Competencia del Servicio Civil

Doctrina
Competencia del Servicio Civil
Eduardo Lust
COMPETENCIA DEL SERVICIO CIVIL
En los sumarios administrativos
del Ministerio del Interior
Dr. Eduardo Lust Hitta
Miembro Titular de la Comisión Nacional del Servicio Civil
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I) PLANTEO DEL TEMA
A) El presente planteamiento se origina en la inquietud de los miembros
de la Comisión Nacional del Servicio Civil, con la integración que la misma
tiene a partir del 21 de marzo del 2005, respecto a asumir una posición en tan
discutible tema.
El 7 de agosto del año 2002, el Departamento Jurídico del Ministerio del
Interior elevo a consideración del Ministro la sentencia número 321/ 2002
dictada por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, por la cual se anuló un acto administrativo del mencionado Ministerio, que disponía la cesantía de un funcionario policial.En la relacionada sentencia el Tribunal admite la pretensión anulatoria
por dos fundamentos que surgen ampliamente desarrollados en la misma,
pero que a los efectos de una mejor comprensión del presente dictamen se
enuncian brevemente.La primera causal de nulidad fue la “ falta de vista previa porque el acto
en causa se dictó sin darle oportunidad al inculpado de pronunciarse………..”.La segunda causal de nulidad lo constituyo la “omisión en conferir oportuna intervención a la Oficina Nacional del Servicio Civil ( a la Comisión
Nacional del Servicio Civil se debió decir ) , en adelante C .N. S .C. , lo que
implica una violación al artículo 7ª literal c de la ley 15.757 “.El T. C .A. expresa en la sentencia citada que “ la normativa de referencia
impone la intervención de la O. N. S .C., previo a toda decisión de destitución o cesantía , sin distinción alguna respecto de los sumarios a funcionarios policiales “.
B) Para fundar dicha posición además del texto de la ley, recurre a apoyo
de la doctrina conteste en dicha lìnea argumental y cita Ruben Correa Freitas
–Vazquez Cristina” Manual de Derecho de la Función Pública” 1998, pag. 288.
Cajarville Juan P. “Procedimiento Administrativo” Ucudal 1991 pag. 107
y Flores Ruben “El procedimiento disciplinario “ en “ Procedimiento Administrativo Común y Disciplinario , ed. O.N.S.C. 1998, pag.203.
C) Por su parte la O. N .S .C y la C. N. del S. C. sostienen que dicha
normativa que impone la intervención de la C. N. del. S. C., previo a toda
decisión de destitución o cesantía no se aplica cuando los sujetos pasivos
del sumario son funcionarios del Ministerio del Interior , fundado básicamente en un informe de la Asesoría Letrada identificada con el número 28
del año 1998, de fecha 16 de febrero del citado año, ratificada por un segundo informe de fecha 28 de abril del año 2000 que reitera la misma posición.
El relacionado informe en lo sustancial expresa que el concepto de
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“Servicio Civil “ se debe entender como “ el conjunto de los funcionarios
civiles del Estado “.
Por lo dicho, y según esa definición no se encuentran comprendidos
entre otros, dentro de la competencia de la O. N. S. C y la C. N. del S. C. los
funcionarios policiales, que no serían funcionarios civiles, de acuerdo a la
posición citada.
Estos funcionarios se rigen por un estatuto especial en consonancia a lo
prescripto por el artículo 59ª inciso 2º y art. 168 inc. 14ª de la Constitución de 1967.
II) DESARROLLO
A) Luego de lo antes dicho que constituyen los antecedentes que generan
el presente dictamen y los efectos de asumir una posición en el tema que nos
ocupa en el presente trabajo, es preciso reconocer que estamos frente a una
situación fáctica a la cual se le deben aplicar mas de una norma jurídica y
que las mismas pueden y deben ser interpretadas de acuerdo a las reglas
de interpretación que nos da nuestro derecho positivo .
También es cierto que no es de aquellas normas o situaciones jurídicas de
fácil interpretación, como el mismo T. C .A . lo reconoce en la citada sentencia al expresar que “ respecto a dicha causal de nulidad no existe acuerdo
total ………….”.(refiriendo a la no intervención de la C.N. del S. C.)
Esas mismas dificultades son las que me permiten advertir que la conclusión a la que arribo en este trabajo, puede ser no compartida con igual legitimidad y razón que me llevan a la posición final.B) Es sabido que en la ciencia del derecho se puede sostener mas de una
posición frente a un mismo texto .Toda norma jurídica se debe interpretar para su correcta aplicación, aún
aquellas que parecen extremadamente sencillas por su redacción clara y directa y por su campo de aplicación.
Refiero que toda norma jurídica se interpreta, aún la mas sencilla, por
ejemplo, la disposición constitucional que dispone que “La Cámara de Representantes se compondrá de noventa y nueve miembros “, se interpreta
para entenderla ,se interpreta fácilmente diría, por su sencillez y claridad y
se aplica con facilidad a la situación fáctica para la que fue creada, en el caso
el número de legisladores que integran la Cámara de Representantes.
No sucede lo mismo con la situación jurídica objeto del presente, en su
aparente sencillez se encuentra dificultad en su amplio campo de aplicación
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Toda norma jurídica es interpretada , es un ejercicio mental que a menudo aparece simultáneamente a la lectura de la norma cuya comprensión e
interpretación se persigue , a ella deviene una situación fáctica concreta
que es destinataria de la misma y a en la cual la norma se concretiza o materializa.
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y en el chocamos con situaciones como la que pretendemos analizar por esta vía.
Valen los conceptos de, el Jurista suizo Claude Du Pasquier , citado por el
Profesor Antonio Ezquerra Huerva, en “Las Desaparición de Poblaciones”Universidad de Lleida-España-afirmando:
“Los profanos reprochan algunas veces a los juristas las discusiones que
provoca la interpretación del derecho; se sorprenden de que los redactores
de leyes no hayan logrado elaborar textos suficientemente claros para que
su manejo esté excepto de incertidumbre.
Es desconocer la diversidad de los hechos reales: éstos no se dejan reducir a fórmulas indelebles; escapan a todas las previsiones.
Las Normas Jurídicas en las que el Derecho vigente se encuentra plasmado se expresan mediante el lenguaje, pero éste, al prescribir una norma, puede
ser dudoso, puede tener un trasfondo doctrinario o un sentido técnico, puede a primera impresión expresar no precisamente la voluntad del legislador;
de repente no con exactitud y probablemente hasta ni siquiera cercanamente
puede no contener la intención que éste tuvo para sancionar la norma“.
Los hechos, pueden ser tan variados y diversos que no se dejan prever
total e inequívocamente por las normas jurídicas
C) Por lo dicho, se absolutamente necesario detenerse en la interpretación de la Constitución art. 60 y del la ley 15.757 especialmente su art. 7 y
del concepto de SERVICIO CIVIL, contenido y alcance del mismo , en la
aplicación a la situación de hecho que es receptora de ella ; debemos recurrir
a otras normas también jurídicas que nos señalan los caminos para la correcta interpretación y en esa dirección continúa la presente reflexión.
III ) INTERPRETACIÓN
A) Interpretación es la acción de interpretar.
Etimológicamente hablando, el verbo “Interpretar” proviene de la voz
latina interpretare .
El Diccionario de la Lengua española, define la voz “interpretar” como:
explicar o declarar el sentido de algo, y principalmente el de textos poco claros.
Explicar, acertadamente o no, acciones, palabras o sucesos que pueden
ser entendidos de varias formas.
B) Las reglas de interpretación que debemos utilizar en nuestro derecho ,
las que surgen de los propios textos de derecho positivo, Código Civil y Constitución de 1967..
Es así que el Código Civil en sus artículos 16 a 20 sienta los principios
generales de la interpretación y también de integración del derecho, aplicables tanto al derecho privado como al derecho público .
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Estos principios nos dicen que primero hay que ir al tenor literal de la
norma y si esta no puede resolverse por las palabras ni por el espíritu de la
ley de la materia, se acudirá a los fundamentos de las leyes análogas ; y si
todavía subsistiere la duda, se ocurrirá a los principios generales de derecho y a
las doctrinas más recibidas, consideradas las circunstancias del caso (art.16).
A su vez el art. 17 expresa que cuando el sentido de la ley es claro, no se
desatenderá su tenor literal, a pretexto de consultar su espíritu.
Para interpretar una expresión oscura de la ley, se puede recurrir a su
intención o espíritu, claramente manifestados en ella misma o en la historia
fidedigna de su sanción.
C) Pues bien en base a estos principios rectores se analizara a continuación el tema que nos ocupa.
IV ) CONCEPTO DE SERVICIO CIVIL EN LA CONSTITUCIÓN DE 1967.A ) La Constitución de 1967 art. 60 habla del “Servicio Civil de la
Administración Central, Entes Autónomos y Servicios Descentralizados “.
Dicho servicio tiene como competencia entonces a la Administración
Central, Entes Autónomos y Servicios Descentralizados “, quedan excluidos los Gobiernos Departamentales .
El Profesor Cassinelli Muñoz, pagina 446, de su texto “Derecho Público “
, actualizado al 1° de enero de 1999, nos enseña que la expresión Servicio
Civil, es “ heredada “ del derecho ingles, “ Civil Service”, que es lo mismo
que los franceses llaman “ fonction publique” y los españoles “
funcionariado de carrera”.-
B) Por el contrario los redactores de la Constitución de 1967 , influidos
por textos de origen ingles , según la obra citada, que manejaron los técnicos
que trabajaron en la Comisión de Inversiones y Desarrollo ( actual O. de P.
Y Presupuesto) lo que quedó en la disposición transitoria letra O de la Constitución, introdujeron una terminología distinta y además de hablar de
Estatuto del Funcionario en el sentido francés del termino, tal como lo establecieron en la Constitución de 1934 art. 57, se refieren al Servicio Civil que
“ se agrega y no sustituye a las menciones al Estatuto del Funcionario que
preexistían desde 1934”. a su contenido y fundamento agregamos nosotros.Es decir que tenemos un concepto Estatuto del Funcionario que refiere
a los funcionarios públicos , en el sentido del derecho francés ( Constitución de 1934 art. 57 ), los que podemos definir como aquella persona física
que trabaja para el Estado y un Concepto de Servicio Civil de la Admi-
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Sostiene a su vez dicho autor que los constituyentes de 1934 en el art .54
utilizaron el concepto de Estatuto del Funcionario teniendo como fuente el
derecho francés , que refiere a los funcionarios públicos .-
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nistración en el sentido del Derecho Ingles, que si bien refiere con esa
denominación al “ conjunto de funcionarios públicos de carrera “, también refiere a un contenido orgánico del mismo, como repartición, oficina
u órgano del estado que tiene como cometido asegurar una administración eficiente, un contenido de estructura estatal o pública, comprensiva
de las personas físicas, en el caso los funcionarios.C ) Una primera conclusión es que en nuestra carta constitucional el
Concepto de Servicio Civil esta tomado en su sentido orgánico y no en el
sentido de conjunto de funcionarios civiles que se oponen por su naturaleza a funcionarios no civiles.
V ) CONCEPTO DE SERVICIO CIVIL EN LA LEY 15.757.
A) La Oficina Nacional del Servicio Civil fue creada por los artículos 35 a
43 de la Ley Nº 13.640, de 26 de diciembre de 1967, y puesta en funcionamiento efectivo por el decreto Nº 215/969, de 5 de mayo de 1969.
El régimen de facto, en un proceso de desmantelamiento progresivo del
Servicio Civil, suprimió primero la Oficina Nacional por Decreto-Ley Nº
14.754, de 5 de enero de 1978.
Transfirió luego, por el Decreto-Ley Nº 14.850, de 1º de diciembre de 1978,
algunas de sus atribuciones a la Dirección Nacional de la Función Pública ,
finalizó suprimiendo también a ésta, por el Decreto-Ley Nº 15.265, de 23 de
abril de 1982.
El del Poder Ejecutivo que asume en 1985 propone volver a crear la Oficina Nacional del Servicio Civil , resultando de dicha iniciativa la actual, creada por ley 15.757.
B ) Lo primero a establecer es que esta norma legal además de crear la
Oficina del Servicio Civil , es su ley orgánica, por lo que afirmamos que en
una primera acepción , también tiene un sentido orgánico del concepto
Servicio Civil en la ley.
Si nos detenemos en el texto de la ley vemos que los dos primeros artículos confirman este concepto
Artículo 1º.- Créase la Oficina Nacional del Servicio Civil, Organo Administrativo Asesor y de contralor de la Administración Central, Entes Autónomos y Servicios Descentralizados.
Artículo 2º.- La Oficina Nacional del Servicio Civil tendrá el cometido de
asegurar una Administración eficiente, a cuyo efecto actuará con autonomía funcional e independencia técnica.
El Artículo 1° señala al Servicio Civil como “ Organo Administrativo
Asesor”, es decir que adopta un contenido orgánico al concepto, servicio
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civil en el sentido de “repartición, oficina u órgano del estado que tiene
como cometido asegurar una administración eficiente, un contenido de estructura estatal y pública, comprensiva de las personas físicas, en el caso
los funcionarios.
C) El artículo 2°) establece :” asegurar una Administración eficiente, a
cuyo efecto actuará con autonomía funcional e independencia técnica. “
En esta norma, también tenemos el sentido orgánico del Servicio Civil
pues al establecer cual es el cometido “ asegurar una administración eficiente “ se refiere al órgano y no a la persona; “ actuará con autonomía
funcional” , va en el mismo sentido que lo anterior , el servicio civil como
órgano del estado
D) Artículo 3º.- La Oficina Nacional del Servicio Civil tendrá un Director
y un Subdirector
Este artículo 3° establece la estructura jerárquica interna de la Oficina
, lo que solo es admisible si hablamos de órganos estatales o públicos.
E ) En virtud de lo expuesto se puede admitir pacíficamente que en la
Constitución de 1967 y en la ley 15.757, el Servicio Civil esta en el sentido
orgánico del instituto.F) Adoptada posición debemos interpretar el artículo 7° de ley 15.757.Artículo 7º.- La Comisión tendrá las siguientes atribuciones:
c)
Pronunciarse preceptivamente sobre las destituciones de funcionarios antes de la resolución de la autoridad administrativa correspondiente.
Si esta autoridad no fuere el Poder Ejecutivo o el Directorio de un Ente
Autónomo o de un Servicio Descentralizado, el pronunciamiento sólo se hará
a requerimiento del órgano estatal de que se trate.
También expresa que si quien solicita su pronunciamiento “ no fuere el
Poder Ejecutivo o el Directorio de un Ente Autónomo o de un Servicio Descentralizado “, es decir que haciendo un razonamiento inverso los que deben pedir o solicitar el pronunciamiento es entre otros sistemas orgánicos
estatales el Poder Ejecutivo y el Ministerio del Interior integra el Poder
Ejecutivo , por lo que según la interpretación de la norma, reitera la obligación del Poder Ejecutivo a solicitar el pronunciamiento..G) En nuestra carta constitucional el artículo 60° ordena la creación del
Servicio Civil, lo que se materializó en la ley 15.757, y establece que o Artículo 60.- La ley creará el Servicio Civil de la Administración Central, Entes
Autónomos y Servicios Descentralizados
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El artículo en estudio , si lo interpretamos de acuerdo a las reglas de
interpretación (al tenor literal de la norma) relacionadas nos dice a texto
expreso , que debe dicha Comisión pronunciarse sobre las “ destituciones
de funcionarios “, sin establecer distingos entre ellos.
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“ Administración Central ............” y el Ministerio del Interior integra la
Administración Central, por lo que siguiendo la técnica de interpretación
que venimos empleando (la interpretación literal de la norma ) .también
concluimos que los funcionarios del Ministerio del Interior están incluidos
en la competencia de la C.N. del S.C...
H) Si recurrimos a otros métodos de interpretación , también de expresa
aceptación en nuestro derecho positivo, arribamos a la misma conclusión,
por ejemplo :
“recurrir a su intención o espíritu, claramente manifestados en ella misma o en la historia fidedigna de su sanción “.
La historia fidedigna o intención surge de las actas del Parlamento, al
aprobarse en el mismo la ley en examen y el artículo en particular , tomo 289
del Diario de Sesiones , en la discusión nada dicen los legisladores sobre la
exclusión de los funcionarios del Ministerio del Interior a la competencia de
la C.N. del S.C y la O.N.del S.C.
I ) Hasta este punto del examen parecería no caber duda alguna sobre la
competencia de la C. N. del S. C. para atender y entender en los expedientes
que provengan del Ministerio del Interior a los efectos de pronunciarse sobre los mismos, en el sentido de la concepción orgánica del instituto.-.
J) Una visión aparentemente diferente surge en un primer análisis si nos
detenemos en el concepto de “ civil “ , expresión esta que llevo a la O .N del
S. C. y a la C. N. del S. C. a asumir la posición histórica de la misma, frente a
esta temática y que surge del informe letrado relacionado que estableció .
“Servicio Civil “ se debe entender como “ el conjunto de los funcionarios
civiles del Estado “.
Por lo dicho, y según esa definición no se encuentran comprendidos
entre otros, dentro de la competencia de la O. N. S .C y la C. N. del S. C. los
funcionarios policiales, que no serían funcionarios civiles.De acuerdo a lo que venimos sosteniendo la expresión “Servicio Civil”
debemos tomarla en su sentido orgánico, por lo que no compartimos que
se refiere al conjunto de funcionarios civiles del Estado, sino que lo manifestado es parcialmente cierto, hay funcionarios civiles del Estado, pero no
implica que la O. N. del S .C. o la C. N . del S. C. solo entienda en expedientes
de funcionarios civiles, no es suficiente para extraer a estos funcionario de
la competencia de la Oficina.
I) Las razones para llegar a esta solución se exponen a continuación.
En la doctrina nacional se distingue a los funcionarios civiles, militares,
policiales, diplomáticos, docentes etc.
Dicha distinción o clasificación tiene su origen en normas Constitucionales, legales y reglamentarias, que establecen diferentes estatutos para dichos funcionarios.
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El concepto de Estatuto que tomamos es el clásico de Sayagues Laso.,
tomo I del Tratado de Derecho Administrativo pagina 271 , como “ el conjunto orgánico de normas legales que regulan los derechos y obligaciones
de los funcionarios públicos”.
J) El artículo 59 de la Constitución que establece entre otras , que la ley
establecerá el estatuto del Funcionario, y sus preceptos se aplicarán a los
funcionarios dependientes :_Del Poder Ejecutivo, con excepción de los militares, policiales y diplomáticos que se regirán por leyes especiales..De la interpretación de la norma transcripta parcialmente se puede afirmar que hay diferentes Estatutos para estos funcionarios, es decir que si
bien los militares, policías y diplomáticos , son funcionario del Poder Ejecutivo, la Constitución expresamente a dispuesto que tendrán un Estatuto propio, y si nos atenemos a la norma interpretativa que nos dice que “Cuando
el sentido de la ley es claro, no se desatenderá su tenor literal, a pretexto de
consultar su espíritu.”, concluimos que estos funcionarios tienes diferentes
Estatutos, en el entendido de “ conjunto orgánico de normas legales que
regulan los derechos y obligaciones de los funcionarios públicos”.
Es decir que en el caso que nos importa los funcionarios policiales del
Ministerio del Interior ( no nos referiremos al militares ni diplomáticos por
no ser objeto del presente ) se rigen por un estatuto propio y particular de su
función , diferente al de los restantes funcionarios del Poder Ejecutivo, a
pesar que lo integran.Esta nota del estatuto propio se explica por la naturaleza de la función y
cometidos de la policía que es absolutamente diferente a el resto de los funcionarios públicos.
También porque estos funcionarios tienen un tratamiento diferente en lo
que respecta al concepto de inamovilidad de los funcionarios públicos y que
es fundamento importante para el presente dictamen.
El artículo 60° de la Constitución en su segundo inciso dispone que:
Su destitución sólo podrá efectuarse de acuerdo con las reglas establecidas en la presente.
Se declara que los funcionarios presupuestados de la Administración
Central ( los funcionarios del Ministerio del Interior son presupuestados de
la Adm.Central)o se declaran inamovibles.
Inamovibles se ha interpretado por la doctrina constitucionalista, de acuerdo a lo que establece el art. 168 numeral 10° como aquellos funcionarios que
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Establecese la carrera administrativa para los funcionarios presupuestados de la Administración Central, que se declaran inamovibles, sin perjuicio
de lo que sobre el particular disponga la ley por mayoría absoluta de votos
del total de componentes de cada Cámara y de lo establecido en el inciso
cuarto de este artículo.
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no pueden ser destituidos sin previa venia del senado.
Art 168 –10°. Destituir los empleados por ineptitud, omisión o delito, en
todos los casos con acuerdo de la Cámara de Senadores o, en su receso, con el
de la Comisión Permanente.K) Por lo tanto la inamovilidad de los funcionarios de la Administración
Central se origina en el requisito de la venia de la Cámara de Senadores para
la destitución.
L) Por otra parte el numeral 14° del mismo artículo 168° establece que el
Poder Ejecutivo podrá :” Destituir por sí los empleados militares y policiales
y los demás que la ley declare amovibles.De la lectura de esta inciso se interpreta que la inamovilidad significa la
necesidad de venia del Senado y son amovibles los que pueden ser destituidos sin necesidad de dicha venia, esto es lo que significa la expresión” por si”.
Es decir que los funcionarios del Ministerio del Interior, que pertenecen a
la Administración Central, tienen la característica que por la naturaleza de
su cometido no gozan del beneficio de la inamovilidad, pueden ser destituidos sin venia parlamentaria , son amovibles.
Los mismos son amovibles, pero ello no implica que se los pueda destituír
sin sumario previo, (con algunas excepciones que no son objeto del presente) , es decir que gozan de todas las garantías de los funcionarios públicos de la Administración Central, pero sometidos a un Estatuto propio, a
un régimen disciplinario propio que surge de su Estatuto , y de los derechos de todos los funcionarios, incluido el derecho a que la C.N. del S.C
se pronuncie : “ preceptivamente sobre las destituciones de funcionarios
antes de la resolución de la autoridad administrativa correspondiente.
Si a esta autoridad no fuere el Poder Ejecutivo o el Directorio de un Entes
Autónomos o de un Servicios Descentralizados, el pronunciamiento sólo se
hará a requerimiento del órgano estatal de que se trate.”
El mismo texto de la ley en examen no realiza diferencia alguna entre los
funcionarios sobre cuya destitución se debe pronunciar la C.N.-del S.C.,
coincidiendo el suscrito con la sentencia del T.C.A. al expresar que “ no
tiene sustento jurídico porque la ley no establece distinción alguna por cuya
virtud le esta vedado al intérprete hacerlo.
El pronunciamiento de la C. N. del S. C. es una obligación de esta Comisión, pero también es un derecho del funcionario a que la C. se pronuncie y
no podemos en un Estado de Derecho, interpretar los derechos humanos en
forma restrictiva, el hecho jurídico que la C. :del S. C. se pronuncie previamente es un derecho que puede calificarse perfectamente de derecho humano, incluido en el concepto de “ debido proceso “ , de “ su día ante el Tribunal”.
M) No podemos cercenar garantías a una clase de funcionario público
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que de por sí y por imperio constitucional goza de menores garantías que los
restantes funcionarios, no goza del beneficio de la inamovilidad , pero si
del sumario previo y también del pronunciamiento de la C.N. del S.C.En un país que hasta hoy esta haciendo esfuerzos para superar las consecuencias de una dictadura que entre otras graves medidas intentó desmantelar la administración pública, por ejemplo con la abolición de esta Oficina ,
es un deber de la misma cooperar sin apartarse de sus competencia por la
plena vigencia del Estado de Derecho y en dicho Estado la igualdad de derechos esta en un lugar de preferencia..
El instituto policial deriva del antiguo concepto tantas veces reivindicado de “ Guardia Civil”, esa es la raíz histórica, y es “ civil “ y “ civilizado”
una seguridad pública organizada de acuerdo a derecho y esta Comisión de
Servicio Civil, no debe apartarse de dicha concepción filosófica con la que
tiene incluso identidad de denominación..
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VI) La interpretación que surge de lo expuesto hasta aquí nos lleva a afirmar que la C.N- del S.C. es competente para entender en las destituciones de
los funcionarios del Ministerio del Interior.
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