UNIVERSIDAD SIMÓN BOLÍVAR DECANATO DE ETUDIOS DE
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UNIVERSIDAD SIMÓN BOLÍVAR DECANATO DE ETUDIOS DE POSTGRADO COORDINACIÓN DE POSTGRADO EN DESARROLLO Y AMBIENTE DOCTORADO EN DESARROLLO SOSTENIBLE TESIS DOCTORAL ESTRATEGIA PARA INTEGRAR LA REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LA GESTIÓN MUNICIPAL DE CHACAO COMO ELEMENTO DE LA SOSTENIBILIDAD por Victoria Helena Rastelli Montbrun Septiembre de 2013 UNIVERSIDAD SIMÓN BOLÍVAR DECANATO DE ESTUDIOS DE POSTGRADO COORDINACIÓN DE POSTGRADO EN DESARROLLO Y AMBIENTE DOCTORADO EN DESARROLLO SOSTENIBLE ESTRATEGIA PARA INTEGRAR LA REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LA GESTIÓN MUNICIPAL DE CHACAO COMO ELEMENTO DE LA SOSTENIBILIDAD Tesis Doctoral presentado a la Universidad Simón Bolívar por Victoria Helena Rastelli Montbrun como requisito parcial para optar al grado académico de Doctor en Desarrollo Sostenible Con la asesoría de las doctoras: Rosa María Chacón y Virginia Jiménez Septiembre de 2013 ii UNIVERSIDAD SIMÓN BOLÍVAR DECANATO DE ESTUDIOS DE POSTGRADO COORDINACIÓN DE POSTGRADO EN DESARROLLO Y AMBIENTE DOCTORADO EN DESARROLLO SOSTENIBLE APROBACIÓN DEL JURADO ESTRATEGIA PARA INTEGRAR LA REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LA GESTIÓN MUNICIPAL DE CHACAO COMO ELEMENTO DE LA SOSTENIBILIDAD por: Rastelli Montbrun, Victoria Helena Carné N°: 07-85787 Esta Tesis Doctoral ha sido aprobada en nombre de la Universidad Simón Bolívar por el siguiente jurado examinador: _______________________________ Presidente Alejandro Liñayo Universidad de Los Andes _______________________________ Miembro Externo Yolanda Barrientos Universidad Pedagógica Experimental Libertador _______________________________ Miembro Principal Lelys Bravo _______________________________ Miembro Principal-Tutor Rosa María Chacón _______________________________ Miembro Principal-Tutor Virginia Jiménez 27 de septiembre de 2013 iii DEDICATORIA A Nila Montbrun, mi mamá, por creer siempre en mí y apoyarme en todos los retos de mi vida… iv AGRADECIMIENTOS A mis padres Victor y Nila, mi hermano Andrés, mi abuela Victoria y el resto de la familia Rastelli – Montbrun, por ser un apoyo fundamental y maravilloso que siempre ha creído en mí y me ha motivado a ser siempre mejor en mi vida. A mis tutoras, las profesoras Rosa María Chacón y Virginia Jiménez, por ser excelentes modelos profesionales y personales a seguir, tener el conocimiento, la paciencia, exigir la excelencia y ser ese faro que guía el camino correcto. A la Alcaldía del Municipio Chacao, el Instituto de Protección Civil y Ambiente IPCA y la Dirección de Protección Civil, especialmente al Ing. Johan Prieto y su equipo, sin quienes no hubiera sido posible realizar las encuestas de las direcciones del Municipio. A la Msc. Lic. Luisa Paéz, por todo el valioso apoyo, la constancia, el conocimiento y la experiencia. A mi pareja, Víctor Ernesto Silva Morales, por su amor, apoyo y confianza. A la Sra. Marianella Morales de Silva y al Sr. Victor Silva Granados, por su gran motivación y ayuda para la culminación del presente trabajo. A todos mis compañeros del postgrado, quienes me han enseñado mucho de la vida, la academia, la perseverancia y la excelencia. A Bettina Pampinella, compañera del postgrado y que hoy desde el cielo, estará festejando la culminación del presente trabajo. A mis amigos, por estar ahí siempre y a todos aquellos que me ayudaron a crear y construir lo que desde una semilla, se convierte ahora en este trabajo de grado. v UNIVERSIDAD SIMÓN BOLÍVAR DECANATO DE ESTUDIOS DE POSTGRADO COORDINACIÓN DE POSTGRADO EN DESARROLLO Y AMBIENTE DOCTORADO EN DESARROLLO SOSTENIBLE ESTRATEGIA PARA INTEGRAR LA REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LA GESTIÓN MUNICIPAL DE CHACAO COMO ELEMENTO DE LA SOSTENIBILIDAD por: Rastelli Montbrun, Victoria Helena Carné N°: 07-85787 Tutores: Dra. Rosa María Chacón y Dra. Virginia Jiménez Septiembre de 2013 RESUMEN El Desarrollo Sostenible, tan necesario para nuestro país, es aquel capaz de satisfacer nuestras necesidades y las de las generaciones futuras. La gestión de Riesgo de Desastres, o gestión para el Desarrollo Seguro, se encuentra inserta de forma transversal en todas las esferas de este modelo de desarrollo y es un componente esencial para el logro y la administración de ciudades sostenibles. Actualmente el modelo de desarrollo urbano y la administración local de ciudades, hace esfuerzos por gestionar de forma integral la reducción del riesgo de desastres, el cual causa pérdidas importantes en vidas, infraestructura y economía, pero aún no se logra internalizar el carácter sistémico de la gestión de riesgo y cómo se integra en los objetivos de la ciudad sostenible. El presente trabajo comprende cómo la gestión del Desarrollo Seguro, enfáticamente la reducción del riesgo, debe estar incorporada de forma natural transversalmente en todas las direcciones de las Alcaldías, tomando específicamente la Alcaldía del Municipio Chacao. Esta comprensión se realiza, utilizando el enfoque cualitativo hermenéutico, partiendo de tres ejes fundamentales, la investigación teórica y de prácticas de gestión de riesgo local en otros países, el análisis de la estructura funcional de la Alcaldía y el análisis teórico del “deber ser” para integrar el riesgo en todas las instancias del municipio. A partir de estos ejes, se construyó una estrategia novedosa para diagnosticar el grado de inclusión de la reducción del riesgo en sus procesos e integrar la misma eficientemente dentro de todas las dependencias de la Alcaldía, considerando las esferas del Desarrollo Sostenible, los objetivos de la ciudad sostenible y capaz de ser replicada para otras Alcaldías de nuestro país. Palabras Clave: ciudades sostenibles, gestión de riesgo, gestión municipal. vi ÍNDICE GENERAL APROBACIÓN DEL JURADO ..................................................................................... ii DEDICATORIA .......................................................................................................... iii AGRADECIMIENTOS ................................................................................................ iv RESUMEN .................................................................................................................. v ÍNDICE GENERAL ..................................................................................................... vi ÍNDICE DE TABLAS .................................................................................................. xi ÍNDICE DE FIGURAS ............................................................................................. xvii CAPÍTULO I EL PROBLEMA ......................................................................................3 1.1. Antecedentes ....................................................................................................3 1.2. El Desarrollo Sostenible como respuesta ........................................................14 1.3. Planteamiento del problema: eventos adversos de origen natural y el Desarrollo .......................................................................................................18 1.4. Cambio climático: agravante del riesgo ante desastres ..................................26 1.5. Eventos adversos de origen natural en países en Desarrollo..........................31 1.6. El caso del área Metropolitana de Caracas y sus Municipios ..........................35 1.7. Conclusiones del capítulo ...............................................................................42 1.8. Objetivos de la Investigación ..........................................................................44 CAPÍTULO II MARCO TEÓRICO REFERENCIAL ....................................................45 2.1. Consideraciones Acerca del Riesgo de Desastres y el Desarrollo Sostenible .......................................................................................................45 2.2. La Ciudad y El Metabolismo Urbano ...............................................................51 2.3. Sostenibilidad Urbana: Un Concepto en Desarrollo ........................................54 2.4. Gestión Integral De Riesgo, Definiciones ........................................................66 2.4.1. El Riesgo y El Desastre ............................................................................67 2.4.2. Las Amenazas ..........................................................................................77 2.4.3. La Vulnerabilidad ......................................................................................78 2.4.4. Resiliencia y Resistencia ..........................................................................82 2.5. De La Atención a Emergencias a La Gestión de Riesgos ...............................83 vii 2.6. Gestión Local de Riesgo .................................................................................93 2.7. La Gestión del Riesgo en Venezuela - Marco Legal y Político Venezolano para La Gestión de Riesgo..............................................................................97 2.8. Conclusión del Capítulo ..................................................................................99 2.9. Objetivos de La Ciudad Sostenible ............................................................... 101 CAPÍTULO III METODOLOGÍA DE LA INVESTIGACIÓN ....................................... 110 3.1. Selección y Justificación de La Metodología ................................................. 110 3.2. Aspectos Fundamentales de La Metodología Cualitativa .............................. 113 3.3. Tipo de Investigación .................................................................................... 115 3.4. Confiabilidad de La Investigación Cualitativa ................................................ 116 3.5. Selección de Informantes ............................................................................. 118 3.6. Consideraciones Éticas ................................................................................ 119 3.7. Esquema Metodológico ................................................................................ 119 3.8. Conclusiones del Capítulo ............................................................................ 136 CAPÍTULO IV EXPERIENCIAS EN GESTIÓN LOCAL DE RIESGO ....................... 140 4.1. Prácticas de Gestión Local de Riesgo .......................................................... 142 4.1.1. Ciudades Resilientes: Reducción de la vulnerabilidad ante el cambio climático en ciudades del Sureste Asiático ............................................. 142 4.1.2. Lecciones aprendidas en la Gestión Local de Riesgo, hacia una sistematización de experiencias. ............................................................ 154 4.1.3. Iniciativas de reducción de Riesgo de Desastres en Centroamérica y República Dominicana. ........................................................................... 160 4.1.4. Políticas públicas para la reducción de la Vulnerabilidad frente a los Desastres Naturales y Socio Naturales. Organización de Naciones Unidas, División de Medio Ambiente y Asentamientos humanos y CEPAL (2002). ....................................................................................... 163 4.1.5. Gestión de Riesgos Ambientales Urbanos. Allan Lavell, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales y La Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres en América Latina – LA RED. ................... 166 4.1.6. La gestión local del riesgo. Nociones y precisiones en torno al concepto y la práctica. Programa Regional para la Gestión de viii Riesgo en América Central – CEPREDENAC – PNUD. Año 2003. ........ 167 4.1.7. Gestión de Riesgo de Desastres por comunidades y Gobiernos Locales. Banco Interamericano de Desarrollo, Serie de estudios diálogo regional de política, Red de Desastres Naturales. ...................... 170 4.1.8. Capitales Andinas 2007, catálogo de instrumentos en gestión municipal para la reducción de Riesgos y preparativos ante emergencias. Documento Regional. PNUD. ........................................... 176 4.1.9. Capitales Andinas 2007, catálogo de instrumentos en gestión municipal para la reducción de Riesgos y preparativos ante emergencias. Lima Perú. ........................................................................ 179 4.1.10. Sato J.M. y Kumagai Y. (1996). Kobe: ¿un desastre no anunciado? Publicación de la Red de Estudios Sociales en prevención de Desastres en América Latina (LA RED).................................................. 184 4.1.11. Gutiérrez O., Illanes V. y Villalba G. (2005). Kobe: ejemplo paradigmático de reconstrucción de ciudad y planificación de contención de desastres. ........................................................................ 185 4.1.12. Fleischhauer M., Greiving S. y Wanczura S. (2007). Planificación territorial para la gestión de riesgos en Europa. ..................................... 187 4.1.13. Planificación y Gestión para la Reducción de Riesgos Ambientales en Municipios Urbanos. Caso Municipio Chacao, Informe Final, Módulo I: Auditoría de Vulnerabilidad (2007). ......................................... 190 4.2. Conclusiones del Capítulo ............................................................................ 192 4.3. Funciones Teóricas de Reducción de Riesgo en la Alcaldía de Chacao ....... 195 CAPÍTULO V GESTIÓN DE RIESGO EN EL MUNICIPIO CHACAO ...................... 202 5.1. Caracterización del Municipio Chacao, Amenazas y Vulnerabilidades .......... 203 5.2. Registro Histórico de Eventos ....................................................................... 207 5.3. Amenazas y Vulnerabilidades del Municipio Chacao .................................... 210 5.3.1. Amenaza Hidrológica.............................................................................. 210 5.3.2. Amenaza Sísmica ................................................................................... 221 5.4. El Municipio Chacao, Actores y Responsabilidades para la Gestión de Riesgo de Desastres ..................................................................................... 226 ix 5.4.1. Estructura Funcional – Organizativa de La Alcaldía ................................ 227 5.4.2. Direcciones de La Alcaldía y Gestión de Riesgo .................................... 229 5.5. Análisis Teórico de La Gestión de Riesgo y Gestión Municipal ..................... 238 5.5.1. Dirección Ejecutiva de Gestión Interna ................................................... 239 5.5.2. Dirección Ejecutiva de Seguridad Integral .............................................. 240 5.5.3. Dirección Ejecutiva de Gestión Urbana .................................................. 241 5.5.4. Dirección Ejecutiva de Gestión Social .................................................... 243 5.5.5. Dirección Ejecutiva de Administración Tributaria .................................... 246 5.5.6. Dirección Ejecutiva de Gestión Cultural .................................................. 246 5.6. Resultados de las encuestas para los Funcionarios de la Alcaldía ............... 246 5.6.1. Resultados de las Preguntas Generales sobre Gestión de Riesgo en la Alcaldía ............................................................................................... 247 5.6.2. Preguntas Específicas sobre Gestión de Riesgo en la Alcaldía .............. 248 5.7. Validación de Encuestas con Directores de la Alcaldía ................................. 263 5.8. Conclusiones del Capítulo ............................................................................ 267 CAPÍTULO VI.......................................................................................................... 272 6.1. La gestión local de riesgo y la sostenibilidad urbana .................................... 274 6.2. El deber ser de la gestión de riesgo y la sostenibilidad en una Alcaldía ........ 275 6.3. Modelo General estructural de Alcaldía ........................................................ 277 6.4. Modelo teórico de la gestión de riesgo dentro de la Alcaldía ........................ 280 6.4.1. Dirección General de la Alcaldía ............................................................. 281 6.4.2. Dirección de Seguridad de la Alcaldía .................................................... 284 6.4.3. Dirección de Planificación de la Alcaldía................................................. 288 6.4.4. Dirección Social y Cultural de la Alcaldía ................................................ 294 6.4.5. Dirección Tributaria de la Alcaldía .......................................................... 299 6.5. El Municipio Chacao: Fortalezas y debilidades en su gestión de riesgo ........ 303 6.5.1. Principales Fortalezas del la Gestión de riesgo en el Municipio Chacao ................................................................................................... 303 6.5.2. Principales Debilidades del la Gestión de riesgo en el Municipio Chacao ................................................................................................... 304 6.6. Estrategia para Integrar de forma Transversal la Gestión de riesgo en la x Gestión Municipal de Chacao ....................................................................... 305 6.7. Funciones de las Dependencias de la Alcaldía de Chacao ........................... 308 6.8. Cumplimiento de los Objetivos de la Ciudad Sostenible ............................... 312 6.9. Apoyo del IPCA para hacer transversal la reducción del riesgo en la Alcaldía ......................................................................................................... 315 6.10. Proyectos de Investigación para continuar la implementación de la Estrategia ...................................................................................................... 319 6.11. Propuesta de implementación de la Estrategia en la Alcaldía ..................... 323 6.12. Metodología para replicar el proyecto ......................................................... 327 CAPÍTULO VII......................................................................................................... 330 CONCLUSIONES DE LA INVESTIGACIÓN ........................................................... 330 7.1. El Desarrollo Sostenible y la Gestión de riesgo............................................. 330 7.2. Gestión local de riesgo y ciudades sostenibles ............................................. 332 7.3. La estrategia de integración de la Reducción de riesgo en la Gestión Municipal ....................................................................................................... 334 REFERENCIAS ...................................................................................................... 338 xi ÍNDICE DE TABLAS Tablas Pág. Tabla 1.1. Resumen de los libros o eventos dedicados al estudio de la crisis actual de recursos naturales derivada de los antiguos modelos de desarrollo. Fuente: Elaboración propia con base en los documentos indicados. ..........................................................................................................13 Tabla 2.1. Evolución de documentos relevantes en torno a la sostenibilidad urbana. ..............................................................................................................57 Tabla 2.2. Principales movimientos para el diseño bioclimático y elementos de construcción y ciudad Sostenible. .................................................................65 Tabla 2.3. Evolución del enfoque de atención a emergencias hacia la Gestión Integral de Riesgo. Fuente: elaboración propia con base en los documentos indicados. ......................................................................................84 Tabla 2.4. Resumen del marco legal existente sobre riesgo en Venezuela. ..............97 Tabla 2.5. Elementos de una Ciudad Sostenible, reducción del riesgo y estructura municipal de apoyo. ........................................................................ 104 Tabla 3.1. Criterios generales o cánones de la hermenéutica según Radnitzky y Kockelmans. Fuente: Martínez (2006). ......................................... 112 Tabla 3.2. Ontología, epistemológica y metodológica en la investigación. Fuente: Corbeta (2003), adaptación de Guba y Lincoln [1994, 109]. ............... 114 Tabla 3.3. Metodología propuesta para lograr los objetivos 1 y 2. ........................... 120 Tabla 3.4. Metodología propuesta para lograr el Objetivo 3. ................................... 120 Tabla 3.5. Metodología propuesta para lograr el Objetivo 4. ................................... 121 Tabla 3.6. Relevancia de las Direcciones secundarias asistentes a las encuestas. ....................................................................................................... 127 Tabla 4.1. Estudios revisados sobre experiencias de Gestión local de riesgo. ........ 140 Tabla 4.2. Indicadores Generales propuestos para cumplir el Marco de Acción de Hyogo. Fuente: interpretación tomada de ISDR 2008. .................... 143 Tabla 4.3. Indicadores propuestos para cumplir las prioridades del Marco de Acción de Hyogo. Fuente: interpretación tomada de ISDR 2008. .................... 144 xii Tabla 4.4. Secciones A y B de la Matriz de Caracterización de Riesgo de un municipio. Tomado de ISDR 2008 y adaptado al caso de un Municipio. .......... 147 Tabla 4.5. Secciones C, D y E de la Matriz de Caracterización de Riesgo de un municipio. Tomado de ISDR 2008 y adaptado al caso de un Municipio. ........................................................................................................ 148 Tabla 4.7. Secciones G, H, I, J de la Matriz de Caracterización de Riesgo de un municipio. Tomado de ISDR 2008 y adaptado al caso de un Municipio. ........................................................................................................ 150 Tabla 4.8. Sección K de la Matriz de Caracterización de Riesgo de un municipio. Tomado de ISDR 2008 y adaptado al caso de un Municipio. .......... 151 Tabla 4.9. Sección adicional de la Matriz de Caracterización de Riesgo de un municipio. Tomado de ISDR 2008 y adaptado al caso de un Municipio. .......... 152 Tabla 4.11. Metodología, estrategias y procesos para integrar a las comunidades en la gestión local de riesgo. Tomado de Puac, 2003. ............... 156 Tabla 4.12. Experiencias de gestión de riesgo en países desarrollados y en desarrollo. Tomado de CEPREDENAC y EIRD, (2002). .................................. 161 Tabla 4.12. Experiencias de gestión de riesgo en países desarrollados y en desarrollo. Tomado de CEPREDENAC y EIRD, (2002) (continuación). ........... 162 Tabla 4.13. Aspectos recomendados para incluir en el Plan de Ordenamiento General. Tomado de ONU y CEPAL, 2002. ..................................................... 165 Tabla 4.14. Manejo local de riesgo en países centralizados y descentralizados. Tomado de Bollín et al. (2003). ........................................... 172 Tabla 4.15. Recomendaciones para el manejo del riesgo en países centralizados y descentralizados. Tomado de Bollín et al. (2003). ................... 174 Tabla 4.15. Recomendaciones para el manejo del riesgo en países centralizados y descentralizados. Tomado de Bollín et al. (2003). (Continuación) ................................................................................................. 175 Tabla 4.16. Resumen de las funciones teóricas de las Direcciones de la Alcaldía de Chacao y los Objetivos de la Ciudad Sostenible. .......................... 197 Tabla 4.16. Resumen de las funciones teóricas de las Direcciones de la Alcaldía y los Objetivos de la Ciudad Sostenible. (Continuación). ................... 198 xiii Tabla 4.16. Resumen de las funciones teóricas de las Direcciones de la Alcaldía y los Objetivos de la Ciudad Sostenible. Fuente: elaboración propia (continuación). ...................................................................................... 199 Tabla 5.1. Registro Histórico de eventos ocurridos en el Municipio Chacao. Fuente: elaboración propia con base en estudios de la Alcaldía Metropolitana (2002), IPCA Chacao (2010), Guevara y Stolk (1996) y Proyecto Ávila (2002). ..................................................................................... 207 Tabla 5.1. Registro Histórico de eventos ocurridos en el Municipio Chacao. Fuente: elaboración propia con base en estudios de la Alcaldía Metropolitana (2002), IPCA Chacao (2010), Guevara y Stolk (1996) y Proyecto Ávila (2002) (continuación). .............................................................. 208 Tabla 5.2. Amenaza Hidrológica, características de las principales Quebradas del Municipio. Informe de Evaluación de Riesgo del Municipio Chacao, Alcaldía Metropolitana de Caracas, Dirección de Protección Civil (2002)..................................................................................... 215 Tabla 5.2. Amenaza Hidrológica, características de las principales Quebradas del Municipio. Informe de Evaluación de Riesgo del Municipio Chacao, Alcaldía Metropolitana de Caracas, Dirección de Protección Civil (2002) (continuación). ............................................................ 216 Tabla 5.3. Amenaza Hidrológica, características de las principales Quebradas del Municipio. Proyecto Mapas de Riesgo El Ávila, 2002. ............. 217 Tabla 5.3. Amenaza Hidrológica, características de las principales Quebradas del Municipio. Proyecto Mapas de Riesgo El Ávila, 2002 (continuación). ................................................................................................. 218 Tabla 5.4. Resultados de CONSULTORÍA JURÍDICA (2 personas). ....................... 248 Tabla 5.5. Resultados de RECURSOS HUMANOS (2 personas). .......................... 248 Tabla 5.6. Resultados de SEGURIDAD INTERNA (2 personas). ............................ 249 Tabla 5.7. Resultados de Centro Integral de Seguridad y Emergencias (CISE 171) (2 personas). ........................................................................................... 249 Tabla 5.7. Resultados de Centro Integral de Seguridad y Emergencias (CISE 171) (2 personas). (Continuación) ................................................................... 250 xiv Tabla 5.8. Resultados de OLPU Oficina Local de Planeamiento Urbano (tres personas). ....................................................................................................... 250 Tabla 5.8. Resultados de OLPU Oficina Local de Planeamiento Urbano (tres personas) (continuación). ................................................................................ 251 Tabla 5.8. Resultados de OLPU Oficina Local de Planeamiento Urbano (tres personas) (continuación). ................................................................................ 251 Tabla 5.8. Resultados de OLPU Oficina Local de Planeamiento Urbano (tres personas) (continuación). ................................................................................ 252 Tabla 5.9. Resultados de ADMINISTRACIÓN Y SERVICIOS (4 personas). ........... 252 Tabla 5.10. Resultados de TECNOLOGÍA DE LA INFORMACIÓN (Dos personas). ....................................................................................................... 253 Tabla 5.11. Resultados de CATASTRO (Dos personas). ........................................ 253 Tabla 5.11. Resultados de CATASTRO (Dos personas). (Continuación) ................ 254 Tabla 5.12. Resultados de INGENIERÍA MUNICIPAL (4 personas). ....................... 254 Tabla 5.12. Resultados de INGENIERÍA MUNICIPAL (4 personas). (Continuación) ................................................................................................. 255 Tabla 5.12. Resultados de INGENIERÍA MUNICIPAL (4 personas) (continuación). ................................................................................................. 256 Tabla 5.13. Resultados de OBRAS PÚBLICAS Y SERVICIOS (tres personas) ...... 256 Tabla 5.13. Resultados de OBRAS PÚBLICAS Y SERVICIOS (tres personas). Continuación .................................................................................. 257 Tabla 5.14. Resultados de JUSTICIA MUNICIPAL (tres personas). ........................ 258 Tabla 5.15. Resultados de DESARROLLO SOCIAL (una persona). ....................... 259 Tabla 5.16. Resultados de EDUCACIÓN (dos personas). ....................................... 259 Tabla 5.16. Resultados de EDUCACIÓN (dos personas) (continuación)................. 260 Tabla 5.17. Resultados de ATENCIÓN AL CIUDADANO (una persona). ................ 260 Tabla 5.17. Resultados de ATENCIÓN AL CIUDADANO (una persona). (continuación). ................................................................................................. 261 Tabla 5.18. Resultados de la DIRECCIÓN DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA (dos personas)........................................................................... 261 Tabla 5.19. Resultados de la DIRECCIÓN DE CULTURA (una persona). .............. 262 xv Tabla 5.20. Observaciones más importantes de los resultados de las encuestas. ....................................................................................................... 262 Tabla 5.20. Observaciones más importantes de los resultados de las encuestas. (continuación). ............................................................................... 263 Tabla 5.21. Resultados de la Validación de las encuestas con los directores de la Alcaldía. .................................................................................................. 264 Tabla 5.21. Resultados de la Validación de las encuestas con los directores de la Alcaldía. (continuación). .......................................................................... 265 Tabla 5.22. Observaciones adicionales de la Gerencia de Sectores Populares. ....................................................................................................... 266 Tabla 5.23. Observaciones adicionales de la Dirección de Consultoría Jurídica. ........................................................................................................... 266 Tabla 5.23. Observaciones adicionales de la Dirección de Consultoría Jurídica. Fuente: elaboración propia (continuación)......................................... 267 Tabla 6.1 Direcciones ejecutivas equivalentes de otras Alcaldías para el modelo Teórico ................................................................................................ 278 Tabla 6.1. Direcciones ejecutivas equivalentes de otras Alcaldías para el Modelo Teórico. (Continuación). ...................................................................... 279 Tabla 6.2. Resumen de las funciones teóricas de la Dirección General de la Alcaldía. .......................................................................................................... 284 Tabla 6.3. Resumen de las funciones teóricas de la Dirección de Seguridad. ......... 288 Tabla 6.4. Resumen de las funciones teóricas de la Dirección de Planificación. ................................................................................................... 293 Tabla 6.5. Resumen de las funciones teóricas de la Dirección Social y Cultural. ........................................................................................................... 298 Tabla 6.6. Resumen de las funciones teóricas de la Dirección de hacienda. .......... 300 Tabla 6.7. Resumen del Manual de Funciones de reducción de riesgo dentro de las Direcciones de la Alcaldía de Chacao. .................................................. 309 Tabla 6.7. Resumen del Manual de Funciones de reducción de riesgo dentro de las Direcciones de la Alcaldía de Chacao. (Continuación). ......................... 310 Tabla 6.8. Resumen del Manual de Funciones de reducción de riesgo dentro xvi de las Direcciones de la Alcaldía de Chacao. .................................................. 313 Tabla 6.9. Apoyo del IPCA dentro de la Alcaldía de Chacao. .................................. 316 Tabla 6.9. Apoyo del IPCA dentro de la Alcaldía de Chacao. (Continuación). ......... 317 Tabla 6.9. Apoyo del IPCA dentro de la Alcaldía de Chacao. (Continuación). ......... 318 Tabla 6.10. Proyectos de investigación sugeridos para implementar la estrategia formulada. ....................................................................................... 320 Tabla 6.10. Proyectos de investigación sugeridos para implementar la estrategia formulada. (Continuación). .............................................................. 321 Tabla 6.10. Proyectos de investigación sugeridos para implementar la estrategia formulada. (Continuación). .............................................................. 322 xvii ÍNDICE DE FIGURAS Figuras Pág. Figura 1.1. Estimación del aumento de la huella ecológica de la tierra en relación a su capacidad de carga en el tiempo. Tomado de Meadows et al., 2004. .............................................................................................................9 Figura 1.2. Uno de los escenarios del futuro del mundo, población, contaminación, industria y recursos. Tomado de Meadows et al., 2004. ...........10 Figura 1.3. Escenario del posible futuro sostenible del mundo. Tomado de Meadows et al., 2004. .......................................................................................11 Figura 1.4. Personas afectadas por desastres hidrometeorológicos (Millones por año). Fuente: Informe Desarrollo Humano 2007 – 2008. El desafío del Cambio Climático del Siglo 21. ....................................................................31 Figura 1.5. Mapa de Amenazas múltiples de Venezuela. Fuente: Artiles (2002). ...............................................................................................................36 Figura 1.6. Mapa espesores de sedimentos y período en el área Metropolitana de Caracas. Fuente: Schmitz y González, Funvisis (2008). ........37 Figura 1.6. Mapas de riesgo sísmico de Chacao. Fuente: Delgado (2000). ..............40 Figura 1.7. Mapas de amenazas naturales de Chacao. Fuente: Delgado (2000). ...............................................................................................................41 Figura 1.8. Mapas de amenazas naturales de Chacao. Aludes torrenciales y vientos. Fuente: Jiménez (2007). .......................................................................41 Figura 2.1. Desarrollo Sostenible y gestión de riesgo................................................51 Figura 2.2. Resumen de criterios consultados para una ciudad sostenible. ..............61 Figura 2.3. Principales elementos de una ciudad sostenible. .................................. 102 Figura 2.4. El riesgo transversal para una ciudad sostenible. .................................. 103 Figura 2.5 Aspectos relevantes de prevención, mitigación y reducción de riesgo para lograr ciudades sostenible. ........................................................... 109 Figura 3.1. Realización de encuestas a la Dirección de Ingeniería Municipal y Administración y servicios, con Asistencia del personal de Protección Civil y Ambiente. Febrero 2012. ....................................................................... 117 xviii Figura 3.2. Realización de encuestas a la Dirección de Catastro y gestión social con asistencia del personal de Protección Civil y Ambiente. Febrero 2012. .................................................................................................. 119 Figura 3.3. Análisis gráfico del Componente Teórico de la Tesis (Capítulos II y IV). Fuente: elaboración propia. .................................................................... 122 Figura 3.4. Relaciones de las Direcciones secundarias con la Gestión de riesgo (azul: Relación explícita y violeta: relación implícita). ............................ 124 Figura 3.5 Esquema metodológico del componente práctico para la formulación de la estrategia (Capítulo 5). ........................................................ 125 Figura 3.6 Extracto de la Matriz de Gestión de Riesgo en la Gestión Municipal. ........................................................................................................ 126 Figura 3.7. Gerencias de la Alcaldía incluidas en el análisis. .................................. 129 Figura 3.8. Realización de encuestas para las diferentes Gerencias de la Alcaldía de Chacao. Fotografías tomadas en cuatro sesiones diferentes. ....... 130 Figura 3.9. Universo encuestado, gerencias asistentes y faltantes. ........................ 131 Figura 3.10. Taller de Validación de encuestas. Fecha: 15 de Mayo de 2012. ........ 131 Figura 3.11. Validación de las encuestas, Direcciones asistentes y faltantes. ......... 132 Figura 3.12. Dos respuestas recibidas después de la validación, desde el Departamento de Justicia Municipal y OLPU. .................................................. 133 Figura 3.13. Extracto de la revisión teórica de la matriz de gestión de riesgo y gestión municipal (componente III). ................................................................. 134 Figura 3.14 Esquema metodológico para la formulación de la estrategia (componentes I, II y III). ................................................................................... 135 Figura 3.15. Esquema Metodológico gráfico para la formulación de la estrategia (componentes I, II y III). .................................................................. 139 Figura 4.1. Funciones teóricas de las Direcciones de la Alcaldía y Objetivos de la Ciudad Sostenible. .................................................................................. 196 Figura 4.2. Apoyo entre Direcciones de la Alcaldía de Chacao para una actuación sostenible de la reducción del riesgo. .............................................. 200 Figura 5.1. Mapa General del Municipio Chacao. Fuente: Infomapa de Chacao, Página Web de la Alcaldía del Municipio Chacao (fecha de xix consulta 9/01/2013). ........................................................................................ 205 Figura 5.2. Eventos históricos Municipio Chacao. Proyecto Mapas de Riesgo El Ávila (data I.G.V.S.B), 2002......................................................................... 209 Figura 5.3. Clasificación de daños en Edificios de Los Palos Grandes, Chacao. Ministerio de Obras Públicas 1978. Plan de Gestión de Riesgos del Municipio Chacao 2011 – 2016. ................................................................. 209 Figura 5.4. Mapa Hidrográfico del Municipio Chacao. Informe de Evaluación de Riesgo del Municipio Chacao, Alcaldía Metropolitana de Caracas, Dirección de Protección Civil (2002). ............................................................... 211 Figura 5.5. Tramos de la Quebrada Chacaíto. Informe de Evaluación de Riesgo del Municipio Chacao, Alcaldía Metropolitana de Caracas, Dirección de Protección Civil (2002). ............................................................... 212 Figura 5.6. Tramos de la Quebrada Quintero. Informe de Evaluación de Riesgo del Municipio Chacao, Alcaldía Metropolitana de Caracas, Dirección de Protección Civil (2002). ............................................................... 213 Figura 5.7. Tramos de la Quebrada Pajaritos. Informe de Evaluación de Riesgo del Municipio Chacao, Alcaldía Metropolitana de Caracas, Dirección de Protección Civil (2002). ............................................................... 214 Figura 5.8 Tramos de la Quebrada Sebucán. Informe de Evaluación de Riesgo del Municipio Chacao, Alcaldía Metropolitana de Caracas, Dirección de Protección Civil (2002). ............................................................... 215 Figura 5.9. Mapa de Amenaza hidrometeorológica de Chacao. Informe de Evaluación de Riesgo del Municipio Chacao, Alcaldía Metropolitana de Caracas, Dirección de Protección Civil (2002). ................................................ 219 Figura 5.10. Mapa de Amenaza hidrometeorológica de Chacao. Informe de Evaluación de Riesgo del Municipio Chacao, Alcaldía Metropolitana de Caracas, Dirección de Protección Civil (2002). ................................................ 220 Figura 5.11 Sistema de fallas sísmicas nacionales (Funvisis). ................................ 221 Figura 5.12 Sistema de fallas nacionales (Funvisis) y sistema de fallas de Caracas, Jiménez 1992). ................................................................................. 222 Figura 5.13 Conos de Deyección del Ávila Hacia Chacao (JICA) y espesores xx de sedimentos en Caracas (Funvisis 2009). .................................................... 223 Figura 5.14 Mapa de Vulnerabilidad del Municipio Chacao. Universidad Central de Venezuela – CENAMB. .................................................................. 225 Figura 5.15. Aspectos relevantes de las Direcciones ejecutiva para la gestión de riesgo.......................................................................................................... 238 Figura 5.16 Resultados de las preguntas generales de la encuesta. ....................... 247 Figura 6.1 Esquema u organigrama genérico de una Alcaldía. ............................... 281 Figura 6.2 El “deber ser” teórico de la gestión de riesgo en una Alcaldía. ............... 301 Figura 6.3 Construcción de la Estrategia para integrar la reducción de en la Alcaldía de Chacao. ........................................................................................ 306 Figura 6.4 Esquema de la Estrategia para integrar la reducción de riesgo dentro de la Alcaldía de Chacao. ..................................................................... 308 Figura 6.5 Esquema de apoyo entre Direcciones Ejecutivas para integrar la reducción de riesgo dentro de la Alcaldía de Chacao. ..................................... 314 Figura 6.6 Apoyo del IPCA para integrar la reducción de riesgo dentro de la Alcaldía de Chacao. ........................................................................................ 319 Figura 6.7 Esquema de implementación para integrar la reducción de riesgo dentro de la Alcaldía de Chacao. ..................................................................... 324 Figura 6.8 Esquema de permeabilidad de la reducción de riesgo dentro de la Alcaldía de Chacao. ........................................................................................ 325 Figura 6.9 OLPU y comunicación con otras dependencias de la Alcaldía. .............. 326 Figura 6.10 Obras Públicas y comunicación con otras dependencias de la Alcaldía. .......................................................................................................... 326 1 INTRODUCCIÓN La ocurrencia de eventos adversos de origen natural, siempre ha existido en nuestro planeta, pues estos eventos son la manifestación de la interacción de diversos fenómenos en el ambiente, como por ejemplo el movimiento de placas tectónicas que causa los terremotos, la ocurrencia de aludes torrenciales, inundaciones, incendios, huracanes, ciclones o erupciones volcánicas. Cuando se establecen las poblaciones en el territorio, la ocurrencia de este tipo de eventos, afectará de alguna u otra manera, en las vidas de las personas, las infraestructuras, servicios, cotidianidad y economía entre otros aspectos. Este problema actualmente ha cobrado más importancia, ya que la población urbana ha aumentado rápida y apreciablemente en las últimas décadas y este fenómeno ha traído entre otras consecuencias, la generación de asentamientos urbanos en zonas no adecuadas, que pueden estar sometidas a múltiples amenazas naturales. Adicionalmente los modelos de desarrollo usuales en las poblaciones urbanas, no siguen patrones sostenibles, lo cual por un lado intensifica el impacto de las amenazas naturales existentes intrínsecamente en el territorio (erosión, canalización no adecuada de cursos de agua, contaminación ambiental, etc.) y por el otro lado, aumenta su vulnerabilidad desde el punto de vista físico (construcción), ambiental (ecosistemas), social (organización), cultural (percepción del riesgo ambiental) e institucional (planificación, eficiencia en la actuación de las instituciones). Esto general y lamentablemente se concreta en que ante la ocurrencia de un evento, acarrea el desastre, especialmente en los países en desarrollo, como Venezuela. Por otro lado, el cambio climático ha actuado como un factor intensificador del problema, ya que los eventos adversos de origen natural, ahora están ocurriendo con mayor frecuencia e intensidad, por lo cual si antes era importante estar preparados para que el evento no sea sinónimo de desastre, ahora lo es mucho más. 2 El Desarrollo Sostenible es conceptualmente el modelo de Desarrollo que es capaz de satisfacer las necesidades (sociales, institucionales, ambientales y económicas) de la población actual, garantizando que las generaciones futuras también lo puedan hacer. Por esto es natural considerar que en una ciudad el tema de la planificación integral y la reducción del riesgo ambiental y tecnológico, sea importante dentro de todas las esferas del Desarrollo Sostenible, ya que una ciudad que no sea resiliente ante eventos de origen natural, conceptualmente no es sostenible desde sus bases. El tema del carácter transversal de la gestión del riesgo, especialmente la reducción del riesgo (prevención y mitigación del mismo), debe encontrarse dentro de todos los departamentos de las instituciones municipales en una ciudad. Para hacer una gestión del desarrollo seguro en una ciudad, se deben primero abordar las principales unidades urbanas, es decir los municipios, y en ellos se debe integrar la visión de reducción del riesgo de forma medular, considerando no sólo los organismos de atención o preparación, sino los departamentos de planificación, obras e ingeniería, ambiente, educación y desarrollo social, consultoría jurídica, informática, administración, planificación, presupuesto y administración tributaria. En este proyecto se diseña un modelo estratégico integral, para incorporar de forma transversal la reducción del riesgo dentro de la gestión municipal, tomando específicamente el Municipio Chacao, pero partiendo de una metodología clara, capaz de replicarlo en cualquier alcaldía de nuestro país. Esta estrategia se elabora primero desarrollando el problema de investigación, antecedentes y justificación en el primer capítulo, a continuación desarrollando el marco teórico de los conceptos de Desarrollo Sostenible, reducción de riesgo y Ciudades Sostenibles en el capítulo II y planteando la metodología de trabajo en el tercer capítulo. La segunda parte de la tesis investiga en el capítulo IV prácticas exitosas de gestión local de riesgo aplicables a nuestro país, el Municipio Chacao, características y resultados de las encuestas realizadas y finalmente planteando a detalle todos los elementos de la estrategia de integración de la reducción del riesgo en la gestión municipal de Chacao. 3 CAPÍTULO I EL PROBLEMA En este capítulo se plantean los antecedentes del presente trabajo de investigación, la crisis mundial de recursos naturales y el surgimiento del Desarrollo Sostenible como respuesta, el problema de la investigación y su justificación, es decir, la incidencia e importancia de los eventos adversos de origen natural, su impacto y gestión para el desarrollo, sobre todo en países como Venezuela. Finalmente después de esta introducción, se presentan el objetivo general y los objetivos específicos. 1.1. Antecedentes Desde las tempranas etapas del pasado siglo, la Bióloga y Ecologista Rachel Carson, representa una de las primeras referencias que incorporó la crítica social y la preocupación sobre la degradación ambiental causada por el uso de pesticidas o agroquímicos en los Estados Unidos. Es conocida como una escritora de historia natural, principalmente a través de su libro “La Primavera Silenciosa”, en 1962. Carlson (1962) pone de manifiesto la interacción entre los seres vivos y su alrededor, el poder que tiene la humanidad para alterar la naturaleza y la alarmante contaminación, producto de la actividad del hombre sobre el ambiente. Destaca que para ajustar la naturaleza a este nuevo balance químico (que incorpora agroquímicos y pesticidas), se necesita tiempo en el orden de milenios y reconoce que el mundo actual no siempre lo dispone. Adicionalmente menciona que por primera vez en la historia, cada ser viviente está sujeto a coexistir con químicos peligrosos durante toda su vida, por ello concluye que la humanidad se encuentra en una encrucijada de dos caminos: la autopista hacia el progreso que tiene como fin el desastre o la única 4 oportunidad de alcanzar la preservación de la tierra. Esta puede ser una de las primeras referencias a lo que posteriormente se comenzó a llamar Desarrollo Sostenible. En el año 1968, se funda el Club de Roma, un grupo de profesionales de la ciencia y la economía reunidos para discutir el dilema del pensamiento a corto plazo, el aumento del consumo de recursos y los límites físicos del planeta. Su objetivo era obtener una visión integral de la problemática mundial y despertar la conciencia de los líderes en cuanto al futuro, esto se lograría midiendo las consecuencias a largo plazo de los estilos de desarrollo del momento y presentando posibles escenarios futuros. Tres años más tarde en 1971, un panel de expertos se reunió en Founex siguiendo una metodología parecida a la del Club de Roma y realizaron un informe que identifica objetivos clave del desarrollo, del ambiente y sus interrelaciones. En este informe se indican algunos de los problemas de desarrollo que enfrentaba el mundo desde esa época (países desarrollados y países en desarrollo), así como algunos lineamientos básicos para formular nuevos modelos de desarrollo. El Informe Founex en sus cinco capítulos, abarca temas como el ambiente dentro del desarrollo, la producción de alimentos, el transporte, la industria, las ciudades, las políticas ambientales, la ayuda y el comercio internacional. Considera que existe preocupación por el ambiente en países industrialmente avanzados, que experimentan problemas derivados de su tipo de desarrollo, mientras que por otro lado los países en vías desarrollo, sólo se ocupan de su propio crecimiento. Según el informe Founex (1971), de forma errónea se ha considerado como desarrollo el mero crecimiento económico, lo cual no siempre garantiza la solución de los problemas sociales. Asoma criterios de sostenibilidad, ya que plantea que cambiando modelos de desarrollo, se pueden aminorar daños ambientales pasados y prevenirlos en el futuro. Se comienzan a considerar las consecuencias globales que tendrían que asumir las generaciones futuras, dependiendo de los modelos que se 5 adoptaran para la época. En 1972, cuatro años después de la fundación del Club de Roma, se presenta un primer reporte, solicitado y contratado por este Club para un grupo multidisciplinario de científicos prestigiosos liderados por Donella y Dennis Meadows, sobre el modelaje del mundo y de su futuro, llamado “Los límites del crecimiento”. Este reporte investiga la influencia y relaciones de cinco variables fundamentales como: industrialización acelerada, crecimiento poblacional, falta de alimentos, agotamiento de recursos naturales no renovables y deterioro del ambiente. La conclusión general indica que de continuarse las tendencias de la época, los límites de crecimiento, o los límites de los recursos físicos del planeta se alcanzarían en algún punto de los siguientes 100 años desde la publicación, es decir antes del año 2072. En este reporte, Meadows D. H., Meadows D., Randers J. y Behrens III W. (1972), también indican que se pueden alterar estas tendencias y establecer una estabilidad económica y ecológica que sea sostenible en el tiempo, es decir, es posible conseguir la satisfacción de las necesidades de las personas del mundo de modo sostenible sin llegar a alcanzar los límites físicos del planeta. Uno de los escenarios que plantean D.H. Meadows et al. (1972), indica que el colapso del crecimiento ocurrirá por agotamiento de los recursos naturales. La población continuará creciendo, la industria requerirá muchos recursos, reduciendo las reservas y aumentando los precios, lo cual conducirá al colapso industrial incluyendo la producción de alimentos (ocurriría antes del año 2100). Otro escenario más optimista, asume mayores reservas de recursos naturales, reducción de la contaminación y control efectivo del crecimiento poblacional entre otros factores, resultando en un colapso antes del año 2100. Finalmente los autores sugieren que el modelo buscado para representar el sistema del mundo, debería “ser sustentable”, controlable y capaz de satisfacer los requerimientos básicos de todas las personas. En ese mismo año, se publica el libro de las Naciones Unidas “La Conferencia de Estocolmo: Sólo una tierra”, el cual alarma sobre el impacto de la actividad humana 6 sobre la biosfera, pero se muestra optimista sobre la posibilidad de que esta preocupación conduzca a la creación de un futuro mejor. El libro pone de manifiesto la crisis ambiental, definiéndola como una amenaza extrema a la supervivencia, destaca entre otros, asuntos importantes como los límites de la tierra y los recursos, el abuso del hombre, el peligro de extinción de especies, la contaminación por petróleo, químicos o productos radiactivos en el agua, los agroquímicos, la superpoblación, la responsabilidad de las naciones, los inventarios genéticos, la escasez del agua potable, la pobreza urbana y la demanda de energía. Más tarde en 1987, la Comisión Mundial del Medio Ambiente y Desarrollo de las Naciones Unidas, presidida por Gro Harlem Brundtland, publica el libro “Nuestro Futuro Común”, el cual destaca en tres partes, las problemáticas mundiales del momento, las responsabilidades de los países del mundo y los esfuerzos que debían compartir. Nuestro Futuro Común (1987), asevera que el futuro de la tierra se encuentra amenazado a pesar de los esfuerzos logrados, enfatiza la espiral descendiente de que viven países que por su pobreza, acaban sus recursos naturales y acentúan más su situación. Por otro lado los países industrializados que gozan de mayor “progreso”, necesitan a mayor escala recursos naturales y contaminan su entorno. Otras preocupaciones que expresa Nuestro Futuro Común (1987), son: la corta memoria de la sociedad, la pobreza (estimada en 1980 en 340 millones de personas en 87 países), la desigualdad en el ingreso per cápita (estimada hasta en una proporción de 1:60), el aumento de catástrofes naturales debido a presiones ambientales (en la década de 1970 murieron más de seis veces más personas que en la década de 1960), el aumento del uso de combustibles fósiles y la producción industrial (que desde 1950 han aumentado aproximadamente el primero treinta veces y el segundo cincuenta veces), la intervención de cursos de agua, la creciente presión sobre los recursos naturales, el mal manejo de los desechos tóxicos y químicos, la desertificación y la amenaza de un conflicto nuclear entre otros. 7 Durante la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo de Río en 1992, se toma en común acuerdo, la definición presentada por el Informe Bruntland de Desarrollo Sostenible como “El desarrollo que satisface las necesidades actuales de las personas sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer las suyas”. En esta Conferencia o Cumbre de la Tierra, se producen (5) productos, entre ellos la Declaración de Río para el Medio Ambiente y el Desarrollo. Esta declaración confirma y valida, a través de sus veintisiete principios, los problemas mundiales manifestados en el tiempo. Los principios que más se relacionan con el Desarrollo Sostenible son los siguientes: El ser humano es la mayor preocupación en relación al Desarrollo Sostenible. Los estados deben aprovechar sus recursos naturales sin causar daños ambientales a otros estados. El desarrollo debe responder a las necesidades presentes y futuras. La erradicación de la pobreza debe ser prioridad para todos los estados. Los estados deben tener responsabilidad compartida pero diferenciada para restablecer y proteger la degradación del ambiente. Los estados deben reducir las modalidades de consumo insostenible y aplicar políticas demográficas. Para la protección del ambiente, los estados deberán aplicar el principio de precaución y fomentar la internalización de los costos ambientales. Se debe fomentar la cooperación en relación a los desastres naturales, en cuanto a información, notificación y ayuda a los países afectados. Se deben considerar la paz, el desarrollo y la protección del ambiente como aspectos inseparables e interdependientes. Es importante destacar que en la Agenda 21, otro de los productos de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el medio Ambiente y Desarrollo de Río, se incluye en el capítulo 7, el tema del “Fomento del Desarrollo Sostenible de los Asentamientos Humanos”. Este capítulo es muy importante, ya que define que el objetivo general de los asentamientos humanos debe mejorar la calidad social, 8 económica, ambiental y de vida, de las personas que los habitan. Orienta a aplicar criterios de sostenibilidad a las estrategias de planificación de los asentamientos humanos. También en el año 1992, Myers en su libro “El futuro de la Tierra” describe muchos procesos y presiones que vivía el planeta tierra para esta época, como lo son: Deforestación y reducción de la biodiversidad: cada año se destruyen 142.000 Km2 de selva y otros 150.000 Km2 gravemente degradados. Contaminación ambiental de la atmósfera, tierra y océanos: se generan aproximadamente 1,2 millones de toneladas de residuos al año sólo en EUA. Acumulación de gases de efecto invernadero: en 1992 se generaban 350 ppm y esto crecía a un ritmo de 2 ppm por año, lo cual vaticina un posible aumento de temperatura mundial de 2 a 5°C en el año 2050. Extinción de especies, sobre todo de bosques tropicales y arrecifes coralinos: una vez hayan desaparecido los bosques tropicales, se extinguirán millones de especies, aproximadamente el 50% del total. Explosión demográfica: esperándose para el año 2050 una población mundial de 8.500 millones de habitantes. Para 1992, se estimaba que casi mil millones de personas padecían de desnutrición y se consumía aproximadamente el 40% de la producción vegetal del mundo. Cambios geopolíticos, esperándose migraciones masivas dentro de este siglo: migración sostenida hacia Estados Unidos, Europa y migraciones nuevas hacia Australia y potencias nacientes como Brasil. Desequilibrios socio – económicos entre distintos países y dentro de los mismos, extendiendo la brecha entre países desarrollados y países en desarrollo: el PIB de los países desarrollados ha aumentado con una media de 5.400 dólares per cápita, mientras que en los países en desarrollo el aumento ha sido sólo de 800 dólares. En el año 2004, el mismo grupo de autores que antes publicara “Los límites del 9 Crecimiento”, publican “Los límites del Crecimiento: Treinta años después”. En este libro se resaltan cifras como: el aumento de 10 a 20 cm del nivel del mar en comparación con el año 1900, el porcentaje de personas que viven con ingresos menores a 2$ al día (45% de la población en 1998), la sobreexplotación o colapso en la producción de peces, la degradación de los suelos (38% de los suelos utilizados en agricultura se encuentran degradados) y las 54 naciones que experimentaron reducción en su PIB en el período 1990 – 2001. Si bien Meadows et al. (2004), reconoce que en treinta años han habido progresos (preocupación mundial, instituciones, nuevas tecnologías etc.), las estimaciones del futuro de la tierra son peores que las de 1972. La Figura 1.1, extraída de este informe, muestra el aumento de la huella ecológica de la tierra con relación a su capacidad de carga (en 1960 la huella ecológica no superaba todavía la capacidad de carga del planeta, mientras que en el año 2000 se superó en 20%). [1] Figura 1.1. Estimación del aumento de la huella ecológica de la tierra en relación a su capacidad de carga en el tiempo. Tomado de Meadows et al., 2004. [1] La huella ecológica es un indicador que estima el área equivalente de territorio (superficie) necesaria para producir los recursos que demanda una determinada población y asimilar los residuos producidos por la misma. 10 Meadows et al. (2004), menciona cifras adicionales como el aumento exponencial de la población (4 mil millones de personas en 1972 a más de 6 mil millones en el año 2000), el crecimiento de la economía mundial, la cual dobla su tamaño aproximadamente cada 19 años, el aumento de la desigualdad entre ricos y pobres, (cuya relación ha aumentado de 30:1 en 1995, a 82:1 en 2004), la deforestación (370 millones de acres de cubierta vegetal convertida a otros usos y 49 millones de acres al año son convertidos) y el uso de energía de base no renovable (más de 80% de la energía en el año 2000 fue generada en base a recursos no renovables) entre otras. Uno de los escenarios que plantea, incluye un comportamiento tradicional y sin cambios importantes de la sociedad, se asumen mayores cantidades de recursos no renovables, crecimiento poblacional importante (más de 7 mil millones de personas en el año 2030), crecimiento industrial, del consumo y la contaminación. En este escenario, antes del año 2100, la industria declinará, se invertirá mucho dinero para obtener recursos naturales existentes y la tasa de mortalidad aumentará al haber escasez de alimentos y servicios médicos. Este escenario se muestra a continuación en la Figura 1.2. Figura 1.2. Uno de los escenarios del futuro del mundo, población, contaminación, industria y recursos. Tomado de Meadows et al., 2004. Meadows et al., 2004, plantean necesario un desarrollo sostenible, que evitaría la crisis de los límites del crecimiento. El escenario más favorable supone estabilidad 11 de la población y del crecimiento industrial, nuevas tecnologías para disminuir los niveles de contaminación, políticas de consumo racional y conservación de los recursos naturales. Esto prevé una reducción de la huella ecológica, mejor calidad de vida para la población, uso racional de los recursos naturales y adecuada cantidad de alimentos. Figura 1.3. Escenario del posible futuro sostenible del mundo. Tomado de Meadows et al., 2004. Posteriormente Xercavins J., Cayuela D., Cervantes G. y Sabater A. (2005), alegan que actualmente deben ser controladas las siguientes variables: La crisis demográfica, ya que el mundo actual no puede satisfacer ni siquiera las necesidades básicas de la población actual. La crisis de los recursos, ya que la productividad de los mares y suelos, la disponibilidad de agua y de recursos energéticos no renovables, se encuentran en descenso. La generación de residuos y desechos y su disposición. La crisis de la pérdida de la biodiversidad, ya que en sus tres niveles (genes, especies y ecosistemas), se encuentra en peligro, impactando su valor productivo en la sociedad, su valor científico, estético, ético y finalmente vital (servicios ambientales fundamentales). La crisis del desequilibrio social, existe un desbalance en la distribución del ingreso en la población y una tendencia de crecimiento en la pobreza. 12 Por otro lado Lovelock J. (2007) afirma que si bien el Desarrollo Sostenible es necesario, aún si dejamos de generar cualquier impacto ambiental, la tierra tardará más de mil años en recuperarse del daño causado. Actualmente los cambios que sufre la tierra son muy rápidos y ya es muy tarde para establecer las pautas del Desarrollo Sostenible, es decir, según el autor, el daño ya está hecho. Se sabe actualmente que la tierra se autorregula, pero este descubrimiento se ha hecho muy tarde, este mecanismo ya está fallando y por ende el sistema “tierra” está precipitándose hacia un estado crítico que pondrá en peligro la vida en ella. Un libro más reciente que publicó la UNESCO en 2007 (Bindé, 2007), llamado “Firmemos la Paz con la Tierra”, presenta cifras sobre la situación del planeta: para el año 2100, la temperatura podría aumentar entre 1,1 y 6,4 °C, la desertificación podría amenazar en el año 2050 a dos mil millones de personas, la deforestación se ubicaba en 13.000 millones de hectáreas por año, los recursos hídricos afectarán para 2025 a dos mil millones de personas y para 2050 al doble de población y la biodiversidad amenazaría la seguridad alimentaria mundial. Según Bindé (2007), para este año, se consumía alrededor de 122% de los recursos del planeta, la relación entre recursos hídricos y habitantes variaba en más de uno a mil, 40% de los recursos pesqueros del Atlántico Suroriental se encontraban sobreexplotados y 30% completamente explotados, 70% de los manglares Asiáticos han desaparecido y para 2030 estarían posiblemente extintos y la elevación del nivel del mar para el último decenio del siglo, podría estar entre 18 y 59 cm, desapareciendo los hielos del ártico antes del año 2.100. Este autor, sostiene que el desarrollo sostenible sólo será posible a través de una “desmaterialización”, manteniendo un desarrollo que produzca un mínimo de consecuencias negativas en el ambiente, reduciendo la huella ecológica, tratando de priorizar el consumo y construyendo una ética de responsabilidad compartida. A manera de resumen, la Tabla 1.1 condensa los principales eventos citados, para el estudio de la crisis actual de Recursos Naturales del planeta. 13 Tabla 1.1. Resumen de los libros o eventos dedicados al estudio de la crisis actual de recursos naturales derivada de los antiguos modelos de desarrollo. Fuente: Elaboración propia con base en los documentos indicados. Libro o evento referenciado Año Puntos de vista en relación a la crisis de recursos naturales La Primavera Silenciosa. Rachel Carson 1962 Contaminación química causada principalmente por uso de agroquímicos y pesticidas. La oportunidad del hombre de dirigirse a su destrucción o a la preservación del planeta. Fundación del Club de Roma 1968 Reunión de 36 científicos y economistas para obtener una visión integral de la problemática mundial y modelar la interacción entre el comportamiento mundial y los escenarios futuros de la tierra. Informe Founex 1971 Objetivos clave del desarrollo, problemas ambientales derivados de modelos de desarrollo. El “desarrollo” no es mero crecimiento económico, de no tomarse medidas, los problemas ambientales y económicos podrían volverse mayores. Los límites del Crecimiento. D.H. Meadows et al. 1972 Industrialización, el crecimiento poblacional, la falta de alimentos, el agotamiento de recursos naturales y la contaminación. De continuarse con estas tendencias, el planeta alcanzará sus límites de crecimiento en el año 2100 aproximadamente. La Conferencia de Estocolmo: Sólo una Tierra. Naciones Unidas 1972 Preocupación por crisis ambiental considerada “amenaza a la supervivencia”, abuso del hombre sobre el ambiente, extinción de especies, agotamiento de suelos y mares, contaminación química, demanda de recursos creciente y sobre población. Nuestro Futuro Común. Comisión mundial de Medio Ambiente y Desarrollo Naciones Unidas 1987 Problemáticas mundiales, responsabilidades y esfuerzos comunes. Relación pobreza – deterioro ambiental, 340 millones de personas pobres en 87 países, agotamiento de recursos, mayor consumo de recursos, desigualdad de ingreso per cápita, aumento de uso de combustibles fósiles y producción industrial en aumento, estrés hídrico, mal manejo de desechos tóxicos y posibles conflictos bélicos. Declaración de Río para el Medio Ambiente y el Desarrollo. Conferencia de Naciones Unidas. 1992 El ser humano es la preocupación principal del Desarrollo Sostenible. Los estados deben: aprovechar sus recursos sin causar daños ambientales, responder a las necesidades presentes y futuras, erradicar la pobreza, tener responsabilidad compartida pero diferenciada para proteger el ambiente, reducir modalidades de consumo insostenible, aplicar principio de precaución, aplicar políticas demográficas y considerar la paz. Capítulo 7 Agenda 21. Conferencia de Naciones Unidas. 1992 “Fomento del Desarrollo Sostenible de los Asentamientos Humanos”. Las modalidades de consumo urbano imponen una gran carga en los ecosistemas, las condiciones en las ciudades (especialmente en países en desarrollo), están deteriorándose. La preocupación por administración eficiente, vivienda, planificación, energía sostenible, sistemas de agua y saneamiento y planificación para zonas urbanas y rurales propensas a desastres. Myers N. (1992). El futuro de la tierra. 1992 Las presiones y procesos alarmantes del planeta son: la deforestación y pérdida de la biodiversidad, contaminación del aire, el agua y la tierra, aumento de los gases de efecto invernadero, explosión demográfica, inequidad en la distribución del ingreso, cambios geo - políticos y migraciones mundiales. 14 Tabla 1.1. Resumen de los libros o eventos dedicados al estudio de la crisis actual de recursos naturales derivada de los antiguos modelos de desarrollo. Fuente: Elaboración propia con base en los documentos indicados (continuación). Libro o evento referenciado Año Puntos de vista en relación a la crisis de recursos naturales Los límites del Crecimiento – 30 años después. Donella Meadows et al. 2004 Estima que para el año 2000 ya el mundo dejaba una huella ecológica de 1.2 planetas, población y economía mundial en crecimiento exponencial. El escenario de futuro con las tendencias del momento muestra que antes del año 2100 se alcanzarán los límites del crecimiento. Desarrollo Sostenible. Xercavins et al. 2005 Es muy importante interesarse en atender las más importantes crisis actuales: crisis demográfica, la crisis de los recursos naturales, la crisis de la pérdida de la biodiversidad y la crisis de los desequilibrios sociales. Bindé J. Firmemos la paz con la tierra UNESCO 2007 El aumento de la temperatura global puede llegar a ser entre 1,1 y 6,4 °C para 2100, la desertificación puede afectar a dos mil millones de seres humanos en 2050, la deforestación aumentará considerablemente, los escasos recursos hídricos pueden afectar a dos mil millones de personas en 2025, el ártico puede desaparecer en el año 2100. El desarrollo Sostenible sólo será posible a través de una desmaterialización, reducción del consumo y con una ética de responsabilidad compartida. La Venganza de la Tierra. Lovelock J. 2007 El Desarrollo Sostenible es necesario, aún si dejamos de generar cualquier impacto ambiental, la tierra tardará más de mil años en recuperarse. El daño ya está hecho, el mecanismo de autorregulación de la tierra falla y por ende se está precipitándo hacia un estado crítico que pondrá en peligro la vida en ella. 1.2. El Desarrollo Sostenible como respuesta La idea de un nuevo modelo de desarrollo o Desarrollo Sostenible como respuesta a la crisis mundial, surge formalmente en el Informe Brundtland (1987) y en la Cumbre de la Tierra (Río de Janeiro 1992). Sin embargo la revisión anterior hace suponer que con mayor anterioridad ya se estudiaba la posibilidad de plantear un modelo de desarrollo que fuese más que un mero crecimiento económico y que considerara el ambiente, los conflictos sociales, las instituciones y la estabilidad política. Desde la publicación en 1962 de “La Primavera silenciosa”, Rachel Carlson afirma que junto con la posibilidad de extinción de la humanidad en un conflicto nuclear, el problema central de nuestra era es la contaminación del ambiente con sustancias 15 dañinas, acumulativas y difícilmente degradables. El camino que propone no es decididamente una vía rápida hacia un “progreso” que no considere al ambiente, sino una vía más modesta, que permita preservar nuestro mundo en el futuro. Brown L. (1981) por otro lado plantea la necesidad de crear sociedades sostenibles, ya que para el año 1981, el tema de los límites del crecimiento, el deterioro ambiental y el posible agotamiento del petróleo entre otros, llamaban la atención de los líderes. Compara sociedades antiguas que ya no existen por haber sido insostenibles, identifica amenazas que enfrenta la sociedad como: contaminación, aumento de la demanda e insostenibilidad en las relaciones del hombre con los ecosistemas que sostienen su vida y las economías. En este mismo punto, conviene mencionar igualmente al capítulo 7 de la Agenda 21 (año 1992), el cual destaca la importancia de las ciudades y se fija como objetivo principal, el logro de la sostenibilidad en los asentamientos humanos. Igualmente este autor opina que reconocer la insostenibilidad de nuestra sociedad, puede ser lo que impulse a cambiar el modelo de crecimiento, incorporando mayores prácticas sostenibles. Esta transición de la sociedad hacia la sostenibilidad (considerada para el momento tardía), retará las capacidades de las sociedades para la adaptación y afectará muchas dimensiones, pero es necesaria y tiene como aspecto crítico el tiempo de aceptación, incorporación y respuesta. El economista Amartya Sen en 1983, afirmó en su artículo denominado “Desarrollo: ¿qué vía ahora?”, que el término “crecimiento” no es igual a “desarrollo”, sin embargo acota que el crecimiento económico es parte del desarrollo económico. La industrialización, el empleo y la intervención del estado en la economía tienen importancia en el desarrollo, pero lo verdaderamente importante es comparar estas variables con los beneficios reales que se deben asociar al crecimiento económico, como lo son oportunidades, expansión de las capacidades, salud, educación y esperanza de vida entre otros. Sen en su mismo artículo advierte que una de las fallas del enfoque económico clásico es considerar ingreso total y no la distribución o equidad del ingreso, el crecimiento económico es un medio y el desarrollo es un fin. 16 Stiglitz (1998), buscando un nuevo paradigma para el Desarrollo, también afirma sobre la necesidad de redefinir el significado de “medios” y “fines”, la privatización, estabilidad de los precios y el comercio internacional no pueden ser considerados fines, sino medios para conseguir un crecimiento sustentable, con mayor equidad y en democracia. Igualmente observa que se necesita una nueva estrategia para el Desarrollo, ya que de los pasados cincuenta años, muchos países han luchado por un crecimiento económico que ha conducido a aumentar la desigualdad y la pobreza. Por lo tanto recomienda tomar en cuenta ciertos principios para elaborar una nueva estrategia de desarrollo, tales como la transformación de la sociedad, el aumento del PIB (el cual no puede ignorarse), la mejora de la calidad de vida, la salud, la educación, reducción de la pobreza, fortalecimiento de las instituciones, nivel sano de intervención del estado, equidad en distribución del ingreso, estabilidad de la población, participación de la sociedad, sostenibilidad y el componente ambiental. Posteriormente en el año 2000, Amartya Sen, complementa lo dicho anteriormente y establece vínculos entre las libertades humanas y el desarrollo, lo cual contrasta con la idea clásica de desarrollo como crecimiento del PIB. Sen en esta misma publicación, afirma que es necesario un desarrollo que amplíe las libertades restringidas en los regímenes tiránicos y mejore las privaciones sociales, las instituciones inefectivas, la intolerancia y la falta de servicios públicos entre otros aspectos. Esto no es sino un enfoque diferente de uno de los pilares fundamentales del Desarrollo Sostenible según Gabaldón (2006), que es el “ofrecer a los hombres y mujeres libertad, en su sentido más integral, mediante el establecimiento de instituciones democráticas”. En el mismo texto de Sen, se afirma que a mayores libertades para las personas en un país, mayor será la efectividad o contribución de ellas al progreso económico y mayor será el intercambio entre ese país y los mercados internacionales. Sugiere que la vía para mejorar la calidad de vida de las personas es mayor equidad (económica y social) y un Desarrollo Sostenible. Esto coincide con la visión que 17 refleja Gabaldón (2006) cuando define otro de los cimientos del Desarrollo Sostenible como “asegurar el constante aumento de la calidad de vida, con un sentido de la equidad para la población presente y sin desmedro de las futuras generaciones”. Por otra parte Glasby G. (2002), afirma que el concepto de Desarrollo Sostenible ha sido aceptado como la vía para vivir en armonía con el ambiente, sobre todo en un mundo donde la degradación ambiental es acelerada, se predicen cambios futuros del clima y eventos extremos más fuertes y frecuentes. Todo esto conlleva a la necesidad de establecer un nuevo equilibrio para la supervivencia, considerando el crecimiento de la población, la demanda de recursos, el uso sostenible de los mismos y el nivel de cohesión social entre otros aspectos. Invita a trabajar por ello aunque no descarta la posibilidad de que el momento en el cual se podía conseguir el Desarrollo Sostenible ya haya pasado. Más recientemente Xercavins et al. (2005) ubica el nacimiento del Desarrollo Sostenible como consecuencia del incremento del crecimiento, del desequilibrio mundial y la existencia de límites e impactos ambientales. Posteriormente amplía el sentido de la definición clásica de Desarrollo Sostenible del Informe Brudtland, resaltando factores implícitos como solidaridad intrageneracional (necesidades de todos), solidaridad intergeneracional (pensar en el futuro) y en cuanto a las necesidades, aclara que se debe pensar más en “ser más en lugar de tener más”. Este autor también enfoca el tema del capital global de un país, el cual no sólo es económico, sino humano o social y natural. Por ende su propia definición de sostenibilidad es la siguiente: “un desarrollo es sostenible en el tiempo si los capitales globales per cápita se mantienen constantes o aumentan y si la intercambiabilidad se hace con criterios lógicos”. Gabaldón (2006) resume los diez principales objetivos que debería alcanzar Latinoamérica y el Caribe, para lograr exitosamente un Desarrollo Sostenible: Justicia social y mayor eficiencia del gasto público en formación de capital humano y en salud. 18 Poder generar una sostenida prosperidad económica: capital económico, social, institucional y natural. Garantizar plenas libertades de expresión, asociación, discusión, participación, confianza y en igualdad de oportunidades. Aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, el cual debe ser considerado un activo importante de las naciones. Orientación de principios éticos fundamentados en el respeto a la vida y al bienestar de los hombres y de todos los seres vivos. Elevar el nivel educativo a todo nivel del cual dependerá la productividad y competitividad de la economía nacional y global. Desarrollo que promueva la ciencia y la tecnología. Desarrollo en el que se promueva la ordenación del territorio, armonizando el desarrollo local con las vocaciones ecológicas de estos espacios. Trabajar para la generación presente, teniendo en cuenta las futuras generaciones. Promover la participación internacional y la cooperación entre países. 1.3. Planteamiento del problema: eventos adversos de origen natural y el Desarrollo Una vez reconocida la crisis actual del planeta y sus recursos, el Desarrollo Sostenible surge como la vía más armoniosa de asegurar la calidad de vida de las generaciones presentes y futuras. El Desarrollo Sostenible plantea un modelo que satisfaga las necesidades de las personas en tiempo y espacio, sin embargo, los eventos naturales, tanto de gran magnitud como los de menor dimensión pero de mayor repetición, han causado en el pasado y causan en el presente, graves impactos en el desarrollo de los países. Es mencionado por algunos autores, que la ocurrencia de eventos adversos de 19 origen natural y sus impactos, causan “retrocesos” en el desarrollo de los países. Sin embargo un modelo de desarrollo que permita que la ocurrencia de tales eventos lo afecte de manera sustancial (con pérdida de vidas, destrucción de infraestructuras y afectación de economías), no es un modelo de desarrollo sostenible y por lo tanto las consecuencias del evento no están causando “retrocesos”, sino advirtiendo insostenibilidad. Esta sección enfoca la importancia del estudio y análisis del impacto en el Desarrollo Sostenible, que causa el no atender correctamente, la ocurrencia de eventos adversos de origen natural, los cuales dependiendo de cómo se gestionen, pueden convertirse o no en desastres. Mientras no se incorpore debidamente la variable riesgo de desastres en la gestión de ciudades y países, sus modelos de desarrollo no serán todavía “Sostenibles”, ya que la sostenibilidad implica un proceso seguro. Uno de los primeros intentos de incorporar la variable riesgo para el logro del Desarrollo Sostenible, se ve reflejado en el capítulo 7 de la Agenda 21 (cumbre Mundial de La Tierra, 1992). En este capítulo, especialmente en su literal “F”, se incluye la “Promoción de la planificación y gestión de los asentamientos humanos en las regiones propensas a los desastres”. Para reforzar lo anterior, se realizó una revisión sistemática de los Informes de Desarrollo Humano publicados por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) desde el año 1998 hasta el año 2009 y las publicaciones más recientes de la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres (EIRD) de las Naciones Unidas (año 2004 y año 2009). El objetivo fue evaluar la importancia dada al tema de la Gestión de Riesgo para lograr el desarrollo sostenible de los países. A continuación, la Tabla 1.2 resume el contenido de cada informe referente a la Gestión Integral de Riesgo. 20 Tabla 1.2. Resumen del contenido en relación a la GIR existente en los Informes de Desarrollo Humano y de la EIRD de las Naciones Unidas (1998 – 2011). Informe Contenido en relación a la GIR GAR 2011, Global Assessment Report on Disaster Risk Reduction. Revealing Risk, redefining development. United Nations. El riesgo ante ciertos eventos como cliclones o inundaciones es ahora menor que hace 20 años, a excepción de los países con bajo nivel de ingreso y problemas de ingobernabilidad. Las pérdidas económicas derivadas de la ocurrencia de desastres siguen aumentando a nivel global, poniendo el peligro la economía especialmente de los países de bajo ingreso, el riesgo de desastres se relaciona directamente a los patrones económicos de desarrollo en los países. Las sequías impactan más fuertemente a la producción agrícola, sin embargo la sequía es un riesgo construido por malas decisiones económicas y sociales. Ha habido progresos en el marco del protocolo de Hyogo, esto evidencia la creciente preocupación por la reducción del riesgo en los países, aunque se ha progresado en preparación y respuesta, los países aún tienen problemas para abordar los factores constructores del riesgo y su prevención. Todavía hace falta mayor sensibilización de la población. La inversión en la gestión local de riesgo aún es muy limitada. Los gobiernos deben analizar las cifras de posibles pérdidas económicas y asumir mayores acciones, deben prever mecanismos de contingencia y decidir qué porcentaje de riesgo asumir y cuál transferir. Se requieren estrategias de prevención de riesgo prospectivo y políticas correctivas y compensatorias para reducir el riesgo eficientemente. El desarrollo debe ser redefinido para ser sensible al riesgo ambiental y climático. PNUD 2009. Superando Barreras: movilidad y Desarrollo Sostenible. Fenómenos como la economía global, el cambio climático y la vulnerabilidad de algunas zonas del mundo ante eventos naturales, jugarán un rol importante determinando las dinámicas demográficas. El sostenido calentamiento del planeta generará masivos desplazamientos de población. Si no se toman medidas de adaptación, se estima entre 200 hasta 1.000 millones de personas desplazadas. El cambio climático puede aumentar la frecuencia del riesgo natural. Los eventos climáticos de magnitud desastrosa producirán migraciones específicas (excluyendo a las poblaciones de menores recursos ya que no tendrían medios para migrar). EIRD 2009 Reporte de evaluación global sobre la reducción de desastres. Entre 1975 y 2008, la base de datos EMDAT reporto 8.866 eventos que cobraron la vida de 2.283.767 personas. De estos eventos hubo 23 de gran magnitud que cobraron la vida de 1.786.084 personas, más que todo en países en desarrollo. Relación desproporcionada de exposición a amenazas y riesgo de muerte en países desarrollados y en países en vías de desarrollo. En países desarrollados existe un 39% de exposición a ciclones tropicales, pero un 1% de riesgo de mortalidad. En países de bajos ingresos existe un 13% de exposición y 81% de riesgo de mortalidad. Al menos 900 millones de personas viven en asentamientos urbanos no planificados en países en desarrollo, esta población sufre mayores daños ante eventos naturales y se incrementa en 25 millones por año. El cambio climático aumenta la importancia del riesgo ambiental en el desarrollo. La distribución geográfica, intensidad y frecuencia de los eventos naturales ha sido alterada de forma significativa. En el caso de inundaciones, la mortalidad mundial aumentó 13% desde 1999 a 2007. 21 Tabla 1.2. Resumen del contenido en relación a la GIR existente en los Informes de Desarrollo Humano y de la EIRD de las Naciones Unidas (1998 – 2011) (continuación). Informe Contenido en relación a la GIR EIRD 2009 Reporte de evaluación global sobre la reducción de desastres. Los patrones de eventos naturales cambian por degradación ambiental, urbanización y cambio climático. Los ciclones tropicales aumentan 31% cada vez que aumenta 1 °C la temperatura promedio en los océanos. Es de suma importancia: la distribución desigual del riesgo en el mundo, los factores que aumentan la vulnerabilidad en países, el aumento del riesgo de desastres y el cambio climático, Relación entre expansión urbana no planificada, alta densidad de población urbana y aumento de ocurrencia de eventos desastrosos relacionados con inundaciones y lluvias. Existen casos de estudio que vinculan mayores daños a viviendas o mortalidad a causa de eventos naturales y áreas urbanas no planificadas, de bajos recursos y de alta densidad poblacional. Deben considerarse también a nivel local, los eventos naturales de menor intensidad, pero que causan pérdidas en países en desarrollo. La pobre gobernabilidad de las áreas urbanas, es causal de riesgo de desastres. Las zonas rurales que dependen de cultivos también son impactadas por eventos naturales. PNUD 2007 – 2008. El desafío del Cambio Climático del Siglo XXI. Temperatura mundial ha aumentado 0,7 °C desde la revolución industrial y el aumento se acelera. El umbral de aumento de la temperatura mundial se ha fijado en 2 °C para el aumento del riesgo de las catástrofes ecológicas irreversibles. Los países en desarrollo aportan la mitad de las emisiones de CO2. Para poder estabilizar estas emisiones cada país debería invertir el orden de 1,6% de su PIB. El cambio climático intensifica los riesgos ambientales y aumentan la vulnerabilidad, sobre todo en la porción de la población de menores recursos. Entre los años 2000 – 2004, 262 millones de personas todos los años fueron afectadas por eventos naturales desastrosos relacionados con el clima. 98% de estas personas pertenecen a los países en desarrollo. Cinco formas en las cuales el cambio climático puede paralizar el desarrollo humano de países: seguridad alimentaria, estrés hídrico, aumento del nivel del mar y exposición a desastres meteorológicos, ecosistemas y biodiversidad y salud humana. Actualmente mil millones de personas viviendo en zonas urbanas no planificadas enfrentan graves vulnerabilidades. La frecuencia e intensidad de los desastres climáticos aumenta y genera retrocesos a largo plazo para el desarrollo humano. Existe una relación entre personas afectadas por eventos naturales desastrosos y nivel de desarrollo de países. En países en desarrollo se afecta mayor cantidad de personas. (Ver Figura 5) El período mozón de 2007 desplazo a 3 millones de personas en China, 7 millones en Bangladesh y 14 millones en India. La temporada de huracanes del Atlántico en 2005, registró dos huracanes y 27 tormentas en América Central y El Caribe. En el año 2005 las sequías amenazaron la vida de 14 millones de personas en países de África y en 2006, la mayoría de estos países registraron inundaciones. Cuatro factores que crean predisposición para aumentar la vulnerabilidad: pobreza y desarrollo humano bajo, desigualdad dentro de países, poca infraestructura de defensa contra el clima y acceso restringido a seguros. 22 Tabla 1.2. Resumen del contenido en relación a la GIR existente en los Informes de Desarrollo Humano y de la EIRD de las Naciones Unidas (1998 – 2011) (continuación). Informe Contenido en relación a la GIR PNUD 2006. Más allá de la escasez: poder, pobreza y la crisis mundial del agua. La seguridad hídrica se relaciona con el riesgo y la vulnerabilidad. Es fundamental para el desarrollo: la confiabilidad del acceso a agua de calidad y la protección de la población en relación a los riesgos relacionados con el agua. Aún en los países desarrollados, la inversión en infraestructura para mitigar efectos de inundaciones, almacenar de agua y para generación de electricidad, no es apreciada en la magnitud que debiera. La mitigación de riesgos en la gestión del agua ha sido fundamental para el progreso humano en muchos países desarrollados (Japón como país ejemplo). En Japón las inundaciones y tifones generaban pérdidas mayores al 20% del PIB, gracias a las inversiones realizadas desde 1970, el país no ha sufrido pérdidas mayores al 1% del PIB. Existe una distribución inversamente proporcional entre las amenazas naturales, que sufren especialmente países en desarrollo y la fortaleza de la infraestructura necesaria para proporcionar seguridad hídrica. En países como Etiopía, una sequía dentro de un período de doce años, aumenta la pobreza entre 12% y 14%. Indonesia pierde aproximadamente 25.000 vidas al año por inundaciones y sequías. El calentamiento global incrementará los riesgos ambientales y la vulnerabilidad. Al aumentar la imprevisibilidad de los cursos de agua, se aumenta la amenaza a eventos climáticos extremos, ya que el agua se encuentra relacionada con los eventos naturales desastrosos más frecuentes. Se prevén aumentos en la ocurrencia de los eventos climáticos, los regímenes hidrológicos en algunas partes del planeta pueden variar entre 25% y 100%. Durante la década de 1990, los eventos climáticos desastrosos afectaron a 200 millones de personas al año en países en desarrollo y a 1 millón de personas por año en países desarrollados. Desde el año 2000, la tasa de crecimiento de personas afectadas se ha duplicado. EIRD 2004 Vivir con el riesgo: Informe Mundial sobre iniciativas para la Reducción de Desastres. El huracán Mitch (1998) causó daños en 70% de la infraestructura de Honduras y Nicaragua, en 1999, en Orissa, India ocurrió el peor ciclón del siglo, destruyendo 18 mil aldeas, en 1999 en México quedaron 300 mil personas sin hogar a causa de las inundaciones, en 2001, el tifón Lingling cobró aproximadamente 500 vidas en Filipinas y Vietnam. Los desastres de origen natural causaron la muerte en 1998 de 500 mil personas, en 1999 de 70 mil personas y en 2000 de 10 mil personas. Los desastres de origen natural de la década de los 90 fueron en número tres veces más de los ocurridos en la década de los sesenta. En el año 2003, fallecieron más de 50 mil personas por causa de 700 eventos naturales desastrosos, las pérdidas económicas ascendieron a 55 mil millones de dólares. Entre 1950 y 1959 se registraron 20 grandes catástrofes y pérdidas estimadas en 38 mil millones de dólares. Entre 1990 y 1999 se registraron 82 eventos y pérdidas aproximadas de 535 mil millones de dólares. El fenómeno “El niño” causó pérdidas en 1997 a EUA equivalentes a 0,03% de su PIB, mientras que en Ecuador, las pérdidas ascendieron a 14,6% del PIB. El 97% de las muertes debidas a eventos naturales desastrosos, ocurren en países en desarrollo. 23 Tabla 1.2. Resumen del contenido en relación a la GIR existente en los Informes de Desarrollo Humano y de la EIRD de las Naciones Unidas (1998 – 2011) (continuación). Informe Contenido en relación a la GIR EIRD 2004 Vivir con el riesgo: Informe Mundial sobre iniciativas para la Reducción de Desastres. Cada vez es más importante la relación entre las acciones humanas, la gestión ambiental, el riesgo de desastre y el cambio climático. La importancia de la reducción de riesgo proviene de civilizaciones muy antiguas (China, los Incas, Países bajos siglo XVIII, India, 1874, Bangladesh y poblaciones insulares del pacífico). Recientemente, autoridades políticas reconocen la importancia de realizar esfuerzos por reducir los costos de los eventos naturales desastrosos, brindando especial importancia a la prevención. Las políticas para países en desarrollo, deben orientarse a la resiliencia ante eventos naturales y a que sus patrones de desarrollo no aumenten su vulnerabilidad. La reducción de desastres se ha convertido en un requisito indispensable para el desarrollo sostenible. La reiterada exposición a eventos naturales desastrosos puede devenir en una espiral descendiente de pobreza. En los países pobres, las pérdidas económicas consecuencia de eventos naturales desastrosos, representan mayor porcentaje de su PIB, comprometiendo así en mayor magnitud su desarrollo. PNUD 2003. Los objetivos de Desarrollo del Milenio: un pacto entre las naciones para eliminar la pobreza. Se revisaron todos los objetivos de desarrollo del milenio y las metas contenidas en cada objetivo, para evaluar cuáles de ellas involucran directa o indirectamente a la Gestión Integral de Riesgo. Los objetivos y metas de desarrollo del milenio que se relacionan con la GIR son las siguientes: Erradicar la pobreza extrema y el hambre: La pobreza y la vulnerabilidad ante desastres son directamente proporcionales. Para la población de menores recursos, la recuperación después de un desastre es mucho más lenta, sino imposible muchas veces. Lograr la educación primaria universal: La formación educativa integral, incluyendo aspectos de GIR (prevención, mitigación, atención y recuperación) es clave para el desarrollo sostenible y para la resiliencia de ciudades y países ante el riesgo ambiental. Promover la equidad de género y la autonomía de la mujer: La educación de calidad, en especial cuando es para ambos géneros, e incluye la formación en GIR, contribuye en gran manera al Desarrollo Sostenible. Reducir la mortalidad infantil: Los niños son una población especialmente vulnerable ante los desastres climáticos y representan la generación de relevo para garantizar un desarrollo sostenible. Mejorar la salud materna: Al hacer GIR se reduce la potencial mortalidad de la población, en especial la de grupos vulnerables, como niños, ancianos y mujeres. Combatir el VIH/ SIDA, el paludismo y otras enfermedades: La ocurrencia de desastres climáticos, en especial cuando existe poca o débil infraestructura hídrica y de saneamiento, es causal de numerosas enfermedades en la población. Garantizar la sostenibilidad ambiental: La GIR está inmersa en la sostenibilidad en todas las dimensiones de la misma. Un país no puede caminar hacia el desarrollo sostenible ni brindar una mejora en la calidad de vida de sus habitantes, si es vulnerable ante sus amenazas naturales y no asegura la resiliencia o recuperación pronta de la población y los bienes ante estos eventos. 24 Tabla 1.2. Resumen del contenido en relación a la GIR existente en los Informes de Desarrollo Humano y de la EIRD de las Naciones Unidas (1998 – 2011) (continuación). Informe Contenido en relación a la GIR PNUD 2003. Los objetivos de Desarrollo del Milenio (continuación). Fomentar una asociación mundial para el desarrollo: Para que los países hagan una GIR eficiente es necesario establecer líneas de comunicación entre ellos, aprender de experiencias pasadas, compartir información y tecnología. Debe existir cooperación entre los países desarrollados (menos vulnerables) para con los países en vías de desarrollo y los países más pobres (más vulnerables). PNUD 2001. Tecnología al servicio del desarrollo humano. Dedica el capítulo 3 a la gestión de riesgos tecnológicos y el avance de la investigación científica (posibles daños a la salud humana y al ambiente). Cuáles estrategias serían las mejores para conducir el desarrollo tecnológico a favor del Desarrollo Sostenible. PNUD 2000. Derechos humanos y Desarrollo Humano en pro de la libertad y la solidaridad. Derechos humanos, no implica recibir ayuda del estado, sino que el estado proporcione los medios o mecanismos necesarios para facilitar que las personas puedan gozar de sus derechos. En el caso de eventos naturales desastrosos, la acción del estado puede ser directa, pero la misma debe estar precedida por políticas que garanticen el bienestar de la población antes, durante y después de la ocurrencia de un evento desastroso. El informe indica seis elementos importantes que ayudarán a erradicar la pobreza, cinco de estos elementos se relacionan con la GIR: Crecimiento económico sostenido en beneficio prioritario de los pobres y de las poblaciones vulnerables. Reestructurar los presupuestos para destinar gastos prioritariamente a las necesidades humanas básicas (acceso al agua, alimentos, servicios públicos, educación). Sin la GIR la satisfacción de estas necesidades no sería sostenida en el tiempo sino temporal. Garantizar la participación de la población en las políticas públicas y del estado. Proteger el ambiente y el capital social de las comunidades pobres y vulnerables. Muchos casos de desastres tienen su origen en el aprovechamiento no sostenible de los recursos naturales y en la planificación urbana que no toma en cuenta estos factores. Garantizar los derechos humanos en la ley y eliminar la discriminación. PNUD 1999. La mundialización con rostro humano. Preocupación mundial por la degradación ambiental y los eventos naturales desatados por fenómenos “El niño” y “La niña”, los cuales desplazaron a casi 5 millones de personas, costaron aproximadamente 33 mil millones de dólares a escala mundial, lesionaron a 118 millones de personas y ocasionaron aproximadamente 22 mil muertes. Es necesario para el desarrollo humano proteger a las personas especialmente en períodos de crisis (económica, social y ambiental). Se necesita mayor cooperación entre países, ya que aquellos que compartan amenazas naturales, pueden apoyarse para disminuir sus vulnerabilidades. Es inaceptable, que como consecuencia de un evento natural desastroso, un país deje a sus ciudadanos sin servicios, salubridad, alimento o educación durante largos períodos de tiempo. 25 Tabla 1.2. Resumen del contenido en relación a la GIR existente en los Informes de Desarrollo Humano y de la EIRD de las Naciones Unidas (1998 – 2011) (continuación). Informe Contenido en relación a la GIR PNUD 1998. Cambiar las pautas actuales de consumo para el desarrollo humano futuro. La seguridad humana, como parte del desarrollo humano, se encuentra asediada por la delincuencia, los accidentes industriales y de tránsito, la vivienda inadecuada y la vulnerabilidad ante eventos naturales desastrosos. Se incluye: contaminación de agua y aire, desechos sólidos y peligrosos, degradación de suelos, deforestación, pérdida de biodiversidad, incendios forestales, agotamiento de la capa de ozono y calentamiento de la atmósfera. Entre los efectos humanos del daño ambiental se mencionan daños a la salud y pérdida de medios de vida como la agricultura, no mencionando todavía el grave impacto de la ocurrencia de eventos naturales desastrosos y el posible aumento en la intensidad y ocurrencia de los mismos. A partir de este informe se comienza a destacar, directa o indirectamente, la importancia de la GIR para el Desarrollo humano y por ende para el desarrollo Sostenible. Como se puede observar, en los años 2000 y 2001 los informes mundiales hacen énfasis en los derechos humanos y el adelanto de la tecnología para el desarrollo. La variable riesgo ambiental y riesgo de desastres se encuentra implícita en ellos, al considerar como un derecho humano, un ambiente seguro. En apoyo a esto, el libro de la EIRD (2008), menciona en su capítulo 17, la necesidad de que particularmente América Latina y El Caribe, reconozcan a la gestión de riesgo como un derecho humano. Sin este derecho, no será posible gozar de los demás derechos fundamentales, como por ejemplo el derecho a la vida con calidad y dignidad. El informe del año 2001 toca tangencialmente el tema del manejo de los riesgos tecnológicos y la necesidad de tomar acciones para garantizar la seguridad como parte de la sostenibilidad. Más tarde en 2003, se analizan los objetivos de desarrollo del milenio y se encuentra que muchos de ellos están relacionados con los objetivos de la gestión de riesgo ambiental y riesgo de desastres, sin embargo la relación sigue siendo indirecta. A partir del año 2004, la relación Riesgo – Desarrollo, comienza a ser más directa, 26 en el informe del EIRD de ese año, se detallan los eventos adversos de origen natural de data más reciente, su aumento en frecuencia e intensidad y los severos daños que han causado en los países, en especial en los países en desarrollo. Posteriormente en 2006, la investigación mundial se preocupa por el agua, mencionándose también los eventos adversos de origen natural – hídrico y sus consecuencias en el desarrollo. En el año 2007, el tema cobra todavía mayor importancia y se estudia a fondo el fenómeno del cambio climático, identificándolo como intensificador de los riesgos ambientales. Finalmente para el año 2009, se reconoce la importancia fundamental de gestionar la variable riesgo de desastres para asegurar la sostenibilidad de los países (sobre todo los países en desarrollo), más aun considerando el agravante del cambio climático. 1.4. Cambio climático: agravante del riesgo ante desastres Los eventos naturales, dependiendo de cómo se manejen, pueden convertirse en un desastre para los países, afectando su desarrollo y sostenibilidad. Sin embargo actualmente existe un factor agravante que puede aumentar la frecuencia, intensidad y hasta cambiar los patrones de ocurrencia de estos eventos: este factor es el cambio climático. El cambio climático hace aún más evidente la necesidad y urgencia de abordar el tema de la gestión de riesgo para el Desarrollo Sostenible. Autores como Myers (1992), sostiene que el calentamiento global y el cambio climático, son consecuencia del modelo de desarrollo llevado sobre la tierra. El efecto invernadero podría alterar la faz de la tierra, hacer perder muchos cinturones vegetales en zonas templadas y tropicales, aumentar el nivel del mar y las situaciones climáticas extremas como huracanes y monzones. El economista Sir Nicholas Stern, en su informe de 2006 encargado por el Gobierno del Reino Unido, destaca que las actividades humanas han aumentado las 27 concentraciones de gases como dióxido de carbono, en un tercio desde el año 1750 hasta nuestros días y la temperatura promedio global ha aumentado 0,7°C desde 1900, debido principalmente a la actividad humana de los pasados 50 años. Una de las conclusiones más contundentes de Stern (2006) referente al riesgo de desastres, relaciona el aumento en la temperatura promedio global, con cambios en los patrones de lluvias y con mayores impactos causados por eventos climáticos extremos. En cifras, en 2006, la frecuencia de tifones (categoría 4 y 5) en el atlántico era el doble desde 1970. Para el futuro, las áreas expuestas a moderadas sequías se incrementarán en 50%, las áreas expuestas a sequía extrema aumentarán en un 30% para el 2090 y el nivel del mar aumentará de 9 a 88 cm para el año 2100. Las conclusiones más importantes del informe Stern (2006) son las siguientes: Todavía es tiempo para evitar los peores impactos del cambio climático, si se toman acciones concretas. Si no se toman acciones para prevenir y mitigar los efectos del cambio climático, el costo para asumir las consecuencias sería equivalente a perder 5% del PIB global por año. Si se toman en cuenta un mayor rango de riesgos ambientales, el estimado de daños podría aumentar a 20% del PIB global. Si se toman acciones para prevenir y mitigar los efectos del cambio climático, el gasto podría ser limitado al 1% del PIB global cada año. El cambio climático puede causar serios impactos al desarrollo. Cambiarán los patrones demográficos y sobre todo se afectarán los países más pobres con las consecuencias de los eventos climáticos extremos como tormentas, inundaciones y sequías entre otros. El costo de estabilizar hoy los efectos futuros del cambio climático es grande pero manejable, a futuro este costo será mucho mayor. La acción para prevenir y mitigar el cambio climático, debe ser tomada por todos los países, desarrollados y en vías de desarrollo, actuando con responsabilidad compartida. Esto no debe ser visto como un costo para la economía, pues en el largo plazo representará un ahorro para los países. 28 Los autores Wisner B., Fordham M., Kelman I., Jhonston B., Simon D., Lavell, A., Brauch H., Spring U., Wilchex- Chaux G., Moench M. y Weiner D. (2007), establecen relaciones entre el cambio climático y la seguridad humana, en el texto se cita a David King y John Ashton, quienes afirman que el cambio climático actualmente es una amenaza mayor que el terrorismo internacional, ya que además de poner en riesgo la seguridad alimentaria, disponibilidad de agua, saneamiento y otras necesidades básicas de la población, también será fuente de conflictos geopolíticos. Organismos como el PNUD, han encontrado relaciones directas entre el índice de riesgo de desastres y el índice de Desarrollo humano, concluyendo que “existe un claro peligro de que el cambio climático represente una retracción en el desarrollo de un gran sector de la humanidad”. Los impactos del cambio climático sobre sistemas naturales, infraestructura y productividad pueden reducir el crecimiento económico y exacerbar la pobreza. El cambio climático tiene consecuencias de corto plazo, ya que conlleva a eventos extremos más frecuentes como tormentas, mientras que en el mediano y largo plazo, conduce a graves impactos como la extinción de especies y el aumento del nivel del mar, ambos efectos tienen importantes consecuencias en el desarrollo de los países. Los vínculos entre el cambio climático y la seguridad que encontraron Wisner et al. (2007), son los siguientes: Relación entre clima, producción agrícola, seguridad alimentaria y desnutrición. Relación entre clima, salud, brotes de epidemias y número de muertes. Relación entre clima, proyectos de adaptación, inequidad o injusticia social, desplazamiento de poblaciones de menores recursos, conflictos e inestabilidad social en países. Relación entre clima, medidas de reducción de emisiones, bio combustibles, utilización de alimentos para producción de energía, aumento del precio del alimento en el mercado, mayor inequidad en su distribución. Relación entre clima, eventos naturales desastrosos, crisis de 29 gobernabilidad, pérdidas materiales y humanas, impacto en el desarrollo de países. Relación entre clima, disponibilidad de agua, estrés hídrico, salinización de acuíferos, gestión internacional de cuencas transfronterizas y conflictos socio políticos. Relación entre clima, aumento del nivel del mar, amenaza sobre los estados insulares y futuros posibles desplazamientos masivos de población. Por otro lado Lovelock J. (2007) argumenta que las actitudes actuales de los gobiernos en este tema se parecen a los comportamientos previos de muchos países respecto a la amenaza de la segunda guerra mundial, es decir, la mayoría piensa que algo va a ocurrir pero existe mucha confusión sobre cómo ocurrirá y qué hacer. Es un hecho que los niveles de concentraciones de gases efecto invernadero aumentan, al igual que la temperatura y el nivel del mar. El cambio climático irreversible podría estar tan próximo que no es prudente sólo confiar en acuerdos internacionales, energías renovables y políticas de ahorro para mitigar sus efectos. En su libro, Gore (2008) muestra que las concentraciones de CO2 se encuentran en constante ascenso, los glaciares han desaparecido o están desapareciendo (Glaciar Boulder, Montana, Estados Unidos, Glaciar Tschierva, Suiza, Glaciar Rhone, Suiza, Glaciar Upsala, Argentina, Glaciar Perito Moreno, Argentina y Glaciares del Himalaya), la temperatura media mundial ha aumentado en estos recientes 200 años, siendo este aumento mucho más brusco en los últimos 50 años. En lo que respecta a eventos naturales potencialmente catastróficos, señala el mismo autor que de 1950 al año 2000, han aumentado el número de incendios en América en más de 400% y el número de inundaciones casi en 200%, ha aumentado la frecuencia de huracanes intensos y éstos han aparecido en lugares en los que jamás ocurrían (en 2004 huracán afectó Brasil, se superó el récord histórico de tornados en Estados Unidos y en ese mismo año 10 tifones afectaron Japón), en la década de los 60 las tormentas habían aumentado un 50% en su intensidad. 30 Sánchez J. (2008) referente al cuarto informe de evaluación del cambio climático, muestra que la temperatura promedio terrestre ha aumentado 0,74°C en los últimos 100 años, desde 1961 el nivel promedio del océano aumenta a razón de 1,8 mm/año, los hielos árticos han disminuido 2,7% cada decenio y existe un aumento de actividad ciclónica en el atlántico norte desde el año 1970. Los cambios en los sistemas hidrológicos, terrestres y marinos son coherentes con el cambio esperado ante el calentamiento global. Sánchez (2008), espera que en las próximas décadas el calentamiento global sea de 0,2 °C por década, por ende las consecuencias de los cambios de temperatura y del nivel del mar, serán las siguientes: Calentamiento mayormente sobre tierra firme (especialmente latitudes septentrionales altas) y mínimo en el océano austral y algunas partes del Atlántico Norte. Reducción en la superficie de cobertura de nieve, desaparición casi total de los hielos marinos árticos a finales del siglo XXI. Probables aumentos en las precipitaciones intensas, olas de calor e intensidad de los ciclones tropicales. Probable desplazamiento hacia los polos en las rutas de las tormentas extra tropicales. Probables cambios en la disponibilidad de recursos hídricos de países (aumentando en latitudes altas y disminuyendo en regiones secas de latitudes medias y en trópicos). Según Sánchez J. (2008), en Venezuela particularmente se debe prestar atención al cambio climático, ya que el 60% de la población se encuentra en la región montañosa andino – costera y depende de embalses, el 70% de la energía eléctrica del país proviene de centrales hidroeléctricas, la producción agrícola es sensible a las lluvias estacionales y la ganadería podría sufrir ante las olas de calor. Adicionalmente las consecuencias de los eventos adversos de origen natural, pueden ser graves en las zonas montañosas ante la mayor incidencia e intensidad en los regímenes de lluvias y deslizamientos de tierras. 31 1.5. Eventos adversos de origen natural en países en Desarrollo Ante el aumento de ocurrencia de eventos adversos de origen natural (los cuales pueden o no convertirse en desastres), es lógico considerar este tema de alta importancia para el desarrollo de los países. Sin embargo estudiar gestión de riesgo de desastres en países desarrollados o de ingresos altos y en países en vías de desarrollo, es muy diferente. En la Figura 1.4 se muestran dos hechos importantes y medibles cuantitativamente: el primero es la tendencia en aumento de las personas afectadas por desastres hidrometeorológicos en países en desarrollo desde el año 1975 hasta el 2004 (menos de 50 millones por año en 1975 y más de 250 millones por año en 2004), y lo segundo es la gran diferencia que existe entre las personas afectadas por desastres en países en desarrollo y en países desarrollados o de altos ingresos. Esto último podría depender no sólo de la gestión de riesgo en estos países, sino también de su volumen de eventos de origen natural o su exposición a ellos. Figura 1.4. Personas afectadas por desastres hidrometeorológicos (Millones por año). Fuente: Informe Desarrollo Humano 2007 – 2008. El desafío del Cambio Climático del Siglo 21. 32 El autor Lavell A. (1999), establece en su artículo “Un encuentro con la verdad: los desastres en América Latina durante 1998”, una relación entre la ocurrencia de eventos naturales desastrosos y su impacto en el desarrollo. En este artículo se afirma que cerca del 90% de los eventos desastrosos registrados en el mundo, tienen lugar en los países en vías de desarrollo y que estos eventos, representan problemas para el desarrollo, ya que destruyen logros conseguidos y consumen recursos escasos y necesarios del país, para poder atender la emergencia. Los patrones de desarrollo pueden representar una de las grandes causas de que ocurran eventos naturales que devengan en desastres, este “desarrollo” es claramente insostenible, sobre todo en su relación con el ambiente. Por ello destaca Lavell (1999), que se deben estudiar los desastres desde el punto de vista del contexto en el que sucedieron, analizando los procesos de construcción de vulnerabilidad y no solamente como eventos. Puede verse en muchos países en desarrollo, que la vulnerabilidad de las ciudades ante desastres se construye en aras del desarrollo, pero que a la hora de la ocurrencia de un evento, lo hace retroceder varias décadas, es decir “la pérdida sufrida hoy es, en parte importante el precio a pagar por lo que se ganó antes”, puede considerarse como un pasivo ambiental. Desastres y desarrollo se encuentran íntimamente ligados, los desastres son el resultado final de procesos de construcción social de vulnerabilidad, se pueden ver como indicadores del nivel de insostenibilidad de algunos modelos de crecimiento o expresiones de la crisis ambiental. No existe Desarrollo Sostenible sin reducción de riesgo, y aun cuando se ha estudiado y progresado mucho en esta relación, Lavell (1999), afirma que existe una notable separación entre los estudiosos del desarrollo y del ambiente y aquellos especialistas que estudian el tema de los desastres. A continuación en la Tabla 1.3, se muestra una revisión de los eventos adversos de origen natural más recientes de América Latina. Esto se realizó partiendo de la data contenida en los informes anteriormente citados del PNUD y de la EIRD y con información tomada del Plan Estratégico de Reducción de Riesgo en Ecuador (2005), PNUD (2005), Lavell y Bonilla (2002), Arranz y Palacios (2000). 33 Tabla 1.3. Revisión de los eventos adversos de origen natural más recientes en América Latina y Países en Desarrollo. Informe Contenido en relación a la GIR Años 2000 2008 - Años 1990 1999 - En el período 2000 – 2004, 262 millones de personas en promedio fueron afectadas cada año por eventos naturales adversos relacionados con el clima. 98% de estas personas pertenecen a países en desarrollo. En el año 2001, el Huracán Iris en Belice, causó la muerte de 22 personas y daños económicos estimados en 55 millones de dólares. En el año 2005, la temporada de huracanes del Atlántico en 2005, registró dos huracanes y 27 tormentas en América Central y El Caribe. 900 millones de personas viven en asentamientos urbanos no planificados en países en desarrollo, esta población sufre mayores daños ante eventos naturales y se incrementa en 25 millones por año. En países desarrollados existe un 39% de exposición a ciclones tropicales, pero un 1% de riesgo de mortalidad. En países de bajos ingresos existe un 13% de exposición y 81% de riesgo de mortalidad. Deslizamientos en el departamento de La Paz, Bolivia (2003) causó la muerte de 54 personas, 3 desaparecidos, 200 familias reubicadas y 30% de la infraestructura destruida. Se estimaron daños de más de 1 millón de dólares. La caída de cenizas del volcán Reventador (Ecuador) en 2002, destruyó la producción rural de flores y con ello causó grandes migraciones de campesinos hacia la ciudad, esto causó un desastre socio – económico. Inundaciones en La Paz Bolivia (2002) causó la muerte de 68 personas, 14 desaparecidos, 130 heridos y daños en infraestructura estimados en 10 millones de dólares. Los dos terremotos de El Salvador (2001) incrementaron los niveles de pobreza media de 47,5% a 51,2% y de pobreza extrema de 20,1% a 23,4%. Se registraron cerca de 1.200 muertes y pérdidas económicas calculadas cerca de 1.600 millones de dólares (13% del PIB anual), 60% concentradas en pérdidas de infraestructura. La sequía intensa en Guatemala, Honduras, El Salvador y Nicaragua (2001), tuvo fuertes consecuencias en pérdida de cultivos, reducción del empleo y aumento de la pobreza. Fueron afectadas 1,5 millones de personas de las cuales 775 mil estuvieron en estado crítico. Entre 1975 y 2008, se reportaron 8.866 eventos que cobraron la vida de 2.283.767 personas. De estos eventos hubo 23 de gran magnitud que cobraron la vida de 1.786.084 personas, más que todo en países en desarrollo. En 1999, el huracán Mitch: afectó países como Honduras, Nicaragua, Guatemala, el salvador, Costa Rica, Panamá y México, causando graves daños a viviendas, cultivos de café, banana, maíz, arroz y azúcar entre otros. Se estiman 6.400 pérdidas humanas en Honduras, 3.800 muertos en Nicaragua, 228 muertos en Guatemala y 239 muertos en El salvador. El 70% de la infraestructura en Honduras y Nicaragua resultó con daños graves. 34 Tabla 1.3. Revisión de los eventos adversos de origen natural más recientes en América Latina y Países en Desarrollo. (Continuación) Informe Años 1990 1999 Contenido en relación a la GIR - En 1999, las inundaciones en Venezuela causan pérdidas económicas mayores a 166.000 dólares, destrucción del puerto de la Guaira, 88.000 casas y dos presas. Se estiman más de 50.000 muertes [2]. En 1998, el huracán Georges: afectó países como Cuba, Haití, Puerto Rico, Rep. Dominicana, Saint Kitts y Nevis. Causó daños en viviendas, destrucción de la agricultura e inutilización de infraestructura. Se estiman 250 muertos en Haití y 300 muertos en República Dominicana. En Ecuador (1998), las inundaciones producidas por El Niño generaron daños evaluados en 152,6 millones de dólares sólo en viviendas, 286 muertes, 30 mil damnificados. Las inundaciones por “El Niño” en 1997 afectaron países como Colombia, Ecuador, Perú y Chile, produciendo desastres económicos en Colombia y Chile. Se estiman centenares de personas fallecidas en Colombia y 300.000 personas gravemente afectadas en Perú. Volcán Sufriere Hills en 1997: dejó parte de la isla Montserrat sepultada, se estiman 19 muertos y miles de personas que huyeron de la isla. En Ecuador “El niño” en 1997, causó pérdidas que ascendieron a 14,6% del PIB, mientras que en EUA las pérdidas se estimaron en 0,03% de su PIB. El huracán Hortensia en 1996, afectó a Puerto Rico, dejando a 24 personas fallecidas. El Volcán Sufriere Hills en 1996, dejó la capital destruida, causando la evacuación de miles de personas. Las inundaciones en Guyana (1996) causaron un desastre en el litoral. Huracán césar en Costa Rica y Nicaragua (1996), cobró 49 vidas y registró pérdidas estimadas 53 millones de dólares. Inundaciones en Costa Rica (1996), cobraron 9 vidas y se registraron pérdidas en el orden de 157 millones de dólares. Erupción del Volcán Cerro Negro en Nicaragua (1995) generó pérdidas estimadas en 2,6 millones de dólares. En 1995, los ciclones Luis y Marilyn: afectaron países como Puerto Rico, Islas vírgenes, Angilla, Guadalupe, Saint Marteen y Montserrat. Causaron desastres económicos en Montserrat, Angilla y Puerto Rico. [2] El cálculo aproximado del número de fallecidos oscila entre 15.000 y 50.000, se declaró desde Defensa Civil, que el número de víctimas era “incalculable”, pero estas estimaciones no fueron basadas en aplicación de técnicas metodológicas apropiadas para el tratamiento de muertes masivas en desastres. Entre las tres parroquias más afectadas de Vargas había 67.758 habitantes para 1999. Información forense arrojó 521 restos (231 identificados y 290 no identificados) y 331 desaparecidos. El total de víctimas según data forense, sumaría 852 personas, pero si se toma en cuenta que muchos no identificados pueden formar parte de los desaparecidos, Altez (2007) concluye que las muertes de Vargas 1999, podrían no superar los 700 cadáveres. 35 Tabla 1.3. Revisión de los eventos adversos de origen natural más recientes en América Latina y Países en Desarrollo. (Continuación) Informe Años 1990 1999 Contenido en relación a la GIR - En 1994 las inundaciones en Honduras, causaron la muerte de aproximadamente 150 personas. En el año anterior, las inundaciones en este mismo país causaron la muerte de aproximadamente 174 personas. La tormenta tropical Bret (1993) afectó Costa Rica, Nicaragua y Honduras, causó la muerte de 32 personas y pérdidas estimadas en 7,7 millones de dólares. En el año 1992, el Tsunami que afectó Nicaragua causó la muerte de aproximadamente 116 personas. En Costa Rica el terremoto de 1991, causó la muerte de 53 personas y pérdidas estimadas en 50 millones de dólares. El mismo año un terremoto en Panamá cobró 34 vidas y pérdidas de quinientos millones de dólares. En 1990 las inundaciones en El Salvador causaron pérdidas de 19,5 millones de dólares y causaron la muerte de 17 personas. La erupción del Volcán “Agua Sucia” de El Salvador (1990) causó la muerte de 37 personas y pérdidas estimadas en 48 millones de dólares. Como se puede observar, los eventos adversos de origen natural, pueden convertirse o no en desastres para las ciudades y los países, pudiendo afectar seriamente su desarrollo al generar grandes pérdidas humanas y materiales. El estudio de la gestión de riesgo para la sostenibilidad es especialmente importante en los países Latinoamericanos en vías de desarrollo, ya que las consecuencias en estos países son mucho más fuertes económica, social y ambientalmente. 1.6. El caso del área Metropolitana de Caracas y sus Municipios Existen razones importantes por las cuales esta investigación se dedica, en nuestro país, al área Metropolitana de Caracas, en especial al Municipio Chacao. En su estudio sobre la vulnerabilidad urbana de Caracas, Cilento (2002), afirma que Venezuela presenta una alta vulnerabilidad en sus centros urbanos y es considerada uno de los países más urbanizados en el mundo. 36 Casi 90% de la población del país es urbana y de esta fracción existe aproximadamente un 50% habitando barrios pobres. A continuación se presenta en la Figura 1.5, el mapa de amenazas múltiples de nuestro país. Figura 1.5. Mapa de Amenazas múltiples de Venezuela. Fuente: Artiles (2002). El mismo autor sostiene que en 1926, antes de la llegada del petróleo, Caracas, Petare y el litoral de Vargas eran pequeñas localidades, los aludes no provocaban desastres ya que se vivía con relativa armonía con el ambiente. En Noviembre de 1938, las aguas del río Maiquetía (hoy Piedra Azul) habían “destruido numerosas viviendas construidas imprevisiblemente cerca de su cauce, ocasionando muchas víctimas” (Rohl, 1950). Estos eventos se repitieron en los años 1948 y 1951, tiempos en que ya el espacio urbano de Caracas crecía desordenadamente. Es por esto que el evento de 1999 es considerado una consecuencia del proceso de desarrollo poco sostenible llevado tanto en el valle de Caracas, como especialmente en su litoral. Entre las características más resaltantes de la vulnerabilidad urbana de Caracas, Cilento A. (2002), destaca las siguientes: 37 La mayoría de los asentamientos urbanos en Venezuela se ubican en la franja andino costera norte, esta zona se corresponde con la zona de mayor riesgo sísmico del país. Esto se puede observar en la Figura 6, tomada de Artiles (2002). Existe un gran nivel de pobreza y de ingobernabilidad en el área metropolitana. La población que habitaba en barrios pobres en Venezuela para 1993, representaba el 45% de la población total del país. Para 1998, el 57,6% de los Venezolanos tenían ingresos por debajo de la línea de pobreza, en 2000 aumentó a 60,3% y en 2001 llegó a 62,2%. El valle de Caracas ya ha experimentado eventos sísmicos de gran magnitud como en 1967, 1941, 1900, 1812 y 1766. La zona de mayor amenaza sísmica es el Municipio Chacao (colores amarillo, dorado y marrón), ya que según Schmitz y González (2008), presenta altos valores de variables como los espesores de sedimentos y el período. Esto se observa a continuación en la Figura 1.6. Figura 1.6. Mapa espesores de sedimentos y período en el área Metropolitana de Caracas. Fuente: Schmitz y González, Funvisis (2008). 38 El Área Metropolitana de Caracas ha experimentado un crecimiento poblacional muy grande en muy poco tiempo. Entre 1950 y 1990, la población total del área metropolitana aumentó 300%, paralelamente la población viviendo en barrios pobres aumentó en el mismo lapso en 878%. Entre 1970 y 1990, la población habitando en barrios pobres se duplicó, para 2002 la población que habita los barrios de Caracas asciende a más de 1,5 millones de personas. El Área Metropolitana de Caracas se encuentra permanentemente amenazada por aludes torrenciales. Aún con un evento de menor magnitud que el de 1999, el riesgo es alto, ya que la vulnerabilidad de la vertiente Sur del Ávila se ha incrementado estos últimos años. El accidente geológico más resaltante del valle es la Falla Tacarigua – El Ávila, la cual representa una amenaza latente para el valle en toda su longitud. El área metropolitana de Caracas tiene una accesibilidad limitada, lo cual la hace vulnerable, ya que corre el riesgo de quedar aislada. Los tres accesos de Caracas son: o Entrada Norte por la autopista Caracas – La Guaira y carretera Vieja de la Guaira: estrecho pasaje entre montañas por donde adicionalmente existen grandes tuberías que canalizan agua, combustible y electricidad. Este acceso se ubica sobre la falla Tacagua – El Ávila. o Acceso desde la región central y occidental del país por la carretera Panamericana y la Autopista Regional del Centro: también constituye corredores montañosos estrechos, afectados tanto por derrumbes como por la presencia de barrios densos de alto riesgo de deslizamientos. o Acceso desde la región oriental y Sur de Venezuela por la carretera Caracas – Guarenas: es una vía altamente congestionada en horas pico, en cuyas zonas aledañas se encuentran muchas invasiones que dificultan la accesibilidad. 39 El área Metropolitana de Caracas tiene colapsada su vialidad interna por el gran volumen diario de desplazamiento de vehículos y múltiples zonas de fuertes pendientes y poca o nula accesibilidad, además padece un continuo estado de crisis en sus servicios médico – asistenciales, los cuales no satisfacen la demanda ni en épocas de normalidad. Genatios y Lafuente (2006), aunque se concentran en la vulnerabilidad sísmica de Venezuela y Caracas, apoyan las ideas anteriores y sostienen lo siguiente: Tomando data de la Cámara de construcción de 2006, para cubrir el déficit de ese año, Venezuela requería construir 1.680.000 viviendas. Para ese año 1.100.000 viviendas ocupadas requerían mejoras técnicas para su seguridad. Según INE para 2006, se estima que 13 millones de venezolanos no disponía de viviendas adecuadas, 80% debía atender deficiencias en materiales y servicios y 20% debían sustituir las viviendas por presentar graves deficiencias estructurales. Existe preocupación por la construcción de viviendas de bajo costo promovidas en masa, se debe revisar el diseño sísmico de sus sistemas. Muchas edificaciones de este tipo, pueden haberse construido con diseños previstos para zonas sísmicas de media intensidad, lo cual aumenta su vulnerabilidad sísmica. Particularmente Caracas, se encuentra entre las ciudades más pobladas de Latinoamérica ubicadas en zonas de alto riesgo sísmico, (México, Bogotá, Santiago, Lima, Quito, Guayaquil, Guatemala, San José, Managua y Santo Domingo). Desde el terremoto de Caracas de 1967, han crecido en forma importante los asentamientos o viviendas informales, las cuales no cumplen las condiciones mínimas de resistencia y seguridad sísmica. Según probabilidades de ocurrencia de sismos y basados en data histórica, un sismo como el del año 67 podría ocurrir en promedio cada 20 años, cuando no ocurre un evento en este lapso, puede implicar acumulación de energía. 40 Por esto se evidencia la importancia de estudiar la gestión local de riesgo para la sostenibilidad en zonas como el Área Metropolitana de Caracas. Dentro de la ciudad de Caracas, cobran especial interés aquellos municipios que se encuentran sometidos a múltiples amenazas, tales como el Municipio Chacao, que posee amenazas naturales de diferente índole, como amenaza sísmica, de deslizamiento e hidrometeorológica. En complemento con la información anterior, las Figuras 1.6, 1.7 y 1.8, tomadas de Delgado (2000) y Jiménez (2007), muestran las diferentes amenazas naturales (sísmica, hidrometeorológica, aludes torrenciales y vientos) a las cuales está sometido el municipio Chacao, dentro de la ciudad de Caracas. Figura 1.6. Mapas de riesgo sísmico de Chacao. Fuente: Delgado (2000). 41 Figura 1.7. Mapas de amenazas naturales de Chacao. Fuente: Delgado (2000). Figura 1.8. Mapas de amenazas naturales de Chacao. Aludes torrenciales y vientos. Fuente: Instituto de Mecánica de Fluidos UCV (2006) y Jiménez (2007). 42 Es necesaria la búsqueda del Desarrollo Sostenible en las ciudades y el estudio del riesgo ante desastres en ellas es muy importante y representa un insumo para lograr esta meta. Por ende en el presente trabajo se desea generar un nuevo conocimiento que contribuya a la construcción de un modelo de desarrollo sostenible municipal, a través de una estrategia para integrar de forma transversal la gestión de riesgo dentro de un municipio del Área Metropolitana de Caracas. A este respecto las principales interrogantes que orientan la investigación son: ¿De qué forma se encuentra inserta la gestión de riesgo de desastres dentro del Desarrollo Sostenible, la ciudad sostenible y la gestión local urbana? ¿Cuál es la mejor forma de insertar el riesgo de desastres en la gestión municipal, como insumo para el logro de la sostenibilidad local de las ciudades? 1.7. Conclusiones del capítulo Estamos conscientes de que actualmente el planeta se encuentra en una encrucijada, si seguimos los patrones de desarrollo actuales, podríamos alcanzar los límites del desarrollo y enfrentar la peor crisis de la humanidad, en lugar de esto, se presenta la opción de un tipo de Desarrollo cuyo objetivo es lograr la satisfacción de las necesidades actuales, sin comprometer a las generaciones siguientes. Este desarrollo, llamado Desarrollo Sostenible, incluye por supuesto a las ciudades, principales centros de actividad y productividad de los países. La ocurrencia de eventos naturales de origen adverso, que pueden o no convertirse en verdaderos desastres dentro de las ciudades, no es algo reciente, pero existen pruebas de que el cambio climático ha acentuado tanto la intensidad, como la frecuencia de estos eventos. Por ello, para alcanzar un verdadero Desarrollo Sostenible en los países, se debe realizar una gestión del desarrollo en las ciudades, para incluir la reducción del riesgo de desastres en la planificación, velando por la vida de los ciudadanos, la perdurabilidad de la infraestructura y de las economías locales, nacionales y regionales. 43 Venezuela no escapa de esta realidad, nuestra Carta Magna define el Desarrollo Sostenible, como el modelo de desarrollo del país, al mismo tiempo que la mayoría de su población se ubica en zonas de amenaza. La ciudad de Caracas, capital de nuestro país, y específicamente el Municipio Chacao, poseen ambos una condición de importancia local, regional y nacional en numerosos aspectos, presentando simultáneamente a esta condición, múltiples amenazas socionaturales que amenazan su sostenibilidad. Se entiende que el Desarrollo Sostenible, es un modelo de desarrollo que toma en cuenta las diferentes esferas: social, institucional, ambiental y económica, que pasó de ser sólo una preocupación por la contaminación de ecosistemas, a tomar en cuenta nuestros patrones de consumo, crecimiento económico, recursos naturales, biodiversidad, equidad social y gobernabilidad, llegando a ser el desarrollo que satisface las necesidades de la población actual, sin comprometer las generaciones subsiguientes en satisfacer las suyas. Esto implica la noción de sostenibilidad en el tiempo, por lo que la otra rama de la investigación, la gestión de riesgo de desastres, se ve inserta de forma natural en los objetivos del Desarrollo Sostenible. Esta otra rama de la investigación, también evolucionó en el tiempo, pasando de ser considerada sólo la preparación y atención de las emergencias, a un proceso de gestión, planificación, estrategia y políticas públicas orientado a la reducción del riesgo y de sus factores subyacentes. Actualmente a nivel mundial, la preocupación tanto por el Desarrollo Sostenible, como por el cambio climático y la gestión de riesgo de desastres, ha aumentado de forma sustancial, especialmente para los países en vías de desarrollo, que poseen diversas amenazas naturales y socio - naturales, como Venezuela. Atendiendo a las recomendaciones de los estudiosos y a través del cuerpo de la presente investigación, se centrará el trabajo en estudiar el nivel local – municipal, para proponer un esquema que integre de forma transversal la reducción de riesgo, especialmente los aspectos de reducción de riesgo, dentro de la gestión municipal, 44 como insumo para el logro de la sostenibilidad. Dicho esquema podrá ser replicable en otros municipios y así en un futuro, en el área Metropolitana de Caracas. 1.8. Objetivos de la Investigación El objetivo general de la investigación es establecer una estrategia que integre la reducción de riesgo ante desastres de forma transversal en la gestión municipal, como elemento para el logro de la sostenibilidad. Este objetivo general se conseguirá a través del logro de los siguientes objetivos específicos: 1. Analizar la inserción de la reducción de riesgo de desastres y su importancia dentro del modelo de Desarrollo Sostenible. 2. Analizar la inserción de la gestión de riesgo de desastres, especialmente la prevención, mitigación y su importancia dentro del paradigma o dimensión de ciudad sostenible y gestión urbana sostenible. 3. Determinar la importancia del enfoque local o municipal para la reducción del riesgo ante desastre en las ciudades y sus principales lineamientos para contribuir a la sostenibilidad urbana. 4. Elaborar una estrategia para integrar la reducción del riesgo ante desastres de forma transversal en la gestión municipal, como insumo para lograr la sostenibilidad. La estrategia será particularizada al caso del Municipio Chacao. 45 CAPÍTULO II MARCO TEÓRICO REFERENCIAL En este capítulo se plantea el marco teórico y conceptual que orienta el presente trabajo, el cual se ha estructurado en cuatro partes: la primera que establece las relaciones entre la gestión integral de riesgo y el Desarrollo Sostenible, la segunda, que establece las relaciones entre la sostenibilidad urbana, la gestión de riesgo y el Desarrollo sostenible. La tercera parte, contiene las definiciones (actualmente en constante desarrollo) de gestión integral de riesgo y gestión local de riesgo y la última parte, ubica el tratamiento del riesgo ante desastres dentro del contexto venezolano actual. 2.1. Consideraciones Acerca del Riesgo de Desastres y el Desarrollo Sostenible Según se vio anteriormente, la definición del Informe Brundtland sobre Desarrollo Sostenible implica un Desarrollo capaz de satisfacer las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones para satisfacer las propias, lo cual no es un estado de armonía fijo, sino un proceso de cambio. Esto es desglosado con mayor detalle posteriormente por otros autores (Stiglitz 1998, Sen A., 1983, 2000, Glasby G., 2002, Xercavins et al., 2005, Gabaldón 2006), quienes dan forma al concepto y especifican que este nuevo Desarrollo Sostenible tendrá muchas esferas de influencia, no sólo deberá garantizar la prosperidad económica y estabilidad política, sino la ética institucional, el aprovechamiento racional de los recursos naturales y el desarrollo del capital social. Analizando las esferas del Desarrollo Sostenible, se estudia la inserción de la gestión de riesgo dentro de los niveles social (a), ambiental (b) y económico (c). 46 En el nivel social (a), el Desarrollo Sostenible implica mayor justicia, aumento de calidad de vida, fortalecimiento de la educación y formación de las comunidades, salud y desarrollo humano en general. La gestión de riesgo se inserta de forma armónica todo lo anterior, ya que, como se aprecia a continuación, entre sus lineamientos generales, la gestión de riesgo busca el logro de las siguientes metas socio – institucionales (a), entre muchas otras: Desarrollo y fortalecimiento de las instituciones, integración de la reducción del riesgo dentro de las políticas de desarrollo y planificación, diseño de mecanismos para identificación, reducción, atención y transferencia del riesgo, así como formas de actuación y capacidades a todo nivel, incluyendo políticas de reducción de la pobreza, de factores subyacentes del riesgo, mejoramiento de los servicios, fortalecimiento social y económico, lo cual aumentará la resiliencia de la ciudad. (Objetivo del marco de acción de Hyogo, World Bank, 2008). Priorización de la reducción de riesgo, con fuertes bases institucionales para su implementación, a través de un marco legal – institucional con responsabilidades descentralizadas y definidas en los gobiernos locales y formación de capacidades a todo nivel (Prioridad del marco de acción de Hyogo, World Bank, 2008). Diversificación de las economías locales, las cuales deben tomar en cuenta una base mixta económica, comercial, de infraestructura urbana y de oportunidades de empleo (World Bank, 2008). Aumento de la resiliencia social a través de la cohesión y el apoyo, el conocimiento de los riesgos locales y de las herramientas existentes (incluyendo presupuesto), para abordar las amenazas naturales y construir oportunidades, fomento de la autonomía de los gobiernos locales, con plena participación de todos los actores (instituciones, organismos adscritos, empresas privadas, planteles educativos y de salud y personas de la comunidad), la infraestructura resistente para desastres, la planificación pre – desastre y el diseño de infraestructura ante los eventos 47 climáticos esperados, la mejora de las condiciones de pobreza y los programas de manejo y reducción de riesgos basados en las condiciones locales de las comunidades. Estos últimos mejoran la capacidad local de las personas para responder ante los desastres y mejoran la eficiencia de los operadores de primera respuesta (World Bank, 2008). Educación y formación de comunidades desde el punto de vista de la seguridad, estudiando la percepción de riesgo en cada una, el nivel de conocimiento de sus amenazas y vulnerabilidades, su participación, acercamiento o cohesión, líderes naturales, nivel de compromiso, capacidad técnica y económica y en la capacidad de absorber impactos y recuperarse (Puac Álvarez, 2003). Inclusión de las organizaciones de la sociedad civil para participar en la gestión local y descentralizada de riesgo, especialmente en la reducción del mismo, ya que ellas son las intermediarias entre las comunidades y los tomadores de decisiones, por ende si se organizan debidamente, pueden impulsar estos procesos, no sólo a nivel local, sino regional. (Puac Álvarez, 2003). Compromiso gubernamental para la reducción del riesgo, especialmente en la generación de conciencia social, cambios legislativos e institucionales, reducción de la corrupción, movilización de grupos de interés del sector privado y sacrificio de objetivos a corto plazo a favor de objetivos de sostenibilidad de mediano y largo plazo (Lavell, 2002). Estas metas socio – institucionales de reducción del riesgo, se encuentran en sintonía con las prioridades de la esfera social y política del Desarrollo Sostenible, la cual busca mejorar la educación de las personas, fortalecer a las comunidades, mejorar la justicia social, la participación y la inclusión de todos los sectores de la sociedad, fomentar valores éticos y actuación eficiente en las instituciones, generar mayor nivel de autonomía, libertad, estabilidad política y descentralizar el poder político. 48 A nivel ambiental (b), los lineamientos de la gestión de riesgo, promueven algunos de los siguientes objetivos: Fomento de prácticas para reducir las emisiones de gases efecto invernadero (eficiencia energética, combustibles no fósiles, transporte eficiente, reciclaje de residuos y gestión de las aguas), para preparar y controlar las condiciones climáticas (una ciudad que actualiza, conoce y entiende sus amenazas potenciales, se informa sobre las medidas de preparación y planifica su presente y futuro para prevenir y mitigar). (World Bank, 2008). Fomento del crecimiento ordenado y la planificación de las ciudades, las cuales aumentan su vulnerabilidad al crecer de forma desordenada y sin permisos de construcción y diseño sostenibles. Protección de los recursos naturales, prevención y mitigación de la degradación ambiental, de los ecosistemas, de la explotación forestal y de las políticas inadecuadas del uso de los suelos, lo cual incrementa el impacto de los eventos adversos de origen natural (CEPAL, 2002, Lavell et al., 2003 y World Bank, 2008). Conocimiento de la presión actual y futura sobre el territorio, el crecimiento de la población, los recursos naturales, sus potencialidades y ventajas en el territorio, los servicios ambientales demandados, identificando las amenazas naturales y socio – naturales, construyendo y actualizando escenarios de riesgo y estableciendo regulaciones y programas para protección, ocupación, utilización y transformación del territorio tomando en cuenta las externalidades e impactos ambientales (CEPAL, 2002 y Lavell et al., 2003 y World Bank, 2008). Reducción del nivel de exposición de las sociedades a fenómenos físicos o eventos adversos de origen natural (a través de obras de contención, diques, terrazas, etc.) (Lavell et al., 2003). Definición de localización óptima para actividades específicas como vías y transporte, vivienda, energía, agua potable, uso agropecuario, disposición de residuos, servicios públicos, etc. (CEPAL, 2002). Inclusión de la prevención, mitigación y reducción del riesgo como un 49 objetivo integral y transversal en las políticas ambientales, incluyendo adaptación al cambio climático. (World Bank, 2008). Los objetivos ambientales de la reducción de riesgo persiguen el conocimiento del territorio (amenazas y vulnerabilidades), el consumo racional de los recursos naturales y de los suelos, la eficiencia energética, la ordenación del territorio, la protección de los ecosistemas, los modelos sostenibles de consumo, producción y crecimiento y la planificación de las ciudades. Estos objetivos se encuentran en concordancia con lo que promueve la esfera ambiental del Desarrollo Sostenible. Por último, en el nivel económico (c), los lineamientos de la gestión de riesgo promueven de forma general, el logro de algunos de los siguientes objetivos: Priorizar en prevenir, siendo menos costoso y más eficiente que reparar, fortaleciendo la base financiera de los países, para hacerlos competitivos y evitar entre otras cosas el comercio inadecuado de los recursos naturales (CEPAL, 2002). Inclusión de la prevención, mitigación, reducción, atención y transferencia de riesgos como rubros permanentes en los presupuestos nacionales, locales, públicos y privados (CEPAL, 2002), de modo de controlar mejor los gastos cuando ocurren los eventos adversos de origen natural. Formulación de planes previos de recuperación y desarrollo correctivos (riesgo presente) y prospectivos (riesgo subyacente y riesgo futuro) que no permitan re - construir el riesgo una vez sucedido el evento, basados en los estudios de identificación de riesgo y en las estimaciones de los daños (CEPAL, 2002). Implementación de políticas de transferencia de riesgo, que responsabilicen al generador del riesgo, para responder por sus consecuencias. Diversificación de la responsabilidad de los costos de rehabilitación por empresas aseguradoras, inversionistas, empresa privada, generadores de riesgo, recaudación fiscal y estado, identificando aliados entre los diferentes actores (institucionales, empresas privadas, organismos del estado, 50 sociedad civil, universidades, organismos internacionales, ONGs, entidades del sector privado como cámaras de comercio y asociaciones industriales y comerciales, etc.), esto implanta una disciplina social, una cultura de prevención y una mejor distribución de la responsabilidad en los actores (CEPAL, 2002 y World Bank, 2008). Fomento del intercambio y transferencia del riesgo como un mecanismo de adaptación, esto incluye programas que ofrecen pólizas de seguros a los edificios que puede sufrir daños ante eventos, lo cual cuantifica los activos que pueden utilizarse para emprender diversas medidas de desarrollo y programas de gestión de riesgo de desastres (World Bank, 2008). Fomento de la diversificación en las economías locales, tomando en cuenta una base mixta económica, comercial, de infraestructura urbana y de oportunidades de empleo, incluyendo en las políticas y los planes productivos sectoriales, medidas para reducir la vulnerabilidad de las actividades económicas, tomando previsiones financieras como mecanismos de contingencia para políticas económicas de rehabilitación (World Bank, 2008 y Prioridad del marco de acción de Hyogo). Como se observa, estos lineamientos económicos de la gestión de riesgo, promueven el ahorro del capital financiero a través de prácticas de prevención y mitigación, lo cual es mucho menos costoso que las prácticas correctivas, también fomenta mecanismos de diversificación económica, intercambio entre comunidades, cuantificación de daños pre evento natural, planificación previa ante los eventos a través de fondos financieros, participación de todos los actores, prácticas de corresponsabilidad, mecanismos de transferencia de riesgo, etc. Este grupo de medidas básicas contribuyen a que la sociedad tenga una economía más planificada, sana, participativa y consciente, invierta mejor sus recursos, reduzca gastos en caso de que ocurran eventos y reaccione de forma eficiente cuando estos ocurran, lo cual contribuye al crecimiento económico racional que recomienda el Desarrollo Sostenible. 51 Estos procesos dinámicos socio – institucionales (a), ambientales (b) y económicos (c), que involucra la gestión de riesgo, no contradicen los preceptos del Desarrollo Sostenible en ninguna de sus esferas, sino que las complementan, tal como puede resumirse en la Figura 2.1. Figura 2.1. Desarrollo Sostenible y gestión de riesgo. El camino hacia el Desarrollo Sostenible en los países, debe incluir de forma transversal la visión de integralidad, incluyendo la reducción del riesgo en este proceso, haciendo especial énfasis en su identificación, prevención y mitigación. Es necesario ahondar en investigaciones que se centren en la forma de lograr un Desarrollo Sostenible local con una inserción transversal del riesgo de desastres, en la gestión de las ciudades de países en desarrollo, tales como Venezuela. 2.2. La Ciudad y El Metabolismo Urbano Al trabajar la gestión local de riesgo para el Desarrollo Sostenible urbano, es necesario abordar la dimensión ciudad, es decir, entender cómo es el funcionamiento del metabolismo urbano, las características de las ciudades del mundo en desarrollo y entender los aspectos que incluye la sostenibilidad urbana. La segunda sección del marco teórico tiene que ver con las definiciones de “ciudad” y “sostenibilidad urbana”. 52 Según Girardet (1992), una ciudad es, además de un compendio enorme de estructura construida, un inmenso procesador de materias primas externas, como alimentos, energía, agua y otras, que las transforma en productos, servicios y residuos, recreando así condiciones para que el hombre pueda vivir en ellas. Se decide trabajar el riesgo dentro de la ciudad, ya que por un lado, la población urbana ha aumentado significativamente y actualmente es la más representativa, y por otro lado, la falta de planificación urbana en este proceso, ha aumentado las presiones ambientales y ha traído como consecuencia la ubicación de gran cantidad de población en territorios con múltiples o altas amenazas. Girardet (1992) publica que entre los años 1950 y 1990, la población urbana mundial aumentó desde 200 hasta 2.000 millones de personas y esperaba que se llegue a 3.000 millones de personas para el año 2050. En cuanto al mundo en desarrollo en el año 1925, sólo el 10% de la población perteneciente a países en desarrollo era urbana, entre los años 1050 y 1075, las zonas urbanas de estos países recibieron al menos a 400 millones de personas y entre los años 1975 y 2000 se estimaba la cifra de 1.000 millones de personas más. En apoyo a estas cifras, Rogers (1997) sostiene que para el momento de publicación de su libro, la población urbana se incrementaba en 250.000 personas al día. Sin embargo las proyecciones según Rogers (1997), apuntan que para el año 2050, la población urbana mundial será cercana a los 7.500 millones de personas. Es por esto que estudio de fenómenos que involucre la vida del hombre, deben incluir, directa o indirectamente a las ciudades. Específicamente en el estudio de la gestión de riesgo, la relación entre el hombre, la ciudad, la sostenibilidad y el riesgo de desastres es muy estrecha, más aún si se analiza el entorno del mundo en desarrollo, como es el caso del presente trabajo. Para entender los conceptos fundamentales de las ciudades, se necesita hablar del “metabolismo urbano”, el cual ha sido ineficiente y esto es destacado por Girardet (1992) como un problema bastante grave. El metabolismo de las ciudades es el 53 balance entre las materias primas que entran al sistema, y los elementos o residuos que salen de él. Las ciudades pueden tener un metabolismo lineal o circular: El metabolismo lineal consiste en recibir las materias primas necesarias y desechar los restos, sin reponer al ambiente los nutrientes extraídos o preocuparse por disminuir las externalidades. El metabolismo circular se enfoca en hacer ecológicamente viable a la ciudad, en reutilizar lo más posible las salidas y tratar de hacer al sistema lo más sostenible posible. Cuando el metabolismo de determinada ciudad ha sido ineficiente o poco sostenible, la ciudad agota y contamina los recursos naturales de su propio entorno, entonces las condiciones del entorno no son capaces de mantener de forma sostenida en el tiempo las necesidades de la población urbana. Esta población urbana dependerá de suministros externos y su zona de impacto se extenderá mas allá de los límites de la ciudad, lo cual repercute en daños hacia el ambiente. La idea del metabolismo circular de Girardet que acerca la ciudad hacia la sostenibilidad, es completada por Rogers (1997), quien agrega que estas consideraciones ambientales de la ciudad no pueden estar separadas de las sociales, si ambas se retroalimentan, se construirían sociedades sanas, vivas y sostenibles. Igualmente Girardet en su mismo libro, considera que la vulnerabilidad de las ciudades, se produce cuando estas transcienden el lugar y la base de sus recursos naturales, dependiendo de suministros externos globales. Cuando llegue el momento de estancamiento de las ciudades, el cual según el autor, siempre llega para todas, será vital mantener su base de recursos naturales de la zona cercana. Considerando ahora el mundo en desarrollo, se sabe que las ciudades históricamente han atraído a muchas personas del entorno rural, sus principales factores de atracción son: oportunidad de empleo, ingresos mayores y facilidades urbanas y factores de “empuje” como degradación de la tierra, guerrillas y falta de 54 recursos modernos en el ámbito rural. A pesar de esto, tanto Girardet (1992) como Rogers (1997) indican entre las principales realidades de la vida urbana (especialmente en las ciudades en desarrollo), los siguientes aspectos: Pobreza, falta de higiene y bajas posibilidades de empleo real: condiciones poco aptas para el desarrollo físico y mental de las generaciones presentes y futuras. Riesgo urbano y densificación: construcciones endebles sobre lugares no aptos. Generación de estrés urbano: alta densidad humana, inseguridad social, ruido y emisiones, incapacidad para las personas de controlar su entorno inmediato. Dependencia, facilidad y fijación en el uso del automóvil o motorización: las calles son más anchas que las aceras, la ciudad se diseña en función al medio de transporte automotor. Alta generación de residuos y desechos: aguas residuales, emisiones atmosféricas, vertederos de desechos sólidos, efluentes químicos contaminantes y residuos domésticos, patológicos y peligrosos entre otros. Derroche de recursos como energía y agua. 2.3. Sostenibilidad Urbana: Un Concepto en Desarrollo La sostenibilidad urbana según Girardet (1992), debe constar de aspectos como eficiente manejo de recursos y energía, tecnologías renovables, estructuras duraderas, proximidad entre trabajo y hogar, reducción en la generación de desechos y reciclaje, suministro de alimentos desde fuentes locales, metabolismo circular y utilización de residuos en beneficio de la propia ciudad. No hay ciudades modelo, pero existen características que pueden en conjunto, hacerlas más sostenibles. Entre las características que el mismo autor resalta como requisito de una ciudad para acercarse a la sostenibilidad, se plantean las siguientes: 55 Ser centros de civilización y aprendizaje, en lugar de centros de movilización de personas y recursos: una ciudad alegre y segura para trabajar y relajarse. Ser construidas por la gente que las habita, las personas tienen mucho que dar para mejorar la planificación del entorno. Ser saludables: aportar un ambiente favorable y poco contaminado, con espacios verdes, niveles de ruido aceptables, reduciendo estrés, permitiendo libertad de movimiento, proporcionando viviendas dignas, de edificaciones duraderas y dentro de un entorno seguro. Utilizar en mayor grado las energías limpias y siendo eficientes: reduciendo la dependencia de las energías no renovables, racionalizando y haciendo eficiente los medios de transporte y reciclando los desperdicios. Planificando en función de la proximidad: estructurando la ciudad con un trazado más denso, con distritos mixtos en los que hayan viviendas, oficinas, colegios y sitios de esparcimiento. Esto permite encuentros personales y medios de transporte a pie y en bicicleta. En complemento a estas ideas, en 1996 se llevó a cabo la segunda Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos (Hábitat II 1996), las prioridades que se formularon dentro de La Declaración de Estambul en relación a las ciudades son las siguientes: Modificar las pautas de producción y consumo hacia la sostenibilidad. Atender a los patrones insostenibles de crecimiento demográfico. Atender el problema del desempleo y el déficit de vivienda. Asegurar para las ciudades la infraestructura y los servicios básicos. Garantizar la seguridad de las personas en las ciudades (seguridad social y seguridad ante eventos adversos de origen natural). La ciudad sostenible es definida más ampliamente por Rogers (1997) como una 56 ciudad socialmente justa, estéticamente bella, compacta, eficiente, innovadora, ecológica, con impactos mínimos al ambiente, que favorezca la vida comunitaria y promueva la cultura y la diversidad. Un enfoque más reciente sobre las ciudades sostenibles, lo proporcionan Vegara y Rivas (2004), quienes plantean que a partir de la crisis de separación que tiene el hombre con la naturaleza, se comienza a pensar en algo más allá de una “ciudad habitable”. La ciudad para los autores, juega un papel fundamental en el logro de un mundo sostenible. Estos dos autores sostienen que las ciudades son los lugares en los cuales los problemas ambientales se manifiestan con mayor intensidad, que tienen una huella ecológica considerable e influencian un área mucho mayor al territorio que las soporta. Estos autores sostienen que las ciudades, si bien pueden ser consideradas una amenaza para el ambiente, ofrecen en su estudio, la mayor posibilidad para encontrar soluciones sostenibles a los problemas ambientales. En el año 2005 el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), celebró el día Mundial del Ambiente con el tema de “Ciudades Verdes, Planear para el Planeta”. El Secretario General Sr. Kofi Annan expresó preocupación por el reto de la rápida urbanización, las consecuencias ambientales del crecimiento urbano, el consumo de recursos de las ciudades, sin embargo resaltó la importancia de crear ciudades amigables con el ambiente, bien planeadas, limpias y saludables. Más recientemente, Higueras (2008) menciona que para conseguir la sostenibilidad por ejemplo en las ciudades europeas, las mejoras deben enmarcarse en el aspecto social (justicia, equidad, participación), funcional (espacios públicos), ecológico y ambiental (metabolismo circular, calidad ambiental), estético (variedad de actividades) y financiero (corresponsabilidad en todos los actores). Esta autora afirma que la sostenibilidad urbana apoyada en la planificación, supone una mejora en la calidad de vida de los ciudadanos y no es unidimensional. 57 Sostiene que los principios para el Desarrollo Sostenible urbano, son: la adecuada densidad urbana y de equipamientos, la variedad de edificaciones, los usos mixtos de la ciudad, las zonas verdes y espacios libres, la optimización de las redes del abastecimiento, comunicación y transporte, la adecuada gestión de los residuos y desechos, la valoración del suelo peri – urbano y la cohesión social. No obstante, la autora no considera de forma explícita la variable riesgo ambiental como un valor fundamental para la sostenibilidad, ni la incluye entre los indicadores de sostenibilidad urbana. La autora menciona elementos importantes que son insumos de la gestión del riesgo ambiental, tales como: reducir impactos ambientales a través de la prevención y la corrección, planificar para cambiar los usos del suelo atendiendo a su vocación, hacer una mejor adaptación de la ciudad al entorno físico, reducir la huella ecológica, introducir la eficiencia energética, aplicar principios de arquitectura bioclimática, establecer indicadores de sostenibilidad, buscar heterogeneidad social y económica. La Tabla 2.1, muestra una revisión de los documentos más importantes que se han generado en la era moderna en torno a los preceptos principales de sostenibilidad urbana. Tabla 2.1. Evolución de documentos relevantes en torno a la sostenibilidad urbana. Documento evento relevante / Contenido resaltante en torno a la Sostenibilidad urbana Capítulo 28 de la Agenda 21. Iniciativas locales. 1992 El nivel local es un factor determinante. Las autoridades locales desempeñan un papel muy importante en la educación y movilización hacia el Desarrollo Sostenible. Las autoridades locales deben lograr en consenso con todos los sectores, un programa 21 para cada municipio y deben establecer comunicación e intercambio de información entre todos los municipios de la ciudad. Para establecer Agendas 21 locales, se debe mejorar la ordenación del ambiente local y ampliar la educación y formación de las autoridades locales. Carta de Aalborg. 1994. El modo de vida urbano es responsable de muchos problemas ambientales de la humanidad. 58 Tabla 2.1. Evolución de documentos relevantes en torno a la sostenibilidad urbana (continuación). Documento evento relevante / Contenido resaltante en torno a la Sostenibilidad urbana Carta de Aalborg. 1994. Se reconoce la importancia de la autogestión a nivel local. Las ciudades tienen una función determinante en el cambio de los modos de vida, producción, consumo y distribución del espacio. El desarrollo sostenible obliga a la ciudad a basar su metabolismo en la justicia social, economía sostenible y ambiente duradero. Cada ciudad, debe hallar sus propios caminos hacia la sostenibilidad. La sostenibilidad no es una utopía sino un proceso creativo local que busca el equilibrio. Se debe invertir en la conservación del capital natural, energías renovables, espacios verdes y rendimiento energético de los recursos. Integrar la justicia social, las necesidades de la población y la equidad en la distribución del ingreso para mejorar la calidad de vida urbana. Procurar una ocupación del suelo y un sistema de transporte sostenibles. Las ciudades deben ser responsables ante el cambio climático, prevenir la contaminación de los ecosistemas, asegurar la participación y la elaboración de instrumentos de gestión orientados a la sostenibilidad. Conferencia de Lisboa sobre Ciudades Sostenibles. 1996 La Carta de Aalborg es un excelente inicio para la Agenda 21 Local. La autoridad municipal es el principal motor para aplicar la Agenda 21 local. La participación debe ser de todas las autoridades. Se debe fomentar la participación de todos los sectores de la ciudad para generar cooperación y sinergia. Integrar el desarrollo ambiental con el social y el económico para mejorar la calidad de vida del ciudadano. Capacitar y ampliar el conocimiento de los ciudadanos y autoridades en aspectos de desarrollo viable o sostenible y establecer alianzas entre autoridades locales, asociaciones, redes y compañías. Desarrollo de adentro hacia afuera, las ciudades deben establecer redes entre municipios y ciudades para resolver sus problemas de desarrollo. Conferencia de Hábitat II Declaración de Estambul 1996. Prioridades para una ciudad sostenible: consumo y producción sostenible, crecimiento estable, empleo, vivienda, infraestructura, servicios, seguridad social y seguridad ante desastres. Adicionalmente los objetivos y principios que se establecen son los siguientes: Ciudades equitativas (empleo, vivienda, educación, servicios), erradicación de la pobreza, mejoramiento de la salud, fortalecimiento para la familia, derechos humanos, responsabilidades cívicas y mejora en la calidad de vida. Cooperación local, regional, nacional e internacional. Atención a los sectores y grupos más vulnerables y aumento de los recursos financieros. El objetivo central de esta conferencia, es crear viviendas dignas para todos en asentamientos urbanos sostenibles. 59 Tabla 2.1. Evolución de documentos relevantes en torno a la sostenibilidad urbana (continuación). Documento evento relevante / Contenido resaltante en torno a la Sostenibilidad urbana Declaración de Sevilla. Conferencia Euromediterrán ea de Ciudades Sostenibles. 1999 Las ciudades siempre tendrán un rol muy importante en el desarrollo. Las políticas de desarrollo sostenible se establecen localmente. Promocionar la participación local para el Desarrollo Sostenible, tales como la agenda 21 local, establecer intercambios de experiencias y aprendizajes entre ciudades para planificación, vivienda, lucha contra la pobreza, cultura, agua, residuos, energía y transporte. Es necesario reforzar las acciones regionales orientadas al desarrollo local, la educación, sensibilización y el fortalecimiento institucional. Establecer mecanismos descentralizados y de apoyo para las acciones de desarrollo sostenible local. Carta de la Tierra (2000) Respeto a la tierra, al ambiente a la vida y a la comunidad de vida. Aumento de la calidad de vida de las generaciones presentes y futuras. Construir sociedades justas, participativas, pacíficas y democráticas. Adoptar patrones de consumo y producción sostenibles. Principio de precaución y promover el desarrollo de tecnologías limpias. Erradicación de la pobreza y garantizar el derecho al agua potable, saneamiento, aire limpio, alimentación y vivienda. Proteger a las poblaciones vulnerables. Promover la distribución equitativa de las riquezas, la equidad de género y defender el derecho de todos a un entorno natural y social sano. Fortalecer las instituciones democráticas, las comunidades locales y la sociedad civil. Declaración de Hannover. 2000 Los líderes municipales deben actuar con visión de futuro, a escala local y considerando la responsabilidad global de nuestras acciones. Se debe reforzar la cooperación entre ciudades, sobre todo entre países desarrollados y países en desarrollo. Se debe reforzar la planificación urbana integrada, la ciudad compacta, la rehabilitación de áreas deprimidas, el uso eficiente de los recursos y las tierras, la gestión local del transporte y energía, aprovechar las nuevas tecnologías y luchar contra la exclusión y la pobreza. Establecer indicadores de sostenibilidad para hacer seguimiento a objetivos alcanzados y redes de promoción del Desarrollo Sostenible. Dar asistencia local a municipios que se encuentren en estados excepcionales como desastres naturales o guerras. La ciudad es la entidad apropiada para abordar desde adentro hacia afuera el Desarrollo Sostenible y las soluciones integradas. Apoya la Agenda 21 local, el gobierno y las políticas locales, prioriza el desarrollo local sostenible, incorpora consideraciones sociales y ambientales a las políticas económicas, introduce incentivos para el uso de energías limpias y apoyar la cooperación internacional, nacional, municipal y regional hacia la sostenibilidad. Establecer un marco político de Desarrollo sostenible local en los países. Comprender que los beneficios a largo plazo en los países no pueden ser garantizados si en las ciudades no se garantiza el bienestar de los ciudadanos. 60 Tabla 2.1. Evolución de documentos relevantes en torno a la sostenibilidad urbana (continuación). Documento evento relevante / Contenido resaltante en torno a la Sostenibilidad urbana Nueva Carta de Atenas. 2003 Ciudad conectada a través de redes, que conserva su riqueza y su cultura en las presentes y futuras generaciones. Ciudades participativas en los procesos de planificación regionales y globales, estableciendo redes entre ellas, diversas económicamente, creativas y competitivas. Ciudad conectada con su ambiente, que use racionalmente los recursos, reduzca sus impactos, gestione sus entradas y salidas, sea autosuficiente, minimice los impactos de los desastres. Ciudad saludable, que integre elementos naturales y artificiales, con una buena planificación, medios de transporte, que proteja el entorno, facilite el contacto y contribuya al bienestar de sus habitantes y usuarios. Ciudad incluyente, participativa, segura (criminalidad y desastres naturales), saludable, productiva, innovadora, en movimiento (transporte inteligente), medioambiental, culta y con continuidad de carácter. Carta Mundial de Derecho a la Ciudad (2004) Una ciudad sin discriminaciones, un espacio culturalmente rico, que preserve su identidad, se gestione de forma democrática, priorizando el interés social. La ciudad social, reconocerá los derechos humanos y libertades fundamentales, con un compromiso social del sector privado. Se prestará especial atención en proteger a los grupos vulnerables. Ciudades que impulsen una economía solidaria y políticas impositivas que generen mayor igualdad. El desarrollo urbano garantizará la sostenibilidad, el equilibrio ambiental, histórico, cultural, social, así como la vivienda, los servicios básicos de salud y educación, transporte y movilidad. Gestión transparente y responsable de los recursos, derecho a la información y a la participación política de sus habitantes, mejoramiento del sistema de administración de justicia y la seguridad pública. Las ciudades promoverán el derecho al empleo, cultura y esparcimiento. Día mundial del ambiente. Ciudades Verdes: planear para el planeta (PNUMA) 2005 Ciudad sana, reduciendo su contaminación, con adecuados sistemas sanitarios y calidad ambiental, cuidando sus emisiones de dióxido de carbono, asegurando un sistema de transporte e industria más limpios. Debe tener en cuenta los efectos del cambio climático y reducir sus vulnerabilidades, evaluar sus patrones de consumo y su generación de residuos (la cual es inadecuada, costosa y poco eficiente). Ciudad independiente y sostenible, sin importar recursos de zonas lejanas, utilizando racionalmente los recursos naturales. Procurar reducir el efecto de “islas térmicas” a través de la creación de más espacios verdes. Fomentar el apoyo a los gobiernos locales, la organización de comunidades, la participación y las soluciones innovadoras y creativas. 61 Tal como se puede observar, todos los productos derivados de eventos recientes de importancia internacional, mencionan directa o indirectamente la reducción del riesgo ante eventos adversos de origen natural, para el alcance de una ciudad sostenible, pues incluyen, el factor seguridad (ciudadana y ante desastres generados por eventos adversos) y el interés en las poblaciones vulnerables. La siguiente figura resume gráficamente los preceptos clásicos revisados de ciudades sostenibles. Figura 2.2. Resumen de criterios consultados para una ciudad sostenible. También Gabaldón (2006) señala en su capítulo “Sustentabilidad urbana”, que hay que tomar en cuenta dentro de la contaminación urbana, los riesgos naturales asociados a las condiciones fisiográficas de cada ciudad, ya que un evento adverso puede generar importantes pérdidas materiales y humanas. Entre las acciones que recomienda para alcanzar la sostenibilidad urbana, se incluye el tener un programa de prevención de desastres. A pesar de esto, el análisis del riesgo ambiental no es incluido explícitamente entre las condiciones mínimas que, según este autor, debería tener una ciudad sostenible, las cuales serían: Pleno acceso de servicios y seguridad pública, economía diversificada, tecnología sustentable, calidad ambiental y planificación participativa. 62 Lacomba et al. (2008), sostiene que los municipios, universidades, ciudadanos y el sector privado representan en cooperación, el instrumento transformador de la sociedad urbana actual hacia una sociedad urbana sostenible. Para la autora, una ciudad sostenible debe contar con factores base como: comunicación y transporte eficiente y con bajas emisiones, diseño arquitectónico bioclimático, seguridad y salud ambiental, tecnologías limpias, leyes y voluntad política para la sostenibilidad, educación y formación de los ciudadanos, sistemas democráticos y conocimiento del ambiente natural. Girardet (1992), Rogers (1997), Vegara y Rivas (2004) y Lacomba et al. (2008), al estudiar las ciudades sostenibles o los factores que las acercan a la sostenibilidad, incluyen factores que ayudan a la reducción de algunos riesgos ambientales urbanos, pero no terminan de dar el peso que merece a la variable riesgo ambiental, tanto en la planificación de la ciudad, como en su gestión. Gabaldón (2006) menciona de forma más clara la necesidad de que la ciudad sea “segura” para los individuos y las estructuras, pero no incluye la gestión del riesgo ambiental como una condición hacia la sostenibilidad urbana. Vegara y Rivas (2004) por su parte, plantean que la ciudad sostenible es el nuevo horizonte urbanístico, implica la máxima de “pensar globalmente, actuar localmente”, reconociendo así la importancia de los gobiernos locales y regionales. Como ya han afirmado instituciones internacionales, las ciudades juegan un papel fundamental en el logro de un mundo más sostenible, lamentablemente actualmente son una de las principales fuentes de daños ambientales, su huella ecológica es mayor que su territorio de soporte o “hinterland” y es en ellas donde estos problemas se manifiestan con mayor intensidad. Los mismos autores resaltan las Agendas 21 locales, o planes de acción local hacia la sostenibilidad, estas son una herramienta muy poderosa, que muchas veces no prospera por falta de voluntad política o recursos económicos, pero que posee como principio el de potenciar el papel de las entidades locales, incrementando en ellas la responsabilidad ambiental. Las agendas 21 locales se están convirtiendo en 63 la definición del perfil urbano y de los objetivos de la sostenibilidad de las ciudades, tienen mucha importancia ya que los objetivos globales de conservación del ambiente, por ejemplo, difícilmente pueden lograrse sin que sean asumidos por los poderes locales. Los temas tratados en las agendas 21 locales suelen ser: aprovechamiento de agua y energía, gestión de residuos, minimización de emisiones, sistemas de gestión financiera eficientes, autonomía y menos dependencia del exterior, innovación tecnológica, interacción entre ecosistemas urbanos con otros sistemas territoriales, uso racional del territorio en función de sus singularidades, valor ecológico, cultural, etc. Para la realización de las Agendas 21, se requiere una profunda reflexión sobre la ciudad, sólo es posible si se plantea como un objetivo integrado, incluyendo cohesión social, participación y planteamiento de modelos consensuados y sostenibles para el manejo de las diferentes variables que funcionan en la ciudad. Vegara y Rivas (2004), se pasean igualmente por el eco – urbanismo, que plantea proyectos realizados bajo principios próximos a la ecología, protección de zonas especiales, uso de la vegetación, aprovechamiento y no intervención del relieve, principios de reciclaje y reutilización, la simbiosis entre hombre y naturaleza, plantean la convivencia de los espacios con áreas verdes, mezclando tecnología y humanidad, trasladando el diseño urbano hacia la creación de un espacio habitable y de calidad, donde los espacios naturales no estén reducidos o camuflados, donde la calidad es más importante que la cantidad. Los autores también revisan la Nueva carta de Atenas de 2003, la cual presenta una visión de futuro de las ciudades europeas que requiere: conservación de riqueza y diversidad cultural, conexiones y redes, competitividad, creatividad y cooperación, atención al bienestar de sus habitantes, integración de lo natural con lo artificial, diseño novedoso, mantenimiento de la identidad local y medidas para facilitar los encuentros y el esparcimiento. Estas iniciativas deben desarrollarse de forma diferente en cada ciudad, dependiendo de sus características, sino no proponen un modelo sostenible. 64 Richard Rogers, quien en 1997, en su libro “Ciudades para un pequeño planeta”, plantea como lineamientos para una ciudad sostenible: la justicia y educación, las necesidades básicas, la protección ecológica, la ciudad bella, diversa, compacta y policéntrica. En el año 2002, en el Consejo Europeo de Urbanistas, se propone una guía para planificadores denominada “Try this way” o “desarrollo sostenible a nivel local”, que presenta mediante un “check list”, los aspectos del Desarrollo Sostenible como: agua, aire y ruido, suelo y terreno, naturaleza y ecología, energía, residuos, patrimonio y regeneración, riesgos y amenazas y calidad social. Este “check list” recomienda el uso de la Agenda 21 como una herramienta de planificación. Finalmente en el texto de Vegara y Rivas (2004), se plantea la ciudad del saber, el elemento digital, transformando las comunicaciones, una ciudad formada por sociedades bien formadas y capaces de comunicarse. Esta era informática, tecnológica y del conocimiento, afectará el diseño de las ciudades, promocionando la creación de parques tecnológicos como fomento de innovación. Ramírez J. en Aguilar – Dubose C. y Delgado C. (2011), plantea la arquitectura bioclimática, integra consideraciones de eficiencia en el uso de los recursos y de la energía, producción de “edificios sanos”, con materiales ecológicos y que proporcione ambientes confortables con cualquier condición climática. Este tipo de arquitectura es para edificios y espacios públicos, hace uso eficiente de la luz natural y de las energías alternativas como celdas fotovoltáicas, calentadores solares, aerogeneradores, etc. Aguilar en Aguilar – Dubose C. y Delgado C. (2011), sostiene que desde el punto de vista de la construcción y el diseño sostenible, se proponen diferentes principios que defienden un sistema de valores preocupados por el ambiente, la viabilidad económica y la justicia social. A continuación se presentan los planteamientos más importantes en este sentido: 65 Tabla 2.2. Principales movimientos para el diseño bioclimático y elementos de construcción y ciudad Sostenible. Organización movimiento o Principios fundamentales Diseñar con la naturaleza Diseño enfocado en la interacción entre la naturaleza, las personas y la arquitectura con amplia perspectiva que incluye la cultura, tradiciones, cultura, historia y espiritualidad. Principios de Hannover (1992) “Ciclo de vida” o de la “cuna a la cuna”: todo se convierte en alimento de algo nuevo, todo producto se reintegra a otro proceso, fases y costos ecológicos de los productos. 5 principios del diseño ecológico Soluciones con condiciones locales, escogencia de la opción con menor impacto ecológico, satisfacer necesidades humanas respetando las de los otros seres, hacer visible a la naturaleza y escuchar a las personas en el proceso del diseño. Principio Todd de Diseño Ecológico (1994) El mundo natural es la matriz del diseño, definido por valores biológicos, reflejar la biorregión, seguir las leyes de la vida sin oponerse a ellas. Los proyectos deben basarse en energías renovables, ser sostenibles, coevolucionar con el mundo natural y ayudar a sanar el planeta. Principios Sanborn (1994) Estructuras estéticamente placenteras, ecológicamente responsables, eficientes y sanas, respetando los límites de los recursos, las identidades étnicas, siendo socialmente justas y accesibles, con cercanía a la naturaleza, propiciando encuentros y actividades diferentes y capacidad de evolucionar. Cinco objetivos Holcim para construcción sostenible Transferibilidad y enfoque innovador en la construcción, equidad social y estándares éticos, calidad ecológica y conservación de la energía, desempeño económico y compatibilidad, respuesta contextual e impacto estético. US Green Building Council: LEED (1998) Evaluación de los edificios por: sitio y ubicación sostenible, eficiencia en el uso del agua, energía y atmósfera, materiales y recursos, calidad del ambiente interior e innovación y proceso de diseño. Principios de Melbourne para comunidades sostenibles (2002) Poseer valores (intergeneracionales, sociales políticos y económicos) e individualidad, seguridad social y económica, valorar la biodiversidad, proteger los ecosistemas, capacitar para la minimización de la huella ecológica, reconocer las características propias de cada ciudad, empoderar a las personas y aumentar la participación, promover la producción y el consumo sostenible, facilitar el mejoramiento continuo. Principios de One Planet (2002) Cero residuos y emisiones, transporte y materiales sostenibles, agua y alimento local y sostenible, hábitats naturales, cultura y patrimonio, comercio justo, economía local y riqueza equitativa, salud y felicidad. Una ciudad que cuide su entorno natural, utilice tecnologías limpias e innovadoras fomente el empleo y sea diversa económicamente, provea de servicios adecuados a su población, sea socialmente justa, promueva la cultura y tenga estabilidad política, 66 no será sostenible si no garantiza la seguridad e integridad de sus estructuras, economías y habitantes antes, durante y después de que ocurra algún evento adverso de origen natural. Esto significa, tomar todas las previsiones para que la ocurrencia de un evento adverso, no se convierta en un desastre y una vez ocurrido el evento, la ciudad pueda recuperarse eficientemente. Hace falta ampliar la definición de sostenibilidad urbana e incorporar con mayor fuerza la importancia de la reducción del riesgo ante desastres. Actualmente se están haciendo esfuerzos para incorporar el riesgo ante desastres dentro de la gestión urbana, tanto en Venezuela como en el exterior. En centro América Lavell (2002) junto al Centro de Coordinación para la Prevención de Desastres Naturales en América Central (CEPREDENAC) hace una revisión de las iniciativas para reducción de riesgo en ciudades y comunidades locales, Fleischhauer et al. (2007) llaman la atención sobre la importancia de la planificación territorial para la gestión de riesgo en Europa y Velásquez y Jiménez (2004) realizan una investigación parecida para el caso de Colombia. En Venezuela se han realizado esfuerzos para mejorar la gestión de riesgo en ciudades e incorporar esta variable en los planes urbanos, destaca entre estos esfuerzos el proyecto del Diseño de Metodología para la inclusión de la variable riesgo ambiental en los planes urbanos, caso Santa Cruz de Mora, realizado en el año 2009 por IERU - USB y los numerosos esfuerzos locales del Municipio Chacao en Caracas, dentro de los cuales se incluye su Propuesta de Plan de Gestión Ambiental y de Riesgos del Municipio, presentada recientemente en Noviembre del año 2010 y el Plan de Desarrollo Urbano Local presentado en el año 2012. 2.4. Gestión Integral De Riesgo, Definiciones Es importante considerar que definiciones teóricas de desastres, riesgo, gestión de riesgo, amenazas, vulnerabilidades y gestión local de riesgo entre otras, se encuentran en constante movimiento y evolución, por ende en esta sección se considerarán definiciones de diferentes autores, perspectivas y en tiempos históricos 67 y contextos particulares. El objetivo es fijar un lenguaje claro y correcto en torno a los términos anteriormente mencionados. Tal como menciona Cardona O. (2001), la terminología asociada a las definiciones de riesgo y conceptos afines, no sólo han variado con el tiempo, sino con la perspectiva desde la cual se enfoque (técnica, social, etc.). Por tanto no existe todavía una concepción que unifique coherentemente las diversas aproximaciones. En esta sección del capítulo se presentará un análisis cronológico de las diferentes concepciones de Riesgo y Desastre, Amenazas, vulnerabilidad y gestión local de riesgo. 2.4.1. El Riesgo y El Desastre Actualmente existe una diferencia entre riesgo y desastre, originalmente los primeros estudiosos o investigadores, únicamente mencionaban el término “desastre”. El “desastre”, es definido ampliamente por Quarantelli (1985), unificando ideas de los científicos sociales y conductuales. Según este autor, los desastres normalmente han sido relacionados con los siguientes aspectos: como agente físico (terremoto, inundación, explosión, etc.), como impacto físico apreciable, evaluación de daños, nivel de trastorno social, percepción social, construcción o percepción política y relación entre demanda / capacidad de respuesta. Igualmente, algunas de las características o dimensiones importantes que deben considerarse al analizar un desastre, son las siguientes: proporción de población involucrada, centralidad o importancia de la población afectada, duración de la afectación en una población, involucramiento de la población en la crisis, familiaridad de la población con las crisis o recurrencia de eventos desastrosos. Por su parte Cardona (1991), define desastre como un suceso que ocurre de forma repentina, causando alteraciones intensas que pueden traducirse en muertes, 68 destrucción de bienes, daños severos sobre el ambiente, alteración de los patrones de vida y efectos sobre la estructura socioeconómica de un país. Estos pueden originarse por un fenómeno natural, pueden ser provocados por el hombre o ser consecuencia de fallas en sistemas técnicos o industriales. Es importante mencionar que a nivel de América Latina, en Costa Rica, en el año 1992, se crea la “Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres en América Latina” (LA RED), por un grupo multidisciplinario de investigadores que deseaban cambiar a través de investigación, proyectos, divulgación y formación de talento humano, el enfoque del análisis de los desastres, esta red sentó las bases teóricas de lo que hoy se llama gestión de riesgo, apoyando enfáticamente en la transición de la “atención a emergencias” a la gestión de riesgo de desastres. Paralelamente a este hecho, a nivel mundial, en las Naciones Unidas, específicamente en la Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres, se evidencia la preocupación por el aumento de la ocurrencia, severidad e intensidad de desastres en el mundo, durante el período entre 1960 – 1990. Por ello se proclama en 1989, el Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales (DIRDN, 1990 – 1999). Por ende, durante esta década, se desarrolla la mayor cantidad de investigaciones en torno al tratamiento del riesgo de desastres. En el capítulo se citarán muchos autores pertenecientes a LA RED, tales como Lavell, Wilches – Chaux y Cardona, entre otros, ya que esta organización, presentó cambios significativos a nivel mundial en torno a la investigación de los factores subyacentes del riesgo, gestión local de riesgo, vulnerabilidad y la institucionalidad en la gestión de riesgo. Siguiendo la cronología temporal, el autor Wilches – Chaux G. (1993), afirmaba que las definiciones de desastre, se refieren más a las consecuencias que a las causas. El desastre se define por tanto, como una crisis que acarrea pérdidas (humanas y materiales), producto de la interacción de diferentes sistemas, que por naturaleza son dinámicos y conservan sus propios ritmos. Por lo tanto el autor define 69 el riesgo como cualquier fenómeno de origen natural o humano, que represente un cambio en el ambiente de una comunidad, que sea vulnerable a este fenómeno. Más adelante Cardona, 1993, amplía el concepto de desastre, como eventos que envuelven fenómenos exclusivamente físicos como terremotos y huracanes, fenómenos exclusivamente humanos como guerras y fenómenos combinados entre estos dos extremos. El autor agrega diferentes dimensiones de un desastre, tales como: demográfica (social, económica y ecológica), temporal (duración y recurrencia) y espacial (área de influencia). Durante el mismo año Lavell A. (1993), caracteriza los desastres (equivocadamente llamados “naturales”) por la cantidad de pérdidas humanas y económicas sufridas en el corto plazo, los define como eminentemente sociales, no sólo por sus impactos, sino por sus orígenes. Tanto las causas como las consecuencias de los desastres son resultado de procesos sociales, es una ocasión de crisis social. Evans (1994), enfocaba el riesgo y no el desastre, como la ocurrencia de un evento que será desastroso, analizaba la falta de visión a largo plazo de algunas sociedades, a las cuales la explicación del desastre les resultaba difícil de comprender. Su investigación se concentraba en tratar de analizar cómo hacer entender a las sociedades en riesgo, que las dinámicas del ambiente cambian, que hay que pensar a largo plazo para prepararse ante los desastres, ya que a las sociedades se les hace difícil pensar en el futuro y en el significado de la ocurrencia de un posible evento extremo. Más adelante Lavell A. (1996), relacionaba la degradación ambiental urbana, con el riesgo y el desastre urbano. Ya se comienzan a separar los conceptos de riesgo y desastre, porque no necesariamente son lo mismo. Este autor prioriza su investigación en el ambiente urbano, porque un número importante de ciudades 70 grandes, se ubican en zonas propensas a un rango de amenazas naturales, cuyos impactos serían más notorios, por la población, economía e infraestructura concentrada en estos espacios. Por lo tanto el riesgo según este autor, es la probabilidad de que a una población (personas, infraestructuras y economías), le ocurra algo nocivo. Por esto para que exista un riesgo, que es una condición latente, debe haber tanto una amenaza, como una población vulnerable a este impacto. Annan K. (1999) afirmó en su discurso de Cierre del Decenio internacional para la Reducción de los Desastres, que el término “natural” para describir tales eventos es incorrecto, ya que existen riesgos genuinamente naturales, pero los desastres son algunas veces provocados por el hombre, las acciones o inacciones humanas y los patrones de desarrollo. Cardona O. (2001), hace hincapié en que la denominación incorrecta de “desastres naturales”, ha favorecido a la creencia de que no hay mucho por hacer ante los desastres, pues por llamarse fenómenos naturales, se consideran entonces inevitables, son hechos del destino, manifestaciones divinas o de mala suerte. Este mismo autor define el riesgo como el potencial de pérdidas que pueden ocurrirle al sujeto o sistema expuesto, es la probabilidad de exceder un nivel de consecuencias económicas, ambientales o sociales en determinado lugar y momento. Este autor considera que la gestión de riesgo involucra cuatro políticas públicas diferentes: la identificación del riesgo (percepción individual y social, estimación objetiva), la reducción del riesgo (prevención – mitigación), el manejo del desastre (respuesta y recuperación) y la transferencia del riesgo (compañías de seguros). Lavell A. (2002) aclara que la gestión de riesgo no es un término sustituto de la prevención y la mitigación, sino que las incluye. La gestión de riesgo se orienta a reducir el riesgo existente (desde el punto de vista correctivo o compensatorio) y a reducir el riesgo futuro (a través de la gestión prospectiva). La gestión de riesgo tiene como características principales que primero no es un producto sino un proceso con 71 diferentes niveles de intervención, debe considerarse como una dimensión o estrategia en el proceso de planificación y debe incluir plena participación de los actores (incluyendo las comunidades en riesgo) y no sólo debe limitarse a los actores técnicos. Lavell A. (2004) define más recientemente el riesgo como la relación entre las amenazas y las vulnerabilidades presentes en un determinado lugar, es la probabilidad de que se presenten consecuencias económicas, sociales o ambientales durante un período determinado de tiempo. Por tanto define también Gestión de Riesgo como un proceso complejo, que a través de políticas e instrumentos para la prevención mitigación, preparación y atención a desastres, se orienta a impedir, reducir y controlar los efectos negativos de eventos adversos de origen natural sobre la población, los bienes o el ambiente. El mismo autor en 2003, proporciona notas que ayudan a definir lo que significa “riesgo”, “construcción social del riesgo” y “gestión de riesgo”: El riego ambiental es una condición latente que puede representar un potencial daño futuro: puede ser anticipado y dimensionado en cierto grado, lo cual permitiría a la sociedad hacer una intervención anticipada para prevenir. Para dimensionar el riesgo se utilizan como herramientas los escenarios de riesgo de una zona delimitada, basados en información de amenazas naturales y vulnerabilidades. Estos escenarios incluyen: Nivel de exposición de la población y actividad productiva, recurrencia, intensidad e incidencia de amenazas y vulnerabilidad, conocimiento y experiencias locales sobre esto. El riesgo es una interacción dinámica entre factores de amenaza y vulnerabilidad y puede ser controlado limitando el nivel de exposición de la sociedad a través de la planificación y construcción de estructuras de retención, evitando degradar el ambiente, aumentando la resiliencia de las ciudades y sistemas productivos de la sociedad, reduciendo las 72 vulnerabilidades de la sociedad en todas sus dimensiones y previendo el riesgo futuro. Construcción social del riesgo: el riesgo es producto de procesos sociales y económicos pasados y presentes derivados de los modelos de desarrollo, tales como desarrollo urbano y territorial, consumo y producción, distribución de ingreso y aprovechamiento de recursos naturales. La reducción del riesgo sólo será posible en la medida en que se entienda la gestión del mismo como un componente del desarrollo. El riesgo se manifiesta en una forma más específica a nivel local territorial, por lo que es necesario hacer un acercamiento o enfoque local. La gestión del riesgo deben ser vista como un proceso, ligado íntimamente con el desarrollo, debe incluir la participación de la población, instituciones y actores locales, ser integral, transversal y buscar la sostenibilidad en tiempo y espacio. La gestión del riesgo en su concepto y práctica, no puede estar separada de los procesos de planificación y desarrollo, es un componente intrínseco al desarrollo ya que es un proceso transformador de realidades hacia la sostenibilidad. Según Aguirre (2004), el riesgo es la probabilidad de exceder un valor específico de daños sociales, ambientales y económicos en un lugar y tiempo de exposición dados. El riesgo es función de la vulnerabilidad y de las acciones de prevención, mitigación, preparación y respuesta. El mismo autor, entiende el “desastre” como el resultado de un conjunto de fallas en las relaciones de poder de la sociedad. El término “Desastre Natural”, aún después de ser aclarado por expertos y por las Naciones Unidas como incorrecto, se sigue utilizando en la literatura, el Libro del Informe Mundial para la reducción de riesgos del PNUD, en el 2004, se define “Desastre Natural”, como un grave trastorno desencadenado por un fenómeno que provoca pérdidas (humanas, materiales y económicas), que excede la capacidad de respuesta de la comunidad afectada. 73 En este mismo libro, se define riesgo como la probabilidad de que se produzcan consecuencias perjudiciales como resultado de la interacción entre las amenazas y las condiciones de vulnerabilidad. La gestión de riesgo está definida como el control de las decisiones (administrativas, técnicas, organizativas, operativas y de capacidad) de la sociedad, para reducir los efectos de las amenazas asociadas al ambiente y a la tecnología. La reducción del riesgo a su vez, se define como la elaboración y ejecución de prácticas, políticas y estrategias orientadas a reducir la vulnerabilidad, las amenazas y la propagación de las repercusiones de los desastres en la sociedad. La norma COVENIN 3661:2004, define gestión de riesgos como la “capacidad de desarrollar y conducir una propuesta de intervención consciente, concertada y planificada, para prevenir o evitar, mitigar o reducir el riesgo en una localidad o en una región, para llevarla a un Desarrollo Sostenible”. Por su parte Lavell, A (2007), complementa sus anteriores conceptos y define el desastre como tal como un proceso social resultado de la manifestación de un fenómeno físico (natural, socio natural o antropogénico) que, al encontrar condiciones de vulnerabilidad o falta de resiliencia en una población, causa alteraciones intensas, las cuales no pueden ser enfrentadas de forma autónoma con los recursos disponibles por esta unidad social. El autor diferencia “desastre” del “riesgo de desastre”, que es la existencia de condiciones que al interrelacionarse en determinado territorio y sociedad, proveen las condiciones para aumentar las probabilidades de sufrir daños y pérdidas en el futuro. Como condición, el riesgo de desastres requiere la presencia o confluencia de las amenazas físicas y las comunidades, a su vez expuestas a sus impactos y existiendo en condiciones de vulnerabilidad. El autor identifica tres grandes fases del riesgo: riesgo primario (existente en condiciones de normalidad), riesgo secundario o coyuntural (surge de forma repentina con el impacto de un fenómeno físico) y riesgo anticipado (se construye después de ocurrido el evento). 74 Sobre la gestión de riesgo de desastre, Lavell, A (2007) la define como el proceso social cuyo fin es la reducción, previsión, atención y control permanente del riesgo de desastre en la sociedad, en consonancia e integrado con el logro de pautas del desarrollo sostenible. La gestión de riesgo tiene dos vertientes: La gestión correctiva: referida al riesgo existente, es de naturaleza conservadora e interviene en las expresiones externas del riesgo, sin transformar los procesos causales. La gestión prospectiva: en función del riesgo que aún no existe, pero que se puede crear, es la previsión del riesgo para canalizar correctamente la inversión y evitar cometer los mismos errores que en el pasado. Más adelante Lavell, A. y Lavell C. (2009), complementan los conceptos anteriores definiendo la gestión de riesgo correctiva o compensatoria, como la que se enfoca en el riesgo existente, que afecta a poblaciones, economías e infraestructuras. Esta es la gestión tradicional, la cual es conservadora y limitada, ya que se concentra en resolver las manifestaciones externas del desastre, en lugar de sus causas. Estos autores definen también la gestión prospectiva, como la que se dedica a reducir los factores causales del riesgo existente (utilizando prácticas y métodos tradicionales, pero orientados más a acciones de base) y a promover mejoras en las condiciones de vida y patrones de desarrollo de la población. Este tipo de gestión de riesgo no sólo se concentra en el riesgo existente, sino en la anticipación del riesgo futuro. Cardona, O. (2008), considera que el “desastre” es sinónimo de entropía o ruptura del orden, es la materialización del riesgo existente, se refiere a situaciones anormales graves, que afectan la vida, bienes y el hábitat más allá de los umbrales de resistencia y autorreparación de las comunidades afectadas. Este concepto incluye la propensión o sensibilidad a la amenaza que tiene la población afectada (vulnerabilidad) y su capacidad de enfrentar el evento (resiliencia) y de recuperarse. El autor considera el riesgo como la probabilidad de sufrir pérdidas futuras, 75 constituido por la interacción de las condiciones de amenazas y de vulnerabilidades. El nivel de riesgo en una población, depende de sus niveles de desarrollo y su capacidad de modificar los factores de riesgo que potencialmente la afectan. Por ende la Gestión integral del riesgo, según Cardona, O. (2008), es el conjunto de elementos y medidas dirigidas a intervenir la amenaza o la vulnerabilidad, con el fin de disminuir o mitigar los riesgos existentes (mitigación), intervenir ante la ocurrencia de un desastre (atención a emergencias) y recuperar el área afectada (reconstrucción). La gestión de riesgo articula estos diferentes tipos de intervención, dando prioridad a la prevención – mitigación. Involucra cuatro dimensiones: identificación del riesgo, reducción del riesgo, gestión de desastres y transferencia o financiación del riesgo. Apoyando las ideas de Cardona O. (2001), en respuesta a la errónea denominación del “Desastre Natural”, recientemente Wilches – Chaux G. (2011) afirmó que los desastres ni son naturales ni son castigo de Dios. Más bien existe una fuerte relación entre los errores del desarrollo y los eventos que se convierten en desastres. No es la naturaleza la que genera los desastres, sino las personas las que crean las condiciones para que los eventos naturales, sean desastres. Lavell A. (2011) define riesgo de desastre como la probabilidad de que elementos sociales (seres humanos, medios de vida e infraestructuras) expuestos, vulnerables o predispuestos a sus impactos, sufran daños futuros asociados con la ocurrencia de eventos físicos. El riesgo es producto en gran parte de los procesos de construcción social o desarrollo, por ende su gestión o proceso social, se debe orientar a la reducción de los “impulsores o conductores del riesgo”, como la degradación ambiental, el mal uso del territorio, la falta de planificación urbana o la ingobernabilidad. La gestión del riesgo debe incluir el entendimiento del riesgo, factores y procesos, la conciencia del modelo de desarrollo, del riesgo existente y futuro y la promoción de políticas, estrategias y herramientas que permitan que la sociedad sea capaz de controlar sus amenazas y disminuir sus vulnerabilidades causales. 76 El autor afirma que el riesgo como condición latente, existe antes de ocurrir cualquier impacto, este riesgo se puede reducir anteriormente mediante una gestión correctiva, mitigatoria y prospectiva. Cuando está ocurriendo el evento, actúan además de las acciones de mitigación, los mecanismos de preparación y respuesta, tratando de no transformar el evento en un desastre. Una vez ocurrido el evento físico, nuevas condiciones de riesgo se crean y al momento de la rehabilitación, surge nuevamente la consideración sobre el riesgo, para no reconstruirlo en la sociedad. En todas estas fases, se puede aplicar gestión de riesgo correctiva y prospectiva. Lavell A. (2011) define también “riesgo aceptable”, el cual gestiona y reduce (gestión correctiva) el riesgo existente a niveles aceptables, considerando las condiciones del entorno (en los aspectos económicos, sociales, ambientales, culturales, institucionales y políticas) y las opciones de reducción de riesgo verdaderamente viables que existen. A nivel prospectivo, esta gestión incorporará medidas que garanticen un nivel aceptable de seguridad y sostenibilidad, en todas las inversiones de desarrollo que se realicen, tanto por el sector público, como por el privado. La estimación del “riesgo aceptable” viene acompañada de un análisis de costo – beneficio (social y económico) en las medidas de gestión de riesgo, tanto correctivas como prospectivas. El autor sostiene que generalmente para los sectores de la sociedad más vulnerables o los grupos sociales más pobres, la noción de “riesgo aceptable”, se asocia prioritariamente con la gestión del riesgo cotidiano (más que del riesgo de desastre) en condiciones de escasos recursos. Para abordar en estos sectores el riesgo de desastre, además del riesgo cotidiano, se requiere integrar las estrategias o políticas de gestión de riesgo, con las de reducción de la pobreza y con las estrategias de desarrollo. 77 2.4.2. Las Amenazas Según la UNDRO 1979, (Oficina del Coordinador de las Naciones Unidas en Caso de Desastres), las amenazas o peligros, son la probabilidad de ocurrencia de un evento potencialmente desastroso en un lugar y momento dado. Cardona (1991), tomando como referencia este concepto, lo amplía, explicando que la amenaza es un factor de riesgo externo a un sistema, definido como un peligro latente asociado a un fenómeno físico, que produce efectos adversos en personas, bienes y ambiente. La diferencia entre la amenaza y el riesgo, radica en que la amenaza es la probabilidad de que ocurra un evento natural o provocado, mientras que el riesgo es la probabilidad de que ocurran determinadas consecuencias. Fournier (1985). Por su parte Wilches – Chaux G. (1993), define la amenaza como la probabilidad de que ocurra un riesgo frente al cual determinada comunidad es vulnerable. Las amenazas, según Lavell A. (1996), son factores de riesgo, es la probabilidad de que ocurra un evento de determinada intensidad, ellas pueden ser naturales (manifestaciones de la dinámica terrestre como terremotos, tsunamis, etc.), socio – naturales (amenazas naturales pronunciadas por intervención humana como deforestación), antrópicas – contaminantes o antrópicas – tecnológicas (producto de la falta de control sobre procesos económicos de producción y gestión urbana como derrames petroleros, explosiones en refinerías, etc.). El mismo autor más adelante (Lavell A., 2011), hace la salvedad de que las dos últimas son construidas social y culturalmente y que usualmente se presentan amenazas complejas o concatenadas. Según el libro del PNUD (2004), las amenazas naturales son los procesos de la biósfera, que pueden convertirse en sucesos dañinos, varían en función de magnitud, frecuencia, duración, extensión, velocidad de manifestación, distribución espacial y tiempo. En el contexto Venezolano, según la norma COVENIN 3661:2004, la amenaza se 78 define como “El peligro asociado a un fenómeno de origen natural, tecnológico o provocado por el hombre, que puede manifestarse en un sitio específico, dentro de un período determinado y con potencial para producir efectos adversos sobre las personas, bienes, servicios y el medio ambiente”. De acuerdo con Cilento A. (2005), las amenazas naturales se transforman en desastres a través de las acciones u omisiones de los seres humanos, el riesgo es subsidiario de la vulnerabilidad, la cual es multidimensional. El informe final Módulo I de Planificación para la Reducción de Riesgos Ambientales en Municipios Urbanos (CENAMB – UCV, 2007), define la amenaza como la probabilidad de que ocurra un evento peligroso (en magnitud, lugar y período de tiempo esperados) que pueda causar daños a una determinada organización. La evaluación de una amenaza comprende cinco aspectos: frecuencia, recurrencia, intensidad, cobertura o extensión geográfica y grado de encadenamiento o efectos correlacionados. 2.4.3. La Vulnerabilidad La UNDRO 1979, (Oficina del Coordinador de las Naciones Unidas en Caso de Desastres), define el concepto de vulnerabilidad, como el grado de pérdida de un grupo de elementos sometidos a riesgo, resultado de la probable ocurrencia de un evento desastroso. Se expresa en escala de 0 (sin ningún daño) a 1 (pérdida total). Tomando esta definición como marco teórico, Cardona (1991) define la vulnerabilidad como la predisposición o susceptibilidad de un elemento a sufrir daños o ser afectado por acciones externas, ella puede ser de carácter técnico y social. Wilches – Chaux G. (1993), afirma que la vulnerabilidad es la incapacidad o la inflexibilidad de determinada comunidad para absorber o adaptarse a los efectos de un determinado cambio en su ambiente, que constituye un riesgo. Según el autor, la vulnerabilidad tiene diferentes ángulos, los cuales se describen a continuación: Vulnerabilidad natural: determinada por los límites ambientales en los 79 cuales vivimos (temperatura, humedad, composición atmosférica, agua, recursos naturales, etc.). Vulnerabilidad física: referida a la ubicación de los asentamientos urbanos en zonas de riesgo e insuficiencias en las estructuras ante las amenazas. Vulnerabilidad económica: desempleo, bajo ingreso, inestabilidad laboral, pobreza, dependencia y poca diversificación de la economía en factores externos, poco acceso a los servicios básicos, educación, salud y recreación. Vulnerabilidad social: nivel de organización y cohesión de una comunidad, presencia de líderes sociales, sentido de pertenencia, participación, confianza, autonomía, valores como solidaridad y continuidad en los planes e ideas. Vulnerabilidad política: se refiere al nivel de autonomía política que puede poseer una comunidad o un municipio, para la toma de decisiones. Vulnerabilidad técnica: falta de conocimiento, diseño o de implementación de tecnologías para la construcción sismorresistente asequible o para la gestión eficiente de los servicios necesarios. Vulnerabilidad ideológica: percepción de la sociedad frente al riesgo y a los desastres (como castigo de Dios o como consecuencia del desarrollo). Vulnerabilidad cultural: valores, costumbres y relaciones entre comunidades, forma de generar, transmitir e interpretar la información y relación con el ambiente. Vulnerabilidad educativa: contenidos educativos formales y no formales, que contribuyen a mejorar el conocimiento sobre el riesgo, las condiciones del entorno, la gestión ambiental, la reducción de la vulnerabilidad, etc. Vulnerabilidad Ecológica: tratamiento de los ecosistemas y los recursos naturales. Vulnerabilidad Institucional: está relacionada con la capacidad de respuesta y eficiencia de las instituciones al enfrentar las crisis. Cardona O. (2001), analiza la relación entre la vulnerabilidad con los procesos 80 sociales de los asentamientos urbanos y con la degradación ambiental. La vulnerabilidad refleja un déficit en el desarrollo y el autor propone los siguientes factores o causas subyacentes que originan la vulnerabilidad: fragilidad física o exposición de los asentamientos urbanos (ubicación geográfica), fragilidad social (nivel de educación, segregación, marginalidad o debilidad socioeconómica) y falta de resiliencia (incapacidad de respuesta o deficiencia para absorber impactos). Otro enfoque vincula la vulnerabilidad con el cambio climático, según el IPCC (2001), la vulnerabilidad representa el grado de susceptibilidad o incapacidad de un sistema ante los efectos adversos del cambio climático, la variabilidad climática y sus extremos. Es una función de la magnitud, carácter y tasa de variación climática. Delgado J. (2002), define la vulnerabilidad como la propensión al cambio que tiene determinado sistema ante una amenaza (interna o externa) o cualquier situación capaz de modificar su organización o funcionamiento. Es la capacidad de respuesta del sistema ante las amenazas, que le permitirá mantenerse, adaptarse o desaparecer en tiempo y espacio. El autor relaciona la vulnerabilidad (que depende de condiciones internas y externas), con otro concepto llamado susceptibilidad, que es el potencial de cambio estructural dentro del conjunto de condiciones internas o propias del sistema vulnerable. También amplía el concepto añadiendo la “vulnerabilidad urbana”, que es la medida de propensión al cambio de una ciudad, como estructura delimitada temporal y espacialmente, ante una amenaza interna o externa. Según Aguirre (2004), la vulnerabilidad es sinónimo de agotamiento, impotencia, bajo rendimiento, flaqueza o condiciones que definen la susceptibilidad al daño. La vulnerabilidad puede ser una condición preexistente en un espacio determinado, puede ser un producto de construcción social, profundamente influida por los valores, creencias y acciones de la sociedad. Según el libro del PNUD (2004), se define la vulnerabilidad humana como el 81 proceso en el que intervienen factores físicos, sociales, económicos y ambientales, que determinan cuales y cuantos daños podría generar determinada amenaza natural. La norma COVENIN 3661:2004, define vulnerabilidad como “la susceptibilidad a la pérdida o daño de un elemento o grupo de elementos ante una amenaza específica”. Por otro lado Cilento A. (2005), afirma que el riesgo asocia las amenazas naturales con las acciones humanas, las amenazas se transforman en desastres debido a las decisiones de la población. Por ende el riesgo depende de la vulnerabilidad y ésta es multidimensional (física, social, económica, jurídica, ética e institucional). Hay factores o procesos que incrementan las vulnerabilidades, tales como el desempleo, el bajo nivel educativo, la pobre atención sanitaria, la inseguridad jurídica y social, poca gobernabilidad y otros procesos asociados al decaimiento o a la fragilidad ética de la sociedad. Según este autor, la reducción de la vulnerabilidad es indispensable para la sostenibilidad de las acciones humanas en el ambiente modificado y para enfrentar los riesgos asociados a estas acciones. De acuerdo al informe final Módulo I de Planificación para la Reducción de Riesgos Ambientales en Municipios Urbanos (CENAMB – UCV, 2007), se define la vulnerabilidad como física o social. La vulnerabilidad física es la propensión al cambio de cualquier sistema urbano, tal como una persona, un edificio o una comunidad, en su estructura y funciones, ante amenazas socionaturales. La vulnerabilidad social es la propensión a la afectación de la calidad de vida de un sistema como individuos o comunidades, ante amenazas del ambiente. En general el término “vulnerabilidad humana” se define como la capacidad de cambio que tiene un sistema (ciudadano y ambiente) ante las emergencias producidas en su entorno, en este concepto intervienen la susceptibilidad y la resiliencia. Este informe, asevera que la susceptibilidad es la predisposición de un sistema a sufrir cambios en su estructura o funcionamiento, lo cual conduce a tener un 82 desempeño incorrecto ante cualquier evento. Puede ser considerada una fortaleza o una debilidad en la medida en que el cambio sea una condición deseada o no deseada. En este mismo informe, otro concepto asociado a la vulnerabilidad es la exposición (en espacio o en tiempo), la cual es un factor externo que puede agravar el impacto sobre el sistema afectado. La exposición puede ser activa (disponibilidad de información o recursos) o pasiva (configuración del sistema ambiental, es decir su posición temporal o espacial). 2.4.4. Resiliencia y Resistencia La Red de Estudios Sociales en Prevención de desastres en América Latina en 1996, define en su documento Ciudades en Riesgo, la resiliencia como la capacidad de un sujeto para recuperarse después de ser afectado por un impacto desfavorable. En Delgado J. (2002), se define la resiliencia como capacidad de recuperación o auto organización, consecuencia de la susceptibilidad y de la sensibilidad (capacidad de prevenir y reaccionar). Entre mayor sea la sensibilidad, mejor será su capacidad de respuesta, por ende la resiliencia es una función directamente proporcional a la sensibilidad e inversamente proporcional a la susceptibilidad. Según Aguirre (2004), la palabra “resiliencia” no se encontraba reconocida por la Real Academia Española (actualmente sí lo está y se define como capacidad humana de asumir con flexibilidad situaciones límite y sobreponerse a ellas). Según el autor, se utilizaba la palabra “resistencia” en su lugar y significaba la capacidad de organización social para reaccionar eficiente, rápida y apropiadamente a los efectos adversos que ocasionan los desastres socionaturales, existe a niveles institucionales, organizacionales, comunitarios e individuales y es acumulativa en sus efectos. El autor relaciona los conceptos de vulnerabilidad y resistencia, llamándolos no mutuamente excluyentes, sino similares, ya que la resistencia hace a una 83 organización social más apta para responder a los eventos adversos de origen natural. Mientras más resistencia haya, menor será el cambio social que produce la vulnerabilidad ante eventos. Cilento A. (2005), también relaciona ambos conceptos, el autor afirma que la resiliencia de comunidades frente a las amenazas es un valor cultural que incide en la reducción de la vulnerabilidad y fortalece las capacidades de la población. El documento emitido por el Banco Mundial sobre las ciudades resilientes al clima, World Bank et al. (2008), define una comunidad resiliente como la que comprende sus amenazas potenciales, se desarrolla tomándolas en cuenta, mantiene informada y preparada a su población y forma una capacidad adecuada de reconstrucción, prevista antes de ocurrido el evento. De acuerdo con el informe final Módulo I de Planificación para la Reducción de Riesgos Ambientales en Municipios Urbanos (CENAMB – UCV, 2007), la resiliencia es un concepto que está íntimamente asociado, junto con la susceptibilidad, a la vulnerabilidad y se define como el conjunto de capacidades de un sistema ambiental para ajustarse a los cambios ambientales. En este estudio, se identifican dentro de la resiliencia tres aspectos de suma importancia: capacidad de anticipación (data disponible, valoración de la misma y sensores), de respuesta (activa o pasiva) y de recuperación (física y socioeconómica). El autor Olcina J. (2008), define la resiliencia como la capacidad social de recuperarse eficazmente y continuar con su dinámica normal, ante las alteraciones negativas producidas por los desastres. 2.5. De La Atención a Emergencias a La Gestión de Riesgos El enfoque y el concepto de la llamada actualmente “Gestión Integral de riesgo”, ha experimentado una evolución importante. Desde ser considerada sólo como un evento estático o eventual de atención de emergencias que interrumpe el desarrollo, 84 pasa a ser considerada un “proceso” dinámico y constante que debe formar parte del desarrollo. En la Tabla 2.3, se incluyen algunos eventos o publicaciones de importancia mundial, que muestran cómo a través del tiempo, el enfoque incompleto de atención a emergencias, ha evolucionado hacia el punto de vista de la “Gestión Integral de Riesgo”. Como fue mencionado anteriormente, uno de los organismos impulsores de este cambio de paradigma fue la Red de Estudios Sociales para la Prevención del Riesgo de Desastres en América Latina (LA RED). Tabla 2.3. Evolución del enfoque de atención a emergencias hacia la Gestión Integral de Riesgo. Fuente: elaboración propia con base en los documentos indicados. Evento internacional Declaración del Decenio Internacional para la reducción de los Desastres Naturales, resolución 44/236 Naciones Unidas, año 1990. Observaciones: Los desastres se consideran “naturales”. Enfoque del riesgo Reconoce el impacto negativo de los desastres en la calidad de vida y en los bienes materiales, especialmente a los países en desarrollo. Reconoce la importancia que tiene la protección de los ecosistemas para prevenir los desastres y la determinación que debe tener la comunidad internacional para mitigar los efectos de los desastres a nivel mundial y para promover la cooperación entre países con este fin. Cumbre de la Tierra de Rio de Janeiro, Declaración de Rio sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, año 1992 Observaciones: El riesgo ambiental es tocado sólo de forma tangencial, se introduce la posibilidad de formular políticas destinadas a reducir la vulnerabilidad. Principio 1: los seres humanos (mayor preocupación del Desarrollo Sostenible), tienen derecho a una vida saludable y armónica con el ambiente. Principio 4: para alcanzar el Desarrollo Sostenible, la protección del ambiente debe integrar el proceso y no estar aislada. Principio 5: todos los Estados deberán cooperar para erradicar la pobreza y la inequidad. Principio 6: los países en desarrollo serán prioritarios, en particular los que posean mayor vulnerabilidad ambiental. Principio 7: los Estados cooperarán para proteger y restablecer la salud e integridad de los ecosistemas. Principio 9: los Estados deberán aumentar el saber científico mediante el intercambio de conocimientos. Principio 10: los temas ambientales deben abordarse con la participación de todos los ciudadanos, a todo nivel. 85 Tabla 2.3. Evolución del enfoque de atención a emergencias hacia la Gestión Integral de Riesgo. Fuente: elaboración propia con base en los documentos indicados (continuación). Evento internacional Enfoque del riesgo Cumbre de la Tierra de Rio de Janeiro, Declaración de Rio sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, año 1992 Agenda 21, Cumbre de la Tierra, Río de Janeiro, año 1992 Observaciones: No hay explícitamente ningún capítulo referido a la gestión de riesgos y disminución de la vulnerabilidad, sin embargo se identificaron capítulos que se refieren indirectamente a estos aspectos. Estrategia y Plan de acción de Yokohama para un mundo más seguro, Japón año 1994 Observaciones: Todavía se maneja el término de desastres “naturales” pero se involucran variables como transferencia de tecnología, cooperación, autonomía local, ordenamiento del territorio, educación y participación para la gestión de riesgo. Principio 11: los Estados deberán promulgar leyes eficaces sobre el medio ambiente, adaptadas a cada país. Principio 15: los Estados deberán aplicar el criterio de precaución, especialmente cuando haya peligro irreversible. Principio 18: Los Estados deberán notificar inmediatamente a otros Estados de los desastres naturales u otras situaciones de emergencia que puedan producir efectos nocivos en el ambiente. Principio 22: las poblaciones indígenas y el conocimiento local, desempeñan un papel fundamental en el desarrollo. Capítulo 2: Cooperación internacional para acelerar el desarrollo sostenible de los países en desarrollo Capítulo 3: lucha contra la pobreza Capítulo 5: dinámica demográfica y sostenibilidad Capítulo 6: protección y fomento de la salud humana Capítulo 7: fomento del desarrollo sostenible de los asentamientos humanos Capítulo 8: integración del ambiente y desarrollo en la adopción de decisiones Capítulo 10: Enfoque integrado de la planificación y la ordenación de los recursos de tierras Capítulo 28: iniciativas de las autoridades locales en apoyo al programa 21. Capítulo 34: Transferencia de tecnología ecológicamente racional, cooperación y aumento de la capacidad Capítulo 35: la ciencia para el desarrollo sostenible Capítulo 36: fomento de la educación, capacitación y conciencia. Evaluación de las amenazas como paso fundamental para la adopción de medidas y políticas. La prevención y la preparación son fundamentales para reducir la necesidad de medidas de rehabilitación y recuperación. El desarrollo y fortalecimiento de las capacidades para prevención, mitigación y reducción de desastres es prioritario. Los sistemas de alerta temprana y su efectiva divulgación son factores fundamentales para la preparación. Las medidas preventivas serán más efectivas cuando involucran la participación de la comunidad a todo nivel. La vulnerabilidad se reduce aplicando patrones de desarrollo orientados a todos los grupos sociales y medidas de educación. Compartir a nivel nacional e internacional, los avances tecnológicos para prevenir, mitigar y reducir los desastres. La protección ambiental y la mitigación de la pobreza es imperativo para la prevención y mitigación de los desastres. 86 Tabla 2.3. Evolución del enfoque de atención a emergencias hacia la Gestión Integral de Riesgo. Fuente: elaboración propia con base en los documentos indicados (continuación). Evento internacional Enfoque del riesgo Estrategia y Plan de acción de Yokohama para un mundo más seguro, Japón año 1994 Declaración de avances y recomendaciones del Decenio para la reducción de Desastres, Resolución 49/22 Naciones Unidas, 1994 Observaciones: Se vincula gestión de riesgos con el Desarrollo Sostenible y se reitera su importancia para los países en desarrollo. Responsabilidad de cada país de proteger a su propio pueblo de los desastres. La comunidad internacional debe apoyar a los países en vías de desarrollo a enfrentar los desastres. Desarrollo de una cultura global de prevención. Adopción de políticas autónomas en cada país y región vulnerable, tomando en cuenta capacidades endógenas. Educación y formación en prevención, mitigación y preparación ante desastres. Desarrollo y fortalecimiento de la investigación y desarrollo dedicado a la prevención y mitigación de desastres y establecimiento de redes de comunicación entre ellos. Fortalecer la conciencia en comunidades vulnerables a través de la comunicación respecto a la gestión de riesgo. Énfasis en programas que promuevan los enfoques comunitarios para la reducción de la vulnerabilidad. Necesidad de políticas integradas de prevención, preparación y respuesta ante los desastres. Necesidad de un marco legal y administrativo nacional efectivo, que haga énfasis en los niveles decisivos. Priorizar la compilación y el intercambio de información sobre prevención, mitigación y reducción de desastres, especialmente en los niveles regionales y locales. Integrar el sector privado al igual que las organizaciones no gubernamentales en los esfuerzos y políticas de prevención, mitigación y reducción de desastres. Fortalecer la capacidad de organizaciones como Naciones Unidas para asistir y ayudar eficientemente. Acepta y apoya Estrategia de Yokohama para un mundo más seguro. Reitera el llamamiento a los participantes en el Decenio para prestar apoyo financiero y técnico para las actividades del decenio. Exhorta al secretario general por una mayor difusión para que el mensaje de la Estrategia de Yokohama se transmita a los Estados miembros, las instituciones y los bancos de desarrollo. Alienta a países en desarrollo a que continúen movilizando recursos para ejecutar eficientemente las actividades del decenio y recomienda otorgar a la reducción de desastres mayor prioridad. Convoca a más tardar para el año 2000, una segunda conferencia mundial sobre la reducción de los desastres a fin de llevar a cabo un examen global de los logros del decenio. 87 Tabla 2.3. Evolución del enfoque de atención a emergencias hacia la Gestión Integral de Riesgo. Fuente: elaboración propia con base en los documentos indicados (continuación). Evento internacional Enfoque del riesgo Discurso de cierre del Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres, Secretario General de las Naciones Unidas, Kofi Annan, año 1999 Observaciones: Los eventos pueden ser naturales pero los desastres son producto de desarrollo insostenible, se enfatiza que es mucho más eficiente y menos costoso prevenir que reparar. Se involucra a gobiernos, sector privado y comunidades. Plan de Aplicación de las Decisiones de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible, Johannesburgo, año 2002 Erradicación de la pobreza: El desarrollo industrial debe contribuir a la erradicación de la pobreza y a la ordenación sostenible de los recursos. Es necesario utilizar materiales y tecnologías para la construcción de viviendas seguras, proporcionar asistencia financiera y tecnológica a los países en desarrollo teniendo en cuenta su cultura, clima, condiciones sociales y vulnerabilidad ante los desastres naturales. Modificación de las modalidades insostenibles de consumo y producción: Aumentar la inversión en métodos de producción menos contaminantes y medidas de eficiencia ecológica en los países. Alentar a las autoridades a que tengan en cuenta el desarrollo sostenible al tomar decisiones sobre planificación nacional y local. Reafirmar el compromiso del Programa 21: utilizar de manera racional los productos químicos y desechos peligrosos con el fin de contribuir al desarrollo sostenible y proteger la salud y el ambiente. Protección y gestión de la base de recursos naturales del desarrollo económico y social: El enfoque integrado respecto a la vulnerabilidad ante desastres, evaluación de riesgos y gestión de desastres es esencial para que el mundo sea más seguro en el siglo XXI. Para que este enfoque abarque prevención, mitigación, preparación, respuesta y recuperación, se deben tomar las siguientes acciones: (SIGUE) Observaciones: Reconoce la importancia de la gestión de riesgo ambiental, socio natural y tecnológico para el Desarrollo Sostenible de los países, ya que se relaciona el riesgo ambiental con la salud, los recursos naturales, la pobreza y las modalidades de consumo y producción. Los logros del Decenio no han sido los esperados, el número de pérdidas generadas por los desastres continúa creciendo. Han habido avances en la cooperación científica interdisciplinaria, se ha logrado integrar en cierto grado a gobiernos, ONG´s, organizaciones internacionales y sector privado, pero los programas iniciados no son la solución, indican el camino. Se ha aprendido mucho de las iniciativas y esfuerzos de las comunidades locales para prevenir los desastres. El costo y las pérdidas económicas de los desastres ha aumentado durante la década. El término “desastre natural” es incorrecto. Los riesgos pueden ser genuinamente naturales, sin embargo los desastres hoy son provocados por el hombre (acción o inacción). Los desastres agravan la pobreza y viceversa, el crecimiento de la población y la pobreza aumentan la población en riesgo. El desarrollo urbano inapropiado genera mayor vulnerabilidad. Educación para una cultura de prevención. La prevención es más barata que el remedio, sin embargo ambas son complementarias. La alerta temprana puede ser muy importante, pero logrará poco a menos que se involucre con la planificación y el desarrollo. Se requiere de alto compromiso político, de la sociedad civil, sector privado y los medios. 88 Tabla 2.3. Evolución del enfoque de atención a emergencias hacia la Gestión Integral de Riesgo. Fuente: elaboración propia con base en los documentos indicados (continuación). Evento internacional Enfoque del riesgo Plan de Aplicación de las Decisiones de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible, Johannesburgo, año 2002 (CONTINUACIÓN) (viene de arriba) o Fortalecer la aplicación de la EIRD y alentar a la comunidad internacional a proporcionar recursos financieros para ese fin. o Respaldar estrategias regionales, subregionales y nacionales eficaces y promover el apoyo científico y técnico para esto. o Fortalecer la capacidad institucional de los países y promover actividades conjuntas de observación e investigación. o Reducir los riesgos hídricos protegiendo y recuperando de humedales y cuencas hidrográficas y planificación. o Mejorar las técnicas y metodologías de evaluación de los efectos del cambio climático y alentar la investigación. o Usar los conocimientos tradicionales y locales para mitigar los efectos de los desastres. Motivar a las autoridades locales a planificar tomando en cuenta a la comunidad. o Apoyar las contribuciones voluntarias de las ONG´s, la comunidad científica y otras entidades en la GIR. o Establecer sistemas de alerta temprana y redes de información para la gestión de desastres. o Fomentar y mejorar la capacidad para reunir y difundir información científica y técnica. o Promover la cooperación internacional en las actividades de GIR. La salud y el desarrollo sostenible: Fomentar capacidades y aprovechar los conocimientos adquiridos para crear una respuesta nacional y regional efectiva ante las amenazas del ambiente para la salud humana. Aumentar la capacidad de los sistemas de atención de la salud para prestar servicios a todos en forma eficiente con miras a prevenir, tratar enfermedades y reducir las amenazas para la salud derivadas de eventos ambientales. Desarrollo Sostenible de los pequeños Estados insulares en desarrollo Delimitar y ordenar en forma sostenible zonas costeras, zonas económicas exclusivas y la plataforma continental. Prestar asistencia a estos Estados para que den apoyo a las comunidades locales, organizaciones nacionales y regionales competentes para la gestión global de riesgos. Prestar apoyo para la elaboración e implementación de índices de vulnerabilidad económica, social y ambiental e indicadores conexos. 89 Tabla 2.3. Evolución del enfoque de atención a emergencias hacia la Gestión Integral de Riesgo. Fuente: elaboración propia con base en los documentos indicados (continuación). Evento internacional Enfoque del riesgo Marco de Acción de Hyogo, Japón, Decenio 2005 – 2015 Observaciones: En este evento se resalta la relación entre la gestión del riesgo y la gobernabilidad, la solidez de las instituciones, la identificación de los factores subyacentes del riesgo, la actualización de las estrategias propuestas y se hace énfasis en la gestión del conocimiento y la información en relación al riesgo. Informe Stern “La economía del Cambio Climático”, Gran Bretaña, año 2006 Observaciones: Relaciona inversión necesaria para una gestión de riesgo y el costo de no hacer nada. El cambio climático es un agravante que hace prioritaria la gestión de riesgo. Se necesita la prevención, planificación y preparación ante eventos naturales. Aspectos para reforzar de la estrategia de Yokohama período 2005 – 2015: o o o o o para el Aspecto de Gobernanza: definición de marcos institucionales, jurídicos y normativos para la gestión del riesgo. Énfasis en la identificación, evaluación y vigilancia de las amenazas y diseño e implementación de sistemas de alerta temprana. Refuerzo de conocimientos y educación en relación al riesgo. Reducción de los factores de riesgo subyacentes. Fortalecimiento de la preparación para una respuesta eficaz y una recuperación efectiva. La conferencia Mundial, Objetivos generales y estratégicos: Concluir el examen de la estrategia de Yokohama y su plan de acción con el fin de actualizar el marco de orientación de desastres en el siglo XXI. Intercambiar las mejores prácticas para fomentar la reducción de desastres para el Desarrollo Sostenible, determinando fortalezas y deficiencias. Fomentar la concienciación sobre la importancia de las políticas para la reducción de desastres. Aumentar la fiabilidad y disponibilidad de la información adecuada sobre desastres destinada al público y a organismos de gestión. Aún hay tiempo para evitar los peores impactos del cambio climático, este constituye una amenaza global y requiere una respuesta urgente, afectará los elementos básicos de las personas (agua, alimentos, sanidad y calidad ambiental). La inversión en gestión de riesgo será mucho mayor en el futuro si no se actúa en el presente, con lo cual las estimaciones de daños podrían alcanzar hasta un 20% del PIB de los países. El cambio climático podría tener impactos muy graves en el crecimiento y el desarrollo: la toma de medidas para crear resiliencia es imprescindible. Es imposible impedir el cambio climático, pero se pueden mitigar sus efectos protegiendo las sociedades y economías. Los costos de la estabilización del clima son considerables pero manejables; una demora sería peligrosa y mucho más costosa Se requieren medidas sobre el cambio climático en todos los países, y estas medidas no tienen por qué frustrar las aspiraciones de crecimiento de países ricos y pobres. Existe una serie de opciones para reducir las emisiones; se requieren medidas enérgicas y decisivas para estimular su acogida. El cambio climático exige una respuesta internacional, basada en un entendimiento común de los objetivos a largo plazo y en un acuerdo sobre marcos de acción. 90 Tabla 2.3. Evolución del enfoque de atención a emergencias hacia la Gestión Integral de Riesgo. Fuente: elaboración propia con base en los documentos indicados (continuación). Evento internacional Enfoque del riesgo Informe de Desarrollo Humano año 2007 – 2008 “la Lucha contra el cambio climático: solidaridad frente a un mundo dividido” Observaciones: Cambio climático e importancia de la gestión de riesgo, necesaria para el desarrollo. Se concentra en estrategias para la reducción de emisiones, pero se considera el manejo del riesgo ambiental en los países. El cambio climático intensificará la cantidad y fuerza de los eventos naturales. Reporte Global para la reducción de Riesgo de Desastres (GAR), año 2009 Observaciones: Importancia mundial de la gestión de riesgos en pro del desarrollo sostenible y como un factor que aliviará las consecuencias del cambio climático. El reporte estudia y resalta la relación entre la gestión de riesgos y el alivio de la pobreza. Considera la relación directa que tendrá el cambio climático con el desarrollo humano. Enfatiza el cambio climático como una consecuencia de la acción humana insostenible. Establece las relaciones entre las políticas para la prevención y mitigación de los riesgos y la justicia social, la protección a los ecosistemas y el balance económico entre las acciones de prevención y las acciones de reparación. Relación proporcional entre el cambio climático y el aumento de la vulnerabilidad mundial actual. Revisa las diferentes zonas de afectación del incremento e intensificación de los desastres naturales. Importancia de la formación, la educación, la cultura de prevención y el conocimiento que deben tener las comunidades de los factores de riesgo. Enfatiza el papel de la cooperación, el intercambio de información y la transferencia tecnológica entre países. El riesgo de desastres está aumentando, mayor población está ocupando zonas de alto riesgo. El riesgo es concentrado y desigual, las amenazas son más destructivas en los países pobres. Pobreza urbana, alrededor de mil millones personas viven actualmente en asentamientos precarios alrededor en países en desarrollo, zonas propensas a catástrofes naturales. Pobreza rural, estas familias dependen de sus cultivos y de las estaciones de lluvia, afectándoles seriamente las variaciones climáticas y los desastres como inundaciones o sequías. En los países en desarrollo los efectos de los desastres naturales son causa y consecuencia de la pobreza. El riesgo se profundiza con la ineficiencia gubernamental, la falta de cooperación y el deterioro de los ecosistemas. El riesgo de desastres aumenta con el cambio climático, desastres más frecuentes, más intensos y menos predecibles. El círculo ocasionado por la pobreza y el riesgo de desastres se intensifica por el cambio climático. La preparación y alerta salvan vidas, deben ser tomadas en cuenta las iniciativas locales. Se necesita más una inversión política en lugar de una económica. Reducir el riesgo de desastres contribuiría a reducir la pobreza, preservar el desarrollo y proteger a los ecosistemas, es necesario invertir hoy para un mañana más seguro. 91 Tabla 2.3. Evolución del enfoque de atención a emergencias hacia la Gestión Integral de Riesgo. Fuente: elaboración propia con base en los documentos indicados (continuación). Evento internacional Enfoque del riesgo Informe de Desarrollo Humano año 2007 – 2008 “la Lucha contra el cambio climático: solidaridad frente a un mundo dividido” Observaciones: Cambio climático e importancia de la gestión de riesgo, necesaria para el desarrollo. Se concentra en estrategias para la reducción de emisiones, pero se considera el manejo del riesgo ambiental en los países. El cambio climático intensificará la cantidad y fuerza de los eventos naturales. Reporte Global para la reducción de Riesgo de Desastres (GAR), año 2009 Observaciones: Importancia mundial de la gestión de riesgos en pro del desarrollo sostenible y como un factor que aliviará las consecuencias del cambio climático. El reporte estudia y resalta la relación entre la gestión de riesgos y el alivio de la pobreza. Considera la relación directa que tendrá el cambio climático con el desarrollo humano. Enfatiza el cambio climático como una consecuencia de la acción humana insostenible. Establece las relaciones entre las políticas para la prevención y mitigación de los riesgos y la justicia social, la protección a los ecosistemas y el balance económico entre las acciones de prevención y las acciones de reparación. Relación proporcional entre el cambio climático y el aumento de la vulnerabilidad mundial actual. Revisa las diferentes zonas de afectación del incremento e intensificación de los desastres naturales. Importancia de la formación, la educación, la cultura de prevención y el conocimiento que deben tener las comunidades de los factores de riesgo. Enfatiza el papel de la cooperación, el intercambio de información y la transferencia tecnológica entre países. El riesgo de desastres está aumentando, mayor población está ocupando zonas de alto riesgo. El riesgo es concentrado y desigual, las amenazas son más destructivas en los países pobres. Pobreza urbana, alrededor de mil millones personas viven actualmente en asentamientos precarios alrededor en países en desarrollo, zonas propensas a catástrofes naturales. Pobreza rural, estas familias dependen de sus cultivos y de las estaciones de lluvia, afectándoles seriamente las variaciones climáticas y los desastres como inundaciones o sequías. En los países en desarrollo los efectos de los desastres naturales son causa y consecuencia de la pobreza. El riesgo se profundiza con la ineficiencia gubernamental, la falta de cooperación y el deterioro de los ecosistemas. El riesgo de desastres aumenta con el cambio climático, desastres más frecuentes, más intensos y menos predecibles. El círculo ocasionado por la pobreza y el riesgo de desastres se intensifica por el cambio climático. La preparación y alerta salvan vidas, deben ser tomadas en cuenta las iniciativas locales. Se necesita más una inversión política en lugar de una económica. Reducir el riesgo de desastres contribuiría a reducir la pobreza, preservar el desarrollo y proteger a los ecosistemas, es necesario invertir hoy para un mañana más seguro. 92 Tabla 2.3. Evolución del enfoque de atención a emergencias hacia la Gestión Integral de Riesgo. Fuente: elaboración propia con base en los documentos indicados (continuación). Evento internacional Enfoque del riesgo IPCC 2012. Managing the risk of extreme events and disasters to advance climate change adaptation. Observaciones: Contiene data importante compilada de los estudios anteriores y tendencias climáticas generales. Incluye recomendaciones para políticas públicas que ayuden a mejorar la resiliencia y a disminuir la vulnerabilidad. También estudia la gestión local y municipal de riesgo. Se sigue utilizando el término “desastres naturales” La exposición y la vulnerabilidad son dinámicos, varían de acuerdo a escalas espaciales y dependen de factores económicos, geográficos, demográficos, culturales, ambientales y de gobernabilidad. Los patrones de planificación urbana y los cambios en las condiciones socioeconómicas han influenciado mucho en estos dos aspectos. Es muy probable que haya disminuido el número de días y noches frías a nivel mundial, hay una tendencia al aumento de la temperatura media a nivel mundial, variando de baja a media dependiendo de la región. Igualmente es probable una tendencia de aumento en las precipitaciones a nivel mundial, variando dependiendo de la región. Es probable que en algunas regiones del mundo se experimenten sequías más fuertes y largas (Sur de Europa y Oeste de áfrica), igualmente es probable que haya un incremento de la línea costera, relativo al aumento del nivel del mar. Las pérdidas económicas de los desastres relacionados con el clima han aumentado, variando anualmente. Los impactos en las economías informales pueden ser muy importantes para los países en desarrollo, pero generalmente estos impactos no se cuantifican en los reportes de pérdidas. La tasa de fatalidades y pérdidas económicas expresadas como una porción del producto interno bruto, son mayores en los países en desarrollo. De 1970 a 2008, el 95% de las muertes por desastres, ocurrieron en países en desarrollo. El aumento de la exposición de personas, bienes, infraestructuras y economías, ha sido la mayor causa de las pérdidas económicas por desastres relacionados con el clima. Prácticas de planificación y desarrollo, políticas públicas ambientales, sociales, de gobernabilidad, interconectividad y de reducción de pobreza, junto con el seguimiento de sus resultados, son factores clave en el manejo del riesgo y en la reducción de vulnerabilidad. La data en desastres y riesgo de desastres al nivel local es muy escasa, lo cual dificulta la toma de acciones en este nivel para la disminución de la vulnerabilidad local. La ayuda humanitaria usualmente es requerida, cuando las medidas de reducción de desastres han sido inadecuadas o inexistentes. La recuperación post – desastre y la rehabilitación constituye una oportunidad para reducir el riego ante eventos climáticos, mejorando la capacidad de adaptación. La transferencia del riesgo y diversificación de responsabilidades entre actores puede mejorar la resiliencia ante eventos climáticos. Se requiere prestar atención a las dinámicas espaciales de la exposición y de la vulnerabilidad para diseñar mecanismos de adaptación en el corto y mediano plazo. 93 El camino recorrido apunta hacia una gestión integral de riesgo que tome en cuenta tanto su identificación y reducción, como su atención, transferencia y rehabilitación en todas las fases del desarrollo y planificación de las ciudades. Entendiendo que si el proceso de gestión de riesgo de desastres, se integra en todas las esferas del desarrollo sostenible, se podrán abordar eficientemente las causas y factores subyacentes que generan el riesgo y de este modo, garantizar que la ocurrencia de un evento no signifique un desastre. 2.6. Gestión Local de Riesgo Se ha visto que un desarrollo realmente sostenible en espacio y tiempo, implica un proceso seguro para las personas y las economías productivas, igualmente se ha destacado que su estudio es fundamental para los países en vías de desarrollo. En esta sección se examina la importancia del nivel urbano y local en el estudio del riesgo de desastres. Así como Lavell A. (2002) definió lo que es la gestión de riesgo y sus características como un proceso, una dimensión necesaria en la planificación y que requiere la plena participación de todos los actores, el autor agrega que para que exista una real participación y apropiación de este proceso por los actores, el parámetro clave es que parta de lo local. Estos dos factores (participación y apropiación de los actores locales al proceso de gestión de riesgo), es lo que garantizará la sostenibilidad de la gestión integral del riesgo. Con la adecuada asistencia externa, aliada a una capacidad y suficiencia de los actores locales, las poblaciones pueden manejar conocimiento y recursos para asumir los retos asociados al desarrollo y gestión de riesgo a nivel local. Más tarde (Lavell A. et al., 2003), aclara que al hablar de gestión local de riesgo, se debe analizar principalmente la gestión del nivel político administrativo, es decir, el nivel municipal, sin embargo no puede atender sólo este nivel, ya que el riesgo construido no existe únicamente en este nivel. El autor sostiene que se deben considerar los siguientes aspectos: diferentes niveles (parroquia, municipio, ciudad, 94 estado, región y Nación), zonas diferenciadas de riesgo (homogéneas condiciones de riesgo y desarrollo), límites político – administrativos (no coincidentes con el riesgo o las amenazas), el municipio como expresión principal de lo local. Dentro de la gestión integral de riesgo, específicamente la gestión de riesgo de desastres, el nivel local es sumamente importante, tanto dentro de su concepto como en su aplicación, pues es el punto de partida desde el cual se construye, desde adentro hacia afuera, una cultura de riesgo. Lavell et al. (2003), explica la importancia de abordar el riesgo partiendo del nivel local, principalmente a través de los siguientes aspectos: El riesgo finalmente se expresa concretamente en el nivel micro territorial. El nivel local es fundamental para la prevención y la respuesta dada la proximidad de los actores locales (comunitarios e institucionales). La diversidad y especificidad de los entornos en una sola región o en una ciudad, implica que sólo en un nivel local se puede generar la planificación, el conocimiento y los incentivos adecuados para una gestión eficiente y sostenible. La vulnerabilidad se construye sobre las condiciones de riesgo cotidiano en un determinado espacio y tiempo, por ende la reducción del riesgo se logra cuando se le considere dentro de los procesos de desarrollo, especialmente en el nivel local. Las características latentes del riesgo y su naturaleza eventual pueden ser introducidas más fácilmente por los actores dentro de una localidad. Los municipios, como figura político administrativa local, jugarán un papel importante en la gestión de riesgo porque es la unidad legal responsable del desarrollo local, emite controles y ordenanzas, su administrador es elegido de forma democrática, es la base de la descentralización y es el vínculo entre niveles locales, regionales y nacionales. 95 En complemento de estas ideas, Bollín et al. (2003) y Puac (2003), agregan lo siguiente: En las áreas urbanas, el riesgo está caracterizado según el tipo de comunidades que conforman a la ciudad, por lo tanto su gestión debe contar con estrategias específicas adaptadas a las características y necesidades de cada zona. La participación de los gobiernos locales en la gestión de riesgo es fundamental. Para que la participación, concienciación y educación de la sociedad en la gestión de riesgo sea efectiva, se debe partir desde el nivel comunitario y local. Se debe fortalecer la institución local para el riesgo, no sólo a través de comités de emergencia, sino elevando las capacidades de los gobiernos locales y definiendo funciones formales para todas las instituciones locales. Los planteamientos de la gestión de riesgo cobran mayor fuerza y son más eficientes en la práctica en países descentralizados. Enfocar el riesgo ambiental y de desastres de forma descentralizada, con visión local pero con miras regionales y nacionales. De esta forma las localidades autónomas pueden actuar de forma responsable, dentro de un marco de leyes y políticas, dejando de ser entidades aisladas. Independientemente de si los países tienden a ser centralistas o descentralizados, debe hacerse un esfuerzo para incluir la variable riesgo ambiental y riesgo de desastres en las normas y políticas locales y para fortalecer el poder local. Una de las debilidades del enfoque local para la gestión del riesgo, es la disponibilidad de recursos económicos. Por eso es indispensable priorizar las medidas de gestión del riesgo local que requieran menores recursos. En cuanto a la formación, el nivel local es sumamente importante, ya que la demanda de educación y asistencia, es determinada a través del estudio de las necesidades locales. Los países deben asegurar una asistencia técnica coherente con las acciones de reducción de riesgo, contando con un ente coordinador 96 nacional, que pueda alcanzar el nivel regional y que responda a las condiciones locales particulares. Lavell A. (2007), define ampliamente la gestión local de riesgos como un proceso propio de los actores locales, llevado a cabo en un nivel territorial particular definido por parámetros específicos, altamente participativo y que coordina los actores sociales con los actores técnicos, internos y externos. Este autor afirma que es más eficiente y accesible la gestión local de riesgo, además de contribuir al Desarrollo Sostenible, la descentralización, la mejora en la gobernabilidad y en la participación. Lavell, A. y Lavell C. (2009), hacen la salvedad de que dependiendo del tipo de cultura o país que está implementando o estudiando la gestión de riesgo, “local” y “comunitario” significan dos cosas diferentes. La gestión de riesgo comunitaria se define como el proceso de gestión de riesgo en el cual las comunidades afectadas están comprometidas en la identificación, análisis, tratamiento y evaluación, para reducir su propia vulnerabilidad y aumentar sus capacidades. Las personas son centrales para la toma de decisiones y la implementación, con apoyo del gobierno local y nacional. El mismo autor afirma que el ámbito “local” no tiene una definición precisa, se asocia a municipios, distritos u otras entidades político – administrativas similares, local es algo que siempre es mayor que una comunidad pero menor que una región. Hablar de gestión local de riesgo, envuelve también a las comunidades pero en otro nivel, ya que la escala espacial y el número de actores sociales relevantes es mayor, incluyendo autoridades locales, empresas privadas locales y sociedad civil. En este caso también los gobiernos regionales y nacionales cooperan, ya que en el caso del riesgo y la pobreza, las causas subyacentes traspasan fronteras de municipios y estados. El estudio de la gestión de riesgo en el nivel local es imprescindible para generar conocimiento, experiencias y metodologías replicables (desde adentro hacia afuera) 97 en los niveles locales, regionales, nacionales e internacionales. De esta forma se comenzará en el ámbito que se encuentra más accesible y cercano para la población y se podrán establecer a posteriori, redes eficientes de comunicación y apoyo entre todos los niveles administrativos de un país y entre diferentes países. 2.7. La Gestión del Riesgo en Venezuela - Marco Legal y Político Venezolano para La Gestión de Riesgo El problema de investigación planteado, se debe encontrar dentro el marco legal Venezolano en los aspectos de riesgo ambiental y riesgo de desastres. Se incluye esta sección para poder formular una propuesta coherente con el ámbito legal local, regional y nacional Venezolano. Esto se muestra de forma resumida en la siguiente Tabla: Tabla 2.4. Resumen del marco legal existente sobre riesgo en Venezuela. Instrumento legal Contenido en relación a la gestión de riesgo ambiental Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999) Establece los lineamientos para una sociedad democrática y un Estado descentralizado, actuando bajo el principio del desarrollo sustentable. Instaura los derechos a la protección del estado, comunicación libre, participación, acceso a la información, educación y disfrute de un ambiente sano y seguro. Igualmente define el deber de los ciudadanos de prestar servicios para la defensa, los mecanismos de los estados y municipios para la descentralización, el decreto de los estados de excepción y de alarma y la organización por parte del ejecutivo del cuerpo de bomberos y de la administración de emergencias. Ley Orgánica Ambiente (2006) del Establece disposiciones y principios rectores para la gestión del ambiente en el marco del desarrollo sostenible. Uno de los objetivos es contribuir a la seguridad y al logro de bienestar de la población. Define entre otros: ambiente seguro, riesgo ambiental, protección y vigilancia como parte de la gestión del ambiente. Incluye sistemas de prevención de riesgos entre los lineamientos de la planificación del ambiente y designa a los órganos del poder público nacional, estadal y municipal como los entes responsables de la aplicación de la Ley. Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio (1983) El riesgo no es involucrado directamente en ninguno de sus artículos, es mencionado indirectamente cuando se define que la Ordenación del Territorio comprende mejorar el uso de los espacios, el desarrollo regional armónico, la desconcentración urbana, la protección del ambiente y el fomento de la participación ciudadana. Ley Orgánica de Ordenación Urbanística (1987) La variable riesgo (ambiental o tecnológico) no es mencionada explícitamente para ser tomada en cuenta en la planificación urbana. 98 Tabla 2.4. Resumen del marco legal existente sobre riesgo en Venezuela (continuación). Instrumento legal Contenido en relación a la gestión de riesgo ambiental Ley Orgánica sobre los Estados de Excepción (2001) Comprende la regulación de los estados de excepción en sus diferentes formas: estado de alarma, estado de emergencia económica y estado de conmoción interna y externa. Describe las medidas que puede tomar el Ejecutivo para reestablecer el orden. Ley de Gestión Integral de Riesgos Socio – naturales y Tecnológicos (2009) Conformar y regular la gestión integral de riesgos socio-naturales y tecnológicos, estableciendo los principios rectores y lineamientos que orientan la política nacional, Estadal y Municipal en materia de gestión integral de riesgos. Define lineamientos de la política nacional, la creación del Consejo Nacional de Gestión Integral de Riesgos, el Gabinete Estadal, el Gabinete Local y la secretaría Técnica del Consejo Nacional. Ley de la Organización Nacional de Protección Civil y Administración de Desastres (2001) Regular la organización, competencia, integración, coordinación y funcionamiento de la Organización de Protección Civil y Administración de Desastres en el ámbito nacional, estadal y municipal. Ley de Coordinación de Seguridad Ciudadana (2001) Regular la coordinación entre los órganos de Seguridad ciudadana, sus competencias concurrentes, cooperación recíproca y el establecimiento de parámetros en el ámbito de su ejercicio. Ordenanza sobre Ordenamiento Geotécnico para las urbanizaciones Colinas de Santa Mónica y Colinas de Los Chaguaramos (1978) Esta ordenanza regulaba las especificaciones de construcción del sector mencionado para asegurar que las mismas se ajusten a las condiciones geológicas del sector. Establece cinco zonas de acuerdo a la estabilidad de los terrenos, tres fases para la otorgación de permisos de construcción, define los estudios que deben realizarse para determinar el tipo de desarrollo de cada parcela y en función del resultado de las pruebas, determina las especificaciones que tendrán las futuras construcciones. Ordenanza de Urbanismo, Arquitectura y construcciones en general. Municipio Chacao (1999) Organiza los procesos de planificación o desarrollo urbano en el municipio Chacao. Los planes de desarrollo atenderán las particularidades locales físico – ambiental, económicas, sociales administrativas o culturales. Las ventas de edificaciones deben tener certificaciones de suficiencia estructural, se determinarán las quebradas que deben conservarse como cursos libres de agua y se fijarán los espacios libres que deben dejarse a lo largo de ellas, no se permitirán movimientos de tierra que alteren el régimen de aguas, los proyectos de construcción deben prever estabilización de taludes, compactación de rellenos y conservación de recursos naturales. No puede realizarse ninguna construcción en zonas con pendientes mayores a 60%. Ordenanza sobre protección del ambiente. Municipio Chacao (2002) Establece principios básicos de gestión ambiental dentro del municipio para conservar y mejorar el ambiente. El municipio corregirá los efectos de degradación ambiental que afecten a su territorio y población. El plan de gestión municipal atenderá al uso de los espacios de acuerdo a sus capacidades, a la realización de investigaciones ecológicas y al establecimiento de un banco de datos para un sistema de información municipal del ambiente. Se deberá realizar un inventario de los recursos ambientales, elaborar índices de calidad ambiental, controlar la alteración, embaulamiento y uso del agua (superficial, pluvial y subterránea) entre otras funciones. La comunidad es exhortada a participar. 99 Tabla 2.4. Resumen del marco legal existente sobre riesgo en Venezuela (continuación). Instrumento legal Contenido en relación a la gestión de riesgo ambiental Ordenanza sobre el control y fiscalización de obras de urbanismo y edificación. Municipio El Hatillo (2007) Regula lo concerniente al procedimiento sobre el control y fiscalización de las obras en la jurisdicción del Municipio El Hatillo. No menciona la variable riesgo ambiental ni directa ni indirectamente, no indica las condiciones según las cuales puede iniciarse un proceso de fiscalización de edificaciones. Ordenanza sobre concesiones de Obras y Servicios Públicos Municipales. Municipio El Hatillo (1999) Establece las bases para contratación de construcción, explotación, conservación y mantenimiento de obras públicas y proyectos. Se contempla la realización de estudios previos mas no son especificados, las variables de impactos ambientales y evaluaciones de riesgo no son mencionadas dentro de la ordenanza. Ordenanzas de Zonificación del Municipio Baruta. Minas de Baruta, Santa Cruz del Este, El Rosario, La Coromoto, y Hoyo de la Puerta (2007) Asigna las variables urbanas fundamentales a sectores del municipio. Se contempla clasificación de zonas incluyendo la variable riesgo geotécnico, es considerado el riesgo y la estabilidad como una variable urbana fundamental. Para la clasificación de las zonas residenciales, comerciales y de servicio es tomada en cuenta la variable riesgo ambiental (es mencionado el riesgo geotécnico, sísmico e hidrológico y pendientes máximas de terreno). Se contempla la construcción de servicios para control de erosión, torrenteras, retención de sedimentos y sistemas de drenajes. En nuestro país existen numerosos instrumentos legales para hacer gestión de riesgo, así como iniciativas de investigación, de acción e interés en este aspecto. Sólo debemos tomar acciones concretas de gestión de riesgo local que sean replicables, integrales y transversales en la gestión urbana, para estar más cerca del logro del Desarrollo Sostenible. 2.8. Conclusión del Capítulo Se puede observar que los objetivos o lineamientos de la gestión de riesgo a nivel social, ambiental, económico y político – institucional, son completamente coherentes con los objetivos del Desarrollo Sostenible. Por esto y considerando que el nivel local en la gestión de riesgo es tan importante, es necesario buscar una estrategia para integrar de forma transversal, la gestión de riesgo dentro del proceso de desarrollo local de municipios y por ende ciudades. 100 La ciudad actualmente es el hogar de millones de habitantes a nivel mundial, la población urbana ha crecido de forma vertiginosa durante las últimas décadas, por lo tanto ellas se han convertido en los principales focos de actividad económica, política, institucional, intelectual, tecnológica y social de los países. El estudio de la sostenibilidad urbana ha cobrado mucha importancia y su concepto ha sufrido una evolución a lo largo del tiempo, se habla de una ciudad sostenible innovadora, creativa, que conecte a los seres humanos, utilice tecnologías limpias, minimice sus impactos ambientales, incorpore arquitectura bioclimática, que sea compacta y policéntrica, garantice mejoras sociales, funcionales, ambientales y estéticas, que brinde justicia social, seguridad social, participación, equidad, calidad de vida y protección a sus habitantes. Recientemente en el concepto de Sostenibilidad Urbana se comenzó a incorporar tímidamente el factor “seguridad” pero no seguridad social, sino seguridad ante los eventos adversos de origen natural, ya que se está comprendiendo que una ciudad que garantice calidad de vida en todos los aspectos, pero que no pueda proteger la vida, la infraestructura, la economía o el desenvolvimiento normal de su población, ante eventos adversos de origen natural, no puede ser llamada Ciudad Sostenible. En cuanto a las definiciones de riesgo, desastre, gestión local de riesgo, amenaza, vulnerabilidad, resiliencia y resistencia, por lo complejo y novedoso de esta investigación, se puede observar una rica evolución de los conceptos a través del tiempo, sin embargo ha sido difícil conseguir un lenguaje común entre los investigadores y todavía se cometen equivocaciones utilizando por ejemplo el término “desastres naturales”. Es natural que en temas novedosos esto ocurra, pero es central para poder implementar una eficiente gestión de riesgo en los países, que se haga el esfuerzo por establecer un lenguaje y un entendimiento común, para así generar un mejor intercambio de información y un más eficiente aprendizaje, por parte de todos los actores. La gestión de riesgo es un proceso integral orientado básicamente a reducir y controlar los efectos negativos de eventos naturales sobre las sociedades, bienes, 101 economías y ambiente. Actualmente se compone de diferentes fases como identificación del riesgo, reducción del riesgo, manejo de la emergencia y transferencia del riesgo. Este proceso no puede verse sólo como la atención de emergencias y debe formar parte transversal de la planificación de las ciudades. La reducción de riesgo, prevención y mitigación es una parte central de la gestión integral de riesgo, ya que es esto lo que evitará que la ocurrencia de un evento, no signifique un desastre. Por supuesto la atención de la emergencia y la rehabilitación, son procesos sumamente importantes también, sin embargo, una buena planificación municipal orientada a reducir el riesgo, garantiza que las consecuencias de los eventos, sean de menor impacto y sea más fácil atenderla emergencia y rehabilitar la ciudad, es por esto que el presente proyecto de investigación hace el mayor énfasis en la prevención y la mitigación del riesgo. 2.9. Objetivos de La Ciudad Sostenible Las características principales que hacen a una ciudad sostenible, involucran intrínsecamente aspectos de la gestión de riesgo, especialmente prevención y mitigación del riesgo, revisando los autores consultados, se han identificado ocho aspectos fundamentales que hacen a una ciudad sostenible, los cuales son: Cultural: Promoción del aprendizaje, la educación, cultura, identidad local, creatividad, comunicaciones, tecnología e innovación. Institucional: Descentralización y autonomía municipal, proximidad entre todos los actores, voluntad política, fomento de cooperación e intercambios, actuando localmente, pensando globalmente. Económico: Diversificación económica, productividad, eficiencia financiera, competitividad, promoción de la inversión en la ciudad. Social: Justicia social, inclusión y equidad, garantizando los servicios, vivienda, participación, organización, salud y educación, reduciendo la pobreza y mejorando la calidad de vida de los ciudadanos. Ambiental: Equilibrio ambiental, garantizando un ambiente sano, 102 convivencia de zonas verdes y espacios construidos, cuidando los ecosistemas, reduciendo los impactos ambientales, promocionando patrones de producción y consumo sostenibles. Tecnológico: Energéticamente eficientes, utilizando racionalmente los recursos y el territorio de la ciudad, responsables ante el cambio climático, con metabolismo circular, transporte y tecnologías limpias, reducida huella ecológica, diseño bioclimático y bajas emisiones de carbono. Estético – Funcional: Ciudad planificada, estéticamente bella, compacta, policéntrica, densa y bien comunicada, con usos mixtos del espacio, adecuada densidad urbana y poblacional, con espacios próximos y que fomente el contacto entre ciudadanos y el esparcimiento. Originalmente en la revisión de autores y de conceptos de Ciudad Sostenible, habían ocho objetivos para conseguir este logro, siendo el octavo una ciudad segura ante eventos adversos de origen natural, tal como se aprecia en la Figura 2.3. Figura 2.3. Principales elementos de una ciudad sostenible. 103 Como se observa, el último objetivo que destacan los autores consultados (ciudad segura), se encuentra transversalmente dentro de los demás objetivos de la ciudad sostenible, contiene elementos de descentralización, eficiencia energética y económica, reducción de la pobreza, educación y conocimiento y estética y funcionalidad. Por lo tanto realmente se sintetizan siete objetivos teóricos de una ciudad sostenible, que contiene la “Ciudad Segura” dentro de cada uno, de la forma ilustrada en la Figura 2.4. Figura 2.4. El riesgo transversal para una ciudad sostenible. A continuación, en la tabla 2.5, se muestran en la primera columna los objetivos fundamentales que hacen a una ciudad sostenible, en la segunda columna los autores que sustentan estos objetivos, en la tercera columna, los aspectos de prevención y mitigación del riesgo que ayudan a lograrlos y en la cuarta columna, la estructura municipal (direcciones y dependencias) de la Alcaldía de Chacao, encargada de abordar estos aspectos: 104 Tabla 2.5. Elementos de una Ciudad Sostenible, reducción del riesgo y estructura municipal de apoyo. Características de una ciudad sostenible Autores y eventos que las apoyan ¿Cómo interviene la prevención y la mitigación del riesgo para el logro de este objetivo? Estructuras municipales de la Alcaldía de Chacao que apoyan a este proceso Ciudad como centro de aprendizaje, promotora de la educación, identidad local, de la cultura, la creatividad, las comunicaciones, la tecnología y la innovación. Girardet, 1992. Capítulo 28 Agenda 21. Iniciativas locales, 1992. Conferencia de Lisboa: Ciudades Sostenibles, 1996. Rogers, 1997. Declaración de Sevilla. Ciudades Sostenibles. 1999. Declaración de Hannover. 2000. Nueva Carta de Atenas. 2003. Carta Mundial de Derecho a la Ciudad, (2004). Vegara A. (2004). Gabaldón (2006). Higueras, 2008. Lacomba et al., 2008. Educación y formación en prevención y mitigación de riesgos y en Desarrollo seguro de la ciudad. Implementación de políticas de reducción de riesgo novedosas y utilizando tecnologías innovadoras. Conocimiento profundo de la ciudad, el uso del suelo, sus amenazas, vulnerabilidades, fortalezas y debilidades. Estableciendo redes de comunicación entre instituciones y ciudadanos. Recursos Humanos: Captación y Educación. Tecnología de la Información: sistemas y operaciones. Seguridad Interna. IPCA. OLPU: todos. Ingeniería Municipal: todos. Catastro: SIG. Obras públicas y servicios: obras, infraestructura, proyectos. Educación: gestión educativa, programas y proyectos. Desarrollo social: programas. Dirección de gestión Cultural: todos. Descentralización, autonomía municipal, gestión democrática, proximidad de los actores locales con los ciudadanos y cooperación e intercambios entre municipios y ciudades. Desarrollo Sostenible, pensando en lo global, actuando desde lo local. Capítulo 28 Agenda 21, 1992. Carta de Aalborg, 1994. Hábitat II, 1996. Conferencia de Lisboa: Ciudades Sostenibles, 1996. Declaración de Sevilla. Ciudades Sostenibles. 1999. Declaración de Hannover. 2000. Nueva Carta de Atenas. 2003. Vegara A. (2004). Día mundial del ambiente. Ciudades Verdes: (PNUMA) 2005. Educación y formación en prevención y mitigación de riesgos y en Desarrollo seguro de la ciudad. Establecimiento de redes municipales locales. Fomento de la participación local. Alianzas interinstitucionales, (ciudadanos, instituciones educativas, de investigación, ONG´s y empresa privada). Recursos Humanos: Captación y Educación. Consultoría Jurídica: todos. IPCA. OLPU: todos. Educación: gestión educativa, programas y proyectos. Desarrollo social: programas. Atención al ciudadano: todos. Justicia Municipal: medios alternativos y atención a la comunidad. 105 Tabla 2.5. Elementos de una Ciudad Sostenible, reducción del riesgo y estructura municipal de apoyo (continuación). ¿Cómo interviene la prevención y la mitigación del riesgo para el logro de este objetivo? Estructuras municipales Alcaldía de que apoyan proceso Girardet, 1992. Capítulo 28 Agenda 21. Iniciativas locales, 1992. Carta de Aalborg. 1994. Declaración de Sevilla. Ciudades Sostenibles. 1999. Carta de la Tierra (2000). Declaración de Hannover. 2000. Nueva Carta de Atenas. 2003. Vegara A. (2004). Día mundial del ambiente. Ciudades Verdes: (PNUMA) 2005. Gabaldón (2006). Higueras, 2008. Lacomba et al., 2008. Fomentando políticas de compra de materiales y contrataciones, que no representen riesgos futuros (químicos, contaminantes, aglomerantes, etc.). Fomentando diseños urbanos municipales, eficientes y planificados. Estudiando técnicas constructivas eficientes y de bajas emisiones. Estableciendo políticas ambientales de protección de zonas verdes y ecosistemas. Estableciendo incentivos por políticas ambientales o sostenibles. IPCA. Tecnología de la Información: sistemas. Administración y servicios: compras y contratos, servicios generales. OLPU: planeamiento urbano, proyectos y urbanismo. Ingeniería Municipal: Desarrollo Urbano y tecnología. Obras públicas y servicios: proyectos, grandes obras, infraestructura y ambiente. Educación: Todos. Dirección de gestión Cultural. DAT: todos. Girardet, 1992. Carta de Aalborg. 1994. Hábitat II, 1996. Conferencia de Lisboa: Ciudades Sostenibles, 1996. Rogers, 1997. Declaración de Sevilla. Ciudades Sostenibles. 1999. Carta de la Tierra (2000). Declaración de Hannover. 2000. Nueva Carta de Atenas. 2003. (SIGUE) Establecimiento de alianzas con el ministerio de la vivienda, la gobernación, instituciones municipales, empresa privada y aseguradoras. Identificación de zonas vulnerables en el municipio. Educación y formación de la población vulnerable en aspectos de reducción de riesgo, preparación y transferencia del riesgo. Obras físicas de reducción de riesgo. (SIGUE) Administración y servicios: tesorería. Recursos Humanos: captación y educación. OLPU: planeamiento urbano y proyectos. Ingeniería Municipal: desarrollo urbano. Catastro: Aspectos físicos y SIG. Obras Públicas y servicios: proyectos, sectores populares e infraestructura. Educación: gestión Educativa y programas. Desarrollo Social: programas. (SIGUE) Características de una ciudad sostenible Autores y eventos que las apoyan Ciudad energéticamente eficiente, con uso racional de los recursos naturales y del territorio, responsables ante el cambio climático, utilización de tecnologías limpias, metabolismo circular, reducción de la huella ecológica, transporte eficiente e implementación políticas de reducción de emisiones de CO2. Ciudad con viviendas dignas, salud y salubridad, socialmente justa, equitativa, que atiende a las necesidades de la población, dedicada a la mejora de la calidad de vida, la reducción de la pobreza, la exclusión y el desempleo, que promotora de la participación y el control demográfico. de la Chacao a este 106 Tabla 2.5. Elementos de una Ciudad Sostenible, reducción del riesgo y estructura municipal de apoyo (continuación). Autores y eventos que las apoyan ¿Cómo interviene la prevención y la mitigación del riesgo para el logro de este objetivo? Estructuras municipales Alcaldía de que apoyan proceso Ciudad con viviendas dignas, salud y salubridad, socialmente… Carta Mundial de Derecho a la Ciudad, (2004). Vegara A. (2004). Gabaldón (2006). Higueras, 2008. Lacomba et al., 2008. Realización de campañas de educación y formación. Estableciendo incentivos económicos e impositivos por políticas de responsabilidad social. Justicia Municipal: Medios, atención a la comunidad y gerencia técnica de Investigación. Atención al ciudadano: todos. Gestión Cultural. DAT: todos. Ciudad Saludable, que cuida los ecosistemas, con equilibrio ambiental, propician las zonas verdes en convivencia con los ambientes construidos, posee un ambiente limpio, posee diseños arquitectónicos bioclimáticos y eficientes. Que propicia los patrones de consumo y producción sostenibles. Girardet, 1992. Carta de Aalborg. 1994. Hábitat II, 1996. Rogers, 1997. Declaración de Sevilla. Ciudades Sostenibles. 1999. Carta de la Tierra (2000). Declaración de Hannover. 2000. Nueva Carta de Atenas. 2003. Carta Mundial de Derecho a la Ciudad, (2004). Vegara A. (2004). Día mundial del ambiente. Ciudades Verdes: (PNUMA) 2005. Higueras, 2008. Lacomba et al., 2008. Diseño de zonas verdes de amortiguación, limpieza de quebradas, inspección de generadores de contaminación ambiental. Políticas de revisión de contratos de compras y servicios que no representen riesgos futuros. Planes de educación para la sostenibilidad y la cultura de prevención. Planificación segura del municipio. Estableciendo incentivos económicos e impositivos por políticas ambientales o sostenibles. Consultoría Jurídica: todos. IPCA. Tecnología de la Información: sistemas. Administración y servicios: compras y contratos, servicios generales. OLPU: planeamiento urbano, proyectos y urbanismo. Ingeniería Municipal: Desarrollo Urbano y tecnología. Obras públicas y servicios: proyectos, grandes obras, infraestructura y ambiente. Educación: Todos. Dirección de gestión Cultural. DAT: todos. Ciudad diversa económicamente, que aumenta sus recursos financieros, con sistemas financieros eficientes y competitivas. Carta de Aalborg. 1994. Hábitat II, 1996. Nueva Carta de Atenas. 2003. Vegara A. (2004). Día mundial del ambiente. Ciudades Verdes: (PNUMA) 2005. Gabaldón (2006). Economía municipal diversificada y sostenible. Políticas de ahorro mediante la reducción del riesgo. Vías para obtener financiamiento para obras de reducción de riesgo y atención de emergencias. (SIGUE) Administración y servicios: todos. OLPU: planeamiento urbano. Ingeniería Municipal: desarrollo urbano. Obras Públicas y Servicios: administración, proyectos, obras e infraestructura. (SIGUE) Características de una ciudad sostenible de la Chacao a este 107 Tabla 2.5. Elementos de una Ciudad Sostenible, reducción del riesgo y estructura municipal de apoyo (continuación). Características de una ciudad sostenible Autores y eventos que las apoyan Ciudad diversa económicamente, que aumenta sus recursos financieros, con sistemas de gestión financiera eficientes y competitivas. Ciudad compacta y policéntrica, densa y mixta, comunicada, eficiente, con adecuada densidad, espacios públicos próximos y para diferentes usos, ciudad estética, que facilita los encuentros y el esparcimiento, con múltiples redes que cooperan, con planificación urbana integral, rehabilitación de áreas deprimidas, distribución del espacio sostenible, etc. Girardet, 1992. Carta de Aalborg. 1994. Conferencia de Lisboa: Ciudades Sostenibles, 1996. Rogers, 1997. Declaración de Hannover. 2000. Nueva Carta de Atenas. 2003. Vegara A. (2004). Higueras, 2008. Lacomba et al., 2008. ¿Cómo interviene la prevención y la mitigación del riesgo para el logro de este objetivo? Estructuras municipales Alcaldía de que apoyan proceso Contingencias económicas para caso de eventos adversos. Alianzas nacionales e internacionales para proyectos de desarrollo seguro municipal. Estableciendo incentivos económicos e impositivos por políticas sostenibles. Justicia Municipal: gerencia técnica de investigación. Desarrollo social: programas. DAT: todos. Planificación municipal (riesgos presentes y futuros) que aproveche eficientemente el espacio e integre zonas verdes de amortiguación. Políticas sociales para fomentar la generación de redes ciudadanas e interinstitucionales municipales. Implementando políticas educativas, culturales, de deporte y esparcimiento dentro del municipio, que fomenten la cohesión social, el aumento de la calidad de vida y la reducción de la vulnerabilidad. OLPU: todos. Ingeniería Municipal: desarrollo urbano y tecnología. Catastro: aspectos físicos, valorativos y SIG. Obras públicas y servicios: sectores populares, ambiente y grandes obras. Educación: programas. Desarrollo Social: programas. Justicia Municipal: medios, atención y gerencia técnica y de investigación. Deporte: programas comunitarios y deportivos. Atención al ciudadano. Apoyo al Capital social. Gestión Cultural. de la Chacao a este Como se puede observar, los siete componentes finales de la ciudad sostenible, tienen incluidos explícita o implícitamente, aspectos de gestión de riesgo, 108 especialmente de reducción, prevención y mitigación de riesgo, para su logro. Se desea mostrar de qué forma la reducción del riesgo contribuye como insumo, para el logro de la sostenibilidad urbana. Por ende para cada objetivo de la ciudad sostenible, se identificaron aspectos de prevención, mitigación y reducción del riesgo, que son claves. Algunos de estos aspectos son importantes para el logro de todos los objetivos, contribuyen para el logro parcial de dos o más objetivos o aparecen con mayor frecuencia en la tercera columna, estos aspectos son los siguientes: Educación y formación en aspectos de reducción de riesgo y cultura de prevención del riesgo, tanto en funcionarios como en ciudadanos. Utilización de tecnologías innovadoras y limpias para la reducción del riesgo. Implementación de una planificación segura municipal, que tome en cuenta el riesgo existente y el riesgo prospectivo. Formulación de políticas de cohesión social, participación y generación de redes y alianzas, en la Alcaldía, organismos adscritos y en los ciudadanos. Fomento de incentivos económicos e impositivos para aquellos contribuyentes que realicen una gestión ambiental limpia, responsable socialmente y segura. Evaluación, remodelación, mantenimiento, ampliación o construcción de obras físicas o servicios que ayuden a reducir y mitigar el riesgo ambiental. Establecimiento de pautas de consumo, compras y contratación de servicios que no generen riesgos presentes ni futuros (materiales contaminantes, químicos, peligrosos, no biodegradables, etc.). Fomento de políticas que ayuden a diversificar económicamente al municipio y hacerlo productivo, autónomo, próspero e independiente. Fomento de políticas ambientales, que velen por zonas verdes, ecosistemas, zonas protegidas y eviten la generación de amenazas socionaturales. 109 De forma concatenada con lo anterior, para llevar a cabo institucionalmente estos aspectos de reducción de riesgo identificados teóricamente, se deben llevar a la práctica y a la implementación. Para hacer esto, se deben ubicar las direcciones ejecutivas y dependencias responsables de realizar estas tareas teóricas de reducción, prevención y mitigación del riesgo, en la Alcaldía del municipio en el cual estamos enmarcando nuestro análisis. Este aspecto operativo, será incorporado en el capítulo VI. Figura 2.5 Aspectos relevantes de prevención, mitigación y reducción de riesgo para lograr ciudades sostenible. 110 CAPÍTULO III METODOLOGÍA DE LA INVESTIGACIÓN En este capítulo se describe la Metodología utilizada en la presente investigación, su selección y justificación en relación al tema escogido, el tipo de investigación, la selección de los informantes, la validez y confiabilidad, consideraciones éticas y el esquema metodológico llevado a cabo para el cumplimiento de todos los objetivos específicos. La presente investigación se centra en tres puntos o componentes principales: (I) la revisión teórica documental de conceptos y prácticas exitosas en países desarrollados y en desarrollo, para insertar la gestión de riesgo de forma transversal en la gestión municipal, (II) el estudio profundo de la alcaldía de Chacao, estructura funcional, responsabilidades en torno a la reducción del riesgo, realización y validación de encuestas y por último (III) en la construcción de un esquema teórico del “deber ser” de una Alcaldía para integrar la gestión de riesgo transversalmente dentro de su gestión diaria hacia la sostenibilidad. 3.1. Selección y Justificación de La Metodología Para poder estudiar las relaciones entre la Gestión de Riesgo y el Desarrollo Sostenible en ciudades, se empleará el enfoque metodológico del “Paradigma constructivista”. La investigación cualitativa de aspectos complejos, no parte de un problema específico, sino de un conjunto de problemas que generan una situación. Frecuentemente al conducirse una investigación en aspectos de riesgo, ciudades 111 y desarrollo, se presenta una problemática compleja, con muchas variables a considerar. Al existir un conjunto de problemas interconectados, algunos de ellos no se encuentran precisados, por esto la definición de la problemática surgirá, según esta metodología, en el transcurso de la investigación. Para el logro de los objetivos, el enfoque de la investigación cualitativa es el que mejor se adapta a la temática, ya que prioriza el objetivo general sobre los objetivos específicos. No se parte de variables preconcebidas, pues el proceso de análisis e interpretación de la data compone estas variables, permitiendo que la investigación tenga flexibilidad y que se puedan variar los instrumentos durante su transcurso. La Gestión de Riesgo de desastres para la Sostenibilidad, involucra fenómenos complejos humanos como la cultura, idiosincrasia, el conocimiento, las instituciones locales y el metabolismo de las ciudades en Venezuela específicamente. Por ello, según Fernández - Güell, 1997, en la dimensión ciudad, el enfoque estructural sistémico de la metodología cualitativa es adecuado ya que: “la necesidad de aplicar un enfoque sistémico deriva de la complejidad del funcionamiento de los asentamientos humanos, si funcionaran de manera independiente, las políticas de desarrollo podrían ser fragmentadas e implantadas de manera aislada. Pero los asentamientos generan una intrincada red de dependencias e interrelaciones y requieren unos de otros para su sobrevivencia y desarrollo”. Se utilizará un enfoque estructural – sistémico: estructural porque tratará de descubrir los componentes que configuran las relaciones lógicas entre la Gestión de Riesgo de desastres, el Desarrollo Sostenible, los modelos de desarrollo local, los instrumentos legales y las ciudades Venezolanas. Será sistémico porque buscará explicación en la integralidad y en las dinámicas entre las partes y el entorno. Dentro de este enfoque, se utilizará el método cualitativo hermenéutico. Como 112 sostiene Martínez (2006), se trata de identificar la naturaleza profunda de las realidades y el estudio de un todo integrado. Por otro lado, al haber en la presente investigación una parte de recopilación de información y otra de interpretación, es imprescindible el método hermenéutico, sobre todo cuando el objeto de investigación se presta a múltiples interpretaciones. Tanto para Martínez (2006) como para Heideger (1974), el ser humano y los procesos que lo involucran, son interpretativos por naturaleza. Por esto, la hermenéutica en la investigación, no sólo es una herramienta para adquirir conocimiento, sino es la manera natural de actuar de los seres humanos, que son en este caso, parte importante del objeto de estudio de esta investigación. Así mismo estos autores afirman que no existen métodos que garanticen una “verdad pura” o no alterada por las interpretaciones humanas. Otro autor que apoya esta visión es Gadamer (1984), quien valora mucho el contexto social, afirmando que no hay una interpretación objetiva de textos u hechos observables, porque como seres humanos, siempre estaremos influenciados por el contexto, cultura y lenguaje. Los criterios o cánones generales de la técnica hermenéutica, que serán utilizados en la presente investigación, se muestran en la siguiente tabla: Tabla 3.1. Criterios generales o cánones de la hermenéutica según Radnitzky y Kockelmans. Fuente: Martínez (2006). Criterios generales de la técnica hermenéutica según Radnitzky (1970) Cánones que validan la interpretación en ciencias sociales según Kockelmans (1975) Círculo hermenéutico: proceso dialéctico de ir del todo a las partes y de las partes al todo. Autonomía del objeto: el significado debe derivarse directamente del fenómeno estudiado. Al hacer interpretaciones, preguntarse qué es lo que la hace “buena” o “razonable” El investigador debe entender los fenómenos de forma más profunda que las personas involucradas con él. Autonomía: Los textos y acciones humanas deben comprenderse desde adentro, entendiendo el contexto y los términos en el sentido en que son utilizados. Se debe adquirir la mayor familiaridad posible (en toda la complejidad) con el fenómeno a interpretar y su contexto. 113 Tabla 3.1. Criterios generales o cánones de la hermenéutica según Radnitzky y Kockelmans. Fuente: Martínez (2006) (continuación). Criterios generales de la técnica hermenéutica según Radnitzky (1970) Cánones que validan la interpretación en ciencias sociales según Kockelmans (1975) Tradición: normas, estilos y contexto social que rodean textos y acciones observadas y le dan verdadero significado. Se debe interpretar el fenómeno para la situación y contexto actual, así será relevante para la sociedad en la que se vive. Empatía: con el autor del texto o con los actores realizadores de las acciones. Comprender desde su marco de referencia. Seguir el círculo hermenéutico a través de un proceso dialéctico. El significado de las partes es determinado por el conocimiento previo del todo, y el todo es corregido y reformulado constantemente por el conocimiento y desarrollo de sus componentes. Contraste: interpretación de las partes con el significado global del todo y contraste con otros textos u otras acciones afines del mismo autor o cultura. Innovación y creatividad de toda interpretación: enriquecer la interpretación agregando puntos de vista diferentes. 3.2. Aspectos Fundamentales de La Metodología Cualitativa Para realizar un estudio de esta naturaleza compleja, el uso de una metodología puramente cuantitativa por ejemplo, no conllevaría a resultados integrales, Martínez (2008), afirma que si bien las técnicas matemáticas y estadísticas como el análisis factorial, regresión múltiple y varianza entre otras, se han desarrollado para conocer a profundidad ciertas realidades, ellas tienen sus limitaciones y no pueden aplicarse para resolver todos los problemas de investigación. Las técnicas matemáticas han dado buenos resultados cuando se cumplen dos parámetros: cuando el objeto de estudio es un ente mayormente estático y cuando este objeto puede fraccionarse en partes que no tienen mayor interacción entre ellas. La reducción del riesgo, su gestión integral y el Desarrollo Sostenible en ciudades, no sólo representan temáticas que han evolucionado y dependen del lugar o país donde se estudien, sino que se componen de múltiples variables, las cuales están muy relacionadas. La presente investigación se centra en tres componentes principales: el 114 componente (I) o la investigación teórica sobre conceptos de sostenibilidad, gestión e riesgo, ciudad Sostenible, prácticas exitosas de reducción del riesgo municipal y funciones esenciales de las alcaldías para lograrlas, el componente (II) que es el estudio de la estructura del Municipio Chacao y las responsabilidades de cada cargo en torno a la reducción del riesgo y el componente (III) que es el deber ser teórico de una alcaldía que hace una gestión del desarrollo seguro, al integrar transversalmente la reducción del riesgo en toda su estructura. Según Corbeta (2003), en el caso de la metodología de la investigación, los puntos fundamentales de la misma son, la Cuestión ontológica o el “que”, naturaleza de la realidad estudiada (los fenómenos a estudiar son “cosas” o son “representaciones de cosas”). En segundo lugar la Cuestión epistemológica o relación entre el “quien” y el “que” (relación entre investigador y objeto de estudio), y finalmente la Cuestión metodológica: cuestión del “como”. A continuación la siguiente tabla, la autora lista para los puntos fundamentales de la metodología de la investigación, los distintos enfoques existentes. Tabla 3.2. Ontología, epistemológica y metodológica en la investigación. Fuente: Corbeta (2003), adaptación de Guba y Lincoln [1994, 109]. Positivismo Post positivismo Interpretativismo Ontología Realismo: La realidad social es real y conocible. Realismo crítico: la realidad social es real pero conocible no perfectamente y no en su totalidad. Constructivismo: el mundo está constituido de los significados atribuidos por los individuos. Relativismo: las realidades construidas varían en individuos, grupos y culturas. Epistemología Dualismo / objetividad: resultados ciertos. Ciencia experimental, leyes. Objetivo: explicación. Generalizaciones: leyes naturales e inmutables. Dualismo / objetividad modificados: resultados probablemente ciertos. Ciencia experimental en busca de leyes. Multiplicidad de teorías para un mismo hecho. Objetivo: explicación. Generalizaciones: leyes sujetas a revisión. No dualismo / no objetividad: no separación entre investigador y objeto sino interdependencia. Ciencia interpretativa en busca de significado. Objetivo: comprensión. Generalizaciones: enunciados de posibilidad, tipos ideales. 115 Tabla 3.2. Ontología, epistemológica y metodológica en la investigación. Fuente: Corbeta (2003), adaptación de Guba y Lincoln [1994, 109] (continuación). Metodología Positivismo Post positivismo Interpretativismo Experimental/manip ulativa Observación. Separación observador/ observado. Predominantemen te inducción. Técnicas cuantitativas. Análisis por variables. Experimental/manipulati va modificada Observación Separación observador/ observado. Predominantemente deducción (falsación de las hipótesis). Técnicas cuantitativas abiertas a lo cualitativo. Análisis por variables. Interacción investigador / investigado. Interpretación. Interacción observador/observado Inducción (el conocimiento emerge de la realidad estudiada). Técnicas cualitativas. Análisis por casos. 3.3. Tipo de Investigación El tipo de investigación a realizar posee un enfoque cualitativo de tipo hermenéutico, y por ende exhibe cuatro características principales: Empírica y orientada al campo: se sumerge en la Alcaldía de Chacao. Es enfática en lo observable: condiciones del Municipio, funcionalidad actual de las direcciones. Contiene observaciones directas de los informantes: trabajadores de la Alcaldía (Gerencias y Direcciones), realización de encuestas no intervencionistas y validación con el personal de la Alcaldía. Holística: Se encuentra contextualizada en tiempo (período actual) y espacio (Municipio Chacao), trabaja con todas las dependencias de la Alcaldía. Está orientada a un caso particular (eventos adversos de origen socionatural) y contempla las diferentes esferas del Desarrollo Sostenible para integrar la GIR a la Gestión Municipal. Interpretativa: El investigador está sujeto a la interacción dentro del medio que investigará (Alcaldía de Chacao). Empática: selección intencionalmente de actores (empleados y directores de todas las dependencias), el diseño es emergente y sujeto a ajustes. 116 Tal como sostiene Martínez (2006), los principios fundamentales de esta investigación, como toda investigación cualitativa, son: Recopilar toda la información necesaria y suficiente: teórica (conceptos, definiciones), teórico - práctica (experiencias de Gestión de riesgo local y municipal en países desarrollados y en desarrollo), teórico - funcional (información sobre funciones de la alcaldía, organigrama de responsabilidades en gestión de riesgo y análisis del deber ser para incluir la reducción del riesgo dentro de la gestión municipal de forma transversal) y práctica (resultado de encuestas realizadas a los trabajadores y validación por parte de las direcciones de la Alcaldía). Estructurar la información en un “todo” de forma coherente: estructuración de una estrategia para integrar la reducción del riesgo en la gestión municipal, basada en la triangulación de los resultados obtenidos en los III componentes encontrados. 3.4. Confiabilidad de La Investigación Cualitativa Para garantizar en lo posible la confiabilidad de los resultados en la investigación, se tomará en cuenta lo indicado por Castellano (2002) y Martínez (2006), quienes advierten sobre los principales riesgos de la utilización del enfoque estructural – sistémico, los cuales son: Exceso de variables para estudiar en un sistema lo vuelve inmanejable. Exceso de generalización de conceptos convierte el análisis en superficial. Exceso de analogías y homologías entre las ciencias sociales que se derivan de las ciencias naturales, puede crear desviaciones. Buscar teorías universales puede desvirtuar el enfoque sistémico. Tomando en cuenta estos riesgos y para que la investigación goce de mayor confiabilidad, se utilizarán algunos recursos indicados por Martínez (2006, 2008): 117 Utilización de categorías descriptivas lo más precisas posibles: los datos son realidades interpretadas, por ello es mejor que estén cercanos a la realidad (ir a la fuente, datos primarios y frescos siempre que sea posible). Se utilizaron datos actualizados del Municipio Chacao y se trabajó con informantes que trabajan actualmente en la Alcaldía e instituto de Protección Civil (Gerencias y Direcciones, tanto en la realización de las encuestas como en su validación), igualmente se trabajó con asesores técnicos que trabajaron en la Alcaldía recientemente. La información fue recabada de la forma más detallada posible: identificando día, hora, dependencias participantes, registro fotográfico y respaldo original de cada encuesta realizada, para captar la realidad de la mejor forma posible. Asistencia de funcionarios de la Dirección de Protección Civil y otros investigadores y expertos a la colecta de información (realización, análisis y validación de encuestas). Triangulación de datos: variedad de datos provenientes de diferente data, fuentes, estudios y países. Figura 3.1. Realización de encuestas a la Dirección de Ingeniería Municipal y Administración y servicios, con Asistencia del personal de Protección Civil y Ambiente. Febrero 2012. 118 Triangulación de investigadores: pertenecientes a distintas disciplinas de las ciencias. Adicionalmente la información obtenida, fue analizada y contrastada por diferentes investigadores asesores, expertos en urbanismo y gestión de riesgo, trabajadores y asesores de la Alcaldía. Triangulación de teorías: utilización de diferentes perspectivas para interpretar data (técnicas de correlación, clúster análisis, observación participativa, etc.). 3.5. Selección de Informantes Para el componente (II) del proyecto, se seleccionaros los informantes según el tipo de muestra no probabilística (no elegidos al azar), lo cual es común en el uso de la metodología cualitativa. Para definir el número de casos que formarán las muestras, se tomaron en cuenta la capacidad operativa de recolección, el entendimiento y la naturaleza del fenómeno (todas las dependencias que tenían injerencia directa o indirecta en la gestión de riesgo municipal). Se tomaron diferente tipo de muestras para los tres componentes de la investigación, las cuales se definen a continuación: Muestras diversas o de máxima variación: utilizadas cuando se busca mostrar distintas perspectivas y representar la complejidad del fenómeno, o bien, documentar diversidad para localizar diferencias y coincidencias, patrones y particularidades. Componente II: Encuestas a empleados de todas las gerencias de la Alcaldía. Muestras teóricas o conceptuales: Cuando el investigador necesita entender un concepto o teoría, puede revisar casos que le ayuden a tal comprensión, con atributos que contribuyen a desarrollar la teoría. Componente I: teoría de gestión de riesgo, conceptos y evaluación de casos exitosos de Gestión de Riesgo local o Municipal en Países Desarrollados o en Desarrollo. Muestra de expertos: usuales en estudios cualitativos para generar 119 hipótesis más precisas (individuos expertos). Componente III: Análisis de la Matriz de Gestión de riesgo en la Gestión Municipal, evaluada por un Ex director de la Alcaldía, un experto en Gestión Urbana y un experto en gestión de riesgo. 3.6. Consideraciones Éticas Antes de realizar las encuestas, se hizo del conocimiento de los participantes, lo siguiente: la participación es voluntaria (sin coacciones o incentivos para participar en el estudio), uso de la información puramente con fines académicos (sin usos comerciales), se fotografió a las personas que así lo aceptaban, los resultados brutos de las encuestas, fueron leídos a los participantes, para su validación. Figura 3.2. Realización de encuestas a la Dirección de Catastro y gestión social con asistencia del personal de Protección Civil y Ambiente. Febrero 2012. 3.7. Esquema Metodológico A continuación se hace la representación a través de la representación de cada componente en las Tablas 3.3 a 3.5. En cada una se puede observar la relación objetivo, sub-objetivo y metodología planteada. 120 Tabla 3.3. Metodología propuesta para lograr los objetivos 1 y 2. Objetivo Sub - objetivo Metodología 1 Inserción de la gestión de riesgo y su importancia dentro del Desarrollo Sostenible. Componente I: Investigación sobre el Modelo de Desarrollo Sostenible y la transversalidad de la Gestión de riesgo dentro de él (Capítulo I). Revisión teórica documental sobre la crisis de recursos naturales del planeta, el concepto, evolución del Desarrollo Sostenible, los eventos adversos y el desarrollo, el cambio climático como agravante y cómo se insertan los postulados de la gestión de riesgo, dentro de cada esfera de influencia del Desarrollo Sostenible. Componente I: Investigación del marco teórico en gestión de riesgo, definiciones en desarrollo y caminos recomendados para la toma de acciones de gestión de riesgo (Capítulo II). Revisión teórica documental sobre definiciones o “unidades nocionales” de gestión de riesgo, gestión local de riesgo, amenazas, vulnerabilidades, resiliencia, resistencia y conceptos afines, de diferentes autores, en diferentes contextos. Componente I: Investigación del marco teórico sobre la Sostenibilidad Urbana, evolución de ciudades sostenibles en el tiempo (Capítulo II). Revisión teórica documental sobre los conceptos de Sostenibilidad urbana, evolución del concepto en el tiempo y nivel de inserción de la gestión de riesgo o sus postulados dentro del mismo. 2 Inserción de la gestión de riesgo y su importancia dentro de la gestión urbana sostenible. Tabla 3.4. Metodología propuesta para lograr el Objetivo 3. Objetivo Sub - objetivo Metodología 3 Importancia del enfoque local o municipal para la inserción de riesgo ante desastres en las ciudades y sus principales lineamientos para contribuir a la Sostenibilidad Urbana. Componente I: Identificar experiencias exitosas de Gestión de riesgo local y municipal en Países desarrollados, Países en Desarrollo y en Venezuela y funciones de las Alcaldías para su logro (Capítulo IV). Revisión teórica documental sobre lineamientos teóricos y experiencias prácticas en Gestión de riesgo local y municipal en países Desarrollados, países en Desarrollo y en Venezuela. Componente I: Determinar las principales medidas de gestión de riesgo local y funciones de las alcaldías aplicables en Venezuela (Capítulo VI). Selección de las medidas exitosas y funciones de las alcaldías, aplicables en nuestro país y en el Municipio Chacao específicamente. Componentes II y III: Determinar actores, responsabilidades y qué tipo de información, procedimiento o protocolo debe formular el municipio para llevar a cabo las medidas exitosas (Capítulo V). Determinar por medida formulada, las Direcciones y Gerencia de la Alcaldía que deberían ser responsables de ejecutarla y qué metodologías, procedimientos o protocolos deberían implementar. 121 Tabla 3.5. Metodología propuesta para lograr el Objetivo 4. Objetivo Sub - objetivo Metodología 4 Estrategia para integrar el riesgo ante desastres de forma transversal, como insumo para lograr la sostenibilidad de los municipios (caso Municipio Chacao). Investigación sobre el Municipio Chacao, características generales físicas, sociales, económicas y culturales (Capítulo V). Revisión teórica documental y proveniente de la División de Protección Civil del IPCA, sobre el Municipio Chacao, características, amenazas y vulnerabilidades. Investigación sobre organigrama del municipio Chacao, IPCA y demás institutos adscritos, funciones, objetivos y responsabilidades (Capítulo V). Revisión del manual actualizado de cargos, funciones y responsabilidades de la Alcaldía de Chacao y el IPCA. Componente II: Ubicación de divisiones y cargos que tienen responsabilidad asociada al riesgo, elaboración de Matriz de Gestión de Riesgo y Gestión Municipal. Entrevistas con personas claves ubicadas dentro de la Alcaldía (al menos 1 representante de cada gerencia), interpretación, validación de estos resultados con el personal encuestado y directores, e incorporación de sus observaciones (Capítulo V). Construcción de la Matriz: funciones de cada cargo en relación al riesgo tipo de relación, énfasis de cada gerencia en reducción de riesgo, preparación o atención, elaboración de preguntas para funcionarios de la Alcaldía. Realización de entrevistas a todas las gerencias de la Alcaldía, interpretación de resultados, validación y elaboración de lineamientos para integrar el riesgo en la gestión municipal a partir de estos resultados. Componente III: Realización de análisis teórico de la Matriz de Gestión de Riesgo y Gestión Municipal, para establecer el “deber ser” para integrar transversalmente del riesgo en la gestión municipal (Capítulo V). Análisis de cada gerencia para determinar qué debe hacer, cómo lo debe hacer, sus requerimientos (capacitación y herramientas) y como IPCA apoyaría la tarea. Este análisis se realizó con expertos en gestión de riesgo, sostenibilidad urbana y funcionarios de la Alcaldía de Chacao. Elaboración de Estrategia para integrar la reducción del Riesgo en la gestión Municipal de Chacao, definición de pasos a seguir y de formas de hacerla replicable. Elaboración de Estrategia para Chacao, incorporando los componentes I, II y III. Generalización de esta estrategia y su metodología, para poder hacerla replicable a cualquier Alcaldía. Ampliando el objetivo 4, los componentes II y III para la formulación de la Estrategia para integrar el Riesgo en la Gestión municipal, se llamaron “Componente Práctico” y el componente I se llamó “Componente Teórico”. El Componente Teórico (Capítulos II y IV) está integrado por los conceptos de 122 gestión de riesgo y Ciudad Sostenible, la determinación de los objetivos de una Ciudad Sostenible y la relación entre la reducción del riesgo, la gestión municipal y los objetivos de la Ciudad Sostenible. Figura 3.3. Análisis gráfico del Componente Teórico de la Tesis (Capítulos II y IV). Fuente: elaboración propia. Una vez investigada la teoría y las experiencias previas para la gestión Municipal del riesgo, se adoptó la siguiente metodología para el Componente Práctico de la estrategia que se desea formular: 1. Comprensión de la estructura organizativa – funcional del Municipio: partiendo del Manual actualizado de Cargos de la Alcaldía, se obtuvo la descripción de las responsabilidades de cada cargo, para las Direcciones Ejecutivas, Direcciones Secundarias y Gerencias asociadas. 2. Relación de cada cargo con la gestión de riesgo: para cada cargo específico, entendiendo sus responsabilidades, se identificó si la relación entre sus tareas es directa (explícita) o indirecta (implícita) con la Gestión 123 de Riesgo, de la siguiente manera: o Relación explícita o directa con le Gestión de riesgo: cargos o gerencias que se dedican primordialmente a identificación del riesgo, evaluación, inspección o elaboración de proyectos, obras, licitaciones, planificación urbana, reducción del riesgo, formación y educación del personal, seguridad integral, formulación de ordenanzas municipales y atención de emergencias, entre otras tareas. En este caso el énfasis es en la Identificación y reducción del riesgo. (Ver Figura 3.4). o Relación implícita o indirecta con la gestión de riesgo: cargos o gerencias cuyas tareas primordiales apoyan a mejorar factores que crean condiciones de riesgo, como asesoría legal, interpretación de normas, administración, pagos y tesorería, servicios generales, compras y contratos, sistemas computarizados de soporte o tecnología de la información, atención al ciudadano, archivo e información, áreas verdes, justicia municipal, manejo de conflictos y cultura entre otras áreas. El énfasis igualmente se encuentra en los factores subyacentes que conducen a la construcción futuro del riesgo. (Ver Figura 3.4). 3. Identificación y extracción de las responsabilidades en cada cargo que tienen que ver con el riesgo (con énfasis en la reducción de riesgo). 4. Aspectos de sostenibilidad y gestión de riesgo: para cada cargo específico, entendiendo sus responsabilidades y su tipo de relación con la Gestión de Riesgo, se identificó si esta relación tiene que ver con la identificación o reducción del riesgo (prioritariamente), o con la preparación, respuesta o transferencia del riesgo (de forma secundaria) y que esfera de la sostenibilidad involucra (social, económica, técnica, institucional y ambiental). 5. Preguntas de diagnóstico para cada cargo: entendiendo todo lo anterior, se formularon preguntas para diagnosticar en cada cargo, cómo se operacionaliza la Gestión de Riesgo, censar el nivel de compromiso hacia la 124 Gestión de Riesgo, el grado de relación que existe entre dependencias y el enfoque en prevención y mitigación principalmente. Figura 3.4. Relaciones de las Direcciones secundarias con la Gestión de riesgo (azul: Relación explícita y violeta: relación implícita). 6. Realización de Matriz de Gestión de Riesgo y Gestión Municipal, compuesta por los puntos del 1 al 5. 7. Realización de encuestas durante los meses de Febrero y Marzo de 2012 para aplicar las preguntas de diagnóstico a todas gerencias de Alcaldía. 8. Procesamiento de los resultados de las encuestas. 9. Presentación de resultados de encuestas a los directores de la Alcaldía de Chacao, Directores de Protección Civil y Presidencia del IPCA el día 15 de Mayo de 2012. 125 10. Incorporación de sugerencias y opiniones de los directores en torno a los resultados. 11. Formulación de las primeras líneas o acciones de la Estrategia para Integrar el Riesgo de forma transversal dentro de la gestión municipal de Chacao. Básicamente, este componente práctico de la Estrategia, se construyó de acuerdo al siguiente gráfico resumen: Figura 3.5 Esquema metodológico del componente práctico para la formulación de la estrategia (Capítulo 5). La Matriz de Gestión de Riesgo en la Gestión Municipal fue el elemento principal para la formulación de las encuestas, comprender el funcionamiento de la alcaldía y el primer paso para formular acciones que integren transversalmente el riesgo en la Gestión Municipal. La Matriz contiene para cada gerencia de la Alcaldía (columnas), los siguientes 126 aspectos: responsabilidades en Gestión de Riesgo (Extraídas de las responsabilidades de cada cargo), relación explícita o implícita con la Gestión de Riesgo, preguntas para los funcionarios, elementos medibles, finalidad de las preguntas, elemento de la sostenibilidad (Social – Institucional, Económico, Técnico – Institucional y Ambiental – Institucional) y énfasis en el área de prevención, mitigación, preparación o atención. La Matriz completa se incluye en el Anexo “A” de la tesis, sin embargo la Figura 3.6 muestra un extracto de la misma. Figura 3.6 Extracto de la Matriz de Gestión de Riesgo en la Gestión Municipal. La Matriz analiza las seis Direcciones ejecutivas o 100% (Gestión Interna, Seguridad Integral, gestión Urbana, Gestión Social, Administración Tributaria y Gestión Cultural). En el segundo nivel, se analizaron dieciocho direcciones secundarias (75%), entre las cuales se encuentran todas las direcciones que poseen mayor injerencia (explícita) en la prevención y mitigación de riesgo, tales como Seguridad Interna, CISE 171, OLPU, Ingeniería Municipal, Catastro, Obras públicas y servicios, educación, desarrollo social, recursos humanos, Dirección Administración Tributaria, Dirección de Gestión Cultural y consultoría jurídica. de 127 Tabla 3.6. Relevancia de las Direcciones secundarias asistentes a las encuestas. Dirección Ejecutiva Dirección Secundaria Relación explícita o implícita con la Gestión de Riesgo Gestión Interna Consultoría Jurídica 100% Implícita Recursos Humanos 50% explícita (captación y educación) / 50% implícita (compensación y beneficios) Administración y servicios 100% Implícita Tecnología Información 100% Implícita Seguridad Integral de la Seguridad Interna 100% explícita CISE 171 100% explícita OLPU 100% explícita Ingeniería Municipal 83,3% explícita (inspección y fiscalización, desarrollo urbano, revisión y consulta, legal, tecnología y seguimiento)/ 16,6% implícita (administración, archivo e información) Catastro 60% explícita (aspectos físicos, jurídicos y SIG) / 40% implícita (aspectos valorativos, archivo y atención al público) Obras Públicas y Servicios 75% explícita (licitaciones, grandes obras, planoteca, sectores populares e infraestructura) / 25% implícita (administración y ambiente) Educación 100% explícita Desarrollo Social 100% explícita Justicia Municipal 100% Implícita Atención al ciudadano 100% Implícita Apoyo al capital social 100% Implícita Administración Tributaria Registro, auditoría, fiscalización, inmuebles y act. Temporales, legal, cobranzas y actividades permanentes. 100% Implícita Gestión Cultural Fundación y centro cultural Chacao. 100% Implícita Gestión Urbana Gestión social 128 Las Direcciones secundarias de la Alcaldía que no fueron analizadas, no tenían una relación fácil de determinar con la gestión o reducción del riesgo, sin embargo algunas de ellas, se sustituyen con gerencias que si fueron encuestadas y se encargan en parte de sus responsabilidades. Estas dependencias son las siguientes: I. A. Mercado Municipal: al momento no se ha determinado su tipo de relación para los objetivos del proyecto. Policía e I.A. Tránsito: ya que se analizaron en conjunto como el CISE 171. IPCA: se debe analizar aparte, como un organismo dedicado a la Gestión de Riesgo y al Ambiente, para él, se levantó una matriz teórica, pero su análisis e incorporación dentro de la estrategia, se propone dentro de un futuro proyecto de investigación. Fundación Orquesta Sinfónica Juvenil de Chacao (FOSJCH): al momento no se ha determinado su tipo de relación para los objetivos del proyecto. Consejo Municipal de Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes (CMDNA): se incluyeron preguntas en este sentido para la gerencia de Atención a la comunidad, perteneciente a la Dirección de Justicia Municipal, Dirección Ejecutiva de Gestión Social. Fundación Centro Eugenio Mendoza (FCEM): la cual presta servicios de desarrollo empresarial al sector de la microempresa (empresarios populares, nuevos emprendedores y cooperativas). al momento no se ha determinado su tipo de relación para los objetivos del proyecto. Institutos Municipales de Cooperación y Atención a la Salud (IMCAS): se incluyeron preguntas en este sentido para el CISE 171. En el tercer nivel, con respecto a las dieciocho direcciones secundarias, se analizaron dentro de la Matriz, 53 gerencias adscritas a cada una (91%). Dentro de este grupo, se encuentran las gerencias más importantes o con mayor influencia (explícita o implícita de la alcaldía) en la gestión de riesgo. Como se puede observar de la mayoría de las gerencias de la Alcaldía, sólo se 129 exceptuaron del análisis 4 gerencias, cuyas funciones o responsabilidades no tienen una relación conocida o determinada con gestión de riesgo del municipio. Estas gerencias fueron: Relaciones laborales (Dirección de Recursos Humanos, Dirección ejecutiva de Gestión Interna): ejecuta nóminas de pago, movimientos de personal, prestaciones sociales, cláusulas socioeconómicas de las convenciones colectivas, etc. Planificación y control de gestión (Dirección de Recursos Humanos, Dirección ejecutiva de Gestión Interna): formula el presupuesto de gastos de R. H., suministro de materiales, informes de gestión, gastos de personal, etc. Administración y servicios (Dirección de Educación, Dirección Ejecutiva de Gestión Social): sus funciones en relación a la GIR, se solapan con las funciones de la Dirección de Administración y Servicios, aplicadas a la Dirección de Educación. Registro Civil Municipal (Dirección de Educación, Dirección Ejecutiva de Gestión Social): coordina, corrige, verifica y registra las solicitudes de nacimientos, matrimonios, defunciones, certificados de concubinato, viudez, adopciones, inquisición o impugnación de paternidad. 9% Gerencias analizadas 91% Gerencias cuya relación con la GIR no se ha establecido Figura 3.7. Gerencias de la Alcaldía incluidas en el análisis. 130 El componente II, incluyó la realización de las encuestas para las 53 gerencias analizadas en la Matriz, se realizó la convocatoria vía telefónica y correo electrónico desde la Dirección de Protección Civil del IPCA, durante el mes de Enero y parte de Febrero del año 2012. La convocatoria invitaba al menos a un participante por gerencia. Figura 3.8. Realización de encuestas para las diferentes Gerencias de la Alcaldía de Chacao. Fotografías tomadas en cuatro sesiones diferentes. Después de realizadas las encuestas, se observó que de las 57 gerencias totales, 64,9% asistieron (entre ellas las que poseen la mayor relevancia para el estudio), 28,1% no asistieron a la convocatoria y para el 7% de las gerencias, la encuesta no se aplicó pues su relación con la gestión de riesgo no se encuentra determinada. Esto se puede apreciar en el siguiente gráfico. Esto quiere decir que de las 53 gerencias para las cuales la encuesta fue diseñada, asistieron un 69,8% y no pudieron asistir un 30,2%. Para las gerencias que no pudieron asistir a la convocatoria de la encuesta, se realizó posteriormente una convocatoria telefónica o vía correo electrónico, pero no se obtuvo respuesta. 131 Gerencias asistentes 64,9% Gerencias faltantes 28,1% Gerencias N/A 7% Figura 3.9. Universo encuestado, gerencias asistentes y faltantes. Después de realizadas las encuestas y analizados los resultados, se realizó una segunda convocatoria general para los directores de todas las gerencias encuestadas. La convocatoria se hizo a través de la Dirección de Protección Civil del IPCA, para el día martes 15 de Mayo, en la Quinta Bella Vista del IPCA en el Municipio Chacao. Figura 3.10. Taller de Validación de encuestas. Fecha: 15 de Mayo de 2012. En este taller se presentaron los resultados anteriores de las encuestas realizadas y se consultó la opinión de los Directores sobre estos resultados. Las Direcciones asistentes (53%) fueron las siguientes: Asesoría Legal, Cultura, Ing. Municipal, Catastro, Obras Públicas y Servicios, Justicia Municipal, Oficina Local de Planeamiento Urbano (OLPU), Consultoría Jurídica, CISE y Educación. 132 En el taller de Validación, se tuvo una asistencia de las direcciones de mayor relevancia para el estudio. Las Direcciones faltantes fueron: Recursos Humanos, Seguridad Interna, Administración y Servicios, Tecnología de la Información, Desarrollo Social, Atención al Ciudadano, Deportes y Dirección de Administración Tributaria. 47% Direcciones asistentes 53% Direcciones faltantes Figura 3.11. Validación de las encuestas, Direcciones asistentes y faltantes. La respuesta del personal de la Alcaldía de Chacao ante las encuestas y la importancia de la reducción de riesgo en el Municipio, fue excelente, hubo disposición y mucha voluntad para asistir a las encuestas, responder las preguntas con gran nivel de detalle, formular preguntas al investigador sobre la encuesta, asistir a la validación y emitir observaciones. De forma general todos los encuestados emitieron su agradecimiento tanto al investigador como a la Dirección de Protección Civil y Ambiente, por hacerlos partícipes de este proyecto y muchos sostuvieron que descubrieron dentro de sus responsabilidades del día a día, tareas relacionadas con la gestión de riesgo. Se recibieron respuestas muy positivas después del taller de Validación, sobre nuevas ideas de la dirección de Asesoría Legal, justicia Municipal y OLPU, para incorporar la gestión de riesgo dentro de sus procesos. 133 Figura 3.12. Dos respuestas recibidas después de la validación, desde el Departamento de Justicia Municipal y OLPU. Se le solicitó al personal que asistió a la validación de resultados, que indicara lo siguiente: Dirección y gerencia a la que pertenece, ¿Está de acuerdo con los resultados de su Dirección / Gerencia mostrados en la presentación de hoy?, ¿Por qué?, ¿Desea agregar algo más a estos resultados? Referente a la última pregunta, dentro de los resultados del componente II, se incorporaron los comentarios que los Directores de Ingeniería Municipal, Justicia Municipal, OLPU y Consultoría Jurídica compartieron por escrito el día de la validación, referente a los resultados. El componente III de la estrategia, es teórico y práctico, es decir, una vez estudiada la teoría y levantada la información para la Matriz, se realizó paralelamente un análisis detallado del “deber ser” en cada cargo de la Alcaldía, con un profesor 134 especialista en gestión de riesgo, un profesor especialista en planificación urbana y un asesor interno de la Alcaldía. Para cada gerencia de la Alcaldía, se analizaron los siguientes aspectos: ¿Qué debe hacer esta Gerencia para integrar la GIR dentro de sus tareas?, ¿Por qué lo debe hacer?, ¿Cómo lo debería hacer?, ¿Cuáles capacidades y herramientas necesita?, Observaciones y recomendaciones y ¿Cómo el IPCA facilitaría o apoyaría a esta tarea? El objetivo de este componente, es generar el “deber ser” de la reducción del riesgo en el municipio, contrastar esta información con los resultados de las encuestas y con el componente teórico y utilizar estos resultados para formular una estrategia integral de gestión de riesgo del municipio. Un extracto de este componente se muestra a continuación. Figura 3.13. Extracto de la revisión teórica de la matriz de gestión de riesgo y gestión municipal (componente III). En este componente se analizó la misma cantidad de Direcciones Principales (100%), Direcciones Secundarias (75%) y Gerencias (91%) que fueron analizadas en la Matriz de Gestión de Riesgo y Gestión Municipal de Chacao. 135 La formulación completa de la estrategia incluye el componente teórico y de investigación (componente I, Ver capítulos 2 y 4), la Matriz de Gestión de Riesgo y Gestión Municipal (Componente práctico, capítulo 5) y la Matriz del “Deber Ser”, realizada con profesionales expertos en Gestión de riesgo y funcionarios de la Alcaldía de Chacao (Componente III, capítulo 5). Integrando los tres componentes en la metodología para la realización de la estrategia, el gráfico tendría la siguiente forma: Figura 3.14 Esquema metodológico para la formulación de la estrategia (componentes I, II y III). Después de haber culminado los componentes I, II y III, se construyó primero el modelo teórico de gestión de riesgo de desastres dentro de la gestión municipal, el cual se aplica a cualquier Alcaldía y sólo toma en cuenta la revisión teórica de 136 Desarrollo Sostenible y gestión de riesgo (Capítulos I y II) y las experiencias de gestión de riesgo local revisadas en diferentes países (Capítulo IV). En este modelo, se reflejan las tareas esenciales para que las direcciones generales de cualquier Alcaldía, integren de forma transversal la gestión de riesgo dentro de sus tareas, esto se puede observar a detalle en el Capítulo VI. Finalmente, también en el Capítulo VI, se presenta la estrategia para integrar la reducción de riesgo en la gestión municipal particularizada para el caso del Municipio Chacao y se sintetiza toda la metodología seguida desde el comienzo del proyecto, para poder replicarlo en cualquier alcaldía a nivel nacional. 3.8. Conclusiones del Capítulo Para poder estudiar de forma integral y profunda una temática compleja, que involucra fenómenos humanos y un conjunto de problemas relacionados entre sí tales como son la gestión municipal para el logro sostenibilidad urbana, la gestión de riesgo ante desastres y el desarrollo sostenible, se debe emplear un enfoque cualitativo que no parta de variables preconcebidas, que sea flexible y defina la problemática a través del curso de la investigación. El enfoque estructural – sistémico tratará de descubrir los componentes que configuran las relaciones lógicas entre la Gestión de Riesgo de desastres, el Desarrollo Sostenible, los modelos de desarrollo local, los instrumentos legales y las ciudades Venezolanas, buscará integrar las dinámicas entre las partes y el todo y viceversa. Recopilará toda la información necesaria y suficiente y la estructurará dentro de un todo coherente. Las técnicas matemáticas han dado buenos resultados cuando se cumplen dos parámetros: cuando el objeto de estudio es un ente mayormente estático y cuando este objeto puede fraccionarse en partes que no tienen mayor interacción las unas con las otras. En el caso de nuestra investigación, los fenómenos estudiados son interpretativos, dinámicos e interactúan entre las partes y el todo y viceversa. 137 Si bien los investigadores afirman que en ninguna investigación se consigue una “verdad absoluta”, se utilizaron recursos como categorías descriptivas precisas, datos actualizados y de fuentes primarias, recolección de información detallada, asistencia de funcionarios municipales y expertos asesores a la colecta y validación de información y triangulación de datos, teorías e investigadores para garantizar la confiabilidad de la investigación. En refuerzo del punto anterior, los informantes para este caso no fueron elegidos al azar, sino tomando en cuenta la naturaleza del fenómeno, la estructura municipal y la capacidad operativa de recolección, para explorar la riqueza del fenómeno y obtener una gama amplia de resultados, se tomaron muestras de máxima variación (empleados de todas las gerencias de la Alcaldía), muestras teóricas o conceptuales y muestras de expertos en reducción de riesgo, sostenibilidad urbana y gestión municipal. El análisis funcional de la estructura municipal de Chacao, del cual partió la Matriz de Gestión de Riesgo en la Gestión Municipal, fue exhaustivo, se tomaron en cuenta todas las direcciones Ejecutivas y la mayoría de las Direcciones Secundarias (75%) y Gerencias (91%), las direcciones secundarias y gerencias que no fueron tomadas en cuenta en esta análisis, o no tenían establecida una relación con la gestión de riesgo (caso del Mercado Municipal, Sistema de Orquestas y Fundación Eugenio Mendoza), o sus responsabilidades estaban dentro de otras gerencias incluidas en el análisis (caso Institutos Municipales de salud, Consejo del niño y policía de tránsito). Por lo tanto la Matriz realizada incluye a la Alcaldía en su totalidad, esto se aplica también a la Matriz del deber ser de la Gestión de Riesgo en la Gestión Municipal (Componente III). Para la realización de las encuestas, se tuvo una masiva concurrencia a la convocatoria formal establecida a través del IPCA Chacao, estuvo presentes el 100% de las Direcciones Ejecutivas, asistieron el 94,4% de las Direcciones Secundarias y el 69,8% de las gerencias, lo cual asegura que los resultados obtenidos muestran de forma representativa la naturaleza del fenómeno estudiado. A todas las sesiones de 138 encuestas asistió además del investigador, el personal de la Dirección de Protección Civil del IPCA. La respuesta de los funcionarios de la Alcaldía cuando se les fue aplicada la encuesta, fue excelente, hubo gran disposición para responder las preguntas, incluir comentarios adicionales, mostrar curiosidad e interés y algunos funcionarios incluyeron ideas propias para mejorar la gestión de riesgo en sus puestos de trabajo. En cuanto a la validación de los resultados de las encuestas, asistieron el 53% de las direcciones analizadas, entre ellas las de mayor relevancia y relación con la gestión de riesgo. La respuesta del personal asistente a la validación, fue igualmente excelente, los funcionarios agradecieron conocer y validar los resultados, emitieron comentarios constructivos adicionales para mejorar la gestión de riesgo dentro de sus puestos de trabajo, tanto en el momento de la validación, como posteriormente por correo electrónico, lo cual enriquece los resultados de la investigación. Al taller de validación de resultados asistió además del investigador, el personal de la Dirección de Protección Civil del IPCA que cooperó durante la aplicación de las encuestas y asesores expertos en Gestión Municipal (MSc. Geógrafo Luisa Páez, asesor actual y ex Directora de Gestión Ambiental del IPCA), en Gestión de Riesgo (Doctores Ing. Alejandro Liñayo y Geógrafo Virginia Jiménez) y en Gestión Urbana Sostenible (Doctora Arq. Rosa María Chacón). En la figura 3.15, se muestra el esquema general de la metodología, en el cual se parte por un lado de los componentes I, II y III de investigación y por otro lado la reducción de riesgo dentro de los objetivos de la ciudad sostenible. Estos dos elementos confluyen en la estructura funcional genérica de la Alcaldía y partiendo de este Modelo teórico, se particulariza la estrategia para el Municipio Chacao, incluyendo las funciones de las dependencias, la comunicación entre ellas, el apoyo del IPCA y la metodología para hacer replicable al proyecto. 139 Figura 3.15. Esquema Metodológico gráfico para la formulación de la estrategia (componentes I, II y III). De esta forma se garantiza un nivel amplio de profundidad, innovación y confiabilidad de la presente investigación, a través de una metodología cualitativa e integral que parte de tres pilares fundamentales: investigación teórica (conceptos y experiencias aplicadas), análisis funcional de la estructura Municipal de Chacao (Matriz de Gestión de riesgo en la Gestión Municipal, aplicación de encuestas y validación de las mismas) y análisis teórico de la estructura Municipal de Chacao (Matriz del deber ser integrando la gestión de riesgo en la Gestión Municipal). En concreto se propone un modelo integral estratégico para la institucionalización de la reducción de riesgo municipal, ya que parte de la misión y visión de la alcaldía, direcciones y gerencias, identifica continua y dinámicamente las funciones, estrategias y tácticas de cada dirección y gerencia (incluyéndolas a todas) y la forma en la que ellas interactuarán o su direccionamiento. 140 CAPÍTULO IV EXPERIENCIAS EN GESTIÓN LOCAL DE RIESGO En este capítulo se analizan las experiencias prácticas consideradas exitosas en gestión local de riesgo, que han llevado a cabo países desarrollados y en vías de desarrollo. El objetivo de esta sección de la investigación es, tomando como referencia el Capítulo II, completar el análisis del Componente I, conociendo otras experiencias exitosas de gestión de riesgo, para visualizar una estrategia que oriente la gestión de riesgo en la gestión Municipal. En la Tabla 4.1, se presenta un listado de los estudios más destacados que fueron revisados para completar el Componente I de la Estrategia. Tabla 4.1. Estudios revisados sobre experiencias de Gestión local de riesgo. Estudio revisado, autores y año Experiencia de Países Desarrollados / Países en Desarrollo (localización) Climate Resilient Cities; Reducing Vulnerabilities to climate Change Impacts and Strengthening Disaster Risk Management in East Asian Cities. World Bank and International Strategy for Disaster Reduction (2008). Ciudades en países Desarrollados (New York y Seattle, Estados Unidos, Singapur, Venecia, Italia y países en Desarrollo (Makati y Darupan, Filipinas, Thua Thien Hue y Nam Dinh, Vietnam y Bogotá, Colombia). Lecciones aprendidas en la Gestión Local de Riesgo, hacia una sistematización de experiencias. Programa Regional de Prevención de Desastres, experiencias pilotos en El Salvador y Guatemala (Agosto 2002 – abril 2003). Oficina de Pastoral Social, área de gestión de riesgo. Lic. Carlos Alfredo Puac Álvarez (2003). Ciudades en países en Desarrollo (Salvador y Guatemala). Iniciativas de Reducción de Riesgo a Desastres en Centroamérica y República Dominicana: una revisión de Recientes Desarrollos 1997 – 2002. Allan Lavell, CEPREDENAC y EIRD, (2002). Ciudades en países en Desarrollo (Centroamérica y República Dominicana). 141 Tabla 4.1. Estudios más destacados revisados sobre experiencias de Gestión local de riesgo (continuación). Estudio o Revisado y año Experiencia Desarrollados Desarrollo Políticas públicas para la reducción de la Vulnerabilidad frente a los Desastres Naturales y Socio Naturales. José Enrique Vargas, UN División de Medio Ambiente y Asentamientos humanos y CEPAL (2002). Dirigidas tanto a ciudades de países Desarrollados como en Desarrollo, pero mayormente orientadas hacia los últimos. Gestión de Riesgos Ambientales Urbanos. Allan Lavell, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales y La Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres en América Latina – LA RED (1999). Dirigidas tanto a ciudades de países Desarrollados como en Desarrollo, pero mayormente orientadas hacia los últimos. La gestión local del riesgo. Nociones y precisiones en torno al concepto y la práctica. Programa Regional para la Gestión del Riesgo en América Central – CEPREDENAC – PNUD. Allan Lavell, Elizabeth Mansilla, David Smith, Alice Brenes, Luis Romano, Horacio Somarriba, Luis Gamarra y Federico Armien (2003). Dirigidas tanto a ciudades de países Desarrollados como en Desarrollo, pero mayormente orientadas hacia los últimos. Gestión de Riesgo de Desastres por comunidades y Gobiernos Locales. Banco Interamericano de Desarrollo, Serie de estudios diálogo regional de política, Red de Desastres Naturales. Bollín Ch., Cárdenas C., Hahn H. y Vatsa K. (2003). Dirigidas a países en Desarrollo como Colombia, Guatemala, Filipinas, Nicaragua y Bolivia y países Desarrollados como Suiza. Capitales Andinas, catálogo de instrumentos en gestión municipal para la reducción de Riesgos y preparativos ante emergencias. Documento Regional. PNUD. (2007). Dirigidas a ciudades en países en Desarrollo como Bogotá, Colombia, Caracas, Venezuela, La Paz, Bolivia, Lima, Perú y Quito, Ecuador. Capitales Andinas 2007, catálogo de instrumentos en gestión municipal para la reducción de Riesgos y preparativos ante emergencias. Lima Perú. Publicación del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), realizada en el marco del proyecto “Fortalecimiento Regional en Reducción de Riesgos en Ciudades Mayores de la Comunidad Andina”. Políticas e instrumentos específicos para mejorar la gestión de riesgo en urbanismos no planificados, zonas vulnerables y de pocos recursos de Lima. Sato J.M. y Kumagai Y. (1996). Kobe: ¿un desastre no anunciado? Publicación de la Red de Estudios Sociales en prevención de Desastres en América Latina (LA RED), Revista Desastres y Sociedad, Enero – Junio 1996, Nro. 6, Año 4. Políticas en el área social, económica y física, tomadas por el Gobierno central y local de Japón (País Desarrollado) y la municipalidad de Kobe a raíz del terremoto de 1995. Gutiérrez O., Illanes V. y Villalba G. (2005). Kobe: ejemplo paradigmático de reconstrucción de ciudad y planificación de contención de desastres. Escuela de Arquitectura de la Pontificia Universidad Católica, de Chile, primer semestre 2005. Fleischhauer M., Greiving S. y Wanczura S. (2007). Planificación territorial para la gestión de riesgos en Europa. Boletín de la A.G.E. N° 45, pp 49 - 78. Universidad de Dortmund, Alemania. de / Países Países en Políticas de planificación general para ocho países Europeos (Finlandia, Alemania, Italia, España, Polonia, Reino Unido, Francia y Grecia), países Desarrollados y en vías de Desarrollo. 142 Tabla 4.1. Estudios más destacados revisados sobre experiencias de Gestión local de riesgo (continuación). Estudio o Revisado y año Planificación y Gestión para la Reducción de Riesgos Ambientales en Municipios Urbanos. Caso Municipio Chacao, Informe Final, Módulos I y II: Auditoría de Vulnerabilidad (2007). Centro de Estudios Integrales del Ambiente CENAMB – UCV, elaborado en coordinación con el IPCA y con los geógrafos Delgado J. y Kaplún P. Experiencia de Países Desarrollados / Países en Desarrollo Clasifica algunas zonas urbanas o sectores socioculturales similares dentro de Chacao, identifica los principales sistemas vitales, como suministro de agua, electricidad, comunicaciones y aguas servidas del Municipio Chacao. 4.1. Prácticas de Gestión Local de Riesgo A continuación se muestran, por estudio, las conclusiones de la revisión teórica documental sobre lineamientos y experiencias prácticas en Gestión local de riesgo. 4.1.1. Ciudades Resilientes: Reducción de la vulnerabilidad ante el cambio climático en ciudades del Sureste Asiático Según ISDR 2008, existen varias opciones generales para la construcción de ciudades resilientes: una de ellas a través de prácticas para reducir las emisiones de gases efecto invernadero (eficiencia energética, combustibles no fósiles, transporte eficiente, reciclaje de residuos y gestión de las aguas). La segunda es a través de medidas de adaptación para preparar y controlar las condiciones que el clima ha empeorado (una ciudad que actualiza, conoce y entiende sus amenazas potenciales, se informa sobre las medidas de preparación y planifica su presente y futuro para prevenir y mitigar). Las ciudades del mundo en desarrollo absorberán el 95% del crecimiento urbano. Por ello es muy importante establecer a nivel nacional y regional, una estrategia que permita la adaptación desde el nivel local, al cambio climático y a los eventos adversos de origen natural. Partiendo de allá se establecerán prácticas 143 holísticas y no sectoriales que involucren al cambio climático y a los eventos naturales. Las políticas y responsabilidades no deben recaer sobre un solo sector del gobierno, sino ser transversales a todos los sectores públicos y privados, incluyendo también a la academia. Para cumplir los objetivos estratégicos más importantes del Marco de Acción de Hyogo, el estudio del ISDR 2008, propone los siguientes indicadores generales en la Tabla 4.2. Tabla 4.2. Indicadores Generales propuestos para cumplir el Marco de Acción de Hyogo. Fuente: interpretación tomada de ISDR 2008. Objetivo Marco de Acción Hyogo Indicadores propuestos Efectiva integración de la gestión de riesgo de desastres dentro de las políticas de Desarrollo sostenible y planificación a todo nivel, con énfasis en reducción de la vulnerabilidad. Planes de desarrollo nacionales y locales dirigidos a la reducción del riesgo. Planes y programas urbanos que contengan: (a) estrategias de reducción de pobreza, (b) planes y estrategias de adaptación al cambio climático, (c) programas de asistencia que incluyan elementos de reducción de riesgo. Desarrollo y fortalecimiento de las instituciones, mecanismos y capacidades a todo nivel (incluyendo la comunidad), lo cual aumentará la resiliencia. Marco de políticas públicas para la reducción del riesgo que incluyen planes y actividades para todos los niveles. Plataforma multisectorial para la reducción del riesgo. Recursos suficientes y disponibles para las actividades de reducción de riesgo planeadas. Incorporación sistemática de los enfoques de reducción de riesgo al diseño e implementación de los planes de emergencia, respuesta y recuperación. Reducción del riesgo incluida en los planes de emergencia, respuesta y rehabilitación. Estudios post desastre que recojan e incorporen las lecciones aprendidas de reducción de riesgo en los planes de recuperación, prevención, mitigación y preparación. En complemento a la información anterior, para atacar las cinco prioridades establecidas en el Marco de Acción de Hyogo, el estudio del ISDR 2008, propone los siguientes indicadores específicos para cumplir las prioridades del Marco de acción. Esto se puede observar a continuación en la Tabla 4.3. 144 Tabla 4.3. Indicadores propuestos para cumplir las prioridades del Marco de Acción de Hyogo. Fuente: interpretación tomada de ISDR 2008. Prioridades Marco Acción Hyogo de Indicadores propuestos Asegurar que la reducción del riesgo sea una prioridad nacional y local, con bases institucionales fuertes para su implementación. Marco institucional y legal para la reducción del riesgo, con responsabilidades descentralizadas y capacidades a todo nivel. Recursos adecuados para implementar medidas de reducción del riesgo en todos los niveles administrativos. Participación de la comunidad y (delegación de autoridades y recursos al nivel local). Plataforma nacional para la reducción del riesgo. Identificación, evaluación y monitoreo del riesgo a desastres y sistemas de alerta temprana. Información nacional y local de evaluación de riesgo y vulnerabilidad disponibles. Sistemas para monitorear, organizar y compartir data en relación a amenazas y vulnerabilidades. Sistemas de alerta temprana funcionando para eventos de mayor magnitud o repetición, al alcance de las comunidades. Los estudios de riesgo toman en cuenta los riesgos compartidos entre naciones, cooperación entre países. Utilización del conocimiento, innovación y educación para construir una cultura de seguridad y resiliencia a todo nivel. Información relevante de desastres disponible y accesible. Reducción de riesgo en el currículo escolar, material educativo y formación a todo nivel. Desarrollo de métodos de investigación y herramientas como evaluación de riesgos múltiples y análisis costo – beneficio. Estrategia nacional para generar una cultura de seguridad y resiliencia, al alcance de las comunidades urbanas y rurales. Reducción de los factores subyacentes del riesgo. La reducción del riesgo es un objetivo integral y transversal en las políticas ambientales y de adaptación al cambio climático. Los planes de desarrollo social incluyen la reducción de la vulnerabilidad. Los planes productivos sectoriales tienen medidas implícitas para reducir la vulnerabilidad de las actividades económicas. La planificación de la ciudad incorpora la reducción del riesgo. Las medidas de reducción de riesgo se encuentran incorporadas en los procesos de rehabilitación post desastre. Existen procedimientos para la evaluación de impactos por desastres (proyectos, infraestructura). Fortalecimiento de la preparación y efectiva respuesta a todo nivel. Fuertes mecanismos y capacidades para la gestión de riesgo en las políticas e instituciones. Planes actualizados de preparación y contingencia a todo nivel. Simulacros regulares para evaluarlos y mejorarlos. Reservas financieras y mecanismos de contingencia para políticas de rehabilitación. Procedimientos para compartir información relevante durante la ocurrencia de los eventos y posterior a ellos. 145 ISDR 2008, categoriza las medidas de adaptación al cambio climático en cinco grupos: movilidad (reubicación de poblaciones vulnerables, empleo, servicios y equipamiento, estudios para evaluar impactos y capacidad de adaptación), almacenamiento (alimentos no perecederos, agua, medicinas básicas e implementos necesarios post desastre), diversificación de economías locales, organización comunitaria (cohesión social para compartir recursos durante los períodos de escasez) e intercambio (transferencia del riesgo, mecanismos de adaptación basados en el mercado o en el intercambio). Estas medidas están enfocadas más que todo en preparación ante la emergencia, pero también pueden ayudar a prevenir y mitigar los impactos de los eventos adversos. En cuanto a la resiliencia de ciudades o sociedades, el estudio de ISDR 2008, afirma que este concepto debe evaluarse desde el punto de vista local (ya que cambia mucho dependiendo del entorno) y dos factores que la definen de forma general son: los bienes de la comunidad (recursos, conocimiento, capital financiero, cohesión, etc.) y los servicios externos de los cuales goza (infraestructura, canalización, salud, educación, luz, agua, desagües, etc.). La resiliencia puede verse afectada principalmente por deterioro de los recursos naturales o impactos ambientales, instituciones inflexibles y poco colaboradoras y subsidios perversos que motivan insostenibilidad. ISDR 2008, destaca tres características principales de la resiliencia de las sociedades: el grado de perturbación que puede asimilar, la capacidad de auto – organización y la capacidad para aumentar el conocimiento, organización y adaptación. Para aumentar la resiliencia, se recomienda fortalecer las siguientes bases: aumentar el conocimiento de los riesgos locales y de las herramientas existentes, fomentar la autonomía de los gobiernos locales, con plena participación, asegurar la presencia de infraestructura resistente para los eventos climáticos esperados y la planificación pre – evento, aumentar los planes de desarrollo sostenible en áreas urbanas y formular programas de manejo de riesgos basados en las condiciones locales de las comunidades. 146 Este estudio propone una metodología para evaluar la resiliencia de ciudades, la cual puede ser adaptada para hacer esta misma evaluación en un municipio. Se propone primero un listado general de aspectos que determinan a una ciudad o municipio como un “Hot Spot” o una zona roja en riesgo, el listado adaptado al caso de los municipios, es el siguiente: Nivel moderado o alto de una o más amenazas naturales. Nivel medio o alto de vulnerabilidad observada en eventos pasados. Pobre planificación urbana o planes que no incluyen el riesgo ante desastres. Construcción o crecimiento no acorde con la planificación o planes de crecimiento. Baja calidad en la construcción en general (infraestructura, vialidad, servicios, etc.). Zonas con alta densidad de construcciones por Km2, zonas o edificaciones históricas o de gran antigüedad. Alta densidad poblacional, alta cantidad de población (residente o flotante) y tasa de crecimiento poblacional. Medio o alto porcentaje de la población viviendo en zonas no planificadas. Medio o alto porcentaje de la población residente de la tercera edad. Ciudad o Municipio sin un plan concreto de gestión de riesgo. Ciudad o Municipio con alta significación, autonomía, conectividad con otros municipios o importancia económica o política en el contexto regional. Una vez determinado si el municipio representan un “Hot Spot”; el estudio de ISDR 2008, plantea una Matriz de tipología de ciudad o caracterización de riesgo, la cual es de gran ayuda para identificar los mayores problemas de riesgo, ayudar a los gobiernos locales, generar conciencia en los tomadores de decisiones, desarrollar indicadores, bases de datos de referencia y programas de gestión de riesgo en función de experiencias exitosas de otras ciudades. Las cuatro sub áreas de la matriz son: Descripción de la ciudad, impactos políticos y económicos, amenazas naturales e impactos de cambio climático. Debe ser llenada en talleres que incluyan diferentes 147 actores de la ciudad. A continuación se presentan las matrices de caracterización de la ciudad propuesta por ISDR 2008 y adaptada al caso de un Municipio. Tabla 4.4. Secciones A y B de la Matriz de Caracterización de Riesgo de un municipio. Tomado de ISDR 2008 y adaptado al caso de un Municipio. A. Descripción de la ciudad S/N 1. ¿Se encuentra en área costera? (S/N) 2. ¿Cerca de un área montañosa? (S/N) 3. ¿Se encuentra en terreno plano? (S/N) 4. ¿Se encuentra en una meseta? (S/N) 5. ¿Cercana a rio(s)? (S/N) 6. ¿Cercana a fallas sísmicas? (S/N) ¿múltiples fallas? 7. ¿A sufrido sismos anteriormente? (S/N) de alta magnitud? (S/N) 8. ¿Posee cursos de agua que generen inundaciones? (S/N) ¿cuáles? B. Caracterización del tamaño de la ciudad o Municipio Muy Alta, Alta, Mediana o Baja 1. Población residente (Muy Alta, Alta, Mediana o Baja) Muy alta: más de 2 millones (municipio) Alta: entre 0,8 y 2 millones (municipio) Mediana: entre 0,2 y 0,8 millón (municipio) Baja: hasta 200 mil (municipio) 2. Crecimiento de la población en los últimos 10 años (Alto, Mediano o Bajo) Alto: mayor del 10% Mediano: entre 2% y 10% Bajo: menos del 2% 3. Población flotante (Muy Alta, Alta, Mediana o Baja) Muy alta: mayor que el 30% de la población residente. Alta: entre 20% y 30% de la población residente. Mediana: entre 10% y 20% de la población residente. Baja: menos del 10% de la población residente. 4. Área en Kilómetros cuadrados (Km 2) 5. Máxima densidad poblacional (día y noche) (Alta, Mediana o Baja) Muy Alta: mayor de 4.000 personas por Km2 Alta: entre 2.500 y 4.000 personas por Km 2 Mediana: entre 1.500 y 2.500 personas por Km 2 Baja entre 600 y 1.500 personas por Km 2 Muy Baja: menos de 600 personas por Km 2 6. Porcentaje de población de la tercera edad (mayor de 64 años) Alto: más del 15% de la población Mediano: entre el 5% y el 15% de la población Bajo: menos del 5% de la población Km2 148 Tabla 4.5. Secciones C, D y E de la Matriz de Caracterización de Riesgo de un municipio. Tomado de ISDR 2008 y adaptado al caso de un Municipio. C. Estructura de gobernanza respecto a gestión de riesgo S/N 1. Existe designada una cabeza de gobierno? (S/N) a. Período de administración (años) 2. Existe electa una cabeza de gobierno? (S/N) a. Período de administración (años) 3. La estructura local de gobierno tiene… a. ¿Departamento de gestión de riesgo? (S/N) b. ¿Departamento de ambiente, desarrollo sostenible o cambio climático? (S/N) c. ¿Son (a) y (b) el mismo departamento? (S/N) d. ¿Responsabilidades sobre gestión de riesgo en todos los departamentos de la Alcaldía? e. ¿Responsabilidades sobre gestión de riesgo en Organismos autónomos y algunas dependencias de la Alcaldía? D. Gestión de riesgo o adaptación al cambio climático en la ciudad S/N 1. ¿Responsabilidades para la GIR o cambio climático claramente definidas en todos los departamentos de la Alcaldía e Institutos Autónomos? (S/N) 2. ¿Responsabilidades para la GIR o cambio climático claramente definidas en Institutos Autónomos y algunas dependencias de la Alcaldía? (S/N) 3. ¿Responsabilidades para la GIR o cambio climático claramente definidas sólo en Institutos Autónomos de Protección Civil? (S/N) 4. Autoridad que es contratada para brindar este servicio? (S/N) E. Recursos financieros 1. Presupuesto total dedicado a riesgo y cambio climático 2. De los impuestos locales (% del total) 3. Del estado y gobierno nacional (%) 4. Del mercado local (%) 5. Del mercado internacional (%) 6. De entes externos o agencias multilaterales (%) % 149 Tabla 4.6. Sección F de la Matriz de Caracterización de Riesgo de un municipio. Tomado de ISDR 2008 y adaptado al caso de un Municipio. F. Ambiente construido S/N 1. ¿El municipio tiene planes de desarrollo urbano y de uso del suelo? (S/N) 2. ¿Estos planes incluye criterios de riesgo (prevención, mitigación, preparación y o atención)? (S/N) a. Población en desarrollos urbanos formales (% del total) b. Población en desarrollos informales (% del total) c. Densidad de población en colonias informales (Alta, Mediana o Baja) Alta > 20% del total de población Mediana entre 10% y 20% del total de población Baja < 10% del total de población d. Población en edificios o construcciones históricas o antiguas (% del total) 3. La ciudad tiene códigos de construcción? (S/N) S/N a. Cuál es el nivel de cumplimiento? (% de estructuras que cumplen) 4. Vulnerabilidad observada de las estructuras en pasados eventos naturales (extensión de los daños estructurales) Alta, Mediana o Baja a. Asentamientos informales (Alta, Mediana o Baja) Alta: más de 15% de los asentamientos informales muy vulnerables. Mediana: entre 5% y 15% de los asentamientos informales muy vulnerables. Baja: menos de 5% de los asentamientos informales muy vulnerables. b. Edificios históricos o antiguos (Alta, Mediana o Baja) c. Asentamientos formales nuevos (Alta, Mediana o Baja) Alta: más de 5% de los asentamientos nuevos y formales muy vulnerables. Mediana: entre 1% y 5% de los asentamientos nuevos y formales muy vulnerables. Baja: menos de 1% de los asentamientos nuevos y formales muy vulnerables. Alta, Mediana o Baja 150 Tabla 4.7. Secciones G, H, I, J de la Matriz de Caracterización de Riesgo de un municipio. Tomado de ISDR 2008 y adaptado al caso de un Municipio. G. Impacto político de los eventos naturales adversos S/N 1. ¿El municipio se encuentra en una capital nacional / regional o residencia de muchos tomadores de decisiones? (S/N) 2. ¿El impacto del evento en el municipio podría influenciar la actividad política en áreas lejanas de la región afectada? (S/N) H. Impacto económico de los eventos naturales adversos S/N 1. ¿El municipio es un centro económico en el contexto regional? (S/N) 2. ¿Los siguientes sectores tienen fuerte actividad en el municipio? a. ¿Sector industrial? (S/N) b. ¿Sector servicios? (S/N) c. ¿Sector comercial? (S/N) d. ¿Sector financiero? (S/N) e. ¿Sector turismo y hotelero? (S/N) I. Amenazas naturales S/N 1. Terremotos? (S/N) 2. Inundaciones de ríos? (S/N) 3. Precipitaciones extremas o lluvias intensas? (S/N) 4. Sequías? (S/N) 5. Deslizamientos de tierra? (S/N) 6. Tormentas repentinas? (S/N) 7. Temperaturas extremas? (S/N) J. Sistemas de respuesta ante eventos naturales adversos 1. ¿Existe un sistema de respuesta temprana en el municipio? (S/N) 2. ¿Es el sistema de respuesta comprensible? (S/N) 3. ¿se encuentra equipado especificadas? (S/N) para todos las amenazas 4. ¿Es el sistema de respuesta manejado por las dependencias u organismos competentes? (S/N) 5. ¿Es el sistema de respuesta manejado por la población? (S/N) 6. ¿Es el sistema de respuesta practicado o actualizado con regularidad? (S/N) S/N 151 Tabla 4.8. Sección K de la Matriz de Caracterización de Riesgo de un municipio. Tomado de ISDR 2008 y adaptado al caso de un Municipio. K. Amenazas naturales 1. ¿Se conocen los escenarios de riesgo ante las diferentes amenazas socionaturales en el Municipio? (S/N) 2. ¿La información sobre las amenazas socionaturales del Municipio son manejadas en las diferentes dependencias de la Alcaldía y Organismos adscritos? (S/N) 3. ¿La información sobre las amenazas socionaturales del Municipio son manejadas sólo en las oficinas de Protección civil u Organismos adscritos? (S/N) 4. ¿Los siguientes sectores son vulnerables a los eventos adversos de origen natural o al cambio climático? a. ¿Paisaje construido? (S/N) b. ¿Herencia cultural y religiosa? (S/N) c. ¿Economía local, comercio e industria? (S/N) d. ¿Generación y distribución de energía? (S/N) e. ¿Instalaciones de salud? (S/N) f. ¿Uso de la tierra? (S/N) g. ¿Sistema de transporte? (S/N) h. ¿Parques y áreas recreacionales? (S/N) i. ¿Turismo? (S/N) 5. ¿Está la evaluación de riesgo (mapas de amenazas e información de vulnerabilidad) basada en estudios locales en lugar de data regional o nacional? (S/N) 6. ¿El Municipio tiene una estrategia de Gestión de riesgo (o como componente de la política nacional)? (S/N) 7. ¿El Municipio tiene programas de Gestión de riesgo actualmente funcionando? (S/N) 8. Si tiene programas, estos consideran… a. ¿Prevención? (S/N) b. ¿Mitigación? (S/N) c. ¿Adaptación? (S/N) d. ¿Resiliencia? (S/N) S/N 152 Tabla 4.9. Sección adicional de la Matriz de Caracterización de Riesgo de un municipio. Tomado de ISDR 2008 y adaptado al caso de un Municipio. Ocurrencia de Eventos adversos de origen natural Atributo Terremotos Deslizamientos Fuertes lluvias, Inundaciones o desbordamiento de quebradas Clasifique el nivel de vulnerabilidad en todas las áreas siguientes: Alta: consecuencias importantes y prioritarias para la acción. Media: importante, debe ser considerado en planes de desarrollo urbano. Baja: poco importante. Ambiente construido (A, M o B) Herencia cultural y religiosa? (A, M o B) Economía local, comercio e industria? (A, M o B) Generación y distribución de energía? (A, M o B) Instalaciones de salud? (A, M o B) Uso de la tierra? (A, M o B) Sistema de transporte? (A, M o B) Parques y áreas recreacionales? (A, M o B) Turismo? (A, M o B) Sistemas para manejo del agua residual? (A, M o B) Sistemas de suministro del agua? (A, M o B) Adicional a esta matriz de caracterización de riesgo municipal, se debe tener de forma digital y de fácil acceso, tanto para los organismos adscritos, como para las dependencias de la alcaldía, un documento con la siguiente información: 153 Responsabilidades básicas, procedimientos y números de contacto, responsabilidades de los dirección email, organismos adscritos, direcciones y gerencias de la Alcaldía, ONG´s, oficinas regionales de planificación, vialidad, vivienda, ambiente, protección civil, organismos responsables de gestión de riesgo regionales y estadales y aliados para la gestión del riesgo (institucionales, empresas privadas, organismos del estado, sociedad civil, universidades, organismos internacionales, ONGs, etc.). Mapas de amenazas del municipio, escenarios de riesgo y estudios de vulnerabilidad, mapas de ubicación de parcelas, calles, viviendas, tendido eléctrico, canalización de aguas blancas y servidas, escuelas, museos, estadios, parques, campos de deporte, aeropuertos, estaciones de autobús o metro, hospitales, mercados, iglesias, construcciones históricas, edificios gubernamentales, empresas privadas, ubicación de refugios, vías de evacuación o vías seguras, terrenos disponibles y otros. Ubicación de recursos naturales. Mapa socioeconómico: actividades económicas como industria, manufactura, distritos financieros, hospitales, universidades, puertos, atracciones turísticas, pequeños comercios, población vulnerable, mapa de crecimiento del municipio y proyectos futuros de construcción. Mapa de percepción de la comunidad ante el riesgo socionatural: poblaciones vulnerables. Adicionalmente al documento, la Alcaldía debe realizar un taller con todas sus dependencias, Organismos adscritos y asesorado por expertos en el área de Gestión Municipal y Gestión de riesgo. Este sería un taller base para elaborar planes o políticas de gestión de riesgo y adaptación. El estudio de ISDR 2008 propone la siguiente cadena de preguntas: 1. ¿Cuáles son las prioridades para la acción en cuanto a gestión de riesgo y adaptación al cambio climático? Identificar los objetivos prioritarios y resultados esperados de cada plan. 154 2. ¿Cuál es la estrategia para adaptación, mitigación y respuesta (responsabilidades y actividades)? 3. ¿Cuál es la dotación necesaria? Tecnologías, experiencias, herramientas, equipos e iniciativas necesarias para mitigación, prevención y preparación. 4. ¿Cuál es el presupuesto real y las fuentes de financiamiento? 5. ¿Cuál es el entrenamiento / formación o educación necesaria? Identificando las fuentes y aliados para la educación y formación de todos los actores. 6. ¿Qué prácticas, planes exitosos y simulaciones existen? Considerando su implementación, realizar simulacros, evaluar su éxito y corregir de ser necesario. 7. ¿Cuáles son las responsabilidades y procedimientos claros de los encargados de este tipo de planes? Evaluar las diferentes oficinas responsables, aliados, organismos y actores. 4.1.2. Lecciones aprendidas en la Gestión Local de Riesgo, hacia una sistematización de experiencias. Partiendo del estudio de Puac, 2003, y considerando los aspectos del ISDR, se listan las siguientes lecciones o recomendaciones referidas a la gestión de riesgo orientada a las zonas urbanas no panificadas o con poca organización comunitaria. LECCIÓN 1: LA GESTIÓN LOCAL DE RIESGO EN ÁREAS URBANO – MARGINALES DEBE CONTAR CON UNA ESTRATEGIA DE INTERVENCIÓN ESPECÍFICA. Se debe estudiar a la comunidad en tres niveles: localidad geográfica o territorial (vecindario, pueblo, ciudad), relación social (redes de trabajo formales e informales, relaciones por intereses comunes) y poder político o colectivo (nivel de acción social o empoderamiento comunitario). A continuación se debe construir una comunidad unificada, con sentido comunitario y una cohesión entre sus miembros, para ello se sugiere: asimilar en las personas el sentido de comunidad (intereses, experiencias e 155 identidades comunes), establecer una coalición de los diferentes grupos que la conforman, considerando sus propias formas de organización. La estrategia de intervención en los sectores populares o urbanismos no planificados debe contar con los siguientes elementos: mística de trabajo, contacto constante (generar compromiso), responsabilidad (metas realistas y cumplirlas), sectorización de comunidades (características), conformación de coordinadores locales, establecimiento de relaciones interinstitucionales, determinación vulnerabilidades (encuestas), identificación de obras de mitigación de en las comunidades y sensibilización de la comunidad con el proyecto. LECCIÓN 2: PROYECTOS DE DESARROLLO CON ENFOQUE DE RIESGO. Incluir la visión de gestión de riesgo dentro de todos los proyectos, incluyendo prevención, mitigación, preparación y atención e involucrando a la sociedad civil, los gobiernos locales, regionales y nacionales. LECCIÓN 3: AUMENTAR LA PARTICIPACIÓN DE LOS GOBIERNOS LOCALES EN LA GESTIÓN DE RIESGO. Para fortalecer la capacidad local para la gestión de riesgo y establecer metodologías que garanticen la participación activa de la población se debe hacer lo siguiente: garantizar el apoyo desde el gobierno central a los gobiernos locales, establecer liderazgo verdadero de los gobiernos locales con visión de desarrollo e inclusión, dar continuidad a los proyectos positivos de las gestiones pasadas y fortalecer la cooperación internacional para facilitar el flujo de recursos hacia el municipio. LECCIÓN 4: PARTICIPACIÓN EN LAS ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL EN LA GESTIÓN LOCAL DE RIESGO. Estas son intermediarias entre las comunidades y los tomadores de decisiones, 156 son una base para centrar las estrategias en la gente, desarrollar capacidad de negociación, resolución de conflictos y aumentar la resiliencia de las organizaciones. Estas organizaciones deben trabajar con la gestión de riesgo y promover: capacidades en las comunidades, reducción de la pobreza y de la vulnerabilidad, desarrollo de nuevas formas de organización y fortalecimiento del desarrollo local en consonancia con el regional y nacional. LECCIÓN 5: IMPORTANCIA DE LA PEDAGOGÍA PARTICIPATIVA EN LA GESTIÓN LOCAL DE RIESGO. Es necesario dar importancia a las iniciativas provenientes de la comunidad, ya que son creativas, parten del conocimiento local, la experiencia adquirida de eventos previos y son tomadas muy seriamente por las mismas comunidades. Sin embargo las comunidades tienen alcances limitados y para ampliarlo se necesita apoyo del estado. Se sugiere implementar un plan de pedagogía y metodología participativa para aprovechar el conocimiento local en cuanto a gestión de riesgo, comprometer a estas comunidades en este aspecto y educarlas para ayudarlas desde sus experiencias vivenciales, a entender su realidad y vulnerabilidad. Tabla 4.11. Metodología, estrategias y procesos para integrar a las comunidades en la gestión local de riesgo. Tomado de Puac, 2003. Metodología Estrategia Procesos Dinámicas para formación de voluntariado, participación de comunidades, sistematización de experiencias, fortalecimiento ético y del liderazgo, creación de redes de apoyo. Contacto con líderes comunitarios y población general, identificación e integración de grupos voluntarios, diagnóstico de las comunidades, formación de agentes de prevención y atención de emergencias, fortalecimiento de las redes de trabajo y efecto multiplicador, integración de las instituciones locales que tengan injerencia. Coordinación con parroquias y discusión de diagnósticos, capacitación incorporando propuestas de la comunidad, designación de responsabilidades, ubicación de centros de formación, programación de talleres sostenidos, apoyo a la organización y a la coordinación interinstitucional, monitoreo constante, material didáctico sencillo. 157 LECCIÓN 6: INTEGRAR EL ENFOQUE RELIGIOSO Y LA IGLESIA EN LA PRÁCTICA DE TODO PROYECTO DE BASE COMUNITARIA. La herencia religiosa cultural que tienen los pueblos de América Latina, produce la reacción de explicar los eventos adversos de origen natural como “actos o castigos de Dios”, lo cual conlleva a una actitud de resignación y no de toma de acciones preventivas o de preparación. Por eso en los programas de gestión de riesgo de comunidades, se debe tomar en cuenta la cantidad de credos, intereses y líderes religiosos, para romper el paradigma de que los desastres son inevitables y hacer comprender la responsabilidad de las comunidades en las prácticas de desarrollo. Las iglesias locales pueden ayudar a reforzar los elementos básicos de toda gestión local de riesgo, como la convivencia en las comunidades, la cooperación y ayuda entre las mismas, la comunicación, participación, aumento de autoestima, valores éticos, posibilitar espacios de expresión y organización. LECCIÓN 7: LA INTERCULTURALIDAD Y EL ENFOQUE DE GÉNERO DEBEN TOMARSE EN CUENTA EN LA GESTIÓN LOCAL DE RIESGO. En todo proyecto de gestión de riesgo, se debe tomar en cuenta la población indígena, en caso de que haya representación de la misma dentro de la comunidad. Igualmente el papel de la mujer es importante, porque a pesar de que es más vulnerable, suele involucrarse más en los programas o talleres de riesgo, en labores de prevención, mitigación, preparación, rehabilitación y reducción de la vulnerabilidad de las familias. Por ello se propone: caracterizar el porcentaje de población femenina, representación cultural y ocupación, mejorar sus condiciones (condiciones materiales y autoestima), profundizar las investigaciones de las dinámicas locales para promover a la mujer como un factor de multiplicación para integrar el resto de la comunidad. LECCIÓN 8: FOMENTO DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA PARA LA GESTIÓN DE RIESGO Y VICEVERSA. 158 La gestión local de riesgo proporciona una base para fomentar una verdadera participación ciudadana. La determinación del riesgo no se debe hacer acudiendo sólo a la tecnología, sino evaluando el marco legal, institucional y a la participación de las comunidades en un marco de respeto y compromiso con los gobiernos. Hay que desarrollar capacidades de comunicación y diálogo, donde intervengan todos los actores. La gestión de riesgo facilita que los habitantes dejen de ser vistos como usuarios pasivos convocados puntualmente, ya que el riesgo se coloca en el núcleo del proceso de desarrollo. A este respecto, se resalta lo siguiente: Los retos que plantea el riesgo no pueden ser sólo abordados por las autoridades. Se requiere de la cooperación y participación de los organismos de desarrollo, gobiernos, ONG´s, empresas privadas, instituciones académicas, comunidades organizadas, iglesia, etc. Las comunidades no sólo deben tener un conocimiento de sus riesgos, sino entender su responsabilidad, las causas subyacentes, los factores que intervienen, tener una formación y cultura preventiva. Los criterios recomendados para mejorar las políticas desde la comunidad son los siguientes: mejorar las condiciones de calidad de vida, cumplimiento de las promesas, presentación de líderes comunitarios transparentes, mostrar el beneficio a la comunidad de los proyectos, destacar que las instituciones políticas existen para realizar servicios a la comunidad y que es obligación del gobierno actuar en materia de riesgos, encontrar puntos de confluencia en la población y demostración de trabajo constante e interés. LECCIÓN 9: LOS PROYECTOS DE GESTIÓN LOCAL DE RIESGO TIENEN CARACTERÍSTICAS ESPECÍFICAS. Los proyectos de gestión de riesgo pueden tener una metodología que se replique en otros sectores, pero cada sector tendrá características diferentes y requerirá enfoques distintos, incorporando elementos como participación, género, enfoque 159 generacional, socioeconómico, psicosocial, salud, desarrollo local, gobierno local, incidencia en las políticas regionales y nacionales y uso racional de los recursos naturales. LECCIÓN 10: PROYECTOS LOCALES, CON ENFOQUES REGIONALES. Es importante formular proyectos de gestión de riesgo a nivel local, pero dentro del marco regional, para que puedan ser viables y replicables. El enfoque debe ser desde lo micro hacia lo macro y relacionándose permanentemente en una retroalimentación. La coordinación interinstitucional para la gestión de riesgos implica reformular la intervención de los diferentes actores como instituciones estadales, empresas privadas, ONG´s y sociedad civil, pero desde el nivel local. La suma de las capacidades es importante, requiere además la aplicación de políticas de gestión a nivel territorial que sean congruentes con sistemas naturales espaciales como cuencas, valles o centros urbanos y sus zonas de influencia. LECCIÓN 11: CREACIÓN DE INDICADORES DE AVANCE DE LAS COMUNIDADES EN LA GESTIÓN LOCAL DE RIESGO. Es recomendable la aplicación de indicadores sociales que evalúen avances, hagan sentir a las comunidades acompañadas y apoyen su mejora. Se proporcionan sugerencias de indicadores que deben ser adaptadas a las realizadas de cada zona: periodicidad de reuniones, conclusiones de las reuniones, representación multisectorial, lugar para reunirse, lugar para acopio de la información, conocimientos teóricos (información sobre reducción de riesgos y atención de emergencias), enfoques de gestión local de riesgo, representación de la alcaldía o de los tomadores de decisiones, definición claras de funciones y responsabilidades, subgrupos, mapa de amenazas y estudios de vulnerabilidad actualizados, plan de emergencia, inventario de recursos, comités de emergencia, planes de evacuación, escenarios de riesgo, propuestas de trabajo (medidas de reducción de riesgo o atención a 160 emergencias), receptividad de la alcaldía ante las propuestas, coherencia entre los planes locales y el plan urbano, regional o nacional, consonancia con el plan de desarrollo y el mapa de amenazas, nivel de sensibilización y participación de la población. 4.1.3. Iniciativas de reducción de Riesgo de Desastres en Centroamérica y República Dominicana. En Centroamérica ha habido un cambio de paradigmas, una transición desde el enfoque preliminar del desastre (como un producto o consecuencia), hasta estudiar ahora el riesgo (como un proceso o causa). La Gestión de riesgo, se está pensando como un concepto centrar en los programas de gobierno, se están cambiando los paradigmas, pero todavía se comete el error de considerar el riesgo como un tópico tangente y no transversal al desarrollo. En 1993, el CEPREDENAC, pasó a ser el organismo especializado en el tópico de riesgo, demostró un aumento del interés en la prevención y mitigación locales, desarrollados desde perspectivas multidisciplinarias y comprometidas socialmente. Esto marcó un cambio en el paradigma de la dominación de las ciencias físicas en este aspecto. En el año 1998, se firmó un “Marco Estratégico para la reducción de la Vulnerabilidad y de los Desastres en Centroamérica” y el “Quinquenio para la reducción de la vulnerabilidad y el impacto de los desastres 1999 - 2004”. El marco estratégico identificó cuatro áreas de trabajo prioritarias: la consolidación de los organismos oficiales de desastre, el aumento de la investigación sobre amenazas y vulnerabilidades, la promoción de intercambios de información, ayuda y estrategias de reducción de riesgo y el fortalecimiento de las capacidades locales. Partiendo de este quinquenio, los gobiernos de la región establecieron un compromiso político para la reducción del riesgo. Se han logrado avances, pero para lograr un cambio importante, se identifican campos que exigen mayor esfuerzo, tales como: creación de conciencia social, cambios legislativos e institucionales, prácticas 161 sociales modificadas, reducción de la corrupción, movilización de grupos de interés del sector privado y sacrificio de objetivos a corto plazo a favor de objetivos de sostenibilidad de mediano y largo plazo. En el estudio, se identifican iniciativas nacionales con proyecciones regionales, las cuales se listan a continuación: Tabla 4.12. Experiencias de gestión de riesgo en países desarrollados y en desarrollo. Tomado de CEPREDENAC y EIRD, (2002). Provincia y País Medidas de prevención y mitigación Medidas de preparación y respuesta Reducción de Riesgo en el Bajo Lempa, Salvador Gestión de riesgo dentro de la planificación: Diagnóstico participativo integral y construcción de estrategias de intervención, fortalecimiento de organizaciones locales, análisis de factibilidad de estrategias. Incluye mejoras en viviendas, infraestructuras, servicios, ambiente, bosques, diques protectores, sistemas de alerta temprana, con gran apoyo de las organizaciones sociales. PNUD, Nicaragua Plan Nacional para la Reducción de Riesgo: apoyo en la redacción de la Ley de desastres y establecimiento del Sistema de Prevención, Mitigación y Atención de desastres. PNUD, Panamá Proyecto de reducción de riesgo con el Sistema Nacional de Protección Civil, municipios y Parroquias. Comisión Nacional de Desarrollo, El Salvador Programa de Desarrollo Nacional: considera el riesgo de forma fundamental, programa de formación de capacitores en gestión local de riesgo y apoyo con el Ministerio del ambiente en formar una entidad encargada de la Gestión Integral de Riesgo en el País. Médicos sin fronteras, Guatemala “Mitigación, Prevención y Preparativos para los Desastres Naturales y epidémicos en comunidades marginales de la ciudad de Guatemala”: mejoramiento de la gestión de servicios de agua potable, infraestructura física, reforestación, manejo de desechos, servicios de salud, preparación para emergencias y planes de contingencia. Visión Honduras Estrategia de Prevención de emergencias y rehabilitación: promover cultura de prevención, consolidar la reducción de la vulnerabilidad, la preparación y la respuesta. Todas las organizaciones de respuesta serán capacitadas en mapeo de riesgo, organización a comunidades, identificación de recursos, análisis de necesidades y planes de contingencia. Mundial, 162 Tabla 4.12. Experiencias de gestión de riesgo en países desarrollados y en desarrollo. Tomado de CEPREDENAC y EIRD, (2002) (continuación). Provincia y País Medidas de prevención y mitigación Medidas de preparación y respuesta Costa Rica UNICECF – FLACSO – LA RED Educación y desastres: reformas curriculares en educación sobre riesgo, se realizaron talleres de capacitación y reuniones con profesores y estudiantes en municipios, se publicó el libro “Educación y Desastres” compilado por Armando Campos (1999). República Dominicana BID y Secretaría Técnica de la Presidencia, Programa de Prevención de desastres: se desarrolló un sistema de información nacional sobre amenazas y vulnerabilidades, se formaron capacitadores para la gestión de riesgo comunitario y ambiental, compra de equipos para ONG´s de riesgo, campañas de concientización públicas, diseño de marco legal e institucional para fomentar la gestión de riesgo en todo tipo de organizaciones (y no sólo organizaciones militares). Costa Rica, Guatemala, Nicaragua y El Salvador Ofertas en educación formal en el área de riesgo y desastres (nivel universitario): UNA de Costa Rica, UNAN de Nicaragua, Universidad del Valle de Guatemala y Universidad del Salvador. CEPREDENAC y EIRD, (2002), consideran que las principales estrategias para vencer los obstáculos para el avance de la gestión de riesgo en Centroamérica, son las siguientes: Fomentar mayor movilización, interés y compromiso por los tomadores de decisiones gubernamentales y organizaciones de desarrollo (especialmente en el nivel municipal), miembros de gabinetes económicos, bancos de 163 financiamiento regionales, sector privado y organizaciones profesionales. Desarrollar metodologías para medir las vulnerabilidades no estructurales y hacerlas disponibles para los agentes del desarrollo. Reformar la estructura legal e institucional, para integrar las organizaciones de desarrollo, cambiar el enfoque de atención a emergencias y estimular políticas públicas descentralizadas y participativas, para la reducción del riesgo. Introducir reformas educativas que integren de forma multidisciplinaria nociones de riesgo y gestión desde el punto de vista del desarrollo. Aumentar la descentralización de las organizaciones oficiales de riesgo, ya que la información sobre gestión local de riesgo, no se encuentra sistematizada o disponible para las municipalidades, igualmente mejorar la articulación entre los niveles regionales y nacionales en relación a la reducción de riesgo, para unir y no duplicar esfuerzos. 4.1.4. Políticas públicas para la reducción de la Vulnerabilidad frente a los Desastres Naturales y Socio Naturales. Organización de Naciones Unidas, División de Medio Ambiente y Asentamientos humanos y CEPAL (2002). ONU y CEPAL, 2002, sostiene que las políticas públicas compartidas por todos los sectores de la sociedad son fundamentales para construir una prevención eficaz de los desastres. El riesgo de desastre debe ser abordado por toda la sociedad en forma coordinada y complementaria. La fundamentación de las políticas públicas para abordar la reducción del riesgo, se puede concretar en tres puntos: conocimiento de los riesgos y acuerdos sobre objetivos y responsabilidades por parte de todos los sectores de la sociedad y disponibilidad de estructura institucional adecuada. Según el estudio de ONU y CEPAL, 2002, para poder construir una visión preventiva del riesgo, se debe tomar en cuenta lo siguiente: conocimiento de la comunidad sobre sus riesgos (amenazas y vulnerabilidades) y responsabilidades 164 claras, visión de reducción del riesgo en todos los proyectos de desarrollo, visión preventiva en los planes de ordenamiento territorial, responsabilidades en entidades locales, regionales y nacionales en torno a la reducción del riesgo, incluir proyectos de reducción de riesgo y atención a emergencias como rubros permanentes en los presupuestos nacionales, locales, públicos y privados y construir una cultura de riesgo en la sociedad. El ordenamiento territorial es clave en este sentido, pues representa la identificación de potenciales, limitaciones y riesgos de un territorio específico, para ubicar en función de esto, las actividades de la población y garantizar un desarrollo seguro y sostenible. El ordenamiento territorial debe incluir cuatro elementos fundamentales: conocimiento de la presión actual y futura sobre el territorio, conocimiento de recursos, potencialidades, ventajas y debilidades del territorio, conocimiento de los riesgos (amenazas y vulnerabilidades) y establecimiento de regulaciones para la protección, ocupación, utilización y transformación del territorio. Para que el ordenamiento territorial sea eficiente debe ser local (de naturaleza municipal), integral (considerar aspectos sociales, institucionales, políticos, de ambiente, economía y riesgo) y ser participativo (con actuación de toda la sociedad, entes privados y públicos). A nivel municipal, el plan de ordenamiento, tiene un horizonte temporal de 10 – 12 años, con objetivos a largo plazo, mediano plazo (6 – 8 años) y corto plazo (1 – 3 años). Debe basarse en dos principios: mayor calidad de vida y las mejores condiciones para el Desarrollo Sostenible, el ente generador de riesgo (público o privado), debe ser responsable de mitigarlo y responder por sus consecuencias. El contenido de los planes de ordenamiento territorial municipal, debe incluir el riesgo ante desastres y contrastar esta información de forma integrada con otros aspectos como el ambiental, demográfico y económico. En la Tabla 4.13 se propone una lista de chequeo para verificar si dentro del plan de ordenamiento municipal, se incluyen los siguientes aspectos: 165 ONU y CEPAL, 2002, proponen los siguientes instrumentos financieros de protección frente al riesgo de desastres: Prevenir es menos costoso y más eficiente que reparar. Para definir una estrategia de inversión, se debe determinar las responsabilidades sobre riesgo en todos los sectores. Diversificar la inversión en riesgo dentro de los países en desarrollo: parte de la inversión en el sector privado en colaboración con el sector público, grado de riesgo asumido por el inversionista privado e incentivos en la recaudación fiscal para la inversión en obras, capital humano y ambiental con enfoque preventivo. Transferencia de riesgo: asumir costos de rehabilitación por los generadores del riesgo (el que genera riesgo, paga sus consecuencias), las empresas aseguradoras, fondos de cooperación internacional y otra parte por el estado. Tabla 4.13. Aspectos recomendados para incluir en el Plan de Ordenamiento General. Tomado de ONU y CEPAL, 2002. Ítem o aspecto del Plan General Análisis de recursos ventajas del territorio Contenido detallado y Capital natural, provisión de agua y energía, recursos forestales, agropecuarios, históricos, culturales y estéticos, articulación regional y de cuencas. Previsiones de crecimiento, ocupación y demanda de recursos Crecimiento y localización de la población, actividad económica del municipio, concentraciones urbanas y ubicación, uso de tierras, demanda de recursos. Riesgo de desastre Mapas de amenazas, períodos de retorno, análisis de vulnerabilidad, probables escenarios, encadenamiento de riesgo, zonificación de riesgo: riesgo no mitigable (zonas de protección, reubicación y obras de contención), alto riesgo mitigable (tratamiento especial, medidas de protección), riesgo mediano (medidas de reducción de riesgo), riesgo bajo (desarrollo futuro). Políticas de mediano y largo plazo para uso, ocupación y manejo del suelo. Perímetro urbano y de servicios públicos, zonas de protección, planes de intervención en zonas de alto riesgo, construcción de infraestructura de protección. Políticas de: manejo de recursos, protección de patrimonio histórico, localización del transporte, vivienda, servicios, definición de criterios sismorresistentes en construcciones y definición de comunicación entre áreas urbanas y rurales. 166 4.1.5. Gestión de Riesgos Ambientales Urbanos. Allan Lavell, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales y La Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres en América Latina – LA RED. El estudio de Lavell. A., 1999, define algunas políticas que deben comenzar a implementarse en ciudades, para incluir la gestión de riesgo dentro de la gestión del desarrollo urbano, por ejemplo destaca puntos relevantes para comenzar a integrar el riesgo dentro de la planificación, tales como: Identificar el grado de concentración, densidad y centralización en los municipios: ubicando los principales centros neurálgicos, económicos, comerciales, sociales, institucionales y políticos, caracterizar la densidad de población (residente y flotante), sectores populares, actividad comercial en ellas, la densidad de infraestructura, grado de interconectividad del municipio (centros de producción y comercio, sistemas de transporte, distribución de agua, electrificado, alcantarillado y conexiones externas), conectividad entre municipios y flujos de personas, recursos, servicios, transporte, comunicaciones, etc. Identificar en los municipios el nivel de degradación ambiental y del ambiente construido (data de construcción, posibles renovaciones implementadas, estado actual del ambiente construido y de los servicios, norma sismorresistente de construcción, edificaciones que cumplen o no cumplen con dichas normas, ubicación en el mapa de amenazas). Vulnerabilidad política e institucional: grado de institucionalidad coherente con el objetivo de la reducción de la vulnerabilidad, normas, políticas, instrumentos, conocimiento, roles, responsabilidades y reunión entre los actores, normativa y procedimientos, existencia y cumplimiento, nivel de departamentalización riesgo o enfoque holístico de riesgo, y participación de las comunidades. nivel de 167 4.1.6. La gestión local del riesgo. Nociones y precisiones en torno al concepto y la práctica. Programa Regional para la Gestión de Riesgo en América Central – CEPREDENAC – PNUD. Año 2003. Lavell el al. (2003), clarifica que al hablar de la gestión local de riesgo, se tiene a hablar de gestión a nivel político – administrativo, es decir, nivel municipal. Pero lo local no puede reducirse a lo municipal ya que el riesgo construido no atiende al nivel municipal únicamente, sin embargo las acciones de prevención, atención y reconstrucción se manejan con mejor impulso y coordinación en este nivel. Según el autor, las premisas que definen la gestión local de riesgo son: relación estrecha con la gestión del desarrollo, proceso permanente y sostenido, participación, carácter transversal e integral. Principalmente se deben considerar para la gestión local de riesgo, los siguientes aspectos: El nivel de análisis debe contemplar niveles nacionales hasta los locales y comunitarios. El nivel de análisis de riesgo (municipio), se debe referir a las zonas diferenciadas de riesgo, las cuales deben tener: homogeneidad en sus oportunidades, nivel de desarrollo y expresión del riesgo, actores sociales con sentido de pertenencia. Los límites político – administrativo de los municipios no coinciden con territorios definidos a partir del riesgo o amenazas. Para la gestión de riesgo municipal, se deben tomar en cuenta los riesgos de otros municipios aledaños y su influencia. El municipio entonces se convierte en una expresión principal de lo local y es una opción de engranaje, descentralización, negociación y articulación de actores sociales. El municipio es la única opción posible, prevaleciente y legitimada. 168 Lo local se debe articular con otros niveles de jerarquía inferior, como parroquias, comunidades, sectores populares, y niveles de jerarquía superior. El dimensionamiento del riesgo en el nivel municipal, comprende información sobre amenazas y vulnerabilidades en cada municipio, incluyendo: grados de exposición de la población y economía a potenciales eventos dañinos, magnitud, intensidad, recurrencia e incidencia territorial de amenazas, base de datos y registro histórico de eventos dañinos, vulnerabilidad, conocimiento y experiencia local con amenazas y vulnerabilidades (con un acercamiento a las comunidades). Partiendo de esto, el autor sostiene que el riesgo puede ser reducido o controlado: Reduciendo los grados de exposición a través de la planificación y obras de contención. Evitando que recursos naturales se transformen en amenazas socio naturales por procesos de degradación. Aumentando la resiliencia de los sistemas productivos de la sociedad frente a fenómenos físicos y reduciendo la vulnerabilidad en todas sus dimensiones y previniendo el riesgo futuro. Tomando en cuenta que quien construye el riesgo, debe ser sometido a control social y pagar las consecuencias de sus acciones. Considerando la contribución y participación de los distintos actores en la construcción social del riesgo, su dimensionamiento y control dentro del municipio. Considerando que los escenarios de riesgo, amenazas y vulnerabilidades cambian y deben ser actualizados con cierta regularidad. Considerando la naturaleza transversal del riesgo y de la gestión, integrando diferentes actores y capacidades y tomen al desarrollo como punto de referencia. Los sectores populares, deben atender problemas apremiantes y dejan de lado el riesgo, por ello la gestión debe garantizar que no ocurra esto. 169 Los objetivos de la gestión primaria de riesgo se logran de forma permanente, si son llevados a cabo por organizaciones existente del desarrollo y no por estructuras creadas para promover la gestión de riesgo. La gestión social no puede llevarse a cabo de forma autónoma (un solo municipio) prescindiendo de relaciones con otros niveles en torno a: cuencas hidrográficas, regiones económicas, mancomunidades municipales, etc. Sobre algunas prácticas para la gestión de riesgo local, Lavell et al. (2003), destaca las siguientes: Para los diagnósticos locales, no sólo hacer mapas de amenazas y vulnerabilidades, sino incluir las causas, procesos o actores sociales que las impulsen y sus relaciones, refuerzos o retroalimentaciones (entre amenazas y vulnerabilidades). Realizar diagnósticos integrales participativos pero que incluyan para cada zona la problemática y la identificación de oportunidades, prioridades y relaciones. El diagnóstico debe incluir lo siguiente: relación del desarrollo con el riesgo presente, procesos y actores que impulsan el riesgo presente, condiciones que intensifican las amenazas, características del desarrollo que causan vulnerabilidad, relaciones con los demás niveles territoriales en el riesgo local actual, pautas que anuncian nuevos riesgo y actores para una gestión del desarrollo seguro. En cuanto a la participación Lavell et al. (2003), reconocen que el éxito de una intervención o programa se relaciona directamente con la forma en que el mismo es apropiado, por ello se debe incorporar la más amplia representación local, técnicos, profesionales, representantes comunitarios, empresarios privados. La participación no es sólo un acto de consulta, sino como una parte de la construcción de conocimiento, consenso, capacitación e intercambio de nociones. 170 También deben existir estructuras locales permanentes de consulta, discusión y planificación, instancias de concertación y coordinación entre actores organizados y sobre todo se deben aplicar de forma permanente metodologías fijas derivadas de proyectos. 4.1.7. Gestión de Riesgo de Desastres por comunidades y Gobiernos Locales. Banco Interamericano de Desarrollo, Serie de estudios diálogo regional de política, Red de Desastres Naturales. En este estudio, se analiza la concepción de la gestión local de riesgo en diferentes países, tales como Colombia, Guatemala, Filipinas y Suiza. El estudio resalta el proceso de descentralización de Colombia, que ha otorgado mayor autonomía en sus municipios, los cuales reciben ingresos propios e ingresos desde el nivel nacional, igualmente este país creó el Sistema Nacional para la prevención y atención de desastres con un enfoque descentralizado y subsidiario, leyes posteriores como ambiental, ordenamiento territorial y construcciones sismorresistentes, que se encuentran en concordancia, refuerzan la prevención y asignan responsabilidades específicas en administraciones locales y nacionales. Adicionalmente este país dispone de un fondo para emergencias (Fondo Nacional de Calamidades), sin embargo la transferencia de riesgo a través de seguros está poco desarrollada pero hay experiencias en el sector agropecuario y en el financiamiento de vivienda. El caso de Guatemala es diferente, pues se caracteriza por mucho centralismo y poca capacidad institucional y financiera de los gobiernos locales. Desde 2002 se está implantando una estrategia de descentralización a través de leyes que asignan nuevas competencias a los municipios, pero estos no han introducido el concepto preventivo en el ordenamiento territorial, no disponen de estudios de zonificación de amenazas ni tienen códigos de construcción sismorresistente. En este país, los mayores esfuerzos se dirigen a la preparación. 171 Por su parte, Filipinas también tiene una estructura de poder muy centralizada. En 1992, se expidió el código de Gobierno local, el cual inició la descentralización hacia provincias, municipios, ciudades y aldeas. En 1978, se sentaron las bases de la organización para la atención de desastres y el Plan Nacional para la Preparación de la comunidad, lo cual fue fortalecido con la creación del Sistema Nacional para la Administración de Desastres (que incluye desarrollos legales en pobreza, uso del suelo, códigos de edificaciones, ámbito estructural y de incendios, estándares de seguridad y salud profesional). Cada localidad debe incluir en su presupuesto anual, recursos para mitigación y preparación, además de destinar el 5% de sus recursos regulares en el Fondo Local de Calamidades (atención post desastre), sin embargo los esfuerzos están muy orientados hacia la preparación y rehabilitación. La experiencia Suiza, es diferente, ya que al ser un país con tradición descentralizada, cada cantón tiene su propias políticas de desarrollo y ellos definen el nivel de autonomía de sus municipios en cuanto a planeamiento, servicios públicos y defensa civil. La federación Suiza garantiza la protección frente a peligros naturales, todos los cantones y municipios deben tomar en cuenta esta protección en las actividades que realicen. A nivel de federación existe una oficina del departamento para el ambiente, un comité federal para la coordinación interinstitucional y oficinas para defensa civil (con presencia en municipios y cantones). Pero se está evolucionando para un “Sistema confederado para la dirección, protección, rescate y ayuda en catástrofes y crisis”. Después de revisar estas experiencias, Bollín et al. (2003), afirman que el éxito en el manejo local del riesgo, tiene sus raícen en el marco nacional (estrategias y leyes nacionales de reducción de riesgo), si el sistema es sólido, los municipios, departamentos y entidades comienzan a trabajar de forma autónoma pero coordinada en sus responsabilidades en el manejo local del riesgo. No sólo son necesarias leyes que rijan organizaciones de manejo de emergencias, sino un marco integral que promulgue leyes integrales con concepto de reducción de riesgo, si existe descentralización, las autoridades locales formularán sus normas dentro de este marco. 172 Para los autores, los aspectos fundamentales para las leyes de gestión de riesgo son: responsabilidades claras en todos los actores, incluyendo planificación y ejecución en el nivel local y responsabilidad para el generador de riesgo, leyes de soporte básico como ordenamiento territorial, manejo ambiental y construcciones en las administraciones locales y normas que establezcan sistemas organizativos descentralizados. A forma de resumen, se presenta la siguiente comparación para el manejo local de riesgo en los diferentes países que revisó el estudio de Bollín et al. (2003). Tabla 4.14. Manejo local de riesgo en países centralizados y descentralizados. Tomado de Bollín et al. (2003). Tratamiento en países con procesos de descentralización Tratamiento en países con alta centralización Cultura de autonomía local y políticas de prevención y mitigación institucionalizadas Mediana cultura de riesgo, descentralización reciente, políticas medianamente institucionalizadas. Mediana o baja cultura de riesgo, alto centralismo, políticas de riesgo recientes y poco institucionalizadas. Aspectos legales El riesgo está en la constitución y en las leyes de desarrollo, ordenamiento, ambiente y construcción. Las responsabilidades son claras, incluyendo el generador de riesgos. Marco legal medianamente integral, incorpora el riesgo en el desarrollo, responsabilidades medianamente claras. El generador tiene responsabilidad, pero no se aplica. Pocas leyes consideran el riesgo y no es incorporado en el desarrollo, responsabilidades en pocas instituciones. El generador de riesgo no se responsabiliza. Aspectos institucionales Sistema Nacional descentralizado y las localidades son las primeras instancias responsables con apoyo subsidiario nacional. Sistema Nacional descentralizado, con localidades como primeras instancias responsables con apoyo mediano nacional. Organización centralizada, las localidades no tienen responsabilidades ni las reconocen, reducido apoyo nacional. Aspectos sociales Muy buena relación estado – sociedad. Elevada participación e integración de actores. Relación estado – sociedad en proceso, mediana participación e integración de actores. Relación estado – sociedad débil, baja participación, actores dispersos. Aspectos financieros Cada localidad responde con sus recursos de acuerdo a sus riesgos. La nación garantiza ayuda cuando se rebasa la capacidad local. Las localidades responden con sus recursos pero son reducidos. La nación apoya débilmente y los fondos son para emergencias. Pocas localidades tienen recursos, fondos nacionales insuficientes apoyan principalmente emergencias. Categorías análisis de Tratamiento en países descentralizados Aspectos política de 173 Bollín et al. (2003) en este estudio, proponen las siguientes recomendaciones en cuanto a la descentralización, eficiencia en el financiamiento y participación de actores no – gubernamentales en la gestión de riesgo: Cada sector del desarrollo, entidad pública, privada y ciudadanía, es responsable del riesgo que genera y sobre su prevención, mitigación, preparativos y respuesta. Una gran responsabilidad recae en los municipios para el manejo del riesgo, con competencias para: planificación, ambiente, salud, educación, comunicaciones, obras y servicios públicos. Se debe evitar la coexistencia de alto riesgo sin bases legales, para establecer responsabilidades en cada nivel. Se deben generar políticas gubernamentales de transferencia de riesgos, seguros para inmuebles, etc., que involucren al sector público y privado. Deben haber sistemas nacionales multi – institucionales descentralizados, enmarcados en la estructura del estado nacional, coordinados todos los niveles del estado, que no operen de forma coyuntural y sólo para casos de emergencia. Deben asignarse responsabilidades claras a los niveles intermedios entre el nivel nacional y el nivel municipal. Evitar concentrar la capacidad técnica y científica en la gestión de riesgo, en el nivel nacional y mejorar su capacidad para transmitir al nivel local. Las organizaciones no gubernamentales y el sector privado, deben participar en los diferentes niveles de la gestión de riesgo, y la relación entre estos y los gobiernos locales deben estar institucionalizadas (toma de decisiones). Se debe afianzar el concepto preventivo del riesgo en la cultura institucional y ciudadana. Cada municipio puede asignar en su presupuesto una partida para reducción o gestión de riesgo, asignando la prioridad que amerite dependiendo de sus amenazas y vulnerabilidades, con apoyo subsidiario nacional. 174 Cada país, dependiendo de su nivel de descentralización política, administrativa y financiera, requiere estrategias diferenciadas (nacionales y locales), en el manejo de riesgos. Crear un amplio marco jurídico que incremente las facultades legales, el poder de decisión, las responsabilidades, la disponibilidad y capacidad de gestión de los recursos, sobre todo en el nivel local. Los municipios deben desarrollar prospectivamente actividades de planificación y desarrollo que integre la gestión de riesgo en el desarrollo. Se deben difundir metodologías para la incorporación de los estudios de riesgo, amenazas y vulnerabilidades, en el desarrollo de los municipios. Es necesario implementar sistemas de seguimiento para medir la evolución de los riesgos y el impacto de las actividades realizadas en cada localidad. Conociendo el tratamiento del riesgo en política, legislación, institucionalidad, desarrollo social y financiero que se aplica en países centralizados, en vías de descentralización y descentralizados, la mejora del enfoque, debe aproximarse de forma distinta en cada tipo de país. Los autores Bollín et al. (2003), lo recomiendan de la siguiente forma: Tabla 4.15. Recomendaciones para el manejo del riesgo en países centralizados y descentralizados. Tomado de Bollín et al. (2003). Países descentralizados Países en vías de la descentralización Aspectos políticos Promover una cultura de riesgo y fortalecer la administración local para incorporar el riesgo en el desarrollo. Promover una cultura de riesgo, creación de sistemas nacionales para la gestión de riesgo y evaluar su nivel de descentralización o desconcentración e incorporar el riesgo dentro del desarrollo. Aspectos legales Continuar la ampliación del marco jurídico sobre riesgo y desarrollo a nivel local, regional y nacional- Promover la creación de un marco jurídico amplio para integrar el riesgo en el desarrollo, ordenamiento territorial, construcción, ambiente y educación. Otorgar máximas facultades a gobiernos locales. Categoría Países centralizados Fortalecer el nivel local en la gestión de riesgo y promover nuevos instrumentos que incorporen el riesgo en el desarrollo, el ordenamiento, construcción, ambiente y educación. 175 Tabla 4.15. Recomendaciones para el manejo del riesgo en países centralizados y descentralizados. Tomado de Bollín et al. (2003). (Continuación) Países descentralizados Países en vías de la descentralización Aspectos Institucionales Fortalecer instancias locales, regionales y nacionales y definir las funciones específicas de cada actor. Mejorar los instrumentos metodológicos que incorporen el riesgo en el desarrollo local. Definir las responsabilidades de todos los actores locales, regionales y nacionales con énfasis en el nivel local. Fomentar la creación de oficinas locales, promover instrumentos metodológicos para incorporar el riesgo en el desarrollo. Aspectos sociales Reforzar integración con actores locales no gubernamentales y apoyar los convenios con gobiernos locales, fortalecer los órganos de control social del Estado. Promover la integración de gobiernos locales con actores no gubernamentales y establecer o firmar convenios entre las partes. Fortalecer los órganos de control social del Estado. Aspectos financieros Fortalecer capacidades y apoyo nacional a las localidades. Mejorar la gestión de recursos a nivel local, desarrollar mecanismos de transferencia de riesgos. Crear mecanismos de apoyo nacional para las localidades, promover la asignación de responsabilidades para los actores locales, evaluar la capacidad de gestión de los recursos locales, crear o fortalecer fondos nacionales que apoyen los niveles locales. Desarrollar mecanismos de transferencia de riesgos. Categoría Países centralizados Establecer responsabilidades en actores nacionales y delegar funciones en actores locales. Promover acuerdos de apoyo entre el nivel nacional y local, promover instrumentos metodológicos para incorporar el riesgo en el desarrollo. Igualmente en el estudio de Bollín et al. (2003), se han propuesto un grupo de indicadores generales que puedan sistematizar la información sobre riesgos en un municipio, mejorar la capacidad de los tomadores de decisiones, medir los elementos claves en gestión local de riesgo, brindar parámetros comparativos e indicar las deficiencias y áreas prioritarias para mejorar la gestión de riesgo municipal. Lo cual se resume de la siguiente forma: Amenaza: ocurrencia (frecuencia y probabilidad) e intensidad (eventos pasados y esperados). Exposición: en estructuras (número de edificaciones y servicios en las 176 mismas), en población (total, residente, flotante y población en sectores populares) y en economías (valor del PIB local). Vulnerabilidad: física (densidad de población, tasa de crecimiento, viviendas en áreas de amenazas), social (población con bajos recursos, viviendas con servicios básicos, población alfabetizada, prioridad a la gestión del riesgo), económica (descentralización, captación de recursos locales, empleadores, base de recursos, diversificación y estabilidad económica, participación comunitarias y accesibilidad) y ambiental (cobertura boscosa, territorio erosionado). Capacidades: planificación y capacidad física (ordenamiento territorial, códigos de construcción, mantenimiento de las edificaciones, estructuras preventivas y efecto esperado, manejo del ambiente), capacidad social (programas de concientización, currículo escolar, simulacros de emergencias y organizaciones comunitarias para la gestión del riesgo), capacidad económica (fondos locales de emergencia y su acceso, grupos locales de emergencia, disponibilidad de préstamos para mitigación, seguros para viviendas y reconstrucción) y capacidad institucional (obras públicas preventivas, información, frecuencia efectividad de las de simulacros, alertas disponibilidad tempranas, de capacitación, coordinación y frecuencia de reunión entre actores). A continuación, se presentan estudios y experiencias de gestión local de riesgo más específicos en Regiones (Latinoamérica o Europa), países y ciudades (Lima, Bogotá, Caracas, Kobe, etc). 4.1.8. Capitales Andinas 2007, catálogo de instrumentos en gestión municipal para la reducción de Riesgos y preparativos ante emergencias. Documento Regional. PNUD. En este estudio, se analizaron las principales fortalezas en la gestión local de riesgo en las ciudades participantes, las cuales se resumen a continuación: 177 Bogotá: Planificación en el Distrito Capital con una intervención integrada, coordinada y de largo plazo. Incluye prevención para riesgos futuros, inclusión del riesgo en el Plan de Ordenamiento, coordinación interinstitucional para mejoramiento de la vulnerabilidad, capacidad para generar nuevas funciones y protocolos en las instituciones y organización del Sistema Distrital de prevención, el cual transversaliza responsabilidades y recursos a muchas entidades bajo una política y coordinación unificada. Caracas: Procesos de planificación local para reordenar las zonas de alto riesgo, desarrollo de metodologías de análisis, iniciativas de reorganización y planificación para rehabilitar zonas vulnerables. Sistemas de alerta temprana de las micro cuencas de Chacao e indicadores municipales para definir prioridades. Conservación de la vertiente caraqueña del Ávila, organización y disciplina social e institucional en la atención de emergencias a través del cuerpo de bomberos, protección civil e instancias municipales. La Paz: Voluntad política del alcalde en la gestión de riesgo, definiéndola como uno de los ejes transversales estratégicos del Plan de Desarrollo Municipal. Alto nivel tecnológico de las obras de prevención construidas. Incorporación de la reducción de riesgo ante desastres en el mejoramiento de barrios: obras de prevención, organización y capacitación comunitaria. Lima: Incorporación del riesgo en el proceso de legalización y titulación de terrenos, requisitos de seguridad para la comunidad (construcción de obras preventivas, ubicación de refugios, organización de comités y capacitación), interacción entre entidades públicas como Catastro, Defensa Civil y organizaciones de base para orientación y acondicionamiento de la ocupación de laderas. Existencia de una alcaldía metropolitana con jurisdicción sobre la provincia, que planifica de forma articulada las entidades locales bajo un ordenamiento coherente. Quito: acción coordinada y coherente entre el Distrito Metropolitano de Quito y las provincias, sobre planificación, territorio, ambiente y transporte. Plan Equinoccio 2000 y la visión de largo plazo de la planificación segura 178 de la ciudad. Uso recreativo, educativo y turístico de las laderas, que ha permitido su conservación y apropiación ciudadana. Gestión integral de cuencas (construcción de obras de manejo hidráulico y estrategias de gestión social). El estudio de PNUD 2007, ha identificado los siguientes aspectos, como principales debilidades para implementar estrategias de reducción del riesgo local: La complejidad y particularidad de los asentamientos en los bordes urbanos. La intervención fragmentada, parcial, aislada, dispersa y fragmentada en el territorio jurisdiccional, que conlleva a duplicidad de esfuerzos e ineficiencia. La persistencia del enfoque asistencial y correctivo de las instituciones públicas y la acción poco articulada de los actores públicos, privados y comunitarios. El acercamiento erróneo hacia las comunidades. El énfasis en las soluciones de ingeniería, descuidando el aspecto educativo. La centralización de las decisiones en el gobierno nacional, lo cual impide la generación de capacidades locales y es poco articulado (Lima y Caracas). La dispersión de responsabilidades, coordinación, funciones y rendiciones de cuentas (Lima, Quito y Caracas). La falta de criterios de evaluación de riesgo que permitan tomar decisiones anticipadas a la ocupación desordenada del territorio (Lima, Caracas y La Paz). Una vez analizadas las principales dificultades, el estudio de PNUD 2007, propone los siguientes lineamientos para la gestión local de riesgo: Desarrollo de una gestión integral de riesgo: superando la fragmentación del territorio, de las amenazas o de las vulnerabilidades y considerando los 179 aspectos técnicos, sociales, económicos, culturales y ambientales. Gestión de Riesgo en la planificación urbana: como elementos de partida, con énfasis en la prevención y mitigación de los procesos que lo generan. Fortalecer la prevención: se deben corregir las dinámicas generadoras del riesgo sin descuidar la corrección del riesgo existente y la respuesta ante emergencias. Integrar la gestión de riesgo en las políticas de salud, educación, movilidad, ambiente y economía. Descentralizar la gestión del riesgo: no debe ser coyuntural ni aislada, no deben “departamentalizarse”, y deben definir responsabilidades claras en todos los entes del desarrollo. Incrementar la corresponsabilidad: para prevenir las conductas o procesos generadores de riesgo en actores privados, públicos y particulares. Procurar eficiencia socioeconómica en las políticas de gestión de riesgo: mejorando la relación entre el recurso invertido y resultado obtenido. Manejo de la información y el conocimiento en gestión de riesgo: mejorar el contenido, acceso y flujo de la información para la toma de decisiones en actores institucionales y sociales. 4.1.9. Capitales Andinas 2007, catálogo de instrumentos en gestión municipal para la reducción de Riesgos y preparativos ante emergencias. Lima Perú. En el estudio de PNUD (2007), se estudia a nivel de la ciudad de Lima, los principales instrumentos de gestión municipal para la reducción del riesgo y la preparación ante emergencias. En la ciudad de Lima, existen dos instancias de planificación: a nivel nacional y a nivel de Lima metropolitana. La reglamentación específica de urbanismo y construcción de laderas es la siguiente: Ley Orgánica de Municipalidades (Ley N°27972, Mayo 2003): Art. 79 (identificación de áreas de protección por riesgos en los planes de 180 acondicionamiento territorial y estudios de impacto ambiental), Art. 85 (es función provincial, la coordinación para tareas de defensa civil, sujetas a lo establecido en los comités Provinciales y la atención de las poblaciones afectadas por desastres) y Art. 161 (función metropolitana de promover y controlar la prestación de servicios en caso de desastre y la de crear y desarrollar con el Sistema Nacional de Defensa Civil y Plan Metropolitano de Contingencia para la Prevención y Atención de Situaciones de Emergencia). Ordenanza N° 620 – Municipalidad Metropolitana de Lima (Abril 2004): normas para el acondicionamiento territorial, identificación de zonas de riesgo y desarrollo urbano. Reglamento Nacional de Edificaciones: Norma TH.50: habilitaciones urbanas en riberas y laderas, definición de áreas de seguridad, laderas no urbanizables, redes de servicios, etc. Lineamientos Generales del Plan de Desarrollo Metropolitano: divididos en políticas de usos de suelo (densidad urbana de acuerdo al riesgo, regulación del uso de los suelos) y lineamientos metropolitanos (centros y subcentros metropolitanos, ciudad policéntrica). Este estudio del PNUD, particular para la ciudad de Lima, propone en base al estudio de la ciudad, los siguientes instrumentos de Gestión Municipal para el manejo del riesgo: INSTRUMENTO 1: INCORPORACIÓN DEL ANÁLISIS Y CONDICIONES DE RIESGO EN EL PROCESO DE TITULACIÓN. OBJETIVO: otorgar título de propiedad solo a viviendas que cumplan con las condiciones de habitabilidad y seguridad. METODOLOGÍA: La población en asentamientos informales solicita formalización de su propiedad, la municipalidad revisa y califica cada asentamiento y ejecuta campañas de formalización (trimestrales), se realiza un diagnóstico de cada una de 181 las posesiones y se realiza un informe de evaluación de riesgo (ER, realizada con un Arquitecto, un Ingeniero civil y un Ingeniero geólogo). La entidad encargada, elabora el informe de evaluación de riesgos y lo entrega a la municipalidad distrital y al propietario. El propietario realiza las acciones necesarias y solicita posteriormente a la municipalidad la verificación de las labores. Una vez que es aprobada la titulación, se incorpora la unidad en el programa de titulación y se registra en el Registro Público de la Propiedad Inmueble y entregan los títulos. La titulación permite el acceso a los servicios, mejorar las condiciones de la edificación y mitigar el riesgo. La principal limitación es que son medidas correctivas ante ocupaciones ilegales de las laderas en zonas de riesgo. LIMITACIONES: precariedad económica de la población, poca capacidad para incorporar las observaciones de la Evaluación de Riesgo adecuadamente y con rapidez, poco apoyo de parte de la comunidad y pocos recursos desde el gobierno central para que se puedan ejecutar las Evaluaciones de Riesgo por parte del ente competente. PROPUESTAS DE MEJORAMIENTO: incorporar más inspectores en las municipalidades para mejorar el control, involucrar a las municipalidades para que apoyen a las comunidades con las observaciones del Informe de Evaluación de riesgos (estudios técnicos recomendados y ejecución), capacitación de las comunidades para mejorar su conocimiento en esta área y mejorar los mecanismos de transferencia de recursos del gobierno central hacia las municipalidades. INSTRUMENTO 2: ASESORAMIENTO Y SUPERVISIÓN PARA EL CUMPLIMIENTO DE LAS RECOMENDACIONES DE LOS INFORMES DE RIESGO. Este proyecto es organizado e implementado por la Municipalidad Metropolitana de Lima, con recursos propios. Se analiza el informe de evaluación de riesgo, se coordina con profesionales (ingeniero civil y geógrafo) y con Defensa Civil y se apoya 182 a la organización social para que ejecute el plan de trabajo. LIMITACIONES: los pobladores no cuentan con los recursos económicos para acatar el plan de trabajo, las organizaciones sociales se encuentran fragmentadas y con bajo nivel educativo. PROPUESTAS DE MEJORAMIENTO: sensibilización de la población acerca de la importancia de la seguridad física, involucrar a ONG´s en el financiamiento, fortalecer la organización y la formación de la comunidad en este aspecto. INSTRUMENTO 3: MEJORAR LAS CONDICIONES DE VIDA DE LA POBLACIÓN EN EXTREMA POBREZA DE HUAYCAN – PERÚ. OBJETIVO: edificar obras estructurales de prevención en zonas de riesgo, fortalecimiento de la organización comunitaria y elaboración de un plan de desarrollo de la zona. Estas obras (muros de contención, estudios de suelos, construcción de escaleras de accesibilidad, afirmación de terrenos) fueron formuladas previamente como recomendaciones en los informes de evaluación de riesgo elaborados por Defensa Civil, la institución que pone en práctica el proyecto, tiene como fuentes de financiamiento ONG´s externas, la ONG interna (CENCA) y los propios beneficiarios de las obras. ACTIVIDADES Y POTENCIALIDADES: diseño adecuado de un proyecto y de sus indicadores de cumplimiento, establecimiento de actividades y cronograma de trabajo, dimensionamiento de los costos, supervisión y seguimiento. LIMITACIONES: disponibilidad de los pobladores para ejecutar las actividades y para realizar su aporte económico. 183 INSTRUMENTO 4: FORTALECIMIENTO DE LA ORGANIZACIÓN COMUNAL EN ACCIONES DE PREVENCIÓN. OBJETIVO: capacitación en Ingeniería básica para la autoconstrucción de muros de construcción, picas estables, escaleras y elaboración de un Plan de Contingencia Local. ELABORACIÓN DE UN PLAN DE CONTINGENCIA LOCAL: acciones que debe realizar la población ante la ocurrencia de un evento adverso, elaboración y puesta en práctica de sistemas de alerta (altavoces, sirenas y pitos) por parte de estas poblaciones, realización de simulacros de sismos o incendios con la participación activa de la población. Las actividades del instrumento son las siguientes: Capacitación, organización de la población en preparación ante emergencias, ingeniería básica (muros, materiales y construcciones de prevención y mitigación de riesgos) y formación de comités vecinales y brigadas de defensa civil. Elaboración de los planes de contingencia y evacuación para la población y el comité distrital de defensa civil, realización de simulacros y optimización. Elaboración de planos de seguridad y evacuación como complemento al plan de contingencia, planos de lotes, vías y equipamientos básicos (ubicación de amenazas de la zona, extintores, botiquines de primeros auxilios, rutas seguras). LIMITACIONES: plazos muy cortos para el desarrollo del proyecto, dificultad para interactuar con la población, poca motivación y cultura de prevención en la población, charlas de preparación ante emergencias dictadas por personal voluntario con poca preparación. Poca participación durante los simulacros, capacidad de convocatoria insuficiente (comunidad, instituciones públicas y privadas) y falta de apoyo del personal del comité distrital. 184 4.1.10. Sato J.M. y Kumagai Y. (1996). Kobe: ¿un desastre no anunciado? Publicación de la Red de Estudios Sociales en prevención de Desastres en América Latina (LA RED). Japón, uno de los países de mayor actividad sísmica del mundo, sufrió el terremoto del 17 de Enero de 1995, de magnitud 7.2, epicentro de 20 km profundidad y duración de 10 – 15 segundos. Este evento produje 5.502 fallecimientos (89% por colapso de estructuras, 10% por incendios y 1% por otras causas), más de la mitad de los fallecidos fueron personas de más de 60 años de edad, que residían en viviendas de madera, en zonas antiguas y deterioradas. En total de viviendas dañadas se estima en 400.000, de las cuales 100.209 fueron completamente colapsadas. Una vez ocurrido el evento, se observó falta de información y preparación, la respuesta tardía, los múltiples incendios que sobrepasaron la capacidad de respuesta, el poco acceso a las calles estrechas y las congestiones de tráfico que dificultaron la llegada de la ayuda. Las Fuerzas de Autodefensa del Japón (FAD), fueron notificadas muy tarde y no contaban con equipos adecuados ni suficientes para el rescate. Esto ocurrió en parte por el centralismo y la actitud paternalista del gobierno en ese momento. El estudio de Sato et al., (1996), analizó las consecuencias de este evento, que entre otras medidas, obligaron a un plan de reconstrucción que dio oportunidad de solucionar problemas urbanos, entre las medidas más importantes implementadas, se encuentran las siguientes: Designación de áreas de limitación de construcción, formulación de autorizaciones de construcción y designando las áreas para reconstruir. Diseño de nuevos proyectos de construcción y análisis de los problemas existentes en los reglamentos urbanos vigentes, como el ancho de las vías y los terrenos no aptos. 185 Ayuda especial a las víctimas del terremoto como reembolsos rápidos de los seguros, moratorias para el pago de deudas, pagos especiales, reducción de impuestos y de intereses para préstamos de vivienda entre otros. Formulación de “Plan Modelo de Ciudad Resistente a Desastres”, con proyectos de reconstrucción como nuevos centros urbanos, aeropuerto, zona franca, recuperación del puerto y de la pequeña industria local. Planes de reconstrucción social: fomento de fuentes de trabajo y de lugares para establecer a la población afectada, la comunidad participa en la reconstrucción de la ciudad y de las comunidades, junto con los planes del gobierno central. Toma de conciencia colectiva sobre los desastres: se destruyeron los mitos de la seguridad del lugar, de “a mí no me sucede”. Toma de conciencia en los gobiernos locales en la necesidad de mantenimiento y mejoramiento de las líneas vitales, creación sistemas de evaluación de emergencias, formulación de medidas para reducir la vulnerabilidad, revisión de las estructuras y reforzamiento estructural, formulación de un sistema eficiente e integrado de manejo de emergencias e integración del riesgo dentro del desarrollo. 4.1.11. Gutiérrez O., Illanes V. y Villalba G. (2005). Kobe: ejemplo paradigmático de reconstrucción de ciudad y planificación de contención de desastres. Dedicado a la recuperación de la ciudad de Kobe después del sismo ocurrido en el año 1995, el estudio de Gutiérrez et al. (2005), estudia las medidas implementadas por el gobierno de Japón, para revitalizar la ciudad. El gobierno local de Kobe determinó objetivos concretos mezclando el Plan de Desarrollo Urbano de 1993, con elementos de prevención y mitigación, algunas de las zonas más pobres se transforman en los nuevos polos de desarrollo urbano, bajo 186 la visión de “Ciudad Coherente y Unificada”. El Plan de revitalización de la ciudad fue realizado en dos meses, excluyendo en esta fase inicial la participación ciudadana, ya que existía el temor por parte de las autoridades de dilatar el Plan y mientras tanto, que se comenzara a reconstruir sin ninguna regulación y se repitieran los errores del pasado. Los dos principales Objetivos del Plan de Renacimiento de Kobe fueron, la creación de una ciudad creativa, moderna y cosmopolita y al mismo tiempo una ciudad segura y preparada para enfrentar nuevos eventos. Dentro de este plan, se diseñaron los objetivos a corto y largo plazo, los cuales son: Objetivos a Corto plazo: o Componente social: facilitación de servicios, promoción del empleo, organización de la comunidad fortaleciendo el tejido social. o Componente económico: transformación de la ciudad en una ciudad de servicios, globalmente financiera y de alta tecnología, este componente está ligado a la (restauración del Puerto y zonas para inversión privada). o Componente físico: restauración de la infraestructura especialmente en la zona del puerto, del aeropuerto y nuevas redes de autopistas. El financiamiento fue mixto entre gubernamental y de empresas privadas. Objetivos a largo plazo: en el ámbito simbólico Kobe como una ciudad bondadosa, confortable, de intercambio cultural y vibrante para recibir a las generaciones futuras. Para ello, se proyectó que la ciudad debe posicionarse a nivel mundial y captar inversión nacional y extranjera a través de atractivos económicos, culturales y turísticos y hacer participar a los ciudadanos en el replanteamiento de la ciudad. 187 4.1.12. Fleischhauer M., Greiving S. y Wanczura S. (2007). Planificación territorial para la gestión de riesgos en Europa. Entre 1970 y 2005, se produjeron 824 desastres socionaturales en Europa, como sequías, sismos, inundaciones, desprendimientos, erupciones volcánicas, oleajes e incendios. Estos eventos causaron más de 70.000 muertes y daños valorados en 150 billones de euros aproximadamente. En el estudio de Fleischhauer et al., (2007), se evaluaron ocho países de Europa, separados en tres categorías: Categoría A: países con planificación regional institucionalizada y coordinada (Finlandia, Alemania, Italia, España y Polonia). Categoría B: países con planificación regional institucionalizada sin efectos vinculantes o con poca coordinación (Reino Unido). Categoría C: países sin planificación regional, con poca coordinación, sólo en el ámbito regional (Francia y Grecia). Los principales resultados de este estudio muestran lo siguiente: La planificación territorial es la principal autoridad a cargo de la gestión de riesgo, pero ella no siempre considera realmente las amenazas naturales, países como Finlandia, Grecia, Italia, Polonia y Reino Unido, dan poca importancia a los mapas de amenazas y de riesgo y no llevan indicadores de vulnerabilidad como en Francia, Alemania, Polonia y España. En Países como Alemania, Francia y Polonia, los municipios utilizan la planificación territorial como herramienta de reducción de riesgos. Sólo en países como Francia, Grecia e Italia, se analizan enfoques de riesgos múltiples. En todos los países evaluados, la atención prestada a la reducción de riesgo se debe a la ocurrencia de desastres recientes, más que a las investigaciones o a desastres de largo período de repetición. Todos los países incluyen políticas de coordinación entre agentes de 188 actuación, pero en la práctica esto no sucede. En muchos países el nivel local sólo se limita a restringir el desarrollo en ciertas áreas, sólo en Francia el nivel regional también decide sobre la fabricación y distribución de la infraestructura de protección. En todos los países analizados se tienen dificultades con la actuación y responsabilidades de los actores implicados en la evaluación y gestión del riesgo. No existe una unidad de coordinación regional que integre a los actores locales, recopile información y coordine estrategias de prevención. La información del riesgo (suministro e intercambio), debe cumplir con lo siguiente: comprensión y sensibilización por parte de los receptores, garantizar bidireccionalidad y participación (las mejores ciudades en este aspecto son Colonia en Alemania y Klodzko en Polonia). Incorporación del riesgo en la planificación territorial local: en todos los países analizados, las medidas de gestión de riesgo municipal utilizan la planificación territorial, pero esta no promueve la gestión de riesgo de forma activa. Directrices para la gestión de riesgo local: existen países que tienen directrices para la generación de medidas de protección (Alemania y Grecia) y países como Francia y Polonia, que tienen una serie de manuales para la gestión de riesgo y planes locales de reducción y prevención de riesgos, para instituciones y ciudadanos (caso Klodzko en Polonia). Coordinación y cooperación de actividades de mitigación y respuesta: intercambio de información, objetivos, estrategias y conocimiento entre las unidades de emergencia y las de planificación territorial. En países como Francia, Finlandia y Reino Unido, hay intercambio de información, mientras que en Grecia y Alemania estas esferas están totalmente separadas. Integración de intereses en actividades de respuesta, dentro de la planificación de las ciudades e infraestructuras. Planificación de las ciudades basada en los principios de gestión de riesgos. La gestión de riesgo en Europa se centra en la evaluación de amenazas, 189 presta menos atención a la vulnerabilidad, las autoridades encargadas son las de planificación sectorial más que las de planificación territorial. Se recomienda separar las zonas de diferente amenaza dentro de una ciudad o municipio y reformular las normativas de construcción en función a ellas: o Intensidad de peligro 0: ninguna amenaza, zonas libres de restricciones de planificación. o Intensidad de peligro I: amenaza moderada (baja intensidad y frecuencia de la amenaza), edificios existentes seguirán siendo utilizados, se crearán nuevas regulaciones para los nuevos desarrollos, las instalaciones importantes (hospitales, escuelas, edificios gubernamentales o instalaciones que representen peligro potencial) y para la contratación de seguros. o Intensidad de peligro II: amenaza alta (alta intensidad y frecuencia de amenazas), edificios existentes se pueden conservar pero reforzados, las ampliaciones o remodelaciones sujetas a medidas de protección estructural, nuevas instalaciones importantes (hospitales, escuelas, edificios gubernamentales o instalaciones que representen peligro potencial) no se permiten. Otros usos territoriales se permiten sólo bajo medidas de protección estructural. o Intensidad de peligro III: amenaza muy alta, los usos existentes se pueden conservar y mejorar. Se puede considerar la reubicación de algunos asentamientos y desarrollos. No se permite ningún uso nuevo territorial estructural. En el estudio de Fleischhauer et al., (2007), se incluye un listado de requisitos de la información de riesgo para la planificación territorial. A nivel regional (escala 1:50.000 – 1:500.000) o Conservación de áreas libres de desarrollo: su planificación depende de zonas prioritarias para usos o funciones relevantes en el territorio 190 y de la información sobre los alcances, intensidad y frecuencia de eventos como inundaciones, sismos, incendios, volcanes o desprendimientos. o Decisiones sobre el uso territorial: su planificación depende de protección de lugares y rutas para infraestructuras y de la información sobre los alcances, intensidad y frecuencia de eventos como inundaciones, sismos, incendios, volcanes o desprendimientos. A nivel local (escala 1:5.000 – 1:50.000) o Conservación de áreas libres de desarrollo: la planificación depende de las áreas con restricciones de usos y de la información sobre los alcances, intensidad y frecuencia de eventos como inundaciones, sismos, incendios, volcanes o desprendimientos. o Decisiones sobre el uso territorial: la planificación depende de los tipos de uso territorial, sitios y rutas de infraestructuras, áreas con medidas de prevención estructural obligatorias (regulaciones estructurales), requisitos legales para la construcción y de la información sobre los alcances, intensidad y frecuencia de eventos como inundaciones, sismos, incendios, volcanes o desprendimientos. 4.1.13. Planificación y Gestión para la Reducción de Riesgos Ambientales en Municipios Urbanos. Caso Municipio Chacao, Informe Final, Módulo I: Auditoría de Vulnerabilidad (2007). Como parte del el estudio de CENAMB 2007, se propone una clasificación de sistemas o sectores socioculturales similares identificados dentro del área Metropolitana de Caracas, específicamente dentro del Municipio Chacao, estos sistemas son los siguientes: Zona tipo 1: desarrollos residenciales mixtos (unifamiliar y multifamiliar) de 191 los años 50 y 60: Altamira, Los Palos Grandes y La Castellana. Zona tipo 2: desarrollos unifamiliares (casas de campo), de distintas épocas: campo alegre, country club, Bello Campo. Zona tipo 6: desarrollos residenciales unifamiliares de los años 50 (siglo XX): El Rosal, Sebucán y La Floresta. Zona tipo 11: desarrollos residenciales predominantemente multifamiliares de los años 10 y 20 (siglo XX): Chacao. Zona tipo 12: desarrollos informales consolidados, céntricos y con buena accesibilidad, Primera mitad del siglo XX: El Pedregal. Para evaluar la vulnerabilidad del Municipio, o el desempeño de la gestión de riesgo dentro de estos sistemas urbano – locales, el estudio de CENAMB 2007, propone como primera parte, caracterizar en depósitos, distribuidores tramos estructurales y no estructurales, nodos, estaciones de bombeo y válvulas o estructuras de acceso, las siguientes variables fundamentales: Vialidad: expresa (autopistas), intercomunal (gran capacidad pero con muchas interrupciones) o local (vías de poca importancia). Identificar: los estacionamientos, distribuidores de tránsito, puentes, viaductos, túneles, bordes de taludes, tramos ubicados en terraplén, cruces de calles, estaciones de servicio y distribuidores de tránsito. Acueducto: abastecimiento de agua, necesarios para la atención y recuperación de zonas afectadas. Identificar: embalses, tanques, estanques, aducciones, puentes, túneles, bordes de taludes, tramos de tubería superficiales o enterrados, plantas de tratamiento, estaciones de bombeo, chimeneas y válvulas. Sistema eléctrico: del cual dependen todos los demás sistemas, incluido el abastecimiento de agua (traída a la ciudad por sistemas de bombeo). Identificar: subestaciones eléctricas, tanques de combustible o embalses, estaciones de distribución, puentes, túneles, bordes de taludes, tendido eléctrico, tendido empotrado, subestaciones eléctricas o transformadores. 192 Sistema de telefonía por cable. Identificar: subestaciones eléctricas y telefónicas, subestaciones telefónicas, puentes, túneles, bordes de taludes, tramos enterrados o superficiales, cables, Directa TV o antenas. Sistema de gas: compuestos por el de red y el de bombonas, causan problemas debido a su ubicación improvisada en las casas o en sótanos de edificios. Identificar: tanques, bombonas, aducciones de la red de gas, puentes, túneles, bordes de taludes, tramos enterrados o superficiales, intersección de líneas, estaciones de bombeo y válvulas. Sistema de colectores de aguas servidas: el cual debería ser independiente del sistema de drenaje, sin embargo en Venezuela no es así. Este sistema es vulnerable ante sismos y al sufrir, posiblemente aumentará la transmisión de enfermedades después de ocurrido un evento. Identificar: estanques de sedimentación, lagunas de oxidación, plantas de tratamiento pequeñas tipo Batch en casas y edificios, aducciones de la red de agua, puentes, túneles, bordes de taludes, colectores (principales y marginales), tramos enterrados, plantas de tratamiento, ríos, válvulas y estaciones de bombeo. 4.2. Conclusiones del Capítulo Se ha realizado una investigación detallada sobre prácticas y estrategias concretas de gestión local de riesgo, en regiones, ciudades y municipios, tratando de abordar recomendaciones recientes y de más antigua data, tanto en países Desarrollados como en desarrollo. Numerosos estudios adicionales han sido revisados, pero no incluidos en el presente capítulo, ya que sólo presentan lineamientos o repiten los las estrategias incluidas en Los estudios presentados. La mayoría de los estudios incluidos, plantean estrategias generales para mejorar la gestión local de riesgo, tales como: reducción de la pobreza, formación de una cultura de prevención, inclusión de la empresa privada y las ONG´s en las políticas de gestión de riesgo, fomentar la gestión transversal del riesgo en instituciones y alcaldías, fomentar la participación, el conocimiento local, educar y formar a los 193 funcionarios y a las comunidades, dar un tratamiento especial a las áreas con poca planificación o sectores populares, generar un enfoque integral de identificación, reducción, atención gubernamentales, e y transferencia integrar dentro del riesgo en del tratamiento todas las del riesgo, instancias equipos multidisciplinarios de trabajo. Adicional a todas estas estrategias, es necesario “aterrizar” la gestión local de riesgo y generar propuestas concretas sobre la forma de operativizar estas estrategias concretamente en un municipio. Otra conclusión importante del capítulo, consiste en que se sigue encontrando el uso del calificativo “desastres naturales” y se han conseguido en algunos estudios, propuestas de “departamentalizar” la gestión de riesgo con la designación de un comité u oficina especial, en lugar de hacer un esfuerzo por generar una gestión transversal a nivel de Alcaldías y ministerios en todos los aspectos del desarrollo que construyen el riesgo (vivienda, vialidad, construcción, servicios, ambiente, salud, educación, etc.). Todavía no se entiende que la Gestión de riesgo debe ser transversal en las instituciones y no debe representar una entidad particular, porque esto coloca un sesgo en su actuación, alcance y disminuye su capacidad de acción. Los principales aportes u orientadores teóricos de la estrategia de inserción de la reducción de riesgo en la gestión municipal de este capítulo pueden resumirse de la siguiente forma: Es importante caracterizar objetivamente el riesgo, las amenazas y las vulnerabilidades en una ciudad información básica de riesgo e o Municipio, igualmente compilar identificar programas, estrategias, prioridades, presupuesto, necesidades, entrenamiento y responsabilidades dentro de las Alcaldías en relación al riesgo, ya que partiendo de esta data, se podrán ejecutar políticas específicas eficientes para integrar la reducción del riesgo en todas las direcciones de una Alcaldía. Se deben abordar y estudiar de una manera especial los sectores urbanos 194 no planificados en un Municipio para entender su percepción, cultura, conocimiento local y prioridades con respecto al riesgo, de esta forma se podrán identificar líderes para que junto a la Alcaldía, capaciten, organicen y cohesionen su capital humano para mejorar su vulnerabilidad y reducir sus condiciones de riesgo, de adentro hacia afuera. En los sectores urbanos no planificados, es importante implementar políticas de reducción de riesgo en sus construcciones a través de programas de titulación de terrenos y viviendas, los cuales formalizarán su ocupación y requerirán un programa de acciones para disminuir su vulnerabilidad física. Se debe aumentar la descentralización para abordar de una forma más eficiente la gestión de riesgo en las ciudades, atendiendo a formular una estructura legal institucional que además de integrar a las organizaciones que abordan diferentes aspectos de la GIR, logre cambiar el enfoque de atención a la emergencia e integren la reducción del riesgo y de sus factores subyacentes. Los niveles de análisis deben contemplar desde el nivel nacional, regional, municipal y comunitario. Los Planes de Ordenamiento general en ciudades y municipios representan una base de información vital para poder establecer políticas de reducción de riesgo, estos deben incluir variables ambientales, demográficas, económicas, dimensionamiento del riesgo (exposición, amenazas, vulnerabilidades, escenarios) y políticas de corto, mediano y largo plazo. Existen incentivos económicos, fiscales y sistemas de transferencia del riesgo, que no sólo integran a los sectores civiles, privados, de ONG´s y públicos en la gestión local de riesgo, sino que hacen que la responsabilidad sea compartida, la aplicación de políticas sea más eficientes y se cuente con mayores recursos para su aplicación. Para mejorar la gestión local de riesgo, es diferente el modo de abordar a los países descentralizados, en vías de descentralización y con alta centralización. Los puntos clave en los tres casos, son la creación de una cultura de prevención, la creación o fortalecimiento de un marco jurídico 195 fuerte en este sentido, el establecimiento de responsabilidades claras, el fortalecimiento del nivel local y la integración de los gobiernos locales. Las medidas de gestión local de riesgo no son sólo físicas (obras, planificación e ingeniería), sino sociales a través de programas educativos y de organización comunitaria, institucionales para mejorar la actuación de las Alcaldías, ambientales, preservando los ecosistemas y reduciendo las amenazas socio - naturales y económicas o fiscales, incentivando prácticas sostenibles en las ciudades. Las ciudades en sus planes de reconstrucción, planificación largo plazo, marketing, pertenencia, turismo y visión, deben incluir el factor de la seguridad en todos sus componentes. 4.3. Funciones Teóricas de Reducción de Riesgo en la Alcaldía de Chacao Los estudios revisados investigan el deber ser, los lineamientos y estrategias recomendadas, es decir los “que”, sin embargo muchas de estas estrategias son generales y no incluyen una aplicación dentro de un Municipio, es decir un “cómo”. De cada estudio revisado, se generaron funciones “Teóricas” que debe realizar una Alcaldía para reducir sus riesgos y hacerlo de una forma transversal en todas sus direcciones. Esto formará parte en el capítulo VI del “Modelo teórico de gestión de riesgo municipal”, el cual incluirá también funciones que se derivan del estudio teórico de las definiciones de la gestión de riesgo (Capítulo II), el Modelo Teórico se formulará para una Alcaldía en general y se particularizará para el caso de Chacao. Una vez determinadas las funciones teóricas de cada dependencia, se agruparon las mismas dentro de las seis Direcciones Ejecutivas de la Alcaldía de Chacao (Gestión Interna, Seguridad Integral, Gestión Urbana, Social, Cultural y Administración Tributaria). Para cada dependencia y por ende Dirección Ejecutiva de la Alcaldía de Chacao, 196 se determinó teóricamente, los objetivos de la Sostenibilidad Urbana que cada una logra. El objetivo de esta parte es construir un Modelo teórico de gestión de riesgo dentro de una Alcaldía (cualquier Alcaldía) y luego particularizarlo para la Alcaldía de Chacao. El Modelo teórico de gestión de riesgo municipal y su posterior particularización para la Alcaldía de Chacao, incorporando los tres componentes de la investigación mostrados en el Capítulo III (Metodología), se observan a detalle en el capítulo VI. El esquema de realización del Modelo teórico, se puede observar en la Figura 4.1. Figura 4.1. Funciones teóricas de las Direcciones de la Alcaldía y Objetivos de la Ciudad Sostenible. En La Tabla 4.16, se indica de forma resumida, las principales funciones teóricas conseguidas para cada Dirección Ejecutiva de la Alcaldía y su relación con los Objetivos de la Ciudad Sostenible. 197 Tabla 4.16. Resumen de las funciones teóricas de las Direcciones de la Alcaldía de Chacao y los Objetivos de la Ciudad Sostenible. Dirección Ejecutiva Funciones identificadas para integrar la reducción del riesgo Objetivos Sostenible Gestión Interna (consultoría Jurídica, Recursos Humanos, Administración y Servicios y Tecnología de la Información) Apoyo en la reformulación de Ordenanzas municipales, asesoramiento legal, cultura de riesgos, otorgamiento de permisos. Manual de cargos y responsabilidades de la Alcaldía, educación y formación en reducción de riesgo. Políticas de compra y contratación de servicios que no generen riesgo. Búsqueda de formas de financiamiento y eficiencia financiera. Herramientas computarizadas para hacer fluir la información necesaria y conectar a la Alcaldía (interna y externamente) Objetivos logrados: Ciudad Descentralizada y con autonomía (Objetivo Social – Institucional). Ciudad Planificada (Objetivo Estético – Funcional). Ciudad Promotora del Aprendizaje (Objetivo Social – Cultural). Ciudad con diversificación económica, eficiente financieramente (Objetivo Económico). Ciudad Socialmente justa (Objetivo Social). Formación y capacitación, fomento de corresponsabilidad, coordinación de actores y elaboración de planes de seguridad (reducción del riesgo). Eficiencia en la coordinación intra e interinstitucional, actuaciones coordinadas. Integración de la reducción del riesgo en la salud, educación, movilidad, seguridad y ambiente. Objetivos logrados: Ciudad Descentralizada y con autonomía (Objetivo Social – Institucional). Ciudad Planificada (Objetivo Estético – Funcional). Ciudad Promotora del Aprendizaje (Objetivo Social – Cultural). Seguridad Integral (Seguridad Interna y CISE 171) de la Ciudad Falta Apoyo en: Ciudad con equilibrio ambiental Ciudad Energéticamente eficiente. Falta apoyo en: Ciudad con diversificación económica y eficiente financieramente (Objetivo Económico). Ciudad Energéticamente eficiente (Objetivo Tecnológico). Ciudad Socialmente justa (Objetivo Social). (SIGUE) 198 Tabla 4.16. Resumen de las funciones teóricas de las Direcciones de la Alcaldía y los Objetivos de la Ciudad Sostenible. (Continuación). Dirección Ejecutiva Funciones identificadas para integrar la reducción del riesgo Seguridad Integral (Seguridad Interna y CISE 171) (CONTINUACIÓN) Objetivos Sostenible de la Ciudad (VIENE DE ARRIBA) Ciudad con equilibrio ambiental (Objetivo Ambiental). Gestión Urbana (OLPU, Ingeniería Municipal, Catastro y Obras Públicas y Servicios) Integración de la reducción del riesgo en las Ordenanzas, Planes Municipales, proyectos, construcciones y obras. Coordinación de actores, flujo de la información, cooperación con otras Direcciones que requieren de su información. Fiscalización adecuada de obras, utilización de normas sismorresistentes, permisos, asegurar la seguridad física de las edificaciones y servicios. Programas educativos de asesoramiento dentro y fuera de la Alcaldía. Programas y estrategias de formación y participación para los sectores populares. Indicadores de riesgo municipal. Objetivos logrados: Ciudad Descentralizada y con autonomía (Objetivo Social – Institucional). Ciudad Planificada y estéticamente bella (Objetivo Estético – Funcional). Ciudad Promotora del Aprendizaje (Objetivo Social – Cultural). Ciudad Socialmente justa (Objetivo Social). Ciudad con diversificación económica y financieramente eficiente (Objetivo Económico). Ciudad con equilibrio ambiental, (Objetivo Ambiental). Gestión Social (Educación, Desarrollo Social, Justicia Municipal, Deportes, Atención al Ciudadano y Apoyo al Capital Social) Formación y educación, tanto dentro como fuera de la Alcaldía, fomento de la participación de las comunidades y de los planteles educativos en la reducción del riesgo. Coordinación de actores, flujo de la información, cooperación con otras Direcciones que requieren de su información. Indicadores de riesgo municipal. Estrategias de reducción de la pobreza y la vulnerabilidad. Eficiencia socioeconómica en políticas. Articulación de organizaciones sociales, actores privados, planteles, ONG´s y voluntarios. Promoción de una cultura de prevención del riesgo. Objetivos logrados: Ciudad Descentralizada y con autonomía (Objetivo Social – Institucional). Ciudad Planificada y estéticamente bella (Objetivo Estético – Funcional). Ciudad Promotora del Aprendizaje (Objetivo Social – Cultural). Ciudad Socialmente justa (Objetivo Social). Ciudad con diversificación económica y financieramente eficiente (Objetivo Económico). Ciudad con equilibrio ambiental, (Objetivo Ambiental). 199 Tabla 4.16. Resumen de las funciones teóricas de las Direcciones de la Alcaldía y los Objetivos de la Ciudad Sostenible. Fuente: elaboración propia (continuación). Dirección Ejecutiva Funciones identificadas para integrar la reducción del riesgo Objetivos Sostenible Gestión Cultural Formación y educación, tanto dentro como fuera de la Alcaldía, fomento de la participación de las comunidades y de los planteles educativos en la reducción del riesgo. Promoción de una cultura de prevención del riesgo en la identidad del municipio, para mejorar su gestión turística y marketing. Objetivos logrados: Ciudad Promotora del Aprendizaje (Objetivo Social – Cultural). Ciudad Socialmente Justa (Objetivo Social). Apoyo en la recaudación, fiscalización de actividades, estrategias de inversión, de eficiencia socioeconómica y estrategias para fomentar la corresponsabilidad. Objetivos logrados: Ciudad Descentralizada y con autonomía (Objetivo Social – Institucional). Ciudad con diversificación económica y eficiente financieramente (Objetivo Económico). Dirección de Administración Tributaria (DAT) de la Ciudad Falta apoyo en: Ciudad con diversificación económica y eficiente financieramente (Objetivo Económico). Ciudad Planificada (Objetivo Estético – Funcional). Ciudad Descentralizada y con autonomía (Objetivo Social – Institucional). Ciudad Energéticamente eficiente (Objetivo Tecnológico). Ciudad con equilibrio ambiental, (Objetivo Ambiental). Falta apoyo en: Ciudad Promotora del Aprendizaje (Objetivo Social – Cultural). Ciudad Socialmente Justa (Objetivo Social). Ciudad Planificada (Objetivo Estético – Funcional). Ciudad Energéticamente eficiente (Objetivo Tecnológico). Ciudad con equilibrio ambiental (Objetivo Ambiental). 200 Al identificar cómo contribuye cada Dirección de la Alcaldía al logro de determinados objetivos de la Ciudad Sostenible, se puede observar cómo deben apoyarse las direcciones entre sí, ya que no todas tienen funciones intrínsecas que cumplan todos los objetivos de la Ciudad Sostenible, sin embargo trabajando de forma coordinada, pueden hacerlo y de esta forma garantizar que su gestión sea más integral. Por ejemplo se observa que las Direcciones que cumplen todos los Objetivos de la Ciudad Sostenible son Gestión Urbana y Gestión Social, pueden apoyar de forma distinta a las direcciones de Gestión Interna (en aspectos tecnológicos y ambientales), Seguridad Integral (aspectos tecnológico, ambiental, social y económico), Gestión Cultural (aspectos tecnológico, ambiental, funcional e institucional) y Administración Tributaria (aspectos tecnológico, ambiental, social, funcional y de aprendizaje), para generar en la Alcaldía una actuación coherente que fomente la reducción de riesgo en todas las esferas del Desarrollo Sostenible. Esto se observa en la Figura 4.2. Figura 4.2. Apoyo entre Direcciones de la Alcaldía de Chacao para una actuación sostenible de la reducción del riesgo. 201 Es necesario generar propuestas concretas y específicas, tareas y responsabilidades dentro de las direcciones y gerencias de las Alcaldías, recomendar que mantengan comunicación constante, establecer tipo y flujos de información necesarios entre ellos, para mejorar su gestión local de riesgo. Se debe entender que la Gestión de Riesgo es transversal dentro del Desarrollo Sostenible y dentro de los municipios y no es tangencial, complementario o sólo representado por un departamento, organismo adscrito o gerencia de una Alcaldía. Partiendo de las funciones teóricas identificadas en el capítulo 2 y en el presente capítulo (Componente I), se generará el Modelo teórico aplicado a cualquier Alcaldía. Posteriormente se integrarán los resultados de las encuestas (Componente II) y la Matriz del Deber ser del Municipio Chacao (Componente III), para proponer la estrategia completa para la inserción de la reducción del riesgo dentro de la gestión municipal sostenible de Chacao, la cual se presenta en el capítulo VI. 202 CAPÍTULO V GESTIÓN DE RIESGO EN EL MUNICIPIO CHACAO En este capítulo se analiza el Municipio Chacao, antecedentes, entorno socionatural, principales amenazas y vulnerabilidades, estructura funcional y se estudia la integración transversal de la gestión de riesgo dentro de su funcionamiento, para construir un municipio seguro y sostenible. El municipio Chacao representa una jurisdicción de alta relevancia comercial, recreativa, cultural y de servicios, además de albergar una gran población flotante o masa laboral importante y servir de conexión entre los demás municipios del Área Metropolitana de Caracas. Así mismo, este municipio posee una condición de riesgo característica que lo hace propenso a sufrir eventos adversos de diferente índole (sísmicos e hidrológicos principalmente), que podrían representar pérdidas de vidas, infraestructuras, economías y una alteración substancial en el funcionamiento de la ciudad. La alcaldía de Chacao y en concreto el Instituto de Protección Civil y Ambiente (IPCA), han demostrado a través de su ejercicio y administración, gran interés en la reducción del riesgo y han generado una importante cantidad de trabajo como: estudios de quebradas, microzonificación sísmica, mapas de amenazas, análisis de vulnerabilidad, registros de eventos, escenarios de riesgo, etc. El Instituto y la Alcaldía desean utilizar esta información de la forma más eficiente posible e implementar una política integral y específica para que la gestión de riesgo forme parte transversal de la gestión del desarrollo municipal, definiendo responsabilidades, actores, flujogramas, colaboradores y procesos, que puedan quedar de forma 203 sostenible en el tiempo. La primera parte de este capítulo repasará brevemente las principales amenazas y vulnerabilidades del municipio, así como su registro de eventos, para hacer una descripción general del área de estudio de la investigación, pero no pretende hacer un análisis exhaustivo de los mapas de amenazas, ya que el objetivo del trabajo es analizar la forma de integración del riesgo dentro de la gestión local para contribuir al Desarrollo Sostenible del municipio. Por ende la segunda parte, analizará la estructura funcional del municipio, direcciones y gerencias y determinará qué responsabilidades posee cada dependencia para mejorar la inserción transversal de la gestión del riesgo dentro de la gestión municipal. 5.1. Caracterización del Municipio Chacao, Amenazas y Vulnerabilidades El Municipio Chacao es el más pequeño de los cinco municipios del área Metropolitana de Caracas, posee una extensión aproximada de unos 36 Km2; de los cuales 9 Km2 forman parte de la superficie urbana de Caracas y los restantes 27 Km2, constituyen una porción del Parque Nacional Guaraira Repano. Su fundación comienza con la inmigración de las víctimas del terremoto del 11 de Junio de 1.641, el cual afectó la ciudad de Caracas, muchos pobladores adoptaron lo que hoy es Chacao como su refugio, por ser un territorio tranquilo. El 15 de abril de 1.769, los pobladores solicitaron la creación de una parroquia eclesiástica independiente a la de la Candelaria, lo cual fue concedido por decreto publicado el día 27 de Septiembre de 1.769, siendo los límites los mismos que en la actualidad. Más tarde, en la Venezuela republicana, el gobierno del general Juan Crisóstomo Falcón reorganizó el estado de Caracas, denominándolo Distrito Federal, constituido por 3 departamentos, entre éstos Libertador, dentro del cual incluye a Chacao como parroquia civil. Después de 16 años, el general Antonio Guzmán Blanco, por decreto del 22 de septiembre de 1881, designa a Chacao como distrito del municipio Sucre, dentro del estado Miranda, junto a Baruta, el Hatillo y Petare, teniendo a este último como cabecera municipal. 204 Según Jiménez J. (2011), mediante la reforma de la ley estatutaria del régimen municipal en 1.989, la figura del Distrito Sucre desaparece de la forma en la que se le conocía, naciendo el Municipio Sucre actual y creándose así tres nuevos municipios: Baruta, el Hatillo y Chacao. El 13 de noviembre de 1.991, la autonomía fue concedida al municipio Chacao y la asamblea legislativa del estado Miranda promulgó la ley de creación del municipio de Chacao, publicada en la Gaceta Oficial del estado Miranda el 17 de enero de 1.992. El Municipio Chacao limita el Norte con el Municipio Vargas desde el nacimiento de la Quebrada Chacaíto, hasta la prolongación de la Quebrada Sebucán, al Sur con el Municipio Baruta desde la desembocadura de la Quebrada Sebucán en el Guaire, hasta la desembocadura de la quebrada Chacaíto en el Río Guaire, al Este con el Municipio Sucre, aguas abajo por la Quebrada Sebucán hasta su desembocadura en el Guaire y al Oeste con el Municipio Libertador, por la Quebrada Chacaíto de por medio, desde su nacimiento hasta su desembocadura en el Guaire. Según Jiménez J. (2011), el Municipio tiene un alto desarrollo urbanístico pues su área de construcción es de aproximadamente 630 has. Posee 15 urbanizaciones, las cuales son: Altamira, Bello Campo, Campo Alegre, Country Club, El Bosque, El Dorado, El Rosal, Estado Leal, La Castellana, La Floresta, Los Palos Grandes, Casco de Chacao, San Marino, Sans Souci y El Retiro. Igualmente posee nueve sectores populares que son: El Pedregal, Bucaral, La Cruz, Bello Campo, Pajaritos, Barrio Nuevo, San José de la Floresta, La Manguera y El Tártago. Esto se puede apreciar en la Figura 5.1 o Mapa General del Municipio. En relación al clima del municipio, este es clasificado como intertropical de altura, debido a su ubicación geográfica y su altura, la cual es alrededor de 1.000 msnm. Su temperatura mínima anual es del orden de los 12 - 18°C sobre todo en los meses de Enero y Febrero y la máxima temperatura media anual es de aproximadamente 27 34°C, sobre todo en los meses más cálidos que son Abril y Mayo. Tiene la mayor densidad de zonas verdes y árboles en comparación con el resto de la ciudad. 205 Figura 5.1. Mapa General del Municipio Chacao. Fuente: Infomapa de Chacao, Página Web de la Alcaldía del Municipio Chacao (fecha de consulta 9/01/2013). 206 Su actividad económica predominante es el sector servicios, Chacao es junto con Baruta y Los Salias, uno de los Municipios más ricos de Venezuela, con índices bajos de pobreza, además alberga los principales centros financieros y comerciales de la ciudad, así como también las principales sedes bancarias de instituciones locales y extranjeras, los hoteles más lujosos de la ciudad y las residencias de personalidades reconocidas en el ámbito económico, político y diplomático del país. Según Del Pilar, et al. (2000), es debido a las patentes de industria y comercio, derivadas de estas actividades económicas, que Chacao posee estos elevados ingresos. Según IPCA, el Municipio posee 13 centros comerciales y 110 centros empresariales, los cuales atraen una importante cantidad de personas, aproximadamente 1.500.000 personas diariamente. En las Urbanizaciones Chacaíto y Los Palos Grandes, se concentra la mayor cantidad de centros comerciales del Municipio (5 en Chacaíto y 4 en Los Palos Grandes). El Municipio Chacao posee una población de 61.213 personas, 7.321 menores de 15 años, 44.302 personas entre 15 y 64 y años y 9.590 personas mayores de 65 años, según el XIV Censo Nacional de Población y Vivienda, realizado en Venezuela en el año 2011. Según el IPCA y el Censo del INE, la población residente del Municipio representa entre el 8 y el 10% de su población total y las parroquias que concentran la mayor población en el Municipio son en orden jerárquico: Los Palos Grandes (21,42%), Chacao (20,20%), Altamira (13,58%) y Bello Campo (8,23%). En relación a sus nueve sectores populares, se estima que la población total de sectores populares en Chacao es de 9.174 personas, dentro de este universo, los sectores populares más poblados son: El Pedregal (23,4%), Bucaral (19,4%), La Cruz (14,7%) y Bello Campo (9,5%). En el ámbito político y desde su creación, ha estado bajo la administración de los siguientes Alcaldes: Irene Sáez (1993 – 1996) y (1996 – 1998), Cornelio Popesco (1998 – 2000), Leopoldo López (2000 – 2004) y (2004 – 2008) y actualmente Emilio 207 Graterón (2008 – 2012). Según Del Pilar, et al. (2000), Chacao también se caracteriza por poseer gran cantidad de asociaciones de vecinos (por lo menos veinte para el año 2000), las cuales tienen gran heterogeneidad y pertenecen a sectores populares y de clase media. 5.2. Registro Histórico de Eventos El Municipio Chacao se encuentra en una zona que presenta características de múltiples amenazas naturales como probabilidad de ocurrencia de aludes torrenciales y sismos, según el Plan de Gestión de Riesgos del Municipio Chacao 2011 – 2016, de Noviembre de 2010. Dentro del registro histórico de eventos más importantes ocurridos en el Municipio, se encuentran los siguientes: Tabla 5.1. Registro Histórico de eventos ocurridos en el Municipio Chacao. Fuente: elaboración propia con base en estudios de la Alcaldía Metropolitana (2002), IPCA Chacao (2010), Guevara y Stolk (1996) y Proyecto Ávila (2002). Fecha Evento Ocurrido Años 1.100 y 1.500 D.C Alud torrencial que desvió el curso de la Quebrada Chacaíto, afectando las futuras zonas de El Pedregal, Country Club y la Castellana (Informe de la Alcaldía Metropolitana de Caracas, 2002). 17 de Febrero de 1951 Alud torrencial en el área de Chacao – La Campiña, una persona fallecida. Arrastres torrenciales en el drenaje de la Quebrada Pajaritos, afectando Altamira y Los Palos grandes, destruyendo una vivienda, 15 viviendas populares, 3 fallecidos y 3 desaparecidos. (Informe de la Alcaldía Metropolitana de Caracas, 2002). Entre los 1.951 y 1960 Flujos torrenciales causaron daños en Chacao, La Campiña y Los Palos Grandes (Informe de la Alcaldía Metropolitana de Caracas, 2002). años 29 de Julio de 1967 Sismo de Caracas de magnitud 6.3 en la escala de Richter, según Guevara y Stolk, (1996), con origen en el subsistema de San Sebastián, daños en la zona sur de Altamira y en Los Palos Grandes (grandes espesores de sedimentos, que superan los 300 m), 236 personas fallecidas y 2.000 heridos aproximadamente. 11 de Octubre de 1976 Alud torrencial que causó daños en quince viviendas de la Urb. El Pedregal. 208 Tabla 5.1. Registro Histórico de eventos ocurridos en el Municipio Chacao. Fuente: elaboración propia con base en estudios de la Alcaldía Metropolitana (2002), IPCA Chacao (2010), Guevara y Stolk (1996) y Proyecto Ávila (2002) (continuación). Fecha Evento Ocurrido Años 1.975, 1.976 y 1.979 Flujos torrenciales que causaron daños en Altamira, El Pedregal, Los Palos Grandes y La Castellana (Informe de la Alcaldía Metropolitana de Caracas, 2002). Temporada de Lluvias de 1996 Inundaciones de la Quebrada Quintero en sus sectores 3 – 4 y 45. (Informe de la Alcaldía Metropolitana de Caracas, 2002). Temporada lluvias de 1.999 Inundaciones recurrentes del sótano y patio trasero del Edificio Mónaco, en Altamira. Los mayores daños fueron registrados entre la Av. Mohedano del Country Club y la sede del Cuerpo de Bomberos del Este en El Bosque, donde se produjo un estrangulamiento del drenaje (Informe de la Alcaldía Metropolitana de Caracas, 2002). de Diciembre de 1999 Desbordamiento de la Quebrada Chacaíto a la altura del barrio El Pedregal, afectando tanto el Pedregal como el Country Club, el Barrio Chapellín, la Calle Maturín de la Urb. El Bosque y las residencias Sans Souci. (Proyecto Ávila, 2002). Temporada de Aludes torrenciales en el Parque Nacional El Ávila, lluvias de 2001 – desbordamiento en la Urbanización Country Club e inundación en 2002 la primera transversal de Altamira. Desbordamiento de la Quebrada Chacaíto cerca del Club. Blandín, en la Av. Mohedano del Country Club y a la altura de la sede del Cuerpo de Bomberos del Este en El Bosque (Informe de la Alcaldía Metropolitana de Caracas, 2002). Aumento de caudal debido al deslizamiento en la cabecera de la quebrada Chacaíto, cerca de la Cota Mil. Desbordamiento de la Quebrada Quintero en el sector popular Bucaral. Desbordamiento de la quebrada Sebucán, afectando los Palos Grandes (calle 02), La Floresta y el sector popular San José (colapso de los drenajes). 12 de Septiembre de 2009 Sismo de 6,2 de magnitud en la escala de Richter, epicentro de profundidad 15, 9 Km, a 28 Km al Norte de Morón. Alarma general en Caracas, sin víctimas, produjo una réplica de 4 grados. 27 de Noviembre de 2010 Colapso de árbol de gran tamaño en la Avenida Principal de La Castellana con Calle José Ángel Lamas y colapso de árbol ubicado en el Distribuidor La Castellana (IPCA 2010). 30 de Noviembre de 2010 Colapso parcial de una pared perimetral en la vivienda (32 – 5) del sector popular Pajaritos, en su zona norte (IPCA 2010). En las Figuras 5.2 y 5.3, se muestra el registro histórico de eventos del Municipio (Aludes, avalanchas de peñones, deslizamientos, caída de rocas, movimientos de terreno e inundaciones) y la clasificación de daños a edificios en Los Palos Grandes después del sismo del año 1967. 209 Figura 5.2. Eventos históricos Municipio Chacao. Proyecto Mapas de Riesgo El Ávila (data I.G.V.S.B), 2002. Figura 5.3. Clasificación de daños en Edificios de Los Palos Grandes, Chacao. Ministerio de Obras Públicas 1978. Plan de Gestión de Riesgos del Municipio Chacao 2011 – 2016. 210 5.3. Amenazas y Vulnerabilidades del Municipio Chacao Para comprender la importancia de la Gestión de Riesgo en el Municipio, se incluye un análisis general de las dos principales amenazas naturales y socionaturales del Municipio. Según el Plan de Gestión de Riesgos del Municipio Chacao 2011 – 2016, las amenazas más comunes del Municipio Chacao son la sísmica y la hidrometeorológica, pues el Municipio se encuentra sobre los mayores espesores de sedimentos del Valle de Caracas (especialmente la zona de Los Palos Grandes) y se encuentra orientado en la descarga de numerosos conos de deyección del Parque Nacional del Ávila. Además el Municipio cuenta con cuatro principales cursos de agua que transcurren en sentido Norte – Sur (Quebradas Chacaíto, Quintero, Pajaritos y Sebucán), estos cursos de agua atraviesan todo el Municipio, poseen secciones embauladas, canalizadas u obstruidas y sus cauces se encuentran sumamente intervenidos. 5.3.1. Amenaza Hidrológica Desde el punto de vista hidrológico, el Informe de la Alcaldía Metropolitana de Caracas (2002), identifica cuatro Quebradas principales que atraviesan de Norte a Sur el Municipio, los cuales son de Este a Oeste: Sebucán, Pajaritos, Quintero y Chacaíto. Existe gran cantidad de instalaciones y viviendas localizadas en el cauce o en las márgenes de estas quebradas y se indica en el informe que los trabajos de canalización realizados sin estudios adecuados, representan un alto riesgo por inundación e incrementan la vulnerabilidad de estas poblaciones e instalaciones. Las ampliaciones de viviendas y las construcciones realizadas sobre el cauce de las quebradas Sebucán y Quintero, han generado un estrangulamiento de los cauces, convirtiendo estas zonas en puntos críticos. El mapa hidrográfico del Municipio Chacao, indicando los cuatro cursos de agua principales, sus tramos naturales, canalizados y embaulados, se muestra a continuación en la Figura 5.4. 211 Figura 5.4. Mapa Hidrográfico del Municipio Chacao. Informe de Evaluación de Riesgo del Municipio Chacao, Alcaldía Metropolitana de Caracas, Dirección de Protección Civil (2002). El Informe de la Alcaldía Metropolitana de Caracas (2002), describe cada curso principal de agua del Municipio: Quebrada Chacaíto: cuenca de 6,5 km2 y longitud aproximada de 7,3 km, desde su cabecera hasta la Cota Mil presenta un cauce natural con pendiente aproximada de 25°, existen grandes bloques de Gneis que podrían obstaculizar el cauce en crecidas y fueron depositados por sucesivos aludes torrenciales. En los tramos subsecuentes se aprecian pendientes entre 4 y 5°, acumulación de desechos, viviendas de sectores populares en riesgo (100 viviendas en el Barrio Chapellín aproximadamente) y canalizaciones o embaulamientos que pueden estrangular la sección hidráulica (canalización de 2 m de ancho x 1,5 m de alto y de 2,8 m de ancho x 3 m de alto, para un cauce que alcanza 10 – 15 m). La Figura 5.5 muestra diferentes tramos. 212 Figura 5.5. Tramos de la Quebrada Chacaíto. Informe de Evaluación de Riesgo del Municipio Chacao, Alcaldía Metropolitana de Caracas, Dirección de Protección Civil (2002). Quebrada Quintero: cuenca de 2,9 km2 y longitud aproximada de 6,5 km, su primer tramo, desde la cabecera hasta la Cota Mil, presenta cauce natural con pendiente de 25 a 30°, evidencia de flujos torrenciales y presenta una canalización que puede represar el flujo. En los siguientes tramos se presentan secciones de cauce natural y canalizaciones o embaulamientos de diferente tamaño, los cuales pueden estrangular el flujo de la Quebrada (1,5 m x 1,5 m, 4 m x 1,5 m y de 2,3 m x 1,5 m de ancho, para un cauce que puede alcanzar los 15 m de ancho), la quebrada se encuentra canalizada, intervenida y con acumulación de desechos en el Sector Popular Bello Campo. El último tramo desemboca en el río Guaire (longitud 1,1 Km), también se encuentra embaulado, pero con dimensiones variables. La Figura 5.6 muestra dos tramos de la Quebrada Quintero, en su primer tramo y en un tramo canalizado en el Sector Popular Bello Campo. 213 Figura 5.6. Tramos de la Quebrada Quintero. Informe de Evaluación de Riesgo del Municipio Chacao, Alcaldía Metropolitana de Caracas, Dirección de Protección Civil (2002). Quebrada Pajaritos: cuenca de 1,72 km2 y su longitud aproximada de 4,5 km, su primer tramo, desde la cabecera hasta la Cota Mil, presenta una pendiente de 25°, paredes verticales en el margen derecho, lo cual representa un riesgo de desprendimiento de bloques ante eventos sísmicos, se evidencia la ocurrencia de flujos torrenciales, en este tramo se canaliza a través de un tubo de concreto de 8”, que es insuficiente para la captación de la quebrada, lo cual podría generar un represamiento y causar graves daños aguas abajo. Los siguientes tramos presentan cauce natural y canalizado, además de intervenciones en el Sector Popular Pajaritos, donde hay presencia de viviendas en sus márgenes y escombros. Su último tramo, se encuentra embaulado (3,5 m de ancho x 2 m alto). La figura 5.7 muestra dos tramos de la Quebrada Pajaritos, en su parte más elevada y en una de sus canalizaciones en el Sector Popular Pajaritos. 214 Figura 5.7. Tramos de la Quebrada Pajaritos. Informe de Evaluación de Riesgo del Municipio Chacao, Alcaldía Metropolitana de Caracas, Dirección de Protección Civil (2002). Quebrada Sebucán: cuenca de 2,03 km2 y su longitud aproximada de 5,5 km, su primer tramo, desde la cabecera hasta la Cota Mil, presenta un tramo natural de pendiente 29°, al final del tramo se encuentra un embaulamiento que atraviesa la cota mil y podría generar un represamiento debido a la acumulación de bloques. Sus siguientes tramos poseen cauce natural y embaulado, con presencia de viviendas sobre el embaulamiento (incluyendo edificios de más de 6 pisos y el Colegio “Belén”), en los tramos naturales de la quebrada hay acumulación de troncos y de bloques. En sus últimos tramos presenta canalización en sus primeros 120 m, una pendiente entre 4 y 5°, un tubo corrugado de 2,66 m de diámetro y en su tramo final un embaulamiento de dimensiones no uniformes. Los últimos tramos de esta quebrada presentan embaulamientos de diferentes dimensiones, tramos de cauce natural, con pendientes de márgenes moderadas, se observan puntos donde el agua está contaminada, presencia de tubos corrugados que disminuyen la capacidad del drenaje y llega a la confluencia con el Río Guaire (pasando por la Base 215 Aérea Francisco de Miranda). Dos tramos de esta Quebrada se muestran a continuación en la Figura 5.8. Figura 5.8 Tramos de la Quebrada Sebucán. Informe de Evaluación de Riesgo del Municipio Chacao, Alcaldía Metropolitana de Caracas, Dirección de Protección Civil (2002). Las principales conclusiones del estado de las Quebradas principales del Municipio Chacao, se muestran de forma resumida en la siguiente tabla: Tabla 5.2. Amenaza Hidrológica, características de las principales Quebradas del Municipio. Informe de Evaluación de Riesgo del Municipio Chacao, Alcaldía Metropolitana de Caracas, Dirección de Protección Civil (2002). Curso de Agua Características Principales / amenazas naturales y socio – naturales Quebrada Chacaíto Presenta una gran pendiente en su cabecera (25%), antecedentes de aludes torrenciales y múltiples obstáculos naturales (bloques de Gneis en su cabecera) y socionaturales (desechos sólidos, troncos y dos canalizaciones importantes de pequeña sección a novel del Barrio Chapellín) que pueden estrangular su sección hidráulica y causar su crecida y posterior inundación. Quebrada Quintero Presenta gran pendiente en su cabecera (25 – 30%) y antecedentes de flujos torrenciales, canalizaciones de pequeña sección, que pueden represar y estrangular el flujo (Altamira, La Castellana y Barrio Bello Campo), igualmente hay secciones que poseen gran cantidad de desechos sólidos depositados en su cauce, que pueden causar su posterior inundación. 216 Tabla 5.2. Amenaza Hidrológica, características de las principales Quebradas del Municipio. Informe de Evaluación de Riesgo del Municipio Chacao, Alcaldía Metropolitana de Caracas, Dirección de Protección Civil (2002) (continuación). Curso de Agua Características Principales / amenazas naturales y socio – naturales Quebrada Pajaritos Presenta una gran pendiente en su cabecera (25%), antecedentes de desprendimientos de bloques ante eventos sísmicos y flujos torrenciales, presenta igualmente canalizaciones de sección transversal insuficiente, que puede ocasionar estrangulamiento del flujo e inundación (puesto de Guardaparques, Los Palos Grandes y Barrio Pajaritos), esta quebrada presenta intensa intervención en diferentes tramos de su cauce. Quebrada Sebucán Presenta una gran pendiente en su cabecera (29%) y tramos cuya pequeña sección podría generar represamientos y estrangulamiento del flujo (cota mil y Santa Eduvigis principalmente), su cauce está sumamente intervenido por viviendas e instalaciones como colegios y parques y presenta acumulación de troncos, bloques y desechos sólidos. También en cuanto a la amenaza hidrológica, el Proyecto Mapas de Riesgo El Ávila, 2002, describe para cada uno de los principales cursos de agua (las Quebradas Chacaíto, Quintero, Pajaritos y Sebucán), sus características principales (nivel de intervención, urbanizaciones que recorre, cono de deyección, principales tributarios, etc), sus escenarios de riesgo para caudales de períodos de retorno de 10, 100 y 500 años (área y profundidad máxima de inundación, profundidad máxima del cauce, velocidad del flujo dentro del canal, etc) y sus zonas de alta, media y baja amenaza dentro del municipio. A continuación en la Tabla 5.3, se muestran las conclusiones del Proyecto en relación a estas cuatro principales quebradas del Municipio Chacao: 217 Tabla 5.3. Amenaza Hidrológica, características de las principales Quebradas del Municipio. Proyecto Mapas de Riesgo El Ávila, 2002. Curso agua Chacaíto Chapellín de y Características Escenarios (10, 100 y 500 años) Muy intervenida, incluyendo la zona residencial del Country Club donde hay una reja electrificada para evitar el paso. Chapellín es su principal tributario, este curso de agua se encuentra completamente embaulado y sus zonas aledañas se encuentran urbanizadas. Retorno de 10 años: Inundación en la parte superior de la Quebrada Chacaíto. Área total inundada: 153,7 hectáreas. Profundidad máxima de la planicie de inundación: 0,5 m. Profundidad máxima del cauce: entre 0,5 a 1,5 m. Retorno de 100 años: Desbordamiento hacia el este de su cauce. Área total inundada: 242,9 hectáreas. Profundidad máxima de la planicie de inundación: 1,5 m. Retorno de 500 años: Desbordamiento se desvía hacia el este de la Quebrada Chacaíto, por encima del nivel de la Cota Mil. Área total inundada: 276,8 hectáreas. Profundidad máxima de la planicie de inundación: 2 m. Prof. máxima del cauce: 3 m. Pajaritos Sebucán y Recorren las urbanizaciones de Altamira y los Chorros. Se encuentran embauladas por tramos y atraviesan las urbanizaciones Altamira, Los Palos Grandes, La Floresta, Los Chorros, El Parque Rómulo Betancourt, el Barrio San José y el Aeropuerto de La Carlota hasta desembocar en el Río Guaire. (SIGUE) Retorno de 10 años: Área total inundada: 192 hectáreas. Profundidad máxima de la planicie de inundación: entre 0,15 y 0,5 m. Profundidad máxima del cauce: 4,5 m. Velocidades de flujo dentro del canal: 5,5 m/s. Retorno de 100 años: Área total inundada: 239,9 hectáreas. Profundidad máxima de la planicie de inundación: entre 0,15 y 0,5 m. Velocidad de flujo: 6 m/s (SIGUE) Zonas de media y amenaza alta, baja Amenaza Alta: Todo el recorrido de la Quebrada Chacaíto y el cauce de la Quebrada Chapellín, las zonas de Country Club, La Florida, parte de la Castellana y Altamira, Chacaíto y Las mercedes, (275 hectáreas). Amenaza media: se concentra al sureste, Urb. Las Mercedes (25 hectáreas). Amenaza baja: Urb. La Castellana y Altamira (70 hectáreas). Alta amenaza: Urb. Altamira, Los Palos Grandes, La Floresta, el sector Este del Aeropuerto de La Carlota y el Parque Rómulo Betancourt (362,5 hectáreas). Amenaza media: rodea la parte este de La Floresta y Los Palos Grandes (20,7 hectáreas). Baja amenaza: 2,43 hectáreas. 218 Tabla 5.3. Amenaza Hidrológica, características de las principales Quebradas del Municipio. Proyecto Mapas de Riesgo El Ávila, 2002 (continuación). Curso de agua Pajaritos Sebucán Quebrada Seca Características y Escenarios (10, 100 y 500 años) Su cuenca es grande y su cono de deyección es amplio y poco definible, ya que se encuentra muy urbanizado e intervenido. Retorno de 500 años: Área total inundada: 261,7 hectáreas. Profundidad máxima de la planicie de inundación: entre 0,15 y 2 m. Velocidades de flujo dentro del canal: 5,5 m/s. Posee un amplio cono de deyección difícilmente definible por estar completamente urbanizado. Retorno de 10 años: Área total inundada: 155,9 hectáreas. Profundidad máxima de la planicie de inundación: entre 0,15 y 0,5 m. Profundidad máxima del cauce: 3,5 m. Velocidades de flujo dentro del canal: 4,5 m/s. Se encuentra en su parte baja canalizada y embaulada por tramos, pasando debajo de las Urbanizaciones La Castellana, Bello Campo y debajo del Aeropuerto La Carlota hasta desembocar en el Río Guaire. Retorno de 100 años: Área total inundada: 237,3 hectáreas. Profundidad máxima de la planicie de inundación: entre 0,15 y 0,5 m. Velocidades de flujo dentro del canal: 6 m/s. Zonas de media y amenaza alta, baja Alta amenaza: es la mayor parte de la mancha de inundación, cubre parte de las urbanizaciones La Castellana, Altamira, La Floresta, el aeropuerto La Carlota y la parte Este de Chacao, El Rosal y Estado Leal (298,8 Hectáreas). Amenaza media: cubre principalmente la parte este de Altamira (51,93 hectáreas). Retorno de 500 años: Área total inundada: 250,6 hectáreas. Profundidad máxima de la planicie de inundación: entre 0,15 y 2 m. Velocidades de flujo dentro del canal: 6 m/s. Partiendo de esta información, a nivel hidrológico para los principales cursos de agua del Municipio Chacao, tenemos que las Quebradas Pajaritos y Sebucán son las que mayor área de alta amenaza y hectáreas inundables tienen, además presentan 219 altas pendientes y antecedentes de flujos torrenciales y desprendimientos de bloques en sus cabeceras (caso Quebrada Pajaritos), se encuentran sumamente intervenidas con viviendas, colegios y parques y poseen canalizaciones que puede estrangular el flujo. Las quebradas Quintero y Chacaíto, tienen en ese orden una gran superficie de amenaza y de hectáreas inundables, alta pendiente en su cabecera, antecedentes de aludes torrenciales, se encuentran intervenidas, afectadas con escombros y con secciones transversales canalizadas posiblemente puedan estrangular el flujo. La Figura 5.9 muestra los cuatro principales cursos de agua anteriormente descritos y los eventos por lluvias (árboles caídos, calles con escurrimientos, colapso de paredes, lagunas, desechos vegetales, acumulación de sedimentos, etc) registrados en el Municipio Chacao en el año 2003. Figura 5.9. Mapa de Amenaza hidrometeorológica de Chacao. Informe de Evaluación de Riesgo del Municipio Chacao, Alcaldía Metropolitana de Caracas, Dirección de Protección Civil (2002). 220 Según datos suministrados por la División de Protección civil y el servicio de emergencia 171 del IPCA en Chacao, durante la temporada de lluvias del año 2003, la Quebrada Quintero, generó la mayor cantidad de calles con escurrimiento superficial, árboles caídos, colapso de paredes y formación de lagunas. Después de este curso de agua, la Quebrada Pajaritos generó igual cantidad de árboles caídos, mayor colapso de paredes y en menor grado que la anterior originó calles con escurrimiento y lagunas. Las quebradas Sebucán y Chacaíto causaron también, en menor medida, escurrimiento superficial, formación de lagunas, caída de árboles y gran cantidad de vehículos atrapados en la Autopista Francisco Fajardo. Según el mapa de amenaza hidrológica del Municipio Chacao, elaborado por el CENAMB de la Universidad Central de Venezuela en el año 2000, puede observarse que los lugares del municipio que tienen más propensión a sufrir hundimiento por socavamiento, se encuentran sobre los cursos de las quebradas Quintero, Pajaritos y Sebucán. Esto se puede observar en la Figura 5.10. Figura 5.10. Mapa de Amenaza hidrometeorológica de Chacao. Informe de Evaluación de Riesgo del Municipio Chacao, Alcaldía Metropolitana de Caracas, Dirección de Protección Civil (2002). 221 5.3.2. Amenaza Sísmica En el contexto tectónico amplio, la ciudad de Caracas se encuentra en una semi fosa tectónica que corre a lo largo de la Cordillera de la Costa, es el área de influencia del borde de las placas del Caribe y Suramericana, adicionalmente se encuentran los depósitos aluviales y aportes laterales provenientes de los conos de detección. Esta zona de contacto entre ambas placas, generó un sistema de fallas activas de tipo transcurrente dextral a nivel nacional, estas fallas son Oca (dirección Este – Oeste), – Ancón – Boconó (proveniente del Sur Oeste) – San Sebastián (zona centro costera dirección Oeste – Este) – El Pilar (Oriente hacia el Golfo de Cariaco). En la Figura 5.11, se muestra en la parte superior, el sistema de fallas a nivel nacional entre las placas del Caribe y Placa Sudamericana. Figura 5.11 Sistema de fallas sísmicas nacionales (Funvisis). Las fallas menores que también afectan a la región central del país y a la ciudad de Caracas son Tácata, El Ávila, La Victoria, Tacagua, Valera, Urica y San 222 Francisco. El accidente geológico más importante de Caracas es la falla Tacagua – El Ávila al norte de la ciudad en sentido Este – Oeste. Vallenilla Y. (2011). En la Figura 5.12, se muestra un detalle de la Ciudad de Caracas y de sus fallas específicas. Figura 5.12 Sistema de fallas nacionales (Funvisis) y sistema de fallas de Caracas, Jiménez 1992). Según el Plan de Gestión de Riesgos del Municipio Chacao 2011 – 2016, el Municipio Chacao es una de las zonas de mayor amenaza sísmica del país, al Norte del mismo, se encuentra la Falla geológicamente activa del Ávila – Tacagua, la cual representa una condición de alto riesgo sísmico, sobre todo en conjugación con los materiales depositados por los conos de deyección del Parque Nacional Guarairarepano, los espesores de sedimento de casi todo el Municipio, la presencia de la Avenida Boyacá, sus distribuidores y el emplazamiento de Edificios y viviendas en esta zona. La Figura 5.13, muestra en su parte superior los conos de deyección del Parque Nacional Guarairarepano, al Norte del Municipio Chacao y en su parte inferior el mapa de espesores de sedimento de la ciudad de Caracas, donde se aprecia que el 223 Municipio Chacao posee un área importante de altos espesores de sedimentos en la ciudad de Caracas. Figura 5.13 Conos de Deyección del Ávila Hacia Chacao (JICA) y espesores de sedimentos en Caracas (Funvisis 2009). Según el informe de la Alcaldía Metropolitana de Caracas (2002), 35% de la superficie habitada del Municipio Chacao, puede considerarse de alto riesgo sísmico. Esta clasificación subdivide al Municipio en tres zonas de acuerdo a la amenaza sísmica: Alta amenaza sísmica: 3 Km2 de superficie o 42% del área urbanizada (la 224 Castellana, Altamira, Bello Campo, Country Club, El Dorado y Los Palos Grandes). Amenaza sísmica moderada: 1,2 Km2 de superficie o 16% del área urbanizada (Altamira, Country Club, El Bosque, El Rosal y Los Palos Grandes). Amenaza sísmica media: 3 Km2 de superficie o 42% del área urbanizada (La Castellana, Altamira, Bello Campo, Campo Alegre, Country Club, Chacao, El Bosque, El Rosal, Estado Leal, Los Palos Grandes y San Marino). En el trabajo de Jiménez J. (2011), se muestra el estudio de Microzonificación de Riesgos Socionaturales de Chacao, desarrollado en 1.994, presenta mapas de vulnerabilidad, vulnerabilidad urbana ponderada, riesgo sísmico, amenaza sísmica, líneas vitales, viario, altura de las edificaciones, usos del suelo y densidad poblacional. Para medir la vulnerabilidad, se identificaron cuatro zonas (Figura 5.14): Zona muy vulnerable (rojo): alta densidad poblacional, alto flujo de vehículos, predominio residencial y comercial y más del 75% de sus edificaciones tienen más de 8 pisos. Urbanizaciones Bello Campo, Chacao, El Bosque, lado Sur de Los Palos Grandes, lado Oeste del Rosal y zona sur de Altamira y La Castellana. Zona vulnerable (anaranjado): alta densidad, flujo y edificaciones con más de 8 pisos, contiene la mayoría de las empresas del Municipio y se compone de: Campo Alegre, Estado Leal, El Retiro, lado Oeste del Country Club, Norte de Altamira, Los Palos Grandes y La Castellana. Zona de alteración de la actividad cotidiana (verde): presenta densidad poblacional media y baja, aquí el 50% de las Edificaciones tienen más de nueve pisos, incluye las urbanizaciones de: la Floresta, Country Club y parte de La Castellana. Zona de mayor seguridad (amarillo): es mayormente residencia, tiene baja densidad urbana y 25% de sus edificios poseen más de ocho pisos. 225 Figura 5.14 Mapa de Vulnerabilidad del Municipio Chacao. Universidad Central de Venezuela – CENAMB. Como se puede ver en el mapa de vulnerabilidad, las zonas muy vulnerables, se encuentran en sectores diferentes del Municipio, están desconectadas y deben ser tratadas de acuerdo a sus características específicas. La mayor parte del Municipio está compuesta por las zonas vulnerables y las zonas muy vulnerables. La medición de la vulnerabilidad que se realizó para este mapa sólo considera las variables de densidad poblacional, usos del terreno (residencial, comercial, empresarial, etc.), conectividad o vialidad y altura de sus edificaciones. Por otro lado, también en el trabajo de Jiménez J. (2011), se muestra el mapa de riesgo sísmico, el cual separa al Municipio en cuatro zonas: Amenaza sísmica alta: presenta alta densidad poblacional, la mayor concentración de los edificios residenciales, comercios, empresas y la 226 mayoría de los planteles educativos, hospitales y ambulatorios. Comprende: La Castellana, El Dorado, Altamira, Bello Campo y la urbanización Los Palos Grandes. Amenaza sísmica moderada: presenta baja densidad urbana, alta densidad de Población, usos comercial – empresarial o comercio – residencial y usos educativo o industrial, comprende: La Floresta, Chacao, El Rosal, Sans Souci, El Bosque, el lado Oeste del Country Club y gran parte del lado Sur de La Castellana y Altamira. Amenaza sísmica menor: tiene predominio de uso residencial y baja densidad poblacional, se compone de las urbanizaciones el Country Club y el lado Norte de El Rosal. Zonas despobladas o con áreas verdes. En el Municipio Chacao, la zona con mayor potencial de daño estructural para edificios altos y flexibles, se ubica en las urbanizaciones Los Palos Grandes y Altamira, la zona de amenaza sísmica moderada comprende las urbanizaciones de La Castellana, lado sur de Altamira y la zona que posee una falla geológicamente activa se ubica en toda la franja Norte del Municipio, cerca del Parque Nacional El Ávila. 5.4. El Municipio Chacao, Actores y Responsabilidades para la Gestión de Riesgo de Desastres Una vez conocidas las condiciones de riesgo socionatural del Municipio Chacao, se estudia la estructura funcional – Organizativa de la Alcaldía, como punto de partida del componente II de la estrategia que se desea formular en la presente investigación. Para construir la Matriz de Gestión de Riesgo en la Gestión Municipal, se estudió la estructura administrativa y funcional de la Alcaldía, divisiones y gerencias y se revisaron las responsabilidades en gestión de riesgo de cada dependencia. Se estudió la estructura funcional de la Alcaldía, tomando los manuales 227 actualizados de cada División y Gerencia de la misma, en los cuales se describen las responsabilidades de cada cargo. El punto de partida fue identificar dentro de las responsabilidades, cuáles de ellas tienen una relación (explícita o implícita) con la gestión de riesgo y si su relación se orienta hacia la reducción de riesgo (con especial énfasis en estos aspectos) o por el contrario, se orienta hacia la preparación y atención. 5.4.1. Estructura Funcional – Organizativa de La Alcaldía La alcaldía de Chacao se encuentra compuesta en el nivel superior por el Alcalde y las oficinas de Auditoría interna y secretaría de Gobierno, en un segundo nivel se encuentra la Dirección General, la cual se compone de las oficinas de apoyo estratégico, planificación estratégica y presupuesto y la oficina de comunicaciones. En un tercer, cuarto y quinto nivel se encuentran las Direcciones Ejecutivas, las direcciones secundarias y las gerencias asociadas. La Alcaldía de Chacao tiene seis Direcciones Ejecutivas (gestión Interna, Seguridad Integral, Gestión Urbana, Gestión Social, Gestión Cultural y Administración Tributaria), cada dirección ejecutiva posee a su vez direcciones Secundarias y gerencias asociadas, tal como se muestra a continuación: Dirección ejecutiva de Gestión Interna: sus direcciones secundarias son Consultoría jurídica (Asesoría Legal y Estudios y Dictámenes), Recursos Humanos (Relaciones laborales, Capacitación y educación Compensación y beneficios y Planificación y gestión), Administración y Servicios (Pagos, Tesorería, Contabilidad, Servicios Generales y Compras y contratos) y Tecnología de la Información (Sistemas, Operaciones y Atención al ciudadano). Dirección Ejecutiva de Seguridad Integral: sus direcciones secundarias son Seguridad Interna y CISE 171 (Policía Municipal, Policía de Circulación, Salud, IPCA, Bomberos y Canal comando). 228 Dirección Ejecutiva de Gestión Urbana: sus direcciones secundarias son OLPU (Proyectos, Urbanismo, Planeamiento urbano, Infraestructura de Dominio Público y Privado), Ingeniería Municipal (Inspección y fiscalización, Desarrollo Urbano, Revisión y consulta, Administración, archivo e información, Legal y Tecnología, seguimiento y control), Catastro (Aspectos físicos, jurídicos, valorativos, Sistemas de información geográfico y Archivo y atención al público) y Obras Públicas y Servicios (Administración, Ambiente, Licitaciones y proyectos, Grandes Obras, Planoteca, Sectores Populares Infraestructura de Dominio Público y Privado). Dirección Ejecutiva de Gestión Social: sus direcciones secundarias son Educación (Gestión Educativa, Programas y proyectos y Administración y servicios), Desarrollo Social (Programas, control administrativo), Justicia Municipal (Medios alternativos, Atención a la comunidad, Registro civil y Gerencia técnica de investigación), Deporte (Programas comunitarios, Programas deportivos y administración y control), Atención al Ciudadano (Atención al ciudadano y Relación con el ciudadano) y Apoyo al Capital Social. Dirección ejecutiva de Administración Tributaria: compuesta por Registro, tecnología y comunicaciones, Auditoría, Fiscalización, Inmuebles y actividades temporales, Legal, Cobranzas y Actividades permanentes y contribuyentes. Dirección ejecutiva de Gestión Cultural: compuesta por Fundación cultural Chacao y Centro Cultural Chacao. En cuanto a la relación (explícita o implícita), de las Direcciones de la Alcaldía con la gestión de riesgo, las Direcciones Ejecutivas de Seguridad Integral y Gestión Urbana, son las que tienen mayor porcentaje de gerencias que tienen relación explícita con la gestión de riesgo (ver Capítulo 3, Figura 3.4: Organigrama general de la Alcaldía de Chacao, Relaciones de las Direcciones secundarias con la gestión de riesgo). 229 5.4.2. Direcciones de La Alcaldía y Gestión de Riesgo El componente II y III de la presente investigación, es decir: el levantamiento de la Matriz de gestión de riesgo en la gestión municipal de Chacao, la realización y validación de las encuestas realizadas al personal de la Alcaldía y la conformación de la Matriz del deber ser de la gestión de riesgo en la Alcaldía de Chacao, forman parte del proyecto perteneciente al Convenio IPCA – CIGIR, titulado “Apoyo a la promoción de la prevención – mitigación de riesgos en la Alcaldía de Chacao”. La Matriz del deber ser de la gestión de riesgo en la Alcaldía de Chacao, fue formulada con asesoría técnica experta de las Profesoras Rosa Chacón y Luisa Paéz, como investigadoras asesoras. Tal como se comentó en el Capítulo III (Metodología de la Investigación), identificando para cada gerencia, sus funciones y responsabilidades en torno a la Gestión de riesgo, se realizó la Matriz de gestión de riesgo en la gestión municipal de Chacao y se realizó una encuesta para los funcionarios. Esta encuesta incluye preguntas generales y preguntas específicas. Las preguntas generales se formularon para todas las gerencias y tienen como objetivo identificar el nivel de conocimiento en gestión de riesgo, y si se considera un aspecto importante del desarrollo. Las preguntas generales son las siguientes: ¿Le parece importante el estudio del riesgo socionatural en Chacao?, ¿Conoce las condiciones de riesgo socionatural del Municipio Chacao?, ¿Este departamento tiene alguna capacitación en gestión de riesgo, amenazas naturales, amenazas socio naturales y vulnerabilidad?, ¿con qué frecuencia se hace?, ¿Conoce la legislación nacional y local en gestión de riesgo?, (Mencione los instrumentos legales que conoce al respecto) y ¿conoce la Ley de Gestión de Riesgos Socionaturales y Tecnológicos? Las preguntas específicas fueron formuladas para cada gerencia en función de las responsabilidades que tiene cada cargo y tienen como objetivo evaluar de qué forma 230 se incluye la gestión de riesgo (explícita o implícita) en las responsabilidades de cada cargo. A continuación se incluye un análisis general de las principales preguntas específicas formuladas para cada dirección. 5.4.2.1. Dirección Ejecutiva de Gestión Interna Esta dirección asesora desde el punto de vista legal los requerimientos de las unidades de gestión, coordina y controla el sistema de recursos humanos de la alcaldía, promueve y ejecuta políticas de gestión administrativa y financiera, planifica y asesora proyectos, procesos automatizados, operativos y de soporte de los diferentes sistemas de información implantados o por implantarse en la alcaldía. Los aspectos analizados para conocer el nivel de inclusión de la gestión de riesgo son los siguientes: ¿Se incluyen criterios de riesgo para revisar contratos, licitaciones, establecer convenios, asesorar a la comisión de contrataciones, asesorar legalmente a las demás unidades de gestión? ¿Se exigen los Estudios de Impacto Ambiental (EIA) y las acreditaciones técnicas como recaudos para los contratos? ¿En el manual de descripción de los cargos, se incluyen o especifican responsabilidades en torno a la gestión de riesgo municipal? ¿Existen medidas que ayuden a resguardar la seguridad laboral de los empleados ante eventos socionaturales? ¿Se incluye la capacitación en gestión de riesgo socionatural en los planes de capacitación de personal? ¿Dentro del presupuesto de gastos de la alcaldía existen partidas para prevención, mitigación, atención o reconstrucción?, ¿Qué porcentaje de dinero anual es asignado para la Gestión de Riesgo? ¿Se toma en cuenta el riesgo y los escenarios de riesgo, en las variables macroeconómicas del Municipio y para verificar la calidad de las obras o los materiales que se adquieren en ellas? 231 ¿Cuáles son los sistemas computarizados que se utilizan para gestionar el riesgo municipal en la Alcaldía?, ¿Se difunde su manejo, operación y utilización dentro y fuera de la Alcaldía? ¿De dónde se obtiene la información para alimentar la base de datos de los sistemas (alcaldía, organismos públicos, vecinos, otros)?, ¿cómo es el acceso (dentro y fuera de la alcaldía)?, ¿cómo se llevan las estadísticas de visitas en la página?, ¿cuál es la sección más visitada de la página web? ¿Cómo es la aceptación, uso y conocimiento del sistema de información de Chacao en los ciudadanos?, ¿existen peticiones por parte de los ciudadanos para mejorarlo?, ¿existen encuestas que midan el conocimiento, la valoración, interés o importancia que dan los ciudadanos de Chacao al riesgo municipal? 5.4.2.2. Dirección Ejecutiva de Gestión de Seguridad Integral. Coordina y supervisa la operatividad de los institutos autónomos en el área de Seguridad Integral y atención de emergencias. Asesora al alcalde para garantizar la integridad física de las personas, sus bienes y propiedades en el Municipio. Los aspectos evaluados para conocer el nivel de inclusión de la Gestión de Riesgo, son los siguientes: ¿Existen protocolos de evacuación en los edificios de la alcaldía ante eventos socionaturales?, ¿el personal se encuentra capacitado para estos eventos?, ¿se asesora en este aspecto a las dependencias de la alcaldía? ¿Qué contramedidas de prevención y control de pérdidas han propuesto para el Municipio?, ¿qué tipo de medidas para neutralizar el impacto de amenazas se aplican?, ¿hay medidas preventivas?, ¿cuáles? ¿Cuál es la periodicidad con la que se revisan o actualizan los planes de seguridad física, simulaciones y simulacros? ¿Con qué frecuencia se reúnen los integrantes del CISE 171 (Policía, Salud, Protección Civil, Bomberos y Canal comando)?, ¿se encuentran 232 definidas las funciones de cada integrante del CISE?, ¿se mantiene coordinación con las diferentes direcciones de la alcaldía (comparte información, entrega reportes de actividades, estadísticas, etc.)? ¿Con qué frecuencia se actualiza la información sobre emergencias en el Municipio?, ¿existen planes para cada amenaza o un plan general? ¿Existe una red conformada de apoyo del área metropolitana y del estado Miranda en torno a la gestión de riesgo?, ¿qué tipo de escenarios hay previstos para Chacao? ¿Cómo se genera la información (inspecciones internas, organismos adscritos de la alcaldía, organismos nacionales)?, ¿quiénes construyen los planes, se construyen en conjunto o por organismo? 5.4.2.3. Dirección Ejecutiva de Gestión Urbana Presta asesoría jurídica a las direcciones adscritas para que las actuaciones de planificación urbana, ingeniería municipal, catastro, servicios y obras públicas, se realicen conforme a derecho. Evalúa proyectos para verificar cumplimiento de ordenanzas, establece lineamientos de planificación urbana y asesora para elaborar instrumentos normativos de ordenamiento urbano municipal. Los aspectos evaluados fueron: ¿Los contratos se establecen y se revisan tomando en cuenta lineamientos de riesgo?, ¿Cuál es la importancia de las áreas verdes en el Municipio? ¿Los criterios de riesgo se incluyen en las ordenanzas?, ¿los criterios de riesgo son prioridad para el diseño de edificaciones, equipamientos, etc.?, ¿hay algún proyecto de ordenanza de riesgo o de modificación de ordenanzas existentes para incluir el riesgo socio natural dentro de las ordenanzas actuales municipales? ¿Conocen y utilizan el Decreto 1257 (EIA)?, ¿se revisan y exigen los Estudios de Impacto ambiental y las acreditaciones técnicas?, ¿Con qué frecuencia se hace seguimiento y evaluación a las obras? 233 ¿Cuál es la periodicidad con la que se reúnen con la Alcaldía metropolitana para el plan de Ordenación Urbanística y con el Ministerio de Infraestructura para el plan de Ordenación Urbanística? ¿El Plan de ordenación Urbanística del área Metropolitana incluye criterios de riesgo, existen planes especiales del área metropolitana o de Chacao, que integren el riesgo de forma transversal o que lo incluyan? ¿Al evaluar la documentación técnica de los contratos o proyectos de dominio público o privado, aprobar inicios de obras y fiscalización de su ejecución, se revisan criterios de riesgo tales como: norma sismorresistente, la ubicación dentro del mapa de amenazas, registro histórico de eventos, etc.?, ¿Con qué frecuencia se realizan los recorridos e inspecciones? ¿Cuál es el promedio de obras que se ejecutan en el Municipio?, ¿hay suficientes ingenieros en el departamento?, ¿cuáles obras han sido detenidas o paralizadas y por qué?, ¿el riesgo ante desastres es suficiente razón para sancionar o detener una obra? ¿Son consideradas variables de riesgo para otorgar constancia de conformidad de uso o para aprobar solicitudes de reparación menor, rectificación de áreas, integración de parcelas, instalación de vallas o demoliciones? ¿Se constata el cumplimiento de las variables urbanas fundamentales (altura edificación, norma sismorresistente, frente, lateral y tipo de material)? ¿Cuál es la periodicidad con la que se reúnen con las otras gerencias de Ingeniería Municipal? mencione con cuáles. ¿Consulta con otras dependencias y especialistas en gestión de riesgo para sus decisiones? ¿Cuál es la periodicidad con la que se actualiza la base de datos de la dirección de catastro, parcelas y linderos?, ¿Cuál es la periodicidad con la que informa a la gerencia de sistemas sobre modificaciones parcelarias? ¿Cómo es la estrategia de difusión de información en la alcaldía?, ¿cuáles dependencias u organismos, se realiza difusión pública de información? 234 ¿Dentro de los avalúos de inmuebles, se toman en cuenta aspectos de riesgo, aspectos estructurales de las edificaciones y mapas de amenazas?, ¿Con qué frecuencia se actualiza la tabla de valores del terreno y de la construcción? ¿Qué conocimiento existe dentro de la alcaldía para manejar los sistemas de información geográfica de ingeniería municipal, Catastro, Obras o los sistemas relacionados con ambiente, amenazas y vulnerabilidades? ¿Existe algún sistema operativo para manejar la información geográfica de riesgo?, ¿cuántas dependencias lo conocen o lo manejan? ¿Cuál es la periodicidad con la que se organiza y actualiza la cartografía y base de datos catastral del Municipio?, ¿los usuarios pueden ver los mapas de amenazas del Municipio, mapas temáticos, etc. (pendientes, suelo, sísmico, etc.)? ¿Dentro de la programación de gastos, existen partidas que tengan que ver con prevención y mitigación de riesgos o atención de emergencias? ¿Dentro de las acciones de permisos de poda, tratamiento, estudios de impacto y necesidades de mantenimiento de áreas verdes, se toma en cuenta el riesgo municipal?, ¿el mantenimiento se hace también por razones de minimización de riesgos?, ¿se aplican sanciones tomando en cuenta criterios de riesgo (generación de erosión)? ¿Al evaluar el costo - beneficio de los proyectos para las comunidades, son tomados en cuenta criterios de riesgo (reducción de vulnerabilidad, mapa de amenazas del Municipio, etc.)? ¿Qué tipo de trabajos se realizan en los sectores populares relacionados al riesgo?, ¿las obras que se ejecutan en estos sectores contemplan criterios de riesgo y reducción de vulnerabilidad? ¿Dentro de las reuniones y asambleas comunitarias, existe preocupación con relación al riesgo, los eventos naturales, y la vulnerabilidad?, ¿Se ha asesorado a los vecinos en la ley de gestión de riesgos socionaturales y tecnológicos? ¿Se tienen datos demográficos y socioeconómicos de sus sectores 235 populares (género, edad, empleo, nivel educativo, condición física, tenencia de la propiedad)? 5.4.2.4. Dirección Ejecutiva de Gestión Social Dirige, controla y evalúa todas las actividades de planificación del sector social (educación, desarrollo social, justicia municipal, deportes, atención al ciudadano y apoyo al capital social). Los principales aspectos evaluados son los siguientes: ¿Cuáles son los indicadores de gestión de las unidades educativas?, ¿dentro de estos indicadores, se encuentra el riesgo? ¿Entre los programas de mejoramiento de la educación, se encuentra la capacitación en preparación, mitigación y prevención de riesgo socionatural? ¿Existen enlaces entre escuelas para apoyarse en su gestión de riesgo? ¿A qué institución se recurre para formar en materia de riesgo? ¿cómo se hace el enlace?, ¿a cuántas escuelas atienden?, ¿Cómo se evalúa si la información está siendo incorporada o comprendida por la escuela? ¿Se consideran programas educativos de riesgo, una necesidad educativa del Municipio o una competencia de formación ciudadana? ¿Cuáles estrategias de atención social, proyectos especiales de acción directa en la comunidad o proyectos comunitarios deportivos, tienen que ver con el tema de riesgo? ¿El recurso humano que interviene en proyectos sociales ha recibido capacitación en gestión de riesgo? ¿Se han propuesto espacios de discusión en torno al riesgo municipal o la corresponsabilidad de las comunidades construyendo su riesgo? ¿Existe material de apoyo divulgativo de riesgo? ¿cómo fue elaborado y qué contenidos tiene? ¿Para coordinar los permisos para actividades no lucrativas y entre las observaciones a las propuestas de instrumentos legales, se incluye la 236 revisión de criterios de riesgo? ¿La gestión de riesgo, vulnerabilidad o amenazas en el Municipio genera conflictos entre vecinos?, ¿en el entrenamiento de los jueces de paz o de las asociaciones civiles del Municipio, se incluye capacitación en riesgo? ¿ La gestión de riesgo ante desastres, la vulnerabilidad o la seguridad ante amenazas, se considera entre los derechos del niño, niña y adolescente? ¿Existen programas de voluntariado o programas de pasantías o enlaces académicos, que se dediquen a capacitar a las comunidades en riesgo socionatural? ¿Las organizaciones deportivas comunitarias están en comunicación, tienen conocimiento de riesgo municipal?, ¿los programas deportivos para comunidades, instituciones, escuelas, incluyen formación en riesgo? ¿Existen programas que ajustan las áreas destinadas a deporte, para atender contingencias o ser utilizadas como vías de evacuación, espacios vitales para evacuación, albergues?, ¿la comunidad los conoce? ¿Existe un inventario de instalaciones deportivas? ¿ellas cumplen con la Ley de Refugios Dignos vigente? ¿Existen requerimientos para mejorar la información de riesgo del Municipio? (tanto de funcionarios como de ciudadanos), ¿hay algún requerimiento interno de la alcaldía o un proyecto actual, para mejorar el flujo de información entre los departamentos y direcciones? ¿Entre las campañas de la alcaldía hay algunas que se avoque al riesgo, vulnerabilidad y amenazas del Municipio? 5.4.2.5. Dirección Ejecutiva de Administración Tributaria Su objetivo es dotar a la Alcaldía de los recursos financieros tributarios, controlar y regular las actividades económicas realizadas y proveer información oportuna sobre la recaudación de ingresos municipales. Entre los principales aspectos evaluados, se encuentran los siguientes: 237 ¿Para emitir las licencias de ejercicio de actividades económicas, publicidad y espectáculos, se evalúan criterios de riesgo? ¿Entre los pronósticos y las contingencias previstas se toman en cuenta los posibles escenarios de riesgo, ocurrencia de eventos adversos de origen natural? ¿Existen incentivos tributarios para que se cumpla la normativa de riesgo vigente? 5.4.2.6. Dirección Ejecutiva de Gestión Cultural Desarrolla la política cultural municipal para promover la participación e impulsar programas y proyectos artísticos, turísticos y de formación en beneficio de la ciudadanía. Sus principales aspectos evaluados fueron los siguientes: ¿Entre las políticas públicas en materia de cultura y convivencia, se encuentra alguna que incluya el conocimiento, importancia y gestión de riesgo municipal? ¿Para mejorar el desarrollo turístico del Municipio, hay propuestas para disminuir la vulnerabilidad y hacer mejor gestión de riesgo municipal? ¿Dentro de la identidad local y sentido de pertenencia se incluye el manejo de riesgo socionatural de Chacao? En resumen, la siguiente figura muestra los aspectos más importantes que se deben analizar en cada Dirección Ejecutiva, para observar cómo se encuentra la gestión de riesgo transversalmente dentro de la Alcaldía. 238 Figura 5.15. Aspectos relevantes de las Direcciones ejecutiva para la gestión de riesgo. 5.5. Análisis Teórico de La Gestión de Riesgo y Gestión Municipal A continuación se muestran las conclusiones más resaltantes del Componente III (tal como fue definido en la Metodología, Capítulo III de la presente investigación), es decir el Análisis del “deber ser” teórico por Dirección Ejecutiva, Dirección secundaria y Gerencia de la Alcaldía para integrar la GIR dentro de sus tareas. Incluye: ¿qué debe hacer?, ¿por qué lo debe hacer?, ¿cómo lo debería hacer?, requerimientos, observaciones y cómo el IPCA apoyaría esta tarea. En el anexo B del trabajo, se presenta el análisis teórico completo. En esta sección sólo se muestra de forma resumida las funciones teóricas encontradas para cada Dirección, tomando en cuenta sólo el Componente III. Al final del proyecto se incluye este instrumento en su totalidad, alimentado también por el Componente I (teoría y experiencias de gestión de riesgo) y el Componente II 239 (resultado de encuestas de las dependencias de la Alcaldía). De forma general, se encontró que para todas las gerencias de la Alcaldía, se recomiendan las siguientes funciones o actividades: Conocer las condiciones de riesgo socionatural del Municipio, estar capacitado en GIR (no sólo LOPCYMAT) y conocer la legislación nacional y local de GIR. 5.5.1. Dirección Ejecutiva de Gestión Interna Específicamente en esta dirección, se formularon las siguientes recomendaciones generales: ¿Qué debe hacer? o Asesoría Legal: Considerar el riesgo (reducción del riesgo principalmente) al asesorar a la comisión de contrataciones y atender legalmente las demandas de las oficinas de la alcaldía. o Recursos Humanos: incluir en los manuales de cada cargo, las responsabilidades diferenciadas en torno al riesgo (reducción del riesgo principalmente), mantener relaciones constantes con instituciones que capaciten a los empleados de la alcaldía en reducción de riesgo de forma sostenida. o Administración y servicios: incluir dentro del presupuesto de la Alcaldía una partida presupuestaria para la GIR, conocer qué porcentaje de dinero se asigna normalmente a la prevención, mitigación y atención dentro de la Alcaldía. Conocer la disponibilidad de recursos para el manejo de emergencias y aplicar criterios de riesgo para verificar la calidad de las obras, servicios, compra de materiales. o Tecnología de la Información: elaborar un manual para el uso de los SIG que tengan que ver con el riesgo y con las competencias de cada dependencia de la Alcaldía, capacitar frecuentemente suficientes funcionarios que los sepan utilizar, mantener actualizados 240 estos sistemas, garantizar el acceso a los SIG de cada dependencia (restringido para los usos de cada unidad, de acuerdo a sus requerimientos y responsabilidades), garantizar el acceso restringido a los vecinos, mantener comunicación con las fuentes primarias de información de los SIG. 5.5.2. Dirección Ejecutiva de Seguridad Integral ¿Qué debe hacer? o Seguridad interna: Incluir la seguridad ante eventos socionaturales en las responsabilidades de esta dependencia, generar (en caso de no estarlo llevando a cabo) el protocolo de actuación para desalojos en caso de cualquier evento socionatural (por tipología de amenaza) en los edificios de la alcaldía, actualizar y divulgar los protocolos de actuación para desalojos en todas las instancias de la Alcaldía, realizar simulacros y simulaciones periódicas en los edificios de la Alcaldía (por tipología de amenazas). Censar el conocimiento de los protocolos de actuación, sensibilizar a los empleados en reducción de riesgo, incluir dentro de las capacitaciones de personal contenidos de prevención, mitigación y preparación. Actualizar las contramedidas de prevención y control de pérdidas del municipio y notificar a los actores involucrados en ellas e incluir en el plan de seguridad física la verificación sismorresistentes de las estructuras y la ubicación de los edificios dentro del mapa de amenazas del municipio. o CISE 171: reunirse frecuentemente con los organismos que lo integran (para generar y actualizar por amenaza protocolos de actuación e información), con todas las dependencias de la Alcaldía (para compartir sus estadísticas), con la comunidad de Chacao (asociaciones de vecinos, consejos comunales, grupos voluntarios para informales sobre criterios de actuación en caso de emergencias 241 y sobre las medidas básicas de prevención y mitigación de riesgos), conformar redes de apoyo y comunicación municipales y con el área Metropolitana y el Estado Miranda. Garantizar que la plataforma comunicacional pueda recibir el flujo de información durante emergencias, conocer las responsabilidades de cada organismo integrante y de las dependencias de la Alcaldía, para definir las responsabilidades de cada organismo integrantes y hacer fluir la información con eficiencia en la Alcaldía. 5.5.3. Dirección Ejecutiva de Gestión Urbana ¿Qué debe hacer? o OLPU: garantizar la coordinación de todas las dependencias de la Dirección Ejecutiva de Gestión Urbana. Establecer las condiciones o requisitos en materia de riesgo para revisar proyectos de dominio público y privado, establecer lineamientos y prioridades para el diseño de edificaciones, equipamientos y espacios públicos, generar o modificar ordenanzas, asignación de variables urbanas fundamentales, lineamientos urbanos, formulación de planes de desarrollo, Planes especiales, en el Plan de Ordenación Urbanística del Área Metropolitana en la evaluación de los servicios públicos actuales y en la ubicación y canalización de los servicios. Garantizar que hayan ingenieros consultores capacitados y actualizados en las normas sismorresistentes y en el Decreto 1257 (EIAS) y realizar seguimiento periódico para revisar las obras en curso, establecer cronogramas de actualización de la información planimétrica y urbanística del municipio (tipos de permisos, solicitudes y asignación de variables urbanas, autorizaciones), comparar esta información con los mapas de amenazas del municipio de forma periódica, enviar esta información al IPCA y a Tecnología de la información dentro de Gestión Interna. 242 o Ingeniería Municipal: actualizar los formatos de inspección y fiscalización de obras, cumplir la normativa urbanística, discutir proyectos de ordenanzas, aprobar inicios de obras (nuevas o modificaciones), otorgar constancias de variables urbanas fundamentales y constancias de conformidad de usos y asesorar a las demás dependencias, tomando en cuenta criterios de riesgo, programar fiscalizaciones de obras con el personal de Gestión de Riesgo del IPCA, tener personal capacitado en estructuras, sismorresistencia y gestión de riesgo o tener ubicados los consultores expertos, manejar los mapas de amenazas, conocer los EIA´s y las acreditaciones técnicas para certificaciones, generar informes sobre las características de riesgo de cada proyecto. Tener un protocolo para actualización y digitalización de información y tener una rutina de divulgación de esta información dentro de la Alcaldía, organismos adscritos y usuarios externos que lo requieran, garantizar que la información de riesgo del SIG, esté incorporada en las diferentes capas generadas dentro del sistema de ingeniería municipal, mantener constante contacto con los generadores de información de las capas y coordinarse con Tecnología e Información, para que esta dependencia pueda tener actualizada la información y responder adecuadamente a las solicitudes (internas o externas). o Catastro: Incluir la variable riesgo dentro de los levantamientos que se realiza a las parcelas o subparcelas, proyectos de ordenanzas urbanísticas y catastrales, sustanciación y decisión de procedimientos administrativos. Compartir información con el SIG de Ingeniería Municipal y revisar e incluir capas de amenazas y vulnerabilidades de forma actualizada en su propio sistema, considerar en los avalúos de inmuebles (costos), las amenazas naturales y socionaturales de los terrenos, actualizar constantemente las modificaciones parcelarias, base de datos catastral y el registro 243 cartográfico. Garantizar el constante flujo de la información entre esta dependencia, Ingeniería Municipal, con organismos adscritos y con la dependencia central de Tecnología e Información. o Obras Públicas y servicios: Tener en cuenta la gestión de riesgo como una prioridad dentro de las obras, programación de gastos, modificaciones presupuestarias, rectificaciones, créditos adicionales, como una necesidad de capacitación (coordinar con RRHH), dentro del protocolo de revisión de proyectos de la OLPU, en el protocolo de poda, mantenimiento de áreas verdes, limpieza de quebradas, elaboración de propuestas de diseño, remodelación o reconstrucción, revisión de presupuestos, verificación de contratos de servicios, propuestas de remodelación o reconstrucción, inspección de obras, ejecución de trabajos de reparaciones y mantenimiento de instalaciones eléctricas, sanitarias, etc., planificación y programación de las necesidades de mantenimiento preventivo y correctivo y al asesorar a la comunidad en las asambleas de ciudadanos. Mantener actualizada, digitalizada y de fácil acceso la información de la planoteca. Considerar la incorporación de áreas de alta amenaza del municipio como nuevas áreas verdes (o de uso controlado), mantener una coordinación y reuniones periódicas con Ingeniería Municipal y OLPU para unificar criterios. Compartir los resultados de los levantamientos topográficos, con las unidades encargadas de los sistemas de información y el desarrollo urbano del municipio. 5.5.4. Dirección Ejecutiva de Gestión Social ¿Qué debe hacer? o Educación: Incluir consideraciones de riesgo dentro de la gestión de las unidades educativas (perfiles educativos de cada escuela, cumplimiento de programas de asesoramiento docente, supervisión 244 de gestión, técnica, pedagógica y gerencial, mejoramiento de la educación, programas educativos especiales, nivel de enlace entre las entidades del municipio, diseño de acciones, programas y proyectos educativos) y como parte de los indicadores de gestión para las escuelas. o Desarrollo Social: Incluir el riesgo dentro de la gestión social del municipio (estrategias de atención social, atención de necesidades de la población, programas preventivos, formativos y de atención, espacios de discusión, indicadores sociales, capacitación del recurso humano técnico y comunitario). Diseñar material de apoyo divulgativo referido al riesgo en el Municipio y su vinculación con el desarrollo de las actividades sociales. Elaborar planes de atención a emergencias (y exigir su cumplimiento) para ser entregados con el permiso para actividades no lucrativas a desarrollarse en espacios públicos del municipio, considerando tipologías de amenazas. o Justicia Municipal: Investigar si la vulnerabilidad ante eventos adversos genera conflicto entre los vecinos, su importancia en la comunidad y llevar estadísticas de las demandas, preocupaciones o conflictos de la comunidad sobre el riesgo en el municipio. Incluir la capacitación en gestión de riesgo como parte del entrenamiento de los jueces de paz y de las asociaciones civiles. Sensibilizar a las comunidades para crear una cultura de riesgo en el municipio. Considerar la seguridad y el riesgo ante desastres, como un derecho de los niños, niñas y adolescentes. Formular proyectos especiales de acción directa a la comunidad que se avoquen al riesgo, generar programas de voluntariado o programas académicos (pasantías, asesorías de expertos, etc.) dirigidos a capacitar a las comunidades en riesgo socionatural. o Deporte: Tomar en cuenta los criterios de riesgo y las zonas de riesgo del municipio para apoyar la formulación y ejecución de los proyectos deportivos y recreativos, asegurar que dentro de las 245 organizaciones deportivas comunitarias haya conocimiento en gestión de riesgo, comunicación entre ellas y planes en caso de contingencias. Evaluar la situación deportiva y recreativa del municipio en relación con el mapa de amenazas. Evaluar programas que ajusten las áreas destinadas al deporte para atender contingencias o como vías de evacuación, espacios vitales y albergues temporales, verificar que los espacios deportivos del municipio cumplan o se encuentren acordes con la Ley de Refugios Dignos, diseñar sistemas de evacuación o rutas seguras para los espacios deportivos, dar a conocer a la comunidad la localización de las zonas deportivas y las rutas seguras. o Atención al ciudadano: Evaluar si el flujo de información dentro de la alcaldía, con los organismos adscritos y con el ciudadano es el adecuado y formular planes para mejorar su eficiencia. Incluir el riesgo socionatural en la realización de las campañas de mercadeo, publicidad y planes comunicacionales. Revisar dentro del sistema de atención al ciudadano, las estadísticas en relación al riesgo ante desastres y tomar acciones para atenderlas adecuadamente. Tener conocimiento de los protocolos que han preparado las demás dependencias para la gestión de riesgo, para poder informar a la comunidad (qué programas hay, qué dependencia se encarga de qué cosa, localización de las zonas deportivas, programas educativos formales y no formales, etc.). o Apoyo al capital social: Tomar en cuenta los criterios de riesgo, su necesidad e importancia al evaluar los proyectos presentados a la dirección de gestión social y los emprendidos por la comunidad, evaluar cuántos de estos programas tienen que ver con prevención y mitigación y cuáles tienen mayor relación con la preparación y atención a las emergencias. Tomar en cuenta la gestión de riesgo como una estrategia de acción social para la promoción de la participación ciudadana y como proceso de formación ciudadana. 246 5.5.5. Dirección Ejecutiva de Administración Tributaria ¿Qué debe hacer? o Evaluar criterios de riesgo para emitir licencias de ejercicio de actividades económicas, publicidad y espectáculos. Tomar en cuenta los escenarios de riesgo del municipio, al realizar pronósticos y prever contingencias futuras. Incentivar en el aspecto tributario a los comerciantes y a la población que hace vida en el municipio, para que cumplan con la normativa vigente en relación a la gestión de riesgo. Destinar una parte de los recaudos tributarios a la Gestión integral de Riesgo (o a un fondo para estos fines). 5.5.6. Dirección Ejecutiva de Gestión Cultural ¿Qué debe hacer? o Incluir la reducción de riesgo socionatural del municipio, su conocimiento e importancia, como una política pública en materia de identidad local, sentido de pertenencia, cultura y convivencia ciudadana y como un elemento para mejorar el desarrollo turístico municipal (Chacao Seguro). Crear una cultura de riesgo en Chacao y de respeto por las condiciones de riesgo socionatural. 5.6. Resultados de las encuestas para los Funcionarios de la Alcaldía Tal como se propuso en el Capítulo III de Metodología de la Investigación, partiendo de la Matriz de Gestión de Riesgo en la Gestión Municipal (Componente II) y de su análisis del “deber ser” (componente III), se formularon preguntas para los funcionarios de la Alcaldía, con la finalidad de indagar en un primer nivel, su conocimiento sobre Gestión de riesgo municipal, instrumentos legales en este aspecto y características del municipio. 247 En un segundo nivel, la encuesta midió en todas las gerencias, el conocimiento de las responsabilidades intrínsecas a cada cargo en torno al riesgo socionatural. Este segundo nivel de la encuesta contenía preguntas específicas y diferentes para cada cargo encuestado. 5.6.1. Resultados de las Preguntas Generales sobre Gestión de Riesgo en la Alcaldía Del universo encuestado, todos los asistentes a las encuestas consideraron importante la gestión de riesgo en el Municipio Chacao, sin embargo sólo el 75% conoce las condiciones de riesgo del municipio en el cual trabaja. Por otro lado, del universo encuestado, el 61,1% considera que no ha recibido aún capacitación en reducción de riesgo (aparte de LOPCYMAT). Cabe destacar que muchos funcionarios consideraban que recibir capacitación en LOPCYMAT, significaba recibir capacitación en gestión de riesgo. En cuanto a la legislación, el 61,1% de los encuestados, afirman no conocer los instrumentos legales de riesgo y el 83,3% no conoce específicamente la Ley de Gestión de Riesgos Socionaturales y Tecnológicos. Esto se puede apreciar a continuación Figura 5.16. 36 34 32 30 28 26 24 22 20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 SI NO IMPORTANCIA DE LA GESTIÓN DE RIESGO EN EL MUNICIPIO CONOCE LAS CONDICIONES DE RIESGO DEL MUNICIPIO CAPACITACIÓN EN EL CONOCE LA TEMA DE RIESGO (NO LEGISLACIÓN EN EL SÓLO LOPCYMAT) TEMA DE RIESGO CONOCE LA LEY DE GESTIÓN DE RIESGO SOCIONATURALES Y TECNOLÓGICOS Figura 5.16 Resultados de las preguntas generales de la encuesta. 248 5.6.2. Preguntas Específicas sobre Gestión de Riesgo en la Alcaldía A continuación se muestra por gerencia, los resultados de las encuestas realizadas. Tabla 5.4. Resultados de CONSULTORÍA JURÍDICA (2 personas). PREGUNTAS GENERALES PREGUNTAS ESPECÍFICAS Se considera importante la gestión de riesgo, (habitantes, trabajadores y personas en tránsito). Se destaca la prevención y la gestión de riesgo para prevenir catástrofes. A pesar de que se considere importante la gestión de riesgo, no se conocen las condiciones de riesgo del municipio. Dentro de los encuestados de esta dependencia, no han recibido capacitación en reducción de riesgo. Se menciona la Lopcymat como el único instrumento legal para ejercer la gestión de riesgo y no se conoce la Ley de Gestión de Riesgos Socionaturales y Tecnológicos. Al consultar sobre los criterios de riesgo que son exigidos durante el ejercicio de sus actividades, se mencionan sólo criterios de prevención del riesgo laboral (vallas de prevención en obras). Actualmente no se asesora a la comisión de contrataciones, ni a las demás unidades en cuanto a la materia legal del riesgo socionatural. La dirección actualmente no exige ni conoce los estudios de impacto ambiental ni las acreditaciones técnicas. Al no conocer la Ley de Gestión de Riesgos Socionaturales y tecnológicos, no se ha determinado su aplicación dentro del municipio Chacao. Tabla 5.5. Resultados de RECURSOS HUMANOS (2 personas). PREGUNTAS GENERALES PREGUNTAS ESPECÍFICAS Se considera importante la gestión de riesgo, para mejorar la calidad de vida. Se conoce que Chacao es una zona sísmica. Los encuestados afirman haber recibido como capacitación, los simulacros y desalojos eventuales que imparte la dirección de seguridad interna (sólo en preparación y respuesta). Como instrumentos legales de riesgo sólo se menciona la LOPCYMAT. Se afirma que dentro del personal de la Alcaldía, hay personas con conocimiento de gestión de riesgo (dependencia de Seguridad Interna). Dentro del plan de capacitación del personal, se incluyen contenidos de gestión de riesgo como acciones de preparación y respuesta en caso de sismos. Al consultar sobre las relaciones con universidades, asesores técnicos o empresas en capacitación sobre gestión de riesgo, sólo se indican charlas de la LOPCYMAT. Al consultar sobre si el personal está capacitado para protegerse ante eventos socionaturales, se indican las señalizaciones para evacuación, los avisos de la sirena que activa la dirección de seguridad interna, sólo se refieren a aspectos de preparación ante eventos, no de prevención o mitigación. En los manuales descriptivos de los cargos no se definen las funciones de cada puesto en relación a gestión de riesgo, esta pregunta no fue comprendida. Se afirma que la seguridad laboral de los empleados de la alcaldía, se asegura a través de desalojos y coordinadores como lo establece la LOPCYMAT, la prevención no se toma en cuenta. 249 Tabla 5.6. Resultados de SEGURIDAD INTERNA (2 personas). PREGUNTAS GENERALES PREGUNTAS ESPECÍFICAS Les parece importante la gestión de riesgo y tienen conocimiento general de las condiciones de riesgo del municipio (Zonas sísmicas, quebradas, incendios). Afirman recibir capacitación anual en gestión de riesgo con el IPCA, sin embargo no conocen ningún instrumento legal de riesgo, incluyendo la Ley de Gestión de Riesgos Socionaturales y Tecnológicos. La seguridad interna incluye seguridad ante desastres, sin embargo las medidas e instrumentos técnicos que controlan la gestión diaria en materia de seguridad, están orientados a los planes de atención y respuesta, sobre todo a brigadas de seguridad. Los protocolos están elaborados para diferentes amenazas (terremotos, inundaciones, incendios y asaltos a sedes de la alcaldía), sólo se los desalojos para los edificios. La capacitación al personal de la alcaldía, está solamente orientada a atención de emergencias (primeros auxilios, desalojos), realizada con el IPCA. La capacitación no incluye medidas de prevención y no se formulan medidas de prevención y control de pérdidas, no se hace verificación sismorresistente en los edificios de la alcaldía (en este departamento), no se tiene claro cuáles son medidas de prevención pues se consideran los desalojos, señalización y rutas de evacuación como medidas de prevención. Se afirma que dentro del plan de seguridad física de las instalaciones, se incluye la verificación diaria de las rutas de evacuación, de las escaleras, cerraduras u objetos que no se encuentren en la vía de escape, estos planes de seguridad de revisan y actualizan anualmente, pero están más enfocados hacia preparación ante la emergencia, en lugar de prevención y mitigación. Los simulacros y simulaciones de estos planes en los edificios de la Alcaldía, se programan para ser hechos una vez al año, sin embargo se afirma que no se hacen con esta frecuencia. Se afirma que los mecanismos eléctricos de puertas, quedan abiertos ante cualquier eventualidad, para ser utilizados de forma manual. Tabla 5.7. Resultados de Centro Integral de Seguridad y Emergencias (CISE 171) (2 personas). PREGUNTAS GENERALES PREGUNTAS ESPECÍFICAS Les parece importante la gestión de riesgo municipal y conocen de forma general la condición de amenaza sísmica del municipio y el potencial riesgo de inundaciones y “deslave” (término correcto: alud torrencial). Se expresa preocupación por el colapso normal de las vías de circulación en el municipio a la hora de una emergencia. Los integrantes del CISE 171 no se reúnen con regularidad, sino sólo para actos públicos, desde los mismos integrantes encuestados se evidencia que este contacto entre los miembros del CISE 171, no es manejado como debería ser. Se afirma que se reportan sus actividades y estadísticas a las directivas y a los entes de seguridad (Policía, salud, bomberos, IPCA, oficina del Alcalde) semanalmente, las reuniones que sostienen con las direcciones son sólo para compartir las estadísticas. Los institutos integrantes del CISE 171, no se reúnen físicamente, sino a través de radio, internet. Los indicadores de gestión para evaluar su servicio son: efectividad, uso de los recursos, prontitud en la atención y calidad del servicio prestado. 250 Tabla 5.7. Resultados de Centro Integral de Seguridad y Emergencias (CISE 171) (2 personas). (Continuación) PREGUNTAS GENERALES PREGUNTAS ESPECÍFICAS Se afirma que se hacen capacitaciones en gestión de riesgo, desde otras instituciones, sin embargo existe en el departamento, personal que conoce del tema y ellos se preparan a motus propio. Si conocen instrumentos legales relacionados con el riesgo (Lopcymat, Ley de Ambiente, Ley sobre almacenamiento y transporte de materiales peligrosos, Ley de protección civil y administración de desastres, normas COVENIN, Ley de manejo de sustancias peligrosas, Ley de Gestión de Riesgos socionaturales y tecnológicos). El CISE 171 no posee información sobre las situaciones de emergencia del municipio, se sabe que para cada evento adverso, se manejan protocolos de actuación por parte del IPCA, pero el CISE 171 los desconoce. No saben si existe una red de apoyo del área metropolitana, aunque tienen personal de enlace y coordinan acciones con instituciones externas, no se conocen los escenarios de riesgo previstos para Chacao que maneja IPCA y solicitan que se comparta la información. El personal encuestado afirma que para formular esfuerzos en el área de prevención y mitigación, se necesita capacitación dentro del personal de guardia, la cual han solicitado y aún no tienen respuesta. Tabla 5.8. Resultados de OLPU Oficina Local de Planeamiento Urbano (tres personas). PREGUNTAS GENERALES PREGUNTAS ESPECÍFICAS Por unanimidad consideran importante la gestión integral de riesgo y relacionan este aspecto directamente con sus trabajos y con la prevención y mitigación del riesgo en el Municipio. Conocen las condiciones de riesgo del municipio (riesgo sísmico, de inundación, deslizamiento, terrenos inestables y deslave, se identifica el área de Los Palos Grandes como el área con mayor riesgo sísmico). Los encuestados expresaron que recibieron capacitación en gestión de riesgo de acuerdo al cronograma estipulado por el IPCA, sin embargo se considera importante profundizar la capacitación en este sentido. No se conoce la legislación en relación al riesgo ni la Ley de Gestión de Riesgos Socionaturales y Tecnológicos. El riesgo socionatural se toma en cuenta para la formulación de planes o estudios de desarrollo (mapas de amenazas, densidad de población y construcción sismorresistente), se incluye dentro de los criterios para normativas, ya que está dentro del PDUL y su Ordenanza y está de forma tangencial dentro de los lineamientos para evaluación de planes y programas (se realizan consideraciones sobre amenazas en los sectores que se desean desarrollar). Igualmente los proyectos, la ejecución, fiscalización de obras, avances de obras, seguimiento y la revisión de contratos, se establecen y revisan tomando en cuenta la construcción sismorresistente, las zonas vulnerables, la importancia social y el registro histórico de eventos de la zona. Al fiscalizar las obras, se revisan si se acatan los criterios en los diseños o proyectos. Al evaluar la documentación técnicas de los contratos, estudios y proyectos, se toma en cuenta la norma sismorresistente (estructura de los edificios), ubicación en terrenos estables y adecuación de la edificación al terreno, información sobre comportamiento anterior en el terreno (inundaciones, deslizamientos). Para ubicar, proyectar y mantener los servicios del municipio también se toma en cuenta las zonas sísmicas, inundables, etc., la zona de acción (a quién beneficia), atención a las comunidades. 251 Tabla 5.8. Resultados de OLPU Oficina Local de Planeamiento Urbano (tres personas) (continuación). PREGUNTAS GENERALES PREGUNTAS ESPECÍFICAS (VIENE DE ARRIBA) La asignación de variables urbanas fundamentales atiende indirectamente a criterios de riesgo, ya que revisa la densidad de población, se asesora a las gerencias de ordenamiento y planeamiento urbano en cuanto a interpretación de instrumentos normativos en microzonificación sísmica, mapas de amenazas, zonas vulnerables, densidad de población, construcciones sismorresistentes y registro histórico de eventos hemos tenido asesorías externas a fines de desarrollo del PDUL. La información urbanística y planimétrica se comparte con Ingeniería Municipal, Catastro, Obras públicas, IATTC e IPCA. La gestión de riesgo es considerada importante para la gestión urbana, ya que permite llevar a cabo una planificación y control urbano que disminuya la vulnerabilidad de los habitantes de Chacao ante las amenazas socio naturales existentes y por ende disminuir el riesgo. No existe actualmente una ordenanza de gestión de riesgo. Para evaluar planes y otorgar las variables urbanas fundamentales, se exige a los desarrolladores presentar los estudios de impacto vial, impacto ambiental y cumplimiento de normas COVENIN ante la dirección de ingeniería municipal. Existe contacto con la Alcaldía Metropolitana para el Plan de Ordenación Urbanística, se establecieron reuniones de trabajo durante el año 2010 - 2011 en áreas como movilidad, espacios públicos, las reuniones se dieron con una frecuencia de cada 15 días, este Plan incluye mapas de amenaza y microzonificación sísmica en lo que respecta a la GIR. No ha habido reuniones con el Ministerio de Infraestructura para discutir sobre este aspecto. Sobre los planes especiales, actualmente se encuentra en elaboración el Plan de Desarrollo Urbano Local de Chacao (PDUL). En él se ha incorporado el riesgo mediante la identificación de zonas vulnerables, áreas potenciales para atención en contingencia, normas sismorresistentes, etc. Tabla 5.8. Resultados de OLPU Oficina Local de Planeamiento Urbano (tres personas) (continuación). PREGUNTAS GENERALES PREGUNTAS ESPECÍFICAS (VIENE DE ARRIBA) La persona encuestada del departamento de planeamiento urbano no conoce la Norma Sismorresistente actualmente vigente. Para la formulación de los planes (Plan de Ordenación urbanística del área Metropolitana o los planes especiales), se considera la participación de direcciones como Ing. Municipal (Control urbano), catastro (aporta la data catastral), obras públicas (Proceso de ejecución y mantenimiento), IATTC (transporte y vialidad), IPCA (variable riesgo y ambiente). En el caso del PDUL, se ha incorporado la comunidad en dos sentidos: como emisora de sus problemas e inquietudes y como receptora en cuanto a formación en urbanismo y reducción de riesgo. Se han realizado talleres con Funvisis. Las áreas verdes en el municipio son consideradas importantes, tienen una coordinación dedicada al diseño, mantenimiento y recuperación de áreas verdes. Los criterios de riesgo representan un requisito legal, adicionalmente se entiende su importancia y necesidad. Comparten importancia con los demás aspectos técnicos y estéticos en el diseño de edificaciones o equipamientos. Dentro del departamento de proyectos, se conoce la norma Sismorresistente actual, sin embargo el Decreto 1257 (EIA) se desconoce. 252 Tabla 5.8. Resultados de OLPU Oficina Local de Planeamiento Urbano (tres personas) (continuación). PREGUNTAS GENERALES PREGUNTAS ESPECÍFICAS (VIENE DE ARRIBA) Cada semana se hace seguimiento a las obras dentro del municipio. El departamento de proyectos cuenta con 2 gerentes (arquitectos) y cuatro arquitectos a su cargo. Dentro del departamento de proyectos no hay ingenieros, el departamento se apoya en ingenieros consultores, que conocen la norma sismorresistente actual. Ninguna persona en el departamento de proyectos tiene formación en gestión de riesgo. Relativo a obras de dominio público, en promedio todos los años se construye al menos un parque y constantemente se invierte en el mantenimiento y recuperación de áreas verdes. Tabla 5.9. Resultados de ADMINISTRACIÓN Y SERVICIOS (4 personas). PREGUNTAS GENERALES PREGUNTAS ESPECÍFICAS La gestión de riesgo es considerada importante por todos los encuestados, para asegurar la vida de los residentes y visitantes del municipio. Se conocen las condiciones de riesgo del municipio (alto potencial sísmico, concentración de población, desechos en las quebradas, deslizamientos, inundaciones y contaminación sónica). Ninguno de los encuestados ha recibido capacitación en gestión de riesgo. Ninguno de los encuestados conoce la legislación en gestión de riesgo ni la Ley de Gestión de Recursos Socionaturales y Tecnológicos. Servicios generales lleva a cabo funciones que contribuyen a la prevención del riesgo dentro de las que se puede mencionar: el mantenimiento preventivo de equipos necesarios para una contingencia, como extintores, luces o lámparas de emergencia, controles eléctricos, señalizaciones. (aspectos de preparación y atención). Para verificar la calidad de los servicios (limpieza) el criterio aplicable sería la erradicación del riesgo en el control de los insumos, específicamente en el nivel de toxicidad de los químicos que se utilizan para la limpieza, fumigación, lavado de alfombras, etc. Aire acondicionado: la erradicación del riesgo en este servicio es un poco similar al de la limpieza y para el tratamiento o mantenimiento de los equipos se utilizan químicos. El proceso de mantenimiento de los equipos se lleva a cabo bajo la estricta supervisión de un técnico especialista que esté pendiente de los implementos que utilicen los ayudantes por seguridad. No respondió la persona encuestada en relación a qué % de dinero egresa en proyectos de prevención (quizás no tienen proyectos de prevención), a qué % de dinero se maneja en transferencias del FIDES o LAEE y tienen que ver con la gestión de riesgos. Se toma en cuenta el riesgo ante desastres o el riesgo de no tomar acciones de prevención, dentro de las variables macroeconómicas, también se manejan los posibles escenarios de pérdidas (humanas, económicas y de infraestructura). Existe posibilidad de solicitar créditos adicionales para aspectos de gestión de riesgo. No se respondió en relación a si se cuantifican los costos que generan los daños por emergencias. Para evaluar los contratos de compra, se consideran criterios de riesgo, la gerencia realiza las compras siempre buscando la mejor opción y el beneficio para la alcaldía, es decir, se considera calidad, costo, si cumple con las especificaciones que el usuario requiere. Los criterios de compra de materiales toman en cuenta criterios ambientales, es decir, los artículos que se adquieren no sean tóxicos y contribuyan con el bienestar del ambiente y que sean biodegradables y retornables. 253 Tabla 5.10. Resultados de TECNOLOGÍA DE LA INFORMACIÓN (Dos personas). PREGUNTAS GENERALES PREGUNTAS ESPECÍFICAS La gestión de riesgo es considerada importante porque permite conocer mejor al municipio. Se conocen las condiciones generales de riesgo del Municipio, especialmente que hay riesgo sísmico. Los encuestados dicen que no han recibido capacitación en gestión de riesgo, no conocen la legislación en gestón de riesgo ni la Ley de Gestión de Riesgos Socionaturales y tecnológicos. Los sistemas que mantienen en contacto a las divisiones son la intranet, correo electrónico y teléfonos. Sólo existen planes de contingencia para los sistemas de información administrativos, no para los sistemas de información de riesgo. El acceso a los sistemas es restringido, se definen privilegios de acceso de acuerdo a la naturaleza del trabajo. Existen políticas de control de acceso y hay planes de respaldo de datos, se actualizan los sistemas una vez al año o cuando hay algún requerimiento específico. El sistema de información público (comunidad) es sólo para hacer denuncias, reclamos o quejas. La información que alimenta la base de datos se toma de la propia alcaldía, institutos adscritos, institutos externos y vecinos. En la página web de la Alcaldía, se realiza registro de visitas de la página web, las secciones más visitadas son: Contacto, noticias y trámites. Hay sistemas computarizados para gestionar el riesgo en el municipio, sobre todo los SIG gestionados por la dirección de Catastro, Ing. Municipal e IPCA, existen manuales para su uso y personas calificadas que lo sepan manejar. Estos sistemas se difunden sólo en su estreno o lanzamiento, pero su importancia y aplicaciones no se difunden permanentemente. Los requerimientos de las divisiones para generar SIG de riesgo, han sido sólo del IPCA. Tabla 5.11. Resultados de CATASTRO (Dos personas). PREGUNTAS GENERALES PREGUNTAS ESPECÍFICAS Los encuestados consideran importante la gestión de riesgo porque evitará pérdidas humanas, se menciona la importancia de la prevención. Se conoce el riesgo sísmico, de inundación de quebradas, hundimientos, riesgo eólico, etc. Un encuestado afirmó no conocer las condiciones de riesgo del municipio. Todos los encuestados afirmaron haber tenido capacitación en el rema de riesgo (Gerencia de Aspectos físicos), se afirmó que se recibe capacitación indirecta de riesgo (manejo de SIG). La base de datos de catastro se actualiza diariamente, se considera en algunos casos: zonas vulnerables (sectores populares), edificaciones históricas, en la cédula catastral se le indica al contribuyente si la edificación forma o está bajo un régimen de protección. Hay intercambio diario entre catastro y la gerencia de sistemas sobre modificaciones parcelarias. Se considera que Catastro trabaja como un solo bloque. En relación a la reducción de riesgo se consulta con Ing. Municipal, IPCA, obras públicas, IGVSB, UCV y algunos especialistas dependiendo del tema. La información de Catastro se comparte con toda la alcaldía, especialmente con ingeniería, OLPU, Obras públicas, DAT, etc. Todas las dependencias en la intranet manejan los SIG de Ing. Municipal o de Catastro. Todos los funcionarios tienen acceso a información generada por cada dependencia, el SIG infomapa muestra todas las capas, pero algunas están restringidas. 254 Tabla 5.11. Resultados de CATASTRO (Dos personas). (Continuación) PREGUNTAS GENERALES PREGUNTAS ESPECÍFICAS En el conocimiento de los instrumentos legales de riesgo, se afirma que no se conoce a profundidad (Ley de Aguas, catastro y geografía, Lopcymat, Ley de tierras urbanas). No se conoce la Ley de Gestión de Riesgos Socionaturales y tecnológicos, hay interés por conocer más en este aspecto. Su estrategia de difusión se hace a través de la página web, operativos, trípticos para contribuyentes, intercambios con universidades (UCV, IGVSB), etc. Con el SIG, se realiza monitoreo, proyección de riesgos, estudios, eventos, postriesgos, contabilizar proyectos de prevención, etc. Existen varios proyectos SIG para dependencias en la alcaldía por ejemplo SIG catastro, SIG ingeniería, SIG DAT, cada proyecto tiene capas de información relacionadas con su competencia. Para manejar la información geográfica de riesgo se usan los programas: Argis, ArcInfo, Autocad, capas generadas de interés: hidrografía urbana y rural, red geodésica, capas bases: parcela, manzana urbanizada, sectores populares. Estos sistemas los maneja gestión urbana y cualquier funcionario con internet. Diariamente se actualiza la cartografía y base de datos. Se utiliza ARTCGIS en la Alcaldía y las dependencias que lo utilizan son Catastro, Olpu, Ingeniería Municipal, para las demás dependencias, se generó una aplicación web para usuarios generalizados, como el infomapa. Para construir las capas, se toma información de imágenes de satélite, levantamientos topográficos, inspecciones en sitio, solicitudes de particulares, etc. Dentro de los proyectos de Ordenanzas urbanísticas y catastrales hay algunos criterios de riesgo como en el caso de sectores populares, que se considera la amenaza de inundación por desborde de las quebradas. Para realizar avalúos de inmuebles, se toma en cuenta si la parcela está cerca de una quebrada o inmueble, si está en un área muy densamente poblada, si es residencial, comercial, etc. La zonificación sísmica no tiene peso para los avalúos de inmuebles. Al instante se incorporan las nuevas unidades inmobiliarias, una vez que tienen su permisología, se introduce al sistema de información geográfico de catastro. Esta información se comparte con todas las dependencias que lo requieran y hay una página web para consultas externas e internas. Para los criterios valorativos se toma en cuenta si es una quinta o edificio, si la parcela tiene o no tiene construcción y data de construcción. No se incluyen aspectos como norma sismorresistente bajo la cual fue construida, materiales, altura, etc. Tabla 5.12. Resultados de INGENIERÍA MUNICIPAL (4 personas). PREGUNTAS GENERALES PREGUNTAS ESPECÍFICAS De forma unánime los encuestados respondieron que les parece importante la gestión de riesgo por la seguridad de las personas, las condiciones del municipio, las medidas que tomar en el momento de una emergencia. Juzgan que no se le ha dado suficiente importancia y que se debe reforzar la prevención en el trabajo, el hogar y en la calle. Durante las inspecciones de las obras, el Ing. Inspector sugiere al residente de la obra, si observa algún riesgo en la ejecución o en la estructura. Pero esto no es competencia del Ing. Residente. Las normas técnicas al respecto son utilizadas por cada empresa constructora, estas asumen su responsabilidad. Realizo esta aclaratoria en vista de que en el momento de aparición de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística (año 1987), esta verificación de las normas la realizaba la dirección de Ingeniería Municipal, posterior a esto, ya no se realizó más. 255 Tabla 5.12. Resultados de INGENIERÍA MUNICIPAL (4 personas). (Continuación) PREGUNTAS GENERALES PREGUNTAS ESPECÍFICAS Conocen las condiciones de riesgo 3 de 4 personas, conocen la zona sísmica de Los Palos Grandes, la amenaza de desprendimiento de rocas, desbordamiento e inundaciones, la vulnerabilidad en la edad de las edificaciones y en las construcciones no controladas. Dos encuestados dicen no haber recibido capacitación en gestión de riesgo o no saber si han recibido capacitación. Los que afirman que han recibido capacitación, dicen que se las ha dado el IPCA o en talleres de Funvisis, pero que no son capacitaciones formales. Consideran que los simulacros de desalojo dentro del edificio, dirigidos por Seguridad Interna, son formaciones o capacitaciones. No tienen conocimiento sobre la legislación de riesgo, un encuestado conoce las ordenanzas que regulan las actuaciones del IPCA y la Ley de Riesgo y Prevención, pero no conoce estos instrumentos a fondo. No se verifica en donde se encuentra la estructura dentro del mapa de amenazas, en los recorridos por el municipio no se consideran criterios de riesgo para paralizar o inspeccionar construcciones. Se vela por el cumplimiento de las variables urbanas fundamentales en la ejecución de una obra de acuerdo a la constancia aprobada, dentro de estas variables, se menciona el factor seguridad y otros en los cuales el factor riesgo puede quedar incluido. Se paraliza obras por razones de riesgo en casos de seguridad, ubicación de escaleras de emergencia, obstrucción de salidas de emergencia por construcción ilegal, construcción de pisos adicionales en inmuebles (ilegales) que pongan en riesgo la estructura. Hay once personas en el departamento de Inspección y fiscalización, de los cuales tres son Ing. Civiles. La ley que rige para otorgar el inicio de obra en una parcela es la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, en su art 87 establece las variables urbanas que deben ser verificadas en una obra y los recaudos que deben tener las solicitudes al momento de su ingreso. Entre las variables no se encuentra específica ninguna en cuanto a seguridad pero si una identificada con el N°8 que dice: cualquier otra variable que el municipio imponga o considere, de manera que la variable riesgo podría estar encausada dentro del manejo del numeral 8 de la LOOU. Entre los recaudos se exige la aprobación de bomberos en los casos de oficinas y comercios. En los casos e obras nuevas la LOOU exige la presentación de un proyecto estructural, sanitario y mecánico, con los correspondientes cálculos estructurales avalados por un Ing. en la materia, responsable por parte del interesado y quien tendrá la responsabilidad durante la ejecución y después de construida la obra. Ing. municipal no cuenta con un personal específico que evalúe o dé el visto bueno a dichos proyectos estructurales, sísmicos etc. Esto no se encuentra dentro de sus competencias, no existe un seguimiento por parte de Ing. que garantice que los proyectos de estructura estén bien o cumplen con las normas sísmicas. En el departamento de Desarrollo Urbano son ocho arquitectos y un Ing. Civil, el encuestado no conoce la Norma Sismorresistente actual. Las normas en las cuales se apoyan para atender los permisos solicitados son la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, Ordenanzas municipales vigentes en Chacao, reglamentos, decretos, acuerdos, ordenanzas de áreas comerciales, etc. Para aprobar inicios de obra, además del EIA, se exigen las factibilidades de servicios de acueductos y electricidad, Certificación vial por parte del IATTC, anteproyecto ante bomberos, fianzas exigidas por ambiente y obviamente el cumplimiento de variables, oficio de altura por aeronáutica civil en la zona del rosal, factibilidad de uso. Los avances de obra se fiscalizan semanalmente. En promedio por año son aprobadas alrededor de 20 obras en el municipio, dependiendo del ingreso anual. Las obras que no son aprobadas generalmente no cumplían con las variables fundamentales, alguna fianza exigida por ambiente o requerían algún recaudo adicional según la LOOU. 256 Tabla 5.12. Resultados de INGENIERÍA MUNICIPAL (4 personas) (continuación). PREGUNTAS GENERALES PREGUNTAS ESPECÍFICAS En el departamento de Desarrollo Urbano son ocho arquitectos y un Ing. Civil, el encuestado no conoce la Norma Sismorresistente actual. Las normas en las cuales se apoyan para atender los permisos solicitados son la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, Ordenanzas municipales vigentes en Chacao, reglamentos, decretos, acuerdos, ordenanzas de áreas comerciales, etc. Para aprobar inicios de obra, además del EIA, se exigen las factibilidades de servicios de acueductos y electricidad, Certificación vial por parte del IATTC, anteproyecto ante bomberos, fianzas exigidas por ambiente y obviamente el cumplimiento de variables, oficio de altura por aeronáutica civil en la zona del rosal, factibilidad de uso. Los avances de obra se fiscalizan semanalmente. En promedio por año son aprobadas alrededor de 20 obras en el municipio, dependiendo del ingreso anual. Las obras que no son aprobadas generalmente no cumplían con las variables fundamentales, alguna fianza exigida por ambiente o requerían algún recaudo adicional según la LOOU. El SIG de ingeniería trata sobre todos los productos que se emiten en la dirección, sin embargo desde Octubre de 2011, se está incluyendo la capa de microzonificación sísmica. En el SIG se cuenta con todas las zonas de márgenes de quebradas y las edificaciones que están en ellas, el SIG de ingeniería estaba enfocado en los productos técnicos de la DIM. En la actualidad con la capa de microzonificación, se pretende extraer todos los valores necesarios para realizar los cálculos de toda edificación nueva que se pretenda construir, dichos valores serán incluidos en las constancias preliminares de variables urbanas fundamentales (CVUF) que es la que solicita codo constructor antes de realizar algún proyecto. Este sistema se actualiza semanalmente, posee un banco de fotografías asociadas a las parcelas, que se actualizan cada vez que hay una inspección. Se tiene interacción diaria con la dirección de Catastro, debido a la dinámica de trabajo, el sistema de ingeniería usa la base de datos de catastro para tener la información actualizada. Las direcciones de Catastro, DAT, Tecnología de la información, OLPU, Sindicatura, Justicia Municipal y Dirección Ejecutiva de Gestión Urbana, pueden utilizar el SIIM a modo de consulta. El Sistema de información de ingeniería cuenta con capas de hidrografía y zonas de densidad comercial, ninguna otra capa temática que tenga que ver con riesgo. Se lleva control y estadística de todo tipo de consulta que solicita el contribuyente e internas. En los proyectos se solicita acreditación técnica de ambiente este es un requisito para que el contribuyente pueda solicitar permisos en la Ingeniería Municipal como obras nuevas. Tabla 5.13. Resultados de OBRAS PÚBLICAS Y SERVICIOS (tres personas) PREGUNTAS GENERALES PREGUNTAS ESPECÍFICAS Por unanimidad se considera importante la Gestión de Riesgo porque permite conocer las condiciones de riesgo del Municipio, conocer el impacto de los eventos naturales, agilizar el tiempo de respuesta y prevenir que futuros eventos, afecten el normal desempeño de la comunidad. Se considera que la utilización de los equipos de seguridad personal y el resguardo del área donde se desarrollan los trabajos es el criterio principal de riesgo para esta división. Al mantener las áreas verdes, se toma en cuenta el riesgo al recoger desechos para evitar obstrucciones de drenajes. 257 Tabla 5.13. Resultados de OBRAS PÚBLICAS Y SERVICIOS (tres personas). Continuación PREGUNTAS GENERALES PREGUNTAS ESPECÍFICAS Conocen las condiciones de riesgo del municipio, zonas sísmicas, susceptibles de inundación, aguas subterráneas. Indican que hay pocas vías de escape ante eventos extraordinarios. Afirman recibir capacitación de riesgo anualmente, con cursos de Centro de Comando de Incidentes, vulnerabilidad ante riesgos (profesor Jesús Hernández UCV e IPCA), patología estructural (UCV, IMME - IPCA). Sobre la legislación de riesgo, no la conoce, sólo se menciona la Lopcymat, la Ley del Ambiente y Ley Penal del Ambiente, no se conoce la Ley de Gestión de Riesgos Socionaturales y Tecnológicos. Para otorgar los permisos de poda o tratamiento, se toma en cuenta indirectamente el riesgo al ubicar la planta y observar si hay edificios cercanos, zonas infantiles, áreas de recreación, paso peatonal o vehicular, etc. Desde el punto de vista de las áreas verdes, no se aplican sanciones por poda indiscriminada o generación de erosión en el suelo. El personal encargado de esta área es de 25 personas aproximadamente. Las dimensiones de las áreas verdes que se atienden son aproximadamente 200.000 m2. Incluye mantenimiento de plazas, parques, triángulos, distribuidores viales, islas centrales, además de la intervención en calles, avenidas del municipio. Para evaluar el cumplimiento de contratos, ejecución y seguimiento de proyectos de dominio público, se consideran mapas de amenazas sísmicas, zonas inundables y normas sismorresistentes. Para evaluar propuestas de diseño, remodelación o reconstrucción de proyectos de dominio público, (vialidad o aceras), se trata de afectar lo menos posible, se toman en cuenta las estadísticas de lluvias. Al avalar presupuestos de obras no se revisan las normas relativas a reducción del riesgo. Al ejecutar trabajos de reparación y mantenimiento de instalaciones eléctricas o sanitarias, se toma en cuenta zonas de alta densidad poblacional y se coloca señalización de seguridad. La información de los levantamientos topográficos se archivan en físico y digital. En el departamento de Proyectos de Dominio público hay cuatro ingenieros (1 gerente de infraestructura pública, 1 coordinador de servicios enlace con (EDC, Hidrocapital, PDVSA, CANTV, Cables), 1 coordinador infraestructura, 1 supervisor de obras), 3 supervisores, 1 asistente y 12 obreros. Se utiliza la norma Sismorresistente COVENIN1756, se revisan aproximadamente 96 proyectos de Dominio público al año. En el departamento de Proyectos de Dominio privado, para asegurar el cumplimiento de contratos, ejecución y seguimiento, se toma en cuenta la ley de contrataciones públicas, ley de ambiente y ley penal del ambiente. Para evaluar propuestas de diseño, presupuestos de obra, remodelación o reconstrucción de proyectos de dominio privado, se toma en cuenta la construcción sismorresistente, normativa para instalaciones sanitarias, código eléctrico nacional y normas COVENIN. Dentro de los manuales de mantenimiento de los vienen inmuebles municipales, se considera la revisión de las estructuras, según las normas sismorresistentes. Al programar y ejecutar trabajos de reparación y mantenimiento de Obras de Dominio Privado, se toma en cuenta la revisión de la estructura y la zona del mapa de amenaza en la cual se encuentra la obra. En el departamento de Proyectos de Dominio Privado trabajan 7 personas y se revisan aproximadamente 20 edificios al mes. 258 Tabla 5.14. Resultados de JUSTICIA MUNICIPAL (tres personas). PREGUNTAS GENERALES PREGUNTAS ESPECÍFICAS De forma unánime, se considera importante la gestión de riesgo en el municipio, para conocer cómo prevenir y mitigar el riesgo, porque se sabe la intervención sobre el entorno natural y su fragilidad y porque se permitirá conocer las zonas de riesgo, sus limitaciones y las acciones a ejecutar al momento de los eventos. Se conocen las condiciones de riesgo del municipio, sobre todo el riesgo sísmico y de inundación de quebradas, la intervención de los lechos de las quebradas, la posibilidad de deslizamientos del Ávila y el colapso de los sistemas de quebradas. Existen proyectos especiales de acción a la comunidad en reducción de riesgo, como el de "titularización" que consiste en la venta de terrenos en los sectores populares. Para ello solicitamos las bienhechurías, otro aspecto a colaborar es el de observaciones a proyectos de ordenanzas en la materia de riesgo. Existen programas de voluntariado con estudiantes de derecho que pudiesen ser capacitados en cuanto a la normativa aplicable para acudir en compañía de representantes de la dirección y la gerencia con la comunidad (podrían capacitar en gestión de riesgo). Afirman unánimemente no haber recibido capacitación en gestión de riesgo, sólo talleres no formales que definan protocolos de actuación en caso de eventos adversos. Sobre el conocimiento de instrumentos legales de riesgo, se conocen algunas normativas ambientales de Venezuela, como la ley Penal del Ambiente, las ordenanzas de Chacao en materia de contaminación, la Lopcymat y dos personas conocen la Ley de Gestión de Riesgos Socionaturales y Tecnológicos. Se afirma que en las dependencias de la Alcaldía, se conoce la Ley de Riesgos, pero no lo suficiente su aplicabilidad. Se han logrado enlaces con las universidades José María Vargas, escuela de derecho y universidad central de Venezuela, escuela de derecho y psicología, no queda claro si estos enlaces tienen que ver con capacitación o proyectos de Riesgo socionatural. No se respondió sobre si se hacen observaciones en el aspecto de riesgo socionatural a las propuestas legales. La reducción del riesgo, la vulnerabilidad o las amenazas en el municipio genera conflictos entre vecinos, sobre todo cuando se realizan construcciones encima de los embaulamientos de las quebradas de los sectores populares por ejemplo la Cruz, Pajaritos, Bucaral y se observa esto también en las urbanizaciones como Altamira. En esta dirección no se han capacitado asociaciones civiles en gestión o reducción de riesgo, pero se afirma que otras dependencias sí lo han hecho. Existe demanda por parte de los vecinos para atender la reducción de riesgo, sobre todo cuando se presentan fallas estructurales de los inmuebles. En “Defensoría Inmobiliaria de construcciones ilegales”, existen estadísticas vinculadas a solución de conflictos vecinales, incluyendo los relacionados con la gestión del riesgo. La gestión de riesgo ante desastres se considera entre los derechos del niño, niña y adolescente de forma indirecta, pues el consejo municipal de derechos de niños y adolescentes, ha establecido como parte integrante del sistema de protección a la infancia, un curso informativo en caso de eventos adversos, no obstante sólo refiere información personal mas no forma de actuación. 259 Tabla 5.15. Resultados de DESARROLLO SOCIAL (una persona). PREGUNTAS GENERALES PREGUNTAS ESPECÍFICAS El encuestado encontró importante la gestión de riesgo porque las actividades del municipio involucran cantidades importantes de personas. No se conoce las condiciones de riesgo del Municipio Chacao. Sobre la capacitación en gestión de riesgo, el encuestado afirma que hace tres años el departamento hizo los últimos cursos en manejo y administración de albergues, pero nunca se ha tenido capacitación para adecuar el funcionamiento diario a normas de mitigación. No conoce la legislación en gestión de riesgo ni la ley de Gestión de Riesgos Socionaturales y Tecnológicos. Entre las estrategias de atención social que tienen que ver con el riesgo, se encuentran el acondicionamiento de las sedes en donde se desarrollan los programas de nuestra dirección: salones de tareas dirigidas y mini chefs, centro techo, casa de la juventud prolongada, auditorio y laboratorio de computación del edificio Delta. No se han desarrollado programas de formación, prevención y mitigación de riesgos en los sectores del Municipio. El recurso humano que interviene en proyectos sociales ha recibido capacitación en gestión de riesgo, pero sólo en atención y respuesta. No se han propuesto espacios de discusión en torno a la gestión de riesgo o la corresponsabilidad de las comunidades, se afirma que esto se propuso alrededor del año 2008 pero se dejó de lado con el cambio de autoridades. Sus indicadores sociales no incluyen variables de riesgo, están dirigidos a cuantificar el número de personas atendidas y las actividades especiales promovidas. No se ha desarrollado material divulgativo de riesgo. Sobre los datos demográficos y socioeconómicos del municipio, se dispone en la dirección, un censo de los niños de 0 a 12 años que viven en los sectores populares. No se incluye capacitación en gestión de riesgo ni revisión de criterios de riesgo en los lineamientos para actividades sociales ni para coordinar permisos para actividades no lucrativas dentro del municipio. No se han identificado necesidades de las otras unidades en torno al rema de riesgo en esta dirección. Tabla 5.16. Resultados de EDUCACIÓN (dos personas). PREGUNTAS GENERALES PREGUNTAS ESPECÍFICAS Los encuestados piensan que es importante la gestión de riesgo, porque permite estar preparados para afrontar contingencias o amenazas y garantizar la mitigación. También permite que después de ocurridos los eventos, se garantice el retorno a la normalidad. Se conocen las condiciones de riesgo del municipio, se identifica el exceso de tráfico a través del municipio, la contaminación sónica y ambiental. (SIGUE) Esta dirección considera los programas educativos de prevención, mitigación, preparación y atención de emergencia como una necesidad educativa del municipio. El único programa de educación relacionado con la gestión de riesgo en el municipio es el Programa Eco Escuelas y brigadas escolares. La prevención, mitigación y preparación ante el riesgo socionatural se considera una competencia de formación ciudadana. Las principales responsabilidades son formular planes y proyectos de las acciones conducentes a las necesidades educativas del municipio. Formular propuesta anual y seguimiento a la ejecución de los mismos. (SIGUE). 260 Tabla 5.16. Resultados de EDUCACIÓN (dos personas) (continuación). PREGUNTAS GENERALES PREGUNTAS ESPECÍFICAS (VIENE DE ARRIBA) Sobre la capacitación en gestión de riesgo, se identificó la capacitación a los docentes que participan en el programa Eco escuelas, programas de prevención ante posibles riesgos naturales, simulacros y programas de desalojos. Igualmente a través de la implementación del programa Ecoescuelas, cursos de desalojos de las plantas físicas escolares y simulacros ante amenazas sísmicas. Sobre la legislación de riesgo, se conoce la Lopcymat, Normas ISO 14001 y la Ley Penal del Ambiente. Ninguno de los encuestados conoce la Ley de gestión de Riesgos Socionaturales y Tecnológicos. (VIENE DE ARRIBA) Existen indicadores con relación al riesgo como: Conocimiento de las vías de evacuación, sistemas de alerta temprana y seguridad en las estructuras de las instalaciones (preparación y prevención). Esta dependencia mantiene contacto con las comunidades, a través de las comunidades educativas organizadas en las U.E. Municipales y a través de los consejos rectores. La información de esta dirección se comparte dentro de la Alcaldía con las direcciones de: Dirección ejecutiva de Gestión social, Administración y presupuesto, Planificación, Recursos humanos, Desarrollo social, Cultura Chacao y Deporte. Los indicadores de gestión de las unidades educativas, están relacionados con: Fortalecer la calidad de la educación en las U.E.M, desarrollar programas de asistencia que estimulen la permanencia y culminación. Promover la participación, estimular la excelencia académica a través de programas que le den participación de escuelas en el municipio. Dentro de los indicadores de gestión se encuentra el riesgo de forma indirecta, a través de los programas de Eco escuelas y brigadas escolares. La capacitación en gestión de riesgo en los programas de mejoramiento de la educación, se realiza a través de la implementación del programa Eco escuelas, cursos de desalojos de las plantas físicas escolares y simulacros ante amenazas sísmicas. Dentro de los perfiles educativos de las escuelas no se incluyen criterios de riesgo (construcción sismorresistente, conocimiento del personal y de los estudiantes, planes de evacuación, planes de prevención, mitigación, etc.). A las escuelas se les apoya en gestión de riesgo socionatural, a través de la sinergia que se establece con las dependencias como el IPCA y otras de carácter gubernamental tales como el cuerpo de bomberos y otras ONG´s relacionadas con el área por ejemplo Vitalis. Para la formación de riesgo a las escuelas, se acude al IPCA. Para evaluar si la información está siendo comprendida por la escuela, se realiza el seguimiento al indicador “implementación programa Eco Escuelas, ecoauditoría”. Tabla 5.17. Resultados de ATENCIÓN AL CIUDADANO (una persona). PREGUNTAS GENERALES PREGUNTAS ESPECÍFICAS La persona encuestada considera importante la gestión de riesgo en el municipio para resguardar la integridad del ciudadano en todo momento. No conoce las condiciones de riesgo socionatural del municipio. Existen requerimientos para mejorar la información de riesgo dentro del municipio, estos requerimientos son hechos por ciudadanos mediante el sistema SAC. Se afirma que los funcionarios requieren de más capacitación en caso de incendio o terremotos, ya que no se ha realizado un simulacro en años y es muy importante conocer cómo reaccionar o manipular un extintor dependiendo del caso. 261 Tabla 5.17. Resultados de ATENCIÓN AL CIUDADANO (una persona). (continuación). PREGUNTAS GENERALES PREGUNTAS ESPECÍFICAS La persona encuestada afirma no haber recibido capacitación, pero que deberían realizarse, porque en la dirección, se han recibido preguntas o solicitudes al respecto y no se le ha podido dar respuesta por falta de capacitación. En referencia a la legislación en gestión de Riesgo, no conoce la legislación ni la Ley de Gestión de riesgos Socionaturales o tecnológicos. No existen requerimientos internos de la Alcaldía para mejorar el flujo de información entre departamentos y direcciones, sin embargo se afirma que es necesario realizar un proyecto. Entre las campañas de la alcaldía, hay campañas relacionadas a la gestión de riesgo, pero sobre todo a los terremotos, hay pocas campañas por falta de información. No existen programas de capacitación al ciudadano en gestión de riesgo, sólo se entregan mapas y trípticos a la población mediante el programa “Chacao más cerca de ti”. Tabla 5.18. Resultados de la DIRECCIÓN DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA (dos personas). PREGUNTAS GENERALES PREGUNTAS ESPECÍFICAS Los dos encuestados encontraron importante la gestión de riesgo en el municipio para evitar los daños que ocasionen los eventos, conocer el riesgo y trabajar su prevención y mitigación y prepararse ante emergencias. Se conocen las condiciones de riesgo del municipio, es vulnerable ante posibles sismos y presenta quebradas. Afirman que la única capacitación existente son los simulacros de desalojo y charlas a los brigadistas voluntarios de la DAT. La legislación relativa al riesgo que conocen los encuestados es la legislación nacional y municipal como la ordenanza de ruidos y aquellas que se utilizan a diario. No conocen la Ley de Gestión de Riesgos Socionaturales y Tecnológicos. Para emitir las licencias de ejercicio de actividades económicas, publicidad y espectáculos, se toman en cuenta los criterios de riesgo como: densidad de población en el caso de aprobación de eventos masivos, aquí se solicita el permiso de bomberos para el aforo de dichos eventos. También se consideran las zonas vulnerables: en el caso de los espectáculos, se evalúa el aspecto de ruido que puede ocasionar dicho espectáculo para las zonas aledañas (esto es sólo desde el punto de vista ambiental pero no contempla las zonas vulnerables y el mapa de amenazas del municipio). Por otro lado los encuestados aclararon que la DAT tiene una actuación indirecta solicita permiso de bomberos, conformidad de uso, constancia de riesgo controlado, etc. Entre los pronósticos y contingencias que son previstas para el Municipio Chacao, no se toman en cuenta los escenarios de riesgo y la ocurrencia de posibles eventos adversos de origen natural. Sugerencia Por parte de los encuestados: para el otorgamiento de los permisos de espectáculos públicos, se incluya en las reuniones al personal de riesgo y no sólo a los encargados de ruido, ya que es importante su opinión y no sólo la de los bomberos a los fines de que IPCA evalúe salidas de emergencia, demarcación de rutas y así estamos más seguros. 262 Tabla 5.19. Resultados de la DIRECCIÓN DE CULTURA (una persona). PREGUNTAS GENERALES PREGUNTAS ESPECÍFICAS El encuestado considera importante la gestión de riesgo en el municipio, por la situación geográfica y características del mismo (amenazas sísmica, de inundación y deslizamientos). Entre las políticas públicas en materia de cultura y convivencia, no se incluye ninguna que considere la importancia de la gestión de riesgo municipal. El encuestado conoce las condiciones de riesgo del municipio. El encuestado no ha recibido capacitación en gestión de riesgo y no conoce la legislación (ni la Ley de Riesgos Socionaturales y Tecnológicos). No existen aún propuestas de disminución del riesgo municipal, como elemento de mejora del desarrollo turístico del municipio. El manejo del riesgo municipal no se incluye dentro de la identidad local y sentido de pertenencia de los ciudadanos del Municipio Chacao. Se expresa preocupación porque el centro Cultural Chacao no tiene aún el permiso de habitabilidad y está realizando eventos todos los días. La Tabla 5.20, resume las observaciones más importantes encontradas en los resultados de las encuestas. Tabla 5.20. Observaciones más importantes de los resultados de las encuestas. DEPENDENCIA OBSERVACIÓN MÁS IMPORTANTE Todas Todas las gerencias consideraron importante el estudio del riesgo socionatural en el Municipio Chacao. Se debe conocer la Ley de Riesgos Socionaturales y tecnológicos y el Decreto 1.257 (EIA y acreditación técnica). Consultoría Jurídica Recursos Humanos Se debe reforzar la prevención y mitigación, conocer la Ley de Riesgos Socionaturales y tecnológicos. Seguridad Interna Se debe reforzar la prevención y mitigación, especialmente verificación sismorresistente. CISE 171 Se debe reforzar la prevención y mitigación, se deben reunir con regularidad, trabajar en equipo, mejorar los recursos para esta dependencia y compartir la información. Los planes se deben organizar en conjunto y compartir con la comunidad. OLPU La asignación de variables urbanas debería incluir algún criterio de riesgo. Se deberían reforzar las comunicaciones con el Ministerio de Infraestructura para compartir logros y avances a este respecto. Administración Servicios Tecnología Información de y Se debe reforzar la prevención y mitigación, se debe conocer qué % de dinero egresa en proyectos de prevención o en transferencias de la FIDES o LAEE y cuantificar los costos que generan los daños por emergencias. la Se debe reforzar la prevención y mitigación, se deben difundir mejor dentro de la Alcaldía, los SIG para gestionar el riesgo y definir usuarios en todas las dependencias con accesos restringidos. 263 Tabla 5.20. Observaciones más importantes de los resultados de las encuestas. (continuación). DEPENDENCIA OBSERVACIÓN MÁS IMPORTANTE Catastro Se debe reforzar la prevención y mitigación, se debe difundir dentro de la Alcaldía, las actividades que realiza Catastro en relación a la GIR. Se debe tomar en cuenta el riesgo para los criterios valorativos de las estructuras. Ingeniería Municipal Se debe reforzar la prevención y mitigación, colocar controles para asegurar el cálculo estructural de los proyectos (puede ser con empresas externas), verificar el mapa de amenazas, incluir capacitaciones en normas sismorresistentes. Incluir las capas de riesgo en el SIG y difundirlo dentro de la Alcaldía. Obras públicas Servicios y Justicia Municipal Se debe reforzar la prevención y mitigación, organizar programas de voluntariado y enlaces con universidades y organizaciones en relación con la gestión de riesgo y capacitar asociaciones civiles en gestión y reducción de riesgo. Se debe reforzar la prevención y mitigación, desarrollar programas de formación, capacitación y espacios de discusión en relación a la reducción de riesgo con las comunidades, incluir la reducción de riesgo dentro de sus indicadores y ampliar la data demográfica de la población de Chacao. Desarrollo Social Educación Atención ciudadano Dirección Administración Tributaria Se debe reforzar la prevención y mitigación, aplicar sanciones por poda indiscriminada, considerar mapas de amenazas y normas de riesgo para la ejecución de obras y avalar presupuestos de obras de dominio público. Alinear los procedimientos de proyectos de dominio público y privado. al de Dirección de Cultura Se debe reforzar la prevención y mitigación, aumentar la cantidad de programas formativos de riesgo en escuelas y brigadas, aumentar la cantidad de indicadores de gestión que tengan que ver con el riesgo, especialmente en prevención y mitigación e incluir el riesgo dentro de los perfiles educativos de las escuelas. Se debe reforzar la prevención y mitigación, se debe reforzar la capacitación para los funcionarios, se debe realizar un proyecto para mejorar el flujo de la información dentro de la Alcaldía, generar programas de capacitación al ciudadano y ampliar las campañas de la alcaldía relacionadas con el riesgo. Se debe reforzar la prevención y mitigación, ampliar los criterios de riesgo tomados en cuenta para emitir licencias de ejercicio de actividades económicas, publicidad y espectáculos, tomar en cuenta los escenarios de riesgo para crear pronósticos y contingencias y organizar reuniones con el personal de riesgo y bomberos para otorgar los permisos. Se debe reforzar la prevención y mitigación, incluir la gestión de riesgo dentro de las políticas de cultura, turismo o identidad local. 5.7. Validación de Encuestas con Directores de la Alcaldía Como fue descrito en el Capítulo III Metodología de la Investigación, el día martes 264 15 de Mayo, se realizó un taller en la Quinta Bella Vista del IPCA en el Municipio Chacao, con los directores de las Divisiones de la Alcaldía. En este taller se presentaron los resultados anteriores de las encuestas realizadas y se consultó la opinión de los directores sobre estos resultados. Las direcciones asistentes fueron las siguientes: Cultura, Ing. Municipal, Catastro, Obras Públicas y Servicios, Justicia Municipal, Oficina Local de Planeamiento Urbano (OLPU), Consultoría Jurídica, CISE y Educación. Las direcciones faltantes fueron: Recursos Humanos, Seguridad Interna, Administración y Servicios, Tecnología de la Información, Desarrollo Social, Atención al Ciudadano y Dirección de Administración Tributaria. Los directores asistentes respondieron una encuesta de validación en la cual se incluían las siguientes preguntas: Dirección y gerencia a la que pertenece, ¿Está de acuerdo con los resultados de su Dirección / Gerencia mostrados en la presentación?, ¿Por qué?, ¿Desea agregar algo más a estos resultados? Todos los asistentes a la reunión estuvieron de acuerdo con los resultados presentados, sus comentarios se presentan a continuación en la Tabla 5.21: Tabla 5.21. Resultados de la Validación de las encuestas con los directores de la Alcaldía. Dirección Asistente /Gerencia Asistente ¿Está de acuerdo con los resultados de su dirección mostrados en la presentación?, ¿Por qué?, ¿Desea agregar algo más? Cultura Si está de acuerdo. Hay que reforzar capacitación e información en cuanto a riesgo para ampliar los conocimientos a fin de lograr una visión unificada y que permita orientar el objetivo. Ingeniería Municipal Si está de acuerdo. Los resultados son muy alentadores y deja abierto el escenario para que, aunque la normativa actual no exija el cumplimiento de las variables de riesgo, se puedan incluir para prevenir desde el momento en que se realiza una construcción nueva. Justicia Municipal Si está de acuerdo. En el caso del programa de titulación, se trabaja también en conjunto con Catastro, una vez esta indica los terrenos susceptibles al riesgo, casos en los cuales no es posible tramitar la venta de los terrenos. El programa de voluntariado no ha sido capacitado en materia de riesgo a objeto de convertirlos en defensores de la comunidad. Es necesario la capacitación de los ciudadanos y el apoyo a la defensoría inmobiliaria, esta dirección requiere apoyo del IPCA, dada su experticia. 265 Tabla 5.21. Resultados de la Validación de las encuestas con los directores de la Alcaldía. (continuación). Dirección Asistente /Gerencia Asistente ¿Está de acuerdo con los resultados de su dirección mostrados en la presentación?, ¿Por qué?, ¿Desea agregar algo más? OLPU /Urbanismo Si está de acuerdo. Para la mitigación y prevención de riesgos en el caso de las inundaciones, tomar en cuenta las quebradas como espacios públicos de integración física, funcional, espacial y social (no embaular). Los desechos sólidos representan un riesgo de contaminación y proliferación de enfermedades, darle importancia a la clasificación de la basura y al reciclaje. OLPU/ Planeamiento urbano Si está de acuerdo. Si bien la nueva ordenanza de zonificación (una vez que se apruebe el PDUL), hace referencia a la necesidad de atender la Norma Sismorresistente, se evalúa la necesidad de producir una Ordenanza específica sobre sismorresistencia y microzonificación sísmica, así mismo se plantea el desarrollo integral de la Quebrada Chacaíto como espacio de recreación. Para los sectores populares, se plantea “Planes especiales” que orienten el desarrollo de estas zonas a los fines de mitigar vulnerabilidades. Consultoría Jurídica Si está de acuerdo. Me parece acertado el resultado de las personas encuestadas de mi dirección, sin embargo es necesario o será mejor aprovechada la información, si se aplica la encuesta a todos los integrantes de la dirección para tener unos resultados más amplios. Es muy importante fomentar la capacitación en materia de gestión de riesgo a todo el personal de la alcaldía, a fin de que realmente se rectifique y concientice esta importante información. Obras Públicas y Servicios / Ambiente Si está de acuerdo. No deseo agregar nada más, considero que lo reflejado en los resultados de las encuestas es lo que venimos realizando en la Gerencia de Ambiente, tanto a nivel de prevención personal de los trabajadores, como a nivel de los vecinos, usuarios o beneficiarios. Obras Públicas y Servicios / Gestión Urbana Si está de acuerdo. Habría que agregar más aspectos de prevención. Catastro / Aspectos físicos Si está de acuerdo. Porque refleja cada una de las actividades que realiza la dirección con competencias en materia de gestión de riesgos. Uno de los asistentes a la validación, fue la Gerencia de Sectores Populares, perteneciente a la dirección de Obras Públicas y Servicios, la cual no asistió a las encuestas realizadas, por ende, colocó con detalle las actividades de la gerencia. Lo cual se muestra a continuación en la Tabla 5.22. 266 Tabla 5.22. Observaciones adicionales de la Gerencia de Sectores Populares. Dirección Asistente /Gerencia Asistente Obras Públicas y Servicios / Sectores Populares Actividades que realiza esta Gerencia Es importante indicar todos los trabajos que se llevan a cabo a través de la gerencia de Sectores Populares. Desde hace más de 14 años se ha encargado de la coordinación de todas las mejoras y mantenimiento de los sectores públicos y áreas como veredas y bulevares de los sectores populares, evalúa la ejecución de cualquier proyecto que sea aprobado. Participa cada año en la evaluación de los presupuestos anuales. Se trabaja de forma conjunta y en apoyo a la dirección de Ingeniería Municipal, Justicia Municipal, Policía Municipal, IPCA, para resolver o dar respuesta a las denuncias de la comunidad. Se llevan a cabo reuniones en los consejos comunales o asociaciones de vecinos en cada sector popular para conocer las solicitudes u opiniones para mejorar su calidad de vida, ya que estos sectores no han sido planificados y son lugares de alto peligro o riesgo (fallas, cursos de quebradas, etc). Los presupuestos de planificaciones se hacen en base a disminuir el riesgo y peligro en las comunidades de sectores populares. Una vez terminado el taller, se envió a los asistentes por correo el día viernes 18 de Mayo, los resultados en digital, para que cada uno evaluara nuevamente la información de su división y si juzgaban pertinente agregar alguna información adicional, la enviara por correo. A finales Mayo de 2012, se recibieron dos correos, uno de la Oficina Local de Planificación Urbana (OLPU), en el que se indica la misma información dada el día de la encuesta, y un segundo correo de la Dirección de Consultoría Jurídica, en la cual se indica lo siguiente (Tabla 5.23): Tabla 5.23. Observaciones adicionales de la Dirección de Consultoría Jurídica. Dirección Asistente /Gerencia Asistente Está de acuerdo con los resultados de su dirección mostrados en la presentación? Por qué? Desea agregar algo más Dirección de Consultoría Jurídica Están de acuerdo con lo planteado por las representantes de la dirección. Consideran importante que de ahora en adelante se incorporen las sugerencias vistas en la presentación en sus labores, para implementar mecanismos de mitigación de riesgos. La dirección de consultoría incluirá entre los requisitos exigidos a los contratantes, la presentación del estudio de Impacto ambiental y las acreditaciones técnicas necesarias para las obras que se desarrollen en el municipio. (SIGUE) 267 Tabla 5.23. Observaciones adicionales de la Dirección de Consultoría Jurídica. Fuente: elaboración propia (continuación). Dirección Asistente /Gerencia Asistente Está de acuerdo con los resultados de su dirección mostrados en la presentación? Por qué? Desea agregar algo más (VIENE DE ARRIBA) Requieren que los abogados adscritos a la Dirección, la capacitación necesaria por parte del personal especializado, para su efectiva aplicación. Hacen un llamado a las direcciones que tramitan contrataciones cuya ejecución tenga algún tipo de impacto ambiental (Comisión de Contrataciones Permanente de la Alcaldía), asuman el mismo compromiso de incluir en sus procesos la exigencia de solicitar los estudios correspondientes a las empresas que deseen contratar en el Municipio. 5.8. Conclusiones del Capítulo El Municipio Chacao, posee particularidades especiales, tanto dentro del Área Metropolitana de Caracas, como en nuestro país. Es un Municipio relativamente reciente, y de pequeñas dimensiones, posee dentro de su jurisdicción el Parque Nacional el Ávila, tiene como características relevantes, sus bajos índices de pobreza y uno de los más elevados ingresos del país, adicionalmente se ha convertido en un importante centro de actividades comerciales, financieras, hoteleras y diplomáticas, generando muchos empleos y atrayendo a una gran población flotante que trabaja en él diariamente, sin dejar de destacar que representa una conexión urbana importante entre los Municipios Libertador, Baruta y Sucre, por lo cual posee una importancia estratégica para la ciudad de Caracas. Adicionalmente el Municipio Chacao, se encuentra bajo la influencia de diversas amenazas naturales, tal como la amenaza sísmica (la mayor amenaza sísmica dentro del Área Metropolitana de Caracas), amenazas de movimientos de masa o deslizamientos, a través de los conos de deyección del Parque Nacional Guaraira Repano, en la parte Norte del Municipio y amenazas socionaturales, tales como la intervención de los cuatro cursos principales de agua, que cada año registran eventos durante la temporada de lluvias. Durante el sismo de Julio de 1.967, las 268 zonas más afectadas de la ciudad de Caracas, se encontraban dentro del Municipio Chacao. El Municipio Chacao, además posee a nivel Político Institucional, una gestión local históricamente eficiente, de gran aceptación por parte de sus ciudadanos, funcionarios, institutos adscritos y un alto índice de participación de la población a través de asociaciones de vecinos y grupos voluntarios. Por estas razones es que se enmarca en este Municipio, el estudio de la reducción del riesgo como insumo para la sostenibilidad de las ciudades. Se estudió la estructura organizativa de la Alcaldía de Chacao, especialmente sus responsabilidades, desde sus direcciones Ejecutivas, Direcciones Secundarias y Gerencias asociadas a ellas y se encontró que en todas las direcciones Ejecutivas y secundarias, existen responsabilidades asociadas al trabajo diario de las mismas, que tienen que ver explícita o implícitamente con la gestión de riesgo, algunas de ellas orientadas más a la identificación y reducción de riesgo y otras orientadas hacia la atención de las emergencias y transferencia del riesgo. Las Direcciones que mayor relación explícita poseen dentro de su gestión diaria con la prevención, mitigación y reducción de riesgos son las Direcciones Ejecutivas de Seguridad Integral y Gestión Urbana, seguidas de las Direcciones Ejecutivas de gestión Social y Gestión Interna. Basado en el asesoramiento de expertos en gestión de riesgo, gestión urbana y gestión municipal, se identificó para cada dirección, qué debe hacer para mejorar su gestión de riesgo, específicamente el aspecto de reducción del riesgo, dentro de sus responsabilidades intrínsecas. Se encontró que para todas las direcciones y funcionarios de la Alcaldía, el aspecto esencial y común es conocer las condiciones de riesgo socionatural del Municipio y estar capacitado en Gestión de riesgo (Legislación de riesgo, normas sismorresistentes, criterios de prevención y mitigación de riesgo, conceptos generales de la gestión de riesgo, planificación segura, manejo sostenible decursos de agua, materiales contaminantes que representan riesgos 269 futuros, revisión de contratos y otorgamiento de licencias y permisos bajo estos criterios). Igualmente un aspecto que se encontró muy importante y común para muchas Direcciones, es la mejora del flujo de la información entre dependencias y entre la Alcaldía y los Institutos adscritos, en dos aspectos fundamentalmente, los cuales son: Solicitud de capacitaciones para el IPCA, la dirección de Tecnología de la información, Seguridad Interna, Consultoría Jurídica, Administración y Servicios, Recursos Humanos, DAT y Dirección de Educación principalmente. Trabajo coordinado, reuniones frecuentes y establecimiento de un sostenido flujo de información actualizada entre dependencias e Institutos, como es el caso del CISE 171, Seguridad Interna, Catastro, Ingeniería Municipal, OLPU, Obras Públicas y Servicios, Desarrollo Social, Justicia Municipal, Consultoría Jurídica, DAT y Educación. En base a las responsabilidades en torno a la gestión de riesgo de todas las gerencias, se aplicaron encuestas a todos los funcionarios de la Alcaldía, encontrándose de forma relevante los siguientes aspectos: Existe muy poco conocimiento de la Ley de Gestión de Riesgos Socionaturales y tecnológicos, así como de los instrumentos legales de riesgo local y nacional. Hay gran confusión con los términos de gestión de riesgo, ya que se consideran medidas de reducción de riesgo, aspectos que son de preparación y atención a emergencias. Igualmente se considera la formación en la LOPCYMAT, como si fuera una capacitación en gestión de riesgo. Existe poco conocimiento de las responsabilidades de reducción de riesgo que se encuentran intrínsecas en el trabajo de todas las gerencias. 270 Existe poca cooperación o deficiente flujo de información entre dependencias e Institutos que deben trabajar de forma integral, sobre todo para revisar en conjunto aspectos de reducción de riesgo, solicitar capacitaciones o asesorías, compartir información actualizada, reunirse de forma frecuente, etc. Se deben reforzar los aspectos de reducción de riesgos, ya que todavía se considera que la gestión segura abarca solamente la preparación y atención. Existen responsabilidades sobre construcción segura, asignadas directamente a constructores privados que desarrollan obras dentro del Municipio, sin pasar por una revisión interna de la Alcaldía o un aval de compañías externas recomendadas (revisión estructural sismorresistente). Al realizar la validación de las encuestas, se recibió gran aceptación de los resultados por parte de los funcionarios y directores asistentes, igualmente se agradeció enfáticamente que se hayan incluido todas las gerencias en este estudio y que se mostraran los resultados para ser validados por ellos mismos. Se recibieron comentarios adicionales, los cuales resaltaron los siguientes aspectos: Reforzar la capacitación y formación en gestión de riesgo, sobre todo en reducción de las condiciones que generan riesgo y vulnerabilidad. Necesidad de introducir la reducción de riesgo de forma transversal en las ordenanzas afines relativas a planificación, ambiente, construcciones, etc. del Municipio Chacao. Consideran importante incorporar los resultados de este trabajo inmediatamente en sus labores y generar compromiso en conjunto por parte de las gerencias. Teniendo analizado el Componente I en los capítulos 2 y 4 (funciones de la alcaldía, teoría y experiencias en gestión de riesgo municipal), se integrarán el componente II (funciones de la alcaldía, encuestas realizadas a funcionarios) y el 271 Componente III (funciones de la alcaldía en la Matriz del “deber ser” de la gestión de riesgo en la gestión municipal), analizados en el presente capítulo, en la estrategia de inserción transversal de la gestión de riesgo en la Alcaldía de Chacao. 272 CAPÍTULO VI ESTRATEGIA PARA INTEGRAR LA REDUCCIÓN DEL RIESGO ANTE DESASTRES EN LA GESTIÓN MUNICIPAL DE CHACAO La estrategia que se propone para insertar la reducción de riesgo ante desastres en la gestión municipal, responde a un modelo integral estratégico, el cual asigna funciones específicas de las dependencias de las Alcaldías generadas primero por un Modelo teórico o ideal, formulado partiendo del Componente I de la investigación: Revisión teórica referencial (Capítulos I y II) y experiencias prácticas consultadas (Capítulo IV y de las fuentes que ahí citan). La estrategia general o Modelo Teórico ideal, se particulariza para el Municipio Chacao con el Componente II (Revisión funcional de la estructura municipal de Chacao, resultado de las encuestas y validación) y el Componente III (Matriz teórica del “deber ser” de la gestión de riesgo dentro de la estructura funcional de la Alcaldía). De forma detallada, en los Capítulos 2 (Marco Teórico referencial) y 4 (Experiencias en gestión local de riesgo), se identificaron los elementos de la gestión local de riesgo para el logro de los objetivos de la Ciudad Sostenible, las dependencias del municipio (en cualquier Alcaldía) que apoyan en este sentido y se generaron funciones teóricas para integrar la reducción del riesgo de forma transversal en todas las direcciones de la Alcaldía, esto es lo que se llamó Modelo Teórico. Pasando de lo general a lo particular, en el capítulo 5, se formuló la Matriz de Gestión de riesgo en la gestión municipal para la Alcaldía de Chacao, es decir, las responsabilidades de cada dependencia para reducir el riesgo local, se realizaron 273 encuestas a los funcionarios, generándose funciones adicionales para integrar la reducción del riesgo en la Alcaldía, resultado de las encuestas. En el mismo capítulo 5, independientemente de los resultados de las encuestas, se generó la Matriz del “deber ser de la Alcaldía de Chacao”, es decir la matriz que contiene las funciones debería tener cada dependencia para hacer una gestión de un municipio seguro. Con estas tres variables: Modelo teórico, encuestas y validación y Matriz del “Deber ser”, se particulariza la estrategia para el Municipio Chacao. La estrategia completa, no sólo se encuentra compuesta por las funciones específicas para que cada dependencia integre la reducción del riesgo en su trabajo (componentes I, II y III), sino también por un esquema de integralidad, el cual ubica por Dirección, cuáles objetivos de la Ciudad Sostenible se trabajan en ella y con cuáles direcciones debe apoyarse para cumplirlos todos. Para este esquema de integralidad, como cada dirección de cualquier Alcaldía tiene un propósito específico, sólo se orientará al logro de algunos de los objetivos de la Ciudad Sostenible (no todos), por ende, se propuso un esquema de apoyo entre direcciones, para que la Alcaldía en bloque, trabaje de forma unificada y las Direcciones ejecutivas, al darse apoyo entre ellas en reducción de riesgo, puedan cumplir todos los objetivos identificados de la Ciudad Sostenible. La primera parte del presente capítulo recopila el conocimiento teórico adquirido a través de la investigación, analizando la gestión local de riesgo y la sostenibilidad urbana y generando un “modelo ideal” del “deber ser”, es decir cómo dicta la teoría (capítulos I y II) y las prácticas de gestión de riesgo revisadas (capítulo IV), que debe ser inserta de forma transversal la gestión del riesgo dentro de una Alcaldía (cualquier Alcaldía). Para hacer el modelo teórico del “deber ser” construyó un modelo estructural de Alcaldía general, tomando como ejemplo la estructura de la Alcaldía de Chacao, Baruta y El Hatillo en Caracas y las Alcaldías de Mariño en Nueva Esparta y de Valencia en el Estado Carabobo. De acuerdo con este modelo teórico del “deber ser” 274 de la gestión de riesgo en una Alcaldía, se analizaron las fortalezas y debilidades del Municipio Chacao dentro de este modelo. Esta sección es la concreción del Componente I definido en la Metodología. En la segunda parte de este capítulo, con la información obtenida de los Componentes II y III propuestos en la Metodología, se plantea esquemáticamente la Estrategia de Integración del Riesgo en la Gestión Municipal y se describe cada uno de los elementos que la componen: Manual de Funciones, Objetivos de la Ciudad Sostenible, Esquema de integralidad de la Alcaldía, Organismos de apoyo, esquema de implementación, funciones genéricas aplicables a cualquier Alcaldía, proyectos de investigación generados por este estudio y metodología para hacerlo replicable. 6.1. La gestión local de riesgo y la sostenibilidad urbana Como se ha visto anteriormente, la gestión de riesgo es transversal y necesaria en todas las esferas de la sostenibilidad. A nivel urbano, una ciudad sostenible es aquella que además de atender la gestión eficiente de sus recursos naturales, procurar ser socialmente justa, democrática y participativa, fomentar la cultura y el conocimiento, utilizar tecnologías limpias y eficientes, posee instituciones fuertes, coherentes y aliadas y es productiva, diversa y con adecuado crecimiento económico. Si la ciudad (habitantes, economías e infraestructura), posee todas estas virtudes pero es vulnerable ante la ocurrencia de los eventos adversos (de origen natural o tecnológico), simplemente no es sostenible. También se entiende que una buena gestión de riesgo se realiza en dos niveles, el nivel general o Nacional, que promulga leyes, políticas y estrategias nacionales o regionales y el nivel específico o local, que trabaja dentro de las condiciones especiales de cada municipio y cada ciudad. Ambos niveles deben estar conectados y ser coherentes para que la gestión del desarrollo urbano, incluya en todos sus aspectos la identificación y reducción del riesgo, la preparación y atención de las emergencias. 275 Para la gestión de riesgo en el nivel Local, las Alcaldías y sus organismos adscritos juegan un papel fundamental, porque deben actuar de forma integrada, atendiendo el riesgo desde el punto de vista del desarrollo, involucrando a todas sus direcciones y dependencias en este proceso. El nivel municipal es el indicado para comenzar a hacer la gestión local del riesgo en ciudades, ya que maneja su propia especificidad en condiciones de amenazas y vulnerabilidades, posee autoridades electas democráticamente, su tamaño es relativamente manejable y está en capacidad de generar ingresos y ordenanzas propias para su gestión. El inconveniente general de los estudios teóricos o prácticos de gestión de riesgo municipal, es que las propuestas que formulan son muy generales, orientadas casi todas al nivel social y cultural y no indican una metodología o estrategia concreta para implementarlas dentro de las instituciones o para integrar de forma transversal la gestión de riesgo en todos los niveles de las alcaldías. 6.2. El deber ser de la gestión de riesgo y la sostenibilidad en una Alcaldía En el cuerpo del presente proyecto, especialmente en los capítulos 2 (Marco Teórico referencial) y 4 (Experiencias en gestión local de riesgo), se identificaron los elementos del “deber ser” o Modelo Teórico de una Alcaldía para realizar una gestión de riesgo transversal y acercarse más hacia la sostenibilidad local. La Alcaldía debe en primera instancia tener un programa permanente de formación integral de todos los funcionarios en gestión de riesgo (diferenciando la formación por Dirección para dar énfasis en temas diferentes, de acuerdo a sus responsabilidades), en segundo lugar, tener un manual de funciones claro, difundido y actualizado para que se conozca a todo nivel, cuáles son las responsabilidades de cada cargo (incluyendo las responsabilidades en gestión de riesgo, especialmente en identificación y reducción del mismo) y en tercer lugar, debe poseer canales formales y accesibles de comunicación para que la información que maneja cada dependencia 276 y Dirección, pueda llegar a las demás con éxito, fluidez y eficiencia. A nivel institucional, en una alcaldía sostenible, que hace una gestión de riesgo y trabaja en forma integral, cada dependencia conoce que tiene una responsabilidad implícita o explícita en relación a la gestión de riesgo dentro de sus propias labores (en aspectos de identificación, reducción de riesgo, preparación o atención), toma decisiones basándose en información que fluye desde otras dependencias, se mantiene un contacto constante entre dependencias que deben trabajar coordinadas (especialmente con las direcciones de planificación urbana, consultoría jurídica y educación) y los organismos adscritos trabajan de forma coordinada y continua, compartiendo su información y estadísticas y prestando apoyo a las dependencias que lo necesiten. Más específicamente en el nivel institucional – legal, todas las direcciones de la Alcaldía deben conocer las leyes Nacionales, regionales y locales vigentes en gestión de riesgo, la dirección de Consultoría Jurídica debe diseñar instrumentos específicos para su aplicación en su jurisdicción y divulgarlos dentro de la Alcaldía y adicionalmente, reunirse con otras direcciones para integrar la reducción del riesgo dentro de todas las Ordenanzas locales que se refieran a: Planificación urbana, Fiscalización de proyectos y obras, Ambiente, Zonificación, Administración de Desastres, Educación, Deportes, Desarrollo social, Recaudación Tributaria y Administración. A nivel económico, para apoyar los planes de gestión de riesgo, la alcaldía debe implementar medidas de eficiencia económica, reducción de pobreza y diversificación de la economía a nivel general. A nivel específico debe generar incentivos de recaudación tributaria por buenas prácticas de gestión de riesgo o multas de diversa índole por prácticas generadoras de riesgo y designar partidas para la identificación y reducción del riesgo, preparación y atención de emergencia riesgo. A nivel social, la alcaldía debe tener un flujo de información constante con los 277 ciudadanos, fomentar programas educativos, culturales y deportivos sostenidos que incluyan formación en gestión de riesgos, formales (escuelas del municipio) y no formales (empresas, asociaciones de vecinos, ONG´s y empresas privadas), atender los sectores populares a través de estrategias especiales, formar grupos voluntarios en los consejos comunales, jueces de paz y demás asociaciones civiles, participar en talleres de resolución de conflictos y generar políticas de reducción de la pobreza y de vulnerabilidad. A nivel ambiental, se debe incorporar la gestión de riesgo dentro de las estrategias de gestión de áreas verdes, limpieza de quebradas, gestión de desechos sólidos, atención a los Parques Nacionales o Áreas protegidas, fiscalización ambiental y compra de materiales no generadores de riesgo o contratación de servicios dentro y fuera de la Alcaldía, con empresas responsables en este sentido. A nivel tecnológico, la Alcaldía debe implantar sistemas de información Geográfico que manejen la información de riesgo generada por todas las direcciones y hacerlos accesibles (con diferentes privilegios de acceso, de acuerdo a las responsabilidades) para todas las direcciones de la Alcaldía, Organismos adscritos y ciudadanos y formular metodologías de identificación y reducción del riesgo que se conozcan en toda la Alcaldía y sean sostenidas en el tiempo, sobre todo a nivel de planificación urbana, seguridad interna de las edificaciones, fiscalización de obras y proyectos, tendido y mantenimiento de servicios, otorgamiento de permisos y elaboración de protocolos de preparación y atención de emergencias. 6.3. Modelo General estructural de Alcaldía Para generar el Modelo teórico o ideal del “deber ser” de la gestión de riesgo en una Alcaldía y para facilitar la forma de replicar el proyecto a futuro, se partió de un diseño general de una Alcaldía y sus direcciones. Como fue mencionado anteriormente, no todas las alcaldías poseen igual estructura, por ende se analizaron además de la Alcaldía de Chacao, dos Alcaldías diferentes en Caracas (Baruta y El Hatillo) y dos Alcaldías en diferentes estados (Nueva Esparta y Carabobo), para 278 observar su estructura y proponer un modelo general que las represente a todas. Se identificaron y agruparon dependencias que realizaran las mismas funciones pero poseen diferente denominación. Las dependencias de las Alcaldías analizadas, se agruparon en cinco “Direcciones Ejecutivas Equivalentes” (General, Seguridad, Planificación, Social y cultural y Tributaria). Esto se observa en las siguientes tablas: Tabla 6.1 Direcciones ejecutivas equivalentes de otras Alcaldías para el modelo Teórico Alcaldía Municipio Chacao Dirección General Consultoría Jurídica. Recursos Humanos. Administración y servicios. Tecnología de la Información Dirección de Seguridad Seguridad Interna. CISE 171 Consultoría Jurídica. Municipio Baruta Transporte y vialidad. Administración y servicios. Policía Municipal. Presupuesto. Seguridad Ciudadana. Recursos humanos. Municipio El Hatillo Administración y finanzas. Servicios Generales. Información y relaciones institucionales. (SIGUE) y Dirección Social y Cultural Educación. Desarrollo Social. Justicia Municipal. Deporte. Atención al Ciudadano. Apoyo al Capital Social. Gestión Cultural. Desarrollo Social. Planificación urbana y Catastro. Deporte y recreación. Control y auditoría. Dirección Tributaria Dirección de Administración tributaria. Educación. Ingeniería municipal. Áreas verdes Tecnología Consultoría Jurídica. OLPU Ingeniería Municipal. Catastro. Obras Públicas Servicios. Infraestructura Recursos humanos. Tesorería y finanzas. Dirección de Planificación Comunicaciones Atención al ciudadano. SEMAT (Servicio Autónomo de administración tributaria). Arte y cultura. Educación Policía Municipal. Transporte y tránsito. Protección Civil y Administración de desastres. Instituto autónomo de gestión ambiental. Planificación pública. Salud y desarrollo. Obras y servicios públicos. Registro civil. Dirección social. Deportes. Desarrollo urbano y catastro. Relación con la comunidad. Atención al ciudadano. Atención integral de la zona rural. Fundación infancia y familia. Fundación Cultural y turística. Superintendencia de Administración Tributaria. 279 Tabla 6.1. Direcciones ejecutivas equivalentes de otras Alcaldías para el Modelo Teórico. (Continuación). Alcaldía Dirección General Dirección de Seguridad Dirección de Planificación Dirección Social y Cultural Dirección Tributaria Educación, cultura y bienestar social. Dirección personal Municipio Mariño de Administración finanzas y Planificación presupuesto y Información y relaciones interinstitucionales. Policía municipal. Protección civil y administración de desastres. Transporte municipal. Consejo de planificación pública. Infraestructura Catastro. Servicios públicos. Registro Civil. Apoyo a los consejos comunales. Dirección rentas. Fundación Social Santiago Mariño. de Atención al ciudadano. Instituto de Deportes. Turismo. Mercado. Planeamiento urbano. Consultoría Jurídica. Recursos humanos. Municipio Valencia Planificación presupuesto. y Administración Operaciones. Informática. Relaciones. Logística. Infraestructura y transporte. Auditoría Interna. Comunicación información. Seguridad Integral. e Salud. Consejo local de planificación. Infraestructura y transporte. Catastro. Control urbano. Obras públicas Servicios Públicos. Educación. Desarrollo Social. Atención ciudadana. Apoyo misiones. a Administración y hacienda. Atención a la comunidad. Registro civil. Protección del niño y adolescente. Como se observa, se pueden agrupar las Gerencias de todas las Alcaldías analizadas en estas cinco Direcciones Principales. En general para todas las Alcaldías, las direcciones ejecutivas o principales son muy parecidas, contienen 280 gerencias adscritas similares pero con diferente denominación (Administración tributaria y hacienda, Tecnología de la Información o informática, etc). Este fue el punto de partida para generar el Modelo Teórico de Gestión de riesgo en la Gestión Municipal y proponer la forma de replicar la metodología en otras Alcaldías. 6.4. Modelo teórico de la gestión de riesgo dentro de la Alcaldía Como se comentó anteriormente, partiendo de los capítulos I (El Problema), 2 (Marco Teórico referencial) y 4 (Experiencias en gestión local de riesgo), se generó un modelo teórico o ideal del “deber ser” de la gestión de riesgo dentro de cualquier Alcaldía. Como se mencionó en el punto anterior, el modelo genérico de Alcaldía, consta de cinco Direcciones Principales: Dirección General, Dirección de Seguridad, Dirección de Planificación, Dirección Social y cultural y Dirección Tributaria. Este modelo general del “deber ser” de la gestión de riesgo dentro de una Alcaldía, separa por Dirección principal, las funciones identificadas para ellas en la revisión teórica (sin incluir resultado de encuestas o análisis de la matriz del deber ser de la Alcaldía de Chacao). Para cada Dirección principal genérica, presente en cualquier Alcaldía, se separaron las funciones o recomendaciones teóricas en cuatro grupos diferentes: Social – Institucional, Económicas, Ambientales y tecnológicas. A continuación se presenta el Modelo Teórico o ideal del “deber ser” para una Alcaldía, las funciones o medidas sociales institucionales, tecnológicas, económicas o ambientales que la teoría y estudios revisados recomiendan que asuma cada Dirección de una Alcaldía para mejorar su gestión de riesgo y orientarla a una gestión del desarrollo seguro. A continuación en la Figura 6.1, se observa el esquema general de cualquier Alcaldía, sus cinco Direcciones Principales y las gerencias que usualmente se encuentran adscritas a estas Direcciones. 281 Figura 6.1 Esquema u organigrama genérico de una Alcaldía. 6.4.1. Dirección General de la Alcaldía Esta es la Dirección que incluye por lo general a las gerencias de Recursos Humanos, Consultoría Jurídica, Administración, Servicios generales, Informática o Información, Relaciones interinstitucionales o Comunicación. Medidas Sociales Institucionales Generación de Planes Locales coherentes con los planes Nacionales de Reducción de riesgo, apoyados en Leyes de reducción del riesgo y atención de emergencias, formación de capacitores locales de riesgo, cultura de la prevención y reducción de la vulnerabilidad. 282 Reforma de la estructura legal e institucional para integrar la gestión de riesgo en las organizaciones (ambientales, sociales y de desarrollo) y estimular políticas públicas descentralizadas y participativas para reducción del riesgo. Colaborar legalmente en actividades de planificación, ordenamiento, uso territorial, construcción, control ambiental y urbanístico en el municipio, integrando la gestión de riesgo en el desarrollo, al igual que en el estudio y reformulación del Plan de Desarrollo Urbano del municipio y de la ciudad. Diseño de una política interna en la Alcaldía y Organismos adscritos para evaluar qué proyectos que incluyan reducción de riesgo se realizan en la institución, unir esfuerzos, responsabilidades y recursos para no duplicar esfuerzos. Integrar la reducción del riesgo de forma transversal en las ordenanzas municipales que se refieran a construcción, ambiente, zonificación, tributos, actividades comerciales, defensa civil y desarrollo urbano. Implementar una metodología para la reducción de riesgo en proyectos de titulación de viviendas, realizando una revisión y emitiendo un informe de evaluación de riesgos con actividades para la adecuación de viviendas, previo al otorgamiento de los títulos de propiedad. Aumentar la descentralización de las organizaciones de riesgo, actuando coordinadamente con la alcaldía, sistematización de la información de riesgo y disponibilidad dentro y fuera de las municipalidades. Medidas Tecnológicas Compilación de información básica sobre responsabilidades y contactos de cada cargo (internos a la Alcaldía), información de SIG y de riesgo del Municipio, lista de entes que aportan información a los SIG, institutos asesores y aliados en la reducción de riesgo, planos del Municipio, data catastral y de ingeniería, obras públicas, recursos naturales, mapa socioeconómico, percepción de riesgo de la comunidad. Creación de indicadores de avance para los proyectos de gestión de riesgo comunitarios (seguimiento, continuidad, presencia multisectorial, de género y 283 cultural, procesamiento de la información, conocimiento, representación de la alcaldía, responsabilidades, información actualizada, planes de emergencia, recursos, información básica sobre reducción de riesgo, conocimiento de vulnerabilidad, propuestas de trabajo, sensibilización, proyectos y participación). Mejorar el manejo (contenido, acceso y flujo) de la información y el conocimiento en gestión de riesgo para la toma de decisiones en los actores de la Alcaldía. Analizar la coordinación de los actores que participan en la identificación, reducción del riesgo (gestión correctiva y prospectiva), preparación y la atención de emergencias, para garantizar un correcto flujo de información entre ellos, definición de responsabilidades, cooperación para la actuación, con una formación previa para asegurar la compresión y retroalimentación de la información. Desarrollo de herramientas de investigación para evaluación de escenarios de riesgo, análisis costo – beneficio de acciones de reducción de riesgo, cuantificación de daños post – evento, analizar las causas de la vulnerabilidad de la población y tomar acciones preventivas prioritarias identificadas. Asegurar la presencia de infraestructura resistente para los eventos climáticos esperados y la planificación pre – evento en el Municipio. Implementación de metodología para evaluación de resiliencia de los municipios (Matriz de tipología de ciudad o caracterización riesgo municipal): sección E. Medidas Económicas Promoción de mecanismos de diversificación económica, estrategias y diversificación de inversión para la reducción del riesgo, incentivos fiscales, mecanismos de transferencia del riesgo, fortalecimiento socioeconómico, inversión en reducción de riesgo, fiscalización de construcciones, promoción de corresponsabilidad, hacer pagar a los que generan riesgo, fuentes de trabajo y reducción de la pobreza. 284 Asignación de una partida presupuestaria municipal al riesgo, asignando la prioridad que amerite dependiendo de sus amenazas y vulnerabilidades. Se puede buscar apoyo subsidiario nacional. Integrar la gestión de riesgo en la salud, educación, movilidad, ambiente y economía. Tabla 6.2. Resumen de las funciones teóricas de la Dirección General de la Alcaldía. Funciones teóricas para integrar la reducción del riesgo en la Alcaldía Objetivos de la ciudad Sostenible Objetivos que se lograrían: Apoyo en reformulación de Ordenanzas, asesoramiento legal, cultura de riesgos, otorgamiento de permisos. Manual de cargos y responsabilidades de la Alcaldía, educación. Políticas de compra y contratación de servicios que no generen riesgo. Búsqueda de eficiencia financiera. Herramientas computarizadas para hacer fluir la información necesaria y conectar a la Alcaldía (interna y externamente) Ciudad Descentralizada y con autonomía. Ciudad Planificada y estéticamente bella. Ciudad Promotora del Aprendizaje. Ciudad con diversificación económica, eficiente financieramente. Ciudad Socialmente justa. Faltaría Apoyo en: Ciudad con equilibrio ambiental Ciudad Energéticamente eficiente. Esferas de la sostenibilidad: Social, Institucional, Tecnológica y Económica. Tal como se observa, las funciones determinadas por la revisión teórica, que debe cumplir la Dirección General de las Alcaldías, cubren los objetivos de descentralización, planificación, aprendizaje, eficiencia económica y social, faltando apoyo en los objetivos ambiental y energético de la ciudad sostenible. Es por esto que el modelo teórico para esta dirección sólo cubre las esferas: social, institucional, tecnológica y económica, faltando apoyo en la esfera ambiental del Desarrollo Sostenible. 6.4.2. Dirección de Seguridad de la Alcaldía Esta es la dirección que incluye generalmente a los organismos adscritos de 285 Policía, Policía de circulación, Protección Civil, Salud, Logística y Gestión Ambiental. Medidas Sociales Institucionales Participación en la reforma de la estructura legal e institucional para integrar las organizaciones ambientales, de desarrollo y de atención, cambiar el enfoque de sólo atención y de esta forma estimular políticas públicas descentralizadas y participativas para la reducción del riesgo, que incluyan educación (formal y no formal), acuerdos, estructura y voluntad institucional, construcción de una visión preventiva del riesgo (en la planificación territorial), cultura de reducción del riesgo. Formulación de planes educativos y de formación a la Alcaldía y a la población en concienciación, vulnerabilidad, corresponsabilidad, medidas de reducción de riesgo, prevención de procesos generadores de riesgo en actores privados, públicos y particulares, preparación y atención de la emergencia. Participar en el proceso de integración de la reducción del riesgo en las ordenanzas municipales que se refieran a construcción o edificaciones, protección civil y desarrollo urbano. Fortalecimiento de la organización y participación comunitaria en acciones de prevención de riesgo a través de talleres de formación en ingeniería básica y construcción segura, elaboración de planes de contingencia local, preparación ante eventos, con el apoyo de la Alcaldía, ONG´s, vecinos y empresa privada. Participar en el diseño e implementación de políticas públicas de gestión de riesgo dentro del desarrollo, que identifiquen en el Municipio el grado de concentración, autonomía, densidad, interconectividad, centros de producción, calidad de los servicios, eficiencia del transporte, ubicación y estado de los sectores populares, demografía, actividades económicas, calidad de los recursos naturales, edificaciones y data de construcción (Norma sismorresistente), coordinación institucional en la Alcaldía y organismos adscritos, conocimiento del riesgo en los actores y organización comunitaria. 286 Promocionar una cultura en las Alcaldías para que se asuma la responsabilidad de la seguridad de sus poblaciones, a través de la reducción del riesgo, la transferencia del riesgo, la fiscalización de las construcciones, los incentivos fiscales, la promoción de la corresponsabilidad y de la política de hacer pagar a los que generan riesgo. Promoción de un Plan para mejorar la coordinación interinstitucional entre la Alcaldía y sus organismos adscritos, la participación ciudadana y las relaciones entre las comunidades y su Alcaldía. Intervención integrada y coordinada de la administración institucional de ciudades y sus municipios en pro de la planificación urbana y territorial con visión transversal de reducción de riesgo (gestión de riesgo sin límites jurisdiccionales). Participación en el diseño e implementación de planes especiales para la reducción de la pobreza, vulnerabilidad y riesgo en sectores populares urbanos. Participación en el diseño de una política interna en la Alcaldía y organismos adscritos para evaluar en cada departamento, las responsabilidades de cada cargo en cuanto a la gestión del riesgo del Municipio y de esta forma evitar la dispersión o el desconocimiento de las responsabilidades, funciones y rendimiento de cuentas a este respecto dentro de la institución. Integrar la gestión de riesgo en las políticas de salud, educación, movilidad, ambiente y economía. Medidas Tecnológicas Desarrollo de herramientas de investigación para evaluación de escenarios de riesgo, análisis costo – beneficio de acciones de reducción de riesgo, evaluación de daños post – evento, evaluación de vulnerabilidades estructurales y no estructurales, generación de indicadores de gestión de riesgo municipales para la planificación, evaluación de resiliencia de los municipios (Matriz de tipología o caracterización riesgo municipal): Sección K. 287 Asegurar la presencia de infraestructura resistente para los eventos climáticos esperados y la planificación pre – evento en el Municipio. Evaluación del estado de los servicios y vías de comunicación y líneas vitales del Municipio, creación sistemas de evaluación de emergencias, formulación de medidas para reducir la vulnerabilidad, revisión de las estructuras y reforzamiento estructural, formulación de un sistema eficiente de manejo de emergencias e integración del riesgo dentro del desarrollo. Participación en la elaboración de Planes de desarrollo y reducción de riesgo para zonas homogéneas en los municipios, tomando en cuenta la caracterización de la vialidad, abastecimiento de, sistema eléctrico, sistemas de teléfono, sistemas de gas, sistema de aguas servidas. Participación en la generación de indicadores de gestión de riesgo municipales, tales como amenazas (probabilidad, severidad), exposición (economía, estructuras y población), vulnerabilidad, medidas y capacidades. Participación en el programa de mejora del manejo (contenido, acceso y flujo) de la información y el conocimiento en gestión de riesgo para la toma de decisiones en actores institucionales y en actores sociales. Analizar la forma en la que se coordinan los actores que participan en el proceso de identificación, reducción del riesgo (gestión correctiva y prospectiva), preparación y atención de emergencias, para garantizar un correcto flujo de información, definición de responsabilidades claras, coordinación y cooperación para la actuación, con una formación previa para asegurar la compresión y retroalimentación de la información, con fomento de la participación de los actores. Evaluar dentro de los municipios las zonas de diferentes amenazas, las normativas de construcción, los recaudos para otorgar permisos en construcciones, obras y remodelaciones, proponer planes de adecuación de estructuras y delimitar la densidad y el tipo de construcciones. 288 Tabla 6.3. Resumen de las funciones teóricas de la Dirección de Seguridad. Funciones teóricas para integrar la reducción del riesgo en la Alcaldía Objetivos de la ciudad Sostenible Objetivos que se lograrían: Formación y capacitación, fomento de corresponsabilidad, coordinación de actores y elaboración de planes de seguridad. Programas educativos de riesgo, generación de indicadores. Seguridad Física de edificaciones. Eficiencia en la coordinación intra e interinstitucional. Reducción del riesgo en la salud, educación, movilidad, seguridad y ambiente. Ciudad Descentralizada y con autonomía. Ciudad Planificada y estéticamente bella. Ciudad Promotora del Aprendizaje. Faltaría Apoyo en: Ciudad con diversificación económica y eficiente financieramente. Ciudad Energéticamente eficiente. Ciudad Socialmente justa. Ciudad con equilibrio ambiental. Esferas de la sostenibilidad: Social, Institucional y Tecnológica. Como se puede observar, en el caso de la Dirección de Seguridad, la revisión teórica del modelo ideal, cubre funciones para esta Dirección en los ámbitos de descentralización, planificación y aprendizaje, faltando apoyo en los objetivos energético, económico, social y ambiental de la ciudad sostenible. Esto significa que en este caso, las esferas de la sostenibilidad que el Modelo teórico cubrirían en esta dirección, son únicamente la institucional y tecnológica, faltando apoyo en la ambiental, económica, social y energética. 6.4.3. Dirección de Planificación de la Alcaldía Esta es la dirección encargada de la Planificación urbana del Municipio y de la construcción de obras en él, generalmente se encuentra integrada por las gerencias de: Infraestructura, Planificación Urbana, Ingeniería Municipal, Catastro, Obras y servicios públicos, control y auditoría, áreas verdes o rurales. 289 Medidas Sociales Institucionales Diseño e implementación de estrategia para incluir la pedagogía participativa en la formación de una cultura de reducción de riesgo, utilizando el enfoque de género, religioso y cultural en la gestión local del riesgo municipal, formando primero a las comunidades, desarrollando su corresponsabilidad, tomando en cuenta sus iniciativas y conocimiento local, formando voluntarios, identificando líderes, compartiendo experiencias, mejorando las condiciones de las mujeres, designando tareas y responsabilidades, aplicando transferencia de riesgo e incentivos fiscales y estableciendo una organización duradera de cada parroquia y entre parroquias. Participación en la reforma de la estructura legal e institucional regional y local, para integrar las organizaciones ambientales, de desarrollo y de atención, cambiar el enfoque de sólo atención a la emergencia y de esta forma estimular políticas públicas descentralizadas y participativas, para la reducción del riesgo, que incluyan formación y educación (formal y no formal), acuerdos entre actores, estructura y voluntad institucional, construcción de una visión preventiva del riesgo (planes de ordenamiento y planificación territorial), cultura de reducción del riesgo. Mejorar la articulación entre los niveles locales (otras alcaldías) regionales y nacional en relación a la gestión de riesgo y aumentar la descentralización y eficiencia en el flujo de información y en la cooperación de las organizaciones de riesgo. Analizar la coordinación de los actores que participan tanto en el proceso de identificación y reducción del riesgo (gestión correctiva y prospectiva), como en la preparación y la atención de emergencias, para garantizar un correcto flujo de información, definición de responsabilidades claras, cooperación para la actuación, con una formación previa para asegurar la compresión y retroalimentación de la información, con fomento de la participación de todos los actores. 290 Promocionar una cultura en las Alcaldías para que se asuma la responsabilidad de la seguridad a través de la reducción y transferencia del riesgo, la fiscalización de construcciones, los incentivos fiscales, la promoción de la corresponsabilidad y de la política de hacer pagar a los que generan riesgo. Participar en el proceso de integración de la reducción del riesgo de forma transversal en las ordenanzas municipales que se refieran a construcción o edificaciones, defensa civil y desarrollo urbano. Fortalecimiento de la organización y participación comunitaria en acciones de prevención de riesgo a través de talleres de formación en ingeniería básica y construcción segura, elaboración de planes de contingencia local, organización para preparación ante eventos, con el apoyo de la Alcaldía, ONG´s, Organizaciones comunitarias y empresa privada. Desarrollar prospectivamente actividades de planificación, ordenamiento, uso territorial, construcción, control ambiental y urbanístico en el municipio, que integren la gestión de riesgo en el desarrollo. Diseño de una estrategia especial en los sectores populares para mejorar sus problemas más apremiantes y formar en ellos una conciencia y cultura de prevención de riesgo. Medidas Tecnológicas Elaboración Planes de desarrollo Municipales coherentes entre sí y dentro de la ciudad a la que pertenecen, con metodologías comunes, dirigidos a la reducción de la pobreza, integrando transversalmente la reducción del riesgo, fomentando una cultura de prevención y adaptación al cambio climático, formulando políticas públicas para la reducción del riesgo, reformas educativas (formales y no formales), participación de los actores, identificando prioridades, estrategia, dotación, entrenamiento, presupuesto y responsabilidades de cada integrante, con estrategias de intervención específica en cada parroquia y sectores populares, estudiando la comunidad (identidad, intereses), con metas reales, conformando coordinadores locales, 291 estableciendo relaciones interinstitucionales, definiendo obras de mitigación, mejoras en viviendas, servicios, ambiente, sistemas de alerta y estableciendo compromisos, apoyados por Ministerios, pero con autonomía. Generación y compilación de información nacional y local de riesgo y vulnerabilidad relevante y actualizada, disponible, fluida y accesible a todo nivel de la Alcaldía y de los ciudadanos, mejorar su manejo (contenido, acceso y flujo) y el conocimiento en gestión de riesgo para la toma de decisiones en actores institucionales y en actores sociales. Implementación de metodología para evaluación de resiliencia de ciudades, adaptada al caso de los municipios (Matriz de tipología de ciudad o caracterización riesgo municipal): Secciones A, B, C, F y K. Formulación de políticas para identificación del riesgo físico en construcciones y proyectos, también en el proceso de titulación de viviendas, emitiendo un informe de evaluación de riesgos con actividades de adecuación (con debido asesoramiento, financiamiento parcial y supervisión técnica de las mismas), previo al otorgamiento de los títulos de propiedad. Compilación de información básica sobre responsabilidades y contactos de cada cargo (internos a la Alcaldía), lista de entes que aportan información a los SIG e institutos asesores y aliados en la reducción de riesgo (externos a la Alcaldía), información de SIG e información de riesgo del Municipio (mapas de amenazas, zonas vulnerables, características demográficas, registro histórico de eventos, data de construcción de edificaciones, escenarios de riesgo, estudios realizados en el Municipio etc), planos del municipio, data catastral y de ingeniería, obras públicas, recursos naturales del municipio, mapa socioeconómico, percepción de la comunidad sobre el riesgo. Generación de indicadores de gestión de riesgo municipales, tales como amenazas (probabilidad, severidad), exposición (economía, estructuras y población), vulnerabilidad (Física, social, económica, ambiental e institucional), medidas y capacidades. 292 Implementar sistemas de seguimiento permanentes para medir la evolución de los riesgos y el impacto de las actividades de prevención, mitigación, preparación y atención de cada localidad. Diseño de una política interna en la Alcaldía y organismos adscritos para evaluar qué proyectos que incluyan reducción de riesgo se están realizando en la institución y unir esfuerzos, responsabilidades y recursos para no duplicar esfuerzos ni hacer intervenciones fragmentadas con medidas aisladas. Designación de áreas con limitaciones de construcción, terrenos no aptos y análisis de construcciones en curso y proyectos de construcción, para adecuar las normas de construcción de segura a ellas. Evaluación del estado de los servicios y vías de comunicación y líneas vitales en el municipio, creación sistemas de evaluación de emergencias, formulación de medidas para reducir la vulnerabilidad, revisión de las estructuras y reforzamiento estructural, formulación de un sistema eficiente e integrado de manejo de emergencias e integración del riesgo dentro del desarrollo. Evaluar dentro de los municipios las zonas de diferentes amenazas, para revisar y reformular de ser necesario, las normativas de construcción, los recaudos para otorgar permisos en construcciones, obras y remodelaciones, proponer planes de adecuación de estructuras que no cumplan con las exigencias y delimitar la densidad y el tipo de construcciones en zonas de amenazas. Evaluar y construir obras estructurales de prevención de riesgo, que mejoren las condiciones de vida de los pobladores más vulnerables del municipio, tales como muros de contención, estudios de suelos, mejorar accesibilidad (escaleras, puentes, etc), afirmación de terrenos y fortalecimiento de la organización comunitaria (planes educativos y planes participativos de desarrollo de las zonas). Incluir la Gestión de Riesgo como partida en la planificación urbana, con énfasis en la prevención y mitigación de los procesos que lo generan. 293 Medidas Económicas Participación en la asignación de una partida presupuestaria municipal destinada a la reducción de riesgo y planificación, asignando la prioridad que amerite dependiendo de sus amenazas y vulnerabilidades. Con apoyo subsidiario de entidades nacionales. Participación en el programa de Procura de eficiencia socioeconómica en las políticas de gestión de riesgo para mejorar la relación entre el recurso invertido y resultado obtenido. Medidas Ambientales Diseño de una estrategia para mejorar la calidad de los recursos naturales y evitar que ellos se conviertan en amenazas socio – naturales por procesos de degradación ambiental en el municipio. Tabla 6.4. Resumen de las funciones teóricas de la Dirección de Planificación. Funciones teóricas para integrar la reducción del riesgo en la Alcaldía Integración de la reducción del riesgo en Ordenanzas, Planes Municipales, proyectos, construcciones y obras. Coordinación de actores, flujo de la información, cooperación con otras Direcciones. Fiscalización adecuada de obras, normas sismorresistentes, permisos, seguridad física de las edificaciones y servicios. Programas educativos de asesoramiento dentro y fuera de la Alcaldía. Programas y estrategias de formación y participación para los sectores populares. Indicadores de riesgo municipal. Objetivos de la ciudad Sostenible Objetivos que se lograrían: Ciudad Descentralizada y con autonomía. Ciudad Planificada y estéticamente bella. Ciudad Promotora del Aprendizaje. Ciudad Socialmente justa. Ciudad con diversificación económica y financieramente eficiente. Ciudad con equilibrio ambiental. Esferas de la sostenibilidad: Social, Institucional, ambiental, económica y Tecnológica. En el caso de la Dirección de Planificación de la Alcaldía, las funciones que asigna el Modelo teórico o ideal, cubren todos los objetivos de la ciudad sostenible y por 294 ende todas las esferas del Desarrollo Sostenible (social, institucional, ambiental, económica y tecnológica). Esta es una dirección que puede apoyar a las demás en los aspectos que necesiten reforzar con respecto a los objetivos de la ciudad sostenible y a las esferas del Desarrollo Sostenible. 6.4.4. Dirección Social y Cultural de la Alcaldía Esta es la Dirección encargada de los programas sociales de educación, cultura, familia y Deportes del Municipio, generalmente está integrada por las gerencias de: Educación, atención al ciudadano, Deporte y recreación, Comunicaciones, Registro civil, Salud y Desarrollo social, Relación con la comunidad y Apoyo a las misiones sociales. Medidas sociales institucionales Aumentar el conocimiento en gestión de riesgo: conceptos, amenazas, vulnerabilidades, gestión, condiciones, importancia y medidas de reducción de riesgo, en funcionarios y ciudadanos. Reformulación del currículo escolar, material educativo, talleres de pedagogía participativa, conocimiento local, diseño de políticas y planes de desarrollo social incluyendo la reducción de la vulnerabilidad, mecanismos de organización comunitaria, fomento de la participación, compromiso y corresponsabilidad de las comunidades, instituciones, organismos adscritos, empresas privadas y planteles educativos en las políticas municipales de reducción de riesgo, estrategias de intervención específicas por parroquias. Compilación de información básica sobre responsabilidades y contactos de cada cargo (internos a la Alcaldía), lista de entes que aportan información a los SIG e institutos asesores y aliados en la reducción de riesgo (externos a la Alcaldía), información de SIG e información de riesgo del Municipio (mapas de amenazas, zonas vulnerables, características demográficas, registro histórico de eventos, data de construcción de edificaciones, escenarios de riesgo, 295 estudios realizados en el Municipio etc), planos del Municipio, data Catastral y de Ingeniería, obras Públicas, recursos naturales del Municipio, Mapa socioeconómico, percepción de la comunidad sobre el riesgo. Mejorar la coordinación de los actores que participan en la identificación y reducción del riesgo (gestión correctiva y prospectiva), en la preparación y la atención de emergencias, para garantizar un correcto flujo de información, definición de responsabilidades, coordinación para la actuación, con una formación previa para asegurar la compresión y retroalimentación de la información, con fomento de la participación de todos los actores. Diseño de una política interna en la Alcaldía y organismos para evaluar en cada departamento, las responsabilidades de cada cargo en cuanto a gestión de riesgo, proyectos que se realizan en las dependencias y de esta forma evitar la dispersión o el desconocimiento de las responsabilidades, rendimiento de cuentas o duplicidad de esfuerzos en la institución. Mejorar la articulación y descentralización de la Alcaldía, sus organismos adscritos, los niveles regionales, nacionales, las organizaciones oficiales de riesgo, protección civil, atención de desastres y con la comunidad, para no duplicar esfuerzos o hacer intervenciones fragmentadas. Participación en la generación de Planes Locales coherentes con los Planes Nacionales de Reducción de riesgo, apoyados en redacción de Leyes y Sistemas de Prevención y atención de eventos y en la formación de capacitores en gestión local de riesgo, enfocados en la cultura de la prevención, con elementos de identificación de riesgo y análisis de necesidades, apoyados por Ministerios, pero con autonomía. Participar en el estudio y reformulación del Plan de Desarrollo Urbano de la ciudad, integrando la reducción de riesgo de forma transversal, cuidando que los planes de desarrollo municipales sean coherentes y estén en consonancia, definiendo objetivos a corto plazo de rehabilitación física, social y económica y objetivos a largo plazo, como una visión de futuro del municipio y de la ciudad. Diseño e implementación de una estrategia de intervención específica continua para reducción de riesgo en parroquias y sectores populares, 296 estudiando la conformando comunidad coordinadores interinstitucionales, compromisos, (identidad, definiendo intereses), locales, obras corresponsabilidad, con con metas estableciendo de mitigación participación y de reales, relaciones estableciendo los actores (comunidades, ONG´s, Empresas Privadas, Instituciones académicas y organizaciones en la gestión local de riesgo), a través de la educación, pedagogía participativa, identificación de líderes, articulación de parroquias, medidas de reducción de la pobreza y vulnerabilidad, medidas de construcción segura, y formulación de planes de contingencia. Gestión de riesgo dentro de la planificación, incluyendo diagnóstico participativo integral (que no sólo incluyan mapas de amenazas y vulnerabilidades, sino causas, procesos y actores que las impulsan, relación entre la forma de desarrollo con el riesgo construido, características del desarrollo que originan la vulnerabilidad) y construcción de estrategias de intervención, fortalecimiento de organizaciones locales, análisis de factibilidad de estrategias. Incluye gestión de riesgo para titulación de terrenos, mejoras en viviendas, infraestructuras, servicios, ambiente, diques protectores, sistemas de alerta temprana, con apoyo de las organizaciones sociales. Integrar la gestión de riesgo en políticas públicas de salud, educación, movilidad, ambiente y economía. Promocionar una cultura dentro de la Alcaldía para que se asuma la responsabilidad de la seguridad, a través de la reducción y transferencia del riesgo (aseguradoras), la fiscalización de las construcciones, los incentivos fiscales, la promoción de la corresponsabilidad y de la política de hacer pagar a los que generan riesgo. Medidas Tecnológicas Generación de indicadores de gestión de riesgo municipales, tales como amenazas (probabilidad, severidad), exposición (economía, estructuras y población), vulnerabilidad (Física, social, económica, ambiental e institucional), medidas y capacidades. 297 Creación de indicadores de avance para los proyectos de gestión de riesgo en las comunidades (seguimiento y continuidad, presencia multisectorial, de género y cultural, manejo y procesamiento de la información, asimilación del conocimiento, representación de la alcaldía, responsabilidades claras, información actualizada, planes de emergencia, inventario de recursos, información básica sobre reducción de riesgo, conocimiento de su vulnerabilidad, propuestas de trabajo, sensibilización de la población, proyectos y seguimiento y nivel de participación). Diseño de estrategias de cálculo del riesgo en un municipio, que incluyan mapas de amenazas, diagnósticos locales de riesgo, estudios de vulnerabilidad (estructural y no estructural) causas y procesos, grados de exposición de la población, base de datos y registro histórico de eventos, magnitud, intensidad, recurrencia de las amenazas físicas, nivel de conocimiento y experiencia local sobre el riesgo (funcionarios y comunidad) y una metodología que permita que este cálculo se realice de forma periódica y esté disponible para los tomadores de decisiones y agentes del desarrollo. Participar en la evaluación y construcción de obras estructurales de prevención de riesgo, que mejoren las condiciones de vida de los pobladores más vulnerables del municipio, tales como muros de contención, estudios de suelos, mejorar accesibilidad y afirmación de terrenos. Realización frecuente de diagnósticos locales de riesgo que no sólo incluyan mapas de amenazas y vulnerabilidades, sino causas, procesos y actores que las impulsan, relación entre la forma de desarrollo con el riesgo construido, características del desarrollo que originan la vulnerabilidad, qué características anuncian nuevos riesgos e identificación de actores del desarrollo seguro. Implementar una metodología para la identificación del riesgo y proyectos de adecuación y reducción de riesgo en el proceso de titulación de viviendas, realizando una revisión y emitiendo un informe de evaluación de riesgos con actividades de adecuación de las viviendas (con asesoramiento, supervisión y financiamiento parcial), previo al otorgamiento de los títulos de propiedad. 298 Mejorar el manejo (contenido, acceso y flujo) de la información y el conocimiento en gestión de riesgo para la toma de decisiones en actores institucionales y en actores sociales. Medidas Económicas Procurar eficiencia socioeconómica en las políticas de gestión de riesgo para mejorar la relación entre el recurso invertido y resultado obtenido, así como formular planes de fortalecimiento socioeconómico en el municipio, evaluando las fuentes de trabajo, diversificación de la economía y nivel de pobreza. Formulación de un Plan de Municipio Seguro, incluyendo el fortalecimiento socioeconómico en el municipio, evaluando las fuentes de trabajo, diversificación de la economía y nivel de pobreza. Medidas Ambientales Diseño de una estrategia para mejorar la calidad de los recursos naturales y evitar que ellos se conviertan en amenazas socio – naturales por procesos de degradación ambiental. Tabla 6.5. Resumen de las funciones teóricas de la Dirección Social y Cultural. Funciones teóricas para integrar la reducción del riesgo en la Alcaldía Educación, dentro y fuera de la Alcaldía, participación de comunidades y de los planteles en reducción de riesgo. Coordinación de actores y direcciones, flujo de información en la Alcaldía. Indicadores de riesgo municipal. Estrategias de reducción de la pobreza y la vulnerabilidad. Eficiencia socioeconómica en políticas. Articulación de organizaciones, actores privados, planteles, ONG´s y voluntarios. Promoción de una cultura de prevención del riesgo en la identidad del municipio, su gestión turística y marketing. Objetivos de la ciudad Sostenible Objetivos que se lograrían: Ciudad Descentralizada y con autonomía. Ciudad Planificada y estéticamente bella. Ciudad Promotora del Aprendizaje. Ciudad Socialmente justa. Ciudad con diversificación económica y financieramente eficiente. Ciudad con equilibrio ambiental. Esferas de la sostenibilidad: Social, Institucional, ambiental, económica y Tecnológica. 299 Como se aprecia en la Tabla 6.5, el caso de la Dirección Social y Cultural de la Alcaldía es igual al de la Dirección de Planificación, es decir, según el modelo teórico ideal de gestión de riesgo inserta en la gestión municipal, las funciones de esta dirección, cubren todos los objetivos de la ciudad sostenible y las esferas de la sostenibilidad (Social, Institucional, Ambiental, económica y tecnológica). Por ende esta Dirección también sirve como apoyo a otras que necesitan refuerzo en algún objetivo de la ciudad sostenible o alguna esfera de la sostenibilidad. 6.4.5. Dirección Tributaria de la Alcaldía Esta es la dirección encargada de gestionar los tributos en el Municipio y otorga permisos por actividades lucrativas, generalmente posee el nombre de Administración Tributaria, dirección de recaudación de impuestos o de Hacienda. Medidas sociales institucionales Diseño de una estrategia para fomentar corresponsabilidad y participación entre los actores y hacer asumir sus responsabilidades a los generadores del riesgo. Promoción de la descentralización y autonomía de los gobiernos locales, mejoras en los mecanismos de recaudación, generación de ingresos propios, establecimiento de contactos con otros niveles institucionales superiores, para generar subsidios y apoyos económicos para la reducción del riesgo en los Municipios. Diseño de una política interna en la Alcaldía y organismos adscritos para evaluar qué proyectos que incluyan reducción de riesgo se están realizando en la institución y unir esfuerzos, responsabilidades y recursos para no duplicar esfuerzos ni hacer intervenciones fragmentadas con medidas aisladas. 300 Medidas Económicas Definición de estrategias de inversión para la reducción del riesgo, analizando las responsabilidades de los actores, diversificando la inversión (Alcaldías, empresas privadas), creando una cultura de prevención, fiscalización de eventos y construcciones, aplicando incentivos fiscales, mecanismos de transferencia del riesgo y políticas de responsabilidad por parte de los generadores del riesgo. Procurar eficiencia socioeconómica en las políticas de recaudación, diversificación de la economía, fortalecimiento socioeconómico, generación de fuentes de trabajo y gestión de riesgo para mejorar la relación entre el recurso invertido y resultado obtenido. Medidas Tecnológicas Participar en la evaluación de las zonas de diferentes amenazas, para revisar y reformular de ser necesario, las normativas de construcción, los recaudos para otorgar permisos en construcciones, obras y remodelaciones, proponer planes de adecuación de estructuras que no cumplan con las exigencias y delimitar la densidad y el tipo de construcciones en zonas de amenazas. Tabla 6.6. Resumen de las funciones teóricas de la Dirección de hacienda. Funciones teóricas para integrar la reducción del riesgo en la Alcaldía Objetivos de la ciudad Sostenible Objetivos que se lograrían: Ciudad Descentralizada y con autonomía. Ciudad con diversificación económica y eficiente Apoyo en la recaudación, fiscalización de financieramente. actividades, estrategias de inversión, de Faltaría Apoyo en: eficiencia socioeconómica y estrategias Ciudad Promotora del Aprendizaje. para fomentar la corresponsabilidad. Ciudad Socialmente Justa. Ciudad Planificada y estéticamente bella. Ciudad Energéticamente eficiente. Ciudad con equilibrio ambiental. Esferas de la sostenibilidad: Social, Institucional, económica y Tecnológica. 301 En este caso, la Dirección de Hacienda, según el Modelo teórico o ideal, tendrá funciones en las esferas Social, Institucional, económica y tecnológica, faltando apoyo en la esfera ambiental y en los objetivos de la ciudad sostenible referidos aprendizaje, área social, planificación, energía y equilibrio ambiental. A modo de resumen, a nivel teórico, la Figura 6.2, representa gráficamente el “deber ser” de las direcciones principales de una Alcaldía, para integrar eficiente y transversalmente la gestión de riesgo dentro de su gestión diaria. Figura 6.2 El “deber ser” teórico de la gestión de riesgo en una Alcaldía. Como se observó, existen funciones que cumplen determinadas direcciones, pero existen otras, mucho más estructurales o medulares, que son comunes y deben ser cumplidas en todas las Direcciones. Del análisis teórico de todas las direcciones, se puede observar que para cualquier Alcaldía, las siguientes medidas de gestión de riesgo, son fundamentales y aplican para todas las Direcciones: 302 Analizar la forma en la que se coordinan los actores que participan en el proceso de gestión del riesgo, definición de responsabilidades, coordinación para la actuación, con una formación previa y con la participación de todos los actores. Participación en la reforma de la estructura legal e institucional para integrar las organizaciones, cambiar el enfoque de sólo atención a la emergencia y estimular políticas públicas para la reducción del riesgo, que incluyan formación y educación, acuerdos entre actores, estructura y voluntad institucional, construcción de una visión y cultura preventiva del riesgo. Participar en el proceso de integración de la reducción del riesgo de forma transversal en las ordenanzas municipales. Participar en el proceso de evaluación de resiliencia de ciudades, adaptada a los municipios (Matriz de tipología de ciudad o caracterización riesgo municipal. Participación en la generación de indicadores de gestión de riesgo municipales, e indicadores de seguimiento de los proyectos de gestión de riesgo que se realizan dentro de la Alcaldía. Participación en el diseño de política en la Alcaldía y organismos adscritos para evaluar los proyectos en reducción de riesgo que se realizan en la institución, unir esfuerzos, responsabilidades, sin duplicar esfuerzos. Evaluación del estado de los servicios y vías de comunicación y líneas vitales en el Municipio, creación sistemas de evaluación de emergencias, formulación de medidas para reducir la vulnerabilidad, revisión y reforzamiento estructural, formulación de un sistema eficiente e integrado de manejo de emergencias e integración del riesgo dentro del desarrollo. Aumentar el conocimiento en reducción de riesgo (conceptos, amenazas, vulnerabilidades, gestión, condiciones, etc), tanto en funcionarios como en ciudadanos, reformulación del currículo escolar, material educativo, talleres de pedagogía participativa, conocimiento local, diseño de políticas y planes de desarrollo social incluyendo la reducción de la vulnerabilidad, mecanismos de organización comunitaria, participación, compromiso y corresponsabilidad de 303 las comunidades, instituciones, organismos adscritos, empresas privadas y planteles educativos en las políticas municipales de reducción de riesgo, estrategias de intervención específicas por parroquias y sectores populares. Participar en el estudio y reformulación del Plan de Desarrollo Urbano del municipio y la ciudad, integrando la reducción de riesgo de forma transversal en él y cuidando que los planes sean coherentes y estén en consonancia. Participar en el proceso de mejora del flujo de información entre las Direcciones y Organismos adscritos, efectividad en la comunicación, consultas, información compartida y apoyo entre ellas. Participar en medidas de diversificación y eficiencia económica, generación y supervisión de partidas presupuestarias en gestión de riesgo al igual que incentivos económicos y fiscales para prácticas seguras y sostenibles de desarrollo. 6.5. El Municipio Chacao: Fortalezas y debilidades en su gestión de riesgo Una vez planteado el Modelo teórico del “Deber ser” en la integración de la gestión del riesgo en la gestión municipal y entendiendo cómo funciona el Municipio Chacao, se analiza a continuación las principales Fortalezas y Debilidades del Municipio en este respecto. 6.5.1. Principales Fortalezas del la Gestión de riesgo en el Municipio Chacao A nivel Social Institucional, todas las direcciones de la Alcaldía consideran muy importante la gestión de riesgo de desastres y la sostenibilidad urbana, existe una voluntad institucional para participar en los talleres, mejorar su gestión y su actitud coordinada referente a la gestión local de riesgo. La población del Municipio es receptiva ante sus programas de gestión de riesgo, educación para la sostenibilidad y el nivel de participación es importante, tanto dentro como fuera de la Alcaldía. 304 A nivel Tecnológico, la Alcaldía y sus Organismos adscritos, especialmente el IPCA, poseen una gran cantidad de información actualizada y relevante de riesgo: estudios de vulnerabilidades, escenarios de riesgo, mapas de amenazas, registro histórico de eventos, estudios sísmicos e hidrometeorológicos, etc. Igualmente la Alcaldía posee numerosos sistemas de Información geográfico SIG en diferentes Dependencias. Desde el punto de vista tributario, la Dirección se encuentra interesada en generar incentivos para buenas prácticas de prevención de riesgo, así como también en generar medidas para sancionar prácticas insostenibles. A nivel económico el Municipio Chacao es una unidad productiva de la Ciudad de Caracas, posee bajo nivel de pobreza, dentro de su jurisdicción hay variedad de actividades económicas y existen diferentes formas en las que se pueden financiar programas de reducción de riesgo. A nivel Ambiental, se cuenta con un Organismo adscrito como lo es el IPCA, preocupado por la gestión de cuencas, calidad del aire y gestión de desechos sólidos entre otras medidas de mejoramiento ambiental. 6.5.2. Principales Debilidades del la Gestión de riesgo en el Municipio Chacao A nivel Institucional, la Alcaldía aún no cuenta con un manual actualizado de cargos integrado y disponible, para que cada Dependencia conozca las funciones de las demás. Adicionalmente necesita un programa de formación de sus funcionarios, ya que la mayoría de ellos no conoce la legislación en Gestión de riesgo y las diferencias entre reducción de riesgo y atención a emergencias. Los organismos adscritos a la Alcaldía (IPCA, Policía, Circulación, Salud, Canal Comando, CISE 171, etc), no trabajan totalmente de forma coordinada y tampoco con las dependencias de la Alcaldía que necesitan manejar sus estadísticas. 305 El personal de la Alcaldía aún tiene dificultades para comprender que dentro de sus tareas diarias, poseen responsabilidades (explícitas o implícitas) en la gestión de riesgo del Municipio. La dirección de Planificación Urbana y especialmente la Gerencia de Ingeniería Municipal debe revisar los recaudos para fiscalización de obras, otorgamiento de permisos, planificación urbana y corresponsabilidad en la generación del riesgo en el Municipio. A nivel tecnológico, la Alcaldía necesita un sistema informático general para hacer fluir la información actualizada que maneja cada Dirección e integrar los SIG y dar diferentes privilegios de acceso a las diferentes direcciones internas y organismos adscritos. A nivel ambiental, existen dos grandes debilidades: la primera es demográfica y la segunda se refiere al riesgo de desastres. A nivel demográfico, el municipio se encuentra en una zona de confluencia de diferentes municipios de la ciudad, actúa como conexión entre ellos, es el nuevo centro financiero y comercial de la ciudad y posee una gran población flotante diaria. Por otro lado, posee numerosas amenazas naturales y socionaturales como zonas sísmicas, cuatro grandes quebradas propensas al desbordamiento, conos de deyección en el Parque Nacional Guarairarepano y zonas propensas a deslizamientos y desprendimientos de bloques en las nacientes de las quebradas, entre otras. Partiendo de estas fortalezas y debilidades identificadas, se construyó el “Manual de Funciones para integrar el riesgo de forma transversal en la gestión Municipal de Chacao”, componente fundamental de la Estrategia que se propone en el presente trabajo. Esto se verá a detalle más adelante en este mismo capítulo. 6.6. Estrategia para Integrar de forma Transversal la Gestión de riesgo en la Gestión Municipal de Chacao Tal como se mencionó, la segunda parte del presente capítulo formula la 306 Estrategia para Integrar de forma Transversal la Gestión de riesgo en la Gestión Municipal de Chacao. El corazón de esta estrategia se compone por el Modelo teórico de Gestión de riesgo Municipal y el Manual de Funciones para las dependencia de la Alcaldía de Chacao, ambos elementos producto del análisis de los Componentes I, II y III. Igualmente la estrategia incluye el esquema de integralidad de la Alcaldía y un plan general de implementación, ubicando cuáles dependencias poseen mayor cantidad de funciones en reducción de riesgo y con cuáles dependencias se comunican, para hacer permear la información de manera natural en la forma de operar de la Alcaldía. Esquemáticamente la construcción de la estrategia propuesta, se puede apreciar a continuación en la Figura 6.3. Figura 6.3 Construcción de la Estrategia para integrar la reducción de en la Alcaldía de Chacao. 307 Dentro de las funciones de las dependencias de la Alcaldía, se ubica al IPCA, como un organismo de apoyo en la estrategia. Para este organismo, se propone sus funciones como impulsor de la reducción del riesgo dentro de la Alcaldía. Se debe mencionar que el IPCA, como organismo de Protección Civil, juega un papel muy importante para integrar la reducción de riesgo dentro de la Alcaldía, pero no para tener único protagonismo, sino para apoyar a cada dependencia y Dirección. Además del Modelo Teórico (funciones teóricas aplicables a cualquier Alcaldía), el esquema de integralidad de la Alcaldía, el Manual de Funciones para la Alcaldía de Chacao, el cumplimiento de los Objetivos de la Ciudad Sostenible y el Plan de Implementación general, la estrategia propuesta incluye un componentes adicional: el resumen de la metodología aplicada en el presente proyecto y descrita paso a paso, especificando sus etapas y requerimientos, para que la misma pueda ser replicada a nivel Nacional. Un elemento que no forma parte central de la estrategia, pero que se deriva de la misma, son los proyectos de investigación propuestos (tesis de grado, postgrado, pasantías o trabajos comunitarios), formulados a partir del presente trabajo de investigación y que le darán continuidad al mismo. Estos proyectos se proponen de dentro de cada Dirección de la Alcaldía y podrán llevarse a cabo fomentando alianzas estratégicas entre la Alcaldía y sus Organismos adscritos, con universidades, institutos, ONG´s y empresa privada. Los elementos que componen la Estrategia para integrar la reducción del riesgo de forma transversal en la Gestión Municipal, particularizada para el Municipio Chacao, se pueden observar a continuación en la Figura 6.4. 308 Figura 6.4 Esquema de la Estrategia para integrar la reducción de riesgo dentro de la Alcaldía de Chacao. 6.7. Funciones de las Dependencias de la Alcaldía de Chacao La primera parte de la estrategia de integración de la reducción de riesgo en la estructura municipal, que es el manual de funciones específicas para todas las dependencias de la Alcaldía de Chacao, se encuentra completo como un anexo al presente proyecto. En el manual se describe para cada dirección y dependencia, las funciones recomendadas para integrar la reducción del riesgo en sus tareas diarias, estas funciones se generaron de acuerdo a la revisión teórica realizada (teorías de riesgo, Desarrollo Sostenible y experiencias de otros países en gestión de riesgo), al resultado de las encuestas realizadas y a la Matriz del “Deber ser” de la gestión de riesgo en la gestión municipal (Componentes I, II y III). Sin embargo a modo de orientación, la Tabla 6.7, resume de forma general, las funciones más importantes encontradas para cada Dirección Ejecutiva de la Alcaldía. 309 Tabla 6.7. Resumen del Manual de Funciones de reducción de riesgo dentro de las Direcciones de la Alcaldía de Chacao. Dirección Ejecutiva Gestión Interna Seguridad Integral Gestión Urbana Gestión Social Funciones generales Conocer y manejar la legislación vigente sobre riesgo, integrar la reducción de riesgo de forma transversal en las ordenanzas ambientales, de planificación, construcción, financieras, sociales, educativas y culturales, asesorías (internas y externas) y en el actuar legal del Municipio Chacao. Actualizar el manual de cargos, incorporar las responsabilidades en torno a la reducción de riesgo en cada cargo y capacitar de acuerdo a las necesidades a los funcionarios, mejorar el flujo de la información dentro de la alcaldía. Incorporar criterios de reducción de riesgo en las compras y en los contratos, promocionar mecanismos de eficiencia económica en el Municipio, promover descentralización, autonomía y asignar partidas presupuestarias para la reducción del riesgo. Mejorar el uso y el flujo de la información dentro y fuera de la Alcaldía a través del uso de sistemas de información y herramientas computarizadas que ayuden a gestionar el riesgo eficientemente. Incorporar la identificación y reducción del riesgo y vulnerabilidad física en las capacitaciones internas y externas a la Alcaldía, en los organismos adscritos del Municipio (Policía, circulación, salud, protección civil y ambiente), actuar de forma articulada en este sentido, mantener contacto y compartir su información con el resto la Alcaldía, especialmente con las Direcciones de Gestión Urbana y Gestión Social. Incorporar la identificación y reducción del riesgo y vulnerabilidad en los planes de desarrollo urbano, uso del suelo, otorgamiento de permisos, revisión de contratos, proyectos, obras, remodelaciones, servicios en el municipio, variables urbanas fundamentales, poda y cuido de áreas verdes, asesorías a las demás direcciones de la Alcaldía y proyectos en sectores populares del Municipio. Promover el desarrollo urbano seguro, la articulación de parroquias y municipios en la ciudad, las obras estructurales de reducción de riesgo, la educación para la cultura del desarrollo seguro, la corresponsabilidad para el generador de riesgo en el municipio, la revisión sismorresistente de las estructuras (proyectos, en construcción y construidas) y el flujo adecuado de información de la dirección dentro y fuera de la Alcaldía, dependiendo de las necesidades y responsabilidades. Promover la formación y educación en relación a la reducción del riesgo y a la cultura del desarrollo seguro, tanto dentro de las direcciones de la Alcaldía, como en los planteles educativos del Municipio, organizaciones comunitarias, en ciudadanos, empresas privadas, formación de voluntarios, jueces de paz, en proyectos deportivos y de recreación y en la solución de conflictos comunitarios. 310 Tabla 6.7. Resumen del Manual de Funciones de reducción de riesgo dentro de las Direcciones de la Alcaldía de Chacao. (Continuación). Dirección Ejecutiva Gestión Social Gestión Cultural Administración Tributaria Funciones generales Mantener contacto con los entes que aportan información para actualizar los programas educativos y de desarrollo social del Municipio en relación a la gestión del riesgo y hacer fluir esta información dentro y fuera de la Alcaldía. Mejorar la coordinación interinstitucional de la Alcaldía y sus organismos adscritos, evaluando el flujo de información de cada Dirección y la eficiencia en las comunicaciones dentro y fuera de la Alcaldía. Incluir la identificación, reducción del riesgo y cultura del desarrollo seguro en las campañas culturales, turísticas y de identidad del municipio. Promover mecanismos de incentivos fiscales para las buenas prácticas de gestión segura en el municipio, penalizaciones para los generadores de riesgo y criterios de evaluación de riesgo integrales para las actividades lucrativas que se realizan dentro del municipio. Para la Dirección Ejecutiva de Gestión Interna el manual recomienda fortalecer el conocimiento y la asesoría del departamento de Consultoría Jurídica en gestión de riesgo, la actualización del manual de cargos de la Alcaldía y un programa de educación en gestión de riesgo desde la dependencia de Recursos Humanos, para todas las demás dependencias. Generar partidas presupuestarias para la gestión de riesgo, mecanismos de eficiencia económica y criterios de riesgo en la compra y contratación de servicios por parte de la dependencia de Administración y servicios y el establecimiento de un sistema computarizado que haga fluir la información de forma adecuada en la Alcaldía y sus Organismos adscritos. Para la Dirección Ejecutiva de Seguridad, el manual recomienda su capacitación y formación, especialmente en medidas de reducción de riesgo, vulnerabilidad física y normas sismorresistentes, la reformulación de los planes de seguridad de la Alcaldía para incluir criterios de reducción de riesgo y la coordinación de los organismos adscritos al CISE 171 para que trabajen de forma integral y compartan su información con la Alcaldía. 311 En la Dirección Ejecutiva de Gestión Urbana, se recomienda una alianza con el IPCA, la actuación coordinada de toda la dirección y el apoyo con las demás Direcciones de la Alcaldía, la formación sobre todo en reducción de riesgo a través de la planificación, reducción de la vulnerabilidad física, generación de protocolos de revisión de obras, servicios, proyectos y otorgamiento de permisos, tomando en cuenta la norma sismorresistente y la vulnerabilidad física para promover corresponsabilidad en los entes del desarrollo. En la Dirección Ejecutiva de Gestión social, se recomienda una alianza con Recursos Humanos y el ICPA, para el Plan de Educación y formación tanto del personal de la Alcaldía, como de las Organizaciones vecinales, ONG´s, empresas privadas y ciudadanos de Chacao. Igualmente generar estrategias para atender a cada parroquia y sectores populares, ayudar a solucionar los conflictos vecinales, capacitar a los jueces de paz, generar programas deportivos y recreativos que integren la reducción de riesgo en ellos, diseñen zonas seguras y vías de evacuación en el Municipio. Para la Dirección de Administración Tributaria, se sugiere crear protocolos de permisos para actividades comerciales e incentivos o sanciones tributarias para prácticas de reducción de riesgo o prácticas generadoras de riesgo. Para la dirección cultural se sugiere integrar programas educativos culturales, de identidad y turísticos que integren la reducción de riesgo. Una vez analizado el manual de funciones de cada dependencia (Ver anexo detallado), se observan funciones que se repiten en casi todas las direcciones de la Alcaldía por su relevancia y transversalidad, estas funciones generales que se deben aplicar en todas las direcciones y por ende son fundamentales para el éxito de la estrategia, son las siguientes: Educar en relación a la gestión de riesgo, conceptos generales, condiciones de riesgo del municipio, diferencia entre amenazas y vulnerabilidades, medidas de identificación, reducción de riesgo, preparación y atención. 312 Importancia de la reducción del riesgo, desarrollo seguro, cultura de prevención, etc. En el manual cada dependencia requiere formación general, con un énfasis diferente dependiendo de sus funciones. Actualización del manual de cargos de la Alcaldía y de los organismos adscritos, describiendo específicamente por dependencia y cargo sus responsabilidades y funciones, incluyendo las funciones en relación a la reducción de riesgo. Hacer fluir esta información dentro de la Alcaldía, incluyendo información de contacto. Compilación de la información sobre riesgo (condiciones del municipio, amenazas, vulnerabilidades, registro de eventos, data y norma sismorresistente de construcciones, estudios de suelos, limpieza de quebradas, escenarios de riesgo, estado de los servicios, etc) y de los SIG de la Alcaldía (SIG Ingeniería, Catastro, IPCA, Obras Públicas, SIGAR), para que puedan ser accedidos por todas las direcciones, con diferentes privilegios de entrada de acuerdo a sus funciones. Establecimiento de alianzas y contactos sostenidos con entes educativos (institutos y universidades), consultores externos, empresas privadas y organizaciones que sirvan de apoyo para la gestión del riesgo en el municipio. Establecimiento de reuniones dentro de las Direcciones y entre direcciones para compartir información, experiencias, estadísticas de riesgo, de esta forma las decisiones que se tomen en relación a la gestión segura del municipio, incluirán esta información. 6.8. Cumplimiento de los Objetivos de la Ciudad Sostenible Como se observa, las funciones (generales y específicas) que cada dirección debe realizar para hacer una mejor gestión de riesgo en el municipio son diferentes, por ende, cada dirección estará orientada a cumplir distintos objetivos de la ciudad sostenible. No todas las direcciones deben cumplir todos los objetivos de la Ciudad Sostenible, pero la Alcaldía como un todo si debería hacerlo. Para garantizar una gestión integral y sostenible de la Alcaldía, todas las direcciones necesitan trabajar 313 de forma coordinada, algunas apoyando a otras en aspectos sociales, institucionales, ambientales, económicos, tecnológicos, de aprendizaje o de funcionalidad. A continuación en la Tabla 6.8, se observa para cada dirección, los objetivos de la ciudad sostenible que deberían cumplir, si ejercieran adecuadamente sus funciones de reducción de riesgo. Tabla 6.8. Resumen del Manual de Funciones de reducción de riesgo dentro de las Direcciones de la Alcaldía de Chacao. Dirección Ejecutiva Gestión Interna Seguridad Integral Gestión Urbana y Gestión Social Gestión Cultural Administración Tributaria Funciones generales Ciudad Descentralizada y con autonomía (Objetivo Social – Institucional). Ciudad Planificada (Objetivo Estético – Funcional). Ciudad Promotora del Aprendizaje (Objetivo Social – Cultural). Ciudad eficiente económicamente (Objetivo Económico). Ciudad Socialmente justa (Objetivo Social). Ciudad Descentralizada y con autonomía (Objetivo Social – Institucional). Ciudad Planificada (Objetivo Estético – Funcional). Ciudad Promotora del Aprendizaje (Objetivo Social – Cultural). Ciudad Descentralizada y con autonomía (Objetivo Social – Institucional). Ciudad Planificada y bella (Objetivo Estético – Funcional). Ciudad Promotora del Aprendizaje (Objetivo Social – Cultural). Ciudad Socialmente justa (Objetivo Social). Ciudad eficiente económicamente (Objetivo Económico). Ciudad con equilibrio ambiental, (Objetivo Ambiental). Ciudad Promotora del Aprendizaje (Objetivo Social – Cultural). Ciudad Socialmente Justa (Objetivo Social). Ciudad Descentralizada y con autonomía (Objetivo Social – Institucional). Ciudad con diversificación económica y eficiente financieramente (Objetivo Económico). Como se puede apreciar en la tabla, en el deber ser, las Direcciones de Gestión Urbana y Gestión Social, cumplirían todos los objetivos identificados de la Ciudad 314 Sostenible, si ejercieran sus funciones de reducción de riesgo adecuadamente. Estas son las direcciones más integrales de la Alcaldía, pues se encargan de aspectos de formación, planificación, reducción de la pobreza, manejan proyectos, presupuestos, tecnología y ambiente. Después de estas direcciones, se ubica la Dirección de Gestión Interna, que de actuar en el deber ser, cumpliría casi todos los objetivos de la ciudad Sostenible, faltándole solamente refuerzo en los aspectos de ambiente y tecnología. Estas tres direcciones son entonces el punto de partida para diseñar el flujo de apoyo principal para la gestión de riesgo integral en la Alcaldía y de esta forma garantizar una actuación coordinada orientada a la sostenibilidad. La figura 6.5 muestra, por Dirección Ejecutiva, cuáles objetivos de la ciudad sostenible cumpliría en el deber ser (flechas de colores) y se coloca en cuadros, los objetivos que requieren un refuerzo por parte de las demás direcciones. Adicionalmente y tomando en cuenta las tres direcciones con mayor integralidad, se propone el esquema de apoyo entre ellas para su actuación coordinada. Figura 6.5 Esquema de apoyo entre Direcciones Ejecutivas para integrar la reducción de riesgo dentro de la Alcaldía de Chacao. 315 En el gráfico se muestra por cada Dirección Ejecutiva (Bloques grises), líneas finas de colores que representan los Objetivos de la Ciudad Sostenible que cumple la Dirección y se muestran cuadros de colores al lado de los bloques grises, que representan los Objetivos que faltan por cumplir en la Dirección (color verde: ambiental, azul claro: tecnológico, azul oscuro: económico, rojo: social, morado: estético, rosa: cultural y amarillo: institucional). Como se ha mencionado, no todas las Direcciones deben cumplir todos los Objetivos, pero entre todas se deben apoyar para actuar de forma integrada, por lo tanto se muestran las flechas gruesas color azul, que indican cómo las Direcciones que cumplen mayor cantidad de Objetivos de la Ciudad Sostenible (Gestión Social, Gestión Urbana y Gestión interna), deben ayudar a las demás direcciones en la Alcaldía. Como se observa en la Figura 6.5, la Dirección de Gestión Urbana debería apoyar a la Dirección de Seguridad Integral en aspectos ambientales, sociales, económicos y tecnológicos y a la Dirección de Administración tributaria en aspectos sociales, ambientales, funcionales, tecnológicos y de formación. Por su parte la Dirección de Gestión Social, debería brindar apoyo a la Dirección de Gestión Cultural en aspectos ambientales, institucionales, funcionales, económicos y tecnológicos y a la Dirección de Gestión Interna en aspectos ambientales y tecnológicos. Finalmente la Dirección de Gestión Interna, debería brindar apoyo a la Dirección de Seguridad Integral en aspectos económicos y sociales. 6.9. Apoyo del IPCA para hacer transversal la reducción del riesgo en la Alcaldía Como se ha mencionado anteriormente, el objetivo del presente trabajo es integrar la reducción del riesgo dentro de la gestión de la Alcaldía, en todas sus direcciones, por ende un organismo dedicado entre otras tareas a la protección civil, como es el IPCA, no puede asumir el rol absoluto de la reducción del riesgo 316 municipal, ya que se estaría cometiendo el error de “departamentalizar” la gestión del riesgo y no incorporarla de forma natural en todas las direcciones de la Alcaldía. El IPCA, si bien maneja información, capacitación y procedimientos de alta relevancia con respecto al manejo del riesgo, debe actuar como un organismo de soporte para integrar la reducción del riesgo en todas las demás direcciones de la Alcaldía. Este organismo no debe actuar desintegrado con las labores de las Direcciones de la Alcaldía y deben mantener contacto constante. La Tabla 6.9, ilustra como este organismo debe apoyar a todas las direcciones y gerencias de la Alcaldía de Chacao y los objetivos de la ciudad sostenible a los cuales contribuye este apoyo. Tabla 6.9. Apoyo del IPCA dentro de la Alcaldía de Chacao. Tipo de Apoyo Planes de desarrollo urbano y territorial dirigidos a la reducción del riesgo: incluyendo cálculo del riesgo municipal, mapas de amenazas, estudios de vulnerabilidad, análisis de la vialidad y servicios, grados de exposición, registro histórico de eventos, nivel de conocimiento y experiencia local sobre el riesgo, planes de reducción de la pobreza, identificación, causas y reducción de vulnerabilidad, políticas públicas para la reducción del riesgo en parroquias, sectores populares, (prioridades, dotación entrenamiento, presupuesto, responsabilidades, objetivos, líderes y compromisos), planes de articulación entre y con los niveles superiores. Herramientas para la gestión del riesgo municipal: información actualizada, accesible y fluida (dentro y fuera de la Alcaldía), herramientas para medir la resiliencia, identificación del riesgo, evaluación de escenarios, análisis costo – beneficio de acciones de reducción de riesgo, evaluación de daños postevento, seguimiento (de los riesgos y de las medidas implementadas), política interna en la Alcaldía y Organismos adscritos para evaluar las responsabilidades de cada cargo en la gestión del riesgo (evitar dispersión de), evaluar qué proyectos de riesgo se realizan en la institución y unir esfuerzos, responsabilidades y recursos para no duplicar esfuerzos, lista de entes que aportan información a los SIG e institutos asesores y aliados en la reducción de riesgo, manejar eficientemente los sistemas de información de riesgo del Municipio y hacer fluir su información en la Alcaldía. Direcciones y Gerencias Objetivos de la Ciudad Sostenible Ciudad Planificada Dirección (Objetivo Estético de Gestión – Funcional). urbana, Ciudad Descentralizada Seguridad y autónoma Interna, (Objetivo Social CISE 171. – Institucional). Tecnología de la Información, Recursos Humanos, OLPU, Ingeniería Municipal, Catastro, Obras Públicas y Servicios. Ciudad Descentralizada y con autonomía (Objetivo Social – Institucional). Ciudad Energéticament e eficiente (Objetivo Tecnológico). 317 Tabla 6.9. Apoyo del IPCA dentro de la Alcaldía de Chacao. (Continuación). Tipo de Apoyo Formación y Educación para la gestión del riesgo: aumentar el conocimiento en conceptos, amenazas, vulnerabilidades, gestión, importancia y medidas de reducción de riesgo, tanto en los funcionarios como en los ciudadanos, apoyar en la reformulación del currículo escolar y material educativo formal (planteles educativos) no formal (pedagogía participativa, enfoque de género, enfoque religioso – cultural, conocimiento local, desarrollo de corresponsabilidad, iniciativas, voluntarios, líderes y experiencias). Diseñar e implementar una estrategia para aumentar la participación de comunidades, ONG´s, Empresas Privadas, planteles educativos, Instituciones académicas y organizaciones en las políticas municipales de gestión local de riesgo. Proyectos y Obras de gestión de riesgo Municipal: obras de planificación pre – evento, obras estructurales de prevención que mejoren la calidad de vida de sectores vulnerables, indicadores de gestión de riesgo en comunidades (continuidad, presencia multisectorial, género, cultura, conocimiento, participación y propuestas de trabajo), indicadores de gestión de riesgo municipales en amenazas, exposición, vulnerabilidad, capacidades y estado de servicios, revisión de normativas y permisos de construcción y remodelación, densidad urbana, titulación de viviendas y adecuación de estructuras Descentralización y legislación de la gestión del riesgo: Planes locales coherentes con los planes Nacionales, Estadales, Urbanos y Municipales para la Reducción de riesgo, apoyados en Leyes y Sistemas de Prevención, formación de capacitores, cultura de la prevención y reducción de la vulnerabilidad, apoyados institucionalmente por Ministerios, pero con autonomía municipal. Aumentar la descentralización de las organizaciones oficiales de riesgo (información y herramientas sobre gestión local de riesgo sistematizadas y disponibles dentro y fuera de las Alcaldías), reducción del riesgo transversal en las ordenanzas municipales de construcción o edificaciones, defensa civil, ambiente, presupuesto, educación y desarrollo urbano. Inversión para la Gestión del riesgo: estrategias económicas y financieras para la reducción del riesgo, diversificando la inversión (Alcaldías y empresas privadas), aplicando incentivos fiscales, transferencia del riesgo (aseguradoras y políticas de responsabilidad por parte de los generadores), fiscalización de construcciones, promoción de la corresponsabilidad, asignación de partidas presupuestarias a gestión de riesgo (Puede haber apoyo subsidiario nacional), procurar eficiencia socioeconómica en las políticas de gestión de riesgo, planes de fortalecimiento socioeconómico municipal (fuentes de trabajo) y generación de ingresos propios. Direcciones y Gerencias Objetivos de la Ciudad Sostenible Recursos Humanos, Educación, Desarrollo Social, Justicia Municipal, Deportes, Gestión Cultural. Ciudad Promotora del Aprendizaje (Objetivo Social – Cultural). Ciudad Socialmente Justa (Objetivo Social). Ciudad Descentralizada (Objetivo Social – Institucional). Dirección de Ciudad Planificada Gestión (Objetivo Estético Urbana, – Funcional). Educación, Ciudad Desarrollo Promotora del Social, Aprendizaje Consultoría (Objetivo Social – Jurídica y Cultural). Ciudad Recursos Planificada Humanos. (Objetivo Estético – Funcional). Consultoría Jurídica, Ciudad Educación, Promotora del Desarrollo Aprendizaje (Objetivo Social Social, OLPU, – Cultural). CISE 171, Ciudad Administración Descentralizada y y Servicios, con autonomía Apoyo al (Objetivo Social – Capital Social. Institucional). Planificación y Presupuesto, Administración y Servicios, OLPU, Ingeniería Municipal, Obras Públicas, DAT. Ciudad con diversificación económica y eficiente financieramente (Objetivo Económico). Ciudad Descentralizada y con autonomía (Objetivo Social – Institucional). 318 Tabla 6.9. Apoyo del IPCA dentro de la Alcaldía de Chacao. (Continuación). Tipo de Apoyo Direcciones y Gerencias Recursos Naturales y Gestión del riesgo: estrategias para mejorar la calidad de los recursos naturales y evitar que se conviertan en amenazas socio – naturales, integrar la gestión de riesgo en políticas públicas de salud, educación, movilidad, ambiente y economía. Administración y Servicios, Consultoría Jurídica, Obras Públicas y Servicios. Objetivos de la Ciudad Sostenible Ciudad con equilibrio ambiental (Objetivo Ambiental). Ciudad Energéticamente eficiente (Objetivo Tecnológico). Como se puede apreciar, el IPCA apoya a todas las direcciones de la Alcaldía en aspectos educativos y de formación, flujo, manejo e interpretación de información relativa al riesgo, estrategias ambientales y cooperando para la incorporación de la reducción del riesgo en protocolos, modificaciones legislativas, generación de planes urbanos y búsqueda de fuentes de financiamiento y eficiente recaudación fiscal. Anteriormente se observa cómo cada Dirección Ejecutiva de la Alcaldía debe contribuir en el logro de diferentes objetivos de la Ciudad Sostenible y cómo se deben apoyar para que entre todas actúen de forma integral y cumplan todos los objetivos identificados de la Ciudad Sostenible. Como se pudo apreciar, el IPCA debe apoyar a todas las direcciones en una forma distinta (dependiendo de sus necesidades), para que la actuación de la Alcaldía sea integral y para que se haga una mejor gestión del Desarrollo seguro. El apoyo del IPCA para cada dirección, se observa en la Figura 6.6. Se puede apreciar que el IPCA apoya a la Dirección de Seguridad Integral, en aspectos de aprendizaje, tecnológicos e institucionales (círculos color rosa, azul claro y amarillo), a la Dirección de Gestión Interna la apoya en aspectos ambientales, tecnológicos, estéticos y de aprendizaje (círculos color verde, azul claro, morado y rosa), a la Dirección de Administración Tributaria en aspectos económicos, institucionales y de aprendizaje (círculos color azul oscuro, amarillo y rosa) y a la Dirección de Gestión Cultural en aspectos sociales y de aprendizaje (círculos color rojo y rosa). 319 Figura 6.6 Apoyo del IPCA para integrar la reducción de riesgo dentro de la Alcaldía de Chacao. 6.10. Proyectos de Investigación para continuar la implementación de la Estrategia Mientras se construía la parte fundamental de la estrategia (funciones específicas que debe aplicar cada dependencia, partiendo de los componentes I, II y III), se identificaron proyectos específicos que deben realizarse en cada Dirección Ejecutiva (involucrando a otras direcciones y dependencias), para poder implementar y hacer operativa la integración de la reducción del riesgo en la gestión municipal de Chacao. Cada proyecto propuesto se concentra en diferentes aspectos (social, 320 ambiental, jurídico, económico y de planificación), estos proyectos, junto con las dependencias involucradas y los objetivos de la Ciudad Sostenible que apoyan en su realización, se muestran a continuación en la Tabla 6.10. Tabla 6.10. Proyectos de investigación sugeridos para implementar la estrategia formulada. Dirección Ejecutiva Gestión Interna Proyecto de investigación sugerido 1. Transversalización de la gestión de riesgo en las Ordenanzas de la Alcaldía de Chacao (planificación, catastro, concesiones, OLPU, fiscalización de construcciones, transporte, actividades comerciales, IPCA, Deporte, zonificación, regularización de edificaciones, áreas comerciales, áreas verdes, inmuebles, tala y poda, protección del ambiente e impuestos). 2. Plan de actualización de los manuales de cargos de la Alcaldía, incluyendo las funciones de cada dependencia en cuanto a Gestión de riesgo e identificando necesidades específicas de formación y educación. Seguridad Integral Dependencias involucradas Objetivos de la Ciudad Sostenible Consultoría Jurídica, OLPU, Ingeniería Municipal, Catastro, Obras Públicas), IPCA. Ciudad Descentralizada y con autonomía. Ciudad Planificada. Recursos Humanos, IPCA, todas las dependencias. Matriz de Gestión de riesgo en la Gestión Municipal. Ciudad Descentralizada y con autonomía. Ciudad Planificada. 3. cuantificación de daños por eventos ocurridos, incluyendo información que debe suministrar cada dependencia y procedimiento para garantizar continuidad. Dirección de Planificación y presupuesto, Administración y Servicios, IPCA, DAT e IPCA. 4. Transversalización de los sistemas computarizados de gestión urbana y de riesgo dentro de la Alcaldía de Chacao (asignando diferentes privilegios de acceso a las dependencias) Tecnología de la Información, SIGAR, IPCA, SIG de Obras Públicas, Catastro e Ingeniería Municipal. 5. Metodología para evaluación del riesgo y vulnerabilidad física en edificaciones del municipio de acuerdo a la norma sismorresistente actual, data catastral, año y tipo de construcción. Informes con medidas de reforzamiento. Seguridad Interna, IPCA, OLPU, Ingeniería Municipal y Catastro. Ciudad Descentralizada y con autonomía. Ciudad Planificada. Ciudad Descentralizada y autónoma. Ciudad Planificada. Ciudad tecnológica y energéticament e eficiente. Ciudad Descentralizada y con autonomía. Ciudad Planificada 321 Tabla 6.10. Proyectos de investigación sugeridos para implementar la estrategia formulada. (Continuación). Dirección Ejecutiva Proyecto de investigación sugerido Seguridad Integral 6. Complemento del anterior, Evaluación del Plan de seguridad física de las instalaciones de la Alcaldía, tomando en cuenta la evaluación de riesgo de estas edificaciones. Con énfasis en las medidas de reducción de riesgo. Gestión Urbana Objetivos de la Ciudad Sostenible Ciudad Descentralizada y con autonomía. Ciudad Planificada. 7. Mecanismos de reducción de riesgo y eficiencia organizacional dentro del CISE 171, asignación de responsabilidades, planes de reducción de riesgo, comunicación con la Alcaldía y plan de actuación coordinada en planificación pre – evento, durante y post evento. Recursos Humanos, IPCA, CISE 171, OLPU, Ingeniería Municipal, Obras Públicas y Servicios. Ciudad Descentralizada y con autonomía. Ciudad Planificada. Ciudad promotora del aprendizaje. 8. Diseño e implementación de criterios de riesgo (especialmente reducción) para emitir lineamientos urbanos, planes de desarrollo, reformulación de ordenanzas, evaluación de proyectos, variables urbanas fundamentales, diseño de servicios, cuido de áreas verdes, construcción o remodelación de obras, fiscalización y valuación de construcciones, etc. Dirección de Gestión Urbana, IPCA, PDUL Chacao, PDUL Metropolitano, Consultoría Jurídica y Tecnología de la Información. Ciudad Descentralizada y con autonomía. Ciudad Planificada. Ciudad Socialmente justa. Ciudad con equilibrio ambiental. 9. Formulación de instrumento preliminar para evaluar la aplicabilidad de la Ley de Gestión de Riesgo Socionaturales y tecnológicos dentro del Municipio Chacao, haciendo énfasis en las medidas de reducción de riesgo dentro de la planificación urbana. Gestión Social Dependencias involucradas Seguridad Interna, IPCA, OLPU, Ingeniería Municipal y Catastro. 10.Reducción del riesgo de forma transversal en los programas y planes educativos y recreativos de la Alcaldía (formales y no formales), evaluando las necesidades educativas de planteles y comunidades, formulación de indicadores de riesgo dentro de la Dirección de Gestión Social. Dirección de Gestión Urbana, IPCA, PDUL Chacao, PDUL Metropolitano, Consultoría Jurídica y Tecnología de la Información. IPCA, Seguridad Interna, CISE 171, Educación, Desarrollo Social, Justicia Municipal, Atención al Ciudadano. Ciudad Descentralizada y con autonomía. Ciudad Planificada. Ciudad Descentralizada y autónoma. Ciudad Planificada. Ciudad promotora del aprendizaje. Ciudad socialmente justa. 322 Tabla 6.10. Proyectos de investigación sugeridos para implementar la estrategia formulada. (Continuación). Dirección Ejecutiva Proyecto de investigación sugerido Gestión Social 11.Reducción del riesgo dentro del programa de titulación de terrenos y viviendas en sectores populares, que incluya formación en conceptos de riesgo, vulnerabilidad, construcción segura y desarrollo seguro para los sectores populares. Dirección de Gestión urbana, Educación, Desarrollo Social, Justicia Municipal, IPCA. 12.Evaluación y formulación de un plan para mejorar el flujo de información, la coordinación y la actuación conjunta dentro de las direcciones de la Alcaldía de Chacao y sus Organismos adscritos. Recursos Humanos, IPCA, CISE 171, Tecnología de la Información. Gestión Cultural Administración a tributaria 13.Diseño de estrategia cultural, de recreación y deportiva para concienciar a la población municipal (residente, visitante y trabajadora) en sostenibilidad urbana y desarrollo seguro. 14. Estrategia para generar incentivos fiscales ante prácticas de reducción de riesgo, penalizaciones al generador de riesgo dentro del Municipio e inclusión de criterios de riesgo para el otorgamiento de permiso de actividades lucrativas en el Municipio. Dependencias involucradas Gestión Cultural, recursos humanos, Educación, Desarrollo Social, Justicia Municipal, Deportes e IPCA. DAT, OLPU, ingeniería Municipal, Administración y Servicios, Planificación y presupuesto, Obras Públicas, Educación y Desarrollo Social. Objetivos de la Ciudad Sostenible Ciudad Planificada. Ciudad promotora del aprendizaje. Ciudad socialmente justa. Ciudad Descentralizada y autónoma. Ciudad tecnológica y energéticament e eficiente. Ciudad promotora del aprendizaje. Ciudad socialmente justa. Ciudad Descentralizada y autónoma.. Ciudad con diversificación económica, eficiente financieramente . Como se puede observar, los proyectos propuestos para dar continuidad al presente trabajo, se pueden formular como pasantías académicas (carreras como Derecho, Ingeniería, Licenciatura en Educación, Desarrollo Humano, Comunicación Social, Computación, etc), servicios comunitarios universitarios o consultorías 323 profesionales. Estos proyectos se orientan dentro de cada Dirección de la Alcaldía, pero requieren que su realización involucre diferentes dependencias y Organismos adscritos. El apoyo de estos proyectos recae básicamente en el logro de dos objetivos de la Ciudad Sostenible: Ciudad descentralizada y con autonomía y Ciudad Planificada. Sin embargo también apoyan para el logro de los objetivos de Ciudad Promotora del Aprendizaje, Ciudad tecnológica y energéticamente eficiente y Ciudad Socialmente justa. 6.11. Propuesta de implementación de la Estrategia en la Alcaldía Al elaborar el manual de funciones de cada dependencia de la Alcaldía en torno a la reducción de riesgo y a la sostenibilidad, se pudo observar que todas las dependencias son importantes para el logro de una actuación integral y transversal en un municipio seguro. Sin embargo, algunas direcciones poseen mayor cantidad de funciones que otras, estas por ende son claves en aspectos de formación y educación. El punto de partida para la implementación de la estrategia se encuentra en la dependencia de recursos Humanos, partiendo de dos ejes directores: El manual de cargos y funciones actualizado e incorporando las funciones intrínsecas que son relativas a gestión de riesgo en cada cargo de la Alcaldía. La estrategia de actualización y formación educativa para el personal de la Alcaldía (nuevos ingresos y personal operativo), en aspectos de gestión de riesgo, haciendo énfasis en aspectos diferentes por cada dependencia. Una vez revisados estos aspectos, se propone comenzar la jornada de educación del personal de la Alcaldía (incluyendo descripción de funciones de cada cargo con respecto a la reducción del riesgo), por las dependencias que poseen mayor cantidad de funciones de reducción del riesgo. La formación se sugiere que 324 comience por las gerencias de OLPU, Obras públicas e IPCA (más de 40 funciones para integrar la reducción del riesgo en la gestión municipal), a continuación las gerencias de Ingeniería, Administración y CISE 171, (con más de 30 funciones), las gerencias de Tecnología, Seguridad Interna y Catastro (con más de 25 funciones) y así sucesivamente, siguiendo el esquema que se puede ver en la Figura. Figura 6.7 Esquema de implementación para integrar la reducción de riesgo dentro de la Alcaldía de Chacao. Al comenzar la jornada de educación y formación siguiendo este esquema, se asegura que a medida que se avance en este programa a lo largo de todas las dependencias de la Alcaldía, ya las gerencias formadas, puedan de forma natural ir capacitando a otras que deben trabajar con ellas diariamente. Por ejemplo al estar formadas las dependencias de OLPU, Obras Públicas y Servicios e IPCA, ellas transmitirán su conocimiento de forma directa a las gerencias de CISE 171, Ingeniería, Seguridad Interna, Catastro, Tecnología, Consultoría, Educación, Apoyo al Capital Social, Desarrollo Social y Justicia Municipal entre otras. 325 Estas gerencias mencionadas y las demás en el esquema propuesto (color azul, rosa, naranja y verde), recibirán una doble capacitación, una formal a través del programa de educación y una relativa, al trabajar con las gerencias que ya se encuentran formadas previamente en gestión de riesgo (color gris). Por otro lado las demás gerencias a su vez permearán la capacitación a las otras gerencias con las cuales tienen contacto en forma de cascada, tal como se observa en la Figura 6.8, la cual ilustra sólo en determinados casos, como se integra la capacitación en reducción de riesgo desde las gerencias con mayor número de funciones hacia el resto de las gerencias de la Alcaldía. Figura 6.8 Esquema de permeabilidad de la reducción de riesgo dentro de la Alcaldía de Chacao. Para apoyar este punto, la estrategia de implementación contiene un diagrama de flujos de cada dependencia de la Alcaldía, en el que se ilustra para cada una, con cuáles dependencias debe mantener contacto y en qué aspectos. 326 Esto se puede observar a continuación en las Figuras 6.9 y 6.10, con las dependencias que tienen la mayor cantidad de funciones, que son OLPU y Obras Públicas y Servicios (para observar el diagrama completo, ver Anexo). Figura 6.9 OLPU y comunicación con otras dependencias de la Alcaldía. Figura 6.10 Obras Públicas y comunicación con otras dependencias de la Alcaldía. 327 6.12. Metodología para replicar el proyecto Tomando en cuenta que el Componente I (teoría y prácticas de gestión de riesgo municipal), es aplicable a todas las Alcaldías, la metodología general utilizada dentro del marco del presente proyecto y necesaria para replicar el mismo dentro de otras alcaldías, se presenta a continuación: 1. Establecimiento de contactos con la Alcaldía seleccionada (Autoridades de la Alcaldía y del Organismo adscrito encargado de la administración de desastres o protección civil, en caso de que exista uno). 1.1 Obtención del manual descriptivo de cargos de las dependencias de la Alcaldía y el organigrama de la misma. 1.2 Diseño de la estrategia de convocatoria para la realización futura de las encuestas. 1.3 Estudio del manual de cargos de la Alcaldía, ubicación de Direcciones Ejecutivas Equivalentes con la Alcaldía de Chacao y construcción / reformulación de la Matriz de gestión de riesgo en la Gestión Municipal, en caso de que lo amerite. 2. Formulación y elaboración de las encuestas a todas las dependencias de la Alcaldía (Componente II). 2.1 Organizar las preguntas generales y específicas para cada Dependencia de la Alcaldía seleccionada, cuidando de incorporar un solo planteamiento por pregunta realizada. 2.2 Realizar la convocatoria a las encuestas de manera formal (a través de un organismo de la Alcaldía) y solicitando que por dependencia asista más de un funcionario. 2.3 Procesamiento de resultados de preguntas generales (para medición estadística de conocimientos) y de preguntas específicas (mediante categorización de respuestas). Generación de funciones del componente II. 2.4 Validación de resultados con el personal encuestado (funcionarios y directores), incorporación de sus observaciones y sugerencias. 328 3. Análisis o reformulación de la Matriz del “Deber ser”, dependiendo de la dinámica particular de la Alcaldía. 3.1 Estudio mediante el manual de cargos, organigrama funcional y dinámicas comunicacionales de todas las dependencias de la Alcaldía (funciones, comunicaciones entre dependencias, manejo de la información, gestión municipal particular). 3.2 Análisis de la Matriz del “Deber ser” elaborada para la Alcaldía de Chacao, Direcciones Ejecutivas Equivalentes conseguidas para la Alcaldía seleccionada y de las dinámicas comunicacionales particulares de la Alcaldía. Elaboración del Componente III (con asesoría de expertos en el área de gestión de riesgo y gestión urbana sostenible). 4. Elaboración de la estrategia particular y elementos de la Ciudad Sostenible 4.1 Identificación por Dirección, de los Objetivos de la Ciudad Sostenible que se cumplirían a través de la estrategia de integración de la reducción del riesgo (que parten del componente I, II y III). 4.2 Identificación de los apoyos entre Direcciones y Organismos adscritos para que en conjunto se cumplan los objetivos de la Ciudad Sostenible y se haga una intervención integral. 4.3 Identificación de las funciones generales que se deben aplicar en todas las direcciones y del esquema de implementación para la estrategia (dependencias con mayor cantidad de funciones y diagrama de flujos para hacer fluir la información de forma natural). Como se puede observar, una estrategia integral que inserte la reducción de riesgo de desastres de forma transversal y armónica dentro de todas las direcciones de la Alcaldía requiere, no sólo una profunda revisión de los conceptos y prácticas de gestión de riesgo y desarrollo sostenible a nivel local, sino un conocimiento de los procesos intrínsecos de las Alcaldías, sus condiciones socionaturales, sus procesos de comunicación, funciones, responsabilidades y sus relaciones entre organismos adscritos y con los ciudadanos. 329 Esta estrategia no sólo se debe componer de un listado de funciones y responsabilidades claras de cada Dirección y Gerencia, sino de un esquema de flujo de comunicaciones entre direcciones, una guía general del apoyo de los organismos adscritos en los aspectos ambientales y de gestión de riesgo ante desastres, recomendaciones para su implementación en la institución y sobre todo por un esfuerzo mancomunado entre investigadores, empresa privada, ciudadanos y funcionarios municipales, para no sólo aplicar a diario estas recomendaciones, sino para monitorear los avances y continuar el trabajo tomando como guía los proyectos propuestos para seguimiento del proyecto. La estrategia propone un trabajo profundo y maduro, con aportes teóricos y prácticos novedosos, comprendiendo que la reducción del riesgo es tarea de todos y es parte del camino hacia la sostenibilidad urbana, flexible para ser replicado en otros municipios y con el espíritu de ayudar a reducir el riesgo municipal para así apoyar en la noble tarea de salvar vidas, preservar infraestructuras y economías. 330 CAPÍTULO VII CONCLUSIONES DE LA INVESTIGACIÓN 7.1. El Desarrollo Sostenible y la Gestión de riesgo Tal como se ha desarrollado en la presente investigación, el concepto Desarrollo Sostenible, maneja intrínsecamente dos variables principales: integralidad, porque valora aspectos de diferente índole con la misma relevancia y continuidad en el tiempo, porque no sólo involucra satisfacer las necesidades de la población actual, sino que también involucra a las generaciones subsiguientes. En el capítulo I se describe la evolución del concepto Desarrollo Sostenible, desde sus inicios hasta la actualidad, siendo un proceso que involucra cambios de paradigmas importantes y muy diferentes esferas del conocimiento. Este modelo nace desde la preocupación por la contaminación de los ecosistemas, hasta integrar los factores social, institucional, político, ambiental y económico. Por su complejidad, muchos estudiosos lo consideran utópico, pero existen pruebas científicas que confirman que si no se intenta conseguir un desarrollo como éste, estaremos poniendo en peligro a futuro, los recursos y la vida sobre el planeta. Como se evaluó anteriormente, el Desarrollo Sostenible vela de forma intrínseca por la vida de las personas, en consecuencia el tema central de la investigación, es decir la reducción del riesgo de desastres, es un proceso afín y necesario para lograr este modelo de desarrollo a cabalidad. 331 La gestión de riesgo, como un proceso continuo que busca proteger a las personas, economías, ambiente e infraestructuras, al controlar los efectos negativos de la ocurrencia de eventos de origen natural, maneja las mismas variables principales que el Desarrollo Sostenible: integralidad y continuidad en el tiempo. Esto es así porque para reducir y controlar los efectos negativos de los eventos, se deben generar políticas de diferente índole (social, institucional, ambiental y económica) y su carácter de proceso variable en el tiempo, le otorga la característica de continuidad en el tiempo. También en el capítulo I, se desentraña la evolución del concepto que hoy llamamos “gestión de riesgo de desastres”, que surge en sus orígenes como atención a las emergencias. Con el paso del tiempo se descubre que es más eficiente reducir desde el origen, la conformación de las condiciones de riesgo y de esta forma prevenir que la ocurrencia de eventos se convierta en desastres. Lo que antes representaba un proceso de logística para atender las consecuencias de los desastres, se convierte en un proceso que se inserta en el propio modelo de desarrollo de las sociedades, para identificar y trabajar aspectos ambientales, sociales, políticos, económicos, fiscales e institucionales, que generan vulnerabilidad. Si bien la ocurrencia de algunos eventos no se puede controlar, se puede controlar si el modelo de desarrollo de la sociedad que está sujeta a estas amenazas, es capaz de hacerlas resilientes a este tipo de eventos. Esto representa un gran cambio de paradigmas. Se ha visto a lo largo del trabajo, que la gestión de riesgo es un proceso multidisciplinario que busca fortalecer instituciones, aumentar la participación de los actores, educar y formar, reducir la pobreza y la vulnerabilidad, mejorar la planificación, los servicios, el transporte, la conectividad y proteger los ecosistemas de la degradación. Por tanto buscar el Desarrollo Sostenible sin gestionar el riesgo socionatural no tiene sentido, ya que su carácter de integralidad lo llevará a trabajar para construir y fortalecer los aspectos sociales, institucionales, ambientales, económicos y políticos en una sociedad, pero no tendrá continuidad para las 332 generaciones futuras, si al ocurrir un evento adverso de origen natural, se pierde todo el trabajo realizado. Por otro lado tratar de hacer una gestión de riesgo sólida e integral, sin trabajar en todas las esferas del Desarrollo Sostenible, no conseguirá hacer una sociedad resiliente, capaz de resistir y recuperarse eficientemente ante eventos adversos de origen natural. El Desarrollo Sostenible y la Gestión de riesgo, deben llevar una relación simbiótica e integral, ya que se benefician y necesitan mutuamente. Esto aún no se ha conseguido ni en la investigación ni en la gestión, ya que muchas veces se define el Desarrollo Sostenible o la Ciudad Sostenible, sin tomar en cuenta el carácter de transversalidad de la reducción del riesgo y por otro lado se trata de hacer gestión local de riesgo, sin incluirla transversalmente en las instituciones, sin embargo el camino se dirige hacia este punto. 7.2. Gestión local de riesgo y ciudades sostenibles Uno de los aspectos esenciales de la gestión de riesgo es su orientación a la reducción de la vulnerabilidad de las ciudades. Actualmente a nivel mundial, ha aumentado de forma importante la población urbana y, producto de la forma rápida de esta migración, las ciudades fueron desplegando zonas densamente pobladas, algunas de ellas en lugares de alta amenaza natural y con prácticas de desarrollo que originan y agravan sus amenazas socionaturales. Es por esto que la gestión de riesgo apunta con lupa a los centros urbanos, porque concentran la mayoría de las zonas que presentan alta amenaza natural, prácticas que generan amenazas socionaturales, alta densidad de población con escaza accesibilidad y requerimientos especiales de formación, cohesión y organización. Por esto es que la gestión de riesgo socionatural, al poner énfasis en lo urbano, debe comenzar por trabajar el nivel municipal, como forma de gobierno y administración y conseguir primero en esta jurisdicción, la solidez y continuidad de su 333 proceso de control de los efectos adversos de eventos de origen natural en su población, economía e infraestructura. En este trabajo se sintetizaron los principales objetivos de la sostenibilidad urbana: la promoción de la cultura y el aprendizaje, la descentralización, autonomía y fortaleza institucional, la diversificación, productividad y eficiencia económica, la equidad y la justicia social, el equilibrio ambiental, el uso de tecnologías limpias e innovadoras y la planificación, comunicación y estética. Dentro de cada objetivo se observó la inserción de la reducción del riesgo, demostrando una vez más que una ciudad poco “segura” ante los eventos adversos de origen natural, no es sostenible. En este particular, en el capítulo II, se realizó una revisión profunda de autores y eventos referidos a la Ciudad Sostenible y a sus principales elementos, a lo largo del tiempo la visión de la ciudad sostenible se fue ampliando. Se observó que aún en la actualidad, pocos autores o eventos que definen a la ciudad sostenible, consideran la importancia y el carácter transversal de la reducción de riesgo ante desastres. Se han realizado numerosos esfuerzos en Latinoamérica para reducir el riesgo en las ciudades, sin embargo, en la revisión de prácticas exitosas de gestión local de riesgo en otros países, se pueden identificar medidas y políticas generales importantes que pueden ser aplicables a nuestro país. A lo largo de esta investigación, se identifica que estos estudios sólo incluyen medidas generales, lineamientos, propuestas, pero no acciones concretas, definición de actores o estrategias específicas, las cuales requieren un proceso de adaptación al entorno particular de cada país, ciudad y municipio. Es por esto que la presente investigación representa una innovación, porque plantea la metodología concreta para abordar la gestión de riesgo en una alcaldía, generando medidas específicas para la reducción del riesgo, definiendo actores y responsabilidades. Se identificó que la mayoría de los procesos o casusas de la insostenibilidad 334 urbana, como la fragilidad en la educación, el maltrato a los ecosistemas, la debilidad y fragmentación institucional, la precariedad en la economía local y la inequidad social, también son factores subyacentes que generan riesgo y vulnerabilidad en cualquiera de sus clasificaciones. Es por esto que trabajar para una mejor gestión local de riesgo, implica trabajar para mejorar la sostenibilidad urbana local. Como se mencionó, actualmente la sostenibilidad urbana está incluyendo aspectos de reducción de riesgo en sus lineamientos, pero este proceso ha llevado tiempo y todavía no se establece la relación directa entre la reducción de riesgo a desastres y los objetivos de la sostenibilidad urbana. 7.3. La estrategia de integración de la Reducción de riesgo en la Gestión Municipal Para integrar de forma transversal la gestión de riesgo dentro de la Gestión de cualquier Municipio, es necesario conocer primero la teoría y el estado del arte de la gestión local de riesgo, el Desarrollo Sostenible y la sostenibilidad urbana. Una estrategia integral deberá tomar en cuenta componentes teóricos, teóricos – prácticos y al mismo tiempo entender cómo funciona el municipio, su organigrama y cuáles son las funciones que se definen para cada cargo y dirección designada. Otros proyectos similares revisados, no incluían un nivel de detalle tan amplio, porque proponían medidas generales que no se encontraban dirigidas a departamentos o gerencias específicas de la municipalidad, por ello después de revisada la teoría, se construye el modelo teórico de gestión de riesgo municipal, tomando en cuenta las tareas de cinco direcciones generales que posee cualquier Alcaldía. Para mejorar el nivel de especificidad se toma el organigrama del Municipio Chacao y se determina que el diseño de un modelo integral estratégico, no puede estar completo sin incluir un análisis profundo del estado actual de la gestión de riesgo de desastres en la Alcaldía con la cual se debe trabajar. Paralela y adicionalmente a esto, fue necesario generar un aporte desde el punto 335 de vista de los expertos en gestión de riesgo, sostenibilidad urbana y gestión municipal, que oriente cuáles deberían ser las funciones de cada dependencia para integrar la reducción del riesgo de forma transversal en sus tareas. Es así como, partiendo del modelo teórico, del análisis de los expertos y una vez obtenidos y validados los resultados de las encuestas dentro de la Alcaldía, se generó un instrumento útil, específico y realista, que integra medidas teóricas de diferente procedencia y medidas prácticas, recomendadas por funcionarios o directores que trabajan a diario en la Alcaldía y sugeridas por los expertos, que han estudiado la gestión de riesgo desde otros puntos de vista. Se va descubriendo a lo largo del trabajo, que el diseño de la estrategia, no sólo debe incluir un modelo teórico para integrar la gestión de riesgo dentro de la gestión municipal de cualquier Alcaldía, sino un manual de funciones para cada gerencia de la Alcaldía seleccionada, plantear cómo se garantiza la integralidad en la Alcaldía seleccionada, cómo se implementará la estrategia dentro de la institución, cómo apoyarán los institutos adscritos a las dependencias, el cumplimiento de los Objetivos de la sostenibilidad urbana y de qué forma se podrá replicar la estrategia en otra institución. Las investigaciones que profundizan sólo en el nivel teórico, generan recomendaciones, políticas y medidas generales, que son la base de las medidas específicas que debe aplicar cada municipio y ciudad. Por otro lado, el análisis de la reducción de riesgo en una alcaldía determinada, la realización de encuestas y la consulta a expertos, proporciona la otra visión, una específica del entorno estudiado. Integrando ambas en el marco de la sostenibilidad, se consiguen resultados más realistas y aplicables, pero profundos y específicos al mismo tiempo. Por ende la estrategia planteada en este trabajo se basa en análisis teórico, la revisión de prácticas exitosas de gestión de riesgo, el análisis del funcionamiento de la Alcaldía seleccionada, la realización de encuestas a todas las dependencias de la Alcaldía y el asesoramiento experto en gestión municipal sostenible y gestión de riesgo. La estrategia diseñada primero presenta el Modelo teórico de gestión de 336 riesgo en la gestión municipal (aplicable a cualquier Alcaldía) y un esquema metodológico para diseñar la estrategia para otra Alcaldía particular, el manual de funciones específicas de cada gerencia de la Alcaldía seleccionada, las funciones que son comunes a todas las direcciones de la Alcaldía, el cumplimiento de los objetivos de la ciudad sostenible y el esquema de integralidad (apoyo entre direcciones), la forma en la que el Organismo adscrito encargado de la Protección civil debe apoyar a las direcciones y el esquema recomendado de implementación en la Alcaldía seleccionada. El proyecto presenta aportes innovadores en cuanto a que es un estudio que presenta la evolución del concepto de gestión de riesgo (y ya no la atención a emergencias), demuestra la inserción de la gestión del riesgo dentro de la sostenibilidad urbana, define partiendo de numerosos autores y eventos internacionales, los objetivos generales de la ciudad sostenible, integra la teoría y los planteamientos generales de la gestión local del riesgo y los traduce en acciones concretas para una Alcaldía específica, además de formular una metodología completa para replicar el proyecto, construyó una Matriz de la gestión de riesgo dentro de la gestión Municipal de Chacao, que identifica por cada gerencia, las funciones en cuanto a riesgo (enfocadas a reducción, preparación y atención) y las esferas de la sostenibilidad asociadas a cada cargo. Adicionalmente el proyecto incluye los resultados de las encuestas realizadas a todas las gerencias de la Alcaldía de Chacao, que reflejan el punto de vista de los trabajadores de la Alcaldía relativo a la gestión de riesgo en sus tareas diarias y la construcción de una Matriz del “deber ser” de la gestión de riesgo dentro de la Alcaldía de Chacao. En los resultados de las encuestas se revela que los funcionarios no conocen sus funciones, en menor grado conocen si sus funciones tienen que ver con reducción de riesgo, se duplican esfuerzos, se desconocen las funciones de los demás departamentos y por ende existe poca coordinación, no se manejan correctamente los términos ni la legislación en gestión de riesgo y salen a relucir necesidades 337 específicas de cada departamento. Por otro lado los resultados revelan gran interés en el tema, aporte de nuevas ideas y comprensión de corresponsabilidad, entre otros aspectos. La inserción de la reducción de riesgo en cualquier municipio, debe entonces contar con un diagnóstico de la situación de la Alcaldía en este particular. Al reunir expertos en gestión de riesgo, gestión urbana, sostenibilidad y gestión municipal, se analizó desde un punto de vista integral, qué acciones deben implementar prioritariamente las gerencias y direcciones para incorporar en sus tareas la gestión de riesgo y la sostenibilidad. Se determinó una serie de acciones para cada dependencia, pero se identificaron acciones generales que todas las dependencias deben cumplir, como capacitación, conocimiento del manual de funciones de la Alcaldía y actuación coordinada con otras direcciones entre otras. Se determinó a través del análisis del municipio Chacao, que el mismo tiene una estructura completa, gran cantidad de información, estudios e interés en la reducción del riesgo, posee características importantes como un centro conector, comercial y productivo de la ciudad y una condición de múltiples amenazas. Sin embargo todavía actúa más orientado hacia la preparación y atención que hacia la reducción del riesgo, se debe reforzar el conocimiento sobre la gestión de riesgo dentro de las responsabilidades de las gerencias, los mecanismos de integración de la reducción del riesgo en la planificación municipal, el trabajo coordinado y el establecimiento de un flujo de información intra – Alcaldía y entre la Alcaldía y sus organismos adscritos. Los municipios tienen en adelante, el reto de comprender que la gestión de riesgo debería estar inserta de forma natural dentro de las tareas de cada dependencia de la Alcaldía y en sus organismos adscritos y que deben trabajar de forma integrada, no sólo para alcanzar un desarrollo seguro, sino para construir sostenibilidad municipal. El fin último del diseño de modelos, estrategias, políticas y herramientas como estas, es que a largo plazo, se incorpore la reducción del riesgo ante desastres de una forma tan eficiente, que se la considere intrínseca a todos los procesos y no haya necesidad de tener que “integrarla” dentro de la planificación, educación, coordinación y gestión municipal. 338 REFERENCIAS AGUILAR-DUBOSE, C., & DELGADO, C. (2011). Diseño y construcción sostenibles: realidad ineludible. Ciudad de México: Universidad Iberoamericana, primera edición. AGUIRRE, B. (2004). Los desastres en Latinoamética: Vulnerabilidad y resistencia. 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