La política de justicia y asuntos internos en la Unión Europea

DERI
Doctorado de Economía y Relaciones Internacionales
W OR K I N G P A P E R S
LA POLÍTICA DE JUSTICIA Y ASUNTOS
INTERNOS EN LA UNIÓN EUROPEA: ¿HACIA
UNA POLÍTICA EUROPEA COMÚN?
Elisabet Albareda
DWP 14/2005
ELISABET ALBAREDA
INTRODUCCIÓN Y OBJETIVOS
1.
INTRODUCCIÓN
La política de Justicia y Asuntos Internos de la Unión Europea despierta particular
interés entre los especialistas de asuntos europeos por ser una política relativamente
nueva -introducida como tal en el Tratado de Maastricht- y por haber estado sometida a
una rápida evolución en los últimos años, sobre todo a partir de los ataques terroristas
del 11 de Septiembre en los Estados Unidos.
La integración europea es sin duda uno de los mayores fenómenos ocurridos en Europa
después de la Segunda Guerra Mundial, si bien es cierto que esta integración ha
avanzado a distintos ritmos dependiendo del ámbito de la realidad del que se tratara. Así
pues, no es lo mismo hablar del grado de integración europea de la Política Agraria
Común, donde las decisiones son tomadas en Bruselas por el Consejo de Ministros por
mayoría cualificada, y donde el Parlamento Europeo colegisla con el Consejo, que
hablar de la Política Exterior y de Seguridad Común, donde los gobiernos nacionales
son los principales decisores políticos, con una ínfima intervención de las instituciones
comunitarias.
Este trabajo centra su interés en la Política Europea de Justicia y Asuntos Internos (JAI),
y en su grado de integración a nivel europeo. Debido a la trepidante dinámica que este
ámbito ha alcanzado recientemente y a la notoriedad pública de las decisiones políticas
que se han tomado, la política JAI es comentada, analizada, y criticada desde muchos
ángulos. Ha dejado de ser una política de la que sólo se ocupan de forma más o menos
periódica los Ministros de Justicia e Interior reunidos en el Consejo JAI1, y en la que los
únicos interesados por su desarrollo son quienes la implementan, es decir, agentes
policiales, jueces, magistrados, y guardias fronterizos.
En
la
actualidad,
organizaciones
sin
animo
de
lucro,
organizaciones
no-
gubernamentales, académicos, movimientos cívicos y otros muchos grupos que abogan
1
A diferencia de los Consejos de Ministros de Asuntos Generales y Relaciones Externas (CAGRE),
Ecofin y Agricultura y Pesca, que se reúnen mensualmente, el Consejo JAI se reúne a intervalos
irregulares en función de la urgencia.
2
ELISABET ALBAREDA
por el respeto a los derechos humanos y a las libertades de los ciudadanos europeos,
también analizan los avances hechos en materia de justicia y asuntos internos. De esta
forma el debate se amplia a una diverso abanico de participantes. Representantes de los
gobiernos nacionales, representantes de las instituciones comunitarias, agentes
policiales, jueces, think tanks, ONG’s intervienen en la reflexión sobre cuál es la mejor
forma de configurar un espacio de libertad, seguridad y Justicia en Europa.
Ante las nuevas amenazas y riesgos que aparecen en el sistema internacional, y la cada
vez más difuminada línea entre seguridad interna y externa, se quiere encontrar la
fórmula, en términos de eficacia y de legitimidad, que permita a Europa responder
mejor a los retos del siglo XXI. Para algunos la solución pasa por la creación de una
política JAI comunitaria, es decir, una política europea común, gestionada
exclusivamente por las instituciones comunitarias. En esta situación hipotética, los
Estados quedarían relegados a un segundo plano, ya que la fuerza de la mayoría
cualificada reinaría en el Consejo de Ministros, la Comisión obtendría el monopolio del
derecho de iniciativa legislativa, y el Parlamento Europeo tendría un papel activo,
legislando en pie de igualdad con el Consejo, en algunos asuntos. Para otros, la mejor
manera de construir una política JAI a nivel europeo es manteniendo al Estado en el
centro del sistema de decisión política y que a través de las cooperaciones puntuales
necesarias con otros Estados, se consiguieran los resultados esperados.
Pero lo cierto es que una solución puramente intergubernamental, donde no se defina ni
una estrategia ni un objetivo común, y donde no se institucionalice la cooperación, no
va en la dirección de construir un verdadero espacio europeo de libertad, seguridad y
justicia, tal y como se apunta en el Tratado de Ámsterdam2, y lo que es más importante,
no es en absoluto eficiente. Por el otro lado, prescindir completamente de los gobiernos
centrales y traspasar la competencia a las instituciones europeas es una tarea altamente
complicada debido a la sensibilidad que despiertan estos temas, y a cuan afincados están
en el corazón de la soberanía de los Estados.
Entre una opción y otra, sin embargo, existen multitud de puntos intermedios. En este
debate se barajan conceptos como el de eficiencia y el de respeto a los derechos
2
Art 61 del Tratdo de Amsterdam que establece un espacio de libertad, seguridad y justicia en Europa.
europea.
3
ELISABET ALBAREDA
humanos y libertades individuales, así como el de legitimidad democrática. Frente a las
amenazas reales a las que se enfrenta Europa y las críticas sobre la injerencia de los
poderes estatales o comunitarios en los derechos y libertades personales, se quiere
encontrar la fórmula que maximice la eficacia en la respuesta, la legitimidad
democrática y la protección de los derechos humanos. Para algunos, sin embargo, el
debate se plantea como un juego de suma cero, en el que una mayor dosis de eficacia
para hacer frente a los nuevos retos de las sociedades actuales, supone desmejorar o
degradar el sistema de derechos individuales.
Es en este debate donde el presente trabajo pretende contribuir. Se quiere ofrecer un
conjunto de medidas y recomendaciones para que la política JAI a nivel europeo mejore
tanto en eficacia, como en la responsabilidad democrática de sus decisiones, sin que por
ello, se dañen los derechos humanos y las libertades individuales, de forma que se
alcance un verdadero espacio europeo de libertad, seguridad y justicia, tal como se
planteó en el Tratado de Ámsterdam.
La sugerencia de recomendaciones debe basarse en criterios realistas y objetivos. En
este trabajo se quiere evitar invocar propuestas grandilocuentes y utópicas, y para ello,
es imprescindible conocer la esencia del ámbito JAI europeo. El análisis de la evolución
que ha sufrido la política JAI a lo largo de los años, permite extraer aquellas
características intrínsecas a ella, así como subrayar sus logros y
asumir sus
limitaciones. Sólo así, se pueden identificar los pasos necesarios para construir una
política JAI europea coherente, realista y legítima.
4
ELISABET ALBAREDA
2.
OBJETIVOS:
El objetivo de este trabajo es doble. El primer objetivo es establecer las características
del ámbito europeo JAI, teniendo en cuenta que éste está en continua evolución. El
segundo objetivo es sugerir una serie de recomendaciones políticas de modo que pueda
constituirse un verdadero espacio europeo de libertad, seguridad y justicia de la forma
más eficiente y legitima posible.
Intentar definir el ámbito de Justicia e Interior de la Unión Europea es fácil si se hace
mención a los temas que esta cubre, pues se respondería sencillamente: Inmigración,
asilo, cooperación judicial y policial en matera civil y penal, y control de aduanas, entre
otras. Sin embargo, la respuesta se complica cuando aquello a lo que se aspira a
determinar es cómo funciona el sistema de decisión política en el Consejo JAI, o
quiénes son realmente los responsables de dirigir la política JAI hacia una dirección u
otra, es decir, gobiernos nacionales, instituciones europeas o sociedad y opinión publica.
En estas páginas se quiere hablar de la política JAI en este segundo sentido, de una
forma amplia y comprehensiva. .
Para conseguir este primer objetivo, se analizará la evolución del ámbito JAI desde sus
inicios hasta el momento en el que se finalizó la redacción de este trabajo, haciendo uso
de un instrumento conceptual basado en las grandes corrientes teóricas sobre
integración europea. A partir del estudio de la evolución de la política JAI de la Unión
Europea, se obtendrán aquellas características que de alguna forma persisten a lo largo
del tiempo, y que por lo tanto, definen la esencia de dicha política.
Para la consecución del segundo objetivo se tendrán en cuenta las características
esenciales de dicha política, y se elaborará un conjunto de recomendaciones que estén
dirigidas a mejorar, en la medida de lo posible, la eficacia y legitimidad de la política
JAI europea, sin menoscabar por ello los derechos humanos y las libertades
individuales.
5
ELISABET ALBAREDA
3.
Estructura del trabajo e instrumentalización de los objetivos:
Este trabajo intenta dar respuesta a tres preguntas sobre la política JAI y que se pueden
formular de la siguiente manera:
1) ¿Qué evolución ha sufrido la Política JAI de la Unión Europea?
2) ¿Cuáles son las características principales de esta política que permanecen a lo
largo del tiempo?
3) ¿Qué recomendaciones pueden hacerse, en el caso de que sean necesarias, para
obtener un verdadero Espacio Europeo de Libertad, Seguridad y Justicia?
La estructura del trabajo responde a la voluntad de contestar a estas tres preguntas y en
el mismo orden arriba planteado. En una primera parte se analiza la evolución de esta
política desde sus orígenes hasta la actualidad, teniendo como referencia las teorías
clásicas de la integración europea y construyendo un modelo propio que de respuesta a
la evolución tan peculiar del ámbito JAI. Es por ello que en primer lugar se procederá a
la presentación de las teorías más populares sobre integración europea, y a continuación
se describirá con detalle el modelo teórico aquí utilizado. Con estas herramientas se
pasará a analizar la evolución del área europea JAI y a identificar cuáles han sido los
factores que han provocado esta evolución.
La segunda parte del trabajo esta destinada a extraer aquellos rasgos característicos del
ámbito JAI europeo que se han observado de forma regular en el análisis de su
evolución. Dicha información permite identificar cuáles son los límites de este ámbito
de la realidad europea, así como los retos y dificultades que se han dejado atrás. La
fotografía nítida y transparente sobre la naturaleza de esta política, conduce a la tercera
y última parte de este trabajo.
En el marco de las numerosas críticas y halagos que la acción de los líderes europeos en
este ámbito ha provocado en los últimos años, la tercera parte del trabajo está dedicada a
proporcionar una serie de medidas y recomendaciones encaminadas a mejorar, en la
medida de lo posible, la política JAI europea, con el objetivo de alcanzar una verdadera
área de libertad, justicia y seguridad.
6
ELISABET ALBAREDA
MARCO TEÓRICO Y CONSTRUCCIÓN DE UN MODELO
TEÓRICO PROPIO
4.
GRANDES TEORÍAS SOBRE LA INTEGRACIÓN EUROPEA
Este trabajo se nutre de las grandes teorías sobre integración europea. Conocer los
supuestos principales, así como los autores más representativos de cada una de dichas
corrientes, es materia obligada en este trabajo antes de proceder a explicar la evolución
de la realidad europea JAI. Si bien es cierto que existen distintas teorías al respecto,
aquí se ha querido enfatizar sólo aquellas que por su solidez teórica y por su capacidad
de adaptarse y transformarse a lo largo de las décadas, han generado mayores adeptos y
discípulos: la Teoría Intergubernamentalista y la Teoría Neofuncionalista.
4.1
LA TEORÍA INTERGUBERNAMENTALISTA:
La hipótesis principal de la teoría intergubernamentalista es que la integración europea
no pone en riesgo la soberanía de los Estados. Los teóricos de esta corriente mantienen
que la soberanía del Estado se ve incluso reforzada a través de la pertenencia a la Unión
Europea. Bajo este punto de vista, la integración europea es realizada a través de
intercambios y concesiones que hacen los gobiernos nacionales. Ningún gobierno se
deja integrar más de lo que quiere porque siempre se negocia sobre la base del mínimo
denominador común. En este modelo, los actores supranacionales existen en la medida
que ayudan a los Estados Miembros a facilitar la conclusión de acuerdos, así como a
proveer de información necesaria. Los resultados reflejados en las políticas
implementadas reflejan los intereses y el poder relativo de los gobiernos nacionales.
En este modelo, los Estados, o mejor dicho, los gobiernos nacionales son los únicos
decisores políticos. La decisión de
otorgar mayor autoridad a las instituciones
supranacionales europeas es de los mismos gobiernos, y siempre se hace con la idea de
un objetivo muy concreto. Bajo este modelo, el Estado mantiene una posición superior
al resto de actores en el proceso de formación de una política, y es capaz de mantener
control
individual
y
colectivo
sobre
los
resultados
finales.
Los
teóricos
intergubernamentalistas señalan que ningún gobierno es forzado a integrarse más de lo
7
ELISABET ALBAREDA
que quiere, debido a que la integración se basa en el acuerdo en un mínimo
denominador.3
Esta teoría está estrechamente ligada a la concepción realista de las Relaciones
Internacionales que sostiene que el sistema internacional funciona a través de relaciones
entre actores estatales. Los gobiernos nacionales están situados en el centro de la arena
política y sus posiciones negociadoras están influenciadas por los intereses domésticos,
nacionales. La mayor reivindicación de la teoría estado-centrista es que el proceso de
formación de políticas en la Unión Europea está principalmente determinado por los
gobiernos nacionales, de alguna forma maniatados por los problemas y presiones
nacionales.
4.2
LA TEORÍA NEOFUNCIONALISTA:
La principal diferencia entre el neofuncionalismo y el inetrgubernamentalismo es la
determinación de las fuerzas o los actores impulsores de este proceso de integración.
Mientras
que
el
intergubernamentalismo
lo
atribuye
a
los
gobiernos,
el
neofuncionalismo otorga este rol principal a las instituciones supranacionales. Los
neofuncionalistas también parten de la presunción de unas premisas sobre la realidad
distintas a la del intergubernamentalismo. Mientras que los neofuncionalistas defienden
una idea pluralista de la sociedad, donde los actores actúan buscando y velando por sus
intereses, los intergubernamentalistas atribuyen a la sociedad internacional una lógica
de diversidad, más que de síntesis.
El neofuncionalismo explica el proceso de integración como si se tratara de un proceso
casi automático, en el que empezando por una integración económica de algunos
productos y servicios se pasa automáticamente a la integración en otras áreas, como son
la social y la política. Para los intergubernamentalistas esta automaticidad no existe,
pues los Estados controlan perfectamente hasta qué grado o nivel están dispuestos a
avanzar en la integración europea.
3
Las ideas principales de la teoría intergubernamentalista son defendidas por distintos autores. Hoffmann,
Taylor, Moravcsik, entre otros.
8
ELISABET ALBAREDA
Para el neofuncionalismo, el proceso de integración es empujado por las instituciones
supranacionales porque son capaces de ver los resultados positivos que resultan de una
integración continua para el conjunto de la sociedad. Bajo la perspectiva
intergubernamentalista, el proceso de integración es explicado porque los Estados ven
beneficios individuales, y porque la integración económica sobre todo es un camino
para mantener control sobre áreas donde las transacciones intersocietales se han
convertido en la regla.
Ambas teorías nacidas en los años cincuenta para explicar el fenómeno de la integración
europea, son en parte superadas por corrientes posteriores que afirman que el proceso en
sí es más complicado y que presenta otros muchos matices. Hellen y William Wallace
centran su obra no tanto en explicar la evolución de la integración europea, sino en
distinguir entre los distintos modos que existen para tomar decisiones en la Unión
Europea.4
Sin
embargo,
intergubernamentalismo
las
teorías
continúan
clásicas
teniendo
en
del
la
neofuncionalismo
actualidad
una
y
el
influencia
considerable, no sólo en la formulación de postura teóricas que intentan explicar el
sistema de decisión de las políticas europeas, sino también en el debate filosófico acerca
de los límites de la integración europea.
El trabajo aquí presente hace uso de las teorías más influyentes a cerca de la integración
europea que desde los inicios de las Comunidades Europeas han formado parte de los
debates de teoría de las relaciones internacionales. Su uso, sin embargo, es distinto al de
los intergubernamentalistas y neofuncioanlistas clásicos. Una primera diferencia con
respecto a estas teorías clásicas es que en este trabajo se acepta como punto de partida
que la integración europea se explica de distinta forma dependiendo del ámbito de la
realidad del que se trate. De esta forma se entiende que el ámbito europeo de justicia y
asuntos internos se caracteriza por tener una evolución propia, que no necesariamente
tiene que ser igual a los procesos de integración vividos en otros ámbitos de la realidad.
Otra peculiaridad del marco teórico de este trabajo, es la aceptación de que las teorías
clásicas, intergubernamentalismo y neofuncionalismo, no son excluyentes entre sí, y
4
William y Hellen Wallace distinguen hasta 5 modos distintos para los sistemas de decisión política en el
Consejo, dependiendo del ámbito del que se trate. Ver “Policy Making in The European Union”, Wallace
and Wallace, 2000.
9
ELISABET ALBAREDA
que ambas pueden explicar el proceso de integración en la política JAI. Es decir, se
acepta que el proceso de integración del ámbito JAI presenta, a lo largo del tiempo,
diferentes niveles de intensidad, con características que pueden explicarse en ocasiones
por elementos de la teoría intergubernamentalista, como por elementos de la teoría
neofuncionalista, sin que ninguna de ellas pueda explicar los avances realizados en este
ámbito al cien por cien. En este trabajo se hace uso de un modelo teórico propio para
explicar la evolución que ha sufrido el ámbito europeo JAI, combinando elementos de
las distintas teorías clásicas y adaptándolos al contexto de cada momento.
5.
FORMULACIÓN DE UN MODELO TEÓRICO PROPIO
El análisis de la evolución de la política JAI en este trabajo se realiza a través de un
instrumento teórico propio. Ninguna de las teorías anteriormente expuestas logran
explicar por sí solas la evolución de este ámbito de la realidad europea. Como se podrá
comprobar, en cada etapa significativa del proceso predominan un tipo de factores
explicativos u otros. La construcción de un mecanismo teórico basado en la
combinación de las distintas teorías, permite analizar de forma rigurosa la evolución de
la política JAI.
Antes de proceder a la descripción de este mecanismo o instrumento teórico es
importante tener presente, sin embargo, las siguientes suposiciones. Su aceptación
ayudará a entender el modelo que aquí se propone.
5.1
SUPUESTOS DEL MODELO TEÓRICO:
? En este trabajo se parte de la base que el proceso de integración no es el mismo
en todas las áreas de la realidad. Las reglas del juego son distintas para cada
“política” europea, y la intensidad del rol de los actores principales en el proceso
de integración varía de una esfera a otra. Difícilmente pues, tiene sentido
comparar las formas de integrarse y los resultados obtenidos en la Política
Agraria Común (PAC) con los de la política JAI, aunque sí puede tenerse en
cuenta la PAC como paradigma de política cien por cien comunitaria o
supranacional.
10
ELISABET ALBAREDA
? Como se ha dicho previamente, para explicar la evolución de JAI se aceptan y
combinan distintas teorías clásicas sobre integración europea, las cuales a
primera vista podrían parecer opuestas. En este estudio se tratan, sin embargo,
como complementarias. Se entiende que
la integración en el área JAI, no
siempre está dirigida o influenciada por el mismo tipo de fuerzas y actores. Es
decir, existen momentos, donde son los gobiernos nacionales quienes impulsan
la transferencia de mayores competencias a las instituciones comunitarias, o
quienes deciden institucionalizar una mayor cooperación a través de la creación
de una agencia europea, por ejemplo. Mientras que hay otros momentos, en los
que las mismas instituciones comunitarias juegan un papel más activo. También
pueden existir etapas o momentos en los que la evolución transcurre de una
forma casi automática, tal y como prevé la teoría neofuncionalista.
5.2
CARACTERIZACIÓN DEL MODELO TEÓRICO:
El modelo teórico que se presenta a continuación no es más que un instrumento que
tiene el objetivo de facilitar la comprensión de la evolución de la política europea JAI
desde sus orígenes hasta la actualidad. De esta forma es más fácil observar aquellas
características de la política que permanecen a lo largo del tiempo.
Este instrumento conceptual está formado por una línea continua imaginaria en la que se
representa el grado de integración de la política JAI. Los extremos representan las dos
opciones de sistema de decisión política radicalmente opuestas: En un extremo de la
línea
imaginaria
estaría
aquella
política
JAI
puramente
estado-centrista
(o
intergubernamentalista)5, en la que los gobiernos centrales son los únicos responsables
de los avances en este ámbito y donde las instituciones comunitarias no poseen ningún
rol en el desarrollo de esta política. En este supuesto, la política JAI no dejaría de ser
una mera y puntual cooperación de los gobiernos nacionales cuando éstos, ejerciendo su
derecho soberano a formar acuerdos con otros Estados, deciden cooperar.
5
No confundir el término “intergubernamentalista”, también llamado “estado-centrista” referido al
sistema de toma de decisiones de una política concreta, con la teoría de la integración europea
intergubernamentalista que intenta explicar como se han integrado las comunidades europeas.
11
ELISABET ALBAREDA
En el otro extremo de la línea se situaría una política JAI puramente comunitaria o
supranacional, donde la Comisión sería la única con potestad para proponer legislación
en materia JAI, y sería el Consejo de Ministros, quien por mayoría colegislara con el
Parlamento Europeo. Es decir, en este segundo supuesto la política JAI funcionaría
como la Política Agraria Común.6
Pero como se ha mencionado anteriormente, este es un mero mecanismo teórico que
ayuda a determinar en qué punto de esta línea se ha ido situando la política JAI a través
de los años. Se busca en este trabajo localizar y subrayar el grado de
“comunitarismo/supracionalismo” o de “intergubernamentalismo/estado-centrismo”7
que se ha dado en cada momento significativo de la política JAI europea.
Como se ha mencionado con anterioridad, el proceso de integración es distinto en cada
área de la realidad. En el caso de JAI, avanzar hacia una mayor “comunitarización” o
“supranacionalización” puede significar distintas cosas a la vez. Es decir, existen
distintas acciones por las cuales se puede afirmar que la política JAI se desplaza hacia
un lado u otro de la línea, aunque no todas representen cambios en la misma intensidad.
Una prueba irrefutable de la adquisición de ciertas características supranacionales
atiende a una mayor implicación de las instituciones comunitarias en el proceso de
toma de decisiones, así como en la implementación de estas decisiones y en su control.
Avances hacia una mayor integración en el ámbito JAI pueden ser también
caracterizados por otros dos procesos: un aumento en la cooperación y un aumento en
la europeización. El primero se refiere a un aumento del uso de la cooperación en el
sistema de toma de decisiones a un numero creciente de temas. Pero la cooperación
también puede ser aplicada a los responsables de implementar tales decisiones.
Francesca Longo asegura que “cooperación en el ámbito de JAI también significa el
desarrollo de un sistema estable para el intercambio de información policial y judicial,
6
Segun Wallace y Wallace, el sistema en el que se configura la política agraria común es el “community
method” y se distingue de los otros cuatro por la competencia de las instituciones europeas sobre este
ámbito determinado.
7
Los términos “comunitarización y “supranacionalizacion” se usan como sinónimos.
12
ELISABET ALBAREDA
así como de asistencia técnica con el objetivo de fortalecer la confianza mutua entre las
autoridades policías y judiciales”8.
El segundo proceso es el de “Europeización” y significa harmonización de políticas,
prácticas y leyes entre los Estados Miembros. Para el objetivo de este trabajo,
Europeización es, por ejemplo, la creación de estándares mínimos en la definición de un
ofensa criminal, como es un acto terrorista, o la provisión de penas comunes. Pero
también se refiere a los intentos de homogeneizar los distintos sistemas de trabajo de
autoridades judiciales y policiales.
En este trabajo se hará especial atención a estos tres procesos. La presencia de todos o
de algunos de ellos en cada momento permite determinar si existe un avance hacia una
mayor comunitarización o supranacionalización en el ámbito JAI. A continuación se
desglosan de forma esquemática aquellas medidas o acciones que permiten hablar de
una mayor comunitarización en la política JAI.
? En relación a las instituciones comunitarias:
a) el sistema de decisión en el Consejo de Ministros de Justicia e Interior pasa de
unanimidad a mayoría.
b) La intervención del Parlamento Europeo aumenta en el proceso de toma de
decisiones, a través de la colegislación con el Consejo en determinados temas.
c) La Comisión adquiere la competencia (exclusiva o compartida) de proponer
legislación en materia JAI.
d) Se incrementa el número de temas que entran dentro de la jurisdicción del
Tribunal de Justicia Europeo.
? En relación a la cooperación:
a) Creación de nuevas agencias o instituciones que faciliten la cooperación entre
los gobiernos, las agencias policiales y de inteligencia, así como las autoridades
judiciales de los distintos Estados Miembro de la Unión Europea.
8
Francesca Longo, “The European Union and the Fight against Transnational Organized Crime: Towards
a new shape of Common Policy?” in < http://members.lycos.co.uk/ocnewsletter/SGOC0503/longo.pdf>
13
ELISABET ALBAREDA
b) Adquisición de un mayor grado de independencia por parte de estas agencias
europeas, medida a través de las competencias, el presupuesto y el personal
asignados.
c) El grado de poder de estas agencias sobre los Gobiernos, medido a través del
carácter de sus decisiones (vinculantes o no).
? En relación a la europeización:
a) la homogeneización de leyes, a través de la adopción de decisiones marco, cuyo
objetivo es obligar a los Estados Miembros a que cumplan con un determinado
fin, dejando plena libertad a la modificación y creación de nueva legislación que
permita la consecución de ese fin.
b) El establecimiento de definiciones comunes de delitos, como por ejemplo, “acto
terrorista”
c) La adquisición del principio de reconocimiento mutuo de las sentencias y
decisiones judiciales tomadas en los distintos Estados Miembros.
d) Creación de programas conjuntos entre los agentes policiales y judiciales de los
Estados Miembros con el objetivo de acercar prácticas de trabajo y formas de
proceder para facilitar la cooperación.
5.3
FACTORES QUE INFLUYEN EN LA EVOLUCIÓN DE LA POLÍTICA JAI:
¿Cuáles son las razones para que en un determinado momento se decida fortalecer la
cooperación entre agencias policiales o aumentar las competencias de las instituciones
comunitarias en materia JAI? ¿Qué tipo de fuerzas empujan a los líderes políticos a
establecer posiciones comunes sobre determinados temas JAI? Y lo más importante,
¿por qué cuando parece que se asiste a un clima propicio para hacer avanzar la
integración en el ámbito JAI, al final el proceso se estanca y los resultados conseguidos
no son los esperados?
Para contestar a estas preguntas es necesario analizar a lo largo del tiempo los factores
que han influenciado o incidido en la aparición de determinadas acciones o propuestas
encaminadas a conseguir una mayor integración en el ámbito JAI, así como las fuerzas
que han frenado dicho proceso. La combinación de factores, positivos y negativos, en
14
ELISABET ALBAREDA
cada momento determina en qué punto de la línea creada como modelo, se sitúa la
política JAI europea.
A pesar de la gran variedad de factores que determinan el rumbo de esta política en cada
etapa de la integración europea, en este trabajo se han sintetizado en unos pocos, y a la
vez se han agrupado entre factores internos y factores externos.
Entre los factores internos se pueden distinguir los siguientes: spillover, ideología del
federalismo y preocupación por la democracia y los derechos humanos, mientras que
entre los factores externos se consideran: el contexto internacional de posguerra Fría, la
dinámica de la economía internacional y el nuevo fenómeno del terrorismo
internacional, que sobre todo cobrará fuerzas como factor explicativo del avance de la
política JAI en los últimos años.
5.3.1 FACTORES INTERNOS
? “spillover”
John D. Occhipinti9 señala que una de las fuerzas que impulsa el área de Justicia e
Interior a evolucionar hacia una estructura con tintes más supranacionales es el concepto
neofuncionalista del “spillover”. Es importante aclarar que este autor no entiende
neofuncionalismo en su concepción más tradicional. Como se ha dicho en la sección de
este trabajo referida al marco teórico, esta teoría afirma que la integración europea en
una área crea nuevas necesidades y presiones para que la integración en otras áreas
avance. Este fue el caso para la instauración del Mercado Común Europeo primero y su
evolución hacia la creación de una moneda única después.
Sin embargo, para el área de justicia e interior, el neofuncionalismo, tal y como lo
plantea Occhipinti, puede ser entendido, no como un autentico spillover, sino como la
simple percepción de que más integración es necesaria para resolver problemas que
9
Occhipinti, John D. The politics of EU police cooperation : toward a European FBI?. Boulder, Colonie:
Lynne Rienner Publishers, 2003.
15
ELISABET ALBAREDA
surgen como resultado del proceso de integración en otras áreas. Existe la creencia que
expandiendo la cooperación internacional a nuevas áreas se consigue una mejor
solución para los nuevos problemas planteados.
? El Federalismo
El federalismo entendido como ideología también juega un papel importante para
explicar el fenómeno de la integración en el ámbito de Justicia e Interior. Desde el final
de la Segunda Guerra Mundial ha habido intentos de transformar la pluralidad de los
países europeos en unos Estados Unidos de Europa, a imagen y semejanza de los
Estados Unidos de América. De hecho, la idea de construir una Europa cada día más
unida está basada en una idea federalista. La Declaración Schuman es clara en este
sentido: “Europa debe ser organizada sobre una base federal”10
? La Preocupación por la democracia y los derechos de los ciudadanos
Un tercer factor interno a destacar para explicar la evolución de la política JAI europea,
es la preocupación por la democracia, o mejor dicho, por la falta de ella. La Unión
Europea ha estado creciendo desde los años setenta, y con ella el poder de la Comisión
Europea. La Comisión trabaja de una manera muy particular, basándose en lo que se
suele conocer como “commitology”. El Tratado constitutivo de la Unión Europea
establece que prevé con frecuencia que la Comisión cuente con la asistencia de un
comité. Los comités son foros de debate presididos por la Comisión y compuestos por
representantes de los Estados miembros, que le permiten a la Comisión intercambiar
opiniones con las administraciones nacionales antes de adoptar cualquier medida de
ejecución.
Esta particular forma de trabajar ha despertado la necesidad de incrementar el control y
transparencia sobre las actividades de la Comisión y de los cuerpos y agencias ligadas a
ella, así como a fortalecer el rol del Parlamento Europeo y de la Corte de Justicia
Europea.
10
D.W.Urwin, The Community of Europe: A History of European Integration since 1945. New York:
Longman, 1995.
16
ELISABET ALBAREDA
Distintos autores mencionan el déficit democrático como una característica observable
de la Unión Europea. Sin embargo, no todos ellos ofrecen la misma explicación.11 En
este trabajo se ha optado por aquella concepción que se refiere a la distancia entre la
Comisión y el Consejo por un lado, y el Parlamento Europeo por el otro. Desmond
Dinan añade la idea de “desconexión” entre las actividades de las instituciones de la
Unión Europea y los parlamentos nacionales, los cuales tendrían que ejercer un control
sobre dichas actividades.
Tanto el spillover neofuncional, como el federalismo y las preocupaciones por la falta
de democracia son factores que favorecen a la integración en el ámbito jai, y por lo
tanto, la creación poco a poco de una política JAI europea con tintes más
supranacionales. El federalismo promueve el fortalecimiento de las instituciones
comunitarias, y la creación de nuevas agencias centrales, mientras que la preocupación
por la falta de control democrático de estas agencias favorece a que haya un mayor
protagonismo del Parlamento Europeo, así como una mayor implicación ciudadana. Por
otro lado, en determinados momentos existe un cierto spillover desde otras áreas de la
UE hacia el ámbito JAI.
? El Principio de Subsidiariedad
Este es el cuarto factor interno a tener en cuenta en el proceso de integración del ámbito
JAI europeo. El Tratado de la Unión Europea establece los límites de la acción
comunitaria de la siguiente forma:
“En aquellas áreas que no corresponden a la competencia exclusiva de
un Estado, al Comunidad deberá actuar, de acuerdo con el principio de
subsidiariedad, solamente si los objetivos de la acción propuesta no
pueden ser alcanzables por los estados miembros (...)”12.
11
Para mayor clarificación sobre el debate ver F. W. Scharpf, Problem-Solving Effectiveness and
Democratic Acountability in the EU, Cologne (Max Planck Institute for the Study of Societies, Working
paper 03/1, February 2003; T. Banchoff and M.P. Smith, Legitimacy and the European Union, London;
New York; Routledge, (1999): pp1-23; A. Moravcsick, “In Defence of the ‘Democratic Deficit’:
Reassessing Legitimacy in the European Union” in Journal of Common Market Studies, 40 (2000): 603624.
12
Treaty of the European Union, Title II, article 3b http://europa.eu.int/abc/obj/treaties/en/entoc01.htm
17
ELISABET ALBAREDA
El
principio
de
subsidiariedad
es
comúnmente
usado
por
las
teóricos
intergubernamentalistas para ilustrar la idea de que el Estado es el único responsable de
hacer avanzar la integración europea. A diferencia de los otros factores internos
mencionados con anterioridad, el principio de subsidiariedad es un factor que en lugar
de promover el aumento de competencias de las instituciones comunitarias, quiere
preservar el poder de los Estados en la dirección de este ámbito. El principio de
subsidiariedad se manifiesta en su forma más clara a través de la unanimidad en el
Consejo de Ministros JAI. Este es un factor que contrarresta el impulso (positivo)
procedente de los otros factores. El principio de subsidiariedad representa un límite al
proceso de construcción de una política JAI comunitaria, o supranacional. Es necesario
tener en cuenta este factor en el análisis en para comprender el alcance real del
fenómeno de integración europea en el área de justicia e interior.
5.3.2
FACTORES EXTERNOS
Existe una pluralidad de factores externos que contribuyen al desarrollo de la
integración europea. De esta forma se puede observar como el contexto internacional de
cada momento influencia no sólo en la formulación de la política JAI, sino en todo el
proceso de construcción de la UE. Así pues, durante el análisis se hará énfasis a la
situación de post segunda guerra mundial, la situación económica mundial, el inicio de
la Guerra Fría, el fin de esta, la unificación de Alemania, y la aparición de los nuevos
retos /amenazas de una sociedad globalizada como la de hoy, como son el terrorismo
internacional y el crimen organizado trasnacional.
Por un lado, el inicio de la Guerra Fría y la creciente percepción de la amenaza
procedente de la Unión Soviética, llevó a los Estados Unidos a asistir a los países
europeos en la reconstrucción de sus economías y de sus ejércitos, después de que la
Segunda Guerra Mundial las dejara completamente devastadas. El Plan Marshall y el
establecimiento de la Organización para el Desarrollo en Europa (OCDE)
proporcionaron un modelo de cooperación muy elemental a los países europeos, que al
mismo tiempo serviría como inspiración a los padres fundadores de la Comunidad
Europea.
18
ELISABET ALBAREDA
Por el otro lado, la economía internacional caracterizada por una creciente
competitividad a nivel mundial, fue otro factor externo que impulsó a una mayor
integración europea, sobre todo a la integración económica. Por ejemplo, el desarrollo
de una política agraria común no sólo se diseñó con el fin de regular la oferta y los
precios de los productos agrícolas de toda la Comunidad Europea, sino que también
estaba destinada a proteger a los agricultores europeos frente a los bajos precios de los
productores externos, mayoritariamente norteamericanos.13
El final de la Guerra Fría produjo indirectamente también mayor integración en el viejo
continente. Ante la falta de la amenaza directa de la Unión Soviética, los Estados
Unidos se convirtieron en “dispensables” para Europa. A partir de ese momento, los
Estados Unidos se concentraron más en brindar su sistema de seguridad y protección a
otras partes del mundo. De esta forma, la necesidad de incrementar la cooperación entre
los Estados europeos en términos de defensa también empezó a ser imperativa.
El final de la Guerra Fría permitió la reunificación de las dos Alemania en Octubre de
1990. Este capítulo de la historia de Alemania tuvo importantes repercusiones en la
evolución de las Comunidades Europeas. La aparición de un nuevo Estado fuerte en el
mapa europeo provocó la cauta alerta entre el resto de países miembros. Éstos vieron en
el fortalecimiento de las estructuras comunitarias, la forma de limitar el poder de
Alemania dentro de Europa. Mientras que Alemania, consideró que la promoción de la
integración europea era la mejor forma de demostrar al resto de Europa sus buenas
intenciones de consolidarse como país democrático.
La desaparición del sistema bipolar fue significativo para el desarrollo futuro de la
Unión Europea, ya que a parte de integrar a un Estado favorecedor de la integración
europea, abría la puerta a que en un futuro no muy lejano el resto de países que
formaron parte de la Unión Soviética y de su zona de influencia, solicitaran el ingreso a
las Comunidades Europeas.
13
Elmar Rieger, “The Common Agricultural Policy: Politics Against Markets” en (ed. Wallace and
Wallace) Policy-making in the European Union, Oxford; New York: Oxford University Press, (2000): pp
179-210.
19
ELISABET ALBAREDA
Mientras que estos factores supusieron un impulso importante en los primeros periodos
de la construcción europea, con la creación de la Comunidad Europea del Carbón y del
Acero, EURATOM, la Comunidad Económica Europea (CEE), en los años cincuenta y
sesenta, factores como el terrorismo internacional o el crimen organizado trasnacional
han contribuido generosamente al desarrollo más reciente de la Unión Europea, y en
especial de su política JAI.
Aunque no siempre a la misma velocidad, los cambios en el área de Justicia e Interior
en el ámbito europeo han sido resultado de una combinación de factores externos e
internos. Las páginas que siguen a continuación están dedicadas a identificar los
factores que han influenciado en el proceso de creación de una política JAI.
20
ELISABET ALBAREDA
ANÁLISIS DE LA EVOLUCIÓN
INTEGRACIÓN EN EL ÁMBITO JAI
DEL
PROCESO
DE
En este parte del trabajo se quiere profundizar en la evolución del ámbito JAI europeo,
destacando aquellos factores internos y externos que contribuyen a la consolidación y
definición de esta política europea. Para ello se analizan las iniciativas, acciones,
documentos y tratados más significativos de su evolución. En cada una de las etapas
consideradas se distingue, por un lado, los avances y retrocesos que se dan en el
proceso hacia una mayor adquisición de rasgos comunitarios, y por el otro, la naturaleza
de los factores que influyen en la adopción de un tipo de media u otra.
6.1
EL GRUPO DE TREVI:
El Grupo de Trevi fue el primer intento de cooperación en asuntos judiciales y
policiales. El nuevo cuerpo fue creado en 1975 reaccionando a distintos ataques
terroristas cometidos en Europa. Los ataques en la ciudad de Munich durante los juegos
olímpicos de 1972, dieron un buen motivo a los Estados de la Comunidad Europea para
iniciar la cooperación en el ámbito de justicia e interior. El Grupo de Trevi se creó al
margen de las estructuras de la Comunidades Europeas, aunque todos sus miembros
formaban parte de la Comunidad Europea.14
Trevi era una institución intergubernamental. Estaba compuesta por oficiales electos,
como Ministros de Asuntos de Interior y Justicia, asesores políticos, jefes de policia y
jueces. Los ministros se reunían dos veces al año, normalmente al mismo tiempo que el
Consejo Europeo. A pesar de que la cooperación era difícil, debe reconocerse el merito
de Trevi, ya que era la primera vez que la cooperación europea en el área de seguridad
interna se articulaba a nivel ministerial 15.
El surgimiento de Grupo de Trevi no sólo fue motivado por los problemas de terrorismo
provenientes de fuera de Europa, sino también por factores internos, como algunas ideas
federalistas y elementos funcionalistas. La creación de grupos de trabajo y seminarios se
14
Ver Jean-Piere Masse, “De Trevi à Schengen : Sécurité et droit d'asile en Europe 1975-1990,”
Cultures & Conflits Sociologie Politique de l'International, www.conflicts.org, 25 de Noviembre, 2003.
15
El grupo de trabajo de los oficiales senior preparaban los documentos para discutir en la reunion
ministerial.
21
ELISABET ALBAREDA
hizo siguiendo las conclusiones del Consejo Europeo en Fountainebleau en Junio de
1984, y después de la aparición del Informe Dodge, el cual estaba destinado a
transformar la Comunidad Europea en una auténtica organización política.16
6.2
EL TRATADO DE MAASTRICHT
La importancia del Tratado de Maastricht reside en la creación de la Unión Europea,
integrando por un lado la ya existente Comunidad Europea, y por el otro, dos nuevos
pilares dedicados a la Política Exterior y Seguridad Común y a la Política de Justicia y
Asuntos Internos. El Tercer Pilar aparece bajo el Título VI llamado “Provisiones sobre
cooperación en las áreas de Justicia e Interior”. Este pilar incluye todos los grupos de
trabajo que conformaban el antiguo Grupo de Trevi. Maastricht identifica 9 ámbitos
políticos dentro de “Justicia y Asuntos Internos” en su artículo K1: 1) asilo, 2) fronteras
externas, 3)inmigración, 4) tráfico de drogas y estupefacientes, 5) fraude internacional,
6) cooperación judicial en materia civil, 7) cooperación judicial en materia penal, 8)
cooperación aduanera, 9) cooperación policial.17
Se disponen distintos instrumentos legislativos para el Tercer Pilar: las posiciones
comunes son recomendaciones del Consejo adoptadas por unanimidad, y que los
Estados Miembros debe implementar en su totalidad. Las acciones comunes están
destinadas a promover la cooperación entre los Estados en las áreas donde el principio
de subsidiariedad no es aplicable.
Bajo el Tratado de Maastricht, la Comisión tiene el derecho de iniciar el proceso de
legislación, es decir presentar propuestas legislativas, sólo en los seis primeros ámbitos,
pero no en cooperación policial, cooperación aduanera, y cooperación judicial en el
ámbito criminal. Al mismo tiempo la Comisión dispone de una “task force” dentro de su
secretaría general para ocuparse de los temas JAI, pero no de una Dirección General
como tenía para aquellos otros ámbitos de responsabilidad comunitaria.
16
Cumbre de Fointainebleu Conclusions of the Fontainebleau European Council (25 and 26 June 1984)
http://www.ena.lu/europe/european-union/conclusions-fontainebleau-european-council-1984.htm
17
“Provisions on Cooperation in the Fields of Justice & Home Affairs” Treaty on the European Union,
http://europa.eu.int/abc/obj/treaties/en/entoc01.htm
22
ELISABET ALBAREDA
El papel del Parlamento Europeo es incluso menor que el de la Comisión, puesto que
sólo posee el derecho a ser informado por el Consejo de Ministros de Justicia e Interior,
así como el derecho a preguntar. Por el contrario, el Consejo de Ministros reúne
importantes poderes, ya que los Estados Miembros gozan del derecho a iniciar procesos
legislativos en cualquiera de los nueve ámbitos del articulo K1, y lo más importante, el
sistema de toma de decisiones en el Consejo se rige por la unanimidad.
El artículo K9 del Tratado de Maastricht tiene la especial característica de permitir la
comunitarización de parte del Título VI. Bajo la propuesta de la Comisión o de un
Estado Miembro, el Consejo puede decidir por unanimidad transferir cualquiera de los
seis primeros ámbitos del artículo K1 al primer pilar. La posibilidad de transferir esas
áreas de cooperación al pilar comunitario sin necesidad de redactar, aprobar y ratificar
otro tratado, es una señal de la voluntad de los Estados por dar un mayor carácter
supranacional al ámbito de Justicia e Interior.
El Tratado de la Unión Europea establece la creación de un comité especial para la
preparación del trabajo de los Consejos JAI18. El Tratado también hace un llamamiento
a la creación de Europol. Sin embargo debido a la sensibilidad existente en el ámbito de
cooperación policial, los ministros del viejo Grupo de Trevi deciden redactar un
convenio, el cual debe ser firmado y ratificado por todos los Estados Miembros para su
entrada en vigor.
El Tratado de la Unión Europea, es importante porque introduce el área de justicia y
asuntos internos en la estructura de la Unión Europea. De esta forma la cooperación en
este ámbito se institucionaliza entre los 12 Estados Miembros al nivel más elevado
posible, el ministerial. Mientras que al mismo tiempo ofrece la posibilidad de
“comunitarizar” parte del Tercer Pilar.
Distintos factores internos y externos explican los pasos dados en el área de Justicia e
Interior durante el periodo previo a la aprobación del Tratado de Maastricht. La idea de
spillover está presente en este periodo. La intención de completar el mercado común
con una unión monetaria, y la integración ya alcanzada con el libre movimiento de
18
El Comité recibió el nombre extra official de Commité K4. Title VI “Provisions On Cooperation In The
Fields Of Justice And Home Affairs”, http://europa.eu.int/en/record/mt/title6.html
23
ELISABET ALBAREDA
bienes, servicios y capitales a lo largo y ancho de los países de la Comunidad, lleva a
los líderes políticos de Europa a percibir la necesidad de desarrollar algún tipo de
cooperación en los campos de la ley y el orden. Se piensa que la inmigración procedente
de terceros países incrementará como resultado de la mayor facilidad de movilidad de
un Estado Miembro a otro, así como resultado de la recesión económica en los países
occidentales. También existe la percepción de que el crimen organizado transnacional
aumentará debido a la libre circulación de las personas.
Debido a esta percepción se cree necesaria la cooperación entre los Estados europeos.
Sin embargo, los niveles de actividad criminal no aumentan dramáticamente, o al menos
no hay evidencia de que los incrementos sean causados por la gradual apertura de las
fronteras en Europa. Pero el “spillover” percibido en el mercado interior fue suficiente
razón para introducir Justicia y Asuntos Internos en el Tratado de la Unión Europea.
Un segundo factor interno que contribuye a la inclusión de JAI en el Tratado de
Maastricht es la fuerza de algunas ideas federalistas. La inclusión en el Tratado de la UE
de estas áreas tan sensibles a la soberanía del Estado, y la posibilidad de transferir
algunos de los ámbitos al Primer Pilar, son vistos como una victoria para el federalismo.
En los meses previos a la celebración de la Conferencia Intergubernamental en
Maastricht, el Canciller alemán propuso la creación de una Oficina de Policía Europa,
similar al FBI americano, una acción que se puede interpretar como idea federalista.
En esa época existe también una cierta voluntad de proveer de mayor transparencia a las
instituciones comunitarias y a sus políticas. El Grupo de Trevi, que a pesar de estar
constituido por los mismos estados miembros de la Comunidad Europea, tenía su
estructura al margen, y fue criticado a menudo por su opacidad y el secretismo.
Incorporar este ámbito de justicia y seguridad interna en la estructura de la nueva Unión
Europea responde a la voluntad de introducir mayor transparencia en el trabajo de los
ministros de justicia y asuntos internos.
La preocupación por la falta de democracia en el ámbito JAI también es un factor
interno presente en este periodo, y esto se refleja en la pequeña, pero a la vez
significante, acción de conceder un mayor protagonismo al Parlamento Europeo. Con el
Tratado de Maastricht El Parlamento Europeo gana el derecho a ser debidamente
24
ELISABET ALBAREDA
informado por la Comisión, el Consejo y la Presidencia en todo lo que se refiere a la
cooperación en los ámbitos del artículo K1.
Paralelamente, el terrorismo continúa siendo uno de los mayores problemas de la Unión
a nivel externo. Sin embargo en esa época no puede ser considerado como un factor que
dio ímpetu y fuerza a los avances que hubo hacia una mayor integración en el ámbito
JAI. La amenaza del terrorismo era sobre todo eso, una amenaza, más que acciones
reales. De hecho durante los años previos a la firma del Tratado de Maastricht no hay
ningún ataque importante que despierte la necesidad de aumentar la cooperación entre
los Estados Miembros. Un segundo factor externo, que sí aumenta durante los años
ochenta es el tráfico de drogas, la mayor parte de él relacionado con Estados no
pertenecientes a la Unión Europea, sino con Latinoamérica y Asia, en especial
Colombia y China.
La inmigración proveniente de la Unión Soviética es también percibida como un
problema de seguridad que demanda mayor cooperación por parte de los Estados
europeos. Adicionalmente, el flujo de refugiados procedentes de Yugoslavia es también
temido. En los inicios de los noventa, la inmigración y el asilo político para los
refugiados son considerados por los ciudadanos como el principal problema de
seguridad interna en los países de la Unión Europea, puesto que se tiende a relacionar
con el crimen organizado.
6.3 El Convenio por el que se crea Europol y el Tratado de
Ámsterdam
Siguiendo a la entrada en vigor del Tratado de Maastricht en 1993, el ámbito de Justicia
e Interior experimenta una evolución hacia una mayor integración a través de una mayor
cooperación y europeización. Los siguientes pasos después de Maastricht en la
construcción de una política JAI de la UE se reflejan en dos documentos: El Convenio
por el que se crea Europol y el Tratado de Ámsterdam. Ambos documentos, ratificados
en 1999, suponen avances significativos en el proceso de construcción de una política
JAI europea. Dichos avances pueden ser explicados de nuevo por la combinación de
factores internos y externos que determinan la dirección y percepción sobre el rumbo
que debe tomar el ámbito JAI a nivel europeo.
25
ELISABET ALBAREDA
A pesar de que el Convenio de Europol no queda ratificado por todos los Estados
Miembros hasta 1999, el proceso de elaboración del documento data de principios de
los años ochenta. De hecho se empieza a redactar por uno de los subgrupos de trabajo
de Grupo de Trevi, y más tarde por el Comité K4. El proceso de redacción del texto
avanza lentamente hasta los años noventa, cuando Alemania obtuvo la Presidencia de la
UE en 1994. Finalmente el convenio queda firmado y listo para ser ratificado en julio de
1995.
La ratificación es lenta, puesto que los Estados mantienen distintas ideas de lo que tiene
que ser Europol. Como ya se ha mencionado previamente, el Canciller alemán Helmut
Kohl propone convertir a Europol en una auténtica agencia policial europea, a imagen y
semejanza del FBI americano. Como era lógico, no todos los Estados Miembros apoyan
esta iniciativa con el mismo entusiasmo. Existe además una controversia alrededor de la
inclusión de “lucha contra el terrorismo” como uno de los cometidos de Europol, puesto
que no todos los Estados de la UE perciben el problema del terrorismo de la misma
manera.
Por otro lado, el Reino Unido rechaza la idea de otorgar potestad a la Corte de Justicia
Europea para resolver problemas surgidos de la interpretación del Convenio. Para
superar este obstáculo, se decide en Junio de 1996 que el Reino Unido podrá quedarse
al margen de la relación entre la Corte de Justicia Europea y Europol establecida en una
de las cláusulas del Convenio. Asimismo, uno de los protocolos del Convenio está
dedicado a dar inmunidad diplomática a los miembros de Europol, y algunos Estados
Miembros no están cómodos con ello. Todas controversias generan diferentes debates
en los parlamentos nacionales, causando el retraso de la ratificación del documento.
Finalmente, después de casi 10 años desde que se lanzó la idea por primera vez, la
Europol está lista para empezar a desarrollar sus actividades en mayo de 1999, cuando
Francia y Italia ratifican finalmente la Convención.
El principal objetivo de Europol es fortalecer la cooperación entre las agencias
policiales de los Estados Miembros con relación a tres tipos de crimen o delito: tráfico
26
ELISABET ALBAREDA
de drogas, terrorismo y otros crímenes de gravedad19. Con esta finalidad, la Convención
señala que Europol facilitará el intercambio de información entre los Estados Miembros,
así como también obtendrá, recopilará y analizará datos, y asistirá a los Estados
Miembros con las investigaciones. La Convención también indica como una de las
principales tareas de Europol el mantener actualizado un sistema de datos
informativos20.
A pesar de la importancia que tiene la instauración de una agencia policial central
europea para el desarrollo de una política JAI, Europol ha recibido desde sus inicios
numerosas críticas, la mayoría de ellas en relación a su poca eficacia y a su falta de
responsabilidad ante las instituciones democráticas. El Consejo de Ministros de Justicia
e Interior sólo tiene un control indirecto sobre Europol a través de una Junta Directiva,
mientras que el Parlamento Europeo únicamente puede supervisar aquellas actividades
ya realizadas, y siempre a través de consultas con el Consejo.
El Tratado de Ámsterdam aprobado en 199721 da un paso importante en el proceso de
integración europea en el ámbito de Justicia e Interior, puesto que la evolución se hace
en dos sentidos: más cooperación policial y judicial por una parte, y más europeización
por la otra. Uno de los objetivos principales del Tratado de Ámsterdam es la creación de
un Área de Libertad, Seguridad y Justicia a lo largo y ancho de la Unión Europea22. Este
objetivo apunta directamente al corazón de todas aquellas actividades que tienen que ver
con el ámbito de Justicia e Interior, de forma que la mayoría de modificaciones
introducidas por Ámsterdam afectan al Tercer Pilar.
La más significante de estas modificaciones es la “comunitarización” de algunos de los
ámbitos del Título VI del Tratado de Maastricht. Para ser más precisos, se transfieren al
primer pilar inmigración, visados, asilo, y cooperación judicial en el área civil,
situándose al lado de las políticas comunitarias como la Política Agraria Común, y el
Mercado Único. Gracias al artículo K9, que actúa como puente de enlace, varias
competencias antes ligadas al pilar intergubernamental, son ahora “comunitarizadas”, y
19
Art. 2 del Convenio por el que se crea Europol. Oficial Journal E C 316 of 27.11.1995
Art. 3 del Convenio por el que se crea Europol. Oficial journal C 316 of 27.11.1995
21
Treaty Of Amsterdam Amending The Treaty On European Union, The Treaties Establishing The
European Communities And Certain Related Acts”, 2 October 1997
22
Art.1. 3 “Treaty of Amsterdam Amending the Treaty on European Union, The Treaties Establishing
The European Communities and Certain Related Acts”, 2 October 1997
20
27
ELISABET ALBAREDA
como consecuencia, administradas por las instituciones comunitarias. Como todos los
asuntos referentes a la libre circulación de personas y la cooperación judicial en asuntos
civiles son transferidos al Primer Pilar, es necesario renombrar el Titulo VI como
“Cooperación Policial y Judicial en Asuntos Criminales”23.
Otro paso importante hecho por el Tratado de Ámsterdam es la inserción del acervo
Schengen en los Tratados. El Acuerdo de Schengen había sido firmado por Alemania,
Bélgica, Francia, Luxemburgo y los Países Bajos el 14 de junio de 1985. El acuerdo
estaba destinado a suprimir progresivamente los controles en las fronteras comunes, y a
establecer un régimen de libre circulación para todos los nacionales de los Estados
signatarios, de los otros Estados de la Comunidad o de terceros países. En 1990 los 5
Estados firman el Convenio de Schengen, en el cual se definen las condiciones y
garantías de la aplicación de la libre circulación.24
El
Tratado de Ámsterdam también ofrece la posibilidad de utilizar el puente de
“comunitarización” para aquellos asuntos que restan en el Tercer Pilar. Esto significa
que al menos en teoría, la cooperación policial y la cooperación judicial en asuntos
criminales, tienen la posibilidad de terminar en el Primer Pilar, sin tener que redactar y
ratificar otro convenio para ello. Además, el Tratado de Ámsterdam establece
formalmente la cooperación reforzada con el objetivo de permitir a un número limitado
de Estados Miembros, con capacidad y deseo de seguir adelante, que continúen
profundizando en la Construcción Europea, respetando el marco institucional de la
Unión.25
El Tratado de Ámsterdam también tiene efectos sobre el funcionamiento de Europol. A
parte de introducir los mecanismos ya establecidos en el Convenio de Europol, el
Tratado da nuevos poderes operacionales a la agencia. Estos poderes consisten en la
posibilidad de participar en equipos conjuntos con las agencias policiales nacionales, así
23
De esta forma los antiguos artículos K.1-K.9 son enmendados con los nuevos artículo K.1-K.14.
El Convenio de Schengen no entra en vigor hasta 1995. Ver “Summaries of Legislation,
http://europa.eu.int
25
El Tratado de Ámsterdam formaliza un instrumento que ya venía siendo utilizado a la práctica por los
Estados Miembros. El acuerdo Social y los Acuerdos de Schengen son ejemplos que han permitido a los
Estados Miembros interesados progresar según ritmos u objetivos diferentes fuera del marco institucional
de la Unión Europea.
24
28
ELISABET ALBAREDA
como el solicitar la apertura de investigaciones a las agencias nacionales. Sin embargo,
estos poderes sólo son reales después de que el Consejo JAI decida por unanimidad.
El Tratado de Ámsterdam también introduce algunas medidas con el propósito de
promover una mayor “europeización”. Un claro ejemplo es la sustitución de las
acciones comunes26, por las decisiones y las decisiones marco, como los instrumentos
legales propios del Consejo JAI.
Las decisiones marco tienen la misma finalidad que las directivas del Primer Pilar, y se
utilizan para aproximar las disposiciones legislativas y reglamentarias
de los Estados
Miembros. Vinculan a los estados miembros en cuanto a los resultados que deben
alcanzarse y deja a las instancias nacionales la decisión sobre la forma y los
instrumentos necesarios para alcanzarlos .27
A parte de las medidas que favorecen u na mayor cooperación e europeización, el
Tratado de Ámsterdam también introduce cambios en las instituciones comunitarias. La
Comisión Europea, que gozaba, bajo el Tratado de Maastricht, del derecho a iniciar
legislación en aquellos seis ámbitos mencionad os en el artículo K1, gana ahora el
mismo derecho sobre el resto de las materias, cooperación policial y cooperación
judicial en asuntos criminales. Al igual que en los seis ámbitos iniciales, este derecho
de la Comisión no es exclusivo y se comparte con l os Estados Miembros.28
La otra institución de la Unión afectada por el Tratado de Ámsterdam es el Parlamento
Europeo, pues adquiere el derecho de ser consultado por el Consejo JAI antes de que
éste último tome cualquier decisión. Este es un paso significa tivo considerando el
“modesto” derecho a ser informado que había establecido el Tratado de Maastricht.
En el periodo que abarca desde la entrada en vigor del Tratado de Maastricht en 1993
hasta la firma del Tratado de Ámsterdam y la puesta en marcha de Eu ropol, las acciones
26
La Acción común se había establecido como el instrumento jurídico del antiguo Título VI. Este término
designaba una acción coordinada de los Estados Miembros, en el nombre o marco de la Unión, cuando los
objetivos de la Unión podían salir más beneficiados mediante una acción conjunta que mediante la
actuación de los Estados Miembros de forma aislada
27
Art. 34(2)(b) del Tratado de la Unión Europea. Ver http://europa.eu.int/abc/obj/treaties/es/estoc01.htm.
28
La Comisión no sólo tiene la capacidad para proponer legislación formal, sino que también puede hacer
recomendaciones, comunicaciones y planes de acción.
29
ELISABET ALBAREDA
tomadas en el ámbito JAI pueden explicarse por una combinación de factores internos y
externos, que determinan el grado de “estado -centrismo/ supranacionalismo” de esta
política.
La teoría neofuncionalista y el concepto de spillover aporta ciertos indicios que ayudan
a entender el desarrollo de la política JAI en este periodo. A pesar de que el nivel de
criminalidad en esa época no aumenta dramáticamente, la percepción de que ciertos
tipos de crímenes
aumentarán con la apertura gradual de las fronteras, tiene sus
consecuencias. Los líderes europeos quieren trasladar un mensaje de calma a los
ciudadanos y aumentan los poderes de Europol en el Tratado de Ámsterdam.
A pesar de que algunas instituciones comunitarias adquieren mayores pode res en el área
JAI, este periodo no está precisamente caracterizado por el triunfo de las ideas
federalistas. La decisión de otorgar a la Corte de Justicia Europea el poder de resolver
disputas relacionadas con Europol, obedece a razones pragmáticas, y no tanto a una
voluntad de incrementar los poderes de la Corte. Al mismo tiempo, el derecho del
Parlamento Europeo a ser consultado por el Consejo JAI tampoco responde a la fuerza
de las ideas federalistas, sino que dicha competencia es instaurada con la fi nalidad de
introducir una mayor responsabilidad de las actividades de Europol ante las
instituciones democráticas.
De hecho, esa preocupación por ofrecer una mayor transparencia y control en las
actividades de Europol está presente durante todo el proceso de redacción y ratificación
del Convenio de Europol. Como se ha mencionado anteriormente, una de las
dificultades para consensuar el texto está relacionada con las inmunidades diplomáticas
de los oficiales de Europol, mencionadas en el protocolo. La len titud del proceso
también se debió a las preocupaciones por al falta de transparencia y el posible uso
incorrecto de los datos personales.
En este periodo, existen factores externos que de alguna forma promueven avances, por
pequeños que sean, hacia una mayor integración política de JAI. Algunos de ellos son
realidades ya presentes en periodos anteriores, como es el temor a que el índice de
criminalidad aumente a causa de la mayor facilidad que tienen las organizaciones
criminales para actuar a lo algo y ancho de la Unión y de los Estados Schengen. El
tráfico de drogas es percibido como un problema procedente de los países
30
ELISABET ALBAREDA
latinoamericanos y asiáticos, mientras que el crimen organizado está ligado a los países
de la Europa Central y del Este, incluyendo lo s Balcanes.
La percepción de la magnitud del problema que representa el crimen organizado
transnacional aumenta aún más debido a la casi segura incorporación de los Estados de
Europa del Este a la Unión Europea en un futuro no muy lejano. Se teme que las
organizaciones criminales y la mafia rusa que actúan en Polonia, la Republica Checa,
Eslovaquia, Estonia, y el resto de países ex soviéticos, puedan hacerlo ahora también en
la Unión Europea con mucha más facilidad, una vez estos Estados se conviertan en
miembros de la UE. En este sentido es relevante poner atención a los Acuerdos de
Preadhesión firmados por la Comisión Europea y cada uno de estos países, ya que se
establece una relación clara entre la ampliación de la Unión y el fortalecimiento de la
política JAI europea.
Los Tratados de Preadhesión se caracterizan por tocar numerosos temas, siendo uno de
ellos el mejorar los sistemas policiales y judiciales de los países candidatos. Para ello se
elige reforzar la cooperación judicial y policial y facilita r la harmonización entre los
Estados de la UE y los países candidatos. Los acuerdos incluyen medidas para
establecer enlaces formales entre las agencias policiales de los candidatos y Europol, así
como programas de entrenamiento, como Falcone, Oisin, StopI I, y otros muchos.29
Estos programas facilitan la europeización ya que promueven la homogeneización de
prácticas y formas de trabajar entre las agencias policiales y los sistemas judiciales de
los distintos Estados.
A pesar de la fuerza que tienen estos fa ctores para otorgar, aunque sea poco a poco,
ciertos elementos comunitarios al ámbito JAI, existen otros factores que contrarrestan
dicho ímpetu. Este es el caso del principio de subsidiariedad, muy presente en este
periodo. El ejemplo más claro donde este principio se manifiesta es en el sistema de
votación en el Consejo JAI, el cual está basado en la unanimidad. Además, en esta
época también se establece el “Compromiso de Ámsterdam”, el cual siguiendo el patrón
29
El porgrama Grotius está dedicado al entrenamiento de personal judicial en material penal, mientras
que el programa STOPII se basa en el entrenamiento judicial en los temas de tráfico de seres humanos. El
Programa Oisin está diseñado para los oficiales de policia. Los prog ramas Falcone y Hipócrates lidian
con
el
crimen
organizado
y
la
prevención
de
la
criminalidad.
http://europa.eu.int/comm/justice_home/funding/intro/funding_intro_en.htm>
31
ELISABET ALBAREDA
del Compromiso de Luxemburgo, se declara que si un Estado decide oponerse a la
implementación de una decisión, adoptada por mayoría cualificada, basándose en
argumentos sólidos y de importancia vital para ese Estado, puede solicitar que dicha
medida no se implemente y sea referida al siguiente Cons ejo Europeo para reiniciar el
debate.30
Otro ejemplo de la influencia de la visión más intergubernamentalista en el ámbito JAI
en este periodo es el hecho de mantener la celebración de convenios como el
instrumento legal por excelencia para lidiar con lo s temas más sensibles y que afectan
directamente al corazón de la soberanía estatal. Las convenciones tienen el
inconveniente de requerir no sólo la unanimidad en el borrador del texto, sino también
la ratificación por parte de los parlamentos nacionales para su entrada en vigor. El
poder de los Estados se pone también de manifiesto en el hecho de que la posibilidad
de Europol de pedir a uno o varios Estados que inicien investigaciones, es sólo eso, una
posibilidad, y por lo tanto los Estados pueden nega rse a esa petición. Aunque lo más
significativo del poco poder real que tiene Europol es la incapacidad para arrestar, lo
que le hace depender exclusivamente de las
fuerzas de seguridad de los Estados
Miembros.
En este periodo las fuerzas que influyen en el ámbito JAI son intensas en ambos
sentidos. Por un lado, las novedades introducidas por Tratado de Ámsterdam
estableciendo un espacio europeo de libertad, seguridad y justicia en la Unión Europea,
son importantes y establecen la base para una mayor inte gración de la política JAI en el
futuro. Aunque muy sutilmente, se avanza en los tres ámbitos que en este trabajo se han
definido como signos de una mayor integración o comunitarización. Se estrecha la
cooperación, y se fomenta la europeización, al tiempo que se aumentan los poderes de
las instituciones comunitarias, como el Parlamento Europeo y la Comisión.
Por otro lado, sin embargo, la fuerte presencia del principio de subsidiariedad continua
mostrando el rechazo, o si más no, la desconfianza que exist e a la hora de diseñar una
política JAI comunitaria. En relación a la línea que se diseñó como modelo teórico en la
primera parte de este trabajo, en este periodo el intergubernamentalismo continúa siendo
30
http://www.valt.helsinki.fi/kvtok/1997/2351_11.htm
32
ELISABET ALBAREDA
el principio regulador en el ámbito JAI, aunque no con los mismos niveles de los que
partió. A pesar de la unanimidad en el Consejo JAI, de la poca fuerza que tienen la
Comisión o el Parlamento Europeo, o de los pocos poderes reales de los que dispone
Europol, hay indicios, sobre todo reflejados en el Trat ado de Ámsterdam, de la voluntad
de avanzar hacia una mayor integración política en este ámbito, si bien no sea de
inmediato.
6.4 EL PROGRAMA
FRANCESA Y SUECA
?
DE
TAMPERE
Y LAS
PRESIDENCIAS PORTUGUESA,
La Cumbre de Tampere
El Tratado de Ámsterdam introd uce significantes avances en el área justicia y asuntos
internos de la Unión Europea, pero no es hasta su entrada en vigor cuando realmente
empiezan a desplegarse sus efectos. En este periodo también tienen lugar una serie de
hechos y circunstancias que im pulsan, al menos aparentemente, a una mayor integración
en el área JAI.
Por un lado, la Unión Monetaria empieza a funcionar el 1 de Enero de 1999 con la
Presidencia Alemana. La consecución de un hito histórico, como es la plena integración
monetaria de una serie de países, tiene importantes repercusiones en el resto de ámbitos.
El ámbito JAI es uno de ellos en la medida que se cree necesario seguir desarrollando
esta política a nivel europeo de forma que pueda responder a los nuevos retos de la
Unión y de sus países miembros. Es importante tener en cuenta que a la existencia de
una moneda única aumenta las inquietudes alrededor de los posibles delitos
relacionados con el fraude y la falsificación de ésta.
Por el otro lado, la Comisión Europea sufre algun os cambios que afectan al proceso de
integración del ámbito JAI en distintos aspectos. La Comisión a cargo de Jacques Santer
se ve involucrada en un escándalo de nepotismo, fraude y mala gestión. Cuando la
nueva comisión empieza a trabajar, después de que Santer y su equipo resignen, el
nuevo Presidente, Romano Prodi, elige a Antonio Vitorino como Comisario del
33
ELISABET ALBAREDA
portafolio JAI31. El carisma de Vitorino, y el poder de iniciativa legislativa conferido a
la Comisión por el Tratado de Ámsterdam, prometen impor tantes logros en el ámbito
JAI.
Juntamente con el desarrollo interno que vive la Unión Europea a raíz del
establecimiento de la Unión Monetaria y de la llegada a Berlaymont del nuevo equipo
de Comisarios liderado por Prodi, existe otro fenómeno que tambi én dará un especial
ímpetu al desarrollo de la política JAI. La guerra de Kosovo disputada por serbios y
kosovares entre 1998 y 1999 esos años aumenta los temores de que una nueva ola de
refugiados procedente de los Balcanes invadirá Europa.
En este contexto, la Presidencia Finlandesa celebra la cumbre de Tampere, en diciembre
de 1999. En esta cumbre se reúne con carácter especial a los Ministros de Justicia e
Interior. El objetivo de Tampere es dar efecto real a aquella ambiciosa idea lanzada en
Ámsterdam en 1997 consistente en crear un espacio europeo de libertad, seguridad y
justicia. Con el propósito de alcanzar este objetivo, la cumbre se centra en dos aspectos:
1) En la protección de las libertades civiles, la cual se quiere fortalecer y garantiza r a
través de una mayor cooperación policial y judicial entre los Estados Miembros.
Romano Prodi recalca en este sentido que “La Cumbre de Tampere tiene claramente
que ofrecer a nuestros ciudadanos las garantías que ellos buscan en términos de
derechos básicos, y desde este punto de vista, la Carta (de Derechos Fundamentales)
será de una vital importancia”.32
2) En el establecimiento de medidas concretas para llegar a materializar el objetivo de
Ámsterdam, es decir, alcanzar la tan anhelada área de libertad , seguridad y justicia
dentro de la Unión Europea. Estas medidas se traducen por la Comisión en un
documento de trabajo que tendrá como finalidad conseguir dicho objetivo. Son los
31
Antonio Vitorino es el primer Comisario europeo responsible específicmnete de Justicia y Asuntos
Internos. Ver http://europa.eu.int/comm/commissioners/vitorino/wai/index_en.htm
32
Informe Europeo, “Justice and Home Affairs: Agenda for October 4 Council,” 2 de Octubre de 1999
34
ELISABET ALBAREDA
famosos 10 Hitos de Tampere (también conocidos por su nombre en inglés, the
Tampere Milestones).33
Los 10 hitos de Tampere están agrupados en cuatro secciones dedicadas a la política de
asilo e inmigración, a la justicia, a la lucha contra el crimen y a la acción exterior. Es en
la segunda y tercera sección donde se encuentran ele mentos innovadores que apuntan
hacia un intento de mayor integración europea en el ámbito JAI.
En relación a los temas de justicia, la Comisión hace un llamamiento al reconocimiento
mutuo de las decisiones judiciales, así como a una mayor convergencia ent re las
legislaciones civiles nacionales. Ambas iniciativas se adentran en el proceso de
europeización, y por lo tanto se puede afirmar que hay un cierto avance hacia una
mayor integración en el ámbito JAI.
La sección dedicada a la lucha contra el crimen tiene como propósito fortalecer la
cooperación policial a través de un aumento de tipo de casos en los que Europol puede
participar. En los Hitos de Tampere se recupera aquella idea lanzada por el Tratado de
Ámsterdam sobre la posibilidad de crear equipos de investigación conjuntos entre
Europol y agencias policiales nacionales.
En Tampere también nace la idea de crear una task force de Jefes de Policía para
intercambiar información y consejos sobre las mejores prácticas y metodologías de
trabajo (best practices). Otra iniciativa que nace en Tampere es la creación de Eurojust,
con el objetivo de coordinar las actividades llevadas a cabo por las autoridades
nacionales responsables de procesar. También se lanza la idea en Tampere de establecer
el Escuela Europea de Policía (CEPOL) 34
A parte de establecer pasos específicos para alcanzar una área de libertad, seguridad y
justicia, la Cumbre de Tampere también es importante porque da mayores poderes a la
Comisión Europea. Ésta adquiere una nueva responsabilida d que consiste en evaluar el
progreso hecho en cada uno de los Hitos y Secciones del Programa de Tampere de
acuerdo con fechas concretas.
33
Tampere European Council 15 And 16 October 1999 Presidency Conclusions,
http://www.europarl.eu.int/summits/tam_en.htm
34
Decisión del Consejo, de 22 de diciembre de 2000, sobre la creación de la Escuela Europea de Policía
[Diario Oficial L 336 de 30.12.2000 ]. http://europa.eu.int/scadplus/leg/en/lvb/l14006.
35
ELISABET ALBAREDA
?
Las Presidencias Portuguesa, Francesa y Sueca de la Unión Europea:
Bajo la estricta vigilancia de la Comisión, los do s años siguientes a la Presidencia
Finlandesa están dedicados a la implementación del Programa de Tampere, así como a
la preparación para la extensión del área de Schengen a los países nórdicos, Dinamarca,
Suecia, Finlandia y Noruega, prevista para Marzo d e 2001.
En la Cumbre de Feira de los días 19 y 20 de junio de 2000 se diseña un Plan de Acción
de la UE en materia de drogas para el periodo 2000 -2004. La Presidencia Portuguesa
inaugura el primer Task Force de Jefes de Policía, así como una conferencia s obre el
crimen organizado. Paralelamente se abre el debate sobre la creación de Eurojust,
propuesta lanzada en la anterior Cumbre de Tampere. Sobre dicho tema los Estados
presentan distintas sugerencias
35
.
Durante la Presidencia Portuguesa el Consejo adop ta una decisión marco en contra de la
falsificación del euro, haciendo un llamamiento a los Estados Miembros para que
introduzcan las reformas necesarias en sus respectivas legislaciones para que
establezcan penas para este tipo de delitos no inferiores a los 8 años de prisión.
La Presidencia Francesa en el segundo semestre del 2000 concentra su actividad en la
lucha contra el blanqueo de dinero. De esta forma se celebra en Octubre del 2000 una
cumbre especial sobre el crimen financiero, agrupando a los mi nistros de Justicia e
Interior y a los ministros de Economía y Finanzas.
El debate sobre las distintas formas de diseñar Eurojust continúa, aunque se logran
tomar decisiones importantes como es la creación de una unidad provisional hasta su
puesta en marcha definitiva. La Comisión estará plenamente asociada a la actividad de
esa unidad provisional. Por lo que se refiere a Europol y al fortalecimiento de la
cooperación policial, el Consejo recomienda a los Estados Miembros responder
positivamente a las pet iciones de Europol sobre la apertura de determinadas
investigaciones, y a participar en misiones conjuntas con Europol. A pesar de que estas
35
Los distintos preyectos son de Alemania, de Portugal y otro de Francia, Suecia y Bélgica
conjuntamnete. http://www.eurojust.eu.int
36
ELISABET ALBAREDA
recomendaciones no son vinculantes para los Estados, no dejan de ser un intento de
fortalecer el rol de Europol como pieza clave en la construcción de una área de libertad,
seguridad y justicia.
Durante las Presidencias del 2000 y el 2001, el Parlamento Europeo pide que se le
confieran mayores controles sobre la actividad de Europol. Las resoluciones de la
Eurocámara piden la inclusión de dos representantes de dicha institución en el órgano
directivo de Europol. Adicionalmente se solicita incluir el presupuesto de Europol en el
presupuesto general de las Comunidades, también con la finalidad de obtener un mayor
control sobre Europol. A pesar de las peticiones de la Eurocámara, éstas sólo son
resultado de un proceso de consulta abierto por el Consejo de Ministros. Por lo tanto, el
Consejo no tiene ninguna obligación de adoptar ninguna de las propuestas, y acaba no
hacién dolo.
En Diciembre de 2000 el Consejo de Ministros de Justicia e Interior de la Unión
Europea adopta una serie de conclusiones que serán determinantes para el futuro
desarrollo del ámbito JAI. Por un lado, el Consejo opta por la necesidad de incrementar
la cooperación para luchar contra las redes ilegales de inmigración. Por el otro lado, el
Consejo de Ministros insta a los Estados Miembros a aproximar las diferentes
legislaciones nacionales en materia penal, así como a homogeneizar en la medida de lo
posible las prácticas policiales y judiciales.
La implementación del Task Force de Jefes de Policía y de CEPOL es un ejemplo la
voluntad de profundizar en el proceso de europeización. Ambas instituciones están
comprometidas a fomentar el intercambio de mejo res prácticas, a través de la
celebración de seminarios y conferencias, con el objetivo de acercar las distintas
metodologías policiales utilizadas en los Estados Miembros. Con una mayor
homogeneización, o si más no, con un mejor conocimiento sobre las met odologías de
trabajo usadas en las distintas comisarías, se aumenta la confianza mutua entre agentes
policiales de distintos países. La confianza facilita la cooperación policial entre los
Estados. Otro paso dado a favor de una mayor “europeización” es el Programa
Hipócrates,
cuyo
objetivo
es
cofinanciar
proyectos
dedicados
a
promover
entrenamientos conjuntos, programas de intercambios entre oficiales.
37
ELISABET ALBAREDA
La Presidencia francesa concluye el semestre con la redacción del borrador del Tratado
de Niza. El tratado tiene como objetivo reformar las principales instituciones
comunitarias, así como el sistema de votación en el Consejo, en vistas a que la próxima
ampliación de la Unión no suponga una mayor ineficacia y lentitud. A parte de las
modificaciones generales que introduce el nuevo Tratado, existen diversas disposiciones
que afectan directamente al ámbito JAI. Se decide extender el sistema de votación de
mayoría cualificada a aquellos ámbitos del Título IV, es decir, visas, asilo, inmigración,
y cooperación judicial en materia civil. Éstos temas habían sido trasladados al Primer
Pilar por el Tratado de Ámsterdam, pero continuaban estando regulados por el sistema
de unanimidad.
El Consejo Europeo de Niza también aporta cambios importantes dirigidos a simplifi car
el mecanismo de la cooperación reforzada. Según las disposiciones del tratado de
Ámsterdam, cada Estado Miembro podía oponerse, por motivos importantes
relacionados con la política nacional, a la institución de una cooperación reforzada.
Ámsterdam tam bién se había establecido que el número de Estados Miembros
requeridos para la cooperación reforzada fuera como mínimo de la mitad de los Estados
de la Unión.
El Tratado de Niza establece que un Estado miembro ya no puede impedir por sí sólo la
cooperación reforzada. hace un llamamiento a la eliminación del poder de veto que los
Estados Miembros tienen para prevenir una mayor cooperación entre otros Estados
dispuestos a avanzar más deprisa en el proceso de integración europea. Además el
número mínimo de E stados pasa a ser de ocho, independientemente de cual sea el
número total de Estados Miembros.
La Presidencia de Suecia en el primer semestre de 2001 se caracteriza por continuar el
trabajo empezado por sus predecesores. En Marzo de 2001, la expansión del área
Schengen al Norte de Europa es una realidad. No por ello la cuestión de la ampliación
de la Unión Europea hacia el Este deja de ser importante. De hecho durante la
presidencia sueca se inician varias negociaciones para próximas adhesiones. Es
importante destacar que en marzo de ese mismo año, los países que solicitan entrar en la
UE participan por primera vez en la celebración de un Consejo de Ministros de Justicia
e Interior.
38
ELISABET ALBAREDA
Las presidencias que siguen a la Presidencia finlandesa tienen como objet ivo poner en
práctica la Agenda de Tampere. Las medidas tomadas por cada una de ellas ayudan a
avanzar en el proceso de integración del ámbito JAI. Estos avances se centran sobre
todo en fomentar la cooperación y ahondar en la europeización. En relación a la
cooperación, se puede destacar el intenso debate a lo largo de sucesivas presidencias
sobre cómo debe caracterizarse Eurojust. También es un periodo rico en el
florecimiento de entidades y agencias europeas destinadas a promover una mayor
homogeneizació n en las prácticas y formas de proceder de las autoridades policiales y
judiciales, tanto entre las de los diferentes Estados Miembros, como con las de los
países candidatos. CEPOL, Task force de Jefes de Policía, o el Programa Hipócrates son
claros ejempl os en el proceso de europeización.
La adquisición de mayores rasgos “comunitarios o supranacionales que hacen que la
política JAI europea esté más integrada también se refleja a nivel institucional. El
Tratado de Niza establece la mayoría cualificada como sistema de votación para algunos
temas del ámbito JAI, como la inmigración, el asilo, aduanas, y cooperación judicial en
materia civil, hasta ese momento aún regidos por el sistema de unanimidad.
Los factores externos en este periodo continúan siendo, como en periodos anteriores, la
inminente ampliación de la Unión hacia la Europa Central y del Este, y relacionado con
esto, la percepción de una mayor amenaza por parte del crimen organizado procedente
de los países candidatos, sobre todo dedicados al tráfico de drogas y de seres humanos.
La sospecha de que estos problemas acaecerán en la Unión Europea, una vez estos
países se incorporen como miembros de pleno derecho, conlleva a que se priorice la
cooperación policial entre los Estados Miembros y los país es candidatos.
Adicionalmente la expansión de la Zona Schengen a la Europa Nórdica viene
acompañada por crecientes preocupaciones sobre el crimen transnacional. De la misma
forma, con la creación de la Unión Monetaria Europea y la cercanía de la fecha en la
que el euro será puesto a disposición de los ciudadanos europeos (enero del 2002),
aumentan los temores de que la nueva moneda será objeto de intentos de falsificación.
El factor del spillover está presente, en la medida que los avances producidos en ot ras
áreas, como Schengen o la Unión Monetaria, provocan la creencia de que es necesario
39
ELISABET ALBAREDA
fortalecer también otras políticas referidas al ámbito JAI. Esto explica en parte los la
voluntad de fomentar la cooperación policial en este periodo dando un mayor
protagonismo a Europol en la lucha contra la falsificación del euro.
La ideología del federalismo no es un factor determinante en estos años para el fomento
de una mayor integración en el área JAI. De hecho, el principio que impera en la
Cumbre de Niza, resp onde más a intentar conseguir que la Unión no deje de ser
operativa después de la ampliación, y no tanto a la idea federalista de fortalecer las
instituciones comunitarias. La falta de influencia del federalismo también está presente
en el diseño de Eurojust, puesto que el Consejo no le confiere competencias de
intervención directa. Por el contrario, este poder continuaba siendo exclusivamente de
los Estados.
Sin embargo, la preocupación por la falta de principios democráticos sí tiene cierta
repercusión en el ámbito JAI en ese periodo. En la Cumbre de Tampere se había
propuesto fortalecer el rol del Parlamento Europeo. Si bien es cierto que la Eurocámara
no ve incrementados sus poderes de control sobre Europol tal y como se pide en las
Conclusiones de Tampere, los debates sostenidos alrededor del tema abonan el terreno
para futuras intervenciones del Parlamento Europeo en los temas JAI con aras a que
algún día participen en el proceso de toma de decisiones.
En este periodo el principio de subsidiariedad de los Estados Miembros no tiene un gran
impacto tampoco. De hecho, uno de los mayores logros de la Cumbre de Niza, es la
eliminación del poder de veto individual que los Estados tienen para prevenir la
cooperación reforzada. Niza aumenta el numero mínimo
de Estados Miembros
requeridos para hacer efectiva la cooperación reforzada, siempre y cuando no afecte al
mercado interior ni la cohesión económica y social.
El desarrollo de las medidas de Tampere es relativamente lento, pero cada una de las
acciones realizadas consolidan esta voluntad de ir avanzando poco a poco hacia una
mayor integración en el ámbito JAI. A pesar del protagonismo de los gobiernos, y la
pobre intervención de las instituciones comunitarias, se afianza la idea de que al menos
una mayor cooperación policial y judicial y una homogeneización en las formas de
40
ELISABET ALBAREDA
trabajar y proceder son necesarias para afrontar los nuevos retos y amenazas planteados
a la Unión Europea.
La ampliación inminente hacia el este y el continuo proceso de integración
áreas de la realidad, como la económica, mantienen el
en otras
momentum creado por el
Programa de Tampere sobre la necesidad de establecer una mayor coherencia en la
política JAI.
A través del análisis del ámbito JAI en estos años se ha puede comprobar qu e hay
considerables avances en la configuración de una política más sólida y coherente. Se
trata de un ámbito en el cual los Estados Miembros no actúan completamnet al margen
de las estructuras comunitarias, y en el que hay una cierta voluntad para llegar
al
consenso sobre determinadas respuestas a preocupaciones compartidas por los
diferentes Gobiernos, como las consecuencias de la ampliación de la Unión hacia el este
de Europa, los posibles aumentos de criminalidad asociados a la inmigración procedente
de terceros países, y un largo etcétera.
La política JAI ha adquirido en estos años ciertos elementos “comunitarios”, si bien no
se puede llamar política comunitaria. Al contrario, JAI continúa siendo una política
básicamente intergubernamental, pues como se ha comprobado, los Estados mantienen
el poder de decisión en estos temas. Sin embargo, a lo largo de los años se ha hecho
especial hincapié en fomentar la cooperación entre los Estados, así como en aproximar
los sistemas judiciales y policiales. El rol de las instituciones comunitarias en el diseño
de esta política ha aumentando muy sutilmente, pero lo suficiente como para que ya no
pueda caracterizarse de política exclusivamente intergubernamental.
6.5
PLAN DE ACCIÓN CONTRA EL TERRORISMO
DESPUÉS 11 DE SEPTIEMBRE DE 2001
Y
MEDIDAS
TOMADAS
Desde la entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam se puede observar una cierta
continuidad en los factores internos y externos que influyen en el desarrollo de la
política JAI. Esta repetición de elementos se rompe en el transcurso de la Presidencia
Belga. Los ataques terroristas al World Trade Center y al Pentágono en la mañana del
41
ELISABET ALBAREDA
11 de Septiembre de 2001, cambian sustancialmente la agenda política europea para ese
semestre.
Uno de los objetivos originales de la Presidencia Belga era el compromiso a continuar
desarrollando las medidas de Tampere, poniendo énfasis sobre todo en la lucha contra el
tráfico de seres humanos 36. Sin embargo, los acontecimientos del 11 de Septiembre
convierten la lucha contra el terrorismo en la primera de las prioridades.
Los ataques terroristas dan un nuevo impulso al proceso de integración de la política
JAI europea. En primer lugar, cabe destacar la declaración de los 15 mostrando el total
apoyo de la UE a los Estados Unidos en la lucha contra el terrorismo. Se decide también
dar efectos reales a todas aquellas medidas diseñadas en el Programa de Tampere y que
aún no se habían implementado, por considerarse demasiado “federalistas”. La
Comisión se convierte en un actor esencial aquí, g racias al papel que se le confirió en su
momento para seguir de cerca el progreso en cada uno de los hitos de Tampere. Gracias
a las evaluaciones periódicas hechas hasta el momento, se identifican perfectamente
aquellos temas en los que se debe avanzar.
En una cumbre extraordinaria del Consejo Europeo celebrada en Bruselas el 21 de
Septiembre de 2001 acuerdan una larga lista de medidas antiterroristas. Posteriormente,
los ministros de Justicia e Interior detallan en Gante, el 19 de Octubre de 2001 un Plan
de Acción de la UE en la lucha contra el terrorismo 37. Este plan exhaustivo consiste,
en primer lugar, en la adopción de una decisión marco en la cual se define “acto
terrorista”. Es de especial importancia el hecho de que la UE en bloque tome una
decisión de este tipo, ya que no todos los Estados Miembros tienen leyes especificas
prohibiendo el terrorismo, y por lo tanto, no se puede juzgar a individuos que incitan a
la violencia, que se afilian a un grupo terrorista, o que ayudan a financiar actos
terroristas. 38
36
Consultar sitio web de la Presidencia belga de la Unión Europea, http://www. eu2001.be
Plan de Acción de la Unión Europea en la Lucha contra el Terrorismo, doc. 12800/01
38
En muchos Estados de la Unión los terroristas pueden ser juzgados sólo después de cometer asesinato o
dañar una propiedad.
37
42
ELISABET ALBAREDA
Decisión marco de 2002, relativa a la lucha contra el terrorismo.
La decisión marco del Consejo, de 13 de junio define un acto terrorista como una ofensa
que es cometida con la finalidad de intimidar a la gente y alterar o destruir seriamente
las estructuras políticas, económicas o sociales de un país (asesinato, secuestro,
extorsión, fabricación de armas, realización de ataques, amenazar con cometer
cualquiera de lo anterior) 39
La adopción de esta decisión marco es un paso hacia una mayor europei zación, en la
medida de que se “obliga” a los Estados Miembros a hacer las transformaciones
legislativas pertinentes para que sus códigos penales recojan la misma definición de acto
terrorista. Aunque de una forma indirecta, la homogeneización de las leyes nacionales
incide en el desarrollo de un espacio de libertad, seguridad y justicia europeo más
integrado. Además, cabe destacar que una medida como esta tiene el potencial de incidir
positivamente en la cooperación policial y judicial, ya que una comprens ión más
parecida sobre lo que es un delito, facilita la el trabajo coordinado entre policías y
jueces de distintos Estados a la hora de arrestar y juzgar a un sospechoso de un
determinado delito.
El Plan de Acción de la Unión Euoropea contra el Terrorism o también estipula el
establecimiento de la Orden Europea de Detención y Entrega . La nueva medida,
conocida en el argot comunitario como “Euroorden” se había anunciado por primera vez
en las Conclusiones de Tampere, y consiste en el instrumento judicial po r el cual las
autoridades judiciales de un Estado Miembro pueden solicitar otro Estado Miembro la
detención y la entrega de una persona sospechosa de un delito, siempre y cuando el
delito haya sido cometido en el primer Estado y dicho delito esté castigado por el
código penal del Estado solicitante con una pena de cárcel de al menos un año.
40
La Euroorden implica el reconocimiento automático y mutuo de las sentencias
judiciales. El Consejo Europeo de Tampere había establecido este principio como la
piedra angular de la cooperación judicial. Sin embargo, la falta de confianza y la
sospecha entre los Estados resultaba en un progreso muy lento en este aspecto. Por
39
Decisión marco del Consejo, de 13 de junio de 2002, relativa a la lucha contra el terrorismo.
The Council Framework Decision of 13 June 2002 on the European Arrest Warrant and the surrender
procedures between Member States
40
43
ELISABET ALBAREDA
ejemplo, las autoridades francesas y belgas rechazaron entregar a España supuestos
terroristas vascos, mientras que por el otro lado, Francia vio como el Reino Unido se
negó a entregarle a Rachid Ramda, sospechoso de haber bombardeado el metro de
París. 41
Bajo la Euroorden, las autoridades judiciales deben hacer entrega del sospechoso a la
jurisdicc ión del Estado que lo solicite, y esto debe hacerse sobre la base de una sola
orden. La Eurorden viene acompañada por la decisión del Consejo JAI de abolir el
principio de “doble criminalidad”. En este sentido, el proceso se agiliza, ya que con el
anterior sistema de extradición 42, se exigía que el delito estuviera tipificado de la misma
forma en ambos Estados, convirtiendo los procesos de extradición en prácticamente
imposibles de llevar a cabo 43. Con la Euroorden se quiere asegurar que el sospechoso de
cometer un delito tipificado por la UE es entregado al Estado solicitante, aún y cuando
las leyes de los dos Estados difieran.
La Euroorden se aplica sobre unos determinados delitos y no otros. Es interesante hacer
hincapié en el debate que se crea alrededor de este aspecto, pues se vuelven a poner de
manifiesto las distintas percepciones de lo que debe ser una política JAI europea, y del
grado de “integración” deseado. Se debate sobre la conveniencia de especificar una lista
negativa de ofensas, la cuales que darían exentas de la aplicación de la Euroorden, o de
elaborar una lista positiva con aquellos delitos y ofensas en los que la Euroorden se
podría emplear. A pesar de que la Comisión defiende la adopción de la primera opción,
el debate se solventa acordando una lista de más de treinta tipos de crímenes sujetos a la
aplicación de la Euroorden.
41
Article publicado en Le Monde, 10 de junio de 2005
Los procedimientos tradicionales se encuentran recogidos en el Convenio Europeo sobre Extradición
del 13 de Diciembre de 1957, el Convenio Europeo sobre la eliminación del terrorismo en relación a la
extradición de 1978; el acuerdo sobre la simplificación y la tran smisión de requerimientos de la
extradición del 26 de mayo de 1989; el acto del Consejo de 10 de marzo de 1995, adoptado sobre la base
del articulo K.3 del Tratado de la Unión Europea, en el cual se pide la simplificación del proceso de
extradición entre l os estados miembros; y el Acto del Consejo, del 27 de septiembre de 1996, también
basado en el articulo K.3 del TUE, estableciendo una convención para la extradición entre los estados
miembros y todas las provisiones relevantes establecidas en el acuerdo d e Schenguen.
43
El caso de Pinochet, instruido por el Juez español Baltasar Garzón, muestra cuan complicado y
rocambolesco es el proceso tradicional de extradición en la Unión Europea y cuan ineficaz era el sistema
de decisión política para acordar una extr adición. Para el estudio específico de este caso en particular en
España ver Reinares & Jaime -Jimenez (2000), pp. 119 –46.
42
44
ELISABET ALBAREDA
Como se verá más adelante, aquí se inicia un largo y arduo proceso para llegar a
implementar la Eurorden.
Los ataques terroristas del 11-S en Estados Unidos también tienen como resultado la
creación de una unidad antiterrorista en el seno de Europol. A dicha unidad se le
encarga cooperar estrechamente con las autoridades competentes de los EE.UU. en
materia antiterrorista. Europol se convierte así supuestamente en el órgano central de
intercambio de información no sólo entre los Estados Miembros, sino también entre las
dos orillas del atlántico.
También se insiste a los Estados de la UE la ratificación de todas las convenios sobre
terrorismo, así como a la aprobaci ón de legislación nacional que complemente las
decisiones marco de la UE sobre blanqueo de dinero y congelación de activos
financieros. El Consejo de la UE también pide a las instituciones comunitarias,
Comisión y Parlamento, la preparación de medidas espe cificas para lidiar con la
amenaza terrorista, como el refuerzo de la seguridad aérea y al diseño de planes de
emergencia.
La presidencia española en el primer semestre de 2002 es muy activa en el desarrollo de
la política JAI. El gobierno de José María Aznar es capaz de mantener el momentum
iniciado por la Presidencia belga, al dar continuidad a la política antiterrorista y al
seguir con la implementación de los objetivos de Tampere.
A pesar del protagonismo de la política antiterrorista, la inmigraci ón ilegal se añade a la
lista de prioridades de la agenda JAI europea. Esta mayor atención al tema de la
inmigración ilegal por parte de los políticos europeos responde a una demanda social.
La inmigración ilegal es una realidad en toda Europa que es perci bida como un
elemento de inseguridad social. A pesar de que esta inseguridad proviene muchas veces
de la agitación social provocada por partidos políticos de extrema derecha, esta no es
razón suficiente para que los líderes europeos se despreocupen del te ma. 44
44
Los niveles de preocupación en relación a la inmigración ilegal se debe en parte al éxito de partidos de
extrema derecha en varios E stados Miembros y a sus posiciones radicales frente a la inmigración. El caso
más ilustrativo es el de Jean Marie Le Pen, quien logra pasar a la segunda ronda de las elecciones
presidenciales de Francia ese año.
45
ELISABET ALBAREDA
Como en el semestre anterior, los avances en el ámbito JAI de la Unión Europea durante
la presidencia española se caracterizan por una creciente cooperación y europeización.
Con respecto a la cooperación, el Consejo acuerda la decisión marco para in troducir la
Euroorden en la Unión Europea y requiere a los Estados Miembros la adopción de la
legislación nacional necesaria para que su entrada en vigor sea el 1 de Enero de 2004.
Debe destacarse aquí que no mucho después, aun durante la Presidencia españ ola, 6
Estados Miembros manifiestan su voluntad de acelerar dicho proceso al decidir
transponer la decisión marco antes de la fecha limite establecida.
La cooperación también se refleja en el establecimiento de Eurodac 45, una base central
de datos de huellas digitales que facilitará el posterior diseño de una política de asilo
comunitaria. Paralelamente, es importante destacar que el presupuesto de Europol se
incrementa de acuerdo con las nuevas funciones adquiridas durante la presidencia belga.
Otro paso dado durante la Presidencia española es el inicio de la actividad de Eurojust,
llevando a termino una de las medidas de las Conclusiones de Tampere. Eurojust se
establece a través de una Decisión del Consejo del 28 de Febrero de 2002 46, con vistas a
refortalecer la lucha contra la criminalidad.
El órgano esta compuesto por miembros nacionales respaldados por cada Estado
Miembro, ya sean fiscales, jueces siempre y cuando tengan competencias equivalentes.
Los objetivos de este órgano resumidos en el artículo 3 son “la promoción y la mejora
de la coordinación de las investigaciones y los procesos judiciales en los Estados
Miembros; mejorar la cooperación, en particular a través de la facilitación de la
ejecución de asistencia legal mutua y la implementación d e requisitos para las
peticiones de extradición; y apoyar las autoridades competentes de los Estados
Miembros par realizar una investigación y un proceso judicial más efectivamente”.
Con relación a la europeización se debe destacar que durante la Presiden cia española se
continua promoviendo la aproximación de las legislaciones nacionales en materia penal,
45
Council Regulation (EC) of 11 December 20 00 concerning the establishment of "Eurodac" for the
comparison of fingerprints for the effective application of the Dublin Convention [Official Journal L 316,
15.12.2000]
46
Council Decision of 28 February 2002 setting up Eurojust with a view to reinforcin g the fight against
serious crime Official Journal L 63, 06.03.2002.
46
ELISABET ALBAREDA
dejando que los Ministros de Justicia e Interior determinen, para crímenes concretos,
sanciones específicas, las cuales han sido previamente seleccionada s de una lista cerrada
de sanciones. Otro paso a favor de la europeización es la decisión del Consejo de
sustituir los programas Grotius II, StopII, OisinII, Falcone, Hipócrates por el programa
integrado Agis. 47 Uno de los principales rasgos característicos de este programa es la
posibilidad de crear equipos conjuntos de jueces y oficiales de policía a nivel europeo.
El desarrollo de la política JAI antes del 11 de Septiembre de 2001 se realiza de una
forma pausada, entre varias razones, porque existen otro s ámbitos de la realidad europea
que han demandan mayor atención de políticos y ciudadanos, como es el caso de la
consecución de la Unión Monetaria con la introducción del euro, o la formulación de
una política Europea de Seguridad y de Defensa después del fin de la Guerra Fría. La
celeridad con la que se desarrolla el ámbito JAI después de los ataques terroristas en
Nueva York y Washington DC contrasta con los anteriores periodos de relativa
inactividad.
El dinamismo que se consigue en el ámbito JAI duran te la presidencia belga y la
española es principalmente explicado por un factor externo, los ataques terroristas del
11 de Septiembre. Las medidas tomadas van sobre todo dirigidas a ahondar en la
cooperación y en la europeización.
Sin embargo, a pesar de que nunca hasta ese momento la cooperación policial y judicial
en la Unión Europea había avanzado tan rápidamente, ciertos elementos
intergubernamentalistas aún están presentes, reflejados básicamente en la desconfianza
entre los Estados. Un ejemplo de esta desconfianza puede verse en el caso de Europol.
Después de varios años desde su creación y con escasas competencias, Europol ve
aumentadas sus posibilidades de actuar. Como se ha mencionado anteriormente, se crea
un nuevo equipo especializado en la luch a antiterrorista, y se le permite participar en
investigaciones conjuntas, además de poder pedir a los Estados la apertura de
investigaciones. Sin embargo, la unanimidad, continúa siendo la norma básica de
47
El objetivo del Programa Agis es cofinanciar proyectos diseñados por agentes públicos y no públicos
destinados a fortalecer entrenamiento y mejores prácticas entre los practicantes lega les y los agentes de la
ley
y
el
orden.
Council
Decision
2002/630/JHA,
OJ
L
203,1.8.2002
http://europa.eu.int/comm/justice_home/funding/agis/wai/funding_agis_en.htm .
47
ELISABET ALBAREDA
decisión de la Junta Directiva, y lejos de parecer se al FBI americano, Europol depende
exclusivamente de la voluntad de los Estados en compartir información.
Adicionalmente, la Orden Europea de Detención y Entrega, que es en principio un claro
signo de progreso en la integración JAI al suponer una mayor cooperación entre jueces
y agentes de policía, y al implicar el principio de reconocimiento mutuo entre los
distintos sistemas judiciales, se diseña con elementos estado -centristas. La Euroorden se
adopta en relación a una lista cerrada de delitos, y esto limita su aplicación. La
propuesta de la Comisión de establecer una lista “negativa” de delitos en los que la
Euroorden podría aplicarse, hubiera permitido un mayor margen de maniobra.
La Euroorden no exige una homogeneización de las distintas leyes nac ionales, pero para
su total efectividad, sí requiere una confianza entre los Estados sobre sus distintos
sistemas penales y judiciales, cosa que no sucede.
Aunque en menor medida que el elemento externo del terrorismo la evolución de esta
área política de la UE también puede ser explicada por la presencia de elementos
neofuncionalistas. Como en años previos, el proceso de integración en otras áreas
europeas, fomenta la necesidad de avanzar también en el área JAI. Por un lado, el
establecimiento de la Unión Monetaria Europea y la llegada del euro a los bolsillos de la
los ciudadanos europeos el 1 de Enero de 2002, hacen aumentar las sospechas de que
habrá un aumento en los delitos financieros.
Por el otro lado, la entrada de nuevos miembros a la Unión tamb ién es percibida como
la causante de nuevas oleadas de crimen organizado en la UE. Estas sospechas se
fundamentan en el bajo nivel de desarrollo de los sistemas administrativos, judiciales y
policiales de los países candidatos en comparación con los ya mie mbros de la Unión
Europea. Esto da lugar al fortalecimiento de programas como AGIS destinados a
fomentar la homogenización de practicas y a difundir las mejores práctica entre países
de la UE y países candidatos.
El federalismo no juega un papel destacado después del 11-S. Las medidas tomadas
basadas sobre todo en incrementar la cooperación policial y judicial no responden a un
auge de la corriente federalista entre los líderes europeos, sino más bien a una reacción
inmediata al desconcierto creado por los ataques terroristas. La cooperación policial y
48
ELISABET ALBAREDA
judicial prospera básicamente en la lucha antiterrorista, pero no en otros temas, como
teóricamente debería fomentar la ideología federalista.
La preocupación por la falta de elementos democráticos en el ámb ito JAI es un factor
que si bien tomará mucha más relevancia en periodos posteriores, ya aparece en este
momento. Durante la presidencia española se inician las sesiones de la Convención
encargada de redactar un borrador de Constitución para la Unión Europ ea. La
Convención Europea, liderada por Valérie Giscard d’Estaign, se caracteriza por agrupar
no sólo a los representantes nacionales y de las instituciones comunitarias, sino también
a la sociedad civil. Se pone una especial atención en el Tercer Pilar y en el déficit
democrático con el que se caracteriza. Un mayor control sobre Europol y más
protagonismo del Parlamento Europeo en los temas JAI son las principales propuestas.
El progreso dado en el ámbito JAI en este período no tiene parangón con los ava nces
realizados en etapas anteriores. El terrorismo internacional, y la urgencia de respuesta
que se genera frente a él, promueven la adopción de medidas dirigidas, principalmente,
a fortalecer la cooperación y a ahondar en la europeización. La magnitud y el
dramatismo de los actos del 11-S ponen de manifiesto que el terrorismo internacional es
una de las peores amenazas que acechan sobre occidente, y que la respuesta individual
frente a él no es factible.
Sin embargo, a pesar de los importantes avances co nseguidos en materia de cooperación
y europeización, en este periodo, no hay un énfasis especial en atribuir mayores
competencias a las instituciones comunitarias en materia JAI. Desde este punto de vista
se puede afirmar, que si bien la política JAI, no e s puramente intergubernamental, pues
existen avances en la institucionalización de la cooperación y la europeización, lo cierto
es que el Estado sigue primando como actor principal en esta política. Como se ha
observado, los gobiernos nacionales mantienen aún ciertas dudas sobre ceder mayores
competencias a las instituciones comunitarias, y muestran reticencias en aceptar al cien
por cien la validez de otros sistemas legales y judiciales.
49
ELISABET ALBAREDA
6.6
LA CONVENCIÓN Y EL BORRADOR DE LA CONSTITUCIÓN EUROPEA
Los grupos de trabajo de la Convención Europea se empiezan a reunir durante la
presidencia española con el objetivo de redactar el borrador de un Tratado
Constitucional para la Unión Europea 48. A parte del significativo valor que tiene todo el
proceso en sí mismo, pues significa dotar a la Unión Europea con una Constitución, el
texto resultante propone importantes cambios para el desarrollo del área JAI.
El borrador del texto constitucional es una prueba de la voluntad que existe en la Unión
Europea de hacer avanzar el proceso de integración europea en los ámbitos de justicia e
interior. De las tres principales formas que en este trabajo ha cualificado como muestras
de progreso hacia una mayor integración, la constitución provee modificaciones para
todas ellas: un aumento del rol de las instituciones comunitarias, mayor cooperación y
mayor europeización.
En relación al aumento de poderes de las instituciones comunitarias, el Grupo de
Trabajo X bautizado como “Working Group on Freedom, Security and Justice”
sugiriere la introducción de mayoría cualificada en el sistema de votación del Consejo
JAI. Paralelamente el Grupo X también propone la instauración de la
codecisión49 para
todos aquellos ámbitos que pertenecen al área de Justicia e Interior, incluyendo l a
cooperación policial y judicial en asuntos criminales
50
, situando al Parlamento Europeo
en pie de igualdad con el Consejo en el proceso legislativo. En la misma línea, también
se dice que la Comisión Europea tiene el derecho exclusivo a iniciar procesos
legislativos en los temas de inmigración, asilo y aduanas, así como a compartir con los
Estados el derecho a hacer propuestas legislativas para los temas de cooperación policial
y judicial en materia penal. En el borrador del texto constitucional también se prevé un
mayor control del Parlamento Europeo sobre las actividades de Europol. Finalmente
48
Para profundizar sobre las características legales y filosóficas del texto constitucion ales ver J.H.H.
Weiler, “A Constitution for Europe? Some Hard Choices” en Journal of Common Market Studies, 40,
num.4 (2002): 563-80.
49
Para una explicación completa del “proceso de codecision” ver Helen Wallace, “The Institutional
Setting” en Policy-Making in the European Union, Oxford; New York: Oxford University Press (2000): P
22.
50
El sistema de unanimidad aún se aplicará a la creación de nuevos órganos, a la aproximación de leyes
criminales en áreas no mencionadas en el borrador de constitución, o en reglas sobre la acción de las
autoridades policiales, equipos de investigación conjunta y a actividades de las autoridades policiales
nacionales actuando en el territorio de un tercer Estados.
50
ELISABET ALBAREDA
también se hace un llamamiento para que el Tribunal de Justicia Europeo tenga total
jurisdicción sobre los temas de justicia e interior.
Por lo que concierne al proceso de europeización, el texto constitucional también
instaura una base legal a partir de la cual se permite la adopción de reglas mínimas
sobre elementos específicos de los actos y penas criminales. También se crea una base
legal para adoptar leyes com unes sobre elementos específicos del procedimiento
criminal, y se hace un llamamiento para la adopción de leyes que promuevan los
programas de intercambio entre policías, los equipos conjuntos de investigación, y la
difusión de mejores prácticas tanto judi ciales como policiales.
La cooperación como forma de ahondar en el proceso de integración se manifiesta en el
texto constitucional con la propuesta de creación de nuevos cuerpos centrales europeos,
como es la guardia europea de fronteras 51, y el puesto de Fiscal Europeo independiente.
El Tratado también aumenta las competencias de Europol, aunque no se le confieren
poderes para arrestar.
La inmediata ampliación de la Unión hacia el Este de Europa hace evidente que ésta
necesita de unos cambios estructural es para continuar actuando de forma efectiva. Las
modificaciones sugeridas por la Convención y establecidas en el borrador del texto
constitucional son de nuevo explicadas por la combinación de elementos externos e
internos. Por uno lado, la ampliación de la UE a nuevos países ofrece argumentos
neofuncionalistas que justifican el incremento de la cooperación policial y judicial, así
como el intento de aproximar los distintos códigos penales nacionales. Como en
periodos anteriores, la percepción de que el índice de crímenes aumentará, una vez los
países de Europa del este y de Europa central se adhieran a la Comunidad, provoca un
aceleramiento en la actuación de los líderes europeos.
En las reformas sugeridas por la Convención con respecto a las políticas enmarcadas en
el ámbito JAI, también hay lugar para las ideas federalistas. Parte del amplio debate que
se forma alrededor de la Constitución giraba entorno a la necesidad de transformar la
Unión en una entidad federal. Las preocupaciones por la democracia constituyen otro
51
La creación de una guardia europea de fronteras ya había sid o propuesta en la cumbre de Sevilla en
junio de 2002.
51
ELISABET ALBAREDA
factor explicativo de las propuestas innovadoras por el Grupo de Trabajo X. Juntamente
con la eficiencia, la transparencia es una de las fuerzas impulsoras en la redacción del
documento constitucional. Esta es la razón por la que Giscard d’Estaign y su equipo dan
una importancia especial a la necesidad de que tanto las actividades Eurojust como las
de Europol estén sujetas al control democrático del Parlamento Europeo, y al control
judicial del Tribunal de Justicia Europeo.
Esta voluntad de convertir la Unión Europea en una entidad más democrática y
transparente también se refleja en la misma composición y funcionamiento de la
Convención. Ésta está compuesta por 105 miembros, representantes de los gobiernos de
los Estados miembros y de los países candidatos a la adhesión, de los parlamentos
nacionales de esos Estados, del Parlamento Europeo y de la Comisión. Asimismo,
participaron en los trabajos 13 observadores que representaban al Comité de las
Regiones, el Comité Económico y Social Europeo, los interlocutores sociales europeos
y el Defensor del Pueblo Europeo. Además todas las sesiones de la Convención
Europea estuvieron abiertas al público y se publicaron todos los documentos oficiales,
principalmente en Internet .
Sin embargo, como en periodos anteriores, el factor del principio de subsidiariedad
también aporta cierta luz para entender los pasos dados en el ámbito JAI. El recelo de
los Estados a renunciar a parte de su soberanía sobre estos temas no es muy fuerte en el
periodo de preparación del texto constitucional. A pesar de que normalmente éste es un
factor que siempre está presente, de forma que las iniciativas más ambiciosas que
abogan por una mayor integración pierden fuerza, en esta ocasión no tiene un peso
significante, y por lo tanto, no supone un impedimento a las propuestas innovadoras de
la Convención. El principio de subsidiariedad reaparece con fuerza, sin embargo, en la
Conferencia Intergubernamental que se celebra el 13 de Diciembre de 2003 bajo el
mandato de la Presid encia Italiana. La presidencia italiana no puede conseguir que se
llegue a un acuerdo en el Consejo Europeo del 12 y 13 de diciembre de 2003 en
Bruselas, ya que algunos puntos, en especial los relativos al sistema de doble mayoría
para la adopción de decis iones, no satisfacían por completo a algunos países, entre ellos
España y Polonia.
Las negociaciones se retoman durante la Presidencia Irlandesa al inicio del 2004, la cual
multiplica las rondas de contactos con los diferentes gobiernos y avanza propuesta s de
52
ELISABET ALBAREDA
consenso para desbloquear el proceso. Después de las elecciones europeas de junio de
2004, los Jefes de Estado y de Gobierno de los 25 países miembros, llegan al Consejo
Europeo de Bruselas del 17 y 18 de junio con la firme intención de limar sus dife rencias
y aportar su contribución a un hecho histórico : el acuerdo para la adopción de la
primera Constitución de la Unión Europea.
El texto es finalmente ratificado solemnemente el 29 de octubre de 2004 en Roma,
ciudad de gran calado simbólico e históric o para la Unión, pues fue donde se firmó el
Tratado fundacional en 1957. Todo parece indicar que la política JAI dará un vuelco
importante una vez que la Constitución sea ratificada por los Estados Miembros. El
texto constitucional aprobado ofrece valiosas propuestas para estructurar el ámbito JAI
en una política más integrada, aunque sin ser del todo comunitaria. En las conclusiones
de la Conferencia Intergubernamental se reitera la necesidad de aumentar los poderes de
Europol, se acuerda la creación de un a Agencia Europea de Fronteras para la gestión de
la cooperación operacional en las fronteras comunes 52 y se da la bienvenida a la
decisión marco del Consejo de Ministros estableciendo un mínimo de elementos
comunes en las ofensas y penas relacionadas con e l tráfico de drogas.53
6.7
DECLARACIÓN PARA LUCHA CONTRA
ACCIÓN CONTRA EL TERRORISMO:
EL
TERRORISMO
Y
PLAN
DE
Poco más de dos años después de los acontecimientos del 11-S, unos nuevos atentados
se ciernen sobre la ciudad de Madrid. Los ataques terroristas en la red de metro de
cercanías el 11 de Marzo de 2004 provocan 190 muertes y dejan heridas a más de 1.400
personas 54, dejando un nuevo escalofrío de miedo en todo el continente. Los primeros
ataques del terrorismo internacional en suelo europeo tienen consec uencias inmediatas
en la definición de una política antiterrorista para la Unión Europea, proporcionando
una revitalización de la política JAI en general. Los ataques de Madrid ponen en
evidencia la necesidad de cambiar numerosos aspectos del sistema en el que se organiza
52
Art. 17 “Presidency Conclusions European Council”, Bruselas 12 de Diciembre de 2003.
http://europa.eu.int/european_council/conclusions/index_en.htm
53
Art 26 Presidency Conclusions European Council”, Bruselas 12 December, 2003.
http://europa.eu.int/european_council/conclusions/index_en.htm
54
www.elpais.es/comunes/2004/11m
53
ELISABET ALBAREDA
la política JAI europea, sobre todo en lo que se refiere a la mejora de la eficacia en la
cooperación.
Las decisiones más importantes adoptadas por la Unión Europea después del 11 -M son
la Declaración para la Lucha contra el Terrorismo y la actualización del Plan de
Acción contra el Terrorismo. Ambas iniciativas prestan especial atención a la mejora de
la cooperación entre Estados Miembros en la lucha antiterrorista, aunque también
reflejan cierta voluntad de profundizar en el proceso d e europeización.
Los Jefes de Estado y de Gobierno de los 25 Estados europeos inician el Consejo
Europeo de primavera adoptando la Declaración para la Lucha Contra el Terrorismo,
previamente redactada por los Ministros de Justicia e Interior y los Mini stros de
Asuntos Exteriores. Dicha declaración se caracteriza por tener una cláusula de
solidaridad a través de la cual los Estados Miembros y los Estados candidatos se
comprometen a actuar conjuntamente frente a los actos terroristas. Se dice que el ataque
a un Estado Miembro será considerado como un ataque contra todos ellos. Esta
declaración recoge la esencia del artículo 42 del Tratado Constitucional, el cual
establece que “la UE podrá usar todos sus poderes incluyendo los recursos militares
facilitados por los Estados Miembros para prevenir una amenaza terrorista, proteger
de cualquier ataque terrorista y asistir a un Estado miembro”.
La Declaración contiene también la decisión de desarrollar una Estrategia Europea a
largo plazo para hacer frente a to dos los factores que contribuyen al terrorismo. Esto
implica diseñar una política en la que se incorporen tanto elementos de la seguridad
interna como de la seguridad externa, es decir, el desarrollo de un marco teórico y
práctico caracterizado por la incl usión de las estructuras de la política JAI y de la
PESD/PESD.
Por otro lado, el documento destaca la necesidad de que los Estados Miembros
implementen efectivamente todas aquellas medidas ya acordadas previamente. En este
sentido, los líderes europeos deciden poner en práctica antes del 30 de Junio de 2004 las
disposiciones del Plan de Acción de la UE contra el Terrorismo adoptado justo después
de los ataques del 11-S en Estados Unidos. Un buen ejemplo es la aceleración que sufre
el proceso de trasposición de la decisión marco sobre la Euroorden. En pocos meses,
54
ELISABET ALBAREDA
distintos países modifican sus respectivas legislaciones para poder hacer efectiva la
decisión marco.
Con la misma idea se nomina a de Gijs de Vries, antiguo secretario del ministro del
Interior holandés, como “Coordinador de la UE en para la lucha anti -terrorista”. Su
función es coordinar la acción de la Unión Europea en materia antiterrorista, y
asegurarse de que los Estados Miembros implementan las medidas previamente
acordadas.
La Declaración hace un llamamiento a los Estados Miembros para que mejoren la
cooperación operacional entre sus agencias policiales y los servicios de inteligencia a la
hora de intercambiar toda aquella información relevante para combatir el terrorismo de
la forma más amplia y eficiente posible. También se pide a los Estados que hagan una
óptima utilización de las agencias y cuerpos europeos ya existentes, como Europol,
Eurojust y la Task Force de Jefes de Policía.
En relación a Europol, el Consejo de la UE pide de for ma más concreta a sus miembros
que se refuerce el rol de este cuerpo, sobre todo a través de la reactivación de la unidad
antiterrorista, cuyo objetivo es facilitar el intercambio de aquella inteligencia referida
con terrorismo tan pronto como ésta esté disponible. Al mismo tiempo, se anima a los
gobiernos nacionales a que envíen representantes a los equipos de investigación
conjunta, y que adopten el acuerdo de Europol/Eurojust55 antes de mayo de 2004.
Con respecto a la Task Force de Jefes de Policía, se aumentan las tareas ésta, al pedirle
que evalúe y estudie cómo podría reforzarse su capacidad operacional en materia de
inteligencia proactiva. Se le encargan también la elaboración de informes para evaluar
la implementación de las medidas en materia contrat errorista uno de los Estados
Miembros.
La declaración pone un gran énfasis en la cooperación para la mejora de la lucha
antiterrorista. En este sentido el Consejo también establece que antes de Junio de 2005
se deberán adoptar unas reglas para la retenció n de datos por parte de los proveedores
55
Boletín UE 4-2004, Espacio de libertad, seguridad y justicia (29/44) Adopción por el Consejo, el 29 de
abril. de un acuerdo negociado por Eurojust y Europol. Este Acuerdo tiene por objeto favorecer una
mejor cooperación entre Europol y Eurojust en la lucha contra las formas graves de delincuencia
transfronteriza, en particular cuando se trata de delincuencia organizada, por el inter cambio de
información operativa, estratégica y técnica, y la coordinación de actividades entre las dos entidades.
55
ELISABET ALBAREDA
de servicios de telefonía móvil e Internet. Se espera que éstos retengan determinada
información de los mensajes y llamadas, como al menos durante tres años, y que se
facilite su acceso a los servicios de policía y d e inteligencia. El propósito de esta medida
es averiguar la situación geográfica de los sospechosos a través del registro de números
de teléfono y de los Internet logs, que contienen la información sobre nombres y
direcciones de emisores y destinatarios.
Se quiere de igual forma, reforzar el control de fronteras y de documentos. Es por ello
que la Declaración se hace eco de una idea ya propuesta en el texto constitucional, y que
consiste en la creación de una Agencia Europea de Fronteras. Su objetivo es fac ilitar la
aplicación de las disposiciones comunitarias en materia de gestión de las fronteras
exteriores y coordinar las acciones de los Estados Miembros, el intercambio de datos de
pasajeros, desarrollar una estrategia de cooperación en materia de aduanas y la
incorporación de datos biométricos en pasaportes y visados. Asimismo, se propone
desarrollar una aproximación europea sobre la utilización de datos de pasajeros para
incrementar la seguridad aérea y de fronteras.
Los servicios de inteligencia tambié n son objeto de debate tras los atentados de Madrid.
Se plantea por un lado, la creación de un servicio europeo de inteligencia para facilitar
la lucha contra el terrorismo y el crimen organizado. La agencia se complementaría con
la oficina de la fiscalía europea que como se recordará, ya fue establecida por el texto
constitucional. Austria y Bélgica son grandes defensores de esta idea, señalándola como
imprescindible para la identificación de cualquier potencial amenaza a la seguridad de la
UE.
Al mismo ti empo, se encarga al Alto Representante de la Política Exterior de la UE,
Javier Solana, que informe al Consejo Europeo de Junio sobre cuál sería la mejor
manera de integrar los servicios de inteligencia de los Estados Miembros en la
estructura del Consejo.
Otra medida adoptada esta dirigida a la prevención de futuros ataques terroristas. Se
encarga a la Comisión Europea que elabore una propuesta de ley para fortalecer las
medidas de seguridad en puertos y buques. Además, se destaca que tanto la Comisión
como el Consejo y los Estados Miembros deben desarrollar sistemas para fortalecer la
56
ELISABET ALBAREDA
protección de sus ciudadanos, los servicios esenciales, las infraestructuras básicas y los
sistemas de producción.
Existen ciertas medidas dedicadas a fomentar la europeizac ión, en especial, la
homogeneización de los distintos sistemas legales. Se establece como fecha limite el
final del año 2004 para adoptar las propuestas sobre la instauración de datos biométricos
en los pasaportes y en las visas, y hacerlas legibles a los ordenadores56. La Declaración
del 25 de Marzo también introduce ciertos elementos europeizadores. En relación a una
Decisión Marco 2003/507/JAI del Consejo, de 22 de julio de 2003, relativa a la
ejecución en la Unión Europea de las Resoluciones de embargo p reventivo de bienes y
de aseguramiento de pruebas 57. El Consejo establece el mes de diciembre de 2004 como
fecha límite para que los Estados Miembros adopten dicha decisión marco en sus
respectivas legislaciones nacionales.
La voluntad política contenida e n la Declaración para la lucha contra el Terrorismo
tiene su traducción práctica en el establecimiento del Plan de Acción de la UE para
combatir el Terrorismo. Este Plan se adopta formalmente en la Cumbre Europea de los
días 16 y 17 de Junio y es una actua lización del Plan de Acción que fue aprobado
después del 11-S. En él se dibuja la estrategia que la UE debe seguir en la lucha
contraterrorista a través de unos objetivos concretos: Fortalecer el consenso
internacional y mejorar los esfuerzos internaciona les para luchar contra el terrorismo;
restringir el acceso de los terroristas a recursos financieros y otros recursos económicos;
maximizar la capacidad de los órganos de la UE y de los Estados Miembros de
detectar, investigar y procesar terroristas y pre venir ataques terroristas ; proteger la
seguridad de los transportes internacionales y garantizar sistemas eficaces de control
fronterizo, así como reforzar la capacidad de Estados Miembros para afrontar las
consecuencias de un ataque terrorista, y reflexio nar sobre los factores que propician el
apoyo al terrorismo y el reclutamiento de terroristas, entre otras muchas medidas.
A la hora de analizar los factores que influyen en el desarrollo de las medidas
contenidas tanto en la declaración como en el Plan de Acción, se vuelven a encontrar
diferentes tipos de factores, aunque como es de esperar, el factor externo del terrorismo
internacional es el que se manifiesta con más fuerza.
56
57
www.euractiv.com/Article?tcmuri=tcm:29 -111988-16&type=PolicyNews
Decisión Marco 2003/507/JAI del Consejo, de 22 de julio de 2003, JO L 196 of 2.8.2003, p.45
57
ELISABET ALBAREDA
La Convención Europea encargada de elaborar el texto constitucional había cons olidado
la idea de la necesidad de desarrollar una Unión más fuerte, más democrática y más
eficiente en todas sus políticas, incluyendo, evidentemente la política JAI. Esta
evolución interna de la misma Unión Europea, se ve afectada de improviso por el ata que
terrorista en Madrid la mañana del 11 de Marzo de 2004.
La gravedad y la conmoción que causan los atentados une con carácter de urgencia a
todos los Jefes de Estado y de Gobierno de la Unión Europea en una misma mesa.
Siendo concientes de que la amena za del terrorismo internacional afecta a todos los
Estados Miembros por igual y que la opinión pública necesita oír un mensaje
tranquilizador, pero firme a la vez, se firma la Declaración contra el Terrorismo el 25
de Marzo de 2004.
Los hechos del 11-M son prácticamente el único factor explicativo para entender el
carácter de las medidas reflejadas en la Declaración y en el posterior Plan de Acción
contra el terrorismo. A diferencia de periodos anteriores donde la preocupación por
futuras amenazas podía ha cer avanzar la integración en el área JAI, en esta ocasión la
inquietud se basa en un miedo fundado, pues es evidente que Europa tampoco está a
salvo de la acción del terrorismo islámico internacional. Así pues, no se observan
elementos neofuncionalistas q ue influyan en el desarrollo de la Declaración y el Plan de
Acción.
A pesar de la fuerza explicativa que tienen los atentados del 11 -M, en este periodo
también hay constancia de la sutil influencia de algunos elementos internos. Este es el
caso, por ejemplo, de la ideología federalista con la propuesta de crear nuevas agencias
y cuerpos centrales europeos. La instauración de la nueva figura del Coordinador de la
UE en materia contraterrorista, bajo la responsabilidad del Alto Representante de la
Política Exterior de la Unión, Javier Solana, es un avance significativo para la
configuración de una política antiterrorista europea, y para la política JAI en general.
Esta nueva figura puede tener una gran repercusión al “presionar” a los Gobiernos
nacionales a q ue se comprometan en la efectiva aplicación de los acuerdos suscritos. Se
debe enfatizar que los informes elaborados en la oficina del Coordinador son de carácter
público, y por lo tanto pueden constituir un importante instrumento de presión para que
los gobiernos nacionales actúen.
58
ELISABET ALBAREDA
La creación de una Agencia Europea de Fronteras y un Servicio Europeo de inteligencia
son otras propuestas en las que se reflejan ciertos elementos de la ideología federal.
El principio de subsidiariedad
también tiene cierta in fluencia en este periodo.
Difícilmente se puede explicar si no, cómo ante unos atentados terroristas como los del
11-M, determinadas propuestas sean limitadas desde el principio. La sensibilidad que
despierta el compartir inteligencia, así como el secretis mo que envuelve a estos temas,
hacen que las funciones de la figura de Coordinador en materia antiterrorista queden
desvirtuadas desde su nacimiento. La capacidad de acción de esta nueva figura se limita
considerablemente y no está respaldado por una estructura administrativa adecuada, ni
por los recursos financieros necesarios. Según el analista del Daniel Keohane, el papel
de Gijs de Vries está circunscrito a definir el papel de la UE en la lucha contra el
terrorismo y alentar una mayor coordinación de las políticas nacionales a nivel EU, y
entre las instituciones europeas, peor no dispone de otro instrumento que no sea la
persuasión.
La desconfianza entre los Estados también se refleja cuando dos de los Estados más
influyentes en al Unión, Francia y el Reino Unido, expresan su malestar ante la idea de
compartir inteligencia sensible con el resto de los 15 Estados Miembros y más aún con
los futuros miembros. Sus argumentos se basan en una posible evasión de información
altamente importante, ya que al comp artirla con los 25 Estados puede haber mayores
posibilidades de que esta se escape o se utilice de forma poco eficaz.
Debido a ello, propuestas incluso más ambiciosas como la creación de una agencia de
inteligencia europea, a imagen de la CIA americana, n o salen adelante. Al contrario,
surgen propuestas más conservadoras, como la francesa. Consciente de la necesidad de
trabajar conjuntamente en la lucha contra el terrorismo, Francia sugiere compartir
inteligencia sólo entre los cinco mayores Estados Miembr os, es decir, lo que se conoce
como el “G5” (Francia, el Reino Unido, Alemania, Italia y España), ya que estos poseen
los mayores servicios de inteligencia y trabajan de manera más o menos similar.
Los avances realizados en este periodo se dirigen princ ipalmente al área antiterrorista.
La necesidad de trabajar unidos para afrontar una amenaza de este tipo empuja a los
Estados a coordinar de la mejor manera posible sus políticas antiterroristas. Como se ha
podido observar, la Declaración y Plan de Acción se caracterizan sobre todo por
59
ELISABET ALBAREDA
proponer medidas encaminadas a promover un mayor nivel de cooperación, ya sea entre
las agencias policiales de los Estados Miembros o a través de los cuerpos centrales
europeos creados con este fin. Existe también una cierta voluntad europeizadora, al
pedir a los Estados Miembros que adapten sus legislaciones nacionales y cumplan así
con las decisiones marco previamente acordadas.
Estas medidas suponen un avance importante en el diseño de una política JAI más
coherente para la Unión Europea. Sin embargo, la integración en este ámbito queda
parcialmente desarrollada al no haber ningún intento de dotar de un mayor
protagonismo a las instituciones comunitarias, como son el Parlamento Europeo y la
Comisión. Tampoco se plantea ning ún cambio en el sistema de votación del Consejo de
Ministros JAI, siguiendo la línea marcada por el texto Constitucional.
El impacto de los actos terroristas en Europa provoca la adopción de medidas que
introducen ciertos elementos “comunitarios” en el ám bito JAI, sobre todo en términos
de una mayor cooperación y europeización. A pesar de todo, el intergubernamentalismo
continúa siendo la regla primordial para regular cualquier avance en el ámbito JAI.
6.8
EL PROGRAMA DE LA HAYA NOVIEMBRE 2004
Meses después de los ataques terroristas en Madrid, y cuando la entrada de diez nuevos
miembros en la Unión Europea es ya una realidad
58
, se da un nuevo paso en el ámbito
de Justicia e Interior. La Presidencia Holandesa en el segundo semestre de 2004,
presenta un programa destinado continuar desarrollando el objetivo establecido en el
Tratado de Ámsterdam, es decir la creación de un espacio de libertad, seguridad y
justicia. El Programa de la Haya viene a reemplazar el Programa de Tampere elaborado
en la cumbre de Tamper e y que ya había alcanzado su fin 59.
El Programa de la Haya para la consolidación de el ámbito de libertad, seguridad y
justicia de la Unión Europea” es aprobado por el Consejo Europeo los días 4 y 5 de
noviembre de 2004 60. Este Programa plurianual se basa en una Comunicación de la
58
Polonia, Eslovaquia, la República Checa, Eslovenia, Hungria, Letonia, Estonia, Lituania, Malta y
Chipre pasan a ser miembros de pleno derecho de la Unión Europea el 1 de mayo del 2004.
59
El Programa de Tampere es un programa quinquenal que dura de 1999 al 2004.
60
Conclusiones de la Presidencia - Bruselas, 4 y 5 de noviembre de 2004
60
ELISABET ALBAREDA
Comisión de Junio de 2004 en la que se valora la implementación de la anterior Agenda
de Tampere, y en la que se proponen las líneas directrices que la próxima agenda JAI
debía seguir 61.
El Programa de la Haya es un indiscutible p aso a favor de una respuesta europea más
integrada para hacer frente a los desafíos comunes como la inmigración ilegal, el crimen
organizado y el terrorismo, y en él se priman medidas para alcanzar una mayor
cooperación entre los Estados Miembros. En este sentido, el Programa de la Haya sigue
la dinámica establecida en el periodo anterior de estrechar la cooperación. Sin embargo,
el Programa de la Haya apuesta por recuperar algunas de las ideas más ambiciosas
propuestas en el texto constitucional, como es el fortalecer las instituciones
comunitarias en el sistema de toma de decisiones del ámbito JAI.
Una de las principales novedades del Programa es desarrollar un sistema comunitario
europeo sobre asilo que pueda empezar a implementarse a partir del 2010. Un sistema
comunitario en cuestiones de asilo supondría un gran avance en el diseño de una política
JAI común, ya que se aplicaría el mismo procedimiento en todos y cada uno de los
Estados Miembros, garantizando así un estatus uniforme para aquellos individu os a
quienes se brinda asilo o protección.
La inmigración y la integración de las comunidades extranjeras en los países de la UE
es también motivo de preocupación para la presidencia holandesa. Otra de las
particularidades del Programa de la Haya es la de finición de las medidas de acceso al
mercado laboral para aquellos extranjeros que residen en la comunidad europea,
teniendo siempre en cuenta las necesidades de los distintos mercados laborales, así
como el establecimiento de medidas que garanticen la int egración de los inmigrantes en
la sociedad receptora.
La inmigración ilegal también es tratada en el Programa de la Haya. Se quieren reforzar
las relaciones con terceros países con el objetivo de lidiar mejor con la inmigración
ilegal procedente de estos estados. El Programa propone además elaborar una política
61
1.4.2. Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo titulada "Espacio de libertad,
seguridad y justicia: balance del programa de Tampere y futuras orientaciones". Boletín UE 6 -2004
Espacio de libertad, seguridad y justicia (2/25)
61
ELISABET ALBAREDA
europea para la extradición de inmigrantes ilegales a sus países de origen, así como el
uso de datos biométricos en los sistemas de información.
El Programa hace especial hincapié en que el sistema de expulsión y repatriación debe
ser eficiente, pero a la vez debe respetar los derechos de los individuos y la dignidad
humana. Esta mención explicita a los derechos humanos en los procesos de extradición
quiere dar respuesta a las voces de alarma surgid as del Parlamento Europeo y de
algunas organizaciones pro -derechos humanos a raíz de la decisión del Consejo JAI de
29 de Abril de organizar vuelos conjuntos 62. El Programa de la Haya quiere asegurar
también la protección de los derechos fundamentales de lo s individuos a la hora de
hacer uso de la información recogida a través de sistemas como son el SIS II, el VIS
(Visa Information System) y Eurodac.
Otro de los pasos dados por el Programa de la Haya es establecer Abril del 2005 como
fecha en la que los temas de asilo, inmigración y control fronterizo pasarán a ser
tratados como el resto de ámbitos del Primer Pilar. Esto significa, codecisión
63
con el
Parlamento Europeo y sistema de mayoría cualificada en el Consejo de Ministros JAI,
tal y como ya instauraba el Texto Constitucional, y la mayoría cualificada en los temas
de inmigración, asilo y control de fronteras. Debe considerarse como positiva la
voluntad por parte de los Estados en reafirmar estos cambios en el sistema institucional
a pesar de que el texto constitucional no ha sido votado aún. 64
A parte de inmigración y asilo, el Programa de la Haya también tiene una parte dedicada
a lucha contra el terrorismo. El recuerdo de la tragedia en la red de cercanías del metro
de Madrid todavía está muy presente, de forma que el Programa de la Haya dedica
buena parte de sus propuestas a mejorar la política antiterrorista. Tal y como señala el
artículo 2.2 del Programa, se pide a los Estados Miembros que no sólo dirijan sus
62
La Organización Statewatch afirmó en su momento que esa medida está en contra de la Convención
Europea de Derechos Humanos y Libertades Fundamentales la cual pr ohíbe los retornos en grupo, y que
el Parlamento Europeo se había anunciado en contra por ser una “práctica deplorable”
63
El procedimiento de codecisión (artículo 251 del Tratado CE) fue creado por el Tratado de Maastricht.
Da al Parlamento Europeo el poder de adoptar actos conjuntamente con el Consejo de la Unión Europea.
El procedimiento de codecisión supone una, dos o tres lecturas. Tiene por efecto multiplicar los contactos
entre el Parlamento y el Consejo, los colegisladores, y con la Comisión Europea .
64
Durante la presidencia holandesa tienen lugar las primeras ratificaciones de la Constitución Europea.
Los Estados de Lituania (11 de noviembre de 2004)y Hungría (20 de diciembre de 2004) son los primeros
en aprobar el texto en sus Cámaras legislativas.
62
ELISABET ALBAREDA
acciones a mantener su propia seguridad, s ino que perciban esta seguridad enmarcada
en un todo, dependiendo de la seguridad global del continente.
El Programa de la Haya enfatiza de nuevo la importancia del intercambio fluido de
inteligencia e información. Los sistemas de inteligencia deben comba tir las amenazas a
la seguridad nacional, pero también a la seguridad de otros miembros. Se propone que a
partir del 1 de Enero de 2005, el SitCen ( situation centre) del Consejo65, provea al
Consejo con un análisis estratégico de las amenazas terroristas qu e planean sobre la
Unión. Esta información provendría de los servicios de inteligencia y de seguridad de
los Estados Miembros, y en algunos casos de Europol.
De nuevo, como en la Declaración contra el Terrorismo aprobada el marzo anterior, se
recalca la n ecesidad de que Europa tenga una estrategia a largo plazo que lidie con los
factores que contribuyen a la radicalización y al reclutamiento de terroristas. La gestión
de la seguridad de una forma comprehensiva que incluya los ámbitos internos y
externos de ésta es una idea que va ganado fuerza velozmente.
En las conclusiones presidenciales del Consejo se hace un llamamiento a la Comisión
para que presente un Plan de Acción en el 2005 con acciones concretas y precisas que
desplieguen los objetivos del Programa de la Haya, así como un calendario específico
para la adopción e implementación de cada una de las medidas. Al igual que para el
Programa de Tampere, a la Comisión se le encarga elaborar una tabla de evaluación
para hacer un seguimiento preciso de la ev olución conseguida en cada una de las
medidas del programa.
El Programa de la Haya representa un paso importante en la construcción de una
política europea JAI cada vez más comprehensiva y estructurada. A diferencia de la
Declaración y el Plan de Acción an teriormente analizados, centrados esencialmente en
la lucha antiterrorista, el Programa de la Haya tiene un contenido más balanceado entre
los distintos ámbitos de justicia e interior. Sin olvidar las medidas antiterroristas,
también pone énfasis en el des arrollo de una política de asilo y de inmigración, y una
mejor gestión de las fronteras comunitarias.
65
Summary of remarks by Javier SOLANA, EU High Representative for the CFSP, on Terrorism and
Intelligence Co -operation Luxemburgo, 8 de junio de 2004.
63
ELISABET ALBAREDA
La propuesta de incorporar la codecisión en los temas de inmigración, asilo y fronteras
es un paso de gran importancia en el diseño de una política JAI pa ra la Unión Europea.
Como ya se ha dicho en anteriores ocasiones en este trabajo, los cambios que afectan a
las reglas de decisión del Consejo JAI o que implican un mayor protagonismo de las
instituciones propiamente comunitarias, como el Parlamento Europe o o la Comisión,
deben considerarse como un paso firme hacia una mayor integración.
A la hora de analizar los factores que pueden explicar el nacimiento del Programa de la
Haya, y en particular, de las medidas que allí se proponen, se observa la presencia de
elementos internos y externos a la Unión Europea. Afortunadamente los meses que
siguen a los atentados de Madrid no están caracterizados por otro ataque terrorista en
suelo europeo. Sin embargo, el recuerdo del atentado el 11 de marzo aún está muy
presente en la opinión pública, la cual requiere de los gobiernos una mayor eficacia para
combatir dicha amenaza. El Programa de la Haya quiere responder a esta inquietud de la
sociedad proponiendo una serie de medidas específicas para la lucha antiterrorista.
En el Programa de la Haya también hay una cierta influencia del factor neofuncional
spillover. Como en ocasiones anteriores, la ampliación de la Unión Europea hacia el
Este provoca una cierta preocupación por las consecuencias negativas que ésta puede
conllevar. Esa percepción siempre ha influido “positivamente” para que ciertos temas de
la agenda JAI avanzasen más hacia una mayor integración o comunitarización. La
entrada de nuevos Estados en la Unión se convierte en una realidad a partir del 1 de
Mayo de 2004, y esto genera de nuevo un escenario favorecedor para avanzar hacia una
mayor integración en estos temas. La percepción de que el control de las fronteras de
estos nuevos miembros no es la adecuada aún sigue presente. Así es que la presión para
continuar mejorando, en la medida de lo posible, las estructuras policiales,
administrativas y judiciales de estos Estados, es un estímulo para el desarrollo
continuado de la política JAI de los 25.
En el Programa de la Haya también puede observarse cierta “pr eocupación por la
transparencia y la democracia”. En este sentido, caben destacar los informes de
evaluación que la Comisión debe presentar anualmente tanto al Consejo, como al
Parlamento Europeo y los parlamentos nacionales. Las evaluaciones sobre el prog reso
alcanzado en cada uno de los objetivos operativos del Programa de la Haya deberán ser
sistemáticas, objetivas, imparciales y eficientes .
64
ELISABET ALBAREDA
También es importante destacar la nueva misión de la Comisión surgida a raíz del
Programa de la Haya. Se encarga a la Comisión la elaboración de un informe sobre
cómo mejorar el rol de la Eurocámara y de los parlamentos nacionales en la evaluación
de las actividades de Eurojust y en el escrutinio de las acciones de Europol.
En el Programa de la Haya también se pued e observar como se intenta responder a las
críticas que la Unión Europa había recibido con relación a la falta de protección de
datos personales, y a la violación de derechos humanos en sus prácticas de repatriación.
En el Programa pone especial atención en insistir que la Unión siempre actuará en base
al respeto de los derechos humanos.
El principio de subsidiariedad es un factor interno sin especial influencia en ese periodo.
Es muy significativo, como se explica en los informes a cerca de la Cumbre de la Haya,
el hecho de que se pida al Primer Ministro del Reino Unido, Tony Blair que no use la
cláusula de “opt out” que tantas veces había usado en el pasado para auto -excluirse de
iniciativas de carácter integrador, como el Acuerdo de Schengen. De esta fo rma el
programa de la Haya es aprobado con el voto favorable de los 25 miembros de la Unión
Europea, dando una especial fuerza a las intenciones de dicho programa por construir
una área de libertad, justicia y seguridad.
Al igual que el Programa de Tamper e en su momento, el Programa de la Haya contiene
una gran variedad de medidas que posibilitan la creación de un espacio europeo de
libertad, seguridad y justicia cada vez más integrado. Se ha podido comprobar que a
diferencia de los anteriores documentos a nalizados, como el Plan de Acción contra el
terrorismo, este programa elaborado durante la Presidencia de la Haya intercede en una
gran variedad de temas JAI, a parte de la política antiterrorista. De la misma forma, el
carácter del documento recupera el espíritu del texto constitucional con propuestas
ambiciosas como la creación de una política de inmigración y asilo comunes, y el
sistema de mayoría cualificada para estos temas.
65
ELISABET ALBAREDA
6.9
MEDIDAS TOMADAS EN EL 2005 DESPUÉS DE LONDRES, 7 DE JULIO,
2005:
El 2005 es un año caracterizado por un gran dinamismo en el ámbito de JAI europeo
causado no sólo por la voluntad de desarrollar el Programa de la Haya, sino también por
la irrupción imprevista de una serie de fenómenos en la Unión. Por un lado el Programa
de la Haya deja instaurados unos objetivos que a lo lago de cinco años van a tener que
ser monitoreados por la Comisión Europea a través de un cuadro o tabla de evaluación
(scoreboard). El Plan de Acción de la Comisión que traduce los grandes principios del
Programa en objetivos operativos es aprobado en Mayo de 2005 por el Consejo. 66
Por el otro lado, la Unión vive dos episodios críticos en el 2005, en los cuales se pone
en entredicho la cohesión entre los Estados de la UE y la confianza de los ciudadanos
europeos hacia sus representantes políticos. Es importante poner especial atención a
estas dos situaciones porque si bien están poco relacionadas con el ámbito JAI que aquí
se estudia, sí son dos elementos influyentes en el posterior desarrollo de esta política.
En mayo de 2005 la Presidencia Luxemburguesa y el resto de estados de la UE ven con
sorpresa que no toda la población europea abraza las aspiraciones recogidas en la nueva
Constitución Europea. En pleno proceso de ratificación del texto constitucional, l os
franceses y holandeses votan negativamente en los referendun del 12 y el 12 de Mayo
respectivamente. Este hecho causa cierta sorpresa, pues hasta ese momento la atmósfera
que se respira en el proceso de ratificación es relativamente positiva, sobre todo después
de que el voto del referéndum español sale favorable. 67
Existen distintas explicaciones para explicar el voto negativo en Francia y Holanda. Se
ha interpretado como una negativa directa a que la Unión creciera aún más después de
la última ampliac ión hacia el este. Pero también se ha entendido como una crítica a los
políticos europeos por el estancamiento económico que sufre Europa y los problemas
sociales existentes generados como consecuencia. Pero independientemente de las
66
Plan de acción quinquenal para llevar a termino el programa de la Haya 10 de mayo de 2005..
http://www.europa.eu.int/comm/justice_home/news/information_dossiers/the_hague_priorities/index_en.
htm
67
España es el primer Estado Miembro que somete el texto constitucional a consulta popular, el 20 de
febrero de 2005. Un resultado favorable del 76.73% lanza gran des expectativas sobre el proceso de
ratificación posterior en el resto de estados miembros.
66
ELISABET ALBAREDA
razones que motivan a franceses y a holandeses para no aceptar la Constitución, lo que
sí se pone de manifiesto es la ineficacia de los líderes europeos y las instituciones
comunitarias a la hora de explicar a los ciudadanos qué proyecto de Unión Europea
quieren, es decir, haci a donde tienen intención de dirigir la Unión Europea en los
próximos años.
A este momento de baja credibilidad de la Unión Europea, se le suma la incapacidad de
los Estados Miembros para acordar los presupuestos del periodo 2007-2013. La
cuestión del “rebate británico” vuelve a plantearse en la mesa de negociaciones, tal y
como lo hizo Margaret Thatcher cuando llegó por primera vez al Número 10 de
Downing Street en 1979 68. Aquel episodio en la historia de las comunidades europeas es
importante, en la medida que la cuestión del rebate británico mantuvo monopolizadas
las distintas cumbres europeas en los primeros años de la década de los ochenta siendo
imposible el progreso en otras áreas, como por ejemplo, la del Mercado Único 69. En
Junio del 2005, la cuestión del rebate británico vuelve a plantearse por Inglaterra y
Holanda, generando un clima de malestar y de desconfianza por parte de políticos y
ciudadanos, y por lo tanto, arriesgando el desarrollo general de la Unión Europea.
El 1 de julio de 2005 el Rei no Unido toma el relevo a Luxemburgo y asume la
Presidencia de la UE dispuesta a acabar con la imagen de eterna desconfiada hacia una
una mayor integración europea. 70 Tony Blair manifiesta su voluntad de llegar a un
acuerdo a cerca de los presupuestos antes de que finalice el semestre, y asegura tener el
propósito de reencaminar el proceso de ratificación del texto constitucional. Estos temas
se añaden a una ya de por sí apretada agenda de la Presidencia Británica, la cual ya
había anunciado que su mandato estaría en parte dedicado a impulsar la flexibilización
económica y el desarrollo del continente Africano 71.
68
Desmon Dinan, (1999) Ever Closer Union, Boulder, Colonia.
La Cumbre de Fountainebleu de 1984 zanjó ese problema llegando a un acuerdo satisfactorio para
todos
70
En este clima un tanto pesimista, Tony Blair empieza su mandato con el propósito de devolver la
confianza a los ciudadanos en el proyecto europeo. La posición que históricamente ha tenido el Reino
Unido con respecto a una integración mayor de la Unión, no pronostica, sin embargo, grandes éxitos,
puesto que es sabido que Inglaterra siempre ha querido distanciarse de aquellos Estados que han
promovido una mayor integración.
71
La presidencia Británica quiere desarrollar una estrategia de largo plazo par Áfri ca en vistas a la
Cumbre de la ONU. Se busca establecer un compromiso para el largo plazo para ahondar en el desarrollo
del buen gobierno, la paz y la seguridad y el acceso a los servicios básicos, el comercio y el crecimiento
económico.
69
67
ELISABET ALBAREDA
A pesar de que ninguna de los dos episodios afecta directamente al área JAI, el clima de
desanimo general afectará indirectamente al desarrollo de l a política JAI, sobre todo,
varios meses después, cuando Europa vuelve a sufrir un ataque terrorista. Y es que una
semana después de iniciarse el mandato británico, Blair se ve obligado a reformular las
prioridades de su agenda europea. La mañana del jueve s 7 de Julio de 2005, la ciudad de
Londres amanece sobresaltada por la acción del terrorismo islámico cometida contra
tres líneas de metro y en un autobús público. Europa y los europeos vuelven a demostrar
su rechazo frontal al terrorismo como ya lo hicier on en su momento ante los atentados
en Madrid, y previamente, ante los ataques en Estados Unidos 72.
La respuesta política no se hace esperar. Charles Clark, responsable de la Cartera de
Interior del Reino Unido hace un llamamiento a la celebración de un C onsejo
extraordinario de ministros JAI el día 13 de Julio de 2005. Los ataques en el corazón
londinense, vuelven a poner presión a los Estados Miembros para que mejoren la
política JAI.
En esa reunión se decide impulsar una medida para hacer obligatoria
la retención de
todos los datos provenientes del trafico de telecomunicaciones. Esta medida que ya
había sido propuesta en 28 Abril 2004 por el mismo Reino Unido, Francia, Irlanda y
Suecia, pero el Parlamento Europeo se había pronunciado en contra. Después de los
atentados de Londres, la Presidencia Británica vuelve a insistir en la necesidad de
introducir esta medida en la agenda política.
Para calmar posibles nuevas criticas, se le encarga a la Comisión que elabore una
propuesta de documento sobre el principio de disponibilidad y de la protección de datos
retención de datos de trafico de comunicaciones .73
72
Un día después de los ataques del 11-S, el influyente periódico francés Le Monde publicó una editorial
con el título: Jean-Marie Colombani, "Nous sommes tous Américains," Le Monde, September 13, 2001.
73
13 July 2005, Justice and Home Affairs Council in its Declaration o n the EU response to the London
bombings called on the Commission to present proposals regarding the principle of availability and data
protection in the third pillar by O ctober 2005T
68
ELISABET ALBAREDA
El 28 de Septiembre, la Comisión adopta un extenso paquete de medidas dirigido a
incrementar la eficacia de la lucha antiterrorista para que sean apro badas en el próximo
Consejo Europeo. También se propone destinar 7 millones de euros para un proyecto
piloto en el área de la prevención, preparación y respuesta a ataques terroristas, así
como la adopción del Convenio del Consejo de Europa sobre el blanqu eo de dinero y la
financiación del terrorismo.
La lucha antiterrorista vuelve a ser la primera prioridad después del 7 de julio, pero el
resto de ámbitos de JAI no dejan de desarrollarse. En este sentido, la Comisión continua
con el cometido de implementa r el Programa de la Haya. Por un lado se quiere seguir
desarrollando la cooperación policial transfronteriza, tal y como se indica en dicho
Programa. El 19 de Julio la Comisión elabora una propuesta de decisión sobre la mejora
de la cooperación policial en tre los Estados Miembros, lo cual comporta la
enmendación la Convención que dio lugar a la implementación del Acuerdo de
Schengen.
Tampoco se pierde de vista el Programa de la haya en cuanto a la cooperación judicial.
El Comisario Frattini inaugura la Red de Entrenamiento Judicial Europea señalando la
necesidad de que exista un excelente entrenamiento de los jueces y magistrados
europeos con el fin de crear un verdadero espacio de Libertad, Seguridad y Justicia para
todos. La media fomenta la cooperación entre jueces y magistrados en la medida que
éstos son capaces de conocer las prácticas y las formas de proceder de sus homólogos
en otros estados miembros, generando confianza y permitiendo la cooperación entre
sistemas legales y judiciales distintos.
74
El desarrollo del ámbito JAI de la UE es muy activo durante el 2005, sobre todo durante
la Presidencia británica. Es importante destacar que se avanza esencialmente en el
ámbito de la cooperación y la europeización, dejando al margen aspiraciones más
federali stas. Entre las medidas desarrolladas después de los ataques terroristas en
Londres, no existe por parte de los políticos una voluntad de implicar más a las
instituciones comunitarias en la toma de decisiones del ámbito JAI, como se había
74
Frattini, F .Vice -President Franco Commissioner responsible for Justi ce, Freedom and Security
“Towards an EU Strategy for CollectiveSecurity - Can governments respond to global terrorism with a
collective policy?”New Defence Agenda Conference Brussels, 3 February 2005, SPEECH/05/69.
69
ELISABET ALBAREDA
hecho en periodos anteriores 75. El contexto de crisis y escepticismo hacia mayor
integración generado a partir de las crisis desembocadas después del rechazo a al
Constitución y después de no aprobarse los presupuestos, influyen sin ningún otro
remedio al carácter de las d ecisiones tomadas.
A la hora de analizar los elementos que influyen en las medidas y acciones tomadas en
el ámbito JAI, el elemento externo del ataque terrorista destaca por encima de los
demás. Los atentados de Londres del 7 de Julio de 2005 ponen de nue vo presión a los
líderes europeos para la construcción de una política JAI más efectiva. Ante un
elemento externo de tal magnitud, y ante la conmoción que supone para la sociedad, es
lógico y entendible que la respuesta no se haga esperar por parte de las autoridades.
La inmediata celebración de un Consejo JAI extraordinario pocos días después del
atentado, y la rapidez en la que se proponen y aprueban medidas antiterroristas obedece
a la voluntad de los políticos, no sólo de dar respuesta a este tipo de amenazas y a estar
preparados para prevenir futuras situaciones similares, sino también a la voluntad de
transmitir un mensaje de control de la situación a los ciudadanos.
De hecho una muestra de esta voluntad de reaccionar rápidamente ante nuevos posibl es
atentados es la propuesta de controlar el tráfico de telecomunicaciones. Como ya se ha
dicho anteriormente, la presidencia británica quiere tirar para adelante una propuesta
que había sido ampliamente debatida un año anterior, pero que según el Reino Un ido y
otros países era necesario volver a introducir en la agenda política. La propuesta de
decisión marco en la que se basan es del 28 de Abril de 2004 y había sido respaldada en
su momento por el Reino Unido, Suecia, Francia e Irlanda 76.
En este periodo no se detecta ninguna influencia de la ideología federalista en la toma
de decisiones y medidas JAI. No se propone la creación de ninguna agencia
centralizadora, ni se aumentan las competencias de las ya existentes, como Europol. Sin
75
El periodo en el que se aprueba el programa de la haya o un año antes cuando se aprueba el texto
constitucional
76
Draft Framework Decision 2004/8958 of 28 April 2004 on the retention of data processed and stored in
connection with the provision of publicly available electronic communications se rvices or data on public
communications networks for the purpose of prevention, investigation, detection and prosecution of crime
and criminal offences including terrorism, Council of the European Union, Brussels.
70
ELISABET ALBAREDA
embargo, sí se puede observar un cierto spillover de un ámbito a otro. Desde los
atentados del 11 de septiembre de 2001 parece que ha habido una conexión inevitable
entre la política antiterrorista y las otras áreas de justicia e interior. Así se ha hablado, a
veces de forma un poco ligera para algunos, los peligros de la inmigración, insinuando
que una comunidad inmigrante islámica mayor pone más riesgos a la población
autóctona al estar la primera más predispuesta a los atentados terroristas. El spillover
existe en la medid a que el ataque terrorista hace aumentar el miedo, y éste la presión
social para que continuar estrechando la cooperación policial y judicial, y para avanzar
en el diseño de una política de inmigración y asilo, y que se gestione también de igual
firma la i nmigración ilegal, al tiempo que se quiere más aún siguiendo los preceptos del
Programa de la Haya
En las medidas aprobadas por el Consejo también se percibe una cierta voluntad de
calmar preocupaciones a cerca de la posible intrusión de la Unión Europea en las esferas
más privadas de los ciudadanos, así como de aumentar la responsabilidad democrática
en el Tercer Pilar.
Las acciones terroristas del 11-S y el 11--M activaron medidas antiterroristas de todo
tipo, algunas más polémicas que otras, generando críticas por parte de la opinión
publica y los grupos cívicos pro derechos humanos. Como ya se ha explicado antes, el
Parlamento se había pronunciado sobre la iniciativa propuesta por el Reino Unido,
Irlanda, Austria y Francia en el 2004 para obligar a la s empresas de telefonía móvil a
guardar toda los registros de las llamadas y mensajes enviados por los usuarios, y que
después de los atentados de Londres, se vuelve a poner sobre la mesa.
En la segunda propuesta de julio de 2005, liderada por la presiden cia británica sin
embargo, se percibe una cierta voluntad del Consejo para calmar las inquietudes
despertadas a cerca del impacto que dicha medida puede tener en los derechos humanos
y libertades individuales. El Consejo encarga a la Comisión Europea el es tudio de cómo
pueden garantizarse la privacidad y otros derechos fundamentales en la recogida de
estos datos y en su almacenamiento.
En este periodo el factor interno del principio de subsidiariedad también está presente.
El hecho de que la mayor parte d e decisiones están solamente orientadas a fomentar una
71
ELISABET ALBAREDA
cooperación más eficiente entre agencias policiales y judiciales, sin haber ninguna
mención a una mayor transferencia de competencias JAI a la Unión, es una prueba de
ello. Parece que los malos resulta dos del referéndum en Francia y en los Países bajos y
el desacuerdo para aprobar los presupuestos generales moderan a los líderes europeos a
la hora de cantar las virtudes de una unión más fuerte y más integrada.
Los ataques terroristas del 7 de Julio es el factor principal para explicar los avances que
se han producido en este periodo en el ámbito JAI. A pesar del gran impacto que causa
un suceso como éste en la sociedad, y el impulso potencial que éste tiene para el
establecimiento de una política JAI má s integrada y coherente, la existencia de una
situación previa de crisis en de la Unión, esta fuerza a ese proceso. En el momento d de
los atentados, las distintas “crisis” en el seno de la Unión aún están presentes y de
alguna forma influyen en el caráct er de las medidas y acciones tomadas. Ante el rechazo
de la Constitución en dos países y los problemas generados por la falta de acuerdo en el
presupuesto de la Unión los factores internos como el principio de subsidiariedad se
activan, y principios como e l del federalismo desaparecen, sacando fuerza al impulso
que en teoría se hubiera podido ganar en la política JAI.
El carácter estado-centrista, aun predominante en el área JAI, impide que las medidas
nacidas después del 7 -J sean mucho más que medidas de carácter cooperativo.
Cualquier invitación para desarrollar una política más “comunitaria” o “supranacional”
se intenta evitar, ya que puede poner de manifiesto la desconfianza de los gobiernos y la
reticencia en profundizar en esta política. Dicha situac ión sólo provocaría una mayor
crisis en Europa, ya que se pondría de manifiesto la falta de voluntad política y de
rumbo de la Unión Europea, dañando aun más la imagen de la UE ante los ciudadanos.
Durante la Presidencia británica no hay duda de que se dan pasos importantes en el
diseño de una política JAI. La cooperación es la herramienta básica a través de la cual
los estados miembros quieren diseñar esta política. El clima de desánimo que se respira
tras las ratificaciones fallidas en Francia y Holand a y la falta de acuerdo en los
presupuestos merman la aparición de otro tipo de formas de integración, que pueden
considerarse más radicales. Los líderes europeos se encuentran en un momento de
reflexión sobre cuál ha de ser el mensaje a la población sobre el futuro de la Unión y
cuál ha de ser la estrategia.
72
ELISABET ALBAREDA
6.10 CONCLUSIÓN DEL ANÁLISIS DE LA EVOLUCIÓN DEL ÁMBITO JAI:
Lo que se ha pretendido en esta larga sección es analizar la evolución de la política JAI
de la Unión Europea, reconociendo ciertos parámetros que aparecen repetidamente a lo
largo de la historia. Se ha podido observar como existen cinco factores que han
influenciado, en mayor o en menor medida, en cada una de las decisiones y pasos que la
política JAI ha ido tomando.
Por un lado, la presencia intermitente de un cierto " spillover” aparece y desaparece cada
vez que la Unión avanza en otras áreas, ya sea profundizando en el proceso de
integración o extendiendo la Unión a nuevos miembros. Se ha visto de hecho que el
“spillover” no se manifi esta exactamente como los teóricos neofuncionalistas predecían.
Éstos señalaban que la integración en una área de la realidad provoca directamente una
mayor integración en otra esfera política. Sin embargo, en el ámbito JAI, el “ spillover”
es resultado de una percepción de los ciudadanos y de los líderes europeos sobre las
consecuencias negativas que pueden traducirse de cualquier iniciativa o decisión de la
Unión Europea.
Por ejemplo, incorporar el sistema Schengen a la Unión Europea acrecentó los temore s
de que la criminalidad aumentaría, ya que se pensaba que la circulación de los
criminales por todos los Estados de la Unión resultaría más fácil. Otro ejemplo de
"spillover" que ha afectado al desarrollo del ámbito JAI es la ampliación de la UE hacia
el Este de Europa. Como se ha dicho en la sección anterior, la idea de que nuevos países
iban a incorporarse a la Unión provocó el temor a una mayor criminalidad. Se pensaba
que las fronteras porosas y poco vigiladas de los nuevos Estados no podrían evitar la
entrada de inmigrantes ilegales a la Unión, y que eso conllevaría una mayor acción del
crimen organizado Europa.
Junto con este factor neofuncionalista del " spillover", la ideología federalista también ha
permitido que la política JAI vaya adquiriendo al gunas características “comunitarias” o
“supranacionalizadoras” a través de un cierto incremento del papel de las instituciones
europeas. Se ha podido comprobar como el rol de la Comisión ha aumentado
sensiblemente en el diseño de la política gracias a su d erecho de proponer legislación en
73
ELISABET ALBAREDA
las áreas de inmigración, asilo, fronteras y cooperación judicial en materia civil, y como
el Parlamento Europeo ha ganado el derecho de colegislar con el Consejo en estas
mismas áreas. La protección de derechos humanos y libertades individuales, así como
la demanda de un mayor control democrático sobre la actividad de las agencias y
órganos creados para gestionar el ámbito JAI, también ha tenido su efecto en el
desarrollo de una política JAI.
No parece haber duda alguna , sin embargo, que aquello que ha influido más en el diseño
de la política JAI europea han sido los distintos atentados terroristas vividos en los
últimos años en Occidente. Desde la aún imborrable mañana del 11 de septiembre del
2001, el terrorismo islámi co internacional se ha convertido en una de las mayores
preocupaciones para la Unión Europea, contra la cual se ha querido luchar desde todos
los ángulos, policial, legal, financiero, cultural, tal y como señala el Alto Representante
para la Política Europ ea de Seguridad Común. 77 Numerosas medidas y planes han
nacido como reacción a los atentados del 11- S y se han ido complementando con otros
después de los atentados sufridos en suelo europeo.
Sin embargo, el principio de subsidiariedad, es un factor que también ha aparecido con
frecuencia en el análisis de la evolución del ámbito JAI. La insistencia de los Estados
por mantener sus poderes en aquellos temas que afectan directamente a la soberanía
nacional, ha supuesto un freno a los distintos intentos que ha habido por instaurar
mayores elementos comunitarizadores en el ámbito JAI.
La evolución de la política JAI ha estado influenciada por la combinación de estos
factores internos y externos, los cuales se han manifestado con una mayor o menor
intensida d en distintos momentos.
Al traducir esta evolución de la política JAI en el diagrama teórico diseñado en la parte
inicial de este trabajo, se puede concluir que la política JAI siempre se ha situado en la
“zona” o en la “mitad” intergubernamental. Es de cir, si bien es cierto que durante este
medio siglo analizado, la política JAI se ha alejado de posiciones meramente estado centristas y ha ido adquiriendo poco a poco ciertos elementos “comunitarizadores”, no
77
Council of the European Union, A secure Europe in a better world, Brussels 12 December 2003, 14 p.
74
ELISABET ALBAREDA
se puede afirmar en ningún caso que la polític a JAI sea comunitaria. Como se ha
comprobado, los pasos dados hacia una
mayor “supranacionalización” han estado
basados mayoritariamente en el fortalecimiento de la cooperación y en la europeización
y no tanto en transferir mayores competencias a las comu nidades europeas. La política
JAI es fundamentalmente intergubernamental, aunque no se puede menospreciar el
modesto incremento de poderes que han adquirido tanto la Comisión como el
Parlamento en ciertos ámbitos, como inmigración y asilo, cooperación fron teriza y
cooperación judicial en materia civil, así como el voto por mayoría cualificada con los
que se deciden estos temas en el Consejo.
Estas son unas características que no parece que vayan a cambiar. La política JAI es
timoneada por un grado import ante de intergubernamentalismo, pero como se ha podido
comprobar, permite una cierta integración, ya sea a través de la cooperación, la
aproximación de leyes, la puesta en marcha de grupos de trabajo conjuntos, y a través
de una mayor implicación de las in stituciones supranacionales en el proceso de toma de
decisiones.
En el tema de la cooperación y la europeización, es donde más cosas se han conseguido,
pero aún existen ciertos problemas para que su desarrollo sea el óptimo. La trasposición
de leyes en los ordenamientos legislativos nacionales continúa dependiendo de la
voluntad y la disposición de los Estados, con lo cual el proceso siempre se alarga y
puede llegar incluso a deteriorarse. Adicionalmente, la cooperación policial y judicial
tampoco se desarrolla al máximo nivel, ya que como se ha visto, los existen numerosos
problemas de confianza entre agentes policiales y autoridades judiciales de un país y
otro.
75
ELISABET ALBAREDA
CARACTERÍSTICAS DE LA POLÍTICA DE JUSTICIA Y ASUNTOS INTERNOS EN
LA UNIÓN EUROPEA
La política JAI a día de hoy poco tiene que ver con aquel ámbito que introdujo el
Tratado de Maastricht en su Tercer Pilar, y menos aún con las iniciativas desarrolladas a
anteriores a 1991. A través del análisis de la evolución que ha sufrido este ámbito
político a lo largo del tiempo, se han podido observar distintos intentos por introducir
elementos “comunitarios”. Dichos intentos han estado normalmente impulsados por las
instituciones comunitarias en momentos en los que las circunstancias externas y int ernas
a la Unión requerían una mayor eficacia para gestionar los temas de JAI. Esta voluntad,
sin embargo, se ha visto contrapuesta por un constante escepticismo hacia una mayor
integración en este ámbito.
Los temas de seguridad, justicia, y libertad de los individuos forman parte del núcleo
duro de la soberanía nacional de los Estados , convirtiendo a éstos en celosos guardianes
de dichas competencias. Aunque no siempre se ha manifestado con al misma intensidad,
el escepticismo hacia una mayor integració n es constante a lo largo del periodo
analizado. Cada uno de los pasos dados en el ámbito JAI es el resultado de una
contraposición de fuerzas opuestas entre la voluntad de introducir elementos
supranacionalizadores y la desconfianza de avanzar en este sen tido.
En la actualidad, la política JAI es una política donde el elemento intergubernamental
aún prima por encima del elemento supranacional. Nos encontramos ante una política
JAI que ha ido adquiriendo ciertos elementos “comunitarizadores”, aunque sin llegar a
los niveles que presentan la Política Agraria Común o el Mercado Común. Como se ha
podido comprobar en el análisis de la evolución de la política, los cambios se han
caracterizado generalmente por un incremento de la cooperación y europeización, p ero
no tanto por un incremento de las competencias a las instituciones comunitarias.
Llegados a este punto, es importante destacar aquellas características esenciales que
conforman la política JAI. Para ello se pondrá una especial atención al sistema de toma
de decisiones en el Consejo de Ministros de Justicia y Asuntos Internos, al papel de las
76
ELISABET ALBAREDA
instituciones comunitarias y de los actores encargados de la implementación de dichas
decisiones, así como también se observará qué efectos tienen éstas sobre los ciudadanos.
7.1
SISTEMA DE DECISIÓN POLÍTICA EN EL CONSEJO JAI:
Los Gobiernos centrales tienen un papel crucial en la definición de la política JAI. Este
protagonismo dominante de los estados se refleja en el sistema de toma de decisiones en
el Consejo. La principal característica del ámbito JAI de la Unión Europea es que no
goza de un sistema único en la toma de decisiones. Mientras que los temas de
inmigración, asilo, gestión de fronteras y cooperación judicial en materia civil
pertenecen al Primer Pi lar, y por lo tanto son tratadas a través del sistema comunitario 78,
el resto de temas siguen las pautas marcadas por Maastricht donde se establecía el
método intergubernamental.
Así pues la mayoría de temas de JAI se continúan decidiendo a través de la r egla de la
unanimidad principalmente. La unanimidad es la herramienta básica de los Estados
para gestionar aquellos temas de JAI que más afectan a su soberanía. Cualquier medida
o acción tomada en el ámbito de justicia e interior de la Unión Europea, está respaldada
por todos y cada uno de los 25 miembros de la Unión. Solamente a los temas de
inmigración, asilo y fronteras se les aplica el sistema de voto por mayoría cualificada,
aunque como se ha podido comprobar en este trabajo, el camino para llegar a e ste punto
ha sido arduo y lento.
El sistema de decisión política en el consejo JAI no sólo es confuso, sino también poco
eficaz. 79 Por ejemplo, si un sólo Estado está en desacuerdo con el resto sobre una
determinada decisión, sólo el Consejo Europeo tiene oportunidad de eliminar el
obstáculo.
La división de los temas JAI en dos pilares provoca también el uso de instrumentos
legales distintos, según el tema tratado. Por un lado existen las leyes y leyes marco para
78
Se ha podido comprobar sin embargo que estos temas “comunitarizados” no se les ha aplicado la regla
de la mayoria cualificada ahsta mucho más tarde. Durante mucho tiempo se ha continuado aplica ndo la
unanimidad. El tratado constitucional una vez ratificado establecerá el sistema mayoritario para la
mayoría de temas JAI.
79
Heather Grabbe
77
ELISABET ALBAREDA
el primer pilar, y por el otro las decisio nes, las decisiones marco y convenios para los
temas del tercer pilar.
80
Las decisiones marco típicas del tercer Pilar buscan la armonización de los resultados, y
no tanto de las leyes, puesto que se ha comprobado que es una cuestión prácticamente
imposib le. Como ya se ha explicado con anterioridad, la decisión marco impone a los
Estados alcanzar ciertos resultados, dejando vía libre la forma en la que se quiere
conseguir. Pero incluso así, se ha comprobado la existencia de problemas a la hora de
adaptar las decisiones marco a los sistemas legislativos nacionales, pues en ocasiones es
necesaria la reforma de la Constitución. 81
El terrorismo internacional ha tenido una gran incidencia como factor para desarrollar
la política JAI, provocando en el mayor de l os casos un aumento de la cooperación
policial y judicial, aunque sin lograr una transferencia de estas competencias a la Unión
Europea. Los Estados Miembros son conscientes de que existen problemas los cuales
exigen de una solución global. Sin embargo, se prefiere que las medidas tomadas estén
basadas en la voluntad de todos y cada uno de los gobiernos, y que nazcan de la
coordinación y el debate entre todos.
El sistema de decisión política del ámbito JAI no parece que vaya a sufrir grandes
cambios, viendo la desconfianza presente entre los Estados a ceder mayores
competencias a la Unión, y más si se trata del ámbito de justicia, libertad y seguridad.
Los temas de inmigración, asilo y aduanas presentan, en este sentido una excepción,
pero vista la lentit ud con la que se ha logrado la aplicación del sistema de mayoría
cualificada, hace difícil pensar que el resto de ámbitos de JAI, mucho más cercanos al
núcleo duro de la soberanía estatal, seguirán el mismo curso.
7.2
ROL DE LAS OTRAS INSTITUCIONES COMUNITARIAS:
80
Estos instrumentos del Título VI del Tratado de la Unión Europea sustituyen a la “Acción común”
desde la entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam.
81
El Tribunal Constitucional de Alemania ha declarado que la trasposición de la decison amrco
estableciendo la Euroorden no se adecuaba al texto constitucional alemán.
78
ELISABET ALBAREDA
La Comisión y el Parlamento Europeo han adquirido ciertas responsabilidades en el
ámbito de justicia e interior a lo largo del tiempo. A pesar de que el protagonismo
principal a la hora de diseñar la política JAI es de los Estados, esta política ya n o se
caracteriza por un estado-centrismo puro y absoluto. La lenta, pero progresiva
participación de las instituciones supranacionales en el ámbito JAI ha creado una
dinámica especial en la cual los gobiernos no son ajenos a las comunicaciones y
opiniones del Parlamento y la Comisión o a los dictámenes del Tribunal de Justicia
Europeo.
Los gobiernos son los únicos responsables de tomar decisiones en el ámbito JAI, pero
éstos no deciden con una llana y absoluta libertad, sin tener en cuenta las opiniones y
juicios de las instituciones comunitarias. El Parlamento Europeo ha logrado colegislar
con el Consejo en los temas de asilo, inmigración y gestión de fronteras, y tiene el
derecho a ser informado en el resto de temas, y por lo tanto a emitir una opinión. E stas
opiniones y pronunciaciones crean una influencia indirecta en los Estados, ya que el
Parlamento Europeo no deja de ser un reflejo de la opinión de los ciudadanos. Ignorar
las opiniones de la Eurocámara no es conveniente para el Consejo, ya que el obje tivo
final de cualquier política es que sea aceptada por los ciudadanos. El ejemplo más claro
se ha visto en el ultimo periodo analizado, en el que la presidencia británica ha querido
impulsar una medida para la retención de datos telefónicos asegurando qu e se respetarán
los derechos individuales, respondiendo a una opinión emitida por el Parlamento
Europeo.
La Comisión Europea dispone del derecho a proponer legislación en los temas JAI. En
este sentido también se puede afirmar que existe una cierta influe ncia de la Comisión en
las decisiones que se toman en el Consejo JAI. La presentación de una propuesta
legislativa por parte de la Comisión, en la cual se obliga a los Estados adoptar o
rechazar completamente, se puede interpretar como una medida de fuerza que tiene la
Comisión. Para aquellos temas que aún pertenecen en el tercer pilar, la presión es más
diluida, puesto que los Estados tienen más margen de maniobra para modificar la
propuesta legislativa.
El Tribunal de Justicia Europeo dispone de un man dato muy limitado sobre las
cuestiones JAI, así es que tiene poco margen de maniobra para revisar legislación. No
79
ELISABET ALBAREDA
tiene jurisdicción para determinar si Europol se ha excedido en sus poderes, o si las
fuerzas del orden nacionales se han salido fuera de sus competencias en una operación
aprobada por la UE. Tampoco puede exigir a los Estados a cumplir con sus promesas.
7.3
ROL
DE LAS AUTORIDADES POLICIALES Y JUDICIALES EN LA
IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA JAI:
Para seguir caracterizando la política JAI es n ecesario observar qué papel desarrollan
aquellos actores que se encargan de implementar las decisiones tomadas en el Consejo
JAI. Como se ha venido comprobando a lo largo del análisis de la evolución de esta
política, son los jueces, magistrados, agentes p oliciales y guardias fronterizos de los
distintos Estados Miembros quienes tienen esta responsabilidad. En un segundo plano
están aquellos organismos y agencias centrales europeas establecidas para agilizar la
coordinación y la cooperación entre ellos.
?
Características de la cooperación policial en la Unión Europea:
Como se ha visto en el análisis de la evolución, la cooperación policial, junto con la
cooperación judicial, es una de las medidas a la que más han recurrido los Gobiernos
nacionales cuando ha n querido fortalecer la política JAI. Sin embargo, también se ha
podido comprobar que la cooperación policial no siempre ha estado libre de fricciones.
El problema de la confianza entre las distintas agencias policiales ha sido nombrado
sucesivamente a lo largo de este trabajo, sobre todo con relación a los Nuevos Estados
recientemente incorporados a la familia de la UE.
La exigencia de una mayor cooperación policial viene acompañada por distintos
procesos de cambio que no siempre han sido fáciles de llev ar a cabo, y que han acabado
afectando a la cooperación. Tal y como Simon Dalferth señala esto tres procesos son. La
centralización de las funciones policiales, la creciente atención a la tecnología y la
profesionalización de los cuerpos policiales.
La necesidad de cooperar a diferentes niveles policiales ha elevado la posición de los
departamentos encargados de gestionar la cooperación con las otras agencias. Sin
embargo, las fuerzas centralizadoras de la cooperación europea chocan a menudo con
80
ELISABET ALBAREDA
las
difer entes
estructuras
nacionales,
especialmente
cuando
los
oficiales
supranacionales, o los oficiales nacionales de alto rango disponen de insuficiente
conocimiento sobre las prácticas de trabajo informales.
Al mismo tiempo, esta necesidad de incrementar la c ooperación exige aumentar la
eficacia y la tecnología, especialmente en la recogida de datos y en su análisis pues es
más fácil comparar y contrastar datos recogidos por distintas agencias y distintos países.
La naturaleza trasfronteriza de las bases de da tos permite la identificación de estructuras
criminales transnacionales. Para asegurar que una cooperación libre de fricciones el
objetivo máximo de los departamentos tiende a ser el de alcanzar el mayor nivel
tecnológico.
El especial interés en las altas tecnologías para luchar contra el crimen viene de la mano
con una profesionalización de la policía. La introducción de la tecnología en el trabajo
policial ha aumentado los requisitos intelectuales de la policía. La educación y las
lenguas se han converti do en un factor de gran importancia. La naturaleza cambiante del
crimen y de la importancia de la inteligencia para combatir los crímenes trasnacionales,
incrementa las demandas de distintas aptitudes analíticas dentro de la organización
policial.
Sin em bargo, la cooperación entre las fuerzas de los distintos países implica una gran
diversidad en culturas y métodos de trabajo policiales. Esto a menudo puede conllevar
problemas. En la cúspide de este choque de culturas, está el problema de la barrera del
lenguaje.
Otro elemento muy importante para la existencia de una cooperación eficiente entre
distintas agencias es el grado de compatibilidad entre ellas. De hecho un obstáculo
frecuente en la cooperación policial entre distintos Estados es la incompatibi lidad de las
estructuras organizativas, es decir, la cooperación policial se entorpece cuando la misma
competencia está asignada a distintos niveles dentro de las estructuras policiales de los
estados. Esto provoca la existencia de problemas de comunicació n de gran importancia,
así como retrasos en la reacción frente amenazas y riegos comunes a todos los Estados.
81
ELISABET ALBAREDA
Por otro lado, es frecuente también encontrar una cierta competitividad entre las
agencias de un mismo Estado, lo cual puede significar un probl ema añadido a la hora de
cooperar con el resto de agencias europeas. Como cualquier otra institución de
naturaleza burocrática, las agencias policiales también hacen todo lo posible por
mantener y extender la razón de su existencia.
Estos procesos que ya de por sí son difíciles, se complican especialmente cuando se
consideran las agencias policiales de los nuevos Estados Miembros, los cuales han
empezado estos procesos significativamente más tarde que sus homólogos de la Europa
Occidental. Debido a razone s como la corrupción y a la insuficiente protección de datos
personales en estos países, hay un alto nivel de desconfianza por parte del resto de
estados de la UE. El resultado es un alto grado de ineficacia en la cooperación entre
agencias 82. La corrupción en los nuevos Estados ha sido identificada por muchos
autores como uno de los principales problemas para la cooperación policial.
La trasposición de todo el acervo comunitario en los nuevos Estados Miembros no
estuvo seguida en todos los casos por una adecuada expansión de las estructuras
administrativas que permitieran su implementación inmediata. A pesar de las cuantiosas
inversiones realizadas en el contexto de los programas PHARE para mejorar las
estructuras administrativas, especialmente aquellas en cargadas de implementar las
medidas de JAI, su tardío establecimiento ha sido uno de los principales obstáculos para
la incorporación de los nuevos Estados en las estructuras europeas de cooperación
policial.
La inclusión de los nuevos Estados Miembros e n las nuevas estructuras de cooperación
policial europeas, como Europol, se inició tarde en el proceso de adhesión. E incluso en
aquellas ocasiones cuando eran incluidos en estructuras más generales, los oficiales de
los países candidatos estaban excluidos de las áreas más sensibles, debido a la
preocupación por la protección de datos y la corrupción, creando el sentimiento de
miembros de segunda clase y de trato desigual. 83
82
83
Bigo 2000; Mitsilegas et al. 2003; Aden 1998
Bigo 2000; Monar 2004; Mitsilegas et al. 2003; Boer 2004; Commission 2003.
82
ELISABET ALBAREDA
Las instituciones de cooperación policial, como Europol, y CEPOL, apenas se acaban
de instalar en los nuevos Estados Miembros, así es que de hecho poco tiempo han
tenido las burocracias y administraciones de estos Estados para adaptarse.
Por el contrario, los Estados Miembros de la antigua UE(15) han estado mucho más
implicados en el proceso de diseño e instauración de las instituciones, lo cual es una
ventaja porque estos Estados han sido capaces de priorizar ciertos valores y estructuras.
Sin embargo, este no es el caso de los países que deben introducirse en estas estructuras
previamente diseñadas, haciendo su integración más complicada.
Un problema añadido a la cooperación policial en los nuevos Estados Miembros de la
Unión, es la falta de una sólida confianza de los mismos ciudadanos de estos países
hacia las agencias de la ley y el orden. En Estados con una historia de regímenes no
democráticos, las relaciones entre el Estado y la sociedad no siempre son fáciles. Esto
es importante porque la evaluación de las acciones de las instituciones no está sólo
basada en medidas puramente racionales y objetivas, sino también en evaluaciones
subjetivas del público, percepciones del trabajo de la institución o agencia. Si dichas
agencias no cuentan con el apoyo de su propia población, se crea un problema de
legitimidad en las acciones que re alizan, incluyendo aquellas actividades enmarcados en
un programa de cooperación.
Los problemas de confianza entre las agencias policiales de los países de la EU(15)
están aún presentes, porque sus métodos de trabajo continúan siendo relativamente
distin tos, pero debido a que ya llevan más de dos décadas cooperando, el nivel de
confianza entre ellas es mayor que hacia las de los nuevos miembros.
A pesar de los Gobiernos han insistido en fomentar la cooperación entre las distintas
agencias policiales, p refiriéndola a otro tipo de medidas más ambiciosas como aumentar
las competencias de Europol, o creando una agencia europea de inteligencia, esta
cooperación no siempre se ha materializado de la forma más eficaz posible. La falta de
mayores niveles de conf ianza entre las agencias policiales impide que la cooperación
policial se desarrolle al máximo, desembocando así problemas de inefectividad.
83
ELISABET ALBAREDA
La cooperación en el ámbito policial también se extiende a países terceros no miembros
de la Unión Europea, puesto que se considera esencial para hacer frente a determinadas
amenazas y retos globales. Desde el 11 de septiembre la cooperación policial con los
Estados Unidos de América ha aumentado significativamente. Por desgracia esta
cooperación no se ha hecho a través de una relación Europol-FBI, por ejemplo, sino a
través de distintos convenios bilaterales entre los Estados Unidos y cada uno de los
estados europeos.
?
Características de la cooperación judicial en la Unión Europea:
La cooperación judicial es una pi eza clave en el desarrollo de la política JAI de la Unión
Europea. Y al igual que la cooperación policial ha sido una forma recurrente de los
gobiernos para ir construyendo poco a poco el espacio de libertad, seguridad y justicia
en Europa. Desde el Tratado de Ámsterdam en el que la gestión de la cooperación
judicial en los temas civiles se pasó al Primer Pilar, ha habido sucesivos intentos de ir
avanzando hacia la construcción de unas estructuras judiciales más sólidas y
homogéneas en toda la Unión.
Estos intentos, tal y como se ha visto en el análisis consisten básicamente en dos tipos
de medidas: aquellas que buscan la harmonización de los sistemas legales estatales y
aquellas que se basan en el principio de reconocimiento mutuo de las decisiones
judicia les. Ninguna de las dos medidas tiene una fácil implementación, debido a ciertos
problemas de confianza entre las distintas jurisdicciones de la Unión Europea.
La harmonización de leyes y sentencias supone una complicada tarea pues cada sistema
legal y ju dicial depende de la propia cultura e historia del país. Los distintos sistemas
legales están basados en distintas tradiciones legales, culturales e históricas
profundamente enraizadas en la sociedad. Los sistemas legales han evolucionado en el
tiempo y son de alguna forma la expresión de la respuesta que los estados miembros han
ido dando al confrontar cuestiones fundamentales a lo largo del tiempo. A veces pues es
normal encontrar diferencias con respecto a las libertades civiles, o en relación a los
poderes conferidos al Estado. Cada sistema tiene su coherencia interna, por lo cual
enmendar una ley, sin tener en cuenta todo el cuadro puede generar distorsiones. Si se
cambia un parte del sistema legal, es muy probable que tenga repercusiones en muchas
84
ELISABET ALBAREDA
otras áreas. Se hace pues comprensible que ningún Estado quiera dejar su sistema legal
a favor de otro.
De la misma forma, la homogenización de las penas para determinados crímenes es una
espinosa tarea. Es por ello que la Comisión, consciente de ello, ha em pezado sólo con la
estandarización de unas pocas penas.
El principio de reconocimiento mutuo de las decisiones judiciales es el instrumento
básico a través del cual la cooperación judicial puede avanzar de forma efectiva, puesto
que éste no implica la mo dificación de las legislaciones y sistemas penales. La parte III
del Tratado que establece una Constitución para Europa especifica claramente que la
cooperación judicial debe basarse en dicho principio, y en la aproximación, en la
medida de lo posible de l as leyes y regulaciones de unas áreas especificas. 84 Este
principio permite a las autoridades nacionales reconocer el trabajo hecho y las
decisiones tomadas por sus homólogos en otros Estados Miembros como válido en sus
propios países. Este método obvia la necesidad de una extensa y complicada
harmonización de sistemas de regulaciones y leyes nacionales.
La introducción de la Orden Europea de Detención y Entrega (Euroorden) aprobada
durante la Presidencia española es un ejemplo muy representativo del princ ipio de
reconocimiento mutuo. Con ella, la harmonización de las leyes y sentencias sólo es
mínima, ya que se espera que los Estados respeten las decisiones pronunciadas por las
cortes extranjeras, como si fueran propias. La Decisión marco sobre la Euroorde n es un
paso positivo hacia la consecución de un espacio europeo de libertad, seguridad y
justicia.
El principio de reconocimiento mutuo de decisiones judiciales y sentencias no está, sin
embargo, exento de dificultades a superar. Dar por válida una sent encia pronunciada por
un juez de otro Estado Miembro que ha basado su decisión en leyes distintas a las
propias, requiere una gran dosis de confianza hacia el sistema legal y judicial del
primero. Por desgracia esta confianza entre los jueces y magistrados de la Unión no
84
Articulo III-171 del Tratado que establece una Constitución para la Unión Europea.
85
ELISABET ALBAREDA
siempre se encuentra presente, y aparece con una menor probabilidad, cuando se refiere
al reconocimiento de los sistemas legales y judiciales de los nuevos Estados Miembros.
Como se ha podido comprobar, el lento proceso por el cual se ha traspuesto la decisión
marco de la Euroorden en algunos Estados Miembros es una prueba irrefutable de que
aún existe una cierta desconfianza entre los distintos sistemas judiciales. En enero del
2004, fecha en la cual todos los Estados deberían haber trasp uesto la decisión marco en
sus respectivas legislaciones nacionales, sólo 8 Estados habían empezado a implementar
el nuevo régimen. Incluso en la actualidad, existen algunos Estados que aún plantean
problemas para su total implementación.
85
Otra prueba de esta enraizada y constante desconfianza mutua hacia las intenciones de
los Estados Miembros y de sus sistemas judiciales, es el hecho de que tres Estados
aplicarán la euroorden de forma no retroactiva. Por lo tanto el sistema de extradición
antiguo que ha sido tantas veces descrito como “obsoleto y excesivamente burocrático”
todavía estará vigente para aquellos actos cometidos antes de 1993, en el caso de
Francia, o antes de la fecha de la entrada en vigor de la decisión marco (7 de agosto de
2002), para Italia y Austria. Además la decisión marco ya de por sí establece unas
cuantas excepciones a la aplicación de esta medida judicial.
86
Sin embargo, aunque difícil, el principio de reconocimiento mutuo no es imposible. Der
Boer recuerda cómo en el proceso de consecución de un mercado común en los ochenta,
también fue difícil la aplicación del principio de reconocimiento mutuo. En ese
momento, no estaba claro en absoluto que los Estados confiarían en los agentes
policiales de los demás Estados para la aplicac ión de las leyes del Mercado Único
Europeo. Sin embargo, el principio se aplicó satisfactoriamente, acompañado de una
harmonización legal limitada y una fuerte intención para mejorar la confianza.
Tanto la
85
Este es el caso de Alemania donde la Corte Federal Constitucional se ha pronunciado en contr a de
dicha ley marco. www.euractiv.com, 19 de julio de 2005.
86
El artículo 3 de la decisión marco establece que “La autoridad judicial del estado ejecutor deberá
rechazar ejecutar la orden europea de detención y entrega en los siguientes casos: 1) si la ofensa en la que
se basa la Euroorden está cubierta por la amnistía en el estado ejecutor, donde ese estado estará
capacitado para juzgar dicha ofensa bajo su propio sistema legal penal; 2) si la autoridad judicial
ejecutora es informada de que la persona requerida ha estado finalmente juzgada por otro estado miembro
por el mismo acto, siembre y cuando haya habido una sentencia. 3) si la persona que es objeto de la orden
europea de detención y entrega, no puede ser juzgada por un acto criminal en el estado ejecutor debido a
razones de edad”.
86
ELISABET ALBAREDA
cooperación policial como judicial son los instrum entos más utilizados por los
Gobiernos Nacionales a la hora de ir dando forma a la política europea de Justicia y
Asuntos Internos. Del análisis de la evolución de esta política que se ha hecho en la
primera parte de este trabajo, se ha podido concluir que los Estados Miembros prefieren
la cooperación como la forma más idónea para construir el área europea de libertad,
seguridad y justicia.
Las amenazas y retos globales a los que los estados europeos están expuestos, llevan a
la mayoría de los gobiernos n acionales a querer gestionar un mayor número de temas
JAI de forma conjunta con el resto de Estados, pero nunca sin perder de vista la tan
preciada soberanía que tienen sobre estos asuntos. Tanto la cooperación policial como la
judicial en la Unión Europea tienen un gran potencial para seguir desarrollándose, pero
los problemas de confianza ponen trabas a este proceso.
?
Los derechos humanos y las libertades individuales en la Política JAI:
Para finalizar la caracterización de la política JAI es necesario
hacer hincapié en
aquellos sujetos a quienes afectan las medidas tomadas en el Consejo JAI, e
implementadas por las autoridades policiales y judiciales. Nos referimos a los
ciudadanos.
Desgraciadamente los avances en la construcción de una política JAI n o siempre han
ido acompañados de esfuerzos para reforzar y proteger los derechos y las libertades de
los individuos. En el análisis de la evolución de esta política se ha podido observar que
la preocupación por la falta de protección de los derechos humano s y por la falta de
control de algunos organismos, puede suponer en ocasiones un impacto positivo en el
desarrollo de futuras medidas, pero existen otras ocasiones donde estas cuestiones se
han dejado más al margen.
Los acontecimientos del 11 de Septiembr e en Estados Unidos dejan una profunda huella
en la agenda política de justicia y asuntos internos tanto a nivel nacional, como a nivel
europeo e internacional. Se desarrolla una lógica para el área de libertad, seguridad y
justicia basada exclusivamente e n la seguridad. Esto ha provocado la propuesta y la
87
ELISABET ALBAREDA
adopción de medidas que en ocasiones entran en conflicto con los derechos humanos y
libertades individuales.
La Euroorden vuelve a ser un ejemplo ilustrativo de las tensiones que a veces se crean
con respecto a los derechos de los ciudadanos. A pesar de las ventajas que tiene la
Euroorden para facilitar la cooperación entre distintos sistemas judiciales, ésta no fue
acompañada en sus inicios por la adecuada garantía de derechos del arrestado. Johana
Apap y Sergio Carrera señalan que la protección adecuada de los derechos del arrestado,
y el derecho a un juicio justo, ambos reconocidos en el articulo 6.3 de la Convención
Europea de Derechos Humanos y Libertades Fundamentales y el Articulo 48.2 de la
Carta Europea de Derechos Fundamentales, no están ampliamente garantizados por la
decisión marco que establece la Euroorden.
Si bien es cierto que la Comisión Europea ha adoptado un Papel Verde sobre las
mínimas garantías que deben existir en los procedimient os para los sospechosos y
acusados, no se puede olvidar que en términos legales un documento de la Comisión de
este tipo, no tiene efectos legales, y representa solo una parte de la habitual largo
proceso de consultación.87
La protección de datos personales también es un tema muy sensible a los que tanto el
Parlamento Europeo como las organizaciones pro-derechos humanos suelen poner
especial atención. En este sentido se pueden destacar dos ejemplos de medidas que no
se han acabado implementando debido a las críticas que generaban. Por un lado, el
Parlamento se pronunció en contra del acuerdo que establecieron la Unión Europea y
los Estados Unidos sobre el retenimiento de datos de pasajeros por parte de las
compañías aéreas 88. Por el otro, están las criticas suscitadas por distintas organizaciones
pro-derechos humanos a la iniciativa del gobierno británico de establecer la obligación a
las compañías telefónicas a guardar cierta información de las llamadas y mensajes de
texto. Concretamente se refieren a la viol ación del articulo 8 de la C onvención Europea
87
Ver “Green Paper from the Commission, Procedural Safeguards for Suspects and Defendants in
Criminal Proceedings throughout the European Union, Brussels, 19.2.2003, COM(2003) 75 final.
88
El 13 de marzo de 2003 el Parlam ento Europeo adoptó ampliamente una resolución lamentando la
declaración conjunta de EEUU y la UE del 19 de Febrero de 2003, que permitía a las compañías aéreas
europeas transferir datos sobre los pasajeros con destino a los Estados Unidos a los oficiales de ese país.
Según la opinión del Parlamento Europeo, esto infringía la Directiva Europea sobre la protección de
individuos en relación al procesamiento de datos personales y sobre el movimiento libre de esos datos
(95/46/EC) del 24 de Octubre de 1995.
88
ELISABET ALBAREDA
de Derechos Humanos y libertades Fundamentales89, y al derecho a la privacidad y a la
protección de datos garantizados por la Directiva del Consejo 95/4690.
Las medidas en el ámbito JAI también afectan a los ciu dadanos indirectamente si se
tiene en cuenta el poder que algunas instituciones han ganado con el tiempo, ya que por
desgracia, no han ido acompañados de un control de sus actividades. Como ya se ha
dicho en páginas anteriores, después del 11 -S Europol dispone de un nuevo mandato
contraterrorista, a través del cual ha adquirido mayores poderes. Esta medida debe
interpretarse como positiva, sin embargo este mayor aumento de poderes no ha venido
de la mano de una supervisión externa e independiente de las act ividades de Europol. A
diferencia de Europol, las fuerzas policiales nacionales son responsables frente a los
parlamentos y las cortes, y por lo tanto operan bajo un marco constitucional, el cual está
sujeto al escrutinio de las Cámaras.
89
El art. 8 de la Convención Europea de Derechos Humanos y Libertades fundamentales declara que “1.
todos los individuos tienen el derecho al respeto a su vida privada y familiar, su hogar y su
correspondencia. 2. No deberá existir interferencia alguna por p arte de una autoridad publica en el
ejercicio de este derecho a excepción de aquellas ocasiones donde sea necesario en una sociedad
democrática por el interés de la seguridad nacional, la seguridad pública, etc)
90
La Directiva del Consejo Europeo 95/46 del 24 de Octubre de 1995 sobre la protección de los
individuos con respecto al procesamiento de datos personales y la libre circulación de esos datos, Diario
Oficial de las Comunidades Europeas, L 281, 23 de Diciembre de 1995, pp. 0031 -50.
89
ELISABET ALBAREDA
RECOMENDACIONES PARA MEJORAR LA POLÍTICA JAI DE
LA UNIÓN EUROPEA
A la hora de establecer recomendaciones para mejorar la política JAI se deben tener en
cuenta ciertas limitaciones que este ámbito tiene. Como se ha podido comprobar en este
trabajo, el intergubernamentalismo es el rasgo principal del ámbito JAI. Si bien es cierto
que la evolución sufrida en esta esfera política desde el Tratado de Maastricht hasta la
actualidad ha sido muy significativa, los Estados Miembros siguen siendo los
protagonistas principales de cualquier iniciativa en el ámbito JAI. Esta es una
característica que no parece que vaya a desaparecer con el tiempo, aunque si bien, se ha
comprobado que los Estados no son reacios a ir introduciendo ciertos elementos más
“comunitarizador es”.
Los mayores problemas que presenta la política JAI actual son por un lado, la falta de
confianza entre Estados y sus respectivas autoridades policiales y judiciales,
provocando altos niveles de inefectividad, y por el otro, la desprotección de los
derechos humanos y de las libertades individuales en algunas ocasiones. Mejorar la
efectividad y la protección de los derechos de los ciudadanos son dos objetivos que
pueden ser perfectamente mejorados.
A diferencia de algunos autores que proponen grandes cambios en todo el sistema JAI,
aquí se quiere ser comedido en las propuestas planteadas. Como se ha dicho al inicio de
estas páginas, este trabajo quiere entrar en el debate apostando por el planteamiento de
medidas y recomendaciones que sean realizables , dejando al margen, proyectos
imposibles.
Una de las propuestas más mencionada es la transformación radical de la política JAI,
fundiendo el Primer y el Tercer Pilar. Si bien es cierto que este es un paso necesario
porque incrementaría la eficacia del sistema y todos los ciudadanos europeos tendrían
sus derechos mejor garantizados y de forma igual, éste es un paso que debe considerarse
más a largo plazo.
Antes deben plantearse medidas más asequibles por los Estados a corto y medio plazo.
A la hora de proponer cualquier medida para transformar el ámbito JAI, no se puede
90
ELISABET ALBAREDA
olvidar el papel protagonista que los gobiernos van a querer jugar en este proceso, y el
rechazo que manifestarán ante cualquier injerencia directa en su soberanía. De esta
forma, una buena solución para incrementar la eficacia en el Tercer Pilar no es aplicar
de golpe la regla de la mayoría cualificada a todos las temas JAI, porque evidentemente
dicha propuesta se encontraría con la oposición de los Estados. La solución pasa por
persuadir a los Estados para que poco a poco se convenzan de que la mejor forma de
lidiar con las amenazas y riesgos globales actuales es a través de una verdadera política
JAI comunitaria.
Para lograr dichos efectos en los Gobiernos de los Estados Miembros se deben potenciar
los instrumentos que ya existen e introducir nuevas medidas con discreción siempre y
cuando esté demostrado que van a ser aceptadas por los Estados. Persuadir a los Estados
puede hacerse a través de distintas vías, todas ellas complementaria s:
Antes que nada, se deberían dejar ver los efectos positivos que tiene el sistema de
mayoría cualificada aplicado a los temas de inmigración, asilo, fronteras y cooperación
judicial en materia civil. Hasta hace poco dichas materias continuaban tratándo se con la
regla de la unanimidad; por lo tanto, pocos ejemplos se han visto de las ventajas que la
mayoría cualificada tiene para el establecimiento de una política JAI fuerte.
Para mejorar la efectividad de las decisiones del III pilar mientras los Estad os no se
deciden a tratar todos los temas JAI bajo el sistema comunitario, otra medida a sugerir
es la simplificación de los distintos tipos de instrumentos legislativos. En el tercer Pilar
las decisiones marco son cruciales para ir acercando las legislaci ones de los Estados
Miembros, pero éstas deberían tener una aplicación automática. Adicionalmente, los
convenios, son instrumentos legislativos muy poco eficaces y deberían ser eliminados.
Otra propuesta a considerar para mejorar la eficiencia de la polí tica JAI es que la
Comisión Europea asuma la responsabilidad exclusiva en la iniciativa legislativa de
cualquier tema JAI, independientemente del pilar al que pertenezca. De esta forma la
Comisión no se vería desbordada por una gran cantidad de propuestas procedentes de
los distintos gobiernos, como suele pasar en la actualidad. El Consejo debería establecer
los parámetros y objetivos generales de la política JAI, y dejar a la Comisión que
desarrollara qué medidas son necesarias, como pasa en otras política s de la UE.
91
ELISABET ALBAREDA
El Parlamento Europeo debería tener mayores competencias para controlar las
actividades de Europol y Eurojust, así como la de cualquier otra agencia o cuerpo que se
estableciera en el futuro, como la Fiscaliza General Europea, o incluso la ag encia de
inteligencia europea.
La cooperación policial y judicial es una herramienta muy válida para la consolidación
de un espacio europeo de libertad, seguridad y justicia, y no suele ser percibida por los
Estados como una amenaza a su soberanía. Por esta razón, éste es el instrumento que los
Estados han utilizado más para diseñar una política JAI en la Unión. La falta de
confianza, sin embargo, entre las autoridades policiales y judiciales no permite que esta
cooperación se desarrolle con la máxima efic acia. Las dudas y escepticismo sobre la
manera de trabajar en otros Estados Miembros no permiten que haya un intercambio de
información muy fluido, generando problemas de eficacia en las acciones y operaciones
llevadas a cabo conjuntamente.
Aumentar y optimizar la cooperación es una medida posible y necesaria para mejorar la
eficacia de la Política JAI. Esta es una medida que por no afectar directamente la
soberanía de los Estados, debería ser aplicada de inmediato. Para fomentar una
cooperación al máximo nivel, no sólo en intercambio de información, sino también en la
gestión conjunta de diferentes operaciones trasnacionales, es necesario aumentar los
poderes y recursos de Europol y Eurojust.
Europol debería aumentar sus capacidades en términos de presupu esto, innovación
tecnológica y personal humano. Europol tendría que ser independiente de los Estados,
de forma que los oficiales trabajando en agencia policial europea no representaran los
intereses de los Estados. Esto supondría la creación de un cuerpo de funcionarios
policiales, sometidos todos a los mismos criterios de selección establecidos lógicamente
por la Unión Europea. Al mismo tiempo, al aumentar sus poderes, las actividades de los
oficiales de Europol deberían ser controladas por el Parlamento E uropeo y el Tribunal
de Justicia Europeo.
Eurojust también debería ver incrementados su poderes, presupuesto y personal.
Eurojust debe configurarse como el paso previo al establecimiento de la Fiscalía
92
ELISABET ALBAREDA
General Europea. Esta figura, establecida por el tr atado constitucional de la Unión
Europea debería ponerse en práctica cuando la cooperación judicial a través de Eurojust
hubiera alcanzado una mayor efectividad. Una vez establecida, ésta debería tratar
cualquier tipo de delito trasnacional, y no exclusiva mente los crímenes financieros tal y
como establece la Constitución Europea.
La creación de una agencia de inteligencia europea es sin duda una medida positiva y
necesaria a largo plazo para consolidar una política JAI europea. Sin embargo, ésta no
debería crearse sin antes obtener mejores resultados en las operaciones de Europol. Los
Estados deben poder ver las ventajas que comporta una mayor eficacia en una agencia
policial centralizada como es Europol, para cerciorarse de que ésta ventajas también
pueden encontrarse en un servicio de inteligencia europea. Al igual que Europol, la
nueva agencia tendría que establecerse como una entidad independiente a los Estados
Miembros, y estar compuesta por funcionarios comunitarios, elegidos bajo criterios
profesionales perfectamente objetivos.
Una última forma a través de la cual los estados pueden verse persuadidos a acabar
haciendo de la Política JAI una auténtica política comunitaria, o por lo menos con
mayores elementos comunitarios, es la cooperación reforzada. A pesar de que hay
críticas que alegan que ésta sólo propicia la separación entre los Estados, creando una
Europa a dos velocidades, en el ámbito JAI es una forma de avanzar poco a poco hacia
una política más integrada y eficiente, sin encontrar fuertes o posiciones y rechazos por
parte de los Gobiernos. La cooperación reforzada tiene el potencial de crear una
voluntad centrípeta, a si es que otros estados se podrían ir incorporando con el tiempo a
medida que vieran que es conveniente participar.
La cooperación reforzada sin embargo, no debería crearse al margen de las estructuras
comunitarias, como pasa en la actualidad. Tanto la Comisión Europea como el
Parlamento Europeo, deberían introducirse progresivamente en el diseño y el control de
las iniciativas propuestas bajo el sistema de cooperación reforzada. La Comisión debería
ir ganando poco a poco el poder de controlar y evaluar el seguimiento de la aplicación
de la iniciativa en cuestión. Además, el Parlamento Europeo debería poder expresar su
opinión ta mbién con más fuerza progresivamente. Si se quiere ser comedido en la
propuesta, lo mejor es que el poder de las instituciones comunitarias no sea demasiado
93
ELISABET ALBAREDA
evidente al principio, pues algunos Estados podrían desdecirse de su compromiso
original por miedo a perder parte de su soberanía. Los Estados deben poder ver los
efectos positivos de participar en una iniciativa bajo el sistema de cooperación
reforzada.
CONCLUSIÓN:
Este trabajo ha estado dedicado tres objetivos principalmente. El primero de ellos ha
consistido en analizar la evolución del ámbito JAI a lo largo de los años, haciendo
incidencia en aquellas medidas y decisiones más significativas desde la firma del
Tratado de Maastricht hasta la actualidad. En este análisis se ha podido comprobar
como una serie de factores se han ido repitiendo con mayor o menos intensidad en todas
las etapas analizadas, y como han influido en que la política JAI fuera hacia una
determinada dirección u otra.
En la segunda parte se han subrayado aquellas características más destacadas de la
política JAI europea. Gracias al análisis anterior, se han podido extraer aquellos rasgos
que con mayor frecuencia se repetían a lo largo de todos los periodos. Así pues se han
concluido estas dos partes del estudio afirmando que la Po lítica JAI se estructura bajo
parámetros básicamente intergubernamentales, si bien, existe cierta voluntad de ir
introduciendo elementos comunitarios o supranacionales en este ámbito para poder
hacer frente de forma más eficaz a los retos y amenazas a los que se enfrentan todos los
países de la Unión Europea.
Las recomendaciones planteadas en las últimas páginas han querido tener en cuenta
precisamente este “intergubernamentalismo” que rige en los temas JAI. Si bien la autora
de este trabajo considera que una autentica política JAI comunitaria ganaría en términos
de eficacia y legitimidad, la realidad es que los Estados nunca dejarán de ser los
máximos decisores en estos temas. Cualquier sugerencia debe pues introducir cambios
lenta y sutilmente, de forma que los Estados no sientan que su soberanía está en juego,
pero que sí puedan convencerse de las ventajas que se obtienen de una política JAI más
integrada.
94
ELISABET ALBAREDA
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