NOTIFICACION PERSONAL EN VIA GUBERNATIVA

NOTIFICACION PERSONAL EN VIA GUBERNATIVA
información de recursos, copia del acto, constancia
-
Requisitos;
La actora argumenta que sí agotó la vía gubernativa, pues el recurso de
apelación fue oportunamente interpuesto el 22 de abril de 1998, si se tiene en
cuenta que la Resolución 73 de 25 de marzo de 1998 fue notificada mediante
edicto desfijado el 21 del mismo mes y año, y que la constancia de entrega de
una copia del citado acto al representante legal de INMUEBLES
INDUSTRIALES ZETA LTDA. (en liquidación) no tiene el alcance de una
notificación personal, pues no reúne los requisitos señalados en los artículos
44, 47 y 48 del CCA. y 315 del Código de Procedimiento Civil, que a la letra
rezan: “...”. Obra la Resolución 73 de 25 de marzo de 1998, en cuyo último folio
aparece la constancia del siguiente tenor, y que según la actora no tiene el
alcance de notificación personal: «Abril 15/98. En la fecha se hizo entrega de
copia de la Resolución # 073 de marzo 25/98, al Doctor Giulio Helmsdorff».
Aparece abajo una firma y la cédula número 80.419.955, las cuales, según
otros documentos que reposan en el expediente1, pertenecen a GIULIO
HELMSDORFF GAROTA. La notificación es un acto procesal cuya finalidad es
informar al interesado sobre el contenido del acto, los recursos y la oportunidad
y funcionario ante quien deben interponerse. Para la Sala, no cabe duda de
que la notificación y su régimen legal son parte del Debido Proceso a que están
sometidas las actuaciones administrativas según lo preceptuado en el artículo
29 de la Constitución. Tanto es así que el artículo 48 CCA la considera
inexistente («no se tendrá por hecha») cuando no se llenen «los anteriores
requisitos», esto es, poner el acto en conocimiento del interesado, entregarle
copia auténtica y advertirle sobre los recursos procedentes y la autoridad ante
quien deben interponerse, dejando constancia de esto último en el texto de la
notificación. No basta, pues, con cumplir uno de tales requisitos: es forzoso
llenarlos todos. En consecuencia, la sola entrega de la copia del acto a un
interesado no puede tenerse por notificación personal. Éste es el mismo el
criterio de la Sección Cuarta: «Dicha forma de notificación, no se altera por la
circunstancia de que al día siguiente de la fijación del EDICTO y durante el
transcurso del término legal de fijación, se hubieren suministrado copias,
conforme al sello con constancia de que el 9 de noviembre de 2001, “a petición
del interesado se suministra copia de la presente providencia. a: ...”, puesto
que iniciada la notificación por edicto cuyo término corría, no era dable
entender efectuada la notificación por conducta concluyente, con el
conocimiento de la respectiva providencia.» Considera entonces la Sala que la
notificación del acto sancionatorio definitivo se perfeccionó al vencimiento del
término de fijación del edicto, esto es, el 21 de abril de 1996; y, por tanto, el
recurso de apelación presentado el 22 de abril fue interpuesto en tiempo, y se
agotó la vía gubernativa.
NOTA DE RELATORIA.-Se refiere a la sentencia de 3 de Julio de 2003, C.P:
Dr. Juan Ángel Palacio Hincapié, Exp. 13919.
INFRACCION URBANISTICA - Construcción sin licencia / GRADUACION
DE LA SANCION DE MULTA - Construcción sin licencia / SILENCIO
ADMINISTRATIVO POSITIVO - Solicitud de licencia de construcción: no
procede cuando se inicia obra antes de vencido el término de 90 días
1
Folios 4, 169 y 185 del cuaderno principal.
Los demandantes, en su calidad de socios en la liquidada INMUEBLES
INDUSTRIALES ZETA LTDA. tienen interés para obrar, como responsables del
pasivo social (art. 243 C.Co.). En el numeral tercero de los hechos de la
demanda aceptan que la sociedad presentó solicitud de licencia de
construcción a finales de agosto de 1996 e inició la obra en el mes de
septiembre inmediato, sin que aquella hubiese sido expedida. Esta conducta
está conminada con multa en el artículo 66, literal a) de la Ley 9ª de 1989, que
dice así: «Ley 9ª de 1989, Artículo 66. Los alcaldes y el intendente de San
Andrés y Providencia podrán imponer las siguientes sanciones urbanísticas,
graduándolas según la gravedad de la infracción: a) Multas sucesivas que
oscilarán entre medio salario mínimo legal mensual y doscientos (200) salarios
mínimos legales mensuales cada una, para quienes parcelen, urbanicen o
construyan sin licencia, requiriéndola, o cuando ésta haya caducado, o en
contravención a lo preceptuado en ella, además de la orden policiva de
suspensión y sellamiento de la obra, y la suspensión de servicios públicos,
excepto cuando exista prueba de la habitación permanente de personas en el
predio; ...» Según esta norma, se incurre en sanción por el sólo hecho de
construir sin licencia, sin que importe que la construcción se conforme a las
normas urbanísticas. En cuanto a la alegada falta de proporcionalidad entre la
falta y sanción, los actores no demuestran en qué habría consistido. Antes
bien, la sanción impuesta fue de apenas una cuarta parte del máximo legal, de
suerte que no aparece desproporcionada. Tampoco tiene prosperidad el cargo
que invoca el silencio administrativo positivo previsto en el inciso tercero del
artículo 63 de la Ley 9ª para el caso en que la Administración no se pronuncia
sobre la solicitud de licencia dentro del término de 90 días, pues en este caso
se inició la obra mucho antes de que se hubiera transcurrido dicho término
legal.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Bogotá D.C., veintitrés (23) de septiembre de dos mil cuatro (2004)
Radicación número: 25000-23-24-000-1999-0302-01(8004)
Actor: LOREDANA GAROTA DE HELMSDORFF Y OTROS
Demandado: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ
Referencia: APELACIÓN SENTENCIA
Se resuelve el recurso de apelación interpuesto por DANIELA HELMSDORFF
GAROTA, GIULIO HELMSDORFF GAROTA, GIORGIO HELMSDORFF
BRACCO y LOREDANA GAROTA de HELMSDORFF contra la sentencia de 28
de febrero de 2002, mediante la cual el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca (Sección Primera, Subsección B) declaró no probada la
excepción de caducidad y probada de oficio la excepción de falta de
agotamiento de la vía gubernativa en el proceso instaurado contra la
ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ D.C.
I. ANTECEDENTES
1. LA DEMANDA
El
16 de abril de 1999, DANIELA HELMSDORFF GAROTA, GIULIO
HELMSDORFF GAROTA, GIORGIO HELMSDORFF BRACCO y LOREDANA
GAROTA de HELMSDORFF, en ejercicio de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho instituida en el artículo 85 del Código Contencioso
Administrativo, presentaron la siguiente demanda:
1.1. Pretensiones
1.1.1. Que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos:
a) La Resolución 73 de 25 de marzo de 1998, complementada por la de 7 de
abril de 1998, por medio de la cual la Alcaldía Local de Fontibón declaró a
INMUEBLES INDUSTRIALES LTDA. (en liquidación) infractora al régimen de
obras, y le impuso multas sucesivas de cincuenta (50) salarios mínimos legales
mensuales por cada mes o fracción de éste, hasta cuando obtuviera la
correspondiente licencia de construcción.
b) La Resolución 102 de 7 de mayo de 1998, que desató el recurso de
reposición, manteniendo la decisión anterior.
c) El Acta 22 de 13 de agosto de 1998, por medio de la cual el Consejo de
Justicia de Bogotá D.C.–Sala de Obras y Urbanismo inadmitió por
extemporáneo el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución 73.
d) El Acta 31 de 29 de octubre de 1998, proferida por el Consejo de Justicia de
Bogotá D.C.–Sala de Obras y Urbanismo, mediante la cual resolvió el recurso
de reposición deducido contra el Acta 22 de 13 de agosto de 1998,
manteniendo esta decisión.
Que como consecuencia de las anteriores declaraciones se condene al Distrito
Capital de Bogotá a pagar a los actores la suma de dinero que hubiere hecho
efectiva en virtud de los actos acusados, debidamente actualizada, mas sus
intereses corrientes; y en las costas del proceso.
En subsidio, que se declaren nulos el artículo segundo de la Resolución 73 de
25 de marzo de 1998, complementada por la de 7 de abril del mismo año, y la
Resolución 102 de 7 de mayo de 1998, en cuanto impuso a los actores sanción
equivalente a 50 salarios mínimos legales mensuales por cada mes o fracción
hasta cuando obtuvieran la correspondiente licencia de construcción; y que
asimismo se declare la nulidad de las Actas 22 y 31 de 13 de agosto y 28 de
octubre de 1998, respectivamente.
Como consecuencia de las anteriores declaraciones, se reduzca el monto de la
sanción pecuniaria impuesta a INMUEBLES INDUSTRIALES ZETA LTDA. (en
liquidación), y se fije en una suma proporcional a la conducta desarrollada por
ésta.
1.2. Hechos
INMUEBLES INDUSTRIALES ZETA LTDA. (en liquidación) era propietaria del
inmueble ubicado en la carrera 68B # 15-04 (antes carrera 71 #15-02 de
Bogotá) en el cual construyó en 1996 una bodega «acorde con las normas
urbanísticas», sin haber obtenido licencia.
A raíz de queja presentada por LUZ DARY CARVAJAL GALVIS, la Alcaldía
Local de Fontibón adelantó actuación administrativa en contra de INMUEBLES
INDUSTRIALES ZETA LTDA. (en liquidación) por la posible infracción al
régimen de obras, en razón a que el inmueble se construyó sin haberse
obtenido previamente la licencia de construcción.
Mediante proveído de 2 de octubre de 1996 la Alcaldía Local de Fontibón
ordenó oír en descargos al posible contraventor y decretó la práctica de una
«inspección ocular» al predio, la cual nunca se llevó a cabo, pese a haber
señalado varias fechas para el efecto.
El 6 de octubre de 1997 se le comunicó A INMUEBLES INDUSTRIALES ZETA
LTDA. (en liquidación) la existencia de la querella, y el 15 de diciembre
siguiente su representante legal presentó descargos.
Mediante Resolución 73 de 25 de marzo de 1998, complementada por la de 7
de abril del mismo año, se declaró a INMUEBLES INDUSTRIALES ZETA
LTDA. (en liquidación) contraventora del régimen de obras y se le impuso una
multa sucesiva por valor de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales
por mes o fracción, hasta cuando obtuviera la licencia de construcción.
En la citada Resolución se señaló que el predio donde se construyó la bodega
estaba ubicado en zona industrial y que «...lo allí construido está acorde a las
normas urbanísticas», pero que la sanción se imponía porque de todas
maneras se había construido sin licencia. También se dijo que no se tendrían
en cuenta las razones justificativas de la demora en tramitar la licencia
expuestas por la firma propietaria, porque ésta debe obtenerse previamente a
la iniciación de la obra; aunque sí serían tenidas en cuenta para atenuar la
multa.
Contra la anterior decisión INMUEBLES INDUSTRIALES ZETA LTDA. (en
liquidación) interpuso los recursos de reposición y apelación, el primero de los
cuales fue desatado mediante Resolución 102 de 7 de mayo de 1998, sin
considerar todas las cuestiones planteadas y negando la práctica de las
pruebas. En efecto, se contravinieron los artículos 35 y 59 CCA pues no se
resolvieron los argumentos atinentes a la desproporción de la multa cuyo
importe a poco sobrepasaría al valor de inmueble; a la irrelevancia de la
omisión pues la construcción se avino a las normas urbanísticas; y a que, no
existiendo agravio no puede haber sanción.
El recurso de apelación fue inadmitido por extemporáneo por el Consejo de
Justicia de Bogotá a través del Acta 22 de 13 de agosto de 1998, contra la cual
también se interpuso el recurso de reposición, resuelto mediante Acta 31 de 29
de octubre de 1998, notificada por edicto desfijado el 30 de diciembre del
mismo año.
INMUEBLES INDUSTRIALES ZETA LTDA. fue liquidada mediante Acta de 1º
de septiembre de 1997, protocolizada mediante Escritura Pública 2943 de 18
de diciembre de 1997, Notaría 16 de Bogotá, razón por la cual concurren a
demandar LOREDANA GAROTA DE HELMSDORFF, quien fue su liquidadora,
y los exsocios DANIELA HELMSDORFF, GIULIO HELMSDORFF y GIORGIO
HELMSDORFF BRACCO.
1.3. Normas violadas y concepto de la violación
La actora sostiene que los actos acusados violan los artículos 2º, 29, 121 y
209 de la Constitución Política; 63 y 66 de la Ley 9ª de 1989; y 3º, 35, 36 y 59
del CCA.
En la Resolución 73 la Administración admitió que la construcción de la bodega
está «... acorde con las normas urbanísticas», y así lo corrobora el concepto de
la Curaduría n.° 5 acompañado a la demanda, siendo entonces evidente que
no se presenta ninguna de las hipótesis contempladas en el artículo 66 de la
Ley 9ª de 1989 y, por tanto, era improcedente la sanción.
El literal a) de la norma citada prevé una sanción para quienes «... parcelen,
urbanicen o construyan sin licencia, requiriéndola, o cuando esta haya
caducado, o en contravención a lo preceptuado en ella...», es decir, que se
debe sancionar al infractor en el momento mismo de la violación del precepto,
«además de la orden policiva de suspensión y sellamiento de la obra y la
suspensión de servicios públicos». Esta previsión legal se refiere a hechos que
están ocurriendo en el presente y que, por tanto, no han concluido, lo cual
desvirtúa la adecuación típica de las circunstancias en las cuales se multó a la
sociedad querellada, pues cuando se le impuso la multa los hechos ya se
habían consumado.
El literal b) del artículo 66 de la Ley 9ª de 1989 sanciona a «... quienes usen o
destinen un inmueble a un fin distinto al previsto en la respectiva licencia o
patente, o para quienes usen un inmueble careciendo de esta...», conducta en
la que tampoco
se subsume la imputada a INMUEBLES INDUSTRIALES
ZETA LTDA. (en liquidación).
El literal c), ídem, se refiere inequívocamente a un hecho ocurrido en el
pasado, cuyo efecto jurídico es «...la demolición total o a parcial del inmueble
construido... y la demolición de la parte del inmueble no autorizada o construida
en contravención a lo previsto en la licencia», y siempre y cuando concurran
dos presupuestos: que se hubiere construido sin licencia, y que lo construido
estuviere en contravención a las normas urbanísticas, previsión en la cual no
encaja la situación de la actora, porque la bodega fue construida en
conformidad con las normas urbanísticas.
Finalmente, el literal d) ídem, se refiere a la ocupación permanente de los
parques públicos, zonas verdes y bienes de uso público o a su cerramiento,
hipótesis extraña al asunto que se examina.
En síntesis, considera que para sancionar a INMUEBLES INDUSTRIALES
ZETA LTDA. (en liquidación) con fundamento en el artículo 66 de la Ley 9ª de
1989, habría sido indispensable que la bodega, además de haberse construido
sin licencia, hubiera contravenido las normas urbanísticas. Por lo tanto, la multa
carece de fundamento legal y los actos acusados violan, además de la citada
norma, el artículo 121 de la Constitución Política, que prohíbe a las autoridades
«...ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley».
También fue violado el inciso tercero del artículo 63 de la Ley 9ª de 1989, pues
la Administración, pese a haber observado que la falta de obtención de la
licencia se debió a situaciones ajenas a la sociedad querellada, dejó de
reconocer los efectos contemplados en esta norma, esto es, el otorgamiento de
la licencia cuando la autoridad no se pronuncie dentro del término de noventa
(90) días.
Anota que los artículos 29 y 209 de la Constitución Política garantizan a los
administrados que las actuaciones en su contra se adelanten con observancia,
entre otros, de los principios de publicidad y contradicción, para que puedan
ejercer de manera adecuada su derecho de defensa.
La moralidad, imparcialidad y publicidad que el artículo 209 de la Constitución
Política exige a los funcionarios públicos se cumplen sólo en la medida en que
se observe un debido proceso administrativo, sometido a la publicidad y la
contradicción de las decisiones, tal como lo exigen los artículos 3º, 35 y 59 del
CCA., lo cual significa que a los interesados se les debe dar a conocer los
argumentos de la Administración y resolvérseles todas las cuestiones
planteadas, tanto inicialmente como durante el trámite, y las que aparezcan con
motivo del recurso.
El acto mediante el cual se resolvió el recurso de reposición no tuvo en cuenta
los siguientes argumentos: que INMUEBLES INDUSTRIALES ZETA LTDA. (en
liquidación) siempre ha estado dispuesta a sujetarse a los reglamentos
urbanísticos; que la Administración se excedió en el ejercicio de sus
atribuciones porque en pocos meses el monto de la sanción equivaldría al valor
comercial del inmueble; que, estando demostrado que la construcción cumple
con todas las normas urbanísticas, la falta de licencia constituye la omisión de
una mera formalidad; y que con la construcción no se puso en peligro a los
vecinos o al público.
Además, no se practicó la inspección ocular sobre el inmueble donde se
construyó la bodega, violando así el debido proceso a la querellada, pues en tal
diligencia habría podido aportar documentos y solicitar la declaración de
testigos, como lo permite el artículo 246 del Código de Procedimiento Civil.
Señala que si bien el artículo 66 de la Ley 9ª de 1989 otorga a la autoridad una
relativa discrecionalidad para graduar la multa, lo cierto es que según
el
artículo 36 del CCA. ésta debe adecuarse a los fines de la norma que la
autoriza y ser proporcional a los hechos que le sirven de causa.
En los actos acusados la Administración tuvo en cuenta que la construcción se
llevó a cabo de acuerdo con las normas urbanísticas y que la falta de licencia
obedeció a causas no imputables a la querellada, pese a lo cual impuso una
multa que carece de proporcionalidad.
Plantea que los actos acusados carecen de motivación acerca de la
dosificación de la pena, pues se limitaron a señalar que la tardanza en los
trámites para obtener la respectiva licencia se tendría como atenuante de la
sanción por imponer, más no expusieron criterio alguno de objetividad,
proporcionalidad y razonabilidad para tasarla en cincuenta (50) salarios
mínimos legales mensuales.
Finalmente, expresa que con la multa impuesta la Administración se apartó de
su obligación de proteger los bienes y derechos de las personas residentes en
Colombia establecido en el artículo 2º de la Constitución Política, pues pese a
que reconoció que la bodega se construyó de acuerdo con las normas
urbanísticas, que no causó daño alguno ni vulneró ningún bien jurídico tutelado,
impuso una cuantiosa multa.
2. LA CONTESTACIÓN
La Alcaldía Mayor de Bogotá expresó que INMUEBLES URBANÍSTICOS ZETA
LTDA. (en liquidación) no tuvo en cuenta que de conformidad con los artículos
63, inciso 1º de la Ley 9ª de 1989 y 511 del Acuerdo Distrital 6 de 1990, y el
Decreto 600 de 1993, para adelantar obras se requiere de licencia de
construcción, y no basta con la sola solicitud.
Agrega que el recurso de apelación fue interpuesto extemporáneamente y, por
tanto, el Consejo de Justicia de Bogotá, D.C. no podía revivir los términos.
Concluye que los actos acusados se ajustaron a las normas entonces vigentes,
y fueron expedidos por autoridad competente.
Propone la excepción de caducidad, por cuanto al momento de la presentación
de la demanda ya había trascurrido el término señalado en la ley para ejercer la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
II. LA SENTENCIA APELADA
El Tribunal no declaró probada la excepción de caducidad, pues la Resolución
que inadmitió el recurso de apelación fue notificada por edicto desfijado el 30
de diciembre de 1998, de modo que para el 16 de abril de 1999 -fecha de
presentación de la demanda- no había trascurrido el término legal de 4 meses
previsto para ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Añade que el recurso de apelación fue formulado en forma subsidiaria al de
reposición, y declarado extemporáneo por el Consejo de Justicia de Bogotá
D.C. mediante Acta 22 de 13 de agosto de 1998, decisión confirmada por Acta
31 de 29 de octubre del mismo año.
El artículo 51 CCA señala la oportunidad para la presentación de los recursos,
estableciendo que de ellos «habrá de hacerse uso por escrito, en la diligencia
de notificación personal, o dentro de los cinco días siguientes a ella o a la
desfijación del edicto o a la publicación, según el caso».
Mediante Resolución 73 de 25 de marzo de 1998 la Alcaldía Local de Fontibón
declaró a INMUEBLES
INDUSTRIALES ZETA LTDA. (en liquidación)
infractora del régimen de obras y mediante Resolución de 7 de abril inmediato
se corrigió la anterior para determinar el nombre correcto de la sociedad
infractora. Si bien este acto fue notificado por edicto desfijado el 21 de abril de
1998, en el expediente aparece una constancia de 15 de abril de 1998 donde
se precisa que a la citada compañía se le hizo entrega de copia de la
Resolución 73 de 25 de marzo de 1998, lo cual constituye una notificación
personal, pues al recibir copia de la Resolución quedó enterada de su
contenido y, por tanto, desde el día siguiente a tal notificación debería
computarse el término previsto en el artículo 51 CCA para interponer el recurso
de apelación, ya directamente o como subsidiario del de reposición.
En este caso el término se debe contar a partir del jueves 16 de abril y hasta el
21 de abril, incluido el sábado, pues tal como lo establece el artículo 1º de la
Resolución 1060 de 1998, las alcaldías locales y las inspecciones de policía
laboran en tal día entre las de 9 a.m. y la 1 p.m.
En consecuencia, le asistió razón al Consejo de Justicia cuando inadmitió por
extemporáneo el recurso presentado el 22 de abril de 1998.
Agrega que según el artículo 51 CCA el único recurso de carácter obligatorio es
el de apelación, y por tanto, al haber sido interpuesto por fuera de la
oportunidad legal, no se agotó la vía gubernativa y de acuerdo con el artículo
135 del CCA no podía ejercerse la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho.
III. EL RECURSO. ALEGATOS DE LA SEGUNDA INSTANCIA.
3.1. En su recurso, la parte actora sostiene que la Resolución 73 de 25 de
marzo de 1998 no fue notificada personalmente al representante legal de
INMUEBLES INDUSTRIALES ZETA LTDA. (en liquidación), sino que fue
notificada por edicto fijado el 8 de abril del mismo año y desfijado el 21 del
mismo mes.
Anota que mientras se estaba surtiendo la notificación por edicto con las
formalidades previstas en el artículo 45 del CCA, el 15 de abril de 1996 la
Administración dejó constancia de haberle entregado copia del acto al señor
GIULIO HELMSDORFF GAROTA, constancia a la que el Tribunal le dio el
alcance de notificación personal, que jurídicamente no tiene, por cuanto no
cumple con los requisitos previstos en el artículo 315 del Código de
Procedimiento Civil y 47 del CCA, el primero aplicable por expresa remisión del
artículo 267 ídem.
Al cotejar el contenido de la constancia con lo dispuesto por los citados
artículos se observa que no se indicó al señor GIULIO HELMSDORFF
GAROTA que se trataba de un «acta de notificación personal», ni los recursos
que legalmente procedían, ni la autoridad ante quién debían interponerse y el
término para hacerlo.
Al darle el a quo a tal constancia el alcance de notificación personal,
desconoció los artículos 315 del Código de Procedimiento Civil y 47 y 48 del
CCA, este último en cuanto prohíbe tener por surtida una notificación que no
cumpla con los requisitos legales.
El error del Tribunal queda patente si se observa que la propia Administración
entendió que la notificación válida y que producía efectos fue la que se surtió
por edicto fijado el 8 de abril, a tal punto que resolvió el recurso de reposición y
concedió el de apelación.
Añade que los artículos 44 y 45 del CCA. preceptúan que las decisiones que
pongan
término
a
una
actuación
administrativa
deberán
“notificarse
personalmente al interesado, a su representante o apoderado”, y con esta
finalidad deberá enviarse por correo certificado una citación a la dirección del
interesado para que comparezca a diligencia de notificación personal, y de no
ser posible esta al cabo de 5 días del envío de la citación, se le notificará por
edicto fijado en un lugar público del Despacho, por el término de 10 días.
La indicación expresa de los recursos procedentes en el acto de notificación
personal es un requisito inexcusable para que pueda entenderse surtida la
etapa de publicidad de la decisión y, por ende, pueda empezar a computarse el
respectivo término. De esta forma, la notificación es un acto solemne, mediante
el cual la Administración da a conocer al particular una decisión que afecta sus
intereses.
Por lo anterior, no puede entenderse que la notificación personal se haya
surtido con la simple entrega de una copia de la decisión administrativa, pues
con ello únicamente se cumple con una de las ritualidades exigidas para
practicar la notificación personal, y no la notificación misma.
Como la Resolución 73 fue notificada por edicto desfijado el 21 de abril de
1996,
los
recursos
de
reposición
y
apelación
fueron
presentados
oportunamente el 22 del mismo mes, y, por lo tanto, la decisión del Tribunal
desconoce la buena fe con que actuó el administrado, quien una vez fijado el
edicto confió en que el término para interponer los recursos comenzaba a
contarse a partir de su desfijación.
Añade que como en la actuación administrativa no existe ninguna anotación
donde consta que los actos de fijación y desfijación quedaron sin efecto jurídico
por haberse hecho entrega de una simple copia, prevalece la notificación por
edicto.
Concluye que no se configura la excepción de falta de agotamiento de la vía
gubernativa, que sólo puede ser declarada en aquellos casos en que no exista
duda acerca de su configuración, ya que una interpretación contraria conduciría
a la negación del debido proceso.
3.2. La actora en su alegato reitera los argumentos de la demanda y del
recurso, y agrega que el dictamen pericial demuestra que la construcción no
violó ninguna disposición urbanística, y que solicitó oportunamente la licencia
de construcción, que sólo le fue otorgada cuatro años después, por negligencia
de la propia Administración.
3.3. La demandada en su alegato solicita que se confirme la sentencia apelada.
IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA
La actora argumenta que sí agotó la vía gubernativa, pues el recurso de
apelación fue oportunamente interpuesto el 22 de abril de 1998, si se tiene en
cuenta que la Resolución 73 de 25 de marzo de 1998 fue notificada mediante
edicto desfijado el 21 del mismo mes y año, y que la constancia de entrega de
una
copia
del
citado
acto
al
representante
legal
de
INMUEBLES
INDUSTRIALES ZETA LTDA. (en liquidación) no tiene el alcance de una
notificación personal, pues no reúne los requisitos señalados en los artículos
44, 47 y 48 del CCA. y 315 del Código de Procedimiento Civil, que a la letra
rezan:
«Artículo 44.- Deber y forma de notificación personal. Las demás
decisiones que pongan término a una actuación administrativa se
notificarán personalmente al interesado, o a su representante o
apoderado.
«Si la actuación se inició por petición verbal, la notificación personal
podrá hacerse de la misma manera.
«Si no hay otro medio más eficaz de informar al interesado, para hacer
la notificación personal se le enviará por correo certificado una citación a
la dirección que aquél haya anotado al intervenir por primera vez en la
actuación, o en la nueva que figure en comunicación hecha
especialmente para tal propósito. La constancia del envío se anexará al
expediente. El envío se hará dentro de los cinco (5) días siguientes a la
expedición del acto.
«No obstante lo dispuesto en este artículo, los actos de inscripción
realizados por las entidades encargadas de llevar los registros públicos
se entenderán notificados en el día en que se efectúe la correspondiente
anotación.
«Al hacer la notificación personal se entregará al notificado copia
íntegra, auténtica y gratuita de la decisión, si ésta es escrita.
«En la misma forma se harán las demás notificaciones previstas en la
parte primera de este código”.
«Artículo 47. Información sobre recursos. En el texto de toda notificación
o publicación se indicarán los recursos que legalmente proceden contra
las decisiones de que se trate, las autoridades ante quienes deben
interponerse, y los plazos para hacerlo».
Artículo 48. Falta o irregularidad de las notificaciones. Sin el lleno de los
anteriores requisitos no se tendrá por hecha la notificación ni producirá
efectos legales la decisión, a menos que la parte interesada, dándose
por suficientemente enterada, convenga en ella o utilice en tiempo los
recursos legales».
«Artículo 315. ARTÍCULO 315. Práctica de la notificación personal. El
secretario, el notificador o quien la ley disponga, pondrá en conocimiento
del interesado la providencia respectiva en cualquier día y hora, hábil o
no. De ello se extenderá un acta en la que se expresará en letras la
fecha en que se practique, el nombre del notificado y la providencia que
se notifican acta que deberá firmarse por aquél y el empleado que haga
la notificación...».
Obra la Resolución 73 de 25 de marzo de 1998, en cuyo último folio aparece la
constancia del siguiente tenor, y que según la actora no tiene el alcance de
notificación personal2:
«Abril 15/98. En la fecha se hizo entrega de copia de la Resolución #
073 de marzo 25/98, al Doctor Giulio Helmsdorff Garota».
Aparece abajo una firma y la cédula número 80.419.955, las cuales, según
otros documentos que reposan en el expediente3, pertenecen a GIULIO
HELMSDORFF GAROTA.
La notificación es un acto procesal cuya finalidad es informar al interesado
sobre el contenido del acto, los recursos y la oportunidad y funcionario ante
quien deben interponerse. Para la Sala, no cabe duda de que la notificación y
su régimen legal son parte del Debido Proceso a que están sometidas las
actuaciones administrativas según lo preceptuado en el artículo 29 de la
Constitución. Tánto es así que el artículo 48 CCA la considera inexistente («no
se tendrá por hecha») cuando no se llenen «los anteriores requisitos», esto es,
poner el acto en conocimiento del interesado, entregarle copia auténtica y
advertirle sobre los recursos procedentes y la autoridad ante quien deben
interponerse, dejando constancia de esto último en el texto de la notificación.
No basta, pues, con cumplir uno de tales requisitos: es forzoso llenarlos todos.
En consecuencia, la sola entrega de la copia del acto a un interesado no puede
tenerse por notificación personal.
Éste es el mismo el criterio de la Sección Cuarta:4.
«Dicha forma de notificación, no se altera por la circunstancia de que al
día siguiente de la fijación del EDICTO y durante el transcurso del término
legal de fijación, se hubieren suministrado copias, conforme al sello con
constancia de que el 9 de noviembre de 2001, “a petición del interesado
2
Folio 176 del cuaderno principal.
Folios 4, 169 y 185 del cuaderno principal.
4
Sentencia de 3 de Julio de 2003, C.P: Dr. Juan Ángel Palacio Hincapié, Exp. 13919.
3
se suministra copia de la presente providencia. a: ...”, puesto que iniciada
la notificación por edicto cuyo término corría, no era dable entender
efectuada la notificación por conducta concluyente, con el conocimiento
de la respectiva providencia.»
Considera entonces la Sala que la notificación del acto sancionatorio definitivo
se perfeccionó al vencimiento del término de fijación del edicto, esto es, el 21
de abril de 1996; y, por tanto, el recurso de apelación presentado el 22 de abril
fue interpuesto en tiempo, y se agotó la vía gubernativa.
Se revocará la sentencia apelada, y se decidirá el fondo del asunto.
Los demandantes, en su calidad de socios en la liquidada INMUEBLES
INDUSTRIALES ZETA LTDA. tienen interés para obrar, como responsables del
pasivo social (art. 243 C.Co.)
En el numeral tercero de los hechos de la demanda aceptan que la sociedad
presentó solicitud de licencia de construcción a finales de agosto de 1996 e
inició la obra en el mes de septiembre inmediato, sin que aquella hubiese sido
expedida. Esta conducta está conminada con multa en el artículo 66, literal a)
de la Ley 9ª de 1989, que dice así:
«Ley 9ª de 1989
Artículo 66. Los alcaldes y el intendente de San Andrés y Providencia
podrán imponer las siguientes sanciones urbanísticas, graduándolas
según la gravedad de la infracción:
a) Multas sucesivas que oscilarán entre medio salario mínimo legal
mensual y doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales cada
una, para quienes parcelen, urbanicen o construyan sin licencia,
requiriéndola, o cuando ésta haya caducado, o en contravención a lo
preceptuado en ella, además de la orden policiva de suspensión y
sellamiento de la obra, y la suspensión de servicios públicos, excepto
cuando exista prueba de la habitación permanente de personas en el
predio;
...»
Según esta norma, se incurre en sanción por el sólo hecho de construir sin
licencia, sin que importe que la construcción se conforme a las normas
urbanísticas.
En cuanto a la alegada falta de proporcionalidad entre la falta y sanción, los
actores no demuestran en qué habría consistido. Antes bien, la sanción
impuesta fue de apenas una cuarta parte del máximo legal, de suerte que no
aparece desproporcionada.
Tampoco tiene prosperidad el cargo que invoca el silencio administrativo
positivo previsto en el inciso tercero del artículo 63 de la Ley 9ª para el caso en
que la Administración no se pronuncia sobre la solicitud de licencia dentro del
término de 90 días, pues en este caso se inició la obra mucho antes de que se
hubiera transcurrido dicho término legal.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la
República y por autoridad de la ley,
F A LL A :
REVÓCASE la sentencia de 28 de febrero de 2002, pronunciada por el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Primera, Subsección B). En
su lugar, DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.
Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al
Tribunal de origen. Cúmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión
celebrada el 23 de septiembre de 2004.
CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
MARTELO
Presidente
OLGA I. NAVARRETE BARRERO
PIANETA
GABRIEL E. MENDOZA
RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT