Bolivia en el pluralismo jurídico

PROGRAMA REGIONAL ANDINO
“DERECHOS FUNDAMENTALES Y JUSTICIA”
COMPONENTE
ACCESO A LA JUSTICIA
CURSO VIRTUAL
“PLURALISMO JURÍDICO, INTERCULTURALIDAD Y ACCESO A LA JUSTICIA”
PRIMERA FASE
ENSAYO FINAL
BOLIVIA EN EL PLURALISMO JURÍDICO: HACIA UNA JUSTICIA PLURAL
Patricia Serrudo Santelices.
JULIO, 2010
1. Consideraciones preliminares
El objeto de las siguientes líneas es presentar la construcción del nuevo Estado Pluralista
de Bolivia y el nuevo manejo de la diversidad bajo el pluralismo jurídico que la
Constitución Política del Estado ha configurado, y establecer la desarticulación producida
con la nueva Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, que ha puesto sombras al
horizonte pluralista del nuevo Estado boliviano.
2. Los nuevos paradigmas para la construcción de un Estado Pluralista
Raquel Yrigoyen Fajardo sostiene que en los países pluriculturales, la imposición de un
sólo sistema jurídico, la protección oficial de una sola cultura, religión, idioma y grupo
social, ha dado lugar a un modelo de “Estado excluyente”. En este modelo, la
institucionalidad jurídico política no expresa la realidad plural, margina a los grupos
sociales o pueblos no representados oficialmente y reprime sus expresiones de diversidad
cultural, lingüística, religiosa y normativa.1 Es lo que se conoce, dentro de las formas de
tratamiento a la diversidad, como el asimilacionismo que ha generado al Estado
monocultural, edificado sobre la negación de las diferencias étnicas, y configurado bajo la
concepción de Estado-Nación, Estado-Derecho. Sin embargo, aún en estos Estados,
conforme sostiene la autora, los sistemas no oficiales han sobrevivido, aunque en
condiciones de ilegalidad y subordinación.2
Bajo el influjo del Convenio 169 de la OIT, las constituciones de los Estados, entre ellos los
andinos, empiezan a vislumbrar en la década de los 90,
un horizonte pluralista,
proponiendo a decir de Raquel Yrigoyen cambios paradigmáticos consistentes en3:
a) El reconocimiento del carácter pluricultural del Estado/Nación/república, el
derecho a la identidad cultural, individual y colectiva, superando la idea del
Estado-nación monocultural y monolingüe.
b) El reconocimiento de la igual dignidad de las culturas, que rompe la supremacía
institucional de la cultura occidental sobre las demás.
c) El carácter de sujetos políticos de los pueblos y comunidades indígenas y
campesinas. Los pueblos indígenas tienen derecho al control de sus instituciones
políticas, culturales y sociales y su desarrollo económico, superando el
tratamiento tutelar de dichos pueblos.
d) El reconocimiento de diversas formas de participación, consulta y
representación
directa
de
los
pueblos
indígenas,
campesinos
y
afrodescendientes. Ello implica la ruptura de un modelo de democracia
excluyente, superando la idea que sólo los funcionarios públicos representan y
pueden formar la voluntad popular.
e) El reconocimiento del derecho indígena y la jurisdicción especial. Ello
supone la introducción del pluralismo jurídico interno y propone la ruptura de
la identidad Estado-derecho o monismo jurídico.
f) La superación del concepto individualista, monocultural y positivista de los
derechos humanos para, sobre la base de la igual dignidad de las culturas, dar
paso a una interpretación intercultural de los derechos humanos.4
3. Bolivia en la construcción de un nuevo Estado: Los ejes del pluralismo jurídico en la
actual Constitución Política del Estado
Silvina Ramírez sostiene que no existe protección adecuada de las minorías étnicas, sino a
través de la existencia de pluralismo jurídico5. En ese orden, el pluralismo jurídico como
contraposición a la idea monopolista y centralizadora del Estado, es concebido como “la
coexistencia de varios sistemas jurídicos dentro de un mismo espacio geopolítico”6,
siendo la justicia indígena considerada como un verdadero sistema jurídico. Para Raquel
Yrigoyen las normas indígenas deben ser entendidas como un sistema jurídico, porque se
constituyen en “un sistema de normas, instituciones, autoridades y procedimientos que
permiten regular la vida social y resolver conflictos (…)”7.
La Constitución boliviana de 2009, en su art. 1, rompe con el monismo jurídico, esto es,
que a un Estado le corresponde un solo derecho o sistema jurídico y viceversa y da cabida
al pluralismo jurídico, con el reconocimiento constitucional del derecho indígena, con sus
propias autoridades, jurisdicción y propias normas (art. 30.14).
Reconoce la jurisdicción indígena, a sus autoridades y la facultad de administrar justicia
aplicando sus principios, valores culturales, normas y procedimientos propios (art. 190.I).
Asimismo, partiendo del principio de igual dignidad de las culturas, el texto constitucional
en su art. 179.II, establece que la jurisdicción indígena originario campesina (JIOC) goza
de igual jerarquía que la jurisdicción ordinaria, reconociendo a las autoridades indígenas
y jurisdicción indígena como parte de la función judicial del Estado (art. 179.I). De otro
lado, no prevé ningún medio de revisión por parte de la jurisdicción ordinaria, por el
contrario establece que toda autoridad pública acatará las decisiones de la JIOC (art.
192.I) y que existirá una ley de deslinde orientada a establecer los niveles de coordinación
y cooperación entre las JIOC y las demás jurisdicciones constitucionalmente reconocidas
(art. 192.III). Finalmente, el texto constitucional en coherencia con el Convenio 169
establece como único límite del ejercicio de la JIOC a los derechos consagrados en la
Constitución (art. 190) y derechos humanos consagrados en los tratados por ser parte del
bloque de constitucionalidad (arts. 256 y 410).
Dentro de dicho contexto, el art. 178.I de la CPE, establece que la potestad de impartir
justicia (jurisdicción ordinaria, indígena, agroambiental, etc.) se sustenta en los
principios, entre otros, de pluralismo jurídico, interculturalidad, armonía social,
respeto a los derechos, a los que se suman los principios y valores propios de las naciones
y pueblos indígena originarios campesinos y demás principios reconocidos en la
Constitución en su art. 8.
Ahora bien, todos estos ejes articuladores, permiten concluir que la proyección del
pluralismo jurídico en Bolivia no está orientada únicamente a un reconocimiento de la
justicia diferenciada, o el sólo reconocimiento de los derechos de minorías y sus formas
de administración de justicia, sustentados en las particularidades culturales de ciertos
grupos, a efectos de combatir la discriminación y la situación de desventaja en que viven,
o el mero reconocimiento desde una óptica del multiculturalismo tolerante sin ningún
grado de interacción entre la diversidad de las culturas; por el contrario, todos los
lineamientos esbozados orientan a señalar que la finalidad del pluralismo jurídico,
sustentada en la interculturalidad y complementareidad e igual dignidad de las culturas,
es crear puentes de entendimiento y articulación para la construcción de una
justicia plural, pues si bien el pluralismo jurídico implica la coexistencia de sistemas
jurídicos paralelos: el indígena y el ordinario, estos no son sistemas paralelos inconexos.
4. El Tribunal Constitucional de Bolivia como articulador de la justicia plural
Orientado en el citado lineamiento, el constituyente boliviano ha establecido que el
Tribunal Constitucional Plurinacional (TCP) estará integrado por Magistradas y
Magistrados elegidos con criterios de plurinacionalidad, con representación del
sistema ordinario y del sistema indígena originario campesino (art. 197.I). Esta
conformación plural se entiende porque el TCP es el órgano encargado de ejercer el
control de constitucionalidad sobre la jurisdicción ordinaria y la JIOC; por lo mismo,
establecerá las bases mínimas que sustenten la convivencia armónica entre las diferentes
culturas, dado que en el caso boliviano no existen dos sistema jurídicos paralelos
inconexos, sin ningún elemento unificador. Al contrario, a partir del diálogo intercultural
entre ambas visiones, desde un plano de la igualdad, se fijarán los principios que
sustentarán la convivencia con el otro y servirán de base para la construcción de un solo
sistema jurídico plural8.
Por estas razones es que se sustenta la conformación plurinacional del TCP, el que bajo un
componente plural tiene la misión de armonizar las diferentes fuentes de producción
normativa: la ordinaria y la indígena para lograr la consolidación de un sistema jurídico
plural, sustentado en principios de convivencia mutua entre los diferentes sistemas
jurídicos.
Para esta construcción, se debe partir también de la premisa de que todas las culturas
son incompletas, conforme señala Boaventura Santos, incompletud que deriva del hecho
de que existe una pluralidad de culturas, pues conforme concluye el autor, si cada cultura
fuera tan completa como reclama ser, habría una única cultura9.
5. La Ley del Tribunal Constitucional: desarticuladora de la construcción de una
justicia plural
No obstante que la Constitución permite vislumbrar un horizonte pluralista con el reto de
construir un sistema jurídico plural, basado en el respeto y participación activa de las
culturas y la construcción armónica del nuevo orden. La Ley del Tribunal Constitucional
Plurinacional (LTCP), Ley 027 promulgada el 6 de julio de 2010, contiene varias
contradicciones con la Constitución. En el presente ensayo, sólo me referiré a la vinculada
con el pluralismo jurídico.
En ese cometido, cabe señalar que el art. 13 de la citada Ley determina que el TCP estará
conformado por siete magistrados titulares y siete suplentes. Al menos dos Magistrados
provendrán del sistema indígena originario campesino, por autoidentificación personal.
De acuerdo con el art. 24, los magistrados suplentes ejercerán jurisdicción por ausencia
temporal o definitiva, recusación o excusa. Asimismo, el art. 26 de la misma Ley establece
que el TCP, se constituirá en tres salas. Cada sala estará compuesta por dos magistrados, y
conocerán las revisiones de las acciones de defensa, es decir, las acciones tutelares (art.
31).
La Sala plena, tiene entre otras atribuciones, la de ejercitar el control de
constitucionalidad normativo y de control de competencias (art. 28). No está definido en
forma expresa si la conforman todos los magistrados.
Finalmente se consagra una Sala Especializada que conocerá adicional y exclusivamente
las consultas de las autoridades indígenas originario campesinas sobre la aplicación de
sus normas jurídicas a un caso concreto. (art. 32)
¿Esta composición y distribución de atribuciones responden al pluralismo jurídico
reconocido por la Constitución Política del Estado?
Sin duda que no, pues el componente plural exigido por el art. 197 de la CPE, queda
reducido a dos miembros indígenas y una Sala especializada, que de acuerdo con el art.
32 sólo atenderán una de las variadas atribuciones del TCP, cual es la de las consultas de
las autoridades indígena originario campesinos en la aplicación de sus normas. Entonces
¿en qué queda el diálogo intercultural, ordenado por la Constitución, para la construcción
de un sistema jurídico plural, si se reduce el componente indígena a una sala, que ni
siquiera conocerá los asuntos vinculados con la protección de derechos y garantías en la
jurisdicción indígena?.
Sobre el particular, cabe recordar que la jurisdicción constitucional es la única que
controla a la jurisdicción indígena en cuanto al respeto de derechos; empero, la Ley del
Tribunal no hace ninguna referencia, a la conformación mixta cuando se trata casos
indígenas, no obstante que el proyecto de la Ley de deslinde jurisdiccional establece que
las acciones de defensa (amparo constitucional, acción de libertad, de protección de
privacidad, popular, incumplimiento, inconstitucionalidad) vinculadas contra las
decisiones de las autoridades de la jurisdicción indígena obligatoriamente deberán
conformarse con tribunales mixtos entre autoridades indígena originario campesinos y
autoridades ordinarias (art. 21.II).
Para decir más, ¿el conflicto de competencias entre la jurisdicción indígena, la ordinaria y
la agroambiental, acaso no debe ser conocido y resuelto bajo un componente plural?.
Inclusive, ¿las otras atribuciones del TCP: recursos directos de inconstitucionalidad,
recursos contra tributos, recursos directos de nulidad, entre otros, no deben ser resueltos
bajo un componente plural?. ¿Por qué el componente indígena no podría resolver estos
casos, participando con su cosmovisión y formas de vida para la resolución de estos
casos?
Lamentablemente, las respuestas a estos interrogantes encierran los preconceptos que
aún persisten en los legisladores y que desconocen los principios orientadores del nuevo
Estado, pues siendo una de las finalidades del Estado consolidar y efectivizar el respeto de
los derechos fundamentales, estos derechos en Estados plurales deben ser producto de la
definición por parte de todas las culturas. Conforme sostiene Raquel Yrigoyen, la
construcción de estados pluriculturales o plurinacionales supone el desafío de reconocer
poder de definición a los pueblos indígenas y otros pueblos y colectivos que coexisten
al interior de los estados, a fin de que los mismos puedan negociar, bajo el principio de
igual dignidad de los pueblos y culturas, las bases de constitución de dichos estados, los
mecanismos de articulación democrática de la diversidad, las formas de participación en
el poder de gobernar y normas y ejercer funciones jurisdiccionales por parte de dichos
colectivos; y los procedimientos para resolver los conflictos de interlegalidad a través del
diálogo intercultural.10
La conformación plural del TCP dada por la Constitución,
debía entenderse por el
legislador que era en paridad, para formar ese puente de articulación. ¿Cómo pueden
redefinirse el alcance de los derechos humanos en estados pluriculturales, si no se
permite a las culturas en igualdad de condiciones a participar en su redifinición? La
interpretación intercultural de los derechos humanos no se logra desde afuera, sino desde
adentro con base en un diálogo intercultural.
1
Yrigoyen Fajardo R. Pautas de Coordinación entre el derecho indígena y el derecho Estatal. Guatemala: Fundación
Myrna Mack; 1999. Disponible en:
www.cajpe.org.pe/sistemasjuridicos/claroline194/claroline/document/document.php?cidReset=true&cidReq=PLU001.
2
Ibídem.
Yrigoyen Fajardo R. Hitos del Reconocimiento del pluralismo jurídico y el derecho indígena en las políticas
indigenistas y el Constitucionalismo andino. En Berraondo Mikel (coordinador): Pueblos Indígenas y Derechos
Humanos. Bilbao: Universidad de Deusto, 2006. p. 21.
4
Yrigoyen Fajardo R. Vislumbrando un horizonte pluralista: Rupturas y retos epistemológicos y políticos. En: Milka
Castro (editora): Desafíos de la interculturalidad. Identidad, Política y Derecho. Santiago de Chile: Universidad de
Chile, Programa Internacional de Interculturalidad y Vicerrectoría de Investigación y Desarrollo, 2004.
5
Ramirez Silvia. Diversidad cultural y pluralismo jurídico: administración de justicia indígena. En Zamudio Teodora
(compiladora). Pueblos indígenas y derecho. p. 4.
6
Yrigoyen Fajardo R. “Pautas de coordinación ….” Op. cit.
7
Yrigoyen Fajardo R. “Pautas de coordinación ….” Op. cit.
8
Sauma Zankis G. Interculturalidad, pluralismo jurídico y educación intercultural. Trabajo inédito. Monografía
elaborada para optar el Título de Diplomado en Educación Superior. Propuesta de implementación de la asignatura de
pluralismo jurídico y jurisdicción indígena originaria campesina. p. 22
9
Boaventura de Sousa Santos. Hacia una concepción multicultural de los derechos humanos. En: El otro derecho,
número 28, julio ILSA, Bogotá, Colombia. 2002. p. 69.
10
Yrigoyen Fajardo R. Hitos del Reconocimiento…op. cit. p. 24
3