de contaminación); así como los inconvenientes que sobre la distribución de los costos y beneficios se obtengan de su imple544 Labandeira, X., León, C., y Vázquez, M. X. (2007), Economía ambiental, Madrid, Pearson educación. pág. 87
356
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mentación (progresividad). Además, en contra del impuesto pigouviano se presenta el
argumento del doble castigo: el productor no solo tiene que disminuir la producción
hasta el nivel eficiente con la pérdida de los ingresos que recibiría por esas ventas,
sino que debe pagar el monto del impuesto por las unidades de contaminante que
emite hasta ese punto545.
Sin embargo, también se presenta la hipótesis del doble dividendo social: a través del
impuesto ambiental no solo se recaudan ingresos adicionales para el Estado de una forma
que no genera distorsiones en el nivel de ahorro o empleo en la economía (y que, eventualmente, podrían utilizarse para actividades de protección y conservación), sino que se
está disminuyendo el nivel de impacto ambiental generado por los sectores productivos546.
4.2.1.3. Política Costo-efectiva: El principio de Equimarginalidad
Hasta aquí se han mencionado las dos estrategias más conocidas para determinar el
nivel óptimo de contaminación y algunos de los problemas asociados con su implementación que, fundamentalmente, tienen que ver con la dificultad (o imposibilidad)
de determinar el daño marginal social.
Sin embargo, existe un tercer camino en el que se busca lograr un determinado nivel de contaminación (que puede no ser el óptimo Pareto-eficiente), de una manera
costo-efectiva, es decir, que se logre la meta ambiental propuesta de la manera menos
costosa posible para la economía.
A principios de la década de los años setenta del siglo pasado, los economistas
Baumol y Oates547 plantearon que, aunque se lo propusiera, era muy difícil que el
Estado pudiera cumplir con el objetivo de fijar un precio equivalente a los costos
sociales de los bienes y servicios ambientales (incluyendo dentro de estos costos las
externalidades y los costos de transacción).
Esta estrategia de los impuestos (o subsidios) unitarios propuesta por William J. Baumol
y Wallace E. Oates548, ha constituido la base teórica para la implementación de los
instrumentos económicos para la gestión ambiental y, en especial, los permisos negociables de contaminación que han sido fundamentales en el desarrollo de mercados de
gases de efecto invernadero como estrategia de mitigación del cambio climático global.
En la gráfica 4.3 puede verse como, inicialmente, el nivel de contaminación es Qi,
que es la suma de las emisiones iniciales de las empresas ei1 y ei2.
El sistema de impuestos unitarios inicia con el establecimiento de una meta S* de
calidad ambiental (i.e. de reducción de contaminación), con base en el conocimiento
que se tenga sobre materiales contaminantes y su impacto en el funcionamiento de
los ecosistemas; y, en segundo lugar, la definición del costo por cada unidad de contaminación producida, P*.
545 Romero, C. (1997), Economía de los recursos ambientales y naturales, 2ª ed., Madrid, Alianza editorial. pág. 40
546 Azqueta, D. et al. (2007), Introducción a la economía ambiental, 2ª ed., Madrid, McGraw Hill. pág. 301
547 Provisión de materias primas, sumidero de desechos, soporte de la biodiversidad y regulación de ciclos geo-biofísico-químicos.
548 Baumol, W., y Oates, W. Op. Cit. pág. 46
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Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
La nueva meta de contaminación definida por la autoridad ambiental, determina la
cantidad de contaminante que debe ser reducida por el sector productivo (Ef1 y Ef2,
respectivamente). Las empresas, con el objetivo de minimizar sus costos de producción
igualan los costos marginales de reducción (CMgR1 y CMgR2) de su contaminación, al
precio de cada unidad marginal (P*).
Al final, de acuerdo con el principio de equimarginalidad, todas las empresas igualan
sus costos marginales de reducción, y el nivel de contaminación baja hasta el punto Q*,
logrando no solo el objetivo de política, sino haciéndolo al menor costo económico posible.
Gráfica 4.3
Equimarginalidad y costo-efectividad
Fuente: Elaboración propia
Entre otras razones, las dificultades radican en las limitaciones de la autoridad para conocer los costos externos con una aproximación aceptable y reflejarlos de manera adecuada
en las respectivas tarifas. Sin embargo, para estos autores esta limitación no impide que
se usen este tipo de señales, los precios determinados por el Estado, para buscar metas
específicas de racionalización del uso de los recursos. Se argumenta que estas señales
pueden contribuir a alcanzar metas ambientales predefinidas, incurriendo en menores costos
que cuando se recurre solo a restricciones directas en el uso de los recursos naturales.
El planteamiento de Baumol y Oates ilustra cómo se puede incentivar un uso más
eficiente de los recursos naturales, para alcanzar metas previamente establecidas de
reducción y racionalización de su consumo, estableciendo un precio positivo que incida en las decisiones de los productores, así ellos estén motivados exclusivamente
por la reducción de sus costos de producción. Resaltan estos autores cómo las metas
ambientales, aunque no sean necesariamente óptimas desde el punto de vista de la
asignación de recursos públicos, pueden ser alcanzadas a menor costo social, recurriendo
a señales de precio fijadas por Estado. Es decir, más eficientemente que haciéndolas
depender exclusivamente de la aplicación de sanciones a quien no cumpla con los
estándares ambientales definidos unilateralmente por la autoridad.
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Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Un ejemplo del diferencial de costos para alcanzar una meta ambiental predeterminada
se puede observar al contrastar las restricciones a vertimientos recurriendo a la obligación a un tratamiento mínimo de los efluentes, frente a la misma meta recurriendo a
pagos por carga vertida. La legislación colombiana establece que todo vertimiento de
desechos domésticos o industriales, a un cuerpo de agua o a una red de alcantarillado público, deberá cumplir con la norma de remover al menos el ochenta por ciento
de la carga de materia orgánica y de sólidos suspendidos totales. Esta norma está
orientada alcanzar una meta de reducción de los vertimientos de estas sustancias en
un ochenta por ciento. Pero, de acuerdo con las normas vigentes, esta misma meta
se puede fijar como objetivo del cobro de tasas retributivas.
Si se aplicaran de manera alternativa uno de estos dos instrumentos, en el primer caso
todos los regulados tendrán que remover un porcentaje fijo (por ejemplo, el ochenta
por ciento) de las cargas contaminantes antes de hacer el vertimiento, sin tener que
pagar por el vertimiento finalmente realizado. Cada regulado tendría que incurrir en
costos totales dependientes, entre otros factores, de la magnitud de la carga a remover
(según el mandato de la norma). Frente a la gran heterogeneidad de los sectores productivos, para cumplir con el mandato homogéneo (remover el ochenta por ciento de
la carga generada), cada uno de los regulados tendría que asumir un costo marginal
(y un costo medio) muy distintos al de los demás regulados. Esto conduce a que la
última unidad removida por un determinado usuario, podrían implicar un costo marginal
mayor que para alguno de los otros regulados: o, en otro sentido, la misma unidad
podría haber sido removida por otro usuario, pero a un menor costo. En conclusión,
si todos cumplen con la norma, se alcanza efectivamente la meta preestablecida; pero
como al menos algunas unidades hubiesen podido ser removidas a costos menores (si
las hubieran removido otros usuarios), esta misma meta se hubiese podido alcanzar
comprometiendo menores recursos.
En contraste, cuando se cobra una tarifa igual a todos los regulados por unidad de
sustancia contaminante (tasa retributiva), cada uno de ellos enfrenta un mismo dilema:
arrojar la carga sin hacer tratamiento de la misma; o incurrir en un costo para remover
esta cargar. Si el usuario está interesado en disminuir sus costos de operación, tenderá
a reducir la carga contaminante hasta un nivel en donde el costo unitario de remover
la última unidad, sea menor o igual a lo que le tocaría pagar si no la remueve (es
decir, a la tarifa de la tasa por vertimiento). Si se cumple una condición de costos
marginales de remoción crecientes (mayor costo unitario a medida que se incrementa el esfuerzo por remover), cada usuario incrementará su propio esfuerzo hasta un
punto en donde el costo marginal de reducir sea igual al costo marginal de hacer el
vertimiento (es decir, la tarifa de la tasa por kilogramo vertido). Como resultado, cada
usuario tenderá a hacer esfuerzos hasta donde su costo marginal de remoción sea
igual a la tarifa de la tasa; y si esta tarifa es igual para todos los usuarios, los costos
marginales de todos ellos serán entonces iguales entre sí. En este punto se alanzaría
un nivel de remoción total, a un menor costo total que en el escenario anterior de la
norma de remoción obligatoria igual para todos los usuarios (ver gráfica 4.3)
Claro está que no siempre se garantiza que la remoción total sea, por ejemplo, del
ochenta por ciento esperado. Sin embargo, si esta meta no se logra a determinada
tarifa de la tasas, esta tarifa se puede incrementar hasta alcanzar la meta esperada.
Finalmente, se podría alcanzar la meta buscada por la norma de remoción obligatoria,
pero a un menor costo total de remoción para el conjunto de los usuarios.
Contraloría General de la República
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Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
De todas formas, entre un mecanismo y otro aparece otra diferencia sustancial: en
el primer caso (la obligación de reducir un porcentaje fijo), el regulado incurre en los
costos de remoción para cumplir con la norma, pero no paga nada por el vertimiento
autorizado; en el segundo (la obligación de pagar por todo el vertimiento efectivo),
también incurre en costos de remoción, pero adicionalmente tiene que pagar el valor
de las tasas por el vertimiento finalmente causado. En términos de derechos de propiedad de los cuerpos de agua receptores de los desechos, esta diferencia tiene una
importante implicación. En el primer caso, cuando se autoriza un vertimiento después
de cumplir con la obligación de remover parte de él, se transfiere al usuario el derecho
a usar el cuerpo receptor (un bien público) de manera gratuita. En el segundo caso,
cuando se cobra una tasa por el vertimiento final, se otorga igualmente el derecho al
uso, pero pagando por él. Es decir, cuando se cobra a quien usa el cuerpo de agua
para hacer un vertimiento, la autoridad encargada de su administración se reserva el
derecho de propiedad de este bien público; y el usuario paga por hacer uso de este
servicio, lo que equivale a pagar un canon de arrendamiento del cuerpo de agua sin
que adquiera el derecho de propiedad sobre el mismo.
Esta modalidad de intervención parte de reconocer que, para prevenir excesos en el uso
de bienes y servicios ambientales de libre acceso, es mejor que cada usuario pague
una tarifa (un precio) por este uso, a que acceda al mismo de manera gratuita. Frente
a excesos de uso cuando los bienes y servicios son de libre acceso, esta alternativa
busca asignarle un precio para atenuar la presión sobre ellos. Se aplica aquí la ley de
la oferta y la demanda que, parodiando al economista Álvaro Montenegro, es una de
las pocas leyes económicas que funcionan: si se eleva el precio de un bien o servicio,
en general, su consumo baja; y viceversa.
Como en todo proceso de diseño e implementación de una política pública también
aquí existen dificultades. La principal está relacionada con el hecho de que, en la
medida en que la determinación de la meta de reducción de contaminación no obedece exclusivamente a criterios científicos, existe espacio para la negociación política
y el cabildeo de los sectores productivos (lobbying)
Más adelante se mostrará como, sobre todo en escenarios de baja capacidad institucional, los gremios y otros agentes económicos pueden llegar a capturar y/o cooptar
a la autoridad ambiental, para establecer (o en ciertos casos eliminar) metas muy
bajas de reducción de contaminación. Se trata del fenómeno de la captura del regulador por parte del regulado, a través de normas emanadas del sistema legislativo o
por las propias autoridades (fase superior de la cooptación549); mediante prácticas de
corrupción (soborno); o, en el peor de los casos, haciendo uso de métodos violentos.
4.2.2. Fallos del Estado: nueva economía institucional (NEI)
La Nueva Economía Institucional (NEI), de la cual también hace parte Ronald Coase, ha sido desarrollada por autores como Oliver Williamson, Douglas North, Harold
Demsetz, Mancur Olson y Elinor Ostrom.
549 Garay, 2008, lo denomina la reconfiguración cooptada del Estado.
360
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Esta línea teórica se caracteriza por mantener rasgos del análisis económico neoclásico como es la racionalidad basada en la maximización de la utilidad del individuo
autointeresado, y que utiliza el método deductivo550.
Las instituciones son definidas como el “… conjunto de reglas, procedimientos de
aceptación y normas de comportamiento morales y éticas, diseñados para restringir
el comportamiento de los individuos con el fin de maximizar la riqueza o la utilidad
de los principales.”; mientras que, al mismo tiempo, se definen las organizaciones
como “grupos de individuos limitados por algún propósito común para lograr objetivos
(políticos, sociales, económicos, educativos)551”.
Las instituciones surgen como un mecanismo que permite reducir los costos de
transacción asociados a la consecución de información para evitar comportamientos
oportunistas, para monitorear el desempeño de los agentes, y, finalmente, establecer
contratos eficientes. Todo ello se da en el contexto de un sistema y/o régimen político
que determina las relaciones público-privadas entre los jugadores (organizaciones)
y el juego (instituciones).
Los costos legales de establecer o romper contratos, de vigilancia, de monitoreo, de
verificación del cumplimiento de resultados, y de negociación, generan escenarios
de información imperfecta e incompleta que impiden alcanzar el óptimo económico
de la competencia perfecta.
De allí se han derivado distintas líneas teóricas que buscan entender el comportamiento
de las organizaciones (jugadores) y la evolución de las instituciones (juego). En este
documento se acudirá, como marco explicativo de la dinámica institucional para el
diseño e implementación de los instrumentos económicos de gestión ambiental, a dos
de ellas: a) la teoría de agencia; y, b) la teoría de la búsqueda de rentas.
4.2.2.1 Teoría de Agencia
Durante los años 60 y 70, en el marco de la discusión sobre el riesgo y cómo distribuir sus costos entre los individuos, surge la teoría de agencia. En términos generales,
se trata del análisis de la relación entre un principal, que delega una tarea en un
agente. La teoría de agencia busca, a través de la metáfora del “contrato”, describir
y analizar esta relación552.
Los dos problemas básicos que surgen de las relaciones de agencia tienen que ver
con: a) la divergencia entre los objetivos del principal y los del agente; y, b) las dificultades que afronta, o los costos en los que debe incurrir el principal para verificar
la cantidad, la calidad o el nivel de esfuerzo del agente para la consecución de los
resultados pactados en el “contrato”553.
550 Parada, J. (2003), Economía institucional original y nueva economía institucional: semejanzas y diferencias.
Revista de economía institucional, vol. 5, No. 8, Bogotá D.C. Universidad Externado de Colombia. p. 92-116
551 Parada, J. (2003), Economía institucional original y nueva economía institucional: semejanzas y diferencias. Revista
de economía institucional, vol. 5, No. 8, Bogotá D.C. Universidad Externado de Colombia. pág. 92 – 116.
552 Eisenhardt, K., (1989), Agency theory: an assessment and review, The Academy of management review, Vol. 14,
No. 1, Recuperado de www.jstor.org en 29/04/13 p. 57 – 74
553 Eisenhardt, K., (1989), Agency theory: an assessment and review, The Academy of management review, Vol. 14,
No. 1, Recuperado de www.jstor.org en 29/04/13 p. 57 – 74
Contraloría General de la República
361
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
De allí que los principales objetivos de los modelos de agencia sean los de establecer
sistemas de información, de incentivos, y de monitoreo que permitan diseñar un contrato
eficiente, que maximice la utilidad del principal, basados en (o tratando de modificar):
a) el comportamiento del agente; y, b) el nivel de productos o resultados pactados.
Estos problemas originales de la teoría han dado lugar a dos líneas de investigación.
Por una parte, la versión positivista, mucho más formal desde el punto de vista del
diseño de modelos matemáticos de optimización; y, por otra, la teoría principal-agente,
más enfocada en las soluciones sub-optimas, y menos formal que su contraparte.
“La teoría de agencia es más relevante en situaciones en las que los problemas de
contratación son difíciles. Estos incluyen situaciones en las que existe (a) un importante conflicto de objetivos entre principales y agentes, en los que es muy probable
el oportunismo del agente,…; (b) un nivel suficiente de incertidumbre sobre los resultados como para activar las implicaciones acerca del riesgo que tiene la teoría…; y
(c) labores no programados o que están más orientadas hacia el trabajo en equipo,
en los que la evaluación del desempeño es difícil.554”
En la teoría del principal-agente cobran importancia las asimetrías de la información.
En general, el agente posee información privilegiada acerca de su propio nivel de
desempeño, así como sobre sus verdaderas capacidades o habilidades; se presentan
conflictos entre los objetivos del principal y los del agente; así como en el nivel de
aversión al riesgo que tienen ambos555.
“¿Cómo pueden los agentes entender y conciliar las tareas delegadas cuando están
recibiendo mensajes mixtos e instrucciones conflictivas – así como incentivos -, de
múltiples principales? ¿Cómo pueden hacerlo cuando el contrato es excepcionalmente
vago en sí mismo, para resolver temporalmente las diferencias irreconciliables entre
principales que tienen objetivos conflictivos – como por ejemplo, una legislación controversial que requiere ser implementada?”556
Por una parte, los problemas que se derivan del desconocimiento del principal acerca
del nivel de esfuerzo o desempeño del agente tienen que ver con el “riesgo moral”
(acciones ocultas), en el que el agente tiene sus propios objetivos y eso hace que
desvíe su atención de los del principal, disminuyendo su esfuerzo en la consecución
de las metas y productos pactados.
“El sistema político, por supuesto, puede ser entendido como una compleja red de
relaciones principal-agente compuesta de ciudadanos, estados-nación, oficiales elegidos, legisladores, miembros de la rama ejecutiva, agencias administrativas, cortes,
organizaciones internacionales, embajadores, burócratas, soldados, oficiales de policía, supervisores, servidores públicos, financiadores de campañas, y aún, aquellos
que monitorean otras relaciones de agencia dentro de las instituciones políticas y
el mercado. Estos actores, concurrentemente, juegan roles de principales o agentes,
dentro y entre, las organizaciones políticas.”557
554. Eisenhardt, K., Op. Cit. pág 57 – 74. Traducción libre.
555 Se supone que el Principal es neutro, mientras que el agente tiene niveles mayores de aversión al riesgo.
556 Shapiro, S. (2005), Agency theory, Annual review of sociology, Vol. 31, Recuperado de www.jstor.org en 29/04/13
pág. 263 – 284.
557 Shapiro, S. (2005). Op. Cit. pág 263 – 284. Traducción libre
362
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
En segundo lugar, las dificultades asociadas a la determinación de las habilidades y
capacidades del agente generan una “selección adversa” (información oculta). En este
caso, el agente puede, de manera oportunista, aumentar el nivel de dificultad para
lograr las metas o el producto contratado, sin que el principal tenga las herramientas
para determinar sus verdaderas competencias558.
4.2.2.2. Teoría de la búsqueda de rentas.559
La teoría de la elección pública es el análisis de los comportamientos y las prácticas
políticas a través de los supuestos de la teoría económica. De allí se desprende que
los políticos, los funcionarios del gobierno y los votantes se comporten, cada uno, de
acuerdo con el criterio de la maximización de su utilidad.
“… los partidos políticos en una democracia formulan las políticas estrictamente para
obtener votos. No buscan llegar al poder con el fin de llevar a cabo determinadas
políticas preconcebidas o servir a un grupo de intereses particulares, sino que formulan las políticas y sirven a los grupos de interés con el fin de obtener el poder.
Por lo tanto su función social - que es, como gobernantes, formular y llevar a cabo
las políticas -, se logra como un subproducto de sus intereses particulares - que son
lograr el ingreso, el poder y el prestigio de llegar a la entidad.560”
La teoría de la elección pública básicamente argumenta que dado el criterio de la
maximización individual de la utilidad para la acción, la política pública se verá distorsionada por los intereses de quienes la diseñan, implementan y evalúan561, y que
se presentarán una serie de deficiencias que impedirán su adecuado funcionamiento.
“… yo defino un burócrata como cualquier persona que trabaja para una organización
grande, recibiendo un ingreso de dinero de esa organización, que constituye la mayor
parte de sus ingresos globales, es contratado, ascendido y retenido primordialmente sobre la base del desempeño de su rol , y produce resultados que no pueden
ser evaluados en el mercado ... El mundo en el que operan los funcionarios de mi
teoría es tan realista como puedo crearlo. En ese sentido, se diferencia claramente
del mundo de la “información perfecta” de la teoría económica tradicional y, más
bien, se parece a las descripciones asumidas por los teóricos de la sociología y la
ciencia política. En particular, las siguientes condiciones prevalecen en ese entorno:
1. La información es costosa, ya que requiere tiempo, esfuerzo, y a veces dinero
para obtener los datos y comprender su significado. 2. Los tomadores de decisiones
han limitado sus capacidades a aquellas relacionadas con la cantidad de tiempo
que pueden pasar en el proceso de toma de decisiones, el número de problemas
que pueden tener en cuenta al mismo tiempo y la cantidad de datos que pueden
absorber sobre cualquier problema. 3. Aunque alguna incertidumbre puede ser elimi558 Eisenhardt, K., (1989), Agency theory: an assessment and review, The Academy of management review, Vol. 14,
No. 1, Recuperado de www.jstor.org en 29/04/13 Pág. 57-74.
559 Mena, J. (2001), La política de bosques y la democracia deliberativa: una propuesta, Territorios. Revista de estudios regionales y urbanos, No. 5, CIDER – ACIUR, Bogotá D.C.
560 Downs, A. (1957), An economic theory of political action in a democracy, Journal of political economy, Vol. 65,
No. 2, Recuperado de www.jstor.org en 15/05/13. Traducción libre.
561 “… para aquellos pocos cabildeantes que se especializan en un área dada, los potenciales retornos por la información política pueden ser muy altos, precisamente porque son pocos.” Downs, A. (1957), p. 135-150.
Contraloría General de la República
363
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
nada mediante la adquisición de información, un importante grado de incertidumbre
usualmente es imposible de erradicar en la toma de decisiones.”562
En este tipo de escenarios propuestos por Downs, una de las fallas o restricciones es
la que tiene que ver con el surgimiento de los buscadores de rentas. Se trata de la
utilización de recursos, por un grupo de personas o por un gremio, para obtener ganancias o privilegios especiales a través del sistema político, es decir, de elección pública,
donde las pérdidas que se causan a otras personas o a la sociedad en general, son
mucho mayores que los beneficios que éstos, individualmente o como grupo, obtienen.
Varías líneas de investigación se derivan de estos principios. Los gremios productivos,
por ejemplo, buscarán la reducción de tasas e impuestos, la reducción o evasión
de requisitos para la obtención de permisos y cupos de explotación, de tal forma
que se aseguren y aumenten sus excedentes económicos, trasladando el costo de
la pérdida del recurso a la sociedad. Los funcionarios públicos y directores de las
oficinas gubernamentales, harán esfuerzos por aumentar el número de trabajadores,
recursos y, en general, el presupuesto de funcionamiento de su oficina. Con éste
fin presionan, tanto a los políticos como a los usuarios, agilizando o impidiendo
procedimientos. Por último, los políticos, con el fin de aumentar su caudal electoral
y ganar elecciones prometerán acciones u obras sin tener como criterio básico la
viabilidad técnica para adelantarlas.563
Esta situación planteada inicialmente es complejizada por Garay et al564. De la búsqueda inicial de rentas económicas con costos sociales mayores a los beneficios privados
(individuales o de grupo), a través del cabildeo en el proceso de la formulación de las
normas o las políticas públicas, se avanza hacia una fase posterior de la captura del
Estado en la que se reproducen “… prácticas impuestas de facto por grupos poderosos
en usufructo de su privilegiada posición en la estructura política y económica, para
la satisfacción egoísta y excluyente de intereses propios…” y que, en muchos casos,
promueve el clientelismo y rompe las bases de confianza y reciprocidad de la sociedad.
Según Garay et al.565, en la fase superior de este proceso y, sobre todo en regímenes
endebles y de baja autonomía gubernativa566, los grupos de poder no solo capturan
rentas económicas cooptando las agencias reguladoras, sino que, a través de mecanismos de violencia y coerción, logran la reconfiguración cooptada del Estado.
La estrategia puede estar basada en mecanismos de corto plazo y de alta exposición
social como sobornos, coimas, o presión violenta sobre partidos políticos y grupos de
electores; o, se utiliza la captura o conformación de partidos con estrategias clientelistas, de baja exposición y de largo plazo, completamente legales.567
562 Downs, A. Op. Cit. Traducción libre.
563 “Finalmente, el conocimiento imperfecto hace susceptible de corrupción al partido de gobierno… Esencialmente,
la inequidad en el nivel de influencia política es un resultado de la información imperfecta, dada una desigual
distribución de riqueza e ingresos en la sociedad.” (Downs, 1965, 439-446). Traducción libre.
564 Garay, L. J., et al. (2008), La captura y reconfiguración cooptada del Estado en Colombia, Bogotá D.C., Fundación
Avina. pág. 118
565 Garay, L. J., et al. Op. Cit. pág.118.
566 Medellín, P. (2004), La política de las políticas públicas: propuesta teórica y metodológica para el estudio de las
políticas públicas en países de frágil institucionalidad, CEPAL, Serie políticas sociales, Santiago de Chile.pág. 56
567 Garay, L. J., et al. Op. Cit. pág.118.
364
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
4.3.Objetivos
4.3.1 Objetivo general
Analizar y evaluar el desempeño institucional de las entidades del Sistema Nacional
Ambiental (SINA), en la implementación de los instrumentos económicos, financieros
y tributarios previstos en el marco normativo del país, en el periodo 2008 - 2012.
4.3.2 Objetivos específicos.
• Analizar el diseño de cada uno de los instrumentos para determinar el nivel de
coherencia con el marco teórico.
• Determinar el nivel de implementación de los instrumentos por parte de las
entidades del SINA.
• Determinar el monto de los ingresos facturados y efectivamente recaudados por
las entidades.
• Evaluar, de acuerdo con las particularidades de cada instrumento, la efectividad
en el recaudo.
• Analizar el monto y la destinación de los recursos recaudados.
• Evaluar, teniendo en cuenta las restricciones de información, el impacto de las
inversiones en el mejoramiento de la calidad y/o cantidad de los recursos naturales y el ambiente.
4.4. Hipótesis
Los instrumentos económicos previstos en el ordenamiento legal del país han logrado
un alto nivel de implementación en el Sistema Nacional Ambiental y han sido efectivos
en el mejoramiento de la calidad y cantidad de los recursos naturales.
4.5. Metodología
Este análisis y evaluación tiene como criterio central la gestión institucional, por ello se
trabajará sobre lo que se ha denominado como SINA central, que comprende al Ministerio
de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS), la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), Parques Nacionales Naturales de Colombia (PNNC), y las 33 corporaciones
autónomas regionales (CAR)568, que tienen relación directa con la implementación de los
instrumentos, y que son sujetos de control de la Contraloría General de la República (CGR).
568 No respondieron a los requerimientos de información de la CGR las siguientes entidades: Corporación autónoma
regional del sur de Bolívar (CSB), Corporación autónoma regional del canal del dique (CARDIQUE), y Corporación
autónoma regional del Cesar (CORPOCESAR).
Contraloría General de la República
365
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
La evaluación tiene un carácter descriptivo (estructura y evolución de los instrumentos
económicos), normativo (cumplimiento del marco legal) y de orientación causal o impacto
(relación entre la gestión institucional y el estado de los recursos naturales y del ambiente).
Los datos que sustentan el análisis se obtuvieron mediante respuestas enviadas por las
entidades sobre un cuestionario elaborado por la CGR; estos datos se complementaron y/o
contrastaron con información secundaria.
4.6. Análisis y Evaluación569
Los instrumentos económicos, financieros, y tributarios por los cuáles se indagó, aparecen en el cuadro 4.1, relacionados con las entidades que tienen a cargo su implementación o que, como en el caso del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
(MADS), realizan actividades de seguimiento, monitoreo y evaluación.
Los instrumentos económicos, financieros, y tributarios por los cuáles se indagó, aparecen en el cuadro 4.1, relacionados con las entidades que tienen a cargo su implementación o que, como en el caso del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
(MADS), realizan actividades de seguimiento, monitoreo y evaluación.
De acuerdo con los objetivos planteados, en esta sección se realizará el análisis y la
evaluación de cada uno de los instrumentos teniendo en cuenta los siguientes elementos: a) diseño del instrumento y su coherencia con el marco conceptual; b) nivel de
implementación con base en los reportes enviados por las instituciones y utilizando
los conceptos sobre fallas de agencia y búsqueda de rentas; c) nivel de ingresos que
han recaudado las entidades y la destinación de los recursos; y, d) de acuerdo con la
calidad de la información recibida, la evaluación del impacto de los instrumentos en
el mejoramiento de la calidad y la cantidad de los recursos naturales.
La gráfica 4.4 muestra el total de recursos recaudados e invertidos por las CAR en el
periodo 2008 – 2012, que alcanzó un monto de $1.000.673,5 millones y en el que la
mayor participación (52,6%) estuvo a cargo de las transferencias del sector eléctrico (TSE).
En segundo lugar, las CAR recibieron ingresos por compensaciones generadas por las
actividades mineras en un monto de $427.449 millones, es decir, el 43,3% del total
de recursos obtenidos por los instrumentos de gestión ambiental.
Por último, las CAR, en menor medida, recibieron ingresos para inversiones derivadas
del cobro del 1% del valor de los proyectos de distritos de riego por $13.174 millones (1,3%); proyectos de reducción de la deforestación y degradación de los bosques
(REDD+) por 451,3 millones (0,05%); y, de los esquemas de pago por servicios
ambientales (PSA) por $395, 8 millones (0,04%).
Según los reportes enviados por las entidades570, el Certificado de Incentivo Forestal
para la Conservación (CIFC), no ha sido implementado debido a que no ha tenido
ninguna asignación de recursos por parte del gobierno nacional.
569 Todas las cifras, a no ser que se haga mención explícita en contrario, están expresadas en pesos constantes de 2012.
570 De las 33 CAR se tuvo respuesta de 28. Además, reportaron información el MADS, la Autoridad nacional de
licencias (ANLA) y Parques nacionales naturales de Colombia (PNNC)
366
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Cuadro 4.1
Instrumentos para la gestión ambiental
Entidad
MADS
Instrumento
Norma
Tasa retributiva
“Ley 1450/11: Art. 211
Ley 99/93: Art. 42”
Tasa por uso
“Ley 1450/11: Art. 216
Ley 99/93: Art. 43”
Tasa compensatoria
“Artículo 42 de la Ley 99 de 1993.
Artículo 107 de la Ley 1151 de 2007
Artículo 220 del Decreto ley 2811 de 1974”
Tasa de aprovechamiento forestal
“Art. 220 del Decreto Ley 2811 de 1974.
Acuerdo 048/1982 (INDERENA)”
CIF - Reforestación
“Ley 139 de 1994
Decreto 1824 de 1994”
CIF - Conservación
“Decreto 900 de 1997
Ley 139 de 1994
Ley 223 de 1995 - Art. 250”
MDL
“MAVDT - Res. 551 de 2009
Protocolo de Kyoto.”
REDD +
“CONPES 3700 de 2011
Protocolo de Kyoto”
PSA
“Ley 1450/11: Art. 210
Ley 99/93: Art. 111”
Ecoetiquetado
MAVDT - Res. 1555 de 2005
Inversión 1% de ingresos corrientes municipales.
“Ley 1450/11: Art. 210
Ley 99/93: Art. 111”
Inversión 1% Uso de agua en proyectos y distritos de riego.
“Ley 1450/11: Art. 210
Ley 99/93: Art. 43”
Deducciones de IVA
Estatuto Tributario
Deducciones del Impuesto sobre la renta.
Estatuto Tributario
Excenciones de predial por actividades de conservación
Ordenanzas Deptales - Acuerdos Mpales.
Compensaciones en licencias ambientales.
“Ley 99 de 1993 - Art. 49, 50, 51 y 57.
Decreto 1220 de 2005 - Art. 3 y 20.
Decreto 2820 de 2010 - Art. 3.”
Compensaciones por explotación minera.
Ley 141 de 1994
Ecoturismo
UAESPNN - Res. 374 de 2002
REDD +
“CONPES 3700 de 2011
Protocolo de Kyoto”
Transferencias del sector eléctrico (TSE)
“Ley 1450/11: Art. 222
Ley 99/93: Art. 45”
Inversión 1% Uso de agua en proyectos y distritos de riego.
“Ley 1450/11: Art. 210
Ley 99/93: Art. 43”
Compensaciones por explotación minera.
Ley 141 de 1994
Tasa compensatoria
“Artículo 42 de la Ley 99 de 1993.
Artículo 107 de la Ley 1151 de 2007
Artículo 220 del Decreto ley 2811 de 1974”
Tasa de aprovechamiento forestal
“Art. 220 del Decreto Ley 2811 de 1974.
Acuerdo 048/1982 (INDERENA)”
CIF - Reforestación
“Ley 139 de 1994
Decreto 1824 de 1994”
CIF - Conservación
“Decreto 900 de 1997
Ley 139 de 1994
Ley 223 de 1995 - Art. 250”
REDD +
“CONPES 3700 de 2011
Protocolo de Kyoto”
PSA
“Ley 1450/11: Art. 210
Ley 99/93: Art. 111”
ANLA
Parques
Nacionales
CAR
Fuente: Elaboración DES - MA
Contraloría General de la República
367
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Gráfica 4.4
Recaudo total de las CAR por instrumentos económicos y financieros 2008-2012
Fuente CAR. Elaboración DES - MA
Esta situación, que se presenta desde el año 1997 en el que fue formulado el Decreto
900, se debe, según el MADS, a que “…su aplicación no ha sido posible, básicamente
por la incertidumbre financiera que implica garantizar los recursos para un periodo
de diez años y el no otorgamiento de vigencias futuras, problemática de una gran
dificultad para resolver por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.”571
Sin embargo, en opinión de la CGR, este no resulta un argumento de peso, en la medida
en que se han diseñado complejos sistemas para el manejo de este tipo de recursos como
el Fondo de Inversiones de Agua (FIA), los Bonos de Agua y, en general, los esquemas
diseñados en torno a los Planes departamentales de agua (PDA); o el mismo Certificado
de Incentivo Forestal (CIF), que también requiere de desembolsos, así como labores de
seguimiento, monitoreo y control durante periodos que superan una vigencia fiscal.572
En cuanto al Certificado de Incentivo Forestal (CIF), por tratarse de un instrumento de
fomento a las actividades forestales productivas, las labores que fueron reportadas por
las CAR están circunscritas al acompañamiento y asesoría al Ministerio de Agricultura
y Desarrollo rural, entidad encargada de su administración.
A continuación, se presenta el análisis y evaluación de cada uno de los restantes instrumentos.
571 Respuesta del MADS recibida mediante oficio SIGEDOC 2013ER0034184
572 Contraloría General de la República. (2011), Evaluación de la Política de planes departamentales para el manejo
empresarial de los servicios de agua y saneamiento –PDA. Bogotá D.C. p. 82.
368
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
4.6.1. Transferencias del sector eléctrico (TSE)
4.6.1.1. Diseño, fallas de agencia y presencia de buscadores de rentas
El artículo 45 de la Ley 99 de 1993, modificado por el artículo 222 de la Ley 1450
de 2011, estableció que:
“Transferencia del Sector Eléctrico. Las empresas generadoras de energía hidroeléctrica cuya potencia nominal instalada total supere los 10.000 kilovatios, transferirán
el 6% de las ventas brutas de energía por generación propia, de acuerdo con la
tarifa que para ventas en bloque señale la Comisión de Regulación Energética, de
la manera siguiente:
El 3% para las Corporaciones Autónomas Regionales que tengan jurisdicción en el
área donde se encuentra localizada la cuenca hidrográfica y el embalse, que será
destinado a la protección del medio ambiente y a la defensa de la cuenca hidrográfica y del área de influencia del proyecto.” (Resaltado fuera de texto)
La toma de decisiones sobre la construcción de este tipo de proyectos está, generalmente, en manos del alto nivel la rama Ejecutiva del Estado que, con base en información generada por los dueños de los proyectos y evaluada por las corporaciones
en el proceso de licenciamiento ambiental, aprueban o desaprueban su construcción.
En ese sentido, este instrumento está diseñado como una fuente de financiación para
adelantar la gestión ambiental por parte de las Corporaciones autónomas regionales,
con énfasis en las áreas de influencia tanto directa, como indirecta de la termoeléctrica, o de la hidroeléctrica.
No es motivo de este trabajo el análisis del otorgamiento de las licencias ambientales
para proyectos de generación de energía, sin embargo, desde la perspectiva de la
economía política, las corporaciones se constituyen en agentes buscadores de rentas
porque son jueces en la fase de toma de decisiones, pero al mismo tiempo, hacen
parte de los futuros beneficiarios del proyecto573.
Sobre el instrumento como tal, existen fallas de agencia por asimetría en la información. Las cifras reportadas como ingresos por las corporaciones no coinciden con
las cifras que, según la Asociación Colombiana de Generadores de Energía Eléctrica
(ACOLGEN), han sido entregadas a las CAR574.
Por su parte las CAR argumentan que no existen mecanismos claros en la medición y
seguimiento a las ventas brutas de energía, valor con base en el cual se efectúa el cálculo
de las transferencias, lo que podría estar tipificando un comportamiento de rent seeker o
simplemente la evasión de una obligación legal por parte de las empresas generadoras575.
573 Uno de los referentes en materia de generación de conflictos socio-ambientales ha sido la construcción y operación del proyecto hidroeléctrico de Urra. Ver Rodríguez, C. y Orduz, N. (2012). Adiós río. La disputa por la tierra, el
agua y los derechos indígenas en torno a la represa de Urrá. Bogotá D.C. Centro de Estudios de Derecho, Justicia
y Sociedad Dejusticia
574 Procuraduría General de la Nación y Contraloría General de la República. (2009), Evaluación de las transferencias
del sector eléctrico. Informe preventivo. Bogotá D.C., Imprenta Nacional. p. 38 - 40
575 Procuraduría General de la Nación y Contraloría General de la República. Op. Cit. pág. 43
Contraloría General de la República
369
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Así mismo, existen diferencias entre estos dos agentes –gremio y corporaciones-, por
las zonas en las que se realizan las inversiones y que, en opinión del gremio, no contribuyen al mantenimiento de los ciclos hídricos ni a impedir procesos erosivos de las
cuencas que causan que los embalses se colmaten. Sin embargo, como se mostró atrás,
las normas y los fallos de las altas cortes han dejado abiertas las puertas para que
sean las CAR las que definan los proyectos y las zonas de inversión de los recursos.
Por último, es necesario tener en cuenta que dada la importancia de los recursos
de TSE y el bajo nivel de presupuesto con el que cuentan la mayoría de estas
entidades, podría llegar a ser inconveniente la imposición de invertir en una zona
específica en sus jurisdicciones.
4.6.1.2. Nivel de implementación e ingresos
En este caso las corporaciones autónomas regionales son receptoras de estos recursos
(gráfica 4.5), debido a que en su jurisdicción se han construido proyectos de generación de energía.
Gráfica 4.5
Ingresos de las CAR por transferencias del sector eléctrico (TSE) 2008 - 2012
Fuente CAR. Elaboración DES - CGR
Las cinco corporaciones que más ingresos recibieron en el periodo 2008 – 2012 por
este rubro son, en su orden: CRA $45.214,7 millones (8,6%), Corpoguavio $51.257,9
millones (9,7%), CAR $71.921,6 millones (13,7%), Corantioquia $75.092,5 millones
(14,3%), y Cornare $119,840,3 (22,8%).
De ese grupo de corporaciones, la única que salió de los primeros cinco puestos fue
Corpoguajira que entre 2004 a 2006 ocupaba el segundo lugar entre las que más
recursos recibía por TSE.
370
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
En el análisis realizado por la CGR y la Procuraduría General de la Nación (2009, p.
86) para el periodo 2004 – 2006 sobre estos recursos, se contó con información de
31 corporaciones autónomas que reportaron ingresos por $259.735,9 millones. La
participación de los recursos en el total de los gastos de las CAR en ese momento
era de 7,2%, es decir, que se ha mantenido prácticamente en el mismo nivel hasta
el día de hoy, como una de las principales fuentes de financiación de las autoridades
ambientales regionales.
4.6.1.3. Destinación e impacto de los recursos de TSE
Aunque un buen porcentaje de los recursos de las TSE efectivamente son destinados a
la protección y conservación de cuencas y, en general, a la gestión del recurso hídrico,
también es cierto que, debido al principio de unidad de caja576, se financian programas
y proyectos en diversas áreas que no están directamente relacionadas con estos temas.
Las corporaciones reportan gastos de inversión en aspectos que la CGR ha clasificado
como “operativos”, para diferenciarlos de los gastos “directos”, en el sentido de que,
si bien los primeros están relacionados con la gestión ambiental, no tienen la característica de los segundos de aumentar en el corto plazo la cantidad o la calidad de
los recursos naturales. Es el caso de los proyectos de “educación ambiental”, “Institucionalización, formulación e implementación de plan de acción”, “Fomento artesanal
y aprovechamiento sostenible de especies”, “Fortalecimiento institucional y del SINA
regional”, entre otros.
Por otra parte, los cambios en los indicadores sobre calidad y cantidad de los recursos
naturales como medida del impacto de los recursos de las TSE (y las demás fuentes
de ingresos), invertidos por parte de las CAR en la gestión ambiental, no son positivos.
Aunque existen dificultades metodológicas y de levantamiento de información primaria
para el cálculo de la tasa de deforestación, las cifras publicadas por el Instituto de
Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (IDEAM)577, muestran que el fenómeno
continúa avanzando con tasas de crecimiento positivas (ver cuadro 4.2).
Cuadro 4.2
Tasa de deforestación anual media por regiones
Región
Deforestación media ha / año
Perdida %
Andes
82.661
6%
Pacífico
67.217
9%
Orinoquía
36.499
7%
Amazonía
104.480
2%
Caribe
45.724
12%
Total
336.581
7%
Fuente: IDEAM 2010
576 Según este mecanismo, todos los ingresos de la entidad se reúnen en una sola “bolsa”, para luego distribuirlos en
sus planes y programas.
577 Instituto de hidrología, meteorología y estudios ambientales (IDEAM). (2010), Informe anual sobre el estado del
medio ambiente y los recursos naturales renovables en Colombia Bosques 2009. Bogotá D.C. Junio. pág. 113.
Contraloría General de la República
371
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Esa misma tendencia presentan los indicadores sobre el estado del recurso hídrico. El
indicador de aridez generado por el IDEAM para la cuenca del río Magdalena, donde
se ubican gran parte de los proyectos hidroeléctricos que surten a las grandes capitales
del país, muestra rangos entre moderado y deficitario de agua578.
Estos indicadores tienen un impacto directo sobre el buen funcionamiento de los embalses
para la generación de energía, en la medida en que existe una relación positiva entre deforestación, erosión de suelos y pérdida de capacidad de regulación hídrica en las cuencas579.
4.6.2. Tasa de aprovechamiento forestal (TAF)
4.6.2.1. Diseño
Las tasas de aprovechamiento forestal tienen su origen en el Título III del Decreto-Ley
2811 de 1974, que en su artículo 220 estableció que:
“El concesionario o el beneficiario de permiso de aprovechamientos forestales persistentes
ó únicos en bosques de dominio público, deberán pagar, como participación nacional,
una suma que no exceda el treinta por ciento del precio del producto en bruto en el
mercado más cercano al sitio de aprovechamiento y que se liquidará en cada caso.
El municipio en cuya jurisdicción se realice el aprovechamiento forestal recibirá el
veinte por ciento de la suma pagada según el inciso anterior. Se exceptúan de lo
dispuesto en este artículo los beneficiarios de permisos domésticos.”
La Tasa de Aprovechamiento Forestal (TAF) está diseñada como un pago que debe
realizar toda aquella persona que obtenga una concesión, un permiso o una autorización de aprovechamiento forestal, por el derecho de extraer madera en un bosque
de dominio público o privado.
En tanto el instrumento busca modificar el comportamiento de los individuos desestimulando la explotación indiscriminada del bosque, se puede clasificar como un
instrumento económico.
“Las TAF aumentan el precio de la madera para el usuario y reducen la cantidad de
madera demandada. Para el que extrae la madera, la tasa conduce a que el precio
neto se vea reducido, lo que desestimula la extracción de madera. A mayores niveles
de tasas, mayor efecto sobre los niveles de extracción de madera.
Las tasas permiten que las actividades sustitutas sean estimuladas (plantaciones
y reforestaciones).
Las TAF permiten recaudar recursos que se podrían invertir en investigación, en conservación y uso sostenible del bosque (renovación del recurso).”580
578 Ibídem. p. 55. “La sensibilidad – a nivel departamental o municipal – se mide como el porcentaje de personas que caerían
en condiciones de indigencia o pobreza, cuando se da un aumento en el nivel de precios de la canasta los alimentos”.
579 Organización de las Naciones Unidas para la alimentación y la agricultura (FAO), (2012), El estado de los bosques
en el mundo. Roma, FAO. pág. 51
580 Instituto Alexander von Humboldt (IAvH). (2000). Incentivos para la conservación y uso sostenible de la biodiversidad. Bogotá D.C., IAvH. p. 119
372
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
El Inderena expidió el acuerdo 048 de 1982 por medio del cual reglamentó el tema
de las tasas forestales en el nivel nacional. Allí se estableció que la TAF tendría los
siguientes componentes:
Participación nacional: los concesionarios o beneficiarios de permisos de aprovechamiento forestal persistentes y únicos en bosques de dominio público, deberán pagar
diez por ciento (10%) del precio del producto en bruto en el mercado más cercano
al sitio de aprovechamiento.
Renovabilidad: los titulares de concesiones, como los permisionarios del aprovechamiento forestal en bosques de dominio público deberán pagar sesenta y cinco pesos
($65.oo) por metro cúbico de madera en bruto aprovechado.581
Tasa por servicios técnicos de administración y supervisión forestal: los productores
maderables deberán pagar cien pesos ($100) por metro cúbico de madera en bruto,
en los aprovechamientos forestales en bosques de dominio público y privado.
Investigación forestal: los concesionarios y permisionarios de aprovechamientos forestales de bosques de dominio público, deberán pagar treinta pesos ($30.oo) por
metro cúbico en bruto aprovechado.
Tasa adicional para beneficiarios de permisos únicos: los beneficiarios de aprovechamientos forestales únicos en bosques de dominio público, deberán pagar un monto
adicional de cincuenta pesos ($50.oo) por metro cúbico de madera en bruto.
En el cuadro 4.3, se muestran los valores que se establecieron en ese momento y los
valores actualizados a 2012.
Cuadro 4.3
Componentes y valores de la TAF
Tasa Forestal
Renovabilidad
Servicios técnicos
Investigación
Únicos
Total
Valor tasa
65
100
30
50
245
Tasa hoy
3.594
5.529
1.659
2.765
13.546
Fuente: Acuerdo 048 de 1982. Calculos DES - MA, con base en IPC - DANE.
Posteriormente, el Inderena expidió la Resolución 868 del 6 de julio de 1983 en la
que estableció las especies maderables que correspondían a cada uno de los tres tipos previamente definidos en el Acuerdo 48 de 1982 en su Art. 4°: muy especiales,
especiales y, ordinarias (tipología que es usada actualmente) .
Así mismo, el Acuerdo 48 de 1982 en su Art. 3°, había determinado los precios
básicos por metro cúbico de cada uno de estos tipos de madera, con el objeto de
calcular el componente de participación nacional (ver cuadro 4.4):
581 “Parágrafo 1: La tasa a que se refiere el presente artículo es aplicable a los concesionarios o beneficiarios de permisos de aprovechamiento persistente que no adelanten los programas de reforestación en cumplimiento de los
planes de ordenación forestal.
Parágrafo 2: Los beneficiarios de permisos de aprovechamiento forestal persistentes otorgados por un término
superior a cinco (5) años, podrán desarrollar los planes de reforestación, con lo cual quedan eximidos del pago de
derechos por este concepto.”
Contraloría General de la República
373
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Cuadro 4.4
Precios basicos por m3 de madera
TIPO
$/m3 de 1982
$/m3 de 2012
Muy especial
2.000
110.581
Especial
600
33.174
Ordinaria
300
16.587
Fuente: IDEAM 2010
Especies maderables muy especiales: $2.000
Especies maderables especiales: $600
Especies maderables ordinarias: $300
Luego, a través del artículo 5° del Decreto 1791 de 1996 se retomaron los tres tipos
de aprovechamiento forestal establecidos previamente en el Art. 212 de Decreto-Ley
2811: persistentes, únicos y domésticos582; así como los requisitos para la movilización,
a través de salvoconductos, de los productos del bosque (Capítulo XII)
4.6.2.2. Nivel de implementación, fallas de agencia y presencia de buscadores de rentas.
Uno de los aspectos de la política pública ambiental en el que con mayor frecuencia se presentan fallas de agencia y una alta presencia de buscadores de rentas
es el sector forestal.
Las tasas de aprovechamiento forestal, formuladas desde 1974 y reglamentadas desde
1982, han tenido un bajo nivel de implementación y un mínimo nivel de significancia
en cuanto al logro del objetivo de alcanzar un manejo sostenible de los bosques del
país. Es por esto que, más que un instrumento económico, la TAF se ha convertido
en una pequeña fuente financiera para las CAR.
De acuerdo con la información reportada por 28 de las 33 corporaciones del Sistema
Nacional Ambiental (SINA), solo 15 presentan ingresos por este concepto durante el
periodo 2008 – 2012.
La principal causa del bajo nivel de implementación de la TAF, según las CAR, es la
falta de reglamentación del instrumento desde el nivel nacional que ha impedido la
homologación de tarifas para los distintos tipos de madera, así como los procedimientos
para la administración de estos recursos.583 Es decir que la principal falla de agencia
del sistema es que el principal (MADS), no ha enviado la “orden” ni los objetivos a sus
agentes (CAR), o por lo menos no lo ha hecho claramente. El MADS así lo reconoce
cuando en su respuesta al requerimiento de la CGR afirma que “Sin duda, la falta
582 También se reglamentó lo relacionado con la explotación de árboles aislados (Capítulo VIII)
583 Corantioquia: “Al igual que sucede con las Tasas Compensatorias y en aras de no trasgredir el Principio de Legalidad
cayendo en un vicio de los actos administrativos por falta de competencia, esta Corporación no ha dado aplicación
a este instrumento económico pues carece de reglamentación y no es posible liquidar el monto de la tasa.”.
374
Contraloría General de la República
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
de una mejor gestión de la autoridad ambiental nacional, cuando entró en vigencia la
Ley 99/93, para que las corporaciones utilizaran debidamente las bases del ya citado
Acuerdo 048 del INDERENA, ha dado resultados muy diversos y desfavorables…”584
Como producto de esta situación no se ha logrado consolidar un sistema de información
que integre todas las fases de la gestión de los bosques en el país.
“… el comportamiento de los permisos de aprovechamiento frente los salvoconductos
de movilización registrados son bastante disímiles; durante el período comprendido
entre los años 2000 a 2002 se observa un comportamiento normal, es decir el volumen autorizado es mayor al volumen movilizado. Este comportamiento se invierte a
partir del año 2003, donde la madera movilizada es superior a lo otorgada para su
aprovechamiento, presumiéndose entonces para dichos años un valor de subregistro
o volumen de madera movilizado de manera ilegal.”585
En el caso de la gestión de los bosques, como en otras políticas públicas, donde los
costos de levantar información primaria es sumamente costosa, se ha desaprovechado
la oportunidad de generar estadísticas a través de registros de carácter administrativo
(formularios y encuestas), que ya han sido diseñados por las mismas corporaciones o
por el MADS como parte de su función de control y seguimiento a la implementación
de las políticas. Por ejemplo, existen registros administrativos relacionados con:
“Permisos de aprovechamiento forestal en bosque natural y en plantaciones, por
especie y por localización geográfica. Permite construir indicadores de extracción
con autorización formal.
Permisos de movilización de maderas, por especie, con origen y destino. Permite
construir indicadores de flujos de madera con salvoconducto autorizado, por especie,
como un indicador de magnitud de flujos de madera y de comportamiento de los
mercados de destino. Permite conocer las cantidades de madera legalmente movilizadas, como insumo básico para el análisis de las maderas movilizadas ilegalmente.
Registros de cantidades de madera decomisadas, por especie y por lugar del decomiso. Permite construir indicadores de presencia de comercio ilegal y de los niveles
de efectividad de la acción de control del comercio ilegal.”586
Así mismo, es necesario tener en cuenta que la TAF es solo uno de los eslabones en la
larga cadena de la gestión forestal. En ese marco general no solo se presentan deficiencias
en los instrumentos de planificación y ordenación, sino también en los niveles de tecnología
que se utilizan en todas las fases, desde la explotación in situ587, pasando por la transformación, y, por último, la comercialización de los productos finales.
584 Respuesta del MADS recibida mediante oficio SIGEDOC 2013ER0034184 Respuesta del MADS recibida mediante oficio SIGEDOC 2013ER0034184
585 Rudas, G. y Torres, L. (2009), Indicadores de seguimiento al uso de bienes y servicios de la biodiversidad - Informe Final, Bogotá D.C., Instituto Alexander von Humboldt. pág. 38
586 Rudas, G. y Torres, L. (2009), Indicadores de seguimiento al uso de bienes y servicios de la biodiversidad - Informe Final, Bogotá D.C., Instituto Alexander von Humboldt. pág. 38
587 Las estimaciones que se han realizado muestran que en el proceso de tumba de un árbol y su aprovechamiento inicial
se pierde hasta un 50% de madera. En la medida en que se utilicen técnicas más eficientes, aumenta la cantidad de
madera disponible para la venta y disminuye, proporcionalmente, el impacto de la TAF sobre la utilidad final.
Contraloría General de la República
375
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
De otro lado, las tarifas diferenciales por tipo de aprovechamiento y por clase de
especie (ver cuadro 4.5), han permitido el surgimiento de buscadores de rentas que
diseñan diferentes estrategias para evadir el pago de la tasa.
“Tomando como referencia las estadísticas sobre aprovechamientos y movilizaciones…,
y haciendo la comparación entre la movilización reportada por el Ministerio de Transporte frente a la autorizada por las Corporaciones existiría un subregistro promedio de
897.525 m³, estimado para el período comprendido entre los años 2000 y 2005588”.
Un método utilizado por estos rent seekers es similar a lo que en la teoría tributaria
se denomina “el voto con los pies”, una estrategia legal a la que acude el individuo
o la empresa, buscando condiciones tributarias más beneficiosas en una jurisdicción
territorial diferente. En contraste, en el caso forestal, en el salvoconducto se registra,
ilegalmente, la procedencia de la madera de un lugar diferente a donde realmente
se realizó, porque en el sitio real la CAR correspondiente cobra la TAF en un nivel
mucho más alto. Según el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS), la
indefinición en el marco regulatorio:
“… hasta hoy ha estimulado procesos de ilegalidad al ser movilizada madera originada en una Corporación, con salvoconductos de una Corporación vecina en donde la
tarifa de la tasa para la misma madera es inferior, y hasta hoy los recursos de esa
tasa no han logrado mostrar como un área que fue aprovechada, se está renovando
bajo un plan de manejo sostenible… el sistema actual del cobro de las tasas ha
originado la ilegalidad, por cuanto para obviar su pago se ha recurrido a prácticas
de sobornos, documentos falsos, amparo de productos extraídos de áreas diferentes
a la del permiso original, entre otras irregularidades589.”
Algo similar sucede con las diferencias de precios entre los tipos de madera. Se reportan lotes de madera de alto valor comercial como especies ordinarias, con el fin de
disminuir el valor de la TAF que debe pagarse. Este incentivo negativo genera graves
impactos sobre los ecosistemas forestales, en la medida en que, al explotar solo las
especies valiosas, se fomenta la “minería de los bosques” y se produce una pérdida
de riqueza ecológica.
Así mismo, los buscadores de rentas utilizan los diferenciales de tarifas entre los tipos de aprovechamiento. En general, las CAR, cuando recaudan, cobran menos por
las explotaciones autorizadas en terrenos privados. Se puede ver en el cuadro 4.5,
por ejemplo, como para una madera especial que proviene de un aprovechamiento
de tipo persistente en jurisdicción de la CAM se cobra $16.095/m3, mientras que si
se ha realizado como producto de una autorización, ese mismo tipo de madera se
cobra a $10.372/m3; adicionalmente, a través de este mecanismo, se evita el pago
del componente de participación nacional de la TAF.
Utilizando la misma lógica, habrá un gran incentivo para ocultar en el reporte la realización de un aprovechamiento de especies muy especiales, de tipo único, que tendría
que pagar una tasa de $35.000/m3, es decir, más de tres veces el valor en relación
588 Instituto de hidrología, meteorología y estudios ambientales (IDEAM). (2010), Informe anual sobre el estado del medio
ambiente y los recursos naturales renovables en Colombia Bosques 2009. Bogotá D.C. Junio. pág. 99.
589 Respuesta del MADS recibida mediante oficio SIGEDOC 2013ER0034184
376
Contraloría General de la República
Si
Actualizacion TAF
42.575
18.900
6000
4900
5.000
4200
3500
Si
12.100
CVS
10335
Fuente: CAR y MADS. Elaboración DES - MA
CVC
CRC
CORTOLIMA
9900
14.400
7700
11083
21.300
6000
14600
5900
12.300
Nd
Nd
Si
Sí
Si
5900
CORPORINOQUIA
CORPOURABA
Nd
CORPONOR
Si
1800
17.138
Nd
2100
2968
CORPOMOJANA
2.500
6784
CORPONARIÑO
CORPOGUAVIO
12.720
Nd
No cobra
Nd
Nd
No cobra
No cobra
CORPOGUAJIRA
No cobra
CORPOCHIVOR
Si
No
No cobra
No cobra
23921
No
Nd
CORPOCALDAS
28249
8279
41900
No cobra
Nd
CORPOBOYACA
48.428
7028,7
10.349
9033,8
CORPOAMAZONIA
16.796,6
CORPAMAG
CORNARE
5.700
41900
CORANTIOQUIA
CORMACARENA
5.700
No
7353,15
CODECHOCO
CORALINA
Nd
CDMB
Nd
No cobra
Observación
Nd
6633
14.306
Otra
Si
7609
23.400
Especial
Único
Nd
35.000
Muy especial
CAS
4685,8
3.576
Otra
CDA
41900
7.153
Especial
Autorización
Nd
9.372
10.372
Muy especial
Nd
18.890
8.942
Otra
Nd
28.335
12.518
Especial
Persistente
CARDER
37.780
16.095
Muy especial
CARSUCRE
CAR
CAM
Entidad
Nivel de implementación de la TAF 2008 - 2012
Cuadro 4.5
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
Contraloría General de la República
377
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
con la tasa mínima. Desde el año 2000, en un estudio del Instituto Alexander von
Humboldt (IAvH)590, se afirmaba en torno a la TAF, que “… se estima que el nivel
de evasión es del orden del 40%, aún con tasas relativamente bajas. Se presume,
entonces, que si se aumenta el nivel de la tasa, mayor será el nivel de evasión.”
En el cuadro 4.5, también puede evidenciarse otra falla en la administración del
instrumento. Incumpliendo el Acuerdo 048 de 1982, corporaciones como CVS (Sinú
y San Jorge), Corpamag (Magdalena), Cormacarena, y Codechoco no actualizan los
componentes de la TAF con base en la variación anual del índice de precios al consumidor (IPC). Eso significa que en estas zonas, de gran riqueza boscosa, se están
dejando de percibir ingentes recursos por no tomar una simple decisión administrativa.
Aunque ese tipo de análisis supera el alcance de este trabajo, también es necesario
hacer referencia a la problemática del cobro de la TAF en el marco del proceso de
licenciamiento de proyectos en casos en que se cambia el uso del suelo (a perpetuidad como en el caso minero). Se trata del pago de la TAF por un aprovechamiento
de tipo único, que no es consistente con la forma ni la escala en que, hasta ahora,
se implementan las medidas compensatorias.591
En suma, estas evidencias permiten hablar de un escenario de reconfiguración cooptada
del sistema forestal en el país592, en el que a través de la indefinición, intencional
o no, del marco regulatorio en torno a los bosques, se fomentan comportamientos
ilegales que permiten obtener rentas privadas que van en detrimento del patrimonio
ambiental del país y, en consecuencia, del bienestar de la población en su conjunto.593
4.6.2.3. Ingresos, destinación de los recursos, e impacto de la TAF
El total de ingresos recaudados e invertidos por las CAR en el periodo 2008 – 2012,
alcanzó un monto de $32.522,3 millones. Para contextualizar esta cifra se tiene que,
el peso porcentual promedio de los ingresos de la TAF, con respecto al total de los
gastos que tuvieron las CAR en el mismo periodo, alcanzó solo el 0,5%.
En la gráfica 4.6, se puede observar que Codechoco fue la entidad que más recursos
recaudó en el periodo 2008 - 2012 por concepto de TAF, con $ 14.329,7 millones,
lo que correspondió al 44.1% % del total.
Corpoamazonia, por su parte, participó con un 16.2% ($5.266,5 millones); mientras
que Corponariño, en el tercer lugar, tuvo una participación del 14.4% ($4.693,8 millones). Finalmente, Cormacarena, recaudó $2.592,2 millones, el 8% del total.
Aunque en el artículo 10, del Acuerdo 48 de 1982 se estableció que “…los
recaudos que se reciban por concepto de la participación nacional, la tasa de
590 Instituto de investigación de recursos biológicos Alexander von Humboldt (2000), Incentivos para la conservación
y uso sostenible de la biodiversidad. Bogotá D.C., pág. 63
591 Respuesta del MADS recibida mediante oficio SIGEDOC 2013ER0034184
592 Aunque el alcan