19 Latorre
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REGO BLANCO, María Dolores: La acción popular en el Derecho administrativo y, en especial, en el urbanístico, Instituto Andaluz de Administración Pública, Sevilla, 2005, 533 pp. La reciente evolución de la regulación de la legitimación en los procesos civil y contencioso-administrativo hacia el reconocimiento de los intereses colectivos, difusos, de grupo, etc., como situaciones jurídicas que dan acceso a los Tribunales de Justicia, evidencia la voluntad de hacer efectivo el derecho a la tutela judicial efectiva que garantiza nuestra Constitución. El sector del urbanismo es la verdadera cuna de la acción popular, junto con el del patrimonio histórico-artístico y cultural, así como el emergente del medio ambiente. Así aparece en este contexto el libro de María Dolores REGÓ BLANCO, es un trabajo bien estructurado, bien titulado y cuyo índice refleja de forma clara su contenido. 1) En el ámbito del derecho administrativo, la acción pública o acción popular ha venido vinculada especialmente al sector del derecho urbanístico español, cuya vertebración técnica en nuestro ordenamiento tuvo lugar por primera vez en la Ley de 12 de mayo de 1.956 sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana. Más recientemente, encontramos alusiones a la acción pública en la Constitución Española de 1.978 (art. 125 «los ciudadanos podrán ejercer la acción popular…») y en sendos art. 19 de la LOPJ y LJCA al reconocer la legitimación de su ejercicio a cualquier ciudadano en los casos expresamente previstos en las leyes; así como en la legislación sectorial que la instaura en un ámbito determinado mediante fórmulas parecidas entre sí, como por ejemplo la Ley de Costas de 1.988 que establece que «será pública la acción para exigir ante los órganos administrativos y los Tribunales la observancia de lo establecido en esta Ley y en las disposiciones que se dicten para su desarrollo y aplicación». Sin embargo, ninguna de estas normas aporta una definición de acción pública, quedando dicha labor a cargo de la jurisprudencia y la doctrina, que han mantenido la idea de que constituye una excepción al sistema de fiscalización judicial de la Administración, en el sentido de que habilita para interponer un recurso sustanciado en defensa de la legalidad y por tanto, distinguido por su carácter objetivo y por un petitum reducido a la anulación de actuaciones administrativas. La legislación sectorial que con más arraigo ha admitido la acción popular contencioso-administrativa ha sido la urbanística. Su incorporación data 429 BIBLIOGRAFÍA de la Ley del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956, que en su Exposición de Motivos destaca como uno de sus fines últimos la consecución del bienestar social, y en su art. 223 recogía la acción pública con el siguiente tenor: «Será pública la acción para exigir ante los Tribunales Contencioso-administrativos la observancia de la presente Ley y de los Planes de ordenación urbana». Con este precepto nace la fórmula que ha devenido clásica en nuestro ordenamiento para reconocer la acción popular como legitimación especial para acudir a la Jurisdicción Contencioso-administrativa. A partir de esta norma, todo el urbanismo de la segunda mitad del siglo XX y el actual ha sido constante en su reconocimiento. Así, la Ley de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 2 de mayo de 1975 mantuvo la figura, añadiendo como novedad la especificación del plazo para su ejercicio.También se recogía en el artículo 304 del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana y actualmente se recoge en el artículo 4 letra f) del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo. La acción pública es un mecanismo de acceso al proceso contenciosoadministrativo de carácter excepcional, pues sólo cabe ejercerla en los supuestos en que expresamente se prevé por la ley, tal y como indican la LOPJ y la LJCA. Es una acción desligada de la defensa de situación jurídicamente subjetiva alguna, ejercida en pro de la mera legalidad. A la acción popular contencioso-administrativa le corresponde la naturaleza jurídica de derecho subjetivo procesal equivalente al de tutela judicial efectiva en sentido formal. La calificación de «pública» o «popular» alude a que se atribuye la posibilidad de su ejercicio al ciudadano, sin embargo, y tal y como ha puesto de relieve el Tribunal Constitucional (STC 154/1997), no puede tomarse como un derecho absoluto, sino como un derecho de «configuración legal» que el legislador debe regular y condicionar en su ejercicio. En cuanto al régimen jurídico-legal, la acción pública contencioso-administrativa carece de una verdadera regulación general. El art. 19 LOPJ parece reenviar esta tarea a la LJCA, al decir que «los ciudadanos de nacionalidad española podrán ejercer la acción popular, en los casos y formas establecidos en la ley», y el art. 19.h) de la LJCA se circunscribe a establecer que está legitimado ante el orden contencioso-administrativo «Cualquier ciudadano, en ejercicio de la acción popular, en los casos expresamente previstos por las Leyes», remitiendo la selección de los mismos, a su vez, al legislador sectorial. 430 LA ACCIÓN POPULAR EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO Y, EN ESPECIAL, EN EL URBANISMO La acción pública, ha experimentado una notable expansión a raíz de la Constitución. En el año 1979 sólo se contemplaba, en sentido estricto, en el ámbito urbanístico y el la Ley 9/1978, de 28 de diciembre, del Parque Nacional de Doñana; mientras que en la actualidad cubre otros muchos. Por otro lado, es llamativa la uniformidad de criterios entre los legisladores. Cabría hablar de una plena cristalización de la acción pública en los sectores del urbanismo y del patrimonio histórico-artístico, así como una generalización en el campo del medioambiente y de la ordenación del territorio. La acción pública se reconoce a cualquier ciudadano, sin distinción o requisito alguno, en el art. 19 LOPJ y el art.69.b en relación con el art. 19 LJCA, por lo que se podría considerar una forma especial de legitimación creada ope legis y que se extiende a cualquier persona (STS 14/10/2001, STSJ Cantabria 19/02/2001), al considerar que toda persona tiene, cuanto menos, un interés digno de tutela jurisdiccional en que el ordenamiento sea observado en la materia de que se trate, es decir, que a nadie es indiferente que en esa material el ordenamiento se cumpla o no, puesto que nadie quedaría al margen de los efectos derivados de tal observancia o inobservancia. Cabría decir que la acción pública crea una presunción iuris et de iure de legitimación (Huerto Lora). Los ámbitos que reconocen la acción pública se reducen a medio ambiente, patrimonio histórico, urbanismo y ordenación del territorio, coincidiendo con los valores y bienes jurídicos incorporados en el Capítulo II Título I CE (especialmente art. 44, 45, 46 y 47) entre los denominados como «tercera generación de los derechos constitucionalmente recogidos, cuya alegabilidad ante la jurisdicción se hace depender en el art. 53.3 CE de «lo que dispongan las leyes que los desarrollen». En opinión de Mª Dolores REGO BLANCO el que la acción pública se reconozca en estos sectores debe hacer que se replantee la idea de que esta figura jurídica no es más que un nuevo derecho autónomo y objetivo a ejercitar una acción. Habrá que reconocerle la consideración de un instrumento de la alegabilidad de dichos principios ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Las nociones de derecho subjetivo y de interés legítimo que el art. 24 CE eleva a títulos de acceso a los tribunales no podría mantenerse limitadas a un entendimiento de corte individual, por lo que era necesario dar cabida igualmente a situaciones de carácter supraindividual o colectivo. En el ámbito de lo contencioso-administrativo encontramos el reflejo de lo supraindividual en arts. 7.3 LOPJ y 18 y 19 LJCA de 1998. Sin embargo, nuestro ordenamiento no define normativamente qué hay que considerar como «interés legítimo colectivo», por lo que habrá que dife431 BIBLIOGRAFÍA renciar el sentido con que se van a usar los adjetivos individual y supraindividual. Un situación subjetiva (derecho o interés legítimo) es individual cuando el disfrute del bien jurídico a que la misma se refiere pueda desarrollarse en términos excluyentes por una persona (física o jurídica), a la cual, a su vez, corresponde la titularidad de tal derecho o interés. La situación es supraindividual cuando todos son titulares del derecho y todos están, consiguientemente, habilitados para exigir su respeto en juicio. Al instaurar la acción pública para la defensa de una situación jurídico-subjetiva, el legislador asume la universalidad con que la Constitución reconoce la titularidad de los llamados «principios rectores» en relación con los bienes jurídicos tutelados. Se podría decir que los derechos protegidos mediante la acción pública en nuestro ordenamiento son «derechos sin fronteras», es decir, derechos subjetivos supraindividuales. La acción pública en el ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa es la facultad de exigencia frente a un tercero (la Administración) del contenido de determinadas situaciones jurídicas: derechos subjetivos de acción popular. Da cobertura a un tipo de situaciones jurídicas que aunque no puedan construirse desde los esquemas del individualismo, redundan de forma efectiva en las posibilidades de desarrollo íntegro de la persona humana, a las que aporta un relevante elemento de calidad. Así considerada, la acción popular contencioso-administrativa es un elemento de perfeccionamiento de nuestra Jurisdicción contencioso-administrativa y de profundización en la interdicción constitucional de situaciones de indefensión judicial. 2) En un Estado de Derecho la figura de la acción pública contenciosoadministrativa no puede dejar de tener implicación constitucional, en la medida que conecta con uno de los pilares esenciales de nuestro modelo de Estado: la fiscalización del poder. En cuanto al control de la Administración Pública puede decirse que el objetivo de estos esfuerzos es hacer realidad el contenido del art. 103.1 CE (su sometimiento pleno a la ley y al Derecho) contando para ello con el control que los Tribunales tienen encomendando sobre «la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican» (art. 106 CE). El control contencioso-administrativo que se pone en marcha cuando se ejercita la acción pública es un control de legalidad practicado por los mismos órganos jurisdiccionales, que recae sobre la Administración sujeta a Derecho administrativo, en garantía de situaciones jurídicas de los ciudadanos. 432 LA ACCIÓN POPULAR EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO Y, EN ESPECIAL, EN EL URBANISMO El art. 125 CE al afirmar que «los ciudadanos podrán ejercer la acción popular y participar en la Administración de Justicia mediante la institución del Jurado, en la forma y con respecto a aquéllos procesos penales que la ley determine, así como en los Tribunales consuetudinarios y tradicionales» está refiriéndose a la acción pública en material penal, si bien el Tribunal Constitucional en ningún pronunciamiento ha afirmado que la acción pública contencioso-administrativa quede al margen de este artículo. Así, en STC 154/1997, 29 de septiembre, afirmó que el art. 125 recoge la acción popular pero también señala que «…en la forma… que la Ley determine…». Otra cuestión es la polémica relación entre el derecho a la tutela judicial efectiva y la acción popular, y su repercusión sobre la viabilidad del recurso de amparo. El Tribunal Constitucional reconoce la conexión entre los art. 125 y 24 CE, al considerar que cuando un proceso se inicia por ejercicio de la acción pública se tiene derecho a que aquél termine mediante una resolución judicial que no sea arbitraria ni manifiestamente errónea; derecho que, de ser vulnerado, sería susceptible de ser amparado por el Alto Tribunal, bajo el manto del art. 24 CE. En conclusión, procederá el recurso de amparo constitucional tanto frente a la resolución arbitraria de los procesos contencioso-administrativos iniciados por un actor público; como contra la indebida obstaculación del acceso a la juridicción contencioso-administrativa en ejercicio de la acción popular. Respecto a la distribución de competencias entre Estado y Comunidades Autónomas a propósito de la acción popular, en virtud de lo dispuesto en el art. 149.1.6 CE es el legislador estatal el que, según el reparto de competencias, debe desarrollar la Constitución para regular la acción pública, en cuanto que elemento del sistema de legitimación procesal, Tal es la tarea que a estos efectos desempeñan los art. 19 LOPJ y 19 LJCA. Ello no obsta, sin embargo, para que las Comunidades Autónomas puedan incorporar la acción pública en su regulación sustantiva, para permitir que, al margen de la titularidad de derechos subjetivos o de intereses legítimos de corte clásico (individual), pueda exigirse el cumplimiento del ordenamiento jurídico. 3) Por lo que hace al elemento subjetivo activo de la acción popular contencioso-administrativa, el art. 125 CE se refiere a «los ciudadanos», expresión con la que coinciden los respectivos arts. 19 LJCA y LOPJ, que colocan como sujeto que puede ejercer la acción pública a «cualquier ciudadano», aludiéndose en la LOPJ a la condición de nacionalidad española del actor público. 433 BIBLIOGRAFÍA En cuanto a la legislación sectorial, las fórmulas legales no coinciden en su literalidad, siendo bastante variada la gama de dicciones normativas., como «será pública la acción de exigir», «cualquier persona» o «cualquier persona, física o jurídica», o bien «los ciudadanos», incluso puede darse cuenta de un supuesto que atribuye la legitimación del ejercicio de la acción pública a «los ciudadanos y a las entidades públicas y privadas». Una cuestión que hasta la fecha no cuenta con una solución cerrada es si el extranjero puede constituirse procesalmente como actor público contenciosoadministrativo. El art. 125 CE se refiere a «los ciudadanos», expresión de la que no hay que concluir la prohibición a los no nacionales, máxime cuando el art. 13 CE recoge el principio de igualdad jurídica con los nacionales. La LOPJ no añade nada, a diferencia del art. 19 LOPJ que sí podría interpretarse que contiene un requisito de nacionalidad pues determina que «los ciudadanos españoles podrán ejercer la acción pública». Acudiendo a la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, reguladora de los Derechos y Libertades de los Extranjeros en España y su integración Social, destaca la falta de pronunciamiento expreso sobre la admisión del ejercicio de la acción pública contencioso-administrativa por parte de extranjeros, si bien su art. 3.1 establece, sin restricciones adicionales que «los extranjeros gozarán en España de los derechos y libertades reconocidos en el Título I CE en los términos establecidos en los Tratados internacionales, en esta Ley y en las que regulen el ejercicio de cada uno de ellos». Por lo tanto este principio de igualdad habrá de utilizarse para dar respuesta a la pregunta de si los extranjeros han de considerarse titulares de los derechos subjetivos de acción popular que gozan de reconocimiento constitucional, aunque son de configuración legal. Y dado que ninguna ley sectorial que acoja la acción pública contencioso-administrativa niega su ejercicio a los extranjeros, la aplicación del principio de igualdad con los nacionales habrá de guiarnos hacia la contestación afirmativa de la cuestión. El art. 125.1 CE y los art. 19 de la LOPJ y LJCA en cuanto al actor público se refieren a «los ciudadanos», expresión que podría hacer pensar en que la acción pública sólo se pudiera ejercer por personas físicas. Sin embargo, la doctrina y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional mantienen que el término «ciudadanos» del art. 125 CE se refiere a personas privadas, sean éstas físicas o jurídicas. En cuanto a la posibilidad del ejercicio de la acción pública por las Administraciones Públicas, nunca podrán ser tenidos como titulares de derechos público-subjetivos de carácter supraindividual, ya que justamente son sus suje434 LA ACCIÓN POPULAR EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO Y, EN ESPECIAL, EN EL URBANISMO tos pasivos. Además, Estado y Comunidades Autónomas, según la LBRL disponen de un recurso frente a los actos y acuerdos de las Entidades Locales que infrinjan el ordenamiento jurídico. Respecto a la legitimación del Ministerio Fiscal como actor público ante la jurisdicción contencioso-administrativa, el art. 19.1.f) LJCA le reconoce legitimación al «Ministerio Fiscal para intervenir en los procesos que determine la Ley». Aunque el precepto habla de intervención, la doctrina postula por la conveniencia de que le Ministerio Fiscal pudiera ejercer la acción pública ante los órganos jurisdiccionales de lo contencioso-administrativo. Los sujetos pasivos de la acción pública contencioso-administrativa por antonomasia son las Administraciones Públicas, así el art. 21 LJCA estable como parte demandada: «a) Las Administraciones Públicas o cualesquiera de los órganos mencionados en el art. 1.3 contra cuya actividad se dirija el recurso. b) Las personas o entidades cuyos derechos o intereses legítimos pudieran quedar afectados por la estimación de las pretensiones del demandante.» 4) El ámbito del orden contencioso-administrativo cuando se ejercita la acción pública coincide con el ordinario descrito por el Título I LJCA, así cabrá interponer un recurso contencioso-administrativo a través de la acción pública en relación con «la actuación de la Administración sujeta al Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los Decretos Legislativos cuando excedan los límites de la delegación». Dos son los ejes expositivos en los que se estructura el ejercicio de la acción popular: *el tipo de actividad administrativa impugnada a través de la acción pública. *las diferentes pretensiones que bajo el ejercicio de la acción popular se admite formular. En términos generales, de acuerdo con la LJCA, el petitum de un recurso contencioso-administrativo, puede concretarse en: — La declaración de disconformidad con el ordenamiento del acto o disposición impugnada, y en su caso, su anulación (art. 31.1.LJCA): Esta pretensión integra el petitum de las demandas interpuestas en ejercicio de la acción pública, pues es el primer paso hacia la exigibilidad de la observancia y cumplimiento de lo previsto en una determinada Ley en los casos de trasgresión positiva de la misma. 435 BIBLIOGRAFÍA — El reconocimiento de una situación jurídica individualizada, así como la adopción de medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de la misma, entre ellas, daños y perjuicios, cuando proceda (art. 31.2 LJCA). Por lo que es obvio que bajo la acción pública, por la misma naturaleza de las cosas, no podría prosperar una pretensión de reconocimiento de una situación individualizada, el pronunciamiento de la Sentencia «no deviene individualizable». El art. 31.2 LJCA al referirse a las posibles medidas de restauración de la situación jurídica lesionada por la vulneración del ordenamiento jurídico, alude expresamente a la indemnización. Sin embargo, en los ámbitos donde rige la acción pública no es jurídicamente posible construir un concepto de indemnización particularizada del actor público derivada de una responsabilidad patrimonial de la Administración pública. De lo que sí podría hablarse es de una indemnización que viniera a responder de la obligación de reponer las cosas a su estado original, que se haga recaer sobre quien atentara directamente contra los bienes jurídicos protegidos con acción pública. Se trataría de una indemnización no individualizada, sino supraindividual. Tales indemnizaciones habrían de gestionarse por la Administración competente en la materia. — La condena a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que estén establecidas (art. 32.1 LJCA). La LJCA de 1998 admite los recursos por acción pública con pretensiones de condena. El problema jurídico que representa el incumplimiento de la obligación formal que impone la Ley 30/1992 de resolver un procedimiento administrativo, sigue solucionándose a través del silencio administrativo. Se pone de manifiesto lo artificioso de las condiciones a que se somete el recurso del art. 29.1 LJCA, dado que el verdadero escollo en el control de la inactividad administrativa está en la discrecionalidad administrativa que, impregna estos deberes de hacer. — La declaración de ser contraria a derecho una actuación material constitutiva de vía de hecho, y que se adopten medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de la situación jurídica (art. 32.2 LJCA) Desde la prespectiva de la acción pública, lo interesante del art. 30 LJCA y concordantes, es que permite consolidar la evolución histórico-jurídica que subraya que lo característico de la vía de hecho administrativa no es el ámbito objetivo en que incida la actuación ilegítima de la Administración, sino que la actuación administrativa se produzca ignorando los requisitos de procedimiento y competencia impuestos por el ordenamiento. 436 LA ACCIÓN POPULAR EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO Y, EN ESPECIAL, EN EL URBANISMO En relación a este punto la autora pone en cuestión la tesis tradicional basada en una concepción objetiva de la acción pública, de que los recursos en virtud de la misma se deben circunscribir a pretensiones de anulación. Se defiende por María Dolores REGÓ la posibilidad de que el actor popular consiga fallos de condena ante la pasividad ilícita de la Administración. También se estudia la posibilidad de instar las medidas cautelares solicitadas en ejercicio de la acción popular, aspecto éste muy poco tratado entre la doctrina. 5) Algunas normas sectoriales que, en material medioambiental, reconocen la acción pública, condicionan su tramitación a que se aporte suficiente fundamentación de su ejercicio. Sin embargo, cualquiera que sea el sector donde se reconozca la acción pública, la falta de fundamentación en su ejercicio en vía administrativa podría frustrar los objetivos del actor público. En la vía jurisdiccional, a tenor del art. 56 LJCA faltando la relación de los hechos, o exponiendo unos que ninguna relación guarden con el hecho impugnado; careciendo de fundamentos de Derecho o de petitum, el órgano jurisdiccional tendrá que poner fin al proceso en una sentencia desestimatoria. En cuanto a las causas de inadmisión del recurso contencioso-administrativo previstas en el art. 69LJCA se aplican a los recursos interpuestos por acción pública de forma idéntica a como se hace en los recursos deducidos al amparo de cualquier otro tipo de legitimación, a excepción de los siguientes apartados: — Art. 69.b) LJCA: la falta de legitimación: en ningún caso procedería aplicarlo para resolver la inadmisión de un recurso interpuesto en ejercicio de la acción pública, dado el reconocimiento universal de la titularidad de los derechos subjetivos de la acción popular. —.Art. 69.d) LJCA: la cosa juzgada: los efectos de la cosa juzgada de las Sentencias dictadas en recursos interpuestos por acción pública, no se apartan de la regla general de los efectos de las Sentencias contencioso-administrativas. Todas las Sentencias gozan de eficacia jurídico procesal de cosa juzgada formal, y las que versan sobre el fondo del asusto litigioso, además provocaN efectos de la cosa juzgada material para las partes en el proceso. Otra cosa es que la eficacia jurídico-material que pueda nacer de dichas sentencias se extienda erga omnes. — Art. 69.e) LJCA: el plazo de interposición: para la defensa ante la Jurisdicción contencioso-administrativa de los derechos de acción pública rigen, en principio, los plazos de interposición del recurso establecidos con carác437 BIBLIOGRAFÍA ter general en el art. 46 LJCA, según las pretensiones se deduzcan en relación con una disposición de carácter general, un acto administrativo, un supuesto de inactividad administrativa, o un caso de vía de hecho, etc. Otra cuestión que se suscita es el ejercicio abusivo de los derechos subjetivos de acción popular. Uno de los Principios Generales de nuestro sistema jurídico es el de «desamparo del abuso del derecho», que plasman positivamente los arts. 11 LOPJ y 7 CC. Teniendo en cuenta que ninguno de estos dos preceptos hace mención expresa de exclusión alguna, se diría que deben entenderse aplicables a cualquier tipo de derecho. En principio, pues, también a los derechos subjetivos de acción popular es exigible un ejercicio no abusivo de cualquiera de las facultades que lo integran. El ordenamiento jurídico-positivo no ofrece una definición de lo que sea abuso del derecho, correspondiendo a la jurisprudencia facilitar criterios para poder determinar cuándo se sobrepasan manifiestamente los límites normales de su ejercicio. Un criterio que ha gozado de predicamento entre la jurisprudencia es el de estimar que hay abuso en la interposición del recurso a través de la acción pública cuando el fin perseguido realmente sea causar un perjuicio a tercero que no sea exigido para el bien de la comunidad, utilizado por primera vez en STS de 22 de enero de 1980. Según el Código Civil es necesario que el ejercicio abusivo del derecho ocasione a otra persona un daño. En el caso de la acción pública el tercero sería el titular de la actividad jurídica cuya legalidad, directa o indirectamente, se enjuicia. Otro factor que ha de tenerse en consideración, según la jurisprudencia, es el de que de la acción se derive un beneficio para la colectividad. La conclusión a la que se puede llegar es que no es trasladable el concepto de abuso del derecho al ejercicio de los derechos subjetivos de acción popular consistente en accionar en vía administrativa o judicial, o que dicha facultad no es susceptible de abuso en sentido estricto, no tiene sentido considerar que puede provocar abuso la pretensión de que una actividad se reconduzca a lo previsto por el ordenamiento jurídico. 6) Finalmente la cuestión que se analiza es si la presencia de derechos subjetivos de acción popular puede o debe imponer alguna peculiaridad a la tramitación de los procedimientos administrativos que hayan de sustanciarse en el correspondiente ámbito. 438 LA ACCIÓN POPULAR EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO Y, EN ESPECIAL, EN EL URBANISMO Teniendo en cuenta la universalidad de la titularidad de los derechos subjetivos de acción popular, en los correspondientes sectores, la publicidad y transparencia deben tenerse, por definición, como un imperativo en su grado máximo. Si bien la Constitución no hace mención expresa del «principio de transparencia», éste puede considerarse implícito en la instauración de un Estado democrático de Derecho. Así ha quedado reflejado en la Ley 30/1992, cuyo art. 3.5 de carácter básico, establece «En sus relaciones con los ciudadanos las Administraciones Públicas actúan de conformidad con los principios de transparencia y participación». Muchas son las manifestaciones del principio de transparencia en nuestro derecho, si bien nos interesa particularmente la de la información administrativa, el acceso a la información que puede solicitar el ciudadano, como un instrumento para el ejercicio de otros derechos. Con base en el art. 105.b) CE, que prevé la regulación por Ley del derecho de los ciudadanos a acceder «a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas», en nuestro ordenamiento jurídico existen distintas normas legales que desarrollan y configuran el derecho a la información administrativa, entroncando con la Ley 30/1992, de carácter básico, que reconoce este derecho en sus art. 35.a), g) y h) y art. 37, añadiendo éste último precepto especiales condiciones para el acceso a documentos que contengan datos referentes a la intimidad (aptdo. 2), que tengan carácter nominativo (aptdo. 3), regulando las causas de denegación de acceso (aptdo. 4) y los expedientes que se excluyen del objeto del derecho (aptdo. 5). Tratándose de derechos subjetivos de acción popular, de sus características propias se desprende, la reivindicación de un régimen propio para el ejercicio de la correspondiente facultad de acceso a la información. El efectivo ejercicio de estos derechos exige que la información acerca de la situación concreta de los bienes jurídicos protegidos se facilite a través de un régimen de acceso especialmente abierto. En el mundo del urbanismo, el art. 4 del Real Decreto Legislativo 2/2008,de 20 de junio por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo alude a los derechos del ciudadano, y concretamente en su apartado f), nos habla de que todos los ciudadanos tienen derecho a ejercer la acción pública para hacer respetar las determinaciones de la ordenación territorial y urbanística, así como las decisiones resultantes de los procedimientos de eva439 BIBLIOGRAFÍA luación ambiental de los instrumentos que las contienen y de los proyectos para su ejecución, en los términos dispuestos por su legislación reguladora. Mención aparte merecen, por su singularidad, dos leyes urbanísticas que contemplan con mayor extensión el derecho al acceso informativo. Se trata de la Ley foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenación del Territorio y Urbanismo, y de la Ley de Castilla y León 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo. En cuanto al objeto de la información que la Administración debe proporcionar, en el sector urbanístico, las leyes omiten la referencia a la disciplina urbanística, aludiendo exclusivamente a la planificación y gestión urbanísticas. Todas estas normas urbanísticas vienen a referirse a las normas de planeamiento y a los instrumentos de gestión. Se deja sentir la influencia de lo previsto en el art. 105.2 CE que incluye entre las excepciones de acceso a los archivos y registros administrativos, lo relativo a «la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas»; y también lo dispuesto en el art. 37.3 Ley 30/1992, que niega a los terceros el acceso a los documentos de carácter nominativo que, aunque no contengan otros datos pertenecientes a la intimidad de las personas, sean de carácter sancionador o disciplinario, estén o no terminados. Es el apartado 3 del art. 86 Ley 30/1992 el que regula las consecuencias jurídicas de la participación y no participación en cualesquiera trámites de información pública. La aplicación de este precepto al supuesto de la comparecencia en el trámite de información pública en los ámbitos donde se reconocen los derechos de acción pública no presenta dificultad jurídica. La no participación en la información pública en modo alguno condiciona el título de legitimación para interponer un ulterior recurso, con lo que la primera regla del art. 86.3 Ley 30/1992 («La incomparecencia en este trámite no impedirá a los interesados interponer los recursos procedentes contra la resolución definitiva del procedimiento») resulta sin más trasladable al actor popular no compareciente, a quien, en consecuencia, no se le privará de poder recurrir la resolución definitiva por la que se ponga fin al procedimiento. Tras el análisis anterior, se puede apuntar que la tramitación de los expedientes de licencias urbanísticas se regula a espaldas del principio de publicidad formal y participación. Los trámites de inicio y resolución del procedimiento administrativo no se someten a publicación en los diarios oficiales ni tampoco se diseña en él un trámite de información pública. Ello determina, de facto, la negación de la participación en dicho procedimiento de los titulares de derechos de acción pública, lo que como afirma CIERCO SEIRA, viene 440 LA ACCIÓN POPULAR EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO Y, EN ESPECIAL, EN EL URBANISMO a suponer un detrimento de la garantía y control de los mismos, a la vez que los propios derechos de carácter patrimonial implicados. Con este panorama se impide que pueda llegar a entrar en juego la defensa preventiva de los bienes jurídicos tutelados mediante la técnica de la acción pública, difiriendo la salvaguarda de los mismos al momento del recurso administrativo o contencioso-administrativo. Para asegurar la vigencia del principio de publicidad formal y material, en relación con la tramitación de licencias urbanísticas, Mª. Dolores REGO BLANCO propone de lege ferenda las siguientes modificaciones normativas: — establecer la obligatoria publicidad formal sobre su tramitación, a través de la inserción de un trámite de información pública, publicando debidamente la iniciación del correspondiente expediente. El desarrollo y difusión de las publicaciones de los diarios oficiales y de los tablones de anuncios municipales a través de internet potenciarán la difusión real y efectiva de esta información. — recurrir simultáneamente a la publicidad material que proporcionaría la colocación de un cartel informativo in situ, dando cuenta de la solicitud de licencia de obra. Esta opinión la comparto con la autora de la obra ya que ello aumentaría la información de los ciudadanos de las actuaciones que se están llevando a cabo amparadas en licencia urbanística, lo que redundaría en un beneficio para la colectividad, cumpliendo derechos consagrados constitucionalmente. El libro resulta ciertamente interesante, tanto por el tema como por la novedad de los planteamientos seguidos por su autora, huye de la pura descripción y del mero acopio de datos, y acoge el difícil papel de hacer propuestas. María Jesús LATORRE MARTÍN 441
