119008 - Acción por lesión de la autonomía departamental

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119008 - Acción por lesión de la autonomía departamental
• Aplicaciones prácticas
• Tribunal de Cuentas no puede imponer plazos a Junta Departamental para la remisión de presupuesto
La Suprema Corte de Justicia ampara acción de lesión de autonomía entablada estableciendo que el Tribunal se equivoca
gravemente al aplicar por vía analógica una norma establecida para otra situación absolutamente diferente.
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/ presupuesto departamental / Junta Departamental / Municipios
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Constitución ROU - Art(s): 222, 224, 225, 227, 211
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"Junta Departamental de Rivera c/ Estado (Tribunal de Cuentas de la República) - Lesión de autonomía"
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S.C.J.; Nº 159/98; Fecha: 17/VIII/98
(Marabotto -r-, Alonso de Marco, Mariño, Cairoli, Guillot)
LESION DE AUTONOMIA
Montevideo, 17 de agosto de 1998.
VISTOS:
Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: "Junta Departamental de Rivera c/ Estado (Tribunal de
Cuentas de la República) - Lesión de Autonomía" (Ficha Nº 386/96).
RESULTANDO:
1º .Que compareció la parte actora, representada por su Presidente Luis Roberto Da Costa Ribeiro y su
Secretario Carlos Guillermo de los Santos y dijo:
- Promueve acción por lesión de autonomía de la Junta Departamental, en la elaboración de su Presupuesto de
Sueldos y Gastos, Ejercicio 1996-97. Lesión que le inferiría la Ordenanza Nº 69/94, dictada por el Tribunal de
Cuentas.
Señala que el 31/5/96 el Plenario de la Junta Departamental, aprobó con las mayorías requeridas por el art.
273 inc. 6º de la Constitución, las modificaciones a su Presupuesto de Sueldos y Gastos, más conocido por
Enmienda Presupuestal. El que fuera enviado al Tribunal de Cuentas para su contralor a posteriori, el que se expide
con fecha 17/6/96, señalando que la Junta Departamental, no ha cumplido con los trámites del art. 225 de la
Constitución, lo cual lo inhibe de producir dictamen sobre la Ampliación Presupuestal de la Junta Departamental de
Rivera.
- El Tribunal de Cuentas se inhibe de actuar, aplicando la Ordenanza Nº 69/94. Desde la vigencia de la
Constitución de la República, la que fuera aprobada el 27/11/66, la Junta Departamental aprobó su Presupuesto
Quinquenal y las sucesivas modificaciones del mismo, siguiendo el procedimiento previsto por el art. 273 inc. 6º de
aquélla, enviando las actuaciones al referido Tribunal, para su contralor a posteriori. Contralor realizado sin
observaciones en cuanto a procedimientos, hasta el ejercicio 1995 inclusive, y luego fue remitido a la Intendencia
Municipal, para que lo incluyera en el Presupuesto respectivo.
En cambio, a partir de 1996, el Tribunal de Cuentas aplica la Ordenanza Nº 69/94 modificando la
Constitución de la República sin facultades para ello, pues dicho Tribunal por disposición del art. 211 lit. F, sólo
puede dictar Ordenanzas de Contabilidad, y la Ordenanza aludida no lo es.
- La actitud del Tribunal de Cuentas, violando la Constitución mediante una Ordenanza, lesiona la autonomía
de la Junta Departamental en la elaboración de su Presupuesto y de las sucesivas modificaciones, causándole
además un daño económico al quedarse sin las proyectadas, que no podrán ser financiada por la Intendencia
Municipal (fs. 30 y ss.).
2º .-
Que la demandada, representada por el Dr. Manrique Eguren, evacuando el traslado que se le
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confiriera, manifestó:
- La legitimación corresponde al órgano como tal y no a sus integrantes individualmente considerados.
En los documentos acompañados al escrito en traslado, no consta ninguna resolución de la Junta
Departamental que disponga plantear ante este máximo tribunal, un reclamo por lesión de autonomía.
- Es ambigua la acción planteada.
En un sentido, cabe descartar que se trate de una hipótesis de inconstitucionalidad. En efecto, únicamente las
leyes y los decretos de los Gobiernos Departamentales que tengan fuerza de ley en su jurisdicción, son los que
pueden ser declarados inconstitucionales por razón de forma o de contenido.
Las Ordenanzas de Contabilidad que dicta el Tribunal de Cuentas, no son actos legislativos.
- Tratándose de lesión de autonomía, se afirma que el Tribunal sólo puede dictar Ordenanzas de Contabilidad
y que la referida en autos, Nº 69/94, no lo es.
Sin duda, la misma, en cuanto a su contenido y motivación tienen directa relación con el cumplimiento de las
tareas de vigilancia y contralor que la Constitución encomendó al Tribunal de Cuentas. En realidad, el daño
invocado no deriva de la Ordenanza, sino del propio incumplimiento a lo establecido en la misma.
- Pidió se rechazara la acción entablada (fs. 155 y ss.).
3º .Que se convocó a las partes a la audiencia respectiva, oportunidad en la que la Corporación, declaró
que la acción entablada es por lesión a la autonomía departamental, dispuso agregar la prueba presentada y oír al
Sr. Fiscal de Corte, acerca de la excepción de falta de legitimación (fs. 183 y ss.).
4º .Que oído el Sr. Fiscal (fs. 187 y ss.), se ordenó continuar la audiencia celebrada, oportunidad en la que
se resolvió no hacer lugar a al excepción planteada, fijándose el objeto del proceso y de la prueba (fs. 192 y ss.).
5º .Que sobre el mérito, se oyó al Sr. Fiscal de Corte (fs. 195 y ss.), habiéndose acordado sentencia en
forma legal (fs. 208).
CONSIDERANDO:
I .-
Que se hará lugar a la acción por lesión de autonomía.
Conforme a lo que ya decidiera la Corporación, la acción ejercitada en autos es, precisamente, la edictada por
el art. 283 de la Carta Fundamental (fs. 165), para la que, además, se entendió, igualmente, que quienes
representaban a la parte actora, es decir, a la Junta Departamental de Rivera, lo hicieron a nombre de la misma (fs.
193). Lo que permite, naturalmente, en mérito a que quedara "...subsanada de tal forma la excepción de falta de
legitimación activa" (fs. cit.), analizar el mérito de la causa.
En este sentido, es claro que ha habido lesión a la autonomía de la Junta Departamental accionante. Lo que
justifica se haga lugar a lo pretendido.
Sin duda, al dictar la Ordenanza Nº 69/94, el Tribunal de Cuentas de la República, se excedió en sus
potestades constitucionales y de ninguna manera, pudo extender por analogía lo estatuido por la Carta Fundamental,
en lo que dice relación con las modificaciones presupuestales referidas al propio Gobierno Departamental (fs. 91).
No está dentro de la aludida situación jurídica, el que se impongan plazos que la normativa superior no exige (art.
273, num. 6º).
Corresponde a la Junta Departamental -en el caso la del Departamento de Rivera-, ejercer "...las funciones
legislativas y de contralor en el Gobierno Departamental" (proemio) y, en especial, en lo que tiene que ver con la
Hacienda Municipal, "Sancionar, por tres quintos del total de sus componentes, dentro de los doce primeros meses
de cada período de Gobierno, su Presupuesto de Sueldos y Gastos y remitirlo al Intendente para que lo incluya en
el Presupuesto respectivo" (num. 6º, inc. 1º), agregándose -en parte que interesa especialmente-, "Dentro de los
cinco primeros meses de cada año podrán establecer, por tres quintos de votos del total de componentes, las
modificaciones que estimen indispensables en su Presupuesto de Sueldos y Gastos" (num. cit., inc. 2º).
Si bien en la primera parte de la disposición, se establece que el proyecto sancionado por la Junta
Departamental, debe ser remitido al Intendente para que proceda a su inclusión dentro del presupuesto respectivo,
no se hace la misma precisión en cuanto dice relación con las modificaciones posteriores. Aunque, desde luego,
bien podría entenderse que tanto respecto del proyecto origina, como de las modificaciones posteriores -de cada
año-, se aplica el mismo procedimiento, esto es, la inclusión dentro del Presupuesto de cada departamento.
Ahora bien. De la lectura de la normativa aludida, se desprende que tanto el Presupuesto que proyecta el
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organismo departamental, como sus "modificaciones", son incluidas o deben serlo, dentro del proyecto de
Presupuesto que formula el Intendente respectivo, y es este último, el que debe ser sometido al contralor del
Tribunal de Cuentas de la República, conforme lo señala expresa norma constitucional (art. 225), pero, no, en
cambio, ni el Presupuesto de la propia Junta Departamental ni, tampoco, claro está, el de sus eventuales
modificaciones. En esta línea de razonamiento, se ubican los comentarios de distinguido constitucionalista (Horacio
Cassinelli Muñoz, "Derecho Público", vol. II págs. 292 y 294).
Refiriéndose al Presupuesto Departamental, dice que es "...necesidad ineludible de que intervenga el Tribunal
de Cuentas antes de la sanción definitiva del Presupuesto. Es decir que las Juntas Departamentales sancionan el
presupuesto dos veces: una vez en forma provisoria al solo efecto de que se sepa cuál es la opinión de la Junta y
que sobre ella se expida después el Tribunal de Cuentas; y si el Tribunal de Cuentas no le hace observaciones o si
la Junta se ajusta a las observaciones del Tribunal, sanciona definitivamente el Presupuesto (segundo
pronunciamiento). Después del pronunciamiento del Tribunal no se pueden modificar las disposiciones
presupuestales, como es obvio, salvo en el sentido de ajustarse a las observaciones del Tribunal", agregándose: "Si
la Junta no aceptará las observaciones del Tribunal, pasa como en el caso de los Entes comerciales e industriales;
en definitiva va a la Asamblea General pero no para darle carácter de la ley, sino en reunión de ambas Cámaras
actuando como árbitro de las discrepancias. Dice la Constitución "...para que ésta (la Asamblea General), en
reunión de ambas Cámaras, resuelva las discrepancias dentro de un plazo de 40 días, y si no recayera decisión, el
presupuesto se tendrá por sancionado". No dice acá cómo se tiene por sancionado, si es tal como gustaba a la Junta
o tal como quería el Tribunal de Cuentas. La interpretación más aceptable -este punto podría discutirse- es la de
que tal como le gustaba a la Junta ¿Por qué? Porque los Gobiernos Departamentales son, en principio, autónomos y
para que la solución fuera la contraria se requeriría un texto expreso como existe en el caso de los Entes
Autónomos comerciales o industriales" (pág. cit.).
A su vez, estudiando los presupuestos de los órganos legislativos, se afirma: "...como cada Junta
Departamental aprueba el Presupuesto de su Junta sin intervención del Intendente. Y esos Presupuestos no tienen
Rendición de Cuentas pero tienen, en cambio, la posibilidad de ser modificados dentro de los cinco primeros meses
de cada período legislativo por la misma mayoría de 3/5 de votos cuando se estime indispensable la modificación".
Por ello, culmina su análisis, en estos términos: el "...art. 273, ordinal 6º, que en otras palabras dice lo mismo que
el art. 108 para las Cámaras) (pág. cit.).
Por lo tanto, la Ordenanza dictada por el Tribunal de Cuentas, al determinar plazos a la Junta Departamental
para la remisión de su presupuesto o, en su caso, de las modificaciones presupuestales, comporta una exigencia no
consagrada a texto expreso por la Constitución vigente. Y, naturalmente, los plazos que se estatuyen en la Carta
Fundamental, no pueden ser alterados, ni ampliados -y mucho menos- minorados, por ninguna autoridad. Menos
claro está, por quien ni siquiera tiene la potestad de interpretarla (art. 85, Nº 20).
El Tribunal se equivoca gravemente al aplicar, entonces, por vía analógica una norma establecida para otra
situación absolutamente diferente. Tal mecanismo no está indicado por la Carta e, incluso, es contraria a ésta.
Por cierto, es exacto que la propia Junta Departamental, solicitó la intervención del Tribunal de Cuentas (fs.
12), pero, de tal error, no puede extraerse la conclusión, evidentemente equivocada de que los plazos son los
establecidos por el órgano de contralor y no por la propia Carta Fundamental. Aun siendo correcto que se recabó
ese "asesoramiento" -el que, estrictamente, no corresponde-, de todos modos, no puede llegarse a aceptar como
válido que el plazo es el regulado por el Tribunal de Cuentas, es decir, "...con la antelación suficiente para que este
Cuerpo disponga del término de veinte días para producir su dictamen e informe (art. 225 de la Constitución) dentro
de los plazos establecidos en el art. 273 numeral 6º de la Constitución" (art. 1º). Ello supondría reconocer que los
plazos constitucionales pueden ser modificados por el Tribunal de Cuentas, lo que quebranta el ordenamiento
jurídico y más precisamente, "las seguridades del contrato".
En ello, nada tiene que ver la posibilidad de que el Tribunal de Cuentas, debe "dictaminar e informar en
materia de presupuestos" (art. 221, lit. A). Desde que, por supuesto, ello está sujeto a la propia reglamentación que
de esa potestad genéricamente señalada, se haga en la propia Constitución; y, en tal sentido, es muy claro cuáles
son esos posibilidades concretas.
Y aun más, tampoco ello se vincula con la potestad que tiene el máximo órgano de contralor, en cuanto a
"dictar ...ordenanzas de contabilidad, que tendrán fuerza obligatoria para todos los órganos del Estado, Gobiernos
Departamentales, Entes Autónomos y Servicios Descentralizados, cualquiera sea su naturaleza" (art. cit., lit. F). Por
cuanto, si bien se advierte, ello no se condice con la aplicación "analógica" de normas dictadas para otras
situaciones, al procedimiento de preparación y aprobación del presupuesto de las Juntas Departamentales, respecto
de los cuales y como lo dice dicho órgano de contralor, "...la oportunidad y forma en que se ejerce dicha
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competencia respecto a los Presupuestos y Modificaciones Presupuestales de las Juntas Departamentales no se
encuentran regulados en el texto constitucional..." (fs. 91vto.).
Por lo demás, sería discutible si la última expresión "cualquiera sea su naturaleza", califica a los órganos a los
que puedan aplicarse las ordenanzas de contabilidad o a la diferente naturaleza de las mismas ordenanzas. En
principio, hasta por la ubicación de la aludida expresión y el propio contexto de la norma, habría que llegar a la
conclusión de que, efectivamente, con ello se quiere hacer referencia a la diversa naturaleza de los órganos cuya
actuación regula.
Aun cuando y por encima de ello, lo que no tiene gran importancia, lo cierto es sí, que las ordenanzas que
puede dictar deben tener relación con temas de "contabilidad" y no sobre la materia que estime más conveniente u
oportuna para el mejor ejercicio de su función de contralor. Ya, en ese sentido, lo señalaba con su autoridad el
máximo constitucionalista nacional: "El Tribunal podrá, por medio de ordenanzas, disponer que la escrituración
contable se haga de determinada manera o que ciertas operaciones se documenten en cierta forma, a los efectos de
que no se dificulte o imposibilite, por parte de estos órganos jerárquicos, el ejercicio de los poderes de contralor y
de vigilancia que al Tribunal incumben. Pero estas ordenanzas deberán contenerse dentro de límites tales que ellas
no afecten el poder jerárquico (reglamentario, disciplinario, etc.) que pueda corresponder al Superior de organismos
de contaduría o de Tesorería al cual las ordenanzas del Tribunal se refieren..." (Justino Jiménez de Aréchaga, La
Constitución Nacional, t. VII, pág. 226).
Incluso, esta fue la tesis que se sostuvo en la propia Constituyente. Según lo recuerda distinguido técnico, ya
en la Convención Nacional respectiva, se afirmó en el informe correspondiente: "El cometido comprendido en el
inciso F) es de extenso significado administrativo financiero, puesto que las ordenanzas de contabilidad son las que
establecen las normas y requisitos prácticos, de detalle, que son la garantía del contralor, comprendiendo la forma
de escrituración, documentación de ingresos y pagos, etc., y como esas normas y requisitos deben emanar del
órgano máximo que concentra el contralor sobre la gestión y debe extenderse a toda la administración, tanto central
como municipal y autónoma, esa facultad debe quedar expresamente establecida en la Constitución, para evitar
toda causa de rozamiento entre poderes" (diario de Sesiones de la Convención Nacional Constituyente, t. II, febrero
a mayo de 1934, pág. 133, cit., por Walter E. Foladori, El Tribunal de Cuentas de la República Oriental del
Uruguay, pág. 216).
Es que, en último término, como bien se ha dicho, "La potestad dada al Tribunal no excluye la competencia
legislativa ni la administrativa, y se ejerce dentro de la órbita reglamentaria de sus atribuciones y cometidos de
contralor, sin lesionar autonomías ni limitar la actividad de los organismos y servicios controlados, los cuales a su
vez deberán abstenerse de poner trabas a la misión fiscalizadora en estos aspectos" (Walter A. Etchandy, "El
Tribunal de Cuentas", en Rev. de la Contraloría de Chile - 50 años de vida institucional, pág. 327, cit. por Walter
E. Foladori, pág. 216). Dicho de otro modo: se trata de ordenanzas de contabilidad, pues es el cometido específico
del Tribunal de Cuentas, pero no otros aspectos que son materia propia de la ley formal.
Menos aun, por cierto, fijar plazos que la misma normativa superior no establece. Sin duda, entonces,
conforme a lo dicho, la Ordenanza Nº 69/94, excede las atribuciones constitucionales conferidas al órgano de
contralor, en tanto y en cuanto, no es posible limitar por vía "reglamentaria autónoma" los plazos que estatuye la
máxima normativa nacional.
Al haberlo hecho, contrariando claros textos constitucionales y retacearle posibilidades que la misma le ha
acordado, ha lesionado la autonomía municipal. Autonomía que adquiere su más amplia consagración tratándose,
como en el caso, del órgano que cumple las funciones legislativas dentro del ámbito municipal: por alguna razón,
incluso, son diferentes los plazos que la constitución ha establecido para la presentación del Presupuesto
Departamental (art. 223) y para la aprobación del Presupuesto de las Juntas Departamentales (art. 273, Nº 6º).
En conclusión: se ha violentado la autonomía municipal de la Junta Departamental de Rivera y debe hacerse
lugar, por consiguiente, a la demanda instaurada.
Que las costas y costos, se deberán abonar según el orden causado (Código General del Proceso, art. 56).
Por estos fundamentos, la Suprema Corte de Justicia FALLA:
Haciendo lugar a la demanda y en su mérito, amparando la acción de lesión de autonomía entablada. Las
costas y costos, según el orden causado. Oportunamente, hechos los desgloses pertinentes, archívese.
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