Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el

Inventario de Metodologías de Participación
Ciudadana en el Desarrollo Urbano
Inventario de Metodologías de Participación
Ciudadana en el Desarrollo Urbano
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Índice
MINISTERIO DE VIVIENDA Y URBANISMO – MINVU
División Desarrollo Urbano
Título: Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
Colección: Monografías y Ensayos MINVU
Serie: Serie I Arquitectura y Urbanismo
N° de Publicación: 335
CDU: 711.68 (83)
ISBN: 978-956-7674-14-5
Primera edición, Enero 2010
REGISTRO DE PROPIEDAD INTELECTUAL N° 186.835
Este volumen presenta los aspectos principales y parte de los resultados obtenidos del estudio
“Inventario de Metodologías para la Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano”, documento
preparado con el objeto de servir como material de consulta y de referencia sobre el tema, a
toda la ciudadanía.
El estudio fue desarrollado con el consultor -Pontificia Universidad Católica de Chile-, de acuerdo
a un contrato celebrado con el MINISTERIO DE VIVIENDA Y URBANISMO – MINVU, en 2007.
Ministra de Vivienda y Urbanismo: Sra. Patricia Poblete Benett
Subsecretaria de Vivienda y Urbanismo: Sra. Paulina Saball Astaburuaga
Jefe División Desarrollo Urbano: Sr. Luis Eduardo Bresciani Lecannelier
Jefa de Departamento Planificación y Normas Urbanas: Sra. Oriana Foncea Jiménez
Como Contraparte Técnica por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo han participado lo siguientes
profesionales:
Directora del estudio: Tatiana Acuña Johnson, Arquitecto, División Desarrollo Urbano
Equipo: Ana Devia Balbontin, Socióloga, Observatorio Urbano Habitacional
Lorena Tapia Domínguez, Asistente Social, División Política Habitacional
Especiales agradecimientos a todos los profesionales de distintos equipos del MINVU y de otros
ministerios, que participaron y colaboraron aportando su experiencia en la construcción de las
Experiencias Nacionales de participación ciudadana en el desarrollo urbano.
Por el MINVU particularmente a los equipos de la División de Política Habitacional y División de
Desarrollo Urbano. Por la DDU, especial mención al Departamento de Obras Urbanas, Obras
Bicentenario y Barrios.
En la elaboración del documento participaron por la Pontificia Universidad Católica de Chile:
Francisco Sabatini Downey, Director estudio “Inventario de Metodologías para la Participación
Ciudadana en el Desarrollo Urbano”; Rossana Forray Claps; Felipe Viveros Caviedes; Isabel Brain
Valenzuela, Coordinadora estudio; Francesca Faverio Fabres; Alejandra Rasse Figueroa; Verónica
Correa Pereira; Valentina Pozo Correa; Luz Cereceda Troncoso; Camila Sepúlveda Taulis; Juan
Patricio Cáceres Torres; María José Castillo Couve; Ana María de La Jara Goyeneche; Fernando
Jiménez Cavieres; Gloria Cruz Domínguez; Visnja Tomicic Suñer y Edison Pérez Bastidas, Edición.
Macarena Cortés Mandiola, Diseño y Diagramación.
IMPRESO EN LOS TALLERES DE IMPRENTA SALESIANOS S.A.
Ninguna parte de este libro puede ser reproducida, transmitida o almacenada, sea por procedimientos
mecánicos, ópticos o químicos, incluidas las fotocopias, sin permiso escrito del MINVU.
IMPRESO EN CHILE/ PRINTED IN CHILE
PALABRAS DE LA MINISTRA DE VIVIENDA Y URBANISMO
PATRICIA POBLETE BENETT
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PALABRAS JEFE DIVISIÓN DESARROLLO URBANO MINVU
LUIS BRESCIANI LECANNELIER
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CAPÍTULO 1 •Participación ciudadana en el Desarrollo Urbano
•La Mediación, clave del urbanismo participativo
CAPÍTULO 2 •Enfoques Metodológicos/ Técnicas, para facilitar la Participación
Ciudadana en Planes, Proyectos y Obras Urbanas
•Enfoques Metodológicos
•Técnicas Participativas
•Síntesis de Objetivos/ Enfoques Metodológicos y Técnicas Participativas
CAPÍTULO 3
•Generalidades
•3.1.
Experiencias Internacionales de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
•Planificación Urbana
•Intervenciones Urbanas de Envergadura
•Diseño y Ejecución de Obras •Otros Ejemplos
•3.2.
Experiencias Nacionales de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
•Planificación Urbana
•Intervenciones Urbanas de Envergadura
•Diseño y Ejecución de Obras ANEXO MARCO JURÍDICO
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PALABRAS DE LA MINISTRA DE VIVIENDA Y
URBANISMO
PATRICIA POBLETE BENETT
Tal como lo planteó la Presidenta de la República en
su programa de gobierno, estamos comprometidos
en fortalecer todos los espacios para la democracia,
en particular los niveles más locales, promoviendo una
ciudadanía activa en los asuntos públicos. Esto implica
apoyar e implementar acciones que permitan contar
con ciudadanos informados y, fundamentalmente,
empoderados respecto de las situaciones que los
afectan, siendo el desarrollo y mejoramiento de su
entorno urbano uno de aspectos fundamentales.
En las últimas décadas, el éxito de la gestión del desarrollo
urbano y habitacional ha estado asociado principalmente
a la construcción de viviendas, la materialización de
inversiones urbanas o a la implementación de planes
reguladores y otros proyectos urbanos. Sin embargo,
y a pesar de los avances en muchos indicadores,
persisten grados de insatisfacción de los ciudadanos
frente a sus barrios y a la aplicación específica de las
políticas urbanas.
Entendemos que esta insatisfacción no siempre está
asociada a la calidad material de los proyectos urbanos,
sino que a la calidad de los procesos de participación
para tomar decisiones en los barrios y ciudades. Esta
es la principal razón por la que hoy enfaticemos en
los aspectos cualitativos de nuestra Política Urbana y
Habitacional, tanto en la calidad de la vivienda como
en la de barrios y espacios públicos.
Para lograrlo, estamos claros que sólo a través de
procesos participativos estructurados, conseguiremos
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
efectos permanentes en la formación de compromisos
urbanos, en el diseño de proyectos y planes de calidad
basados en las necesidades de las personas y en el
fortalecimiento de la democracia en los distintos niveles
territoriales.
Hemos aprendido que el impulso de la participación
ciudadana no depende sólo de la voluntad, depende de
proveer de formas y mecanismos que la faciliten. Por eso
hoy, gran parte de nuestros programas habitacionales,
urbanos y de barrio han incorporado y fortalecido la
participación directa de las personas en proyectos y planes.
Aún tenemos mucho por avanzar en esta línea, tanto en
planificación urbana como en proyectos de infraestructura
urbana, acercando a las personas a la toma de
decisiones. Este escenario seguirá cambiando, en la
medida que aumenta la percepción de las personas
como sujetos con derechos y deberes, con capacidad
para opinar e intervenir en las decisiones que afectan
a sus ciudades.
La presente publicación sobre “Metodologías de
Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano”,
establece una guía para ayudar a la comunidad
organizada, profesionales, municipios y funcionarios
del Estado, para mejorar nuestras formas de trabajo
participativo. Esperamos que esta guía sea de gran
ayuda para enriquecer el debate y avanzar como
sector, en la implementación de acciones institucionales
que fomenten el desarrollo participativo de nuestros
barrios y ciudades.
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Jefe División de Desarrollo Urbano
Luis Eduardo Bresciani Lecannelier
Común ha sido medir el nivel de desarrollo urbano con
indicadores “cuantitativos”, tales como el retroceso del
déficit habitacional, los kilómetros de pavimentos o el
porcentaje de áreas verdes, por mencionar algunos.
Sin embargo, nos enfrentamos a un gran dilema. No
obstante, nuestras ciudades mejoran y más chilenos
acceden a mejores servicios urbanos y viviendas, los
niveles de insatisfacción y conflictividad frente a la
aplicación específica de las políticas urbanas han
tendido a aumentar en muchos casos.
Aunque las políticas y programas urbanos siempre
pueden ser perfeccionados para responder mejor
a las demandas de las ciudades, es evidente que
la insatisfacción urbana de muchos ciudadanos se
refiere a aspectos “cualitativos”, y no cuantitativos del
desarrollo urbano y, por ello, vinculados a la debilidad
de muchos planes y proyectos para considerar las
demandas urbanas específicas de cada comunidad
y barrio. De aquí la importancia de buenos procesos
participativos, que transformen a los ciudadanos en
protagonistas de la construcción de su ciudad y no
meros receptores de beneficios públicos.
Podremos entonces afirmar, que el mejor plan o proyecto
urbano no será necesariamente el más costoso o con
el mejor equipo profesional, sino aquel que sea capaz
de equilibrar de mejor manera las distintas demandas
de una comunidad con las limitaciones propias de toda
intervención pública.
Desde esta perspectiva, la inclusión temprana de la
participación ciudadana en planes e implementación
de proyectos urbanos presenta tres enormes ventajas:
1. Mejora la calidad de los proyectos y planes urbanos,
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
incorporando desde el inicio la información y demandas
de la gente.
2. Resuelve a tiempo los conflictos, explicitando y
conciliando diversos intereses, lo que finalmente se
traduce en compromisos de largo plazo, y lo más
importante,
3. Crea capital social, empoderando a los ciudadanos
como líderes de los procesos de desarrollo urbano y barrial,
lo cual fortalece la democracia y la cohesión social.
Desde esta visión integral, tenemos el desafío y la
obligación como Estado, de mejorar el marco legal
para participar con derechos y deberes, los instrumentos
para lograr acuerdos y compromisos, y la creación de
institucionalidades participativas en barrios y ciudades
que den continuidad a planes y proyectos urbanos
de largo plazo, que fortalezcan la cohesión social de
nuestras ciudades.
Entendida entonces la participación ciudadana en
el desarrollo urbano como el proceso imprescindible
para lograr mayores niveles de satisfacción, calidad y
cohesión urbana, el éxito de estos procesos dependerá,
no tanto de la sola decisión de la autoridad, como
de los mecanismos y metodologías que garanticen la
inclusión de los ciudadanos, faciliten los acuerdos y
aseguren su materialización. La presente publicación
sobre “Metodologías de Participación Ciudadana
en el Desarrollo Urbano”, pretende ser una ayuda
concreta para funcionarios públicos, profesionales
del desarrollo urbano y lideres de la comunidad, que
facilite la gestión urbana participativa y la creación de
proyectos y planes urbanos y habitacionales altamente
sustentables.
Capítulo 1
Participación Ciudadana en el Desarrollo
Urbano
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Capítulo 1 / Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL
DESARROLLO URBANO
El concepto de participación ciudadana se ha instalado
cada vez con mayor fuerza en las discusiones en torno
a las políticas públicas. En la actualidad, ya no cabe
duda de que es un tema fundamental de abordar, al
momento de formular una política o ejecutar un proyecto.
En este marco, el Ministerio de Vivienda y Urbanismo,
interesado en avanzar en el mejoramiento de la calidad
de vida en las ciudades y de las comunidades que
las constituyen, ha abordado acciones en torno a la
introducción de modificaciones legales, reglamentarias
y metodológicas a los procesos de planificación urbana,
desarrollo habitacional e inversión en infraestructuras
y espacios públicos, a partir de la incorporación de
procesos de participación ciudadana efectiva, en las
decisiones urbanas.
Nuevos ejes de la política urbana se han definido en
torno a la concentración de los esfuerzos en los aspectos
cualitativos del desarrollo; esto es, enfatizar la calidad
de los servicios urbanos y la generación de proyectos
o planes urbanos, desarrollados sobre la base de la
diversidad de las demandas de la comunidad y no sólo
desde la perspectiva de las soluciones técnicas. Desde
esta mirada, se sostiene que procesos participativos
estructurados tendrán efectos permanentes en la
formación de acuerdos urbanos, en el diseño de
proyectos y planes de calidad, y en el fortalecimiento
de la democracia en distintos niveles.
En Chile es posible observar que han surgido un sinnúmero
de organizaciones civiles1 que tienen como objetivo la
defensa de la ciudad, la preservación de los barrios o la
lucha por mejorar la calidad de vida urbana. Muchas
de ellas se remiten a un territorio en particular, mientras
que otras han trascendido los intereses locales y se
sitúan en un debate mayor a nivel de toda la ciudad.
Este fenómeno indica que para la sociedad chilena
los temas urbanos -de desarrollo y de planificación- ha
1 Ejemplos: Ciudad Viva, Defendamos la Ciudad, Red
Ciudadana por Ñuñoa, Centro Cultural Matta Sur, Vecinos
por la Defensa del Barrio Yungay, etc. Organizaciones
que encabezan la recientemente creada Coordinadora
Metropolitana de Organizaciones Ciudadanas Territoriales.
dejado de ser un asunto que atañe solamente a las
autoridades y se convierte en una demanda colectiva
que la ciudadanía comienza a exigir cada vez con
más fuerza.
Contar con mayor participación, vecinos interesados
y comprometidos, es una condición necesaria para
hacer que los proyectos urbanos sean sustentables en
el tiempo. Sólo al incluir a la comunidad en el desarrollo
del proyecto, es más probable que ésta se apropie de
la intervención urbana, la use, la disfrute y la cuide.
En palabras del filósofo Jürgen Habermas, “sólo son
válidas aquellas normas-acciones que cuentan con
el asentimiento de todos los individuos participantes
en una discusión racional” (Habermas, 1995, cita en
Velázquez, 2003: 55).
Este inventario es un esfuerzo, por avanzar un paso más
en materias de participación ciudadana. El objetivo
central es contribuir con ideas que permitan iluminar
procesos participativos en el país.
Para ello, una sección de este Inventario se aboca a
presentar métodos y herramientas de participación
ciudadana, mientras que en segundo lugar se presentan
experiencias participativas desarrolladas tanto en el
país como en el extranjero.
En términos generales, entenderemos participación
ciudadana como el trabajo colectivo de un grupo
de personas para la búsqueda de objetivos que ellos
mismos han definido y caminos que los conduzcan a
ellos (CYTED, 2004: 35). Entonces, el concepto alude a
un encuentro entre al menos dos conocimientos, puntos
de vista o formas de aprehender la realidad: el de los
ciudadanos, y el de su contraparte técnica o institucional.
Usualmente este encuentro se da entre el conocimiento
técnico y el conocimiento sobre las necesidades y usos
cotidianos. Por lo tanto, la participación supone tanto
el reconocimiento del otro y de su saber o experiencia,
como elementos necesarios para el logro de los objetivos
que se espera alcanzar.
El concepto de participación ciudadana proviene de
la Ciencia Política, área en la cual se ha reconocido la
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
importancia de la participación como elemento central
de una nueva forma de entender la democracia:
la democracia participativa que se distingue de la
tradicional democracia representativa al incluir a los
ciudadanos más allá de la mera votación en las urnas.
Pero, es en el ámbito del urbanismo en el cual el
concepto se desarrolla en profundidad y comienza a
traducirse en técnicas o formas de implementación.
En esta área supone que los habitantes de un territorio
aportan información fundamental, no sólo acerca de
sus intereses, necesidades y expectativas en torno al
espacio que habitan, sino también acerca de posibles
soluciones o alternativas viables frente a un determinado
problema o objetivo. Entonces, se reconoce que el entorno
construido resulta más adecuado a las necesidades y
aspiraciones de sus habitantes si estos se involucran de
manera activa en su producción, en vez de ser tratados
como consumidores pasivos (CYTED, 2004).
Las externalidades urbanas
Es en este contexto donde surge la pregunta de por
qué en el ámbito urbano, es imprescindible que exista
participación ciudadana.
La respuesta a esta pregunta pasa necesariamente por
entender el desarrollo urbano como una intervención
en la ciudad que tiene un inmediato efecto en las
condiciones y calidad de vida de sus habitantes. Podría
decirse que cualquier intervención urbana genera
externalidades, ya sean positivas o negativas. Es en torno
a estos efectos o consecuencias donde usualmente se
encuentran los intereses de actores públicos, privados,
sociedad civil y de la comunidad en general.
Las externalidades son imperfecciones del mercado.
Dado que las intervenciones urbanas generan externalidades,
hay un área en este tipo de cuestiones en que los
argumentos técnicos no pueden cubrir la totalidad de
la decisión. Entonces, para que una decisión de ese tipo
sea más amplia en el sentido de construirse con mayor
legitimidad es necesario que sea democráticamente
adoptada; por ello es necesario que sea participativa.
La distribución de externalidades pasa por un conjunto
de decisiones que apuntan a aumentar la eficiencia
y eficacia de las intervenciones. Estas soluciones
debieran surgir de un proceso de consenso respecto
de los grupos o comunidades involucradas de uno u
otro modo, en ellas.
¿Por qué participar?
El por qué y para qué de la participación se basa en que
ella mejora la eficiencia y eficacia de la gestión pública
en la medida en que es capaz de concitar voluntades
para la construcción de consensos, reduciendo así las
resistencias del entorno y logrando resultados que cuentan
con la aceptación de todos los grupos interesados
(Velázquez y González, 2003). También genera un efecto
al interior de las administraciones públicas al facilitar
el diálogo horizontal, coordinar las acciones y evitar
la segmentación de responsabilidades. Finalmente,
la participación mejora el rendimiento institucional,
es decir, la capacidad de las instituciones públicas
para responder a necesidades sociales (Velázquez y
González, 2003: 20).
Usualmente, es posible escuchar tanto de las autoridades
como de los equipos desarrolladores de proyectos
urbanos, la inquietud sobre cómo incentivar a una
determinada comunidad a participar; cómo motivar o
qué es lo que hay que hacer para que la ciudadanía
se involucre y comprometa. Esta es una inquietud
razonable para alguien que necesite contar con un
involucramiento comunitario para validar el proyecto
que está desarrollando. No obstante, esta persona debe
tener en cuenta que la participación de la comunidad
-ya sea organizada o dispersa en tanto ciudadanos
individuales-, surge en forma espontánea y vigorosa
siempre y cuando se cumplan dos condiciones esenciales:
En primer lugar, es necesario que los vecinos o los
ciudadanos sientan que el proyecto a desarrollar es
importante para ellos, para su realidad cotidiana y sus
intereses personales o familiares.
La otra condición esencial para que la participación
ciudadana se haga efectiva, dice relación con las
posibilidades que cada individuo ve de influir en la
toma de decisiones. Cuando las personas destinan su
tiempo a participar, es porque tienen la expectativa
de que su involucramiento tendrá algún impacto, o
alguna influencia en los resultados. De no ser así, ello se
vuelve en contra de cualquier proyecto de desarrollo
y de una eventual participación en otras instancias.
Si las personas sienten que el proyecto las involucra,
y si consideran que su participación tiene alguna
posibilidad de influir el resultado final, ellas se movilizarán
sin mayor incentivo extra. No obstante, hay contextos
en los cuales es más difícil que las personas sientan que
el proyecto las involucra; en ese caso es importante
que el desarrollador del proyecto informe o eduque a
la ciudadanía de manera que ésta identifique de qué
forma el proyecto la afecta.
¿Cómo participar?
Es muy común escuchar a las autoridades o a los
desarrolladores de proyectos, plantear dudas acerca
de los métodos necesarios para encauzar de buena
manera un proceso participativo. Si bien este inventario
tiene por objetivo dar luces en cuanto a metodologías y
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15
Capítulo 1 / Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
herramientas posibles de utilizar, se considera fundamental
señalar desde el inicio que el lector no debe esperar
encontrar en este libro una técnica única o novedosa
que solucione todo problema. Quien esté interesado en
desarrollar un proceso participativo en un determinado
proyecto urbano debe tener presente desde el primer
momento que las metodologías son elementos prácticos
que sólo cobran sentido en la medida que se ajustan
a una realidad particular y se desarrollan sin perder de
vista el objetivo específico del proyecto que se quiere
implementar.
La idea de este inventario es mostrar experiencias y uso
de metodologías desarrolladas en otros contextos con
el propósito que iluminen prácticas locales. Encontrará
un conjunto de técnicas más o menos conocidas y
compartidas, las que han sido implementadas con
mayor o menor éxito en otros contextos, ilustrativas a
la hora de comenzar un proceso participativo. En esta
mirada, se decidió incluir también, experiencias, tal vez
no tan exitosas, experiencias que se han enfrentado
a problemas u obstáculos que incluso pusieron en
cuestión el desarrollo del proyecto, pero se incluyen
porque se consideró que de ellas también hay mucho
que aprender.
Al respecto, se recomienda al lector tomar las metodologías
existentes y adaptarlas de manera creativa a su realidad
local. Es fundamental que el proceso participativo sea
‘hecho a la medida’ de cada proyecto urbano, dado
que cada intervención es de distinta naturaleza y tiene
distintas necesidades en términos de participación.
Por ello, se recomienda al desarrollador del proyecto,
definir inicialmente los objetivos de la participación y
luego buscar las herramientas que mejor sirvan para
alcanzarlos.
Los conflictos son parte de la realidad
Una de las claves fundamentales a considerar al
momento de desarrollar un proceso participativo es
que los conflictos a nivel local son una realidad, y no
hay que pretender evadirlos.
Los conflictos se suscitan, porque ellos responden a
algo objetivo, que son las externalidades que genera
o puede generar una determinada intervención.
Lo importante para el desarrollador de un proyecto, es
identificar los posibles conflictos y abordarlos a través
de un plan de trabajo establecido para cada uno de
ellos. Evitar un posible conflicto y creer que éste se va
a resolver en forma espontánea, no está cercano a la
comprensión de lo que pasa en la realidad.
Para hacerse cargo de los conflictos, se recomienda al
desarrollador del proyecto, construir desde el inicio un
escenario político local proclive a las salidas consensuales,
negociables. Esto significa identificar a todas las partes
interesadas -por ejemplo, si el proyecto es la construcción
de una carretera, las partes interesadas serán los
vecinos, los propietarios, los comerciantes y también el
Municipio, el privado que la construye y la autoridad
que la ejecuta-; designar a un mediador que sea
independiente de cada una de las partes, que no
tenga intereses en juego; finalmente, generar espacios
para los consensos, la negociación, donde cada una
de las partes tendrá que ceder en algo hasta que se
alcance un equilibrio.
Fomentar la participación temprana
Los proyectos de intervención urbana generan incertidumbre,
cuando no hay información respecto de ellos. En
general, los seres humanos necesitamos información
que nos permita acotar las incertidumbres y que nos
facilite sentirnos seguros ante el futuro.
Si no hay información disponible y accesible, los grupos
comienzan a hacerse ideas que muchas veces carecen
de realidad. Si las personas sienten incertidumbre, el
proyecto tiende a visualizarse como algo negativo, con
una primera imagen muy difícil de remover. El proyecto
comienza a desarrollarse en un escenario adverso, en el
cual las personas pueden sentirse amenazadas por éste
y tenderán a verlo negativamente desde el comienzo.
Es por esto que existe total coincidencia entre los
entendidos, que lo fundamental es la participación
temprana. Ello significa por ejemplo, informar lo antes
posible, generar espacios de información flexibles y
abiertos a toda la comunidad, canalizar las inquietudes
dando respuesta pronta a ellas, etc.
La comunidad territorial
Dado que cualquier tipo de desarrollo urbano lleva
implícito aspectos de distribución y de eficiencia en el
bien común, ello, normalmente tiene un efecto colectivo
y debiera tender a ser enfrentado comunitariamente.
Entonces, aparece implícito el concepto de Comunidad
Territorial.
Todo proyecto de desarrollo urbano debe tener presente
en qué comunidad se inserta. Esto se refiere al grupo
humano que comparte un territorio y, sobre esa base,
consolida relaciones sociales, económicas y culturales, o
sistemas de vida; tiende a generar tradiciones, intereses
comunitarios y sentimientos de arraigo. La vinculación
subjetiva con ese territorio depende, a su vez, del grado
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
de integración o aislamiento respecto de la sociedad
mayor que dicha localización y sus recursos hacen
posible (Sabatini, 2000).
Si el objetivo final es incluir a dicha comunidad en las
decisiones sobre su territorio, es necesario comprender
cómo se formula la identidad de cada comunidad
territorial. Es importante tener en mente que la identidad
social es una realidad esencialmente dialéctica, que
se mueve en torno a tres polos o continuum:
1. Igualarse y diferenciarse de “otros”: Como señala
Zygmunt Bauman (2001) el sentimiento de comunidad
consiste en dejar fuera de ella a aquellos que nos
parecen extraños o diferentes, lo cual genera seguridad
y sentido de pertenencia a un grupo en particular.
2. Destacar el pasado y construir el futuro: Una identidad
de arraigo y vital, no puede descansar sólo en
el pasado, en lo patrimonial. Debe articular ese
capital histórico con un proyecto. En este caso,
dicho proyecto a futuro pasa por conciliar el tipo
de ciudad que queremos.
3. La identidad asignada desde fuera por el experto
y la identidad sentida como pertenencia o como
arraigo: Los juicios sobre la existencia de identidades
suelen hacerse desde fuera, sin ser necesariamente
compartidos por los afectados, que muchas veces
no están conscientes de esa imagen que proyectan.
En el extremo, está el estigma social o territorial como
forma de identidad asignada a un grupo, comunidad,
localidad o barrio. La identidad social es base de
proyectos y de progreso cuando es sentimiento
de pertenencia y arraigo, y cuando además es
complementado con el reconocimiento externo.
Teniendo presente estos polos o continuum, es posible
distinguir que aquellas comunidades territoriales que
potencian el sentido colectivo y el sentimiento de
pertenencia, que privilegian la mirada hacia la construcción
de futuro, y que son comunidades sentidas y no asignadas,
son más proclives a la participación y a la búsqueda y
compromiso en proyectos vinculados con el territorio
en el que se insertan.
Dimensiones de la participación ciudadana
Otro tema relevante al momento de analizar la participación
ciudadana refiere a las dimensiones en las que se
traduce el concepto. A modo de esbozo, se presenta
las siguientes dimensiones:
1. Escala espacial: Refiere a una intervención urbana
puntual, o bien relacionada con la gestión de un
área mayor; por último, refiere a la planificación
comunal o regional.
2. Mientras en el primer nivel de la escala la participación
alude a contrastar los efectos generados por una
intervención puntual a una escala local o mayor y
que afecta a la comunidad inmediata a ella, en el
nivel mayor de la escala, es decir la planificación
comunal o regional, la participación alude a establecer
esta acción, consensuando las distintas propuestas
de ciudad que la autoridad o comunidad pudiere
proponer.
3. Tiempo: Es fundamental si la participación se da
ex ante de la intervención urbana o ex post a ella.
4. En términos generales, la participación posterior a
la intervención se da como reacción a un conflicto
generado por la intervención; mientras que la
participación ex ante integra previamente a la
comunidad, a fin de canalizar los intereses y construir
en conjunto el resultado esperado.
5. Origen: En el origen de la participación está presente,
si ésta fue motivada e inducida a fin de generar
un marco de participación y contar con canales
establecidos; o bien, si ella es reactiva y responde
al efecto o consecuencia de la intervención.
6. Niveles: La participación puede darse a distintos niveles;
en algunos casos se trata solamente de acceso a la
información de un programa o proyecto urbano; en
otros, se da a nivel de una consulta ciudadana en la
que se toma la opinión y consejos de la ciudadanía
y se incorporan en el programa o proyecto; en
otros casos, a nivel resolutivo (participación en las
decisiones); finalmente, a nivel de evaluación y
control de los resultados de un programa o proyecto.
7. Métodos participativos: La participación puede
darse a través de métodos que ponen el énfasis
en la construcción consensuada de estrategias de
desarrollo urbano, o consensos en torno a qué es
lo que se quiere para la ciudad; también, a través
de métodos que apuntan a resolver un problema
o conflicto.
En cada una de estas dimensiones es posible generar
formas de participación que contribuyan a fortalecer
y potenciar la comunidad territorial, de manera que
sea una comunidad territorial sentida, arraigada, y
con proyección hacia el futuro. Es decir, promover
una participación que tienda a la planificación de la
ciudad deseada; ex ante, proactiva, y que trabaje con
métodos que permitan la construcción de estrategias
de desarrollo urbano. Esto es lo que corresponde a
un enfoque que busca hacer que la participación
ciudadana en el desarrollo urbano sea una práctica
democrática, ordenada, generadora y conducente.
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Capítulo 1 / La Mediación, una clave del Urbanismo Participativo
Fuentes Bibliográficas
•Bauman, Z. (2001) “Community, seeking safety in a insecure world”. Ed. Polity Press, Gran Bretaña.
•Habermas, J. (1995) “Between Facuss and norms”. Cambridge MIT Press.
•Irarrázaval, I. (1999) “Participación y Descentralización: ¿mito o desafío?” En Desafíos para el Chile en el
Siglo XXI. Universidad Alberto Hurtado – Konrad Adenauer Stiftung.
•Sabatini, F.; Cáceres, G.; Cerda, J.; Galleguillos, X. (2000) “Segregación Social en Santiago de Chile:
conceptos, métodos y efectos urbanos”. Documentos del Instituto de Estudios Urbanos, Serie Azul núm. 31.
Pontificia Universidad Católica de Chile.
•Raczynski, D.; Serrano, C. (1998) “Lineamientos para construir una matriz de indicadores de participación
social en programas nacionales participativos”. Asesorías e Inversiones Corporación Latinoamericana.
•Romero, G.; Mesías, R.; Enet, M.; Oliveras, R.; García, L.; Coipel, M.; Osorio, D. (2004) “La participación en
el desarrollo urbano y arquitectónico en la producción social del hábitat”. Red XIV Tecnologías sociales y
producción social del habitat: Subprograma XIV Tecnología para viviendas de interés social HABYTED del
Programa Iberoamericano de Ciencia y Tecnología para el Desarrollo CYTED. México.
•Velázquez F., González, E. (2003) “¿Qué ha pasado con la participación ciudadana en Colombia?”
Fundación Corona.
LA MEDIACIÓN, CLAVE EN EL URBANISMO
PARTICIPATIVO
voluntad de los distintos actores en juego, de compartir
el poder de decisión -plano político- y las competencias
del experto -plano técnico-. ¿Cómo se garantizan y
materializan estas voluntades en la práctica? Una clave
está en el rol de mediador que debe asumir el urbanista
y otra, en la dimensión pedagógica del proceso mismo
facilitado por dicha mediación.
Lejos de poder consignarse como un conjunto de
recetas, los procesos participativos se juegan en una
serie de principios de acción que tienen implicaciones
metodológicas. Primero, como en urbanismo toda
decisión introduce desigualdades, y como la solución
no podrá satisfacer los requerimientos de todos los
actores comprometidos, los procesos participativos
requieren el arbitraje de los conflictos de interés que
existen entre ellos. Esto exige al urbanista conducir el
proceso asumiendo la función de mediador externo
al campo de juego. Segundo, una condición sine qua
non de todo proceso participativo es reconocer la
diferencia de intereses; ello requiere una voluntad de
explicitar dichas diferencias, de analizar y comprender
sus raíces y de organizar sus negociaciones, todo lo
cual implica un proceso de aprendizajes recíprocos
que permitan poner en igualdad de condiciones a las
distintas partes involucradas en la decisión. Tercero, un
asunto de orden instrumental pero no menos importante
es la construcción misma del diálogo, lo cual exige a
la mediación un intenso trabajo de comunicación.
Principios, reglas del juego y métodos de la
mediación
Antes de revisar metodologías y técnicas para llevar a
cabo la participación, como también conocer casos
empíricos de participación ciudadana en temas urbanos,
es importante tener en mente algunos lineamientos
generales respecto de un tema clave en torno a las
experiencias de participación: como lo es, conceptualizar
las diferencias de intereses y la mediación entre estos.
Este apartado presenta un artículo sobre el proceso
de mediación para solucionar las divergencias, las
características requeridas en un mediador, y la actitud
del mediador hacia la comunidad.
La mediación, una clave del urbanismo
participativo
(Rossanna Forray Claps)2
Cuando se afirma la voluntad de poner en práctica un
proceso participativo de desarrollo urbano, se asume la
comparecencia de actores con distintas perspectivas
2 Arquitecto, Doctor en Urbanismo y Manejo del Territorio.
Profesora de la Escuela de Arquitectura de la Pontificia
Universidad Católica de Chile.
frente a las situaciones en juego, con estrategias y
lógicas de acción que defienden intereses y valores
muchas veces divergentes -si no conflictivos- y al mismo
tiempo, con culturas de acción y lenguajes diferentes.
Ello implica per se la necesidad de establecer un
diálogo que permita evidenciar las diferencias, abrir
el campo a las negociaciones para llegar a construir
un proyecto común que funde el compromiso sobre el
cual cada actor adquirirá responsabilidades y derechos.
Al momento de abordar el diálogo, esas diferencias
plantean cuestiones de diverso orden al menos en tres
planos: el plano político, que concierne la toma de
decisiones sobre las opciones y objetivos de desarrollo
involucrados en el proceso: el qué hacer, por qué y para
qué; el plano técnico, de las decisiones relativas al cómo
hacerlo, cuáles son las respuestas más adecuadas al
problema, necesidad o situación en cuestión, y cómo
éstas se materializan; y el plano de la comunicación
y organización de los poderes de distinta naturaleza
involucrados en la toma de tales decisiones.
En el centro de todo proceso participativo está la
legitimidad del sistema de decisión. Esto implica la
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
Cuando se trata de un problema de transformación
o acondicionamiento del espacio urbano, antes que
un problema técnico, la toma de decisiones concierne
un arbitraje político. Por ejemplo, la decisión de hacer
pasar una carretera urbana por un sector residencial,
si bien implica problemas técnicos económicos de alta
sofisticación, relacionados con su buen funcionamiento
en distintas escalas urbanas, antes que todo plantea un
cambio de situaciones que no podrá satisfacer a todos
los involucrados: los propietarios cuyos sitios sufrirán una
presión inmobiliaria; los residentes cuya vida cotidiana se
verá afectada; los peatones, ciclistas y automovilistas que
perderán conectividad y accesibilidad a los servicios de
proximidad, los niños, ancianos y jóvenes que perderán
seguridad, los comerciantes y prestadores de servicios,
las autoridades locales, que deberán administrar los
problemas generados por la nueva situación, entre
otros. Si bien los estudios técnicos de urbanismo pueden
y deben medir los impactos de una decisión de este tipo,
el definir sobre quiénes y cómo recaen las ventajas y
desventajas provocadas por tales impactos, lejos de ser
un problema técnico es un problema político. Aunque
acostumbramos a otorgar una relevancia primordial a los
datos técnicos de los proyectos urbanos, “en urbanismo
no existe método racional (ni objetivo) de optimización
de las opciones contenidas en la decisión final”, como
señala Jean-Paul Lacaze (Lacaze, 1990: 12); siempre se
creará desigualdad, el problema es cómo distribuir sus
beneficios y perjuicios.
Todo proyecto urbano requiere entonces un arbitraje o
mediación política que se juega más en el proceso que
en los resultados. Una plaza podrá estar técnicamente
bien diseñada con o sin participación; lo que importa en
un proceso participativo es que la construcción colectiva
de la decisión habrá permitido generar progresivamente
el acuerdo entre todos los actores involucrados, señala
J-P Lacaze. Un acuerdo que comprende derechos y
responsabilidades.
Ello implica, como principio básico, la cooperación
democrática entre todos los actores, lo cual supone
una serie de reglas del juego (Forray, 1996). La primera
es la comparecencia de todos en las instancias de
discusión y trabajo: los actores públicos electos por
sufragio, los técnicos, los profesionales externos, las
organizaciones sociales, los habitantes -residentes o no-,
los comerciantes, empresas u otros. La segunda es que a
todos les sea reconocida su legitimidad como partícipe
en el proyecto en cuestión. Reconocer la legitimidad de
cada uno implica reconocer su derecho a tomar parte
en la definición de los criterios que fundan la decisión.
La tercera regla es que cada actor conserve sus
atribuciones y competencias: las autoridades políticas
toman la decisión final en función de la responsabilidad
que les otorga el sufragio; los técnicos y profesionales
aseguran las competencias requeridas por el diseño, las
soluciones técnicas, la realización y la administración;
los habitantes aportan las competencias del usuario,
adquiridas en la experiencia cotidiana del espacio, en
el conocimiento fino de su entorno, en las relaciones
afectivas establecidas con él, lo cual le otorga derecho
a proponer criterios sobre el qué hacer, y lo posiciona en
un plano privilegiado para aportar a las definiciones de
cómo hacerlo. Sin la disposición al trabajo conjunto en el
mismo espacio de negociaciones, las decisiones corren
el riesgo de ser discrecionales y por tanto, desiguales. Sin
la disposición a reconocer la legitimidad de cada uno,
se incurre en la imposición de unos poderes sobre otros,
poniendo en riesgo la legitimidad de la decisión misma.
Una cuarta regla consiste en que, más allá de crear
el espacio del arbitraje entre intereses divergentes el
proceso participativo se constituya como una fuerza
propositiva, de la cual emanen desde la identificación
de oportunidades de proyecto, hasta la elaboración
de propuestas de diseño, construcción y gestión de
los proyectos.
Una quinta regla, esencial en esta línea metodológica,
17
18
Capítulo 1 / La Mediación, una clave del Urbanismo Participativo
es que el mediador sea un agente externo en el campo
de la discusión, sin derecho a tomar parte en la decisión.
Ésta no compete por derecho más que a los actores
cuyos intereses, patrimonio o calidad de vida están
comprometidos. Sin embargo, el mediador desempeña
un rol central en el proceso, cautelando la legitimidad
de las decisiones y favoreciendo la construcción de las
variables que la informan.
En cuanto a la deliberación y el arbitraje sobre la
divergencia de intereses, aunque parezca paradójico,
un proceso participativo cobra mayor fuerza en la
medida en que reconoce las diferencias en lugar de
buscar generar consensos. El consenso opera sobre
el principio del consentimiento de todas las partes,
relativizando las diferencias y reduciendo el espectro
de las soluciones en torno a las cuales se asumen los
acuerdos. El reconocimiento de la diferencia por el
contrario, exige una deliberación más fina que conduce
a un compromiso de las partes con sus variables, y amplía
el espectro de las soluciones. Sobre las diferencias se
construyen compromisos más complejos que aseguran
la mejor distribución de las inequidades.
¿Cómo lograr explicitar la diferencia y construir compromiso?
Ello requiere pasar por el conflicto. En el plano de la
decisión política existen dos tipos de conflicto: el primero,
que algunos autores llaman “conflicto bloqueador”, es
aquel donde no hay disposición a la cooperación, sino
más bien se busca la ruptura y la imposición de unos
intereses por sobre los demás, mediante la afirmación
de posturas indeclinables; y el segundo, el “conflicto
productor”, que es aquel donde, aunque las divergencias
sean fuertes, existe la disposición al diálogo cooperativo
con el objetivo de llegar a una salida diferente de la
inicial y de las esperadas por las partes.
Una primera clave está en evaluar las condiciones para
lograr pasar del primer tipo de conflicto al segundo; de no
ser posible, el proceso participativo no tiene sentido. Una
segunda clave consiste en desmantelar las desconfianzas
y crear una base sobre la cual puedan expresarse las
diferencias y construirse los compromisos. Ello implica
un arbitraje que asigna al mediador responsabilidades
en varios planos: garantizar a todos los participantes la
transparencia y la igualdad de acceso a la información
así como el espacio y el tiempo de palabra y escucha;
asegurar que todos reconozcan el valor de dicha
palabra y que comprendan mutuamente los contenidos
de las distintas perspectivas; por último, asegurar que
los puntos de vista de actores con menor poder de
imposición comparezcan en igualdad de condiciones.
Además del arbitraje político, el mediador juega un rol
esencial en la mediación técnica. Las nociones de interés
general o de optimización técnica económica, a las que
se suele apelar en los proyectos urbanos -vehiculiza-,
más ideologías implícitas que racionalidades reales,
señala Lacaze. En los procesos participativos, el urbanista
debe salir de la racionalidad técnica económica,
rehusar la mitificación del “experto” y reconocer las
competencias del habitante -para quien prevalecen
los valores de uso y cuyo conocimiento del espacio
está determinado por la experiencia y percepción
cotidiana de éste- y aceptar que éstas son tan legítimas
como las consideraciones de eficiencia y rentabilidad.
El urbanismo participativo supone el uso de métodos
etnográficos. También supone renunciar a los procesos
cerrados, y aceptar que los proyectos son resultado
de una co-producción en la que todos saben cómo
se entra, pero no se puede prefigurar cómo se saldrá;
el producto es objeto de una construcción colectiva.
Estas reglas que parecen simples, tienen implicaciones
prácticas importantes en relación con el diseño metodológico
del proceso. Muchas veces se las considera como un
factor de ineficiencia, por lo cual se requiere elaborar
un plan de trabajo preciso de las instancias de discusión
necesarias y de sus objetivos a lo largo de todo el
proceso. A su vez se requiere una eficiencia práctica
para organizar la discusión, evitar los rumores, asegurar
la máxima transparencia y la comunicación constante,
abierta e interactiva, lo que implica una división del
trabajo y una definición de responsabilidades y tareas
para cada uno de los grupos representados. Todo ello va
en el sentido de la definición de un “código de buenas
conductas que defina el espíritu de la concertación y las
condiciones de su desarrollo” (Paris Rive Gauche, s/f).
Por otra parte, la mediación técnica requiere la realización
de ejercicios interactivos para la comprensión colectiva de
claves tales como el manejo de las escalas, el despliegue
de los imaginarios y la creatividad, la comparación de
situaciones, la identificación de referencias, la evaluación
y el diagnóstico compartido, todos ellos conducentes a
la construcción colectiva de un lenguaje que permita
ir más allá de la defensa de intereses, a la gestación y
desarrollo de proyectos.
El núcleo de un proceso participativo que adhiera a
estos principios se encuentra en la función pedagógica
que tiene la mediación en la construcción colectiva
de la decisión. La deliberación de distintas perspectivas
implica un aprendizaje mutuo, una disposición a ponerse
en los zapatos de los otros y a desmantelar prejuicios y
posiciones de experto, a anteponer los intereses de la
comunidad ante que los de los del individuo. Es más
que nada una tarea de mediación cultural.
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
Fuentes Bibliográficas
•Forray, R. (1996) “Travail urbain, espace public et démocratie locale”. Cahier de recherche Atelier de
Travail Urbain de Grande Synthe, Agence d’Urbanisme de la Région Flandres-Dunkerque [AGUR], Université
Catholique de Louvain, 82 pp.
•Lacaze, J. (1990) “Les méthodes de l’urbanisme”, P.U.F. coll. Que sais-je ?, 127 pp.
•Paris Rive Gauche, s/f, ”Concertation”, documento de trabajo.
19
Capítulo 2
Enfoques Metodológicos y Técnicas
Participativas
22
23
Capítulo 2 / Enfoques Métodológicos y Técnicas Participativas
Herramientas
ENFOQUES METODOLóGICOS/ TéCNICAS
PARA FACILITAR LA PARTICIPACIÓN EN
PLANES, PROYECTOS Y OBRAS URBANAS
Objetivos
Técnicas para la Recolección de
Información
Estas, se encuentran destinadas a recopilar datos o información nueva
acerca del entorno, la comunidad, las demandas y necesidades
existentes, y los posibles conflictos en torno a un proyecto a desarrollar.
Herramientas para Sistematización
de la Información
Estos, permiten ordenar la información recolectada, facilitando su
comprensión por parte de los distintos de actores*, simplificando la
información disponible para la toma de decisiones, y permitiendo la
incorporación de nuevos datos.
Herramientas para la
Comunicación de Información
Estos se encuentran destinados a informar a la comunidad
involucrada en un proyecto. Por lo cual constituyen herramientas de
comunicación, divulgación y publicación.
Mecanismos para generación de
acuerdos
Herramientas orientadas a la construcción de consensos entre los
distintos grupos de actores involucrados.
* Actores, consultar en sección “Técnicas Participativas”
Enfoques Metodológicos
Generalidades
Como se mencionó en el primer capítulo, todo proceso
de toma de decisiones relacionadas con un proyecto
urbano tendrá un impacto, una externalidad, en la
población que habita tanto en ese territorio como en
su entorno. Este proceso de toma de decisiones consiste
básicamente en el enfrentar y establecer la negociación
de los diversos intereses que estén presentes en un mismo
territorio. Para un resultado sustentable en el tiempo y
satisfactorio para las partes, es fundamental que este
proceso ponga el énfasis en los agentes y actores
del territorio, buscando que los procesos de toma de
decisiones conjuntas se arraiguen firmemente en las
rutinas cotidianas y dinámicas de un área territorial
determinada.
Este capítulo destina una sección a la revisión teórica
de métodos especializados en el desarrollo de procesos
participativos. Así, se esbozan técnicas o herramientas
existentes, para llevar a cabo instancias de participación
de la comunidad -las que surgen tanto de la literatura
especializada, como de las experiencias revisadas,
mencionadas en los capítulos posteriores-. El objetivo
es aportar con ideas e instrumentos concretos que
permitan sistematizar los procesos de participación
ciudadana y que sirvan como insumo al momento de
enfrentar y definir un proceso participativo en acciones
del desarrollo urbano, tales como la Planificación Urbana,
en intervenciones de mayor envergadura como las
infraestructuras y desarrollos habitacionales, así como
en el Diseño y Ejecución de proyectos más específicos
y puntuales en un territorio.
Si el lector requiere profundizar más en algún punto en
particular, se recomienda acudir a las fuentes presentadas
al final de cada Enfoque o Técnica.
Cada proyecto requerirá de un proceso participativo
diferente y un conjunto de técnicas ajustadas a su
realidad particular y a los objetivos específicos que
busca alcanzar, no obstante ello, es posible identificar un
conjunto de herramientas que pueden ser elementos útiles
para construir dichos procesos -a la medida- de cada
caso o experiencia en particular. Por ello es importante
tomar las siguientes especificaciones metodológicas
como recomendaciones, es decir, como posibilidades
que deberán ser contextualizadas, combinadas entre sí
y ajustadas a cada proyecto y sus respectivas etapas
en las que se desarrolla. Es necesario tener siempre
en cuenta que no existe una metodología única; por
el contario, se podría decir que existe un universo de
herramientas que pueden ser combinadas y utilizadas
con toda la creatividad y flexibilidad que cada caso
requiera.
Como una forma de adentrarse en las distintas
herramientas de participación que han sido revisadas
en este documento, se hace conveniente señalar que
cada una de ellas, puede estar asociada individual ó
simultáneamente, a una fase o etapa del proyecto
que se requiere enfrentar.
Del mismo modo, su aplicación obedecerá, a si la
participación de la comunidad se entenderá como
una acción informativa, consultiva o bien resolutiva.
Puede también darse el caso en que el objetivo de la
participación combine dos o más formas de participación
(tipologías).
De este modo en el cuadro siguiente se esbozan en
una síntesis, herramientas y los objetivos asociados al
proceso participativo.
En la parte final de la explicitación de Enfoques y Técnica
participativas, se considera este mismo cuadro, esta
vez, vinculándolo a los Enfoques y Técnicas revisadas.
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
Se ha denominado como Enfoques Metodológicos, a
aquellos métodos que apuntan a proponer una manera
de hacer participación, fundamentada en principios y
estableciendo un determinado procedimiento. Entonces,
se puede hablar de un sistema participativo, que el
ejecutor de un proyecto puede utilizar de acuerdo
a sus necesidades. Es importante destacar que estos
enfoques son diversos, los que se explicitan con distinto
grado de profundización en este capítulo.
Método Delphi
Antecedentes históricos
El nombre Delphi proviene de la Antigua Grecia. Delfos
(Delphos), localidad donde estuvo el más famoso
santuario, centrado en el oráculo de Apolo donde,
según la leyenda, el oráculo de Apolo manifestaba la
voluntad de Zeus a través de una sacerdotisa.
El primer estudio Delphi fue realizado en 1950 por la
RAND Corporation para la fuerza aérea de EE.UU. El
objetivo fue obtener los mayores consensos posibles en
la opinión de un grupo de expertos para la selección
de un sistema industrial norteamericano óptimo y la
estimación del número de “Bombas A” requeridas para
reducir hasta un monto determinado, la producción
de municiones.
La técnica Delphi se ha convertido en una herramienta
fundamental en el área de las proyecciones tecnológicas,
incluso en el área de la administración clásica y operaciones
de investigación.
Existe una creciente necesidad de incorporar información
subjetiva (por ejemplo análisis de riesgo) directamente en
la evaluación de los modelos que tratan con problemas
complejos que enfrente la sociedad, tales como, medio
ambiente, salud, transporte, comunicaciones, economía,
sociología, educación y otros.
Delphi es una metodología cualitativa que fue desarrollada
por Olaf Helmer, junto a un equipo en RAND Corporation1,
a mediados de la década de 1960.
“El Delphi, puede ser caracterizado como un método
para estructurar el proceso de comunicación grupal, de
modo que ésta sea efectiva para permitir a un grupo
del individuos, como un todo, tratar con problemas
complejos” (Linstone y Turoff ;1975).
Si bien esta es una definición bastante amplia, la que
puede ser aplicada a muchas áreas del quehacer
humano, es posible extraer de ella, la idea que estamos
frente a un método que permite estructurar un proceso
comunicacional.
El objetivo del método es reducir la diversidad de
opiniones al interior de un grupo pequeño. Si bien, no es
requisito llegar a consenso, el objetivo es hacer que las
opiniones diversas tiendan hacia una opinión común.
Otra definición que apunta al desarrollo del método
es la dada por Helmer y Rescher (1972): “El Método
Delphi es un programa cuidadosamente elaborado,
que sigue una secuencia de interrogaciones individuales
a través de cuestionarios, de los cuales se obtiene la
información que constituirá la retroalimentación para
los cuestionarios siguientes”.
Se define como una investigación cualitativa sistemática,
formal y en profundidad. Se trata de un método prospectivo,
dado que busca estudiar los comportamientos a futuro,
principalmente en lo que refiere a la evolución de los
factores del entorno tecnológico, socioeconómico y,
las interacciones entre dichos factores.
Este enfoque metodológico proviene de la perspectiva
de las organizaciones, y se emplea con el fin de que
se consigan los objetivos estratégicos a largo plazo,
postulados en un determinado plan estratégico.
1 Para mayor información, consultar www.rand.org
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25
Capítulo 2 / Enfoques Métodológicos y Técnicas Participativas
Este se ha sido definido como un método de proyección,
dado que generalmente se ha utilizado como un
sistema para obtener información a futuro. Sin embargo,
puede ser utilizado en variados contextos, como por
ejemplo: examen de significación de eventos históricos,
evaluación de asignación de presupuestos, identificación
de relaciones causales en fenómenos complejos, etc.
Sahal y Yee (1975) señalan que la Metodología Delphi
tiene como principio base fundamental reconocer
la superioridad del juicio de grupo por sobre el juicio
individual. En ese sentido, se funda en la premisa de
que “varias cabezas piensan mejor que una”. A su
vez, supone que el número de factores que un grupo
identifica -por ejemplo, en relación a las externalidades
positivas o negativas de un proyecto- es mayor que el
que podría identificar una persona sola.
Principales características
•Interés por el futuro: Las imágenes o deseos sobre el
futuro pueden ser un aporte para las decisiones en
el presente.
•Comunicación grupal: Las opiniones formuladas al
interior de un grupo son más eficientes en términos de
los objetivos que se quieren lograr, que las opiniones
individuales. Pareciera ser que el juicio colectivo es
más preciso que el individual. Por lo cual, el método
postula reunir un número de personas con ciertas
características para que emitan juicios sobre un tema
en particular.
•Conciencia colectiva: Visión colectiva de los problemas
o situaciones que se enfrentan.
•Anonimato: Esto permite que no existan influencias
basadas en nombres, cargos o reputación de las
personas, de manera que la única influencia está
dada por la argumentación; el anonimato permite
a los participantes cambiar de opinión sin un juicio
social o una denotación a su imagen; finalmente, el
anonimato permite defender una idea o argumento
sin temor a equivocarse, dado que, su equivocación
no será conocida por los demás.
•Información del grupo se presentan en forma estadística:
Se presentan todas las respuestas pero en forma
agregada, indicando el grado de acuerdo alcanzado
por cada una de ellas.
El Procedimiento del Método Delphi
El procedimiento que propone este método consiste en
la selección de un grupo de personas expertas en un
tema específico, a los que se les pregunta su opinión
sobre cuestiones referidas a acontecimientos del futuro.
Al hablar de expertos2 se hace referencia a personas
que tengan conocimiento de una determinada materia,
que sean afectados por la temática o problemática
que se analiza, o que tengan intereses comprometidos
ante una determinada situación.
Lo fundamental es que cuentan con un alto nivel
de información sobre el tema o el problema que se
analizará. Lo importante es que esta información sea
posible de recopilar.
Sin embargo, no hay que creer que los únicos expertos
a invitar a participar en un método de esta naturaleza
son quienes estudian el tema o tienen conocimientos
específicos y técnicos de él. Por ejemplo, si se busca
profundizar en la cultura juvenil los mejores expertos
a los que hay que se debiera invitar, es a los mismos
jóvenes. Son ellos en este caso los que tienen más y
mejor información respecto del tema a analizar. En
otros casos, los expertos serán técnicos o analistas; sin
embargo, no hay que dejar de lado a otros grupos
que por su conocimiento directo y cotidiano pueden
también ser considerados expertos.
La discusión del grupo puede ser estructurada de diversas
maneras, lo importante es velar por obtener juicios
coherentes y opiniones enriquecidas con respecto al
tema que interesa. El Método Delphi propone estructurar
la conversación grupal de manera que las estimaciones
de los expertos se realicen en sucesivas rondas, anónimas,
con el fin de generar consenso, pero con la máxima
autonomía de cada participante.
Entonces, la capacidad de predicción de un determinado
aspecto del futuro se funda en la utilización sistemática
de un juicio intuitivo, emitido por un grupo de “expertos”.
Para llevar la recopilación de la información de los
“expertos”, se utilizan cuestionarios sucesivos, a partir
de los cuales es posible observar la convergencia o
divergencia de opiniones e identificar posibles áreas
de consenso. La aplicación de la ENCUESTA debe ser
anónima, por ejemplo puede ser enviada a través del
correo electrónico o utilizar cuestionarios en formato
web, ello para evitar que las personas líderes naturales
del grupo impongan sus opiniones y se pierdan opiniones
personales.
Para la formulación del cuestionario, hay que tener
en cuenta que las preguntas deben apuntar a testear
hipótesis o acontecimientos sobre el futuro. Por ejemplo,
en el caso de un proyecto vinculado al desarrollo
urbano de una zona, las preguntas deberán indagar en
las opiniones existentes en los expertos ante diferentes
situaciones de desarrollo urbano o ante alternativas
de éste.
2 El concepto de “expertos” es ambiguo; debe ser elegido
por su conocimiento del tema en cuestión, más allá de su
posición jerárquica o rol.
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
El Delphi completo consta de un ciclo comprendido
de varias etapas de preguntas, vaciado de respuestas,
análisis y devuelta a los expertos. Dichas etapas sucesivas
deben diseñarse de acuerdo a los recursos disponibles y
del nivel de conflictividad o dispersión de las opiniones.
Sin embargo, se recomienda como mínimo incluir dos
etapas. No obstante, la teoría acerca de este método
afirma que se requieren realizar tres o más vueltas.
El objetivo de los cuestionarios sucesivos es disminuir el
“espacio intercuartil”, esto es cuánto se desvía la opinión
del experto de la opinión del conjunto, precisando la
mediana de las respuestas obtenidas”.
El primer cuestionario calcula el “espacio intercuartil”
o la dispersión de las opiniones; el segundo entrega
a cada experto las opiniones de sus pares. Entonces,
cada experto analizará los pro y contras de las opiniones
de los demás y de la propia emitida en el primer ciclo.
En una tercera consulta, es posible esperar mayor
acercamiento al consenso.3
En otras palabras, en el transcurso de cada fase que
comprende el método, la aplicación de los cuestionarios
tiene por objetivo disminuir la dispersión de las opiniones y
precisar una opinión promedio. Pueden aplicarse tantos
cuestionarios sucesivos como se considere necesario.
Al momento de aplicar una segunda consulta los
3 Para mayor información, ver Astigarraga en: http://www.
codesyntax.com/prospectiva/Metodo_delphi.pdf
expertos son informados de los resultados del grupo.
Ante esto, deben dar una nueva respuesta. Aquellos que
no opinen -en la segunda instancia- como la mayoría,
deben justificar su respuesta. Si se considera necesario
se aplica una tercera consulta en la que se vuelven a
informar de los resultados obtenidos en la fase anterior.
Se puede pedir que los expertos comenten las respuestas
de sus pares, especialmente aquellos argumentos que
se alejan de la mayoría. Idealmente, se aplica una
cuarta consulta, momento en el cual se pide y espera
que cada experto emita una respuesta definitiva.
Al finalizar las iteraciones, las respuestas que se mantienen
como diferentes de la media del grupo, pueden ser
analizados como escenarios alternativos y formular
hipótesis alternativas sobre el futuro.
En algunos casos el procedimiento consiste en la
aplicación de un mismo cuestionario en reiteradas
oportunidades. Mientras que en otros casos, hay autores
que se inclinan por ir modificando el cuestionario a lo
largo del proceso. Así, afirman que el primer cuestionario
debe ser desestructurado y se le pide a los expertos que
sean ellos los que establezcan los temas más relevantes,
las tendencias o evoluciones a futuro. Cuando se
recopilan las respuestas a este cuestionario inicial, se
sintetiza y seleccionan los temas más relevantes y se
elabora un segundo cuestionario.
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Capítulo 2 / Enfoques Métodológicos y Técnicas Participativas
Resumen Pasos aplicación Método Delphi
Fase 1
Definir el problema de investigación con precisión.
Delimitar el contexto y el horizonte temporal.
Definir los objetivos que el equipo investigador persigue al aplicar este
método.
Programar recursos humanos, económicos y materiales.
Fase 2
Elegir expertos según su conocimiento del problema de investigación y según
su capacidad para enfrentar el futuro.
Conseguir el compromiso de colaboración de los expertos. Es importante
instarlos a que no abandonen el proceso, una vez iniciado.
Cerciorarse de que todos los expertos seleccionados tengan la misma noción
del problema de investigación.
Para mantener la independencia el proceso de reclutamiento debe ser
anónimo y los expertos no deben conocerse entre sí.
Fase 3
Formular preguntas específicas, precisas. Idealmente, las preguntas deben
apuntar a respuestas cuantificables (por ejemplo, de manera que se pueda
establecer la probabilidad de que un determinado suceso o hipótesis se
cumpla a futuro).
Cada pregunta debe ser independiente de la siguiente.
Las preguntas deben versar sobre temas como: grado de ocurrencia de un
fenómeno (probabilidad) y de importancia (prioridad); información sobre el
entorno; evolución de los sistemas o del entorno; evolución de los costos; etc.
Fase 4
Se envía el cuestionario a cada experto, ya sea vía correo postal; correo
electrónico u otro.
Dado que usualmente se pierden respuestas por abandono de la muestra o
no-respuesta, se recomienda aplicar el cuestionario a un grupo de expertos
como mínimo de 25 personas.
El cuestionario debe ir acompañado de una carta explicativa del proyecto
en la cual se invite al experto a participar y se explique los objetivos del
método aplicado y los aspectos prácticos para su desarrollo. Es fundamental
explicar al experto que, luego de cada ciclo, se espera que él mismo
evalúe su opinión y reformule su postura de acuerdo a lo que él considere
apropiado.
Formulación del problema
Elección de expertos
Elaboración de cuestionarios
Aplicación de cuestionario
Fase 5
Análisis de respuestas
Para analizar las respuestas, usualmente se recurre a categorizar las posibles
respuestas en alternativas (Sí/No; Mucho/Poco/Nada; De Acuerdo/
Desacuerdo, etc.). Esto permite establecer porcentajes de coincidencia de
las respuestas de los expertos en cada categoría.
Otras Recomendaciones aplicación
• Almacenar las respuestas en una base de datos que permita comparar cada iteración.
• Contar con un moderador del grupo que sea el responsable de recoger las respuestas del panel y
comunicar los resultados.
• Utilizar en el análisis, estadísticos como: Moda, Mediana, Media, Percentil, Máximo-mínimo y desviación
estándar.
• Se recomienda entregar los resultados de las opiniones de la manera más gráfica posible para mantener
el interés del experto y gatillar su curiosidad respecto a la relación entre su propia opinión y la de la
mayoría.
• Si bien, no hay un número óptimo de expertos, se recomienda que el grupo varíe entre un mínimo
de siete expertos y no más de 30. Aumentar el número de individuos no mejora las iteraciones y,
generalmente, aumenta los costos y el trabajo de análisis significativamente.
Debilidades del Método Delphi
• Puede existir presión social hacia una determinada
alternativa, sin que ésta sea necesariamente mejor.
Un experto puede renunciar a defender su opinión
ante la presión del grupo.
• Buscar a toda costa el consenso puede llevar a perder
de vista que el proceso aspira a lograr una buena
solución o un buen proyecto, más que el consenso
en sí mismo.
• No necesariamente se asegura contar con toda
la información necesaria para fundar una opinión
común, que luego sea el fundamento para la toma
de decisiones.
• Incluso manteniendo el anonimato puede suceder que
se perfilen liderazgos que dobleguen otras opiniones.
Por ejemplo, esto sucede con personas que tienen
habilidades comunicacionales.
• El grupo puede compartir un sesgo común, dado que
comparten características de expertos. Esto lleva a
perder de vista en el debate otros elementos que
se desconocen.
• Se trata de un proceso largo y costoso. Es por ello, que
el uso de tecnologías -por ejemplo, el envío electrónico
de los cuestionarios- es altamente recomendable.
• Al buscar acuerdos, se pueden ignorar desacuerdos.
Cuando las minorías no son consideradas.
Como se ha visto, el Método Delphi es un método simple,
con un procedimiento que puede aplicarse fácilmente.
No es imprescindible llegar a consensos, no obstante,
es importante identificar la convergencia de opiniones
y, a partir de éstas, construir un proyecto.
La Charrette4
La palabra francesa Charrette significa carreta - carro y
hace alusión al esfuerzo creativo final que los estudiantes
de arquitectura, arte o diseño, debían realizar antes de
finalizar la entrega de un trabajo o proyecto.
El uso de este concepto proviene del siglo IX en Paris,
cuando los maestros de la Escuela de Bellas Artes recogían
en una carreta los dibujos de los estudiantes, segundos
después de que estos corrigieran o agregaran elementos
en ellos antes de darlos por finalizados y entregarlos a
manos de su evaluador. Entonces, el actual método
de La Charrete toma de aquellos episodios, la noción
del trabajo creativo e intenso para reflejar su proceso.
El Método Charrette se entiende actualmente, como
un proceso colaborativo, riguroso e inclusivo que tiene
como finalidad la elaboración de estrategias y planes
que permitan la puesta en práctica de proyectos de
diseño y de planeamiento para una determinada
comunidad. Para ello, aprovecha los talentos y las
4 http://www.charretteinstitute.org/
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
energías de todas las partes interesadas con el fin de
crear y apoyar un plan viable de transformación que
representa el cambio que una comunidad aspira a
lograr para sí. Todas las opiniones valen por igual, la idea
es que todos se escuchen y nadie domine el proceso
de toma de decisión.
Esta metodología se funda en la implementación de
sesiones de trabajo, con talleres abiertos a todo el
público. Principalmente, se basa en reuniones guiadas
por un interlocutor preparado, que hace de mediador
entre partes disidentes.
Es definida por sus defensores como una disciplina de
colaboración cruzada que tiene un objetivo para llegar
a un proyecto, consensuado, donde partes beligerantes
exponen entre sí sus intereses. Es una obligación de los
talleres de La Charrette llegar a soluciones en tiempos
delimitados establecidos con anterioridad.
El mayor beneficio de utilizar un método de estas
características está en involucrar a la comunidad,
ya que es más probable que la aproximación final al
proyecto deseado, sea positiva al haber participado
en su formulación, planificación y diseño. Esto porque el
proceso provee un marco que permite crear una visión
común con todos los grupos interesados, permitiendo que
todos perciban que han participado en los resultados
que se alcanzan y que estos son compartidos.
Otros beneficios son:
• Promueve los vínculos de confianza entre los ciudadanos
y la autoridad.
• Desarrolla una visión común e incentiva la modificación
de las posturas negativas o contrarias.
• Aumenta la viabilidad de un proyecto.
• Economiza recursos al evitar los costos de re-hacer
trabajo y también al incentivar jornadas productivas
de trabajo.
Se afirma que esta metodología es:
• Atractiva para la comunidad y logra entusiasmarla
e involucrar a los diversos grupos.
• En sí misma es un evento de promoción de un proyecto.
• La variedad de jornadas, las oficinas localizadas en
el territorio y, la flexibilidad de los horarios, potencia
a que el mayor número de personas participe.
Contempla determinadas características:
• Colaboración de los actores interesados: Todos los
grupos de interés deben estar involucrados desde
el primer momento.
• Diseño de un proyecto - colaboración multidisciplinaria:
Debe buscarse que el diseño de un proyecto, sea
producido multidisciplinariamente reflejando el
conocimiento y el punto de vista particular de cada
disciplina.
28
29
Capítulo 2 / Enfoques Métodológicos y Técnicas Participativas
• Visiones y soluciones compartidas en el diseño: El
diseño es una herramienta poderosa para crear
visiones compartidas con la comunidad. Al dibujar o
esquematizar se ilustran las complejidades y permite
abordar los temas conflictivos al graficar las partes
del problema y buscar soluciones compartidas.
• Sesiones de trabajo acotadas: Las jornadas de
trabajo deben ser definidas y no distanciadas en el
tiempo. Esto logra un trabajo acotado e intenso. La
estipulación de plazos acotados y limitados contribuye
a evitar las discusiones sin foco o las negociaciones
extendidas en el tiempo.
• Desarrollo de Talleres de trabajo por varios días: Un
mínimo de cuarto jornadas se requiere para asegurar
la retroalimentación de la información.
• Oficina de trabajo en el territorio del proyecto:
Contribuye a la transparencia, fomentar las confianzas
y cercanía de la información.
• Elaboración de un plan de trabajo viable: Para crear
un plan de trabajo viable, cada decisión debe estar
informada (especialmente de aspectos técnicos
como decisiones de ingeniería, legales o financieras).
Poner el énfasis en la viabilidad del proyecto permite
aportar seriedad al proyecto.
• Comunicación rápida y feedback constante: La
retroalimentación constante hacia la comunidad
fomenta la confianza y promueve el entendimiento;
las opiniones de la comunidad deben incorporarse
al trabajo de los técnicos.
• Análisis de los detalles y del todo: Observar ambos
niveles constantemente, ayuda a evitar errores en el
proyecto, dado que se toman en cuenta los detalles
y también se mantiene la visión de conjunto.
• Confirmar avances a través de una constante medición
de resultados: Monitorear y medir el avance permite
alcanzar las metas u objetivos planteados. Se asegura
la transparencia del proceso.
La comunidad puede monitorear sus avances
(accountability) aumentando la confianza al observar
que se cumplen las etapas definidas.
Conforme a lo señalado, uno de los rasgos más característicos
de La Charrette es la serie de intercambios o ciclos de
retroalimentación (feedbacks) que se requiere para
implementarla.
Los expertos en esta metodología afirman que se requiere
como mínimo tres series de retroalimentación entre el equipo
ejecutor de un proyecto y la comunidad participante.
Esto significa que para que se genere un cambio en las
opiniones y posiciones de los participantes, es necesario
considerar -al menos- tres ciclos de conversación y debate.
Dentro de estos tres grandes ciclos de retroalimentación,
los diseños se crean sobre la base de una visión común,
y se reformulan constantemente al ser sometidos al
examen, la crítica y el perfeccionamiento.
Metodológicamente se recomienda, que el ideal es
disponer de entre cuatro y siete días de trabajo para dar
cabida a los tres ciclos de retroalimentación necesarios.
Estas jornadas deberán ser organizadas de manera
tal que quede al menos un día de separación entre
cada una de ellas. Así, se busca fomentar en cada
participante una comprensión global ante problemas
complejos y constituir la base de un plan que refleje
todos los puntos de vista.
Dado que todos los implicados han sido parte del
proceso de toma de decisiones, el resultado alcanzado
es compartido por todos, lo que conduce a que todos
lo apoyen. Esto establece una plataforma fundamental
para enfrentar y superar las inevitables dificultades
que aparezcan en el proceso de implementación de
un proyecto.
Esta metodología es especialmente útil para proyectos
de desarrollo que tienen un significativo impacto en
la comunidad o para situaciones que requieren de
resolución de conflictos.5
Es fundamental para el éxito de La Charrette que los
participantes estén muy bien informados y preparados
para participar en el proceso. Esto significa que toda la
información que se requiere para que los participantes
puedan elaborar sus opiniones y tomar decisiones
informadas, esté disponible en una forma que pueda
ser entendida por todas las partes implicadas.
Por otro lado, que todos los actores interesados (stakeholders)
hayan aceptado participar en el proceso y tengan
una comprensión compartida del proyecto, el proceso
participativo y su rol en ambos. Es fundamental que
exista acuerdo en relación a la naturaleza del problema
y a la necesidad de actuar sobre él.
El método de La Charrette reconoce la importancia
de que exista una figura que sea el mediador entre las
distintas partes involucradas o interesadas en el proyecto.
Este “tercero” debe ser una persona reconocida por
todos los participantes como alguien que velará por
respetar las diversas posturas y por desarrollar el proceso
a cabalidad. El mediador juega un papel fundamental
para la creación de un clima de confianza, condición
esencial para el buen desarrollo del proceso. Finalmente,
metodológicamente se recomienda que el mediador sea
una persona que no esté relacionada con el proyecto,
que no cuente con intereses preformados, a fin que pueda
desempeñar un rol neutral en el proyecto. Al respecto
se afirma que, muchas veces, los funcionarios locales
se encuentran demasiado vinculados al proyecto o a
la comunidad, siendo muy difícil que puedan actuar
como terceros o mediadores.
Como ya se ha mencionado, debe existir un equipo de
diseño, que debiera estar conformado por profesionales
de diversas disciplinas con la experticia necesaria para
crear un proyecto factible que vaya incorporando
todos los insumos (inputs) recibidos desde los diversos
actores interesados (stakeholders). Son quiénes llevan
el hilo conductor de todo el proceso participativo. Es
altamente recomendable que instale su oficina o centro
de trabajo en el mismo territorio.
Se recomienda que la fase de preparación de La
Charrette no esté aislada ni separada -tanto en términos
temporales como en términos de contenido- de la fase
de ejecución del proyecto.
5 El Instituto Nacional de La Charrete, organismo
norteamericano, afirma que este en un método ideal para
utilizar en casos como los NIMBY (Not in my back yard o
No en mi patio trasero), los que se caracterizan por un
enfrentamiento de intereses contrapuestos. http://www.
charretteinstitute.org
Fuente: http://www.charretteinstitute.org/dynamic.html
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
Los costos de esta participación
En relación a los costos de un proceso participativo de
estas características es importante destacar, que ellos
estarán en directa relación con el nivel de complejidad
del proyecto y la cantidad de investigación que sea
necesario realizar previo al proceso participativo en
sí mismo.
La variabilidad de elementos, como: cuánta preparación
sea necesaria, los recursos disponibles, la recopilación
de datos, los estudios previos, la difusión y canales de
Paso 1°
Investigación y Preparación de La
Charrete:
• Se define cómo se llevará a cabo La
Charrete y se organiza
• Involucramiento de los distintos
grupos de interés
• Establecer información de base
• Realizar investigaciones necesarias
• Logística de La Charrete
comunicación con los participantes, etc. Son elementos
que serán fundamentales al momento de presupuestar
este tipo de proceso.6
Es posible reducir los costos del proyecto a través de
la incorporación de profesionales voluntarios, agencias
locales y/ó universidades.
Puesta en práctica del Método Charrete
El Instituto Nacional de La Charrete (NCI), localizado
en Estados Unidos, ha desarrollado el método en
profundidad y propone una serie de pasos para llevar
a cabo los principios señalados en párrafos anteriores.
Propone un diseño de una actividad que pone los
énfasis en los ciclos de retroalimentación, tal como se
ha mencionado.
Se establecen los pasos a seguir:
Un primer paso consiste en organizar el proceso participativo,
que va desde desarrollar investigaciones necesarias
para contar con información actualizada y específica
del territorio y la comunidad, hasta la logística concreta.
Luego, en un segundo paso, se lleva a cabo La Charrete.
Finalmente, en el tercero se implementan los acuerdos
6 El Instituto de La Charrette (EE.UU.) afirma que el costo
de implementar este método en proyectos de gran
envergadura, incluyendo tanto su preparación como su
realización, oscila entre US$ 75.000 a US$ 500.000 dólares,
dependiendo de la ubicación geográfica. http://www.
charretteinstitute.org
Paso 2°
Desarrollo de La Charrete:
• Organización
• Definición de conceptos
alternativos para el proyecto
• Plan de desarrollo
• Talleres de trabajo
• Consolidación de información
• Presentación
Paso 3°
Implementación Plan de
desarrollo:
• Estrategia de trabajo e
información
• Ejecución del proyecto
30
31
Capítulo 2 / Enfoques Métodológicos y Técnicas Participativas
definidos en la fase anterior.
Método Livingstone7
public vision
public input
public review
public
confirmation
phase 5
phase 7
phase 4
phase 1
phase 3
phase 2
alternative plans
phase 6
refine plans
final plan
Gráfico 1
Fuente: http://www.charretteinstitute.org/dynamic.html
Este método participativo para el diseño, proviene
del campo de la arquitectura. Su premisa principal es
el contacto directo y sostenido en el tiempo entre el
arquitecto y la persona-cliente.
Ha sido formulado para proyectos de vivienda, en los
que la persona o la familia puede no sólo informarse y
opinar sobre el proyecto, sino también, tomar decisiones
sobre la vivienda en la que desean habitar.
Para ello, el método contempla una serie de técnicas y
dinámicas participativas que tienen sus fundamentos en
metodologías de las Ciencias Sociales, especialmente
heredadas de la Psicología.
Por ejemplo, juegos de rol, intercambio de papeles, o
cuestionarios que buscan recopilar lo que la familia o
persona quiere y espera de su vivienda. Este método
se basa en la idea de que cada problema de diseño,
aunque presente características parecidas a otros
problemas, requiere de respuestas diferentes, por lo
que no existe un “proyecto tipo”.
¿De dónde proviene?
Esta se divide en -al menos- siete Fases.
• Fase 1: La primera jornada consiste en que el público
(comunidad, vecinos o interesados en general)
comparte información y desarrolla una visión común
para proponer una dirección al proyecto a través de
un primer taller de trabajo. Este primer taller de trabajo
consiste en que se hacen pequeños grupos, cada
uno de los cuales se dedica a describir y dibujar su
visión del proyecto. Un representante de cada grupo
presenta las ideas principales consensuadas en su
grupo ante la asamblea general. Con esto, todos
aprenden del trabajo de los demás y comienzan a
emerger temas alternativos.
• Fase 2: A lo largo de los días siguientes, se reúne el
equipo de diseño y desarrolla ideas/plan del proyecto,
basados en las visiones presentadas en el primer
Taller. En esta fase, es recomendable que el equipo
se reúna con informantes clave, a fin de incorporar
más información y desarrollar conceptos alternativos.
• Fase 3: Se presentan los diseños propuestos en un
segundo taller público. Se incentiva a todos los grupos
de interés a participar e involucrarse compartiendo
ideas frescas.
• Fase 4: El equipo de diseño sintetiza y acota el insumo
(input) recibido hacia una idea/proyecto preferente.
• Fase 5: Las alternativas son discutidas con la comunidad.
Deben ser discutidas todas las aristas de cada una de
ellas. Usualmente, es en esta sesión cuando es posible
encontrar en conjunto la solución a los problemas u
obstáculos. Se denomina Open House.
• Fase 6: Con la información recopilada, el equipo
profundiza en la propuesta final. Para ello, muchas
veces es necesario reunir más información y realizar un
proceso investigativo. Se diseña material que permita
comunicar el proyecto. Se debe asociar información
estadística. Es fundamental, asociar estrategias de
implementación.
• Fase 7: En la jornada final de La Charrette, el equipo
de diseño presenta todos los elementos del proyecto,
incluyendo: un plan maestro, diseño de edificaciones,
impactos sociales, económicos; y, estrategias para
su implementación.
Como se ha demostrado este Método es un proceso
dirigido, que busca no sólo lograr la aprobación de los
proyectos por parte de los diversos grupos de interés
involucrados sino también, permite mejorar el resultado
final del proyecto.
La experiencia indica que es un método que permite
neutralizar “temores”, minimizar tiempo y recursos en
los proyectos, cuando se incorpora a los interesados
o, a la comunidad. Esto porque establece un proceso
con roles y tiempos claramente definidos.
Como veremos en los Casos Nacionales, la experiencia
desarrollada en el proyecto de la Región Metropolitana,
comuna de Vitacura, el “Nudo Estoril”, puso en práctica
el método Charrete.
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
Este método debe su nombre al arquitecto argentino
Rodolfo Livingstone, quién lo desarrolló a partir de su
experiencia profesional en el trabajo con familias que
solicitaban una vivienda. Para su creador, este método
tiene por objetivo “ofrecer soluciones reales a los
problemas de las personas con sus casas, es decir, en
poner la arquitectura al servicio de la gente”.8
Técnicas que se utilizan
Para obtener información del cliente, al margen de
reuniones y entrevistas iniciales, se adoptan las siguientes
técnicas psicológicas:
• Más-Menos: Se formulan dos preguntas, a las familiasclientes: ¿Qué es lo que más le gusta de una casa?
y, ¿Qué es lo que menos les gusta?
Deben responder sólo una característica o cosa por
pregunta, a modo de identificar el principal atributo y
el principal problema de esta “casa” y establecer las
prioridades de los diferentes miembros de la familia.
• Fiscal: Es un juego de rol en que las familias-clientes
deben imaginar que su casa se encuentra frente
a un tribunal en calidad de acusada y ellos son los
fiscales, por lo que deben acusarla, encontrándole
errores o defectos, como a su vez, destacando que
7 Toda la información es tomada de Romero, Gustavo,
Mesías Rosendo. “La participación en el diseño urbano y
arquitectónico en la producción social del habitat”, CYTED,
2004, pp 78-84. http://www.estudiolivingston.com.ar/
8 http://www.estudiolivingston.com.ar/
estos defectos no tendrían solución, a modo de poder
ganar este “juicio”.
Este juego busca establecer los problemas o defectos
que tendría esta casa.
• Proyecto del Cliente: En este juego la familia-cliente se
convierte en arquitecto y el arquitecto se transforma
en su dibujante y le pregunta al cliente-arquitecto
cual es su proyecto.
De esta manera el arquitecto-dibujante, dibuja las
ideas tal cual se las pide el cliente, sin juzgar sus
decisiones. Lo que el cliente no sepa resolver se deja
con signos de interrogación en el plano, a modo
que el cliente, tome conciencia que la ayuda del
arquitecto es necesaria, y por otro lado, éste está
dispuesto a respetar sus opiniones.
Este ejercicio es una manera de afianzar la relación
y poner en claro la colaboración que existirá entre
ambos.
• Casa Final Deseada: La idea de este juego es que
el cliente se olvide de su vivienda propia (o en la
que habita[e]) y el arquitecto lo incita a describir su
casa ideal. Se trata, que a partir de establecer un
catastro de las principales necesidades, se pueda
lograr alcanzar una idea óptima o mejorada, de una
vivienda posible de construir.
En las fases siguientes de creación del proyecto, el
arquitecto trabaja en un primer momento de manera
aislada, incorporando su creatividad en la generación de
un proyecto(s) que reflejen todo lo que previamente se
ha recabado a partir del cliente (problemas, aspiraciones,
necesidades).
Finalmente genera varios diseños y desarrolla la factibilidad
de construir cada uno de ellos. Luego, estas alternativas
son revisadas y discutidas con la familia-cliente. El
proyecto final es elegido de manera conjunta; el elegido
también puede sufrir modificaciones en relación a
las ideas y resultados, que surjan de esta reunión de
elección del proyecto.
Este método crea un contacto, trato directo, exclusivo,
entre el arquitecto y el cliente-familia, potenciando la
participación de esta última -fundamentalmente- en el
diseño; es posible inducir que éste, es un método que
favorece la creación o comunitaria, de su vivienda.
Este método también pudiere ser implementando en la
construcción de viviendas sociales o en proyectos de
mejoramiento de condominios. En ese caso, claramente
es necesario un despliegue mayor de recursos humanos,
dado que probablemente el proyectista no podrá
entablar la relación con todas las familias y será necesario
contar con plazos mucho más flexibles. Es de esperar
que el proceso se haga más lento y se necesita mayor
tiempo para su desarrollo. No obstante, la solución a la
que se arriba tendría mejores resultados en términos de
constituir una respuesta de calidad, más ajustada a las
32
33
Capítulo 2 / Enfoques Métodológicos y Técnicas Participativas
necesidades de la comunidad involucrada.
Al respecto se afirma:
“Específicamente en el campo del diseño y la
planeación, el principio que sustenta la aplicación
y el desarrollo de metodologías participativas se
basa en la conciencia de que los habitantes no
sólo aportan información básica tanto sobre sus
necesidades como de sus aspiraciones, sino también
sus soluciones viables y adecuadas; también reconoce
que esto sólo se resuelve a partir de la integración,
de manera activa y co responsable con los diferentes
actores de la producción social del hábitat, en el
reconocimiento de que el entorno construido resulta
más adecuado a las necesidades y aspiraciones de
sus habitantes si éstos se involucran de manera activa
en su producción” (Romero y Rosendo, 2004: 35).
“La Producción Social del Hábitat y la Vivienda se
trata de un sistema que permite a los individuos, las
familias, las comunidades y las diferentes organizaciones
sociales producir viviendas y hábitat acordes con sus
condiciones y demandas, en forma tal que sean ellos
mismos quienes controlen las decisiones fundamentales,
por medio de la participación individual o en conjunto,
mediante procesos que tiendan a evolucionar hacia
formas de organización más complejas y efectivas”
(Romero y Rosendo, 2004: 31).
Método Livingstone
Ejemplo: Experiencia de Reforma de Cuartería9
en Cuba.
Este método se ha implementado en Cuba con bastante
éxito. Tanto así, que llevó a conformar grupos denominados
“Arquitectos de la Comunidad”, que han utilizado y
difundido esta metodología de diseño participativo.
Entre 1997 y 1998 en el Municipio de Minas, provincia
de Camaguey (Cuba), se realizó un mejoramiento y
restauración de una cuartería, un edificio modesto
donde conviven varias familias. El edificio se encontraba
en un muy mal estado y era necesario restaurarlo,
pero el principal obstáculo era el bajo presupuesto
con el que se contaba, por lo que se solicitó que fuera
reformado con materiales producidos localmente; lo
anterior condicionó a conservar la mayor cantidad de
muros existentes.
Los actores involucrados fueron el arquitecto y las cinco
familias que lo habitaban.
El proceso comenzó con una visita al lugar, lo que permitió
generar un estudio detallado sobre las condiciones del
terreno, la construcción y el contexto urbano.
Luego se llevó a cabo el levantamiento de información
desde cada una de las familias, implementándose
los distintos juegos de rol y técnicas que el método
despliega (mas-menos, el fiscal, Casa Final Deseada,
etc). Con esta información se logró contar con una
serie de Proyectos de Cliente.
Luego, el arquitecto generó tres estudios de Factibilidad.
Consecutivamente se contrastaron estos tres estudios
con, los Proyectos de Cliente; finalmente las familias
optaron por el segundo, por lo que se constituyó en el
proyecto a implementar, consiguiendo una solución al
problema que los aquejaba.
TÉCNICAS PARTICIPATIVAS
Aunque muchas de ellas serán mencionadas en los
capítulos posteriores, éstas no corresponden estrictamente
a metodologías participativas, muchas de ellas provienen
del terreno de la investigación de las Ciencias Sociales,
mientras que otras son producto de innovaciones en
el ámbito de la participación, el desarrollo local, y el
trabajo comunitario. El objetivo de presentarlas en
este Inventario, es que ellas pueden ser consultadas y
utilizadas al momento de iniciar un proyecto.
Al adentrarse en la descripción y contenidos de estas
técnicas participativas, se esbozan algunos conceptos
básicos para una mejor comprensión de los contenidos
expresados en algunas de ellas.
Actores y redes
Se denomina Actores a quienes tienen intereses, en
torno a un determinado proyecto. Normalmente ellos
poseen información relevante, o están vinculados ó
relacionados a los mecanismos y procesos involucrados
en las distintas etapas de un proyecto.
Para iniciar o construir un proceso participativo se hace
necesario el análisis previo de los actores que se incluirán
en la discusión de un proyecto, dando cabida a la
contribución de cada uno de ellos de la mejor forma
posible, en este proceso; identificar y caracterizar los
actores es un paso necesario para este objetivo.
En primer lugar se hace indispensable definir los temas o
problemas relacionados con el proyecto; es necesario
definir o establecer todos los posibles actores relacionados
con cada uno de los temas o problemas, distinguiendo
entre los que posean información, los que posean
intereses y aquellos que pudieren tener control sobre los
mecanismos de intervención, y/ó de decisión (Habitat,
2002: 104).
Este listado de actores puede analizarse de acuerdo a
distintos criterios: nivel de interés, nivel de importancia
para el proyecto, por ejemplo. Este proceso de análisis,
puede realizarse participativamente, en mesas de trabajo
destinadas específicamente a generarlo.
9 Cuartería: Casa de vecindad.
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
Redes10
Atendido lo anterior, es conveniente tener presente en
todo proceso participativo, los vínculos o relaciones
entre los distintos actores que intervienen. Lo que se
caracteriza ya no es el actor, sino sus relaciones con otros
actores (ya sean estos personas, organizaciones, etc.)
Para realizar análisis de redes, es necesario, identificar
en primera instancia, cuáles son los actores de los
que es de interés conocer sus redes (esto es producto
del análisis de actores recién descrito); en segundo
lugar, definir las relaciones que son relevantes para el
proyecto (de información, de ayuda, financieros, etc.).
A modo de ejemplo, en la discusión sobre proyectos
que intervienen sobre grandes áreas, las agrupaciones
locales actúan coordinadas, u obtienen información y
conocimientos a través de otras agrupaciones locales
que ya han pasado por la misma experiencia.
Establecer los vínculos de información y conocimiento entre
las distintas agrupaciones puede ayudar a comprender
la forma en que una agrupación en particular percibe
un conflicto, el modo en que se adoptan decisiones, y
en suma, a entender mejor a cada agrupación local
en el contexto general del que son parte.
Los vínculos o relaciones identificadas pueden ser
representados en un “sociograma”, o mapa de vínculos.
Los distintos tipos de vínculos pueden representarse a
través de líneas de diferentes colores, que unen a los
actores u organizaciones.
Tecnicas / herramientas participativas
Grupo Focal
Esta técnica, permite obtener ideas generales de una
comunidad sobre un tema, o dicho de otro modo, el
discurso dominante en un grupo, sobre una cierta materia.
Para realizar un grupo focal, se contacta entre 6 a 12
personas de un mismo grupo de interés (por ejemplo:
sólo los vecinos relacionados directamente con el tema
o materia; sólo los vecinos vinculados indirectamente
con el tema o materia, sólo locatarios, etc.), para
conversar entre una y dos horas sobre un temario de
no más de ocho materias.
Quien guía el grupo focal debe ser un moderador neutral,
que no sólo dirija la conversación sino que valide todas
las opiniones, y que promueva la expresión de todos
los participantes. Se sugiere que el moderador lleve
para cada tema una o dos preguntas iniciales, que
le permitan abrir la conversación, y que tenga total
claridad respecto a qué quiere saber de cada asunto
del temario, con el objeto de orientar las preguntas
10 Para mayor información consultar Molina, J. (2000) “El
análisis de redes sociales, una introducción”.
y opiniones, y saber cuándo dar por terminado el
tratamiento del tema. También puede utilizar otros
mecanismos, o herramientas para alimentar el tema
de conversación, como por ejemplo fotografías, como
una forma de generar una discusión en torno a la
interpretación de las fotografías.
A diferencia de la entrevista, con esta técnica se logra
obtener la visión de más personas en un menor tiempo;
se pierde en términos de una mayor gama y variedad
de respuestas. Esto porque aunque el moderador se
esfuerce en validar todas las opiniones, muchas veces
algunas personas están proclives a no expresar su opinión,
distinta, frente a otras personas. Para disminuir este
riesgo, es importante cuidar de invitar al grupo focal,
a personas similares, es decir, si es un grupo focal de
vecinos, no invitar dirigentes o líderes, para que todos
sientan que su opinión posee el mismo valor que las
demás. En este mismo sentido, garantizar confidencialidad
de las opiniones (que no se utilizarán sus nombres sino
sólo lo que opinarán) puede ayudar a que las personas
expresen sus opiniones con mayor libertad.
Grupo de discusión
El grupo de discusión es similar a un grupo focal en
términos del número de personas, de temas a tratar y de
las características del moderador, sin embargo, en este
caso no se busca simplemente sacar a la luz los temas,
sino que generar discusión o debate respecto de los
temas a tratar. En este sentido, a diferencia del grupo
focal en que se invita a gente de un mismo grupo de
interés, en este caso, se debe buscar la participación
de personas que tengan visiones distintas de un tema
o materia, a objeto puedan exponerse y confrontarse
argumentos.
El objetivo de esta técnica no es necesariamente
llegar a consenso, sino que hacer explícitos los puntos
de desacuerdo y acuerdo, y tener claridad respecto
a los argumentos y motivaciones detrás de cada uno
de estos conflictos. Es importante en este sentido que el
moderador sea capaz de validar todos los argumentos
por igual, sin dejar que uno sea el “ganador”, para que
las personas expresen su desacuerdo si temor.
Taller de Trabajo
Corresponde a una reunión estructurada en torno a un
tema específico a resolver, con un tiempo determinado
de duración y con objetivos a lograr dentro de ese
marco, evitando discusiones no productivas. Para
esto, se invita a un número limitado de participantes
a conversar, intercambiar ideas, discutir, respecto
de un tema previamente fijado, estableciéndose
los objetivos a lograr dentro del tema de discusión:
34
35
Capítulo 2 / Enfoques Métodológicos y Técnicas Participativas
consensos, equilibrio de intereses, posibles soluciones
a un problema, etc. La idea es articular en la reunión
las visiones de los distintos grupos de interés más los
aportes de los profesionales/ técnicos, para llegar a
acuerdos o posibles soluciones viables.
Conferencia de Búsqueda
Como se planteará más adelante en el caso analizado
de la Ciudad de Juárez en México, esta metodología se
basa en la psicología social y en la dinámica de grupos.
Fundamentalmente, se trata de talleres en los que la
comunidad participa y debate sobre ideas acerca
del presente y futuro del territorio que habita. De esta
manera, se generan los escenarios más deseables y
factibles que vislumbran para su territorio. A través de
un ejercicio, distinguen entre futuro probable y futuro
deseable, en el primer caso se logra una proyección de
lo que ocurriría si no se realiza ninguna intervención en
el territorio, mientras que en el segundo caso, el futuro
deseable corresponde a las transformaciones que la
comunidad aspira o sueña se realicen en éste.
Ello genera una visión a largo plazo sobre las principales
necesidades y problemas a solucionar. También, genera
un conjunto articulado de objetivos, así como planes de
acción coordinados y la asignación de responsabilidades
en el tiempo, para alcanzar los objetivos propuestos.
En este sentido se trata de una estrategia sumamente
práctica y eficaz, ya que la comunidad no solamente es
capaz de opinar y “aspirar” a solucionar sus necesidades
sino que se involucran de manera directa y adquieren
responsabilidades concretas para intervenir en su sector,
definiendo una serie de estrategias y acciones que les
permita encaminarse hacia el futuro deseable y alejarse
de los riesgos y problemas del futuro probable. Así, se
integran a un Plan de Desarrollo de manera reflexiva
y activa.
Casa Abierta
Corresponde a una de las fases de La Charrette.
Específicamente, se trata de una sesión abierta a
todos quienes deseen participar, en la que se discute
sobre alternativas de proyecto ya elaboradas desde la
contraparte técnica (aunque a partir del diagnóstico
comunitario), para recibir como retroalimentación los
comentarios de los vecinos, desde sus intereses y el
conocimiento del uso cotidiano. Esta instancia permite
valorar las distintas alternativas, corregir y generar un
borrador del proyecto final.
En este sentido, dos elementos cobran máxima relevancia:
La convocatoria y la Elaboración de Propuestas.
La convocatoria debe llegar a todos los actores
relevantes,11 a través de los medios de difusión más
adecuados para cada grupo; es importante que
estén presentes, tanto los profesionales que elaboran
las propuestas desde lo técnico como, los vecinos y
otros grupos de interés, para poder arribar a consensos
viables. Las propuestas presentadas deben ser claras
y comprensibles para todos, haciendo referencia a
cómo fueron creadas, respondiendo a los comentarios y
aportes realizados por los distintos actores en instancias
consultivas anteriores, y quienes las presentan deben
estar abiertos a recibir las opiniones e intentar llegar
a acuerdos.
Talleres de Modelación/ Diseño
El uso de diagramas, mapas o modelos son técnicas
que favorecen el diálogo y el análisis participativo.
En general, permiten desarrollar un proceso creativo
y entretenido para los participantes. Las personas
tienen ganas de participar; a través de su utilización,
se crean lazos de confianza y un espíritu de entusiasmo
compartido.
La idea es graficar en diagramas, mapas o modelos
las principales ideas que se están discutiendo en una
comunidad en torno a un proyecto. Esto permite
visualizar la discusión y prospectar alternativas posibles.
Facilita la comunicación y el encuentro de puntos en
común. Trasmite la información importante en forma
de imágenes o símbolos. A su vez, permite describir
contenidos o procesos complejos de un modo claro y
de fácil comprensión.
Es una forma de trabajo en la que pueden participar
personas analfabetas, niños, posibilitando la inclusión
de un mayor número de interesados en el proceso
participativo. Las personas pueden expresarse libremente
y de acuerdo a sus propias capacidades.
Esta técnica permite entregar resultados visibles; los dibujos
o modelos están disponibles, todos pueden consultarlos.
Los resultados pueden utilizarse en una siguiente etapa,
o exponer a la comunidad actuando como registro del
proceso, avances y acuerdos alcanzados.
Dentro de esta categoría es posible encontrar una gran
gama, desde los dibujos o mapas mentales que cada
individuo hace para expresar sus ideas u opiniones,
hasta la intervención con contrapropuestas de diseño
a partir de la información entregada por un técnico.
Esta herramienta puede servir también, como inicio a
la planificación urbana participativa y así sentar bases
para una posterior toma de decisiones.
11 Para definir actores relevantes, ver apartado sobre análisis
de actores.
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
Entrevista
Permite obtener información sobre temas específicos,
consultando directamente a las personas sobre sus
opiniones, motivaciones, valores, costumbres, etc. Esta
consulta puede realizarse tanto a los vecinos como a
expertos que den una visión más general sobre los temas.
La entrevista puede ser estructurada, semi-estructurada
o abierta.
• Entrevista estructurada:
Utiliza cuestionarios fijos, es decir, a cada entrevistado
se realizan las mismas preguntas.
• Entrevista semi-estructurada:
No se trabaja con cuestionarios fijos, se utiliza una
guía para la conversación que incluya todos los
temas clave (similar a un temario). En este sentido,
se requiere un entrevistador más experimentado,
que sea capaz de adaptar las preguntas a lo largo
de la conversación, con flexibilidad, de acuerdo a
las necesidades del interlocutor.
• Entrevista abierta:
Es más que un temario; el tema por el cual se desea
iniciar la entrevista debe estar claro desde un comienzo.
Sin embargo una vez realizadas las primeras preguntas,
se hace prevalecer en ella aquellos temas que
espontáneamente van surgiendo, estableciéndose
estos como guías de la conversación/entrevista.
Esta tipología de entrevista, es útil en temas culturales
más profundos, en donde el investigador no tiene
claridad respecto de cuáles son los temas relevantes.
En todos los casos, siempre es importante hacer preguntas
que le sean comprensibles a los entrevistados, utilizando
el lenguaje local, el que ellos conozcan. Se sugiere partir
por preguntas más generales (¿cuál es su nombre?, ¿a
qué se dedica usted?, ¿desde hace cuánto tiempo
vive acá?, etc.) para ir incorporando gradualmente las
preguntas más complejas o sensibles (¿por qué usted
cree que los vecinos se están a favor o en contra del
proyecto?, ¿qué cree usted que se ha hecho bien, mal?,
si usted tuviera que hacer las cosas, ¿cómo las haría?,
etc.). Asimismo, para aprovechar esta herramienta, las
preguntas deben ser abiertas: la respuesta a buscar
constituye un argumento, el discurso del entrevistado;
no un sí o un no, como una respuesta simplificada o
concreta a lo que se pregunta. En este último caso, y
para ese tipo de información, es mejor utilizar la Encuesta.
En este sentido, muchas preguntas corresponden a
¿cómo?, ¿cuándo?, ¿qué?, ¿quién?, por qué?, de
modo que el entrevistado explique sus motivaciones,
percepciones, temores, etc. Las respuestas, de este
modo, permiten comprender una realidad, pero no
cuantificarla.
Es posible apoyar las preguntas en fotografías o material
visual que confronte a la persona con un tema o realidad
específica, de modo que la persona entrevistada tenga
que explicar, interpretar, argumentar, etc.
Generalmente al hacer entrevistas se garantiza la
confidencialidad de las respuestas (se utilizará lo dicho
pero no el nombre del entrevistado), para que las personas
sientan la libertad de expresarse. Esto tiene importancia
sobre todo respecto de las entrevistas a vecinos; en
otros casos no se podrá garantizar confidencialidad
(ni tiene mucho sentido), por ejemplo, al entrevistar
a un experto o a un dirigente vecinal, que habla en
representación de una comunidad.
Es importante tener en cuenta que al hacer entrevistas
se debe seleccionar cuidadosamente los entrevistados.
La pregunta es: ¿qué quiero saber?; si quiero obtener
información vivencial, de la vida cotidiana, de usos
y costumbres. Probablemente la mejor opción sea
entrevistar un grupo de vecinos (es necesario también
preguntarse: de cuáles vecinos me interesa obtener
información: dueñas de casa, jóvenes, jefes de hogar,
los más involucrados, etc.); si se desea tener una visión
sobre los problemas de la comunidad, la forma en
que se organizan y cómo enfrentan los problemas,
probablemente se pueda encontrar en los dirigentes
comunitarios; si se quiere obtener información general
sobre un tema, o una visión más experta, probablemente
sea necesario buscar expertos en el tema a quienes
entrevistar. Es posible entrevistar diferentes grupos
en distintas etapas, por ejemplo, partir entrevistando
expertos para tener mayor claridad sobre el tema, y el
tipo de problemas que se pudieren presentar, y luego
en base a esa información elaborar un cuestionario o
temario para entrevistar a dirigentes o vecinos.
Encuesta
Esta herramienta, sirve para tener información sobre las
tendencias generales en algunos temas importantes
para un proyecto.
Más que aportar una comprensión sobre los temas,
informa sobre las opiniones o percepciones generales
de un grupo de interés en un cierto número de temas
que hayan sido previamente, seleccionados.
Para la elaboración de una Encuesta, y para cada
uno de los temas sobre los que se requiere consultar
opinión, se desarrollan tanto las preguntas como sus
alternativas de respuesta.
Es importante que las alternativas a las respuestas sean:
• Exhaustivas:
Es decir, que cada pregunta tenga todas las alternativas
de respuesta posible, ello implica visualizar, el no dejar
fuera ninguna posibilidad de respuesta; cuando sea
imposible listar todas las respuestas posibles, se deberá
utilizar la categoría “otros”.
36
37
Capítulo 2 / Enfoques Métodológicos y Técnicas Participativas
• Excluyentes:
Es decir, que para cada pregunta, exista sólo una
alternativa de respuesta, en síntesis, que no pueda
ocurrir que un encuestado se sienta identificado con
dos alternativas (cuando las alternativas no son del
todo excluyentes, por ejemplo, cuando se pregunta
por los problemáticas del sector donde se habita;
los motivos porque los vecinos se oponen o están
de acuerdo con un proyecto, etc., se pide que la
persona escoja la alternativa que “más lo representa”,
o “el principal motivo porque…”, etc.).
Cuando se construye un cuestionario de Encuesta, es
recomendable aplicarlo a un grupo reducido de personas
en primera instancia, con el objetivo de verificar que
las preguntas sean comprensibles y las alternativas de
respuesta adecuadas; a partir de allí, ésta es corregida
y permite aplicarla al total de encuestados.
La encuesta permite cuantificar las opiniones. Esto es muy
útil, pero al mismo tiempo plantea un problema: ¿Las
opiniones de quién o quiénes es necesario cuantificar?
Es importante definir con antelación (a la confección
de la encuesta) cuál será el universo al que se desea
referir: la totalidad de los vecinos, los vecinos involucrados
indirectamente, los involucrados directamente, etc.
De ello depende a quiénes se encuestará. Cuando
no existe la posibilidad de encuestar a todo el universo
del que se quiere o necesita conocer opinión, existen
métodos estadísticos que permiten obtener muestras
representativas de este universo.
Las encuestas pueden ser aplicadas cara a cara (con
personal que realice las encuestas presencialmente);
también telefónicamente, o bien pueden ser autoadministradas (el propio encuestado revisa y responde
el cuestionario).
El modo más aproximado a captar información fidedigna
es el cara a cara, porque el encuestador tiene certeza
de quién está contestando (a diferencia por ejemplo,
del encuestador telefónico, que no puede saber qué
representatividad tiene el individuo que entrega la(s)
respuesta(s); a su vez, en caso de duda puede explicar las
preguntas, para evitar errores y pérdida de información.
Cuestionario Auto-administrado
Corresponde a un cuestionario que un individuo responde
sin que el Encuestador o Entrevistador vaya realizando las
preguntas. Puede contener tanto preguntas abiertas (que
las personas responden escribiendo con argumentos),
como a su vez, preguntas cerradas, con alternativas.
Este tipo de Cuestionario puede ser enviado a los domicilios
de los encuestados, para después ser retirados; también
puede ser aplicado en instancias como reuniones, en
que se reparte un cuestionario a cada participante y
se da un tiempo para que todos respondan para luego
retirarlos; por último, también puede realizarse vía e-mail
o a través de una página WEB.
En este tipo de cuestionarios es importante la claridad
total de las instrucciones y las preguntas, ya que nadie
estará ahí para aclarar las dudas que puedan surgir
mientras se responde. Asimismo, es importante saber
de quiénes necesito información: si se requiere llegar
a los vecinos más involucrados, una opción es repartir
los cuestionarios en una reunión de junta vecinal u
otra similar (esto da la opción de que el cuestionario
contenga tanto preguntas abiertas como cerradas,
o que sea más extenso, dado que las personas están
más interesadas y se darán el tiempo para contestar);
si se desea llegar a los vecinos que nunca participan,
puede ser mejor dejar un cuestionario con preguntas
cerradas en cada hogar del barrio, para que sea
fácil y rápido de responder, a fin de provocar mayor
eficacia y eficiencia; si se quiere hacer una consulta a
expertos, quizás es posible enviar un cuestionario corto,
con preguntas abiertas, vía e-mail.
Es importante hacer la salvedad que este tipo de
cuestionario no permite llegar a personas con bajas
habilidades de lectura y escritura, porque estarán en
condiciones más desfavorables en su comprensión;
se convertirá en una herramienta de alta dificultad, lo
que podría conducir a errores o, simplemente, a optar
por no responderlo.
Pauta de Observación Directa
La pauta de observación directa, permite dar cuenta de
la interacción de las personas, entre sí, con su territorio
y con lo objetos presentes en él.
Amplio puede ser el temario que se aborde a través
de ésta, pudiendo seleccionarse previamente, los
aspectos a observar, los lugares y horarios donde será
relevante realizar la observación, destacar aspectos no
contenidos en la pauta. Por ejemplo, algo que pueda
llamar la atención del observador en relación al tema
en particular.
También puede ser una pauta estructurada, en que
existan categorías de respuesta para cada uno de los
aspectos a observar (sí/no, número de veces, número
de personas, limpio/sucio, bueno/malo/regular, etc.).
Por otra parte, es posible generar una pauta que combine
categorías de respuesta, en algunos aspectos, con
preguntas abiertas, en que el observador pueda explicar
lo que observa. Esta herramienta, permite cuantificar
y comparar patrones de uso entre distintos lugares.
Se pueden generar además, fotografías o videos que
se utilicen tanto para ilustrar situaciones como para
provocar debates y conversaciones con la comunidad,
en torno a distintas problemáticas respecto del uso de
su entorno.
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
Observación Participante
Este tipo de herramienta trata de la observación que
implica la interacción e involucramiento del observador
con el grupo a observar. Se realiza sin Pauta. El observador
debe tener claridad en relación a los aspectos, temas
específicos y de interés del proyecto desarrollado o a
implementar.
Es una perspectiva más subjetiva que la anteriormente
mencionada, y ésta no permite cuantificar como
tampoco comparar, pero sí acceder a los significados y
explicaciones que los individuos otorgan a sus acciones,
perfilar costumbres, etc.
Para la realización de una buena Observación Participante,
el observador debe conocer al grupo en que se
insertará y ser familiar para ellos, con le propósito que
efectivamente lo involucren, llegue a formar parte en sus
actividades y pueda tener acceso a la cotidianeidad
del grupo. Para esto se requiere de tiempo, ya que
el observador debe visitar varias veces el sector y los
vecinos, generar vínculos de confianza. De esto último
depende la calidad de la información que el observador
logrará reunir.
Tal como en el caso anterior, a partir de la Observación
Participante también es posible generar material visual,
ilustrativo, que dé pie al debate.
Recorrido por el barrio
Corresponde a caminatas planificadas, en las que
participan distintos actores relevantes. A medida que se
recorre el vecindario, los vecinos pueden ir narrando los
distintos problemas o conflictos situados en el territorio
(y al irlos verbalizando y ordenando, toman mayor
conciencia de la situación), y los demás actores pueden
ver por sí mismos la situación del barrio in situ.
Es importante planificar con anterioridad el recorrido en
conjunto con los vecinos, para efectivamente recorrer
todos los lugares importantes de comentar. También se
puede documentar con fotografías o videos, dejando
registro no sólo de los lugares visitados sino de las
opiniones, análisis y propuestas que van surgiendo, las
que pueden ser de suma utilidad a la hora de realizar
un perfil del sector, de diagnosticar o de proponer.
Visita Puerta a Puerta
El “Puerta a Puerta” corresponde a la visita al domicilio
de cada uno de los vecinos de un barrio. Esta actividad
puede tener fines informativos o consultivos. En ambos
casos, la visita personal da una percepción de importancia
del asunto, y además recalca la importancia de hacer
partícipe a cada vecino, aumentando el compromiso
de ellos con la actividad. Muchas veces esta, es la única
forma de llegar a aquellos vecinos que normalmente, no
participan de las instancias y espacios de intercambio
comunitario.
El puerta a puerta debe realizarse con una finalidad
clara. Debe prepararse de antemano la información
que se comunicará (ya sea que ésta se entregue
oralmente o que se entregue a través de un informativo);
debe existir claridad respecto a la información que
se busque (aplicando, por ejemplo, una encuesta
corta). En este segundo caso, es recomendable que
de cualquier forma los encuestadores sean capaces
de proveer información básica respecto al resto de las
actividades relacionadas con un proyecto, ya que en
muchos casos éste puede ser el único vínculo, entre el
hogar visitado con relación a la iniciativa, lo que debe
ser aprovechado.
Análisis de Documentos
Consiste en la revisión de textos de acuerdo a categorías
de análisis que parezcan relevantes a lo que busca un
proyecto. Los documentos pueden ser cartas, actas
de reuniones, entrevistas publicadas en la prensa,
transcripciones de ponencias en seminarios, etc.
Muchas veces los documentos son una fuente de
datos (estadísticas, registros, fechas históricas, hitos,
etc.). Otras veces son registros de conversaciones y
argumentaciones. En estos casos, los documentos se
toman como un producto históricamente situado, es
decir, ellos encarnan las actitudes o pensamientos de
una persona o un grupo de personas en un momento
y contexto dado: no son irrefutables, sino que, al igual
que una entrevista, expresan deseos, percepciones,
de un determinado momento y situación.
Se usan documentos tanto porque aportan datos de
contexto, como porque permiten acceder a la historia
de un cierto debate, grupo o problemática, o porque
a veces reúnen las opiniones de un grupo de actores
al que sería difícil acceder. Por ejemplo, a través de
documentos se pueden encontrar los datos para
caracterizar sociodemográficamente un sector; por
otra parte, se puede analizar la historia de un conflicto
en base a las actas en que se recoge la discusión de
dicho conflicto en un Consejo Municipal; o bien, actas
de discusiones parlamentarias. Asimismo, se pueden
analizar las apariciones en prensa de las agrupaciones
comunitarias en torno a un problema en particular, o
publicaciones comunales o vecinales.
Las categorías de análisis de estos documentos pueden
ser cuantitativas (por ejemplo, contar el número de
veces que se refiere a un tema específico, positiva o
negativamente) para obtener las tendencias generales
de la opinión de un grupo, las prioridades según número
de apariciones; o bien, se puede hacer un análisis
38
39
Capítulo 2 / Enfoques Métodológicos y Técnicas Participativas
de contenido cualitativo, en que las categorías de
análisis son similares a las preguntas de una entrevista,
responden a ¿por qué?, ¿cómo?, ¿de qué forma? Este
último tipo de análisis define las preguntas que se le
harán a cada documento, para analizarlo de acuerdo
a esas interrogantes. Lo que se obtiene ya no es un perfil
de tendencias de opinión, sino la comprensión de los
argumentos en juego, la importancia de cada tema
en relación a los demás.
La dificultad de este análisis está generalmente en
la disponibilidad de los documentos, que como no
están hechos específicamente para este fin sino que
son producto de otros procesos, muchas veces no
son públicos, o no están los registros de todo lo que se
quisiera revisar (por ejemplo: no se realizó acta en todas
las sesiones, los documentos se botan después de un
cierto tiempo, etc.). En este sentido, antes de plantear
esta técnica es importante indagar en la disponibilidad
de los documentos a analizar.
Análisis de Discurso
Consiste en la revisión del discurso de un grupo o una
persona, a través de distintas fuentes, y de acuerdo a
ciertas categorías de análisis. Las fuentes pueden ser
tanto entrevistas como documentos (cartas, actas,
publicaciones, etc.) originados en el grupo. Tanto las
entrevistas como los documentos son expresiones de
lo que una persona o grupo piensa, siente, percibe, en
una determinada situación. En este sentido, el análisis
debe tener en cuenta el contexto en que se obtuvo
la información.
Las categorías para analizar las fuentes de información
son las preguntas con las que se aborda los documentos
y entrevistas: la aproximación no es neutral, sino que
hay ciertos temas en particular que interesan más
que otros; ¿cuál es la opinión de este grupo respecto
a…? ¿cuáles son los valores que hay detrás de lo que
dicen? ¿qué es lo más importante para este grupo en
este tema? ¿quiénes son los referentes a que hacen
mención? ¿qué está en juego para ellos?
En este sentido, se establece una “conversación” con los
textos y entrevistas, en que lo aparece en ellos, responde
en parte las preguntas que “se les plantea”. De este
proceso surge la comprensión no sólo del argumento
explícito sino de los elementos detrás del discurso:
motivaciones, valores, ideales a los que se aproxima.
Consulta Pública
Es un evento participativo de alta visibilidad, que
reúne a distintos actores: relevantes o representativos
del sector público, privado y comunitario, a objeto de
definir y profundizar los temas de interés en torno a un
proyecto, así como, definir los potenciales mecanismos
de participación con los que se actuará, como asimismo,
movilizar apoyo y generar compromisos.
Por lo general poseen una duración de 3 a 5 días,
estando prevista normalmente en la finalización de una
primera etapa de un proyecto (por ejemplo, finalizar la
Etapa de un Diagnóstico).
La Consulta Pública está orientada a generar las bases
para etapas siguientes del desarrollo de un proyecto; se
debe propender a que en ésta, participen todos los grupos
de actores clave a fin de recoger diversas opiniones y
propuestas, particularmente las que provengan desde
la base de la comunidad involucrada en el proyecto,
en un ambiente no confrontacional.
Para realizar una Consulta Pública es necesario:
• Identificar los actores relevantes (a través, por ejemplo,
de un análisis de actores), invitarlos y comprometer
su participación en la consulta.
• Comprometer a los actores que intervienen en la toma
de decisiones (a fin de contar con el apoyo necesario
en los potenciales acuerdos con la comunidad,
entendida ésta en su más amplio espectro).
• Crear un equipo organizador con las capacidades
necesarias para llevar a cabo la Consulta, con la
participación de un moderador y el establecimiento de
una Secretaría donde las personas puedan preguntar
por información ( por ejemplo: el Diagnóstico).
• Establecer y planificar un cronograma de actividades.
• Preparar la agenda de la consulta, así como los grupos
de trabajo, materiales, información y documentos
para los participantes.
• Difundirla
La agenda de la Consulta comprende, entre otros,
la inauguración del evento en el que se enmarca el
proceso; el establecimiento de los objetivos, y de los
mecanismos y procedimientos que se utilizarán para
realizarla. Se identifican y revisan los temas de interés
(utilizando grupos focales, mesas de trabajo u otras
técnicas).
Para cada tema de interés se propone una metodología
de trabajo (a través de técnicas ya descritas u otras,
como: mesas de trabajo, grupos focales y construcción
de perfiles). Posteriormente se revisa el marco institucional
en vista a los temas y problemas analizados, en la
búsqueda de compromisos y apoyos entre los actores
participantes en la Consulta. Finalmente, se obtienen las
conclusiones del proceso, y se recogen las definiciones
y compromisos en un documento.12
Finalmente, se debe realizar un informe del trabajo
realizado para ser difundido, especialmente en lo
que respecta a los acuerdos y consensos alcanzados.
Asimismo, es necesario establecer los mecanismos de
control acordados en la consulta.
12 Denominado generalmente, Declaración de la Consulta.
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
Rankings13
Los Rankings son metodologías para priorizar. Permiten
comparar alternativas diferentes y establecer una
jerarquía entre ellas.
“Construirlos” requiere de la participación de grupos
de consulta, permite expresar intereses y necesidades,
visualizar sus prioridades de forma simple, clara y
fácilmente entendible por todos. De esta manera facilitan
la comunicación, tanto al interior de la comunidad
como en relación con los técnicos, especialistas o las
autoridades. A través de la priorización, es posible clarificar
los criterios que guían una determinada elección. Son
una oportunidad para discutir y analizar en conjunto
los temas más relevantes de un proyecto.
Existen distintas maneras de establecer Rankings, sin
embargo no se profundizará sobre la materia. Sólo a
modo de ejemplo, se podrían llegar a definir alternativas
estableciendo Rankings de:
• Preferencias (¿qué prefiero? ¿qué prefiere la mayoría?).
• De temas por orden de importancia; urgencia;
necesidad; etc.
Protocolo de Acuerdos
Es un documento que formaliza los acuerdos entre
distintos actores relevantes en torno a un proyecto, en
términos de visión, estrategia y prioridades de acción,
sobre la base de un marco institucional vigente. Este
documento generalmente es producto de una consulta
pública, pero también puede derivarse de consultas a
otras escalas. En éste se hacen explícitos los compromisos
consensuados y las responsabilidades de quienes los
asumirán.
Para construir un Protocolo de Acuerdos es necesario que
la consulta de la que es fruto, haya estado estructurada
de tal forma que puedan extraerse de ella todos
los elementos necesarios, como a su vez haya sido
confeccionada por un agente neutral. Previo a su
formalización se prepara un borrador constituido por:
• Un preámbulo en que se explican los sucesos anteriores
a la Consulta.
• Una declaración de principios, consistente en una
visión, análisis de oportunidades y amenazas relativas
al proyecto, y una consideración de las acciones
iniciadas o por iniciar.
• Un paquete de compromisos que especifica las
medidas acordadas por tema.
• Los compromisos de recursos, así como las posibilidades
de movilización de recursos detectadas.
• Una recopilación de los mandatos y acuerdos formales
adoptados.
• Los mecanismos de monitoreo, especificando tiempos
13 Del inglés -Rank-: posición, orden, lugar, etc.
y modalidades de revisión del cumplimiento de los
acuerdos adoptados.
• La aprobación del documento, firmada por los actores
clave participantes también, en la consulta.
Revisado este borrador por quienes lo suscribirán se
presenta para aprobación y sanción de las partes,
comenzando a regir los períodos y formas de monitoreo
en el cumplimiento de los acuerdos. En la medida que
surgen cambios, en el tiempo, tras su puesta en marcha
-confirmar o actualizar visiones, prioridades u otros
aspectos-, es posible plantear, aprobar y sancionar sus
modificaciones.
Audiencias Públicas
Corresponde a una instancia formal de participación,
en que la autoridad responsable convoca a los actores
involucrados o que tengan algún interés (de participación
abierta), sobre una parte o la totalidad de un proyecto
próximo a decidirse, para que puedan expresar su
opinión con anterioridad a la adopción de una decisión
definitiva.
El objetivo es que la autoridad pueda acceder a las
opiniones de los actores relevantes de forma directa
y, modificar o complementar los proyectos antes de
su decisión definitiva.
De este modo, en este tipo de instancias es crucial
la difusión, de modo que gran parte de los actores
puedan participar. Si bien para algunos proyectos, los
canales de información y difusión pueden encontrarse
establecidos por disposiciones legales, éstos pueden
ser complementados por otras vías de difusión que se
detecten como las de mayor impacto en los grupos
relevantes (desde avisos en radios comunitarias, hasta
acciones en un “puerta a puerta”).
Asamblea - Cabildo
Seminarios
Corresponden a instancias de información, rendición de
cuentas, consulta o toma de decisión. Se caracterizan
por ser de participación abierta a todos los vecinos,
de modo que su éxito depende en gran medida de
su difusión y de la capacidad de convocatoria. En
este sentido, es de suma importancia definir a quienes
se quiere llegar, y desplegar los medios más efectivos
para comprometer su presencia (dependiendo del
grupo objetivo, afiches en sedes comunitarias, puerta
a puerta, invitación formal, etc.)
Cualquiera sea su finalidad (sólo información, consulta
de un tema específico, adoptar una decisión), estos
deben ser claros y explícitos. La comunidad, los vecinos,
deben saber para qué están ahí, que se espera de ellos,
y cómo se procederá (generar una tabla, comunicar
40
41
Capítulo 2 / Enfoques Métodológicos y Técnicas Participativas
desde el principio la metodología que se utilizará, etc.)
con el propósito de no desviar la atención respecto
del motivo por el cual se les convoca y, eliminar toda
discusión sobre materias que no estén en concordancia
con aquella que promueve la convocatoria.
Como se revisó en algunos casos, el uso de material
visual o audiovisual puede ser útil en estas reuniones (en
casos informativos o de retroalimentación, es posible
apoyar la discusión en fotografías o videos generados
en etapas anteriores del proyecto, como los recorridos
por el barrio).
Plebiscito
Corresponde a un instrumento legal de participación
política directa. Consiste en una consulta abierta a
todos los ciudadanos sobre asuntos clave en el debate
político. A diferencia de la encuesta, en que se consultan
temas variados para conocer las tendencias de opinión
de los vecinos, en el plebiscito quienes participan están
votando, de tal forma que se consulta sólo uno o dos
temas, y los resultados obtenidos de la votación tienen
consecuencias directas en la realidad (se acata lo que
la mayoría ha escogido). En este sentido, las alternativas
que se presentan a la comunidad deben ser claras,
y se debe procurar hacer la información disponible
de manera expedita, porque son los propios votantes
quienes están tomando la decisión.14
Comités Permanentes
Corresponde a un órgano consultivo formado para
acompañar el desarrollo de un determinado proyecto,
desde su inicio hasta su fin. El comité se forma reuniendo
a representantes de instituciones y organizaciones
relacionadas con el proyecto (que pueden ser desde
organizaciones vecinales amenazadas por un determinado
aspecto del proyecto, hasta ONG vinculadas al tema).
Este conjunto de personas toma el compromiso de reunirse
de manera regular a revisar el avance del proyecto, y
tomar acuerdos respecto a las acciones a desarrollar.
Asimismo, queda en manos del representante de cada
organización tanto hacer llegar la información a sus
bases, como recoger su opinión y hacerla presente
en el comité.15
14 Para mayor información sobre plebiscito, consultar anexo
sobre el Marco Legal de la Participación Ciudadana,
15 Para mayor claridad sobre el funcionamiento de los
comités permanentes, consultar caso Paris Rive Gauche.
SÍNTESIS:
OBJETIVOS / ENFOQUES METODOLÓGICOS Y TÉCNICAS PARTICIPATIVAS
Herramientas
Objetivos
Técnicas para la
Recolección de
Información
Estas, se encuentran destinadas a recopilar
datos o información nueva acerca del entorno,
la comunidad, las demandas y necesidades
existentes, y los conflictos en torno a un
proyecto a desarrollar.
• Grupos focales
• Grupos de discusión
• Taller de trabajo
• Conferencia de Búsqueda
• Casa Abierta
• Talleres de modelación
• Entrevistas
• Encuesta
• Cuestionario Autoadministrado
• Observación directa
• Observación participante
• Recorrido por el barrio
• Análisis de Documentos
• Análisis de Discurso
Herramientas para
Sistematización de
la Información
Estos, permiten ordenar la información
recolectada, facilitando su comprensión por
parte de los distintos actores, simplificando
la información disponible para la toma de
decisiones, y permitiendo la incorporación de
nuevos datos.
• Análisis de Actores
• Análisis de Redes
• Rankings
Herramientas para
la Comunicación
de Información
Estos se encuentran destinados a informar a
la comunidad involucrada en un proyecto.
Por lo cual constituyen herramientas de
comunicación, divulgación y publicación.
• Cartas informativas
• Boletines
• Páginas WEB
• Puerta a puerta
• Asambleas
• Cabildos
• Seminarios
Mecanismos de
Retroalimentación
Corresponden a todas aquellas herramientas
que permiten a la comunidad dar sus
comentarios y opiniones sobre los proyectos y
alternativas existentes.
• Casa Abierta [Charrette]
• Consulta pública
• Asambleas
• Cabildos
• Seminarios
• Comités permanentes
Mecanismos para
Herramientas orientadas a la construcción de
generación de
consensos entre los distintos grupos de actores
acuerdos y toma de involucrados.
decisiones
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
Ejemplos de Enfoque Metodológico
o Técnica
• Taller de trabajo
• Conferencia de Búsqueda
• Consulta pública
• Protocolo de Acuerdos
• Plebiscito
42
Capítulo 2 / Enfoques Métodológicos y Técnicas Participativas
Fuentes Bibliográficas
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Chile.
•Helmer, O., Rescher, N., (1972), “Sobre la Epistemología de las Ciencias Inexactas”, Futuro Presente, 8,
pp. 115-135.
•http://www.codesyntax.com/prospectiva/Metodo_delphi.pdf
•http://www.charretteinstitute.org/
•http://geocities.com/Pentagon/Quarters/7578/pros01-03.html
•http://www.gtic.ssr.upm.es/encuestas/delphi.htm
•http://209.85.215.104/search?q=cache:01KwXbTf3mAJ:www.ub.es/histodidactica/Epistemolog%25EDa/
Delphy.htm+m%C3%A9todo+delphy&hl=es&ct=clnk&cd=3&gl=cl
•Landeta, J. (1999) “El Método Delphi. Una técnica de previsión para la incertidumbre”. Ariel. Barcelona
y Godet, Michel.
•Linstone, A.; Turoff, M., ed.,(1975), “The Delphi Method: Technique and Applications”. Massachusetts.
•MIDEPLAN, “Evaluación Ex Post”.
•http://bip.mideplan.cl/bip-consultas/SEBI/2006/expost/evaluasimpleproyec.pdf
•Molina, J. (2000) “El análisis de redes sociales, una introducción”. Barcelona.
•Programa de Las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (Habitat) (2002) ”Herramientas para
una Gestión Urbana Participativa”. Colecciones de Manual Ediciones Sur.
•Romero, G.; Mesías, R. (2004) “La participación en el diseño urbano y arquitectónico en la producción
social del habitat”, CYTED, 2004, pp 78-84.
•http://www.estudiolivingston.com.ar/
•Sampieri, R. (2006) “Metodologías de la Investigación” México;Santiago, Chile: McGraw-Hill.
•Sahal, D. and Yee, K., (1975) “Delphi: An investigation from a bayesian viewpoint, Technological Forecasting
and Social Change”, vol. 7. núm. 2, pp. 165-178.
•The United Nations Programme for Human Settlements (UN-Habitat) (2001) “Tools to Support Participatory
Urban Decision Making”. Urban Governance Toolkit Series. Nairobi, Kenya. Traducción de: Paulina Matta
V. (Ediciones SUR, 2002) LOM Ediciones.
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
43
Capítulo 3
Experiencias Internacionales y Nacionales
de Participación Ciudadana
en el Desarrollo Urbano
46
Capítulo 3 / Experiencias Internacionales y Nacionales de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
EXPERIENCIAS INTERNACIONALES
y NACIONALES DE PARTICIPACIÓN
CIUDADANA EN EL DESARROLLO URBANO
Generalidades
Más allá de la revisión conceptual sobre el tema, la
aplicación empírica de metodologías participativas
trae consigo sus propias complejidades. En la práctica
aparecen problemas impensados desde el puro análisis
conceptual, pero al mismo tiempo se suman capacidades
del todo imprevistas.
Este apartado tiene como fin, recorrer las potencialidades y
dificultades de la participación en diferentes intervenciones
urbanas, a través de la revisión de experiencias empíricas
de participación en el desarrollo urbano.
Se incluyeron casos relativos a distintas intervenciones
urbanas, localizadas en diversos países, proyectos y,
formas de participación. Es importante recordar en este
punto, que no se buscó hacer una recolección de lo que
se conoce como Buenas Prácticas de participación, sino,
mostrar una visión panorámica de casos diversos que
orienten, muestren opciones, sugieran ideas, prevengan
sobre errores de aplicación y que evidencien que cada
proyecto y cada comunidad tiene su propia dinámica,
códigos, particularidades y problemáticas, y por tanto
no existe una metodología única de aplicación sobre
esta materia. En vista de ello, los casos seleccionados no
corresponden únicamente a experiencias exitosas, con
una planificación perfecta de lo que la participación
aportaría y de qué modo, sino que muchos de ellos
responden a experiencias en que la participación se
incluyó en un segundo momento, como una forma de
resarcir y solucionar los conflictos generados. Se pretende
dar luces, abrir caminos y posibilidades.
Los casos muestran variedad de problemas, metodologías
utilizadas, de dificultades superadas, que se espera,
inspire respecto a cómo incorporar la participación, a
quien diseña una “intervención urbana”. Para cada uno
de los casos se señala, además de las características
generales de la ciudad (para permitir una adecuada
contextualización), el tipo de participación ciudadana
que se dio en ellos: Top-Down (de arriba abajo, es
decir, espacios de participación planificados por el
proyecto, en que son quienes lo dirigen aquellos que
incentivan e invitan a participar en determinadas
instancias) o Down-Top (también llamada Botom-Up,
de abajo a arriba, que ocurre cuando son los propios
ciudadanos y organizaciones los que toman la iniciativa
y comienzan a crear o involucrarse en los proyectos, sin
estar planificado ni contemplado por los planificadores
incluir participación, y obligando, de esta forma, a
incorporar este tipo de instancias).
Los casos incorporados fueron ordenados de acuerdo
a criterios que se materializan en tres secciones:
Casos de participación en proyectos de planificación
urbana,
Casos en intervenciones de envergadura (Infraestructuras,
Desarrollos Inmobiliarios, por ejemplo) y,
Casos en el diseño y ejecución de obras.
Como la escala de intervención del proyecto está
muchas veces en directa relación con la cantidad
de personas y, conjunto de intereses involucrados, las
formas de “inclusión de participación” son distintas
en cada uno de estos. Asimismo y por lo general, en
el diseño y ejecución de obras el impacto en algunos
vecinos es directo, de tal forma que el modo en que
ellos se relacionan con esta tipología de caso, es muy
distinto del que asumirían en una intervención de mayor
escala, pero con efectos indirectos sobre ellos.
La selección de casos presentada en este Inventario, se
realizó a partir de sugerencias de expertos nacionales
e internacionales.
Para los casos internacionales se recopiló información
del Lincoln Institute of Land Policy,1 el Programa de
Innovación Pública Local,2 la Red Habitat,3 Paisaje
VIVO Consultores,4 Government Innovators Network5 y
del Programa URBACT.6
Estos abren perspectivas distintas, en la medida en que
se dan en institucionalidades urbanas diferentes, con
distintas problemáticas en materia de participación, y
1 www.linconinst.edu
2 www.innovacionciudadana.cl
3 www.red-habitat.org
4 www.paisajevivo.com
5 www.innovations.harvard.edu
6 www.urbact.eu
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
si bien muchas veces no son directamente aplicables
a nuestra realidad, permiten crear un horizonte más
amplio tendiente a lograr una mejor comprensión de
la inclusión de participación en intervenciones urbanas.
Los casos nacionales surgen de una selección que
proviene del propio trabajo de investigación. Ha
sido complementado con entrevistas y reuniones
con funcionarios del sector público, académicos,
representantes de fundaciones u ONG vinculadas a
proyectos de desarrollo urbano, y otros representantes
del sector privado.
Contrariamente a la metodología de investigación utilizada
en los casos internacionales, en los casos nacionales
se detallan marcos institucionales, normativos y/o los
programas en que funcionaron, para que no solamente
sean una muestra de cómo incluir participación, sino
también de cómo es posible llevar a cabo estos proyectos
en nuestro país, respecto de este contexto.
47
48
Capítulo 3 / Experiencias Internacionales y Nacionales de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
3.1. EXPERIENCIAS INTERNACIONALES DE
PARTICIPACIÓN CIUDADANA
• Planificación Urbana
• Intervenciones Urbanas de Envergadura
• Diseño y Ejecución de Obras
PLANIFICACIÓN URBANA
Objetivos específicos
según seis grupos de interés:
• Consensuar una visión de futuro positiva mediante
el aporte de distintos actores “urbanos”, políticos,
técnicos, representantes del sector económico y de
la sociedad civil.
• Reunir, confrontar, aunar criterios, opiniones y sensibilidades
desde puntos de vista y visiones, provenientes de
distintos sectores que participan como actores -con
diversos intereses- en un territorio.
• Articular, propendiendo a un mejor y mayor grado de
consenso entre todos los sectores que permita hacer
surgir las fortalezas y potencialidades del Municipio,
orientando, facilitando las decisiones políticas que
se adopten.
1. Representantes políticos y administrativos.
2. Técnicos y profesionales.
3. Agentes económicos.
4. Asociaciones culturales .
5. Asociaciones civiles.
6. Ciudadanos no organizados o asociados.
Plan Regulador Villafranca Panadés7
¿Quiénes participan?
Ciudad/Localidad: VillaFranca del Panadés, Barcelona,
Cataluña, España.
Población: 36.650 personas aproximadamente.
Superficie: 19,65 km2.
Tipo de participación: Top-Down (desde “Arriba hacia
abajo”)
Página web: http://www.diba.es/flordemaig/_PD/Docs/
publicacions_papers/07papers.pdf/
Participan en este Taller, seis grupos de interés (Actores):
• Representantes políticos y administrativos (representantes
de los distintos partidos políticos y responsables técnicos
municipales en temas de urbanismo).
• Técnicos y profesionales (arquitectos, historiadores,
economistas, urbanistas, docentes).
• Agentes económicos (agentes sindicales, de la
agricultura, de la restauración, del comercio y de
empresas de servicios).
• Asociaciones culturales y otros (asociaciones deportivas,
juveniles, culturales, etc.).
• Asociaciones civiles.
• Ciudadanos no organizado( bajo alguna forma de
asociación).
En catalán su nombre es VillaFranca del Panedès,
ciudad capital de l’Alt Penedès, en la provincia de
Barcelona, Región de Cataluña. Esta ciudad y comuna
se encuentra ubicada cerca de la costa litoral de la
región, muy próxima a la ciudad de Barcelona. Cuenta
con una población de 37.210 habitantes, lo que la
transforma en una ciudad intermedia en el sistema de
ciudades de Cataluña.
El importante patrimonio histórico-artístico, constituido
por una serie de edificios (debidamente restaurados)
de la época medieval le otorgan aires de nobleza
de ese periodo, así como su fuerte tradición vinícola.
Esto, sumado a las edificaciones modernistas que se
construyeron durante su expansión urbana a fines del siglo
XIX, la constituyen en una de las ciudades intermedias
más importantes de la Región de Cataluña.
En el año 2000 la Municipalidad de VillaFranca, consciente
de la necesidad de incluir la participación ciudadana en
la planificación urbana de la ciudad, aborda un proyecto
sumamente novedoso: la revisión del Plan General de
Ordenamiento Urbano de la ciudad VillaFranca del
Panadés, incluyendo la visión ciudadana sobre el futuro
de la comuna. Para este objetivo se implementa el “Taller
7 Información traducida del Catalán, “paper”: http://
www.diba.es/flordemaig/_PD/Docs/publicacions_
papers/07papers.pdf
La puesta en marcha del Taller
Mapa localización / Fuente:http://www.ajvilafranca.es/html/
sobrelaciutat/quees/situacio.html
de Futuro: Ideas para la VillaFranca que viene”, una
herramienta diseñada en Europa -específicamente- para
incorporar los puntos de vista e ideas de la ciudadanía
al Plan Regulador. Se trata de construir una visión de
futuro de la comuna en conjunto, albergando las distintas
ideas y percepciones de sus habitantes. El objetivo es
repensar y generar una visión sobre la ciudad en que
habitan y habitarán.
Objetivos del Taller
El objetivo general del “Taller de Futuro: Ideas para la
VillaFranca que viene” es generar una nueva fórmula de
participación ciudadana con el fin de conseguir que en
el contexto del nuevo Plan General de Ordenamiento
Urbano, se reflexione e identifique diversos puntos de
vista y maneras de entender la ciudad.
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
La Municipalidad de VillaFranca del Panadés contrata
una Consultoría para hacerse cargo de la coordinación
metodológica de los Taller. El equipo técnico lo constituyen
sociólogos y urbanistas especialistas en procesos
participativos como asimismo, técnicos de la Municipalidad.
El taller se desarrolla siguiendo la metodología del
taller Europeo Awareness Scenario Workshop (EASW),8
elaborada a través de programas de la Unión Europea.
El objetivo del método es conseguir que todas las
personas que asisten a las diversas sesiones del taller
puedan expresarse. De esta manera se responde al
compromiso adoptado por la Municipalidad, que la
revisión del Plan General sea participativa.
En el taller se congregan cerca de cincuenta personas
8 Metodología consistente en la creación de posibles
escenarios futuros como una forma de facilitar la discusión de
los interesados y propiciar el desarrollo de posibles soluciones.
Para mayor información, consultar: competence.eucluster.
net/files/EASW-%20Basic%20Presentation?fileid=166.-
El taller se articula en dos sesiones:
Sesión 1:
Ideas para construir la visión del futuro de
VillaFranca
El objetivo de esta sesión es definir una visión consensuada
de cada uno de los grupos participantes sobre la ciudad
que quieren habitar, albergando dos perspectivas: desde
una visión optimista, se ve esta ocasión como idónea
para mejorar substancialmente las condiciones de vida
de la ciudad y, desde una visión pesimista, identificando
problemas y obstáculos que se pudiesen presentar, a
modo de contar con decisiones adecuadas en los
momentos oportunos para no perjudicar la calidad de
vida y generar una degradación urbana.
Cada grupo elabora una visión propia de la ciudad
para el año 2015, contemplando las visiones optimistas y
pesimistas sobre el futuro. Se debaten y analizan asuntos
como la escena urbana, la movilidad, la accesibilidad,
la conservación del patrimonio, la integración social, la
actividad económica, el entorno natural, la participación
de la población en decisiones de la ciudad, la imagen
de la ciudad, la infraestructura y los espacios públicos.
En una sesión posterior, un representante de cada
grupo presenta la visión de futuro de la ciudad, y luego
se discuten las diversas visiones (una de cada grupo)
y de ahí emerge un marco general de la imagen que
se tiene de la ciudad.
Sesión 2:
Propuestas concretas para incluir en el nuevo
planeamiento de VillaFranca
Se dividen nuevamente por grupos y se debate sobre los
siguientes temas: Estado de Bienestar y equipamientos,
modelo de ciudad y grandes proyectos urbanísticos,
movilidad, accesibilidad y transporte, desarrollo económico
local, medio ambiente, espacios libres, agua, energía,
contaminación y residuos, y relación de VillaFranca
con su entorno.
Se generan aproximadamente ciento veinte propuestas
y cada grupo de trabajo selecciona una serie de
entre cinco y siete ideas que consideran prioritarias o
fundamentales para exponer a la votación del conjunto
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50
Capítulo 3 / Experiencias Internacionales y Nacionales de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
de los asistentes, por medio de la presentación al plenario,
de un panel-resumen. En el plenario un portavoz de
cada grupo expone las propuestas seleccionadas.
Después de un corto debate sobre la idoneidad y
la viabilidad de las acciones presentadas, todos los
participantes votan por las acciones más determinantes
para conseguir el mejor modelo de ciudad, según el
marco elaborado en la sesión anterior. Los grupos no
pueden votar por sus propias propuestas y de la votación
resulta una serie corta de ideas, apoyadas de manera
masiva por los participantes.
El documento final del taller, así como un “dossier”
con la totalidad de propuestas derivadas del trabajo
en comisiones, se entrega al equipo redactor del Plan
General a fin de que se estudien y sean incorporadas
a la documentación de la revisión.
Este taller es sumamente efectivo por varias razones, de
las cuales se puede mencionar en primer lugar, que éste
es desplegado por un equipo profesional especialmente
capacitado en el tema. Por otro, es representativo
de la ciudadanía, ya que alberga distintos sectores
que forman parte del tejido social de la ciudad de
VillaFranca, incluyendo de manera efectiva y real las
distintas percepciones, maneras de entender y habitar
el territorio, generando una instancia en que se puedan
confrontar ideas, lo mismo que ser escuchas de las
diversas opiniones -concepto principal-, a la hora de
articular una visión consensuada de futuro.
Al tratarse de una visión que se articula de manera
conjunta y consensuada, se genera un fortalecimiento
del capital social y cultural, ya que todos los sectores
(y actores) se sienten parte de su construcción. Con
esto se crea un vínculo directo entre los habitantes, el
territorio, el Municipio y otros sectores, fortaleciendo
las relaciones y los vínculos inter-sectoriales y públicoprivados.
Plan Regulador del Distrito Noroeste de
Portland9
Ciudad/ Localidad: Distrito Noroeste de Portland, Estado
de Oregon, Estados Unidos.
Población: Portland: 562.590 habitantes.
Grupo objetivo: Distrito Noroeste, 11.958 habitantes.
Superficie: 3,44 km2.
Limites: Al Norte con la calle NW Vaughn Street y NW
St. Helens Road.
Sur con la calle West Burnside,
Este con la carretera I-405,
Oeste con el barrio Hillside y Parque Forest.
Actividad económica principal: Actividades comerciales
e industriales.
Tipo de participación: Top-Down (desde “Arriba hacia
abajo”).
Página web: http://www.portlandonline.com
Portland, a la cabeza de la planificación
Portland, la ciudad más grande del Estado de Oregon,
tiene mucho que aportar a la planificación urbana
participativa. Históricamente ha estado marcada por
desarrollar un fuerte ordenamiento del territorio. Cuenta
con diversos planes y estrategias con una visión de
futuro, teniéndose en perspectiva una planificación en
un horizonte de 50 años, asegurando que ésta sea una
planificación articulada de manera transversal por la
participación ciudadana, el cuidado del medioambiente,
la armonía entre transporte y otros medios de movilización
(potenciando la presencia de ciclistas y peatones)
como también, la descontaminación. Se trata de una
planificación con un marcado énfasis en la sustentabilidad,
el transporte y la participación de la ciudadanía,
ocupando para ello herramientas de regulación que ha
permitido planear y planificar su crecimiento. No existe
la idea de un crecimiento ni desarrollo azaroso, ha sido
pensado a priori, teniendo como objetivo contar con
una ciudad armónica y saludable.
Dado lo anterior, Portland es considerada un modelo
a seguir en materia de planificación urbana.
Institucionalidad
El gobierno regional (Metro) pone en marcha la planificación
de la región a través de Comités de Planificación que
operan en las distintas partes, en que se subdivide el
territorio.
9 Información tomada de Northwest District Plan (NWDP)
realizado por Bureau of Planning, city of Portland, Oregon,
2003, (traducción propia).
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
Mapa Portland
Fuente: http://www.homes-for-sale-portland.com/images/portland_
oregon_map.gif
¿Qué es Metro?
Metro es el gobierno regional elegido de forma directa
que gobierna a más de 1 millón 200 mil habitantes en tres
condados (Clackamas, Multnomah y Washington) y las
24 ciudades que conforman el área metropolitana de
Portland. Es responsable de la gestión del crecimiento
urbano, el transporte y la planificación del uso del
suelo, así como también de la gestión de residuos
sólidos, el funcionamiento del Parque Zoológico de
Metro Washington, los parques regionales y programas
de áreas verdes y servicios de asistencia técnica para
los gobiernos locales. El organismo es presidido por
un funcionario ejecutivo elegido a nivel regional, y un
consejo conformado por siete miembros, elegidos por
distritos.
Portland se encuentra dividido en cinco distritos, según
su ubicación geográfica (Sur Poniente; Sur Oriente;
Noroeste; Noreste y Norte). Cada uno de ellos, cuenta
con un plan regulador urbano, integrando variadas
herramientas y métodos participativos.
De entre otros, y a modo de ejemplo, se cita uno de los
principios orientadores del Plan Regulador del Distrito
Noroeste (DNO):
“El Plan Regulador del Distrito Noroeste está concebido
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52
Capítulo 3 / Experiencias Internacionales y Nacionales de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
para guiar tanto a actores públicos como privados en
la toma de decisiones e inversiones dentro del distrito
durante los próximos 20 años (hasta el 2023). El Plan
proporciona orientación para desarrollar políticas en
una serie de áreas clave, tales como el uso de la tierra,
el diseño urbano, el transporte, la vivienda y el desarrollo
económico. El Plan se orienta a proteger y mejorar el
hábitat, el carácter urbano y la vitalidad económica de
este centro de la zona urbana, a la vez que proporciona
un medio para orientar el cambio en el tiempo”.
¿Cuáles son las características distintivas de
este distrito?
El Distrito Noroeste llama la atención por su diversidad
desde el punto de vista arquitectónico. En su tejido
urbano se puede encontrar distintos tipos y estilos en
la edificación, coexistiendo construcciones antiguas
y modernas. Existe preocupación por conservar y
mantener lo antiguo, lo patrimonial, así como dar paso
a la renovación urbana, permitiendo la construcción de
nuevas viviendas que aporten a un desarrollo armónico
del entorno, manteniendo la identidad de la zona en
donde se emplacen.
Una gran parte de éste se desarrolló antes y durante la
era del tranvía, es decir, mucho antes que se manifestara
el uso masivo del automóvil. Es por ello que en el entorno
edificado está presente una fuerte orientación del uso
peatonal. A su vez y en términos muy generales, el
distrito se encuentra dividido en distintas áreas -urbanas-,
según criterios y pautas de desarrollo urbanístico y
arquitectónico, para cada una de ellas.
Área F: Distrito de almacén Upshure.
Esta se presenta aislada del resto del Distrito Noroeste por
el puente Fremont; alberga variados y bien preservados
edificios industriales de principios del siglo XX (NWDP, 2003).
Áreas del Distrito Noroeste
¿Quiénes participan?
Desde la Comunidad
Área A: Áreas residenciales de Nob Hills.
También conocida como “los pisos”, incluye gran parte
del núcleo histórico residencial del Distrito Noroeste.
Se caracteriza por contar con una mezcla diversa de
viviendas unifamiliares y de edificios de departamentos,
así como también con edificaciones de prominentes
instituciones religiosas.
Área B: Áreas residenciales del Oeste y las alturas.
Se caracteriza por su emplazamiento a los pies de West Hills
(“Montes del Oeste”) y constituida predominantemente
por viviendas unifamiliares de edificación aislada.
Área C: El borde oriental.
El borde oriental es quizás una de las áreas más diversas
desde el punto de vista de la arquitectura. Esto es
producto de su ubicación en un sector que durante
la primera parte del siglo XX se había convertido en el
límite de transición entre un área residencial y la industrial
del noroeste de Portland, transformándose también en
frontera del barrio en que vivía la clase trabajadora.
Es así como ésta incluye estructuras residenciales de los
barrios de las clases trabajadoras de mediados y fines
del siglo XIX, así como de muchos edificios industriales
de principios y mediados del siglo XX. También alberga
instituciones religiosas como la Iglesia de Saint Patrick
y varias otras, luteranas, que han servido a la gran
población inmigrante escandinava.
Área D: De transición.
Esta incluye predominantemente la zona industrial
norte, así como el Hospital Legacy Good Samaritan y
el Centro Médico de la zona. Ambas se caracterizan
por contar con una escala de desarrollo que difiere
considerablemente del patrón predominante en el
Distrito Noroeste.
Área E: El corredor Vaughn.
El corredor de Vaughn, al igual que el borde oriental,
es una zona caracterizada por una gran variedad de
estilos arquitectónicos y modelos de desarrollo. La calle
NW Vaughn (Vaughn del Noroeste) es una arteria que
presenta alto tráfico y que sirve tanto a las áreas de
uso mixto del distrito como a la industrial del lago Guild.
También sirve de enlace entre esta última y el área sur.
Calle Portland / Fuente: NWDP, 2003, p.4.
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
El área Noroeste de Portland presenta una ciudadanía
altamente activa lo que se ve reflejado en diversas
organizaciones ciudadanas.
El DNO posee seis reconocidas organizaciones, tanto
de barrio como empresariales:
•La Asociación del DNO
•La Liga de Goose Holow-Foothills
•El Barrio del Distrito de Pearl
•El Barrio de Hillside
•La Asociación Industrial del Barrio Noroeste
•La Asociación de Negocios de Nob Hill.
También está la coalición de Vecinos del Oeste y del
Norte, sin fines de lucro, y que otorga apoyo a las
asociaciones de vecinos locales.
Estos grupos se constituyen en un sistema comunitario
organizado, por lo tanto cualquier ciudadano puede
expresar sus preocupaciones e inquietudes ante el
gobierno regional, permitiendo influir directamente en
la toma de decisiones. Estas organizaciones fomentan
la sensibilización y la participación ciudadana, a través
de la realización de distintas actividades y programas, lo
que contribuye a forjar un fuerte sentido de comunidad.
Existen tres principales centros comunitarios en el área:
• La Casa Amiga (“Friendly House”). Provee una serie
de servicios comunitarios de diversa índole: asistencia
médica, asistencia parental, actividades sociales, etc.
Mantiene algunos departamentos “de transición”,
donde las familias sin hogar pueden permanecer
hasta seis meses.
• El Centro Cultural del Barrio Noroeste funciona como
lugar de reunión de diversos grupos y organiza eventos
principalmente de índole cultural.
• El Centro Comunitario Hillside, dedicado más que todo
a las actividades deportivo recreativas y educativas
de la comunidad.
Desde los gobiernos regional y local
• La Dirección de Planificación (Planning Bureau) es
una unidad encargada de llevar a cabo los procesos
de planificación. En este caso estableció tres comités
consultivos para recibir aportes, generar y probar las
ideas, y revisar los proyectos propuestos en el Plan.
Este equipo “de planificación”, en el desarrollo del
Plan, trabajó también en estrecha colaboración con
varios barrios y asociaciones empresariales.
• El primer comité, el Comité Consultivo Ciudadano
(CCC), compuesto por residentes de la comuna,
empresarios y dueños de propiedades del Distrito
Noroeste, el Distrito Pearl, los barrios Hillside, Goose
Hollow y Linnton, entre otros.
• El segundo, el Comité Consultivo Técnico (CCT),
compuesto por representantes estatales, regionales,
del condado, y agencias de la ciudad; así como
también por servicios públicos privados.
• El tercero, el Comité del Distrito Noroeste (CDN), grupo
más pequeño conformado por representantes de
la Asociación del Distrito Noroeste y la Asociación
de Negocios Nob Hill. Este, funciona como el punto
inicial de contacto en el desarrollo de conceptos,
prestando asesoría en la generación de elementos
del “Plan de Barrios del Distrito Noroeste”.
Estos tres grupos han trabajado en estrecha colaboración
con el equipo del proyecto, proporcionando valiosa
información y asistencia al desarrollo del Plan.
Existe, por otra parte, un grupo especial de asesoría,
el Grupo temático del corredor de Vaughn (Vaughn
Corridor Focus Group), que fue creado para asesorar
a los funcionarios en el análisis de los posibles cambios
en el uso de la tierra, en las propiedades emplazadas
a lo largo de la parte norte de la calle NW Vaughn.
Este grupo incluye propietarios y sus representantes,
miembros de la comunidad y asesores técnicos de
agencias públicas.
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Capítulo 3 / Experiencias Internacionales y Nacionales de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
Esquema/Resumen
Proceso participativo creación Plan del Distrito Noroeste Portland
Etapas del Plan
Prediagnóstico
Diagnóstico
Diseño
Creación del Plan
Actores
involucrados
Comité de
Planificación
y firma del
diseño urbano,
Crandall
Arambula*.
Comité de
Planificación y
ciudadanos.
Comité de Planificación,
Comité de
Asociación del Distrito
Planificación y
Noroeste, Comité Planificador ciudadanos
de la Asociación de Vecinos
del Distrito de Pearl y
estudiantes de Arquitectura
de la Universidad de Oregon.
Metodología,
técnicas,
herramientas
participativas
Taller público
y seminario
para desarrollar
preliminarmente
la concepción
de un diseño
urbano para
toda el área.
1.Paseos por
los vecindarios
(neighborhoods
walks) / Exploración
por barrios. 2.
Asamblea pública
de presentación de
resultados de los
paseos.
1. Borrador inicial de cada
Comité de Planificación y
reunión de debate conjunto.
2 Taller público de “Visión
y Concepto de Diseño
Urbano”. 3. Trabajos de
pregrado de alumnos de
arquitectura.
1. Casa Abierta
(Open House),
revisión de
borrador del
debate. 2.
Comisión
Consultiva
y reuniones
comunales
Informativa y
Consultiva
Consultiva y Resolutiva
Consultiva y
Resolutiva
Forma de incluir Informativa y
Participación
Consultiva
NOTA: Cuadro Resumen elaborado sobre la base de antecedentes de NWDP, 2003.
* Para más información, visitar www.ca-city.com
En el Pre-Diagnóstico las técnicas participativas utilizadas
fueron la realización de un taller y seminario abierto a
los ciudadanos; lo que se buscaba era desarrollar una
idea, un esbozo, un concepto preliminar, de diseño
urbano para toda el área.
El seminario se concentró en el “Área Noroeste de
Transición” entre las calles Lovejoy y Vaughn, lugar donde
se visualizó era posible generar un cambio. El objetivo
del taller fue desarrollar este concepto preliminar de un
diseño urbano para esta área de transición, y establecer
las bases para el desarrollo de uno más amplio, para
toda el área Noroeste.
Este trabajo culminó con la elaboración de un informe
preliminar con los principales lineamientos y directrices
en torno al diseño urbano deseado. Se trató más bien
de un ejercicio teórico, la generación de un marco,
que sirviera de guía en las siguientes fases del proceso.
Con posterioridad, en la fase del Diagnóstico, se
implementó una metodología novedosa, la llamada
Paseos por los Vecindarios (Neighborhoods Walks).
En el verano del año 2001 el Comité de Planificación
patrocinó cuatro paseos por los vecindarios; la idea
básica fue que los ciudadanos, pudiesen explorar en
detalle lugares del Noroeste de Portland. Se puede señalar
que esta herramienta -mediante la que se recopila
información-, se convirtió en una forma de observación
participante “grupal”, es decir, los ciudadanos -en
distintos grupos- caminaron y exploraron el territorio con
una actitud reflexiva y crítica, generándose además
una instancia en que ellos junto con funcionarios de
la Municipalidad compartieron ideas, puntos de vista
y percepciones sobre el área que involucraría el Plan,
su presente y su futuro. Se generó con esta actividad,
valiosa información para el Comité de Planificación.
Concebir un Diseño Urbano es generar una representación
gráfica respecto de la visión, en este caso conjuntamente
entre la comunidad y autoridades técnicas, sobre el
futuro del área de estudio, focalizándose en elementos
que pueden definir la forma urbana a la que aspiran.
Se trata de una representación diagramada de las
políticas y estrategias para la implementación del
Plan Regulador. El diagrama usa símbolos, indicando
la ubicación general de variadas obras urbanas como
plazas, calles y conexiones.
Los paseos por los vecindarios culminaron en una
asamblea pública en la que se presentó la información
recopilada a partir de ellos, lo que fue resumido en un
documento elaborado por el Comité de Planificación,
denominado: “Resultados de los paseos por los vecindarios
en el Noroeste”.
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
Concluida la actividad anterior, se dio inicio a la etapa
de Diseño, en la que cada Comité Consultivo (el
Ciudadano, el Técnico y el del Distrito Noroeste) preparó
los borradores iniciales sobre la visión y concepción de
diseño urbano; presentados y debatidos luego, en una
reunión conjunta. El Comité de Planificación utilizó los
aportes de estas reuniones para precisar la visión y la
propuesta de diseño urbano, antes de ser presentada
al público en un Taller. Durante el taller, miembros de
la comunidad discutieron el borrador en pequeños
grupos moderados por los planificadores. El equipo
registró, mediante grabación, las ideas y comentarios
de los participantes, para iluminar la ruta de posibles
cambios. Los aportes del taller fueron usados para
perfeccionar una vez más la declaración de la visión
y el Diseño Urbano generados, obteniendo la versión
final adoptada para el plan regulador del DNO.
Una fuente adicional de recursos fue el trabajo de
estudiantes de pregrado y graduados de Arquitectura
de la Universidad de Oregon. Trabajando junto al equipo
del Comité de Planificación varios estudiantes elaboraron
proyectos urbanos en este contexto territorial, así como
para el proceso de Planificación de este distrito. Los
estudiantes pusieron de relieve asuntos del diseño
urbano e ilustraron las oportunidades de desarrollo
dentro del distrito.
Con todos estos insumos, se llegó a la etapa final del
proceso, es decir la creación del Plan Regulador del
Distrito Noroeste.
En esta fase destaca una iniciativa patrocinada por el
propio Comité de Planificación. Se creó la Casa Abierta
(“Open House”) con la finalidad que en un período de
dos meses todos los vecinos del sector pudieran revisar
el “Borrador de Debate” del Plan Regulador y de esta
forma, comunicar sus comentarios. Más de cien personas
asistieron al recinto, los que les permitió informarse de
este borrador y comunicar sus comentarios e impresiones
al equipo del proyecto, lo que fue incorporado a la
propuesta del Plan Regulador.
A lo largo del invierno, primavera, verano y principios
del otoño de 2003, el equipo se reunió periódicamente
con los Comités Ciudadanos y de Asistencia Técnica, así
como con el Comité del Distrito Noroeste, poniendo a
prueba y perfeccionando las propuestas del Plan. Hubo
reuniones con otros grupos, incluyendo los comités de
planificación y transporte de la Asociación del DNO, el
Comité de Uso del Suelo y Planificación de la Asociación
de Vecinos del Distrito de Pearl, la Liga de Goose HollowFoothills y la Asociación de Negocios de Nob Hill.
Luego de estas reuniones y una vez afinadas las propuestas
del plan, ya no quedaba más que terminar de ensamblar
todas sus partes, imprimirlo y listo: la zona del noroeste
contaba con un plan capaz de guiar el desarrollo y el
ordenamiento del Distrito durante 20 años, el cual fue
altamente participativo e incluyó la diversidad de sectores
que conforman esta zona. Fue un proceso práctico e
inclusivo, en que hay una continua retroalimentación
entre todos los sectores que conforman el tejido social
del territorio, sobre todo entre la Municipalidad (el equipo
de planificación) y las asociaciones ciudadanas.
La formulación de este Plan, da cuenta de la activa
participación ciudadana que hubo en su generación.
Los ciudadanos se constituyeron actores indispensables,
poseen lazos comunitarios arraigados y un sentido de
pertenencia e identidad bien desarrollado, es decir,
todo da cuenta de un capital social sólido, importante,
lo que permite a su vez una participación ciudadana
saludable y sostenida en el tiempo. Un círculo virtuoso.
Desde este punto de vista, pudiera decirse que la
participación de la ciudadanía en Portland, es un
asunto consolidado en este tipo de procesos del
desarrollo urbano; cuenta con su propio espacio,
retroalimentando la generación de nuevas herramientas,
métodos, técnicas que incluyen de manera eficaz a
la ciudadanía.
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56
Capítulo 3 / Experiencias Internacionales y Nacionales de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
INSTITUTO MUNICIPAL DE INVESTIGACIÓN Y
PLANEACIÓN DE CIUDAD JUÁREZ, MÉXICO (IMIP)
Ciudad/ Localidad: Ciudad Juárez, Estado de Chihuahua,
México.
Población: 1.313.338 Habitantes (año 2005).
Superficie: 4,853.80 Km.
Actividad económica principal: Fuerte orientación a
industria manufacturera y con crecimiento en el área
de servicios.
Principal problemática urbana: Falta de servicios e
infraestructura urbana. Presencia de violencia y homicidios.
Tipo de participación: Top-Down ( desde “Arriba hacia
abajo”)
Premios: El IMIP recibió el Premio Gobierno y Gestión
Local en México.
Ciudad Juárez (entre dos naciones)
Ciudad Juárez se asienta en el mismo límite fronterizo
con Estados Unidos, dotándola de un carácter mixto,
internacional. Es la más poblada y la más grande en
superficie del Estado de Chihuahua, proyectándose como
una de las ciudades más importantes de este Estado.
Su desarrollo económico ha sido lento pero creciente,
por lo que el nivel de desempleo ha logrado disminuir
paulatinamente. Cuenta con una fuerte orientación
hacia la Industria Manufacturera, pero también ha
incrementando el área de Servicios.
Durante el último tiempo la ciudad se ha expandido
(crecimiento de población y ocupación del territorio),
por lo que debe atender nuevas necesidades de sus
habitantes y demandas en el uso del territorio. Dicha
expansión no ha sido acompañada de una oferta mayor
de servicios públicos, vivienda, transporte y vialidad, por
lo que la calidad de vida y habitabilidad del territorio
se ha visto disminuida, así como el desarrollo urbano,
que resulta rezagado.
La manera de hacer frente a estos principales problemas,
se ha traducido en planificar el futuro de la ciudad y
generar estrategias de desarrollo que apunten hacia
una mejora integral. A esto se aboca el Instituto
Municipal de Investigación y Planeación de Ciudad
Juárez (IMIP).
Estas estrategias de desarrollo se definen como “un
modelo innovador para superar la discontinuidad en los
procesos de planeación y para ponderar a ésta como
un instrumento indispensable para lograr el desarrollo
integral del Municipio de Juárez; evitar las acciones y
Paso Fronterizo
obras improvisadas y para revertir los rezagos y la falta
de visión a largo plazo”.10
IMIP
Planificando participativamente
El IMIP desarrolla funciones de investigación y planificación
urbana. Su objetivo general es “dotar de procesos
de planeación y programación eficiente, a través
de la planeación institucionalizada. Desarrolla a su
vez planes estratégicos para planificar y ordenar el
territorio, generando un crecimiento urbano racional y
equilibrado, dotando y manteniendo la infraestructura,
servicios y equipamiento, así como la preservación y
conservación del medio ambiente”.
Se trata de posibilitar la generación de una planificación
urbana que sea descentralizada, de carácter local, y
con fuerte énfasis en la participación ciudadana; es
decir, utilizando métodos que involucren directamente
a los habitantes de Ciudad Juárez.
Una de las características esenciales del IMIP, es el
traslado de una planeación normativa a una planeación
participativa, en que los planes de desarrollo apuntan hacia
una visión más bien integral, incluyendo sistemáticamente
a la comunidad en la determinación y solución de
problemas.
A su vez, se constituye en un Instituto de Investigación,
acercándose a la realidad de la ciudad mediante
estudios, diagnósticos, y diseños metodológicos con
preponderancia en lograr la participación activa de
10 http://www.imip.org.mx/imip/imip.php
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
Paso fronterizo
Fuente: http://www.aerocalifornia.com.mx/UserRsx/images/Destinations/CJS.jpg
la comunidad.
El IMIP surge como un modelo alternativo de planificación,
como una forma de hacer frente a un sistema centralizado
y dependiente de los ciclos políticos. Se estructura
orgánicamente mediante el Consejo Deliberativo,
integrado tanto por agentes públicos como de la
ciudadanía, lo que le otorga una mayor permanencia
y estabilidad en el tiempo.
En el Plan de Desarrollo para la ciudad del año 2003,
la participación ciudadana aparece como un factor
fundamental en el diseño de los objetivos, estrategias,
líneas de acción y políticas que conforman el Plan. “Una
certeza de los tiempos actuales es la necesidad de
involucrar a la sociedad en los procesos de planeación
de su localidad. Esto con el fin de que los procesos
de planeación definan el interés público y deriven
en acciones conjuntas en donde gobierno, sociedad
civil e iniciativa privada, sean corresponsables en la
conducción del desarrollo urbano” (PDU, 2003).
Se plantea como necesaria la integración de esfuerzos,
la coordinación intersectorial y la institucionalización de
procesos y mecanismos, decisivos para el cumplimiento
de las metas establecidas.
Métodos Participativos
Conferencia de Búsqueda
Para poder reflejar en la práctica la integración de
mecanismos participativos, el IMIP ha implementado
una serie de metodologías participativas, respecto de las
cuales la comunidad ha respondido de buena manera,
haciéndose partícipe de planes de desarrollo anuales.
A una de estas herramientas se le denomina Conferencia
de Búsqueda. “Esta metodología tiene una base teóricoconceptual de sistema abierto, de psicología social y
de dinámica de grupos” (PDU, 2003).
Se trata de talleres en que la comunidad participa y
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58
Capítulo 3 / Experiencias Internacionales y Nacionales de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
debate ideas sobre el presente y el futuro del sector
que habitan. De esta manera generan los escenarios
más deseables y factibles que vislumbran para su
territorio, mediante un ejercicio en que distinguen entre
futuro probable y futuro deseable, siendo el primero
una proyección de lo que ocurriría si no se realizara
ninguna intervención de mejoramiento en el territorio,
mientras que el futuro deseable corresponde a lo que la
comunidad aspira en que se transforme el territorio que
habitan, otorgándoles una visión de largo plazo sobre
las principales necesidades y problemas a solucionar.
En estos talleres se generan también, un conjunto
articulado de objetivos, así como de planes de acción
coordinados y la asignación de responsabilidades en
el tiempo para alcanzar los objetivos propuestos. En
este sentido se trata de una experiencia práctica y
eficaz, ya que la comunidad no solamente es capaz
de opinar y “aspirar” a una solución de sus propias
necesidades sino que se involucra de manera directa,
adquiriendo responsabilidades concretas para intervenir
en su sector hacia el futuro deseable y alejarse de los
riesgos y problemas del futuro probable. En síntesis, se
integra a la comunidad, de manera reflexiva y activa.
Talleres urbano-ambientales
Otra herramienta utilizada son los talleres urbanoambientales, los que se desarrollan en una escala más
próxima, a nivel de barrio. Se conforman distintas mesas
de trabajo, en la que participan alrededor de diez
individuos de la comunidad y dos moderadores del IMIP
(un arquitecto y un trabajador social o sociólogo). Se
debaten asuntos relacionados con el uso de los espacios
públicos, los espacios privados, la infraestructura de
vías públicas, el saneamiento, el transporte colectivo
y los riesgos naturales. La idea es obtener información
desde la perspectiva de los mismos habitantes, de los
principales problemas que se presentan en el territorio
donde habitan; estos problemas se identifican también
de manera gráfica, ubicándolos sobre fotografías aéreas.
La mayor fortaleza de esta herramienta participativa, es
el nivel al que opera. Es focalizada y personalizada. En
los hechos, estos talleres se implementan sobre una base
aproximada -cada cinco cuadras- y con un número
reducido de participantes.
También se realizan entrevistas pero no a cualquier
habitante, sino a los más antiguos de la zona, así como
a los responsables de instituciones localizadas en el
lugar. Se trata de información en la que la experiencia
del habitante aparece como necesaria y valiosa para
reunir, “levantar” antecedentes y poder realizar un
diagnóstico acabado sobre el área de análisis.
“El objetivo es identificar el proceso histórico de ocupación
de la zona, sus rasgos socio-organizativos, y, si los hay,
los perfiles de los liderazgos” (PDU, 2003).
Junto con recabar información se abren espacios
para la detección y desarrollo de liderazgos locales
ciudadanos, los que pueden transformarse en actores
gravitantes en el desarrollo urbano de la ciudad.
El IMIP es un buen ejemplo como modelo institucional,
de gestión local; la participación de la ciudadanía se
presenta como un valor fuertemente arraigado a su
gestión. Es transversal, tanto en los enfoques teóricos
como en las prácticas metodológicas.
El gran atributo de la planificación participativa es
que la comunidad se involucra de manera activa, se
transforma en un actor relevante con poder de decisión
y acción, sobre el presente y el futuro de su ciudad.
“Las fortalezas de las metodologías participativas que
utilizamos son: el cambio de paradigma, de ciudadano
como co-responsable, dejando la práctica paternalista,
la apropiación de los instrumentos de planeación por
los ciudadanos, el carácter incluyente y plural de
convocatoria a la ciudadanía, el posicionamiento de
los ciudadanos sobre acciones concretas en la ciudad
y que la comunidad participe y decida sobre el futuro
de la ciudad y no como algo ajeno a ella”.
“El IMIP como tal es una experiencia innovadora de pensar
la planeación desde otra perspectiva radicalmente
distinta a la que el Estado venía llevando a cabo desde
los inicios de la planeación en 1938; es el cambio de una
planeación normativa a una planeación participativa”.
Abigail García/ Coordinadora de Planes y Programas IMIP.
Contacto: Pedro Cital Beltrán. [email protected]
INTERVENCIONES URBANAS DE
ENVERGADURA
LA GRAN CONCERTACIÓN/ PROYECTO PARIS
RIVE GAUCHE
Ciudad/ Localidad: Distrito XIII de París.
Población: La población de la ciudad de París es de
2.153.600 habitantes, y el área metropolitana denominada
Región Parisina o Isla de Francia es de 9,9 millones de
habitantes.
Superficie: 130 hectáreas/ 3 km de borde del río Sena
Grupo objetivo: Habitantes del distrito XIII.
Principal problemática urbana: Desvalorización económica
y urbana de la zona.
Tipo de participación: Ambas direcciones: Top-Down
y Down-Top.
En español “Paris Rive Gauche” podría traducirse como
Rivera Izquierda de París. Este fue el nombre que recibió
el proyecto de urbanismo localizado en el Distrito XIII
de la ciudad París, desarrollado a partir del año 1991 y
que en la actualidad continúa en ejecución.
Comprende un área de 130 hectáreas, emplazadas
a lo largo de las vías de ferrocarril que bordean 3
kilómetros de longitud del río Sena, tomando como eje
principal, la nueva “Avenida de Francia”. El proyecto
trata principalmente de la revitalización de un área
constituida fundamentalmente por sitios baldíos, de
propiedad del Estado, que fueron parte de un pasado
industrial y ferroviario. La misión del proyecto es doble:
por una parte, reactivar económicamente el sector por
medio de la construcción y remodelación de viviendas,
centros comerciales, oficinas, universidades y edificios
públicos (como por ejemplo, la Biblioteca Nacional);
donde, a su vez, este desarrollo inmobiliario y su dinámica,
generaría mayor empleo para los habitantes del barrio
y sus alrededores. Asimismo, existe el desafío y objetivo
de vincular los nuevos barrios con los ya existentes, pues
el terreno presentaba una condición de “isla urbana”,
definido por dos límites fronterizos: el río Sena y las
líneas del ferrocarril, lo que impedía la integración de
este gran paño de terreno con el resto de la ciudad.
Por esta razón, la idea principal fue conectar el área
de intervención con el Barrio de Bercy, situado al otro
lado del río.
Paris Rive Gauche. Fuente: SEMAPA. Presentación Seminario
“Experiencias Internacionales de Participación Ciudadana en el
Desarrollo Urbano” UC- MINVU. 25-03.2008. Santiago, Chile.
Objetivos del Proyecto
Los objetivos concretos del Proyecto Paris Rive Gauche
son los que se explicitan a continuación:
• Recuperación de extensos predios cercanos al centro
histórico a lo largo del río Sena.
• Fomentar el desarrollo social y económico construyendo
oficinas y generando empleo.
• Ofrecer nuevas viviendas (estatales y no estatales),
equipamientos públicos y comerciales, espacios
verdes, dotados de un transporte público eficiente.
• Creación de un polo intermodal de metro-tren (RER),
metro y buses.
• Integración de barrios, vinculando el nuevo al tejido
urbano existente a uno y otro del río Sena. Se interviene
las vías de ferrocarriles, reconociéndolas como barrera
a esta integración.11
Entre los varios proyectos que contempla PRG se
encuentran:
• Programas de viviendas que abordan 430 mil metros
y 5 mil unidades de las cuales mil son para viviendas
de estudiantes.
• Oficinas ocupando 700 mil metros, contrataciones
proyectadas de 60 mil empleados.
• Comercios y establecimientos públicos tales como
la Biblioteca Nacional de Francia (250 mil metros) y
el Barrio Universitario (210 mil metros).
• Parques y jardines con una superficie de 10 hectáreas.
11 Duval-Zack, Chloé. El Gran Proyecto Urbano ”Paris Rive
Gauche”: La transformación de un baldío ferroviarioindustrial en un nuevo barrio parisino. Revista de Urbanismo,
15. Universidad de Chile, Facultad de Arquitectura y
Urbanismo. Noviembre, 2006.
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
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60
Capítulo 3 / Experiencias Internacionales y Nacionales de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
Entidad responsable/ SEMAPA
En Francia, la sigla SEM se utiliza para nombrar a toda
empresa pública sometida al derecho privado. Las ventajas
de este tipo de institución, es que con ella se propicia
una actuación con mayor flexibilidad e independencia
respecto de otros organismos gubernamentales. Esto es
especialmente relevante cuando se trata del manejo
presupuestario de un proyecto, ya que a partir de esta
formalidad los recursos a él destinados son independientes del
presupuesto comunal; ello posibilita obtener financiamientos
de otras entidades ya sean públicas o privadas. Además,
poseen facultades para expropiar y el derecho para
comprar los terrenos incorporados al Proyecto. No existe
dependencia respecto del Municipio, como tampoco
de algún otro organismo estatal.
En el caso de Paris Rive Gauche la entidad responsable
del Proyecto corresponde justamente a este tipo de
instituciones. Denominada SEMAPA -Sociedad de Economías
Mixtas de Desarrollo de París-, este organismo estatal fue
creado en el año 1985 con una labor multidisciplinaria:
adquirir los terrenos (compra de suelo con financiamiento
privado), definir el proyecto urbano, hacer seguimiento
de los proyectos arquitectónicos, ceder los derechos
de construcción y gestionar la coordinación con los
distintos actores involucrados.
La SEMAPA a su vez, está conformada por distintas
instituciones públicas: Gobierno Central, Gobierno
Regional, Municipalidad de París y la Empresa de
Recursos Ferroviarios de Francia (SNCF). En definitiva, es
la organización pública que lleva adelante el proyecto
político en conjunto con una labor técnica que busca
favorecer el desarrollo económico de varias Zonas de
Desarrollo Concertado (ZAC) de París. En este sentido
se puede decir que SEMAPA es una “empresa pública”,
un organismo que es público, pero tiene una lógica
de funcionamiento privada que debe someterse a las
reglas propias del mercado, como cualquier empresa
u organismo privado.
Condiciones en las que se desarrolla el
proyecto
Existen dos elementos que son importantes a tener en
cuenta antes de profundizar en los conflictos sociales
producidos, los que están relacionados con el contexto
en el cual se origina y lleva a cabo el Proyecto.
El primer elemento está vinculado con las características
espaciales del Proyecto, particularmente su condición
de isla urbana que lo constituía en un sector muy
segregado y desvalorizado social y económicamente.
En vista del desequilibro respecto al resto de los barrios,
se hacía necesario cambiar la tendencia del Distrito
XIII, que como se ha señalado, está marcada por una
alta cifra de desempleo.
El segundo elemento es la complejidad del PRG; debe
responder a múltiples intereses de distintos organizaciones
y grupos sociales teniendo implicancias sobre aspectos
de la economía, sociales, políticos y culturales del barrio y
de la ciudad. Tal como el Director Delegado de SEMAPA
Gilles de Montmarin12 lo señala: “no hay sólo un autor
del proyecto, hay mucha gente involucrada, y creo que
éste es el elemento innovador de nuestro proyecto. Al
final podremos decir que éste es un proyecto hecho
un poco por los políticos, los técnicos que trabajamos
en él, la sociedad civil, todos los que participan en él,
y la clave para esto es negociar; dar el poder a distinta
gente y negociar con cada cual tratando de encontrar
proyectos comunes”.
El proyecto ha sido de tal envergadura que desde un
principio se pensó que era necesaria una “planificación
urbana estratégica, de largo plazo, flexible y adaptable
a los cambios socioeconómicos que surgen, y el apoyo
de un desarrollador público” (Duval-Zack, 2006).
A continuación se detalla una lista de las entidades
contractualmente involucradas, lo que revela la complejidad
de la red de actores implicados:
• La Ville de Paris
Organización propietaria del 57 por ciento del capital
involucrado en el Proyecto PRG.
En el año 1991 La Ville de Paris encarga a la SEMAPA el
desarrollo del proyecto. Entre sus labores se encuentra
la definición del Plan Local de Urbanismo (PLU), el Plan
de Acondicionamiento de Zonas (PAZ) y la definición
de la Zona de Acondicionamiento Concertado (ZAC).
• SNCF
Corresponde a la Empresa de Recursos Ferroviarios de
Francia, propietaria de la mayoría (aproximadamente
70 por ciento) de los terrenos de PRG. Dentro de sus
objetivos se encuentra la valorización de bienes
raíces subutilizados, modernización de la estación
de Austerlitz y la mejora de las estructuras ferroviarias
interurbanas y su conexión con el metro (Línea 14).
Gracias a su participación se pudo desarrollar un
proyecto de largo plazo. Por ejemplo, para la compra
de terrenos SEMAPA pagaba a la SNCF13 bajo un
sistema de pago diferido.
12 Traducción del inglés al español: Entrevista realizada el 26
de marzo de 2008.
13 Sigla correspondiente a Société Nationale des Chemins
de Fer Français.
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
• RATP (Administración Autónoma de Transportes de
París)
Se preocupó de la mejora del transporte público,
creación de centros intermodales en Austerlitz y
construcción de la Línea 14 del metro y su extensión.
• PAP (Puerto Autónomo de París)
Encargada de gestionar las riveras de los 3 kilómetros
del proyecto y los tres puertos existentes en ese tramo.
• APUR (Atelier Parisien d’Urbanisme)
Agencia estatal de urbanismo, encargada de apoyar
a los desarrolladores de proyectos urbanos en París.
• Comité Permanente de Concertación
Comité compuesto por trece asociaciones locales
que funcionan con un presupuesto autónomo,
entre ellas, ADA 13, Ecologie pour Paris, Paris Banlieu
Environement, SOS Paris, Tam-Tam, APLD 91, Espace 13,
Cercle Amical du Berry, Association Odysee Lutece.
Se reúnen con la idea de dar a conocer sus intereses,
ser escuchados e incluidos en el proyecto.
de diverso orden, intentando comprometer la integración
de variables sociales como parte de los objetivos del
mismo.
Montmarin señala:
“En un principio nos equivocamos, dimos información sobre
el proyecto, pero no incluimos la variable participación…
no escuchamos a la ciudadanía en un principio. Después
integramos la participación y creo que hicimos mucho
más que lo que la reglamentación exigía… la sociedad
civil está representada por el Comité de la Concertación
y puede participar en las decisiones finales del proyecto”.
Conflictos y soluciones participativas
También se crearon instancias permanentes de participación
e información, tales como un Comité de Sitio desarrollado
por la empresa gerente del Sistema de Transporte de
la región de París, un Centro de Información, un folleto
trimestral, una carta de información, una página web
y una revista electrónica del Proyecto.
En 1991 se desarrolló el Plan de Acondicionamiento
de Zona (PAZ),14 cuyo objetivo era crear una nueva
orientación para el Distrito XIII. En esta primera fase surge
el primer conflicto que debió enfrentar el Proyecto, que
se enfocaría a desarrollar un sector de negocios similar
al barrio de la Defense en París, lo que repercutiría
negativamente en los habitantes del sector y su entorno,
y en opinión de ellos afectaría negativamente su calidad
de vida, ante la potencial y explosiva generación de
nuevos empleos. Se reclamaba a su vez, que no se
respetaría la arquitectura del lugar, temiendo que
varias edificaciones fueran destruidas y se ignoraran
las cualidades arquitectónicas preexistentes.
Producto de dicha oposición, en el año 1997 el ZAC
(Zona de Acondicionamiento Condicionado)15 es
reelaborado y aprobado a través de una encuesta
pública, sufriendo importantes cambios respecto al
proyecto original. Dentro de los cambios se encuentran:
i) la incorporación de uso de suelos mixtos para la zona,
lo que permite integrar la construcción de oficinas y de
nuevas viviendas, tanto estatales como no estatales,
para personas de escasos recursos;
ii) el desarrollo de un “barrio universitario” (conocido
como La Universidad París 7);
iii) la instalación de distintos tipos de equipamiento
público como, por ejemplo, la Biblioteca Nacional de
Francia (BNF).
Estas reformas significaron un vuelco fundamental al
proyecto, dado que se le reorientó hacia funcionalidades
14 Sigla traducida al español.
15 Sigla traducida al español.
Con el objetivo de fomentar un proceso continuo
y progresivo de participación de la ciudadanía, la
SEMAPA realizó en definitiva, un Plan Maestro que fuese
cambiando y adaptándose a los tiempos y demandas,
modificándose por medio de consultas urbanas regulares
y entregando imágenes del nuevo barrio a los habitantes
y organizaciones locales.
Para la discusión de temas arquitectónicos y urbanos
específicos del Proyecto, SEMAPA también organiza
sesiones plenarias y grupos de trabajo en temas diversos
y de mayor especificidad; los grupos civiles participan
dependiendo del tema a tratar. Como señala su director,
es muy importante mantener la formalidad del caso,
con un sistema de registro de la información, a través
de la transcripción de las grabaciones obtenidas en
las reuniones de cada sesión plenaria.
Otro aspecto que recomienda, es que en las reuniones
es relevante considerar la distribución y localización
espacial en la sala de los actores los políticos, técnicos
y representantes de empresas y organizaciones civiles.
Es relevante que se sitúen reunidos en forma circular, lo
que lleva a una apertura al diálogo más bien de orden
horizontal. Distribuir “frente a frente” genera normalmente
sensación de distancia y jerarquías entre los asistentes.
El Gran Acuerdo: la Concertación
Tal como se mencionó anteriormente, luego de largos
períodos de protestas y conversaciones, Paris Rive
Gauche se transforma en un proyecto urbano que surge
como fruto de un proceso compartido entre el sector
público, el mundo privado y la sociedad civil. Si bien, el
proyecto se origina bajo la voluntad del sector público
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62
Capítulo 3 / Experiencias Internacionales y Nacionales de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
con el propósito de generar la reconversión urbana del
área, a través de su implementación se logra asociar a
empresas y a la comunidad, convirtiéndose esta última
en un actor relevante en su desarrollo.
¿Cómo se logró llegar a un acuerdo entre las
distintas partes?
¿A través de qué mecanismo se llevó a cabo
este proceso?
La participación de la ciudadanía se logró principalmente
gracias a la creación en 1997 de un Comité Permanente16
llamado la “Concertation” (concertación o encuentro).
Este comité -hemos dicho- está compuesto por trece
asociaciones representantes de la sociedad civil que
operan a nivel local, entre ellas: ADA 13, Ecologie pour
Paris, Paris Banlieu Environement, SOS Paris, la Tam-Tam,
APLD 91, Espace 13, Cercle Amical du Berry, Association
Odysee Lutece.
Se entiende -La Concertación- como un proceso colectivo
y no una búsqueda sistemática de consenso; funciona
sobre la base de la formación de distintos grupos temáticos
planteados por la SEMAPA y la Ville de Paris, los que van
variando según el proyecto arquitectónico y urbano
16 Más información sobre la concertación en las definiciones
incluidas hacia el inicio del caso.
discutido en cada momento; se busca enriquecerlos
mediante la incorporación de distintas perspectivas,
dando cabida a las diversas proposiciones. En definitiva,
la Concertación es un debate de ideas que tiene por
objeto aportar e iluminar a las decisiones.
En resumen, dentro de los objetivos de este Comité de
“La Concertation”, se encuentran:
Fomentar la participación ciudadana en los proyectos
que les conciernen por medio de la entrega y recepción
de información, el intercambio de ideas y el debate;
Mejorar el contenido de los proyectos y facilitar su
realización asociando con esto, desde el origen, una
amplia gama de actores.
Complementando, existen dos documentos de referencia
que constituyen las orientaciones básicas de “La
Concertation”; el primero, presentado por el Comité
Permanente el 10 de enero de 2002, y el segundo, la
deliberación del Consejo de París del 24 de junio de
2002 (Documento del Contrato de la Concertación).
Etapas del Proceso Participativo
Existen principalmente seis etapas en la historia del
proyecto, que describen el proceso participativo, es
decir, desde que se genera un primer conflicto, hasta
que éste es resuelto y se logra incluir la opinión de
organizaciones civiles, empresas y ciudadanos:
Etapa del
Proyecto
Sujeto de Consulta/ Actor
relevante
Resultados del Proceso
Forma de Incluir
Participación
Diagnóstico
1991
Consejo Municipal de París •Delimitación del perímetro del proyecto y
los objetivos generales del desarrollo del
área a intervenir.
•Primeros estudios urbanos del área a
intervenir.
Resolutiva
Primera
Etapa de
Planificación y
Diseño. 1991
Municipio de París y
SEMAPA
•Creación de la Zona de
Acondicionamiento.
•Condicionado ZAC, creación de
un proyecto de utilidad pública, y
elaboración del Plan de Desarrollo (PAZ).
•Convenio entre el Municipio de París y la
SEMAPA para realizar el proyecto Paris-Rive
Gauche.
•Información pública del PAZ.
Informativa
Segundo
Etapa de
Planificación y
Diseño. 1991
Grupos de la Sociedad
Civil
•Sociedad Civil rechaza el PAZ.
•Primera propuesta no era viable debido
a que era necesaria la vinculación con
la población (en su mayoría de bajos
ingresos).
Resolutiva
Tercera
Etapa de
Planificación y
Diseño. 1993
Comité Permanente de
Concertación desde 1997:
13 asociaciones locales,
entre ellas: ADA 13,
Ecologie pour Paris, Paris
Banlieu Environment, SOS
Paris, la Tam-Tam, APLD 91,
Espace 13, Cercle Amical
du Berry, Association
Odysee Lutece*
•La Concertación es un proceso colectivo
que pretende enriquecer los proyectos y
da cabida a proposiciones pertinentes.
Consultiva y
Resolutiva
Reformulación
del Proyecto.
1997
Habitantes (parte del
Pacto Concertación).
•Encuesta: El PAZ es reelaborado y
Consultiva e
aprobado en 1997 a través de una
informativa
encuesta pública.
•Información pública. Aplicación de la Guía
de la Concertación
•Creación de un Comité Permanente de la
Concertación (1998).
Difusión 1997
hasta la fecha
SEMAPA
•Centro de Información
•Carta de información
•Sitio web http://www.parisrivegauche.
com/
Informativa y
Consultiva
* ADA 13, Ecología de París, Medio Ambiente Suburbano París, SOS París, el Tam-Tam, APLD 91, Zona 13, Círculo de la Amistad
Berry, Asociación Odysee Lutece, respectivamente (traducción propia).
Paris Rive Gauche 2007 / Fuente: Presentación Seminario “Experiencias Internacionales de
Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano” UC- MINVU. 25-03.2008. Santiago, Chile.
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
63
64
Capítulo 3 / Experiencias Internacionales y Nacionales de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
Innovaciones y aspectos destacados de la
experiencia participativa
Como aspecto destacable del proyecto en términos del
logro de la incorporación de distintas organizaciones
públicas, privadas y civiles, se encuentra el Gran Pacto
de la Concertación, el cual implicó garantizar la mejor
información y participación de los habitantes de la
manera más transparente posible:
“Podemos decir que en el proyecto Paris Rive Gauche,
no fue un fantasma de participación ciudadana, porque
rápidamente se institucionalizó esa participación,
mediante varios Comités: Comité Permanente de
Concertación desde 1997, con grupos de trabajo
temáticos compartidos con la SEMAPA, el Municipio
de París, trece asociaciones locales; un Comité de Sitio,
creado por la empresa regente del sistema de transporte
de la región de París; un Centro de Información; un folleto
trimestral; una carta de información y un sitio web”.17
Elementos destacables
Paris Rive Gauche es merecedor de replicar en cuanto
a la flexibilidad y permeabilidad de su gestión, a fin de
lograr una satisfactoria relación con la comunidad. Hechos
tales como la incorporación de distintas organizaciones
civiles en los procesos por medio de las consultas urbanas
regulares, encuestas públicas o el valioso Comité de
Concertación, son métodos que pueden ser replicados
para la ejecución de proyectos a mediana escala a
nuestra realidad.
Por otra parte cabe destacar que la institucionalidad
de este proyecto representada por SEMAPA, da cuenta
de la complejidad del mismo. Paris Rive Gauche es un
proyecto en el cual participan tantos actores públicos,
privados y organizaciones de la sociedad civil. La
SEMAPA dio espacio para enfrentar dicha complejidad
y que ésta se viera reducida o simplificada, como había
ocurrido con otros Programas en donde sus proyectos,
se habían abordado por parcialidades.
17 Duval-Zack, Chloé. Op. cit.
Fuentes Bibliográficas
•Combeau, Felipe; Catalina Dougnac y Carlos Moreno. Paris Rive Gauche. Plataforma Network: PROFESOR:
Iván Poduje. Ayudante: David Ásale. 2005.
•Director Delegado SEMAPA. Gilles de Montmarin. Entrevista realizada por ProUrbana el 26.03.2008.
Traducción de inglés al español.
•Duval-Zack, Chloé. El Gran Proyecto Urbano ”Paris Rive Gauche”: La transformación de un baldío
ferroviario-industrial en un nuevo barrio parisino. Revista de Urbanismo, 15. Universidad de Chile, Facultad
de Arquitectura y Urbanismo. Noviembre, 2006.
•Sitio web del Proyecto Paris Rive Gauche: http://www.parisrivegauche.com/
•http://www.plataformaurbana.cl/copp/albums/userpics/10020/mdu-1_2005-paris.pdf.
•http://revistaurbanismo.uchile.cl/CDA/urb_simple/0,1310,SCID%253D19228%2526ISID%253D668%2526IDG
%253D2%2526ACT%253D0%2526PRT%253D19222,00.html
BIG DIG:18 LA GRAN EXCAVACIÓN DE LA
CIUDAD DE BOSTON
Ciudad/ Localidad: Boston, Massachusetts.
Población: 596.638 habitantes.
Superficie: Superficie total de la ciudad de alrededor
de 23 mil hectáreas.
Economía: Educación superior, investigación, salud,
actividad financiera y tecnología.
Grupo objetivo: Habitantes de la ciudad de Boston y
alrededores.
Principal problema urbano: Congestión vehicular.
Tipo de participación: Ambas direcciones: Top-Down
y Down-Top.
Desde aproximadamente la mitad del siglo XX, la
ciudad de Boston, Massachusetts, es desafiada a ser
un centro de desarrollo financiero reconocido a nivel
mundial. Poco a poco la ciudad fue creciendo tanto
a nivel económico19 como poblacional, lo que llevó a
un significativo incremento de la tasa de motorización.
A medida que su población crecía, el tráfico pasó
a ser un problema. El centro urbano de Boston, que
albergaba cerca de 600 mil habitantes, logró tener la
misma cantidad de vehículos diarios, produciéndose
grandes atochamientos para desplazarse de un lugar a
otro. Fue necesario llevar a cabo una reestructuración
de la ciudad: habilitar vías de transporte más expeditas,
construir más viviendas, generar centros comerciales,
áreas verdes, museos, y otras infraestructuras.
El tema del transporte urbano de la ciudad de Boston,
ha sido abordado desde hace décadas (1956) por
las políticas gubernamentales del estado, pero pocas
medidas fueron lo suficientemente estrictas como para
atacar este problema desde su raíz. Dentro de las medidas
adoptadas se encuentra la construcción de la Avenida
Central Interestatal 93 elevada, la cual permitió en ese
entonces (1959) facilitar el desplazamiento de unos 75
mil vehículos diarios, reduciendo considerablemente
la congestión.
Para la construcción de esta autopista fueron necesarios
muchos esfuerzos, tales como la demolición de más de
mil estructuras históricas y el traslado de 20 mil residentes
desde sus hogares a otras zonas de la ciudad. Además,
y como norma general en este tipo de casos, la crítica
que se hacía en la época era que la carretera dividía
a la ciudad, actuando como barrera y aislando las
distintas zonas de Boston.
18 La gran excavación. Traducción propia.
19 La ciudad de Boston tiene los ingresos per cápita más
altos de Estados Unidos.
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
Arteria Central
1-93
Pese a los grandes esfuerzos que se hicieron el problema
no fue solucionado. El número de automóviles fue
creciendo a medida que pasaban las décadas, teniendo
que soportar a más de 190 mil automóviles diarios, lo
que producía un estancamiento de entre ocho y diez
horas, con un índice de accidentes cuatro veces mayor
al promedio nacional en las carreteras interestatales
de los Estados Unidos.
En este contexto, era indispensable desarrollar un plan
para dar solución al conflicto urbano, generar una red
de transporte eficiente y fluida que estuviera a la altura
de los niveles de modernización y desarrollo que la
ciudad exigía. Después de varios años de evaluación
y análisis por lo expertos, se resolvió hacer un gran
proyecto denominado “Gran Central Artery / Túnel (Gran
Arteria Central / Túnel)”, a cargo del Departamento de
Transporte de Massachusetts (Massachusetts Turnpike
Authority State, Transportation Building).
Pero esta vez las molestias a los residentes no podían
repetirse. El Proyecto tendría que considerar minimizar
las externalidades negativas generadas al desarrollar
este nuevo plan, es decir sus altos impactos negativos
al momento de su construcción, sin generar disturbios
producto de la reacción de la comunidad. En este
contexto, se decide excavar más de 14.6 millones de
metros cúbicos de suelo y trazar bajo superficie, la
autopista Interestatal 93.
65
66
Capítulo 3 / Experiencias Internacionales y Nacionales de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
Pero, ¿cómo podría realizarse una construcción sin volver
a ocasionar los mismos disturbios? ¿Cómo sería posible
desarrollar un proyecto de tal envergadura que lograra
compatibilizar el orden público con la eficiencia del
transporte? ¿Cómo se lograría realizar una verdadera
transformación vial sin generar resistencia u oposición
de los vecinos y de la comunidad?
El Proyecto Central Artery/ Tunnel de Boston
El presupuesto del Proyecto aumento vertiginosamente,
quintuplicando las cifras originalmente presupuestadas.
El Proyecto llegó a costar 14.600 millones de dólares,
casi el 80 por ciento del gasto total previsto para rutas
y autopistas para todos esos años en todo el país. Este
volumen de inversión pudo ser el motivo por el cual
se desatara una gran polémica, y fue lo que llevó a
reafirmar el nombre popular del Proyecto otorgado en
un principio, La Gran Excavación, refiriéndose también
a este gran “hoyo financiero”.
“Gran Central Artery/ Tunnel” o más conocido popularmente
como “Big Dig” (en español, gran excavación), es
el nombre que recibe el proyecto de infraestructura
urbana más grande y más complejo en la historia de
los Estados Unidos, y el más desafiante en términos
tecnológicos en el mundo.
El proyecto comienza a ejecutarse a partir del año 1991.
Como primer paso, y antes de dar inicio a la excavación,
se realizaron algunos cambios para desencadenar todo
el proceso de mejoramiento de accesibilidad de la
ciudad: construir un túnel que conectara el aeropuerto
con las áreas centrales de la ciudad y de esta forma,
descomprimir el tráfico interior del centro; vincular los
distintos suburbios que componían Boston, y finalizar el
anillo de autopistas para ingresar al centro de la ciudad.
Luego de acabadas estas obras, se da paso al desarrollo
del Proyecto, el que consiste en:
• Reemplazar la Avenida Central elevada de seis pistas
que cruza el centro de Boston por una subterránea
de entre ocho y diez pistas, situada justo debajo
de la anterior. Y junto con esto, la demolición de la
antigua carretera elevada.
• Construir una nueva autopista para conectar el centro
de la ciudad con el aeropuerto, denominada como
I-90, que va desde Seattle, Washington, al Aeropuerto
Internacional Logan de Boston en el Este.
• Construir dos puentes sobre el río Charles. Uno de
ellos, es un puente-cable de diez carriles.
• Construir el túnel Ted Williams (TWT) de acero sumergido
bajo la Bahía de Boston.
• La creación de más de más de 100 hectáreas de
paisaje, espacios abiertos, incluyendo más de 45
parques e importantes plazas públicas.
El “Big-Dig”
La construcción del gran túnel demandó aproximadamente
14 años y previamente varios más de planificación, lo que
obligó a los técnicos a desarrollar distintos mecanismos
para implementar obras que aseguraran que la Avenida
Central quedara abierta para los centros comerciales
y el tráfico en movimiento.
protestaban que la altura y peso del puente con sus
complejos nudos viales y rampas traerían consecuencias
negativas para el frágil ecosistema del río Charles.
Además, otros grupos opinaban que afectaría al sistema
de parques ribereños. Por su parte, algunos residentes
de la zona de Charlestown reclamaban por la vista que
tendrían desde sus ventanas a esas rampas de ocho
pisos. Por último, grupos de pequeños comerciantes
criticaban que el puente no permitía un acceso fácil
desde el centro de la ciudad, y por tanto, sus negocios
se verían desfavorecidos.
Producto de las demandas y reclamos por los distintos
grupos civiles, múltiples variaciones sufrió el Proyecto del
puente, lo que llevó a que se le denominara “Esquema
Z”, haciendo referencia a la idea de que partió desde
un plan A hasta un plan Z.
Ante este conflicto, que tuvo su origen en la ciudadanía,
surge la siguiente pregunta: ¿Cómo el Departamento de
Obras Públicas del Estado logró resolver esta polémica
y llegar a un acuerdo con las distintas organizaciones
de ciudadanos?
The Big Dig / Fuente: Pablo Allard, DDeS, MAUD, Marq. Caso Arteria
Central, Boston. Seminario Subterra CChC/UNAB.Observatorio de
Ciudades UC.
Objetivos del Proyecto
Los principales objetivos de este Proyecto fueron:
• Evitar los embotellamientos y congestión vehicular.
• Mejorar estándares de la calidad medioambiental.
• Contribución al crecimiento de la economía de la
ciudad.
• Otorgar ventajas a corto plazo al incentivar el sector
construcción.
El polémico Esquema Z
Como todo proyecto de alto grado de complejidad,
el Big Dig no estuvo exento de problemas. Por un lado,
estaban los que se pronunciaban a favor de éste
dado que contemplaba la construcción de parques y
establecimientos públicos por sobre la vía subterránea,
prescindiendo de la demolición de viviendas o edificios,
segregación de barrios o destrucción de parques, como
la Gran Avenida lo hacía. Pero, asimismo, existió un
grupo activo de ciudadanos -principalmente grupos
ambientalistas- que reclamaban por los daños ambientales
que se ocasionarían, en especial la sección norte del
Proyecto, donde la vía subterránea emergería para
cruzar el río Charles y se convertiría en un puente. Ellos
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
Metodologías participativas
Sustentado en lo dicho anteriormente, el Arteria Central/
Proyecto Túnel no sólo se basó en un proyecto técnico
que requiriera de manera exclusiva de la preocupación
de la ingeniería, sino que también debía tener en
consideración variables sociales, políticas y ambientales.
A fin de cuentas, administraciones locales y federales,
estatales así como numerosos grupos de intereses
locales, participaron de este gran Proyecto:
“La integralidad de este Proyecto no es sólo sorprendente
por su proceso mitigativo, sino por su participación.
El Proyecto surge de una iniciativa desde los propios
ciudadanos a nivel local, y los actores relevantes van
interviniendo a medida que se necesita para llegar
al Parlamento y así evitar un choque de instituciones
o confusión de la gestión. El proyecto es manejado
estratégicamente delegando a distintas instituciones
su grado de participación y responsabilidad sobre el
curso de este mismo”.20
Una de las métodos utilizados para solucionar el conflicto
fue establecer un acuerdo entre el Departamento de
Obras Públicas del Estado y la Liga de Medio Ambiente
(Environmental League) donde, por medio de un
documento firmado por la institución responsable, se
certificaba que el Proyecto tendría un gran potencial
para mejorar la calidad del aire, el medio ambiente,
mejorar el transporte público desde y hacia la ciudad,
y se comprometería a disminuir en lo posible el impacto
ambiental y estético del denominado Esquema Z.
También el Departamento de Obras Públicas del Estado
se comprometió a estar permanentemente informando
a la ciudadanía respecto del Proyecto.
En segundo lugar, se elaboró un comité compuesto por 42
instituciones, el que se dividía en cinco grupos representativos
según especialidad: Estado de Massachusetts, Artery
Business Committee,21 Boston Beacon Hill, Environmental
League22 y Gobierno Federal. Estos grupos participaron
en las diversas etapas de planificación del proyecto,
tales como la definición de lo que se quisiera alcanzar
idealmente o Imagen Objetivo del Proyecto, pero
sobre todo actúan como jurado para la selección del
proyecto arquitectónico ganador.
20 Felipe Moreno, José Miguel Urrechaga y Pablo Valdivia.
Big Dig: el Diseño Conceptual de la Arteria Central. Sitio Web
Plataforma Urbana. Primer Semestre, 2005, p. 7.
21 Comité de negocios de la arteria. Traducción propia.
22 Liga medioambiental. Traducción propia.
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68
Capítulo 3 / Experiencias Internacionales y Nacionales de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
Elementos Destacables
Fases del Proceso Participativo
Etapa del Proyecto
Sujeto de Consulta/ Actor
relevante
Primera Etapa
de Planificación:
Definición de Bases del
Proyecto
42 instituciones pasaron
a ser cinco grupos
representativos: Estado
de Massachusetts, Artery
Business Committee, Boston
Beacon Hill, Environmental
League y Gobierno Federal.
Resultados del Proceso
El proyecto es manejado estratégicamente
delegando a distintas instituciones su grado de
participación y responsabilidad sobre el curso de
este mismo. En esta fase del Proyecto se reúnen
los representantes civiles para formular las bases
del proyecto, tales como la normativa, grupo
objetivo y la imagen de ciudad que se tenga por
las autoridades.
Estado de Massachusetts
Segunda Etapa de
Planificación: Concurso y Gobierno Federal y,
Público
ciudadanía.
Existen algunos predios que se liberarían con la
demolición y soterramiento de la vía elevada. Para
el diseño y planificación del uso de estos, se llamó
a concurso público. Las oportunidades inmobiliarias
para el desarrollo de este valioso sector forjó
expectativas sobre su gran potencial y futuro uso.
Conflicto y su solución
Dada las demandas de los grupos
medioambientales se establece un pacto entre la
Liga de Medio Ambiente (Environmental League)
y el Departamento de Obras Públicas del Estado
con la finalidad de que este último estableciera
el compromiso para hacerse cargo de las
externalidades negativas en materia de medio
ambiente del Proyecto y actuar en su fiscalización.
Environmental League y
Departamento de Obras
Públicas del Estado.
Selección de Proyectos 42 instituciones pasaron a
conformar cinco grupos
representativos: Estado
de Massachusetts, Artery
Business Committee, Boston
Beacon Hill, Environmental
League y Gobierno Federal.
El gran Proyecto Central Artery/ Túnel, una intervención
urbana de gran envergadura (Infraestructrura) permite
destacar que en el Proyecto, desde sus inicios y hasta el
fin, existió una sensibilidad por parte de las autoridades,
en el sentido de incorporar las demandas de los grupos
ambientales, representantes del comercio y residentes,
lo que se vio reflejado en el pacto entre la Liga de
Medio Ambiente y el Departamento de Obras Públicas
del Estado.
Otro aspecto relevante es la capacidad para establecer
coaliciones, donde resulta interesante cómo 42 organizaciones
se reúnen en cinco grupos representativos de la sociedad,
se discute y se llega a consenso.
Los cinco grupos representativos de la sociedad
civil constituyeron el Comité Jurado para la
evaluación de los proyectos urbanos presentados
por el ganador.
Fuente: Pablo Allard, DDeS, MAUD, Marq. Caso Arteria Central, Boston.
Seminario Subterra CChC/UNAB.Observatorio de Ciudades UC.
Fuentes Bibliográficas
•Allard, Pablo. Big Dig: El Boston Central Artery Tunnel y el Potencial de los Derechos de Aire. Observatorio
de Ciudades Universidad Católica de Chile, 2007.
•Big Dig Boston, desafío titánico. 28 November 2005.
• http://urbanity.blogsome.com/2005/11/28/big-dig-boston-desafio-titanico/
•Moreno, Felipe; José Miguel Urrechaga; Pablo Valdivia. Big Dig: El Diseño Conceptual de la Arteria Central.
Revista Electrónica Plataforma Urbana. Primer semestre, 2005.
•Sitio Web de Massachusetts Turnpike Authority State, Transportation Building. http://www.massturnpike.
com/index.html.
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
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70
Capítulo 3 / Experiencias Internacionales y Nacionales de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
ROSARIO HÁBITAT:
PROGRAMA INTEGRAL DE RECUPERACIÓN DE
ASENTAMIENTOS INFORMALES23
Fuente: http://www.argentinaturistica.com/mapas/callesrosario.gif
Ciudad/ Localidad: Rosario, Argentina.
Población: 945.000 habitantes.
Superficie: 178,69 km2.
Actividad económica principal: Industria y Comercio.
Grupo objetivo: 155 mil pobladores de asentamientos
informales (13 por ciento del total de la población).
Principal problema urbano: Ruptura tejido urbano,
servicios precarios, pobreza.
Nombre del Programa: Rosario Hábitat, recuperación
de asentamientos informales.
Organismo encargado: Servicio Público de la Vivienda
(SPV).
Tipo de participación: Top-Down
Rosario es la segunda ciudad en importancia de la
República Argentina. Se encuentra ubicada a 300
kilómetros de Buenos Aires y casi un millón de personas
habitan en ella. Históricamente Rosario se ha caracterizado
por recibir oleadas de inmigrantes, quienes buscando
nuevas oportunidades se han asentado en esta ciudad.
Este nuevo horizonte no ha sido muy alentador, puesto
que muchos de los inmigrantes se han convertido en
“nuevos pobres”, y se han visto en la necesidad de
ocupar terrenos informales, generando los llamados
asentamientos informales que se caracterizan por su
pobreza, y una deficiente calidad de vida, con grandes
dificultades para acceder a oportunidades que les
permitan romper la cadena de pobreza y exclusión.
Son cerca de 150 mil las personas que habitan en
asentamientos irregulares, localmente denominados como
villas miseria. Personas de bajos ingresos comenzaron a
ocupar terrenos de propiedad del Estado y en términos
del desarrollo urbano, áreas restringidas a éste. En
un momento se pensó que se trataría de un proceso
transitorio, pero el tiempo demostró que sería mucho
más permanente de lo que se estimó.
De esta manera la ocupación irregular de los terrenos se
hizo una conducta progresiva y sostenida en el tiempo,
multiplicándose por la ciudad. Son 91 los asentamientos
informales que se pueden contabilizar en la ciudad de
Rosario, cifra preocupante tanto en número como porque
a la vez, la distribución irregular de estos asentamientos
convierte a Rosario en una ciudad fragmentada; hay
una ruptura del tejido urbano.
Es decir, es posible observar la existencia de dos ciudades:
por un lado existe una Rosario formal, con servicios
públicos funcionando de manera regular, con viviendas
habitables, con infraestructura de calidad, con parques
y áreas de esparcimiento y recreación, equipamiento
comercial, con hermosos paseos y paisajes junto al río
Paraná, bulevares y circuitos urbanos donde se observa
calidad arquitectónica que otorgan mayor calidad de
vida a los rosarinos. Por otra parte, también existe una
Rosario informal, marcada por la ocupación ilegal de
terrenos, el de las “villas miseria”. Estas presentan diversos
problemas como la precariedad de los servicios públicos,
la precariedad de las viviendas, la falta de espacios
públicos y áreas verdes, la falta de establecimientos
educacionales, la inseguridad, la delincuencia, un mayor
riesgo de contraer enfermedades; es decir, presentan
mala calidad de vida en general, y la propagación de
círculos críticos de pobreza.
23 Best Practice en Concurso de Buenas Prácticas en
Dubai 2004. Página web: http://www.rosariohabitat.
gov.ar/
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
Tiempo de reaccionar
Teniendo este escenario como trasfondo es que el Servicio
Público de la Vivienda (SPV), de la Municipalidad de
Rosario, organismo local, descentralizado y con altos
grados de autonomía -cuenta con recursos y lógicas
de acción propias-,decide tomar cartas en el asunto.
Es así como en la década de los noventa se inicia el
Programa Rosario Hábitat, a través del cual se busca
recuperar de manera integral estos asentamientos.24
El Programa no busca relocalizar a los pobladores,
erradicándolos, sino que a través de éste, se propone
el mejoramiento de las villas miseria.
“El objetivo del Programa es el mejoramiento de los
asentamientos en su lugar de origen. Sólo se relocaliza
a las familias ubicadas sobre la traza de las calles que
deben ser abiertas para garantizar la continuidad de
la trama urbana y el acceso de la infraestructura para
todas las viviendas que quedan en el asentamiento.
Otro caso, menos frecuente es el de familias ubicadas
sobre tierras inundables o con riesgos ambientales. En
total, las familias relocalizadas nunca superan el 30 por
ciento del total de la población”.
Adriana Salomón, Coordinadora Programa Rosario
Hábitat
Para lograr este objetivo se plantea la necesidad de
operar en tres áreas: mejoramiento de la infraestructura
urbana, la oferta de servicios sociales y la regularización
de las propiedades de las poblaciones beneficiarias.
Se busca un desarrollo urbano acompañado de un
desarrollo social; es decir, de un fortalecimiento del
capital humano y social de estos asentamientos. Se tiene
la claridad que para alcanzar estos logros y objetivos,
era indispensable la inclusión de la comunidad en todas
las fases de los distintos proyectos.
El SPV como principal organismo y agente impulsor
del Programa, trabaja con otros actores de manera
activa y coordinada: Secretaría de Promoción Social, la
Secretaría de Producción, Empleo y Comercio Exterior,
24 http://www.rosariohabitat.gov.ar/1.htm
Rosario informal
Fuente: http://i181.photobucket.com/albums/x50/capsuladetiempo/
villa-miseria-1-450px.jpg
Rosario formal
Fuente: www.viajebuenosaires.com.ar
con Comisiones de Vecinos de los Barrios: de Las Flores,
Empalme, Villa Corrientes y La Lagunita y, con otras
municipalidades (ver Esquema 1).
La participación ciudadana es un concepto que en
Rosario Hábitat se integra de manera transversal al
Programa, éste cruza todas las fases del proyecto, y
existe en los hechos, la preocupación por mantener a
la comunidad participando activamente e involucrada
en los distintos proyectos urbanos y sociales que se
implementan desde el SPV. La participación se considera
“un derecho y un deber ciudadano”.
Como en todo en orden de cosas, se debe lidiar
con ciertos obstáculos si se quiere implementar estas
iniciativas participativas. El principal obstáculo está
relacionado con los niveles de violencia y la sensación
de inseguridad que experimentan quienes habitan en
los asentamientos.
“La escalada general de violencia, en algunos barrios
más que en otros, trae como consecuencia el temor
de las familias a dejar sus casas vacías aunque sea
por unas horas. Esto atenta contra su participación en
reuniones, talles y otras actividades que lleva adelante
el Programa. Estamos trabajando el tema de violencia
junto con otras problemáticas (adicciones, embarazo
adolescente ) fundamentalmente con la población de
12 a 17 años a través de iniciativas como teatro, radio,
71
72
Capítulo 3 / Experiencias Internacionales y Nacionales de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
fotografía que permiten a los jóvenes hablar y tratar
estos temas. De todas maneras es muy complicado. No
hay una receta y requiere una búsqueda permanente
de alternativas de acuerdo a cada realidad”.
Adriana Salomón
Despliegue participativo
¿Mediante qué herramientas y métodos se canaliza la
participación de la comunidad?
Observemos con mayor detenimiento algunas de estas
herramientas y métodos participativos y la manera cómo
este organismo a través de su Programa, se comunica
y coordina con la comunidad.
En la etapa de Diagnóstico se realizan reuniones
informales con líderes comunitarios para la primera
presentación del proyecto a los vecinos. A su vez se
realiza un registro censal de las familias, a modo de
obtener datos más acabados sobre ellas. Finalmente
se realiza una asamblea informativa para presentar de
manera masiva y abierta el proyecto a la comunidad. La
asistencia a este tipo de eventos puede ser considerada
como buena, ya que existe un fuerte capital social en los
barrios involucrados, con liderazgos locales y personas
muy interesadas en formar parte en el mejoramiento
de sus viviendas, habilidades y problemas sociales.
En la etapa de Planificación y una vez identificados los
problemas del barrio, se genera una serie de propuestas
y estrategias para alcanzar su solución. Para esto el SPV
implementa unos Talleres de Planificación Participativa.
Como no es posible que intervengan todos los que
lo deseen o toda la comunidad (por asuntos de
coordinación y viabilidad), se realiza una elección de
representantes por barrio que participarán en el taller,
los que tienen la misión de representar los intereses,
preocupaciones y principales problemas de su barrio. Los
Talleres de Planificación buscan ahondar en los fines del
proyecto, así como de planificar las actividades de las
distintas áreas del programa, a saber, urbanas, sociales,
medioambientales y de consolidación institucional. Esta
planificación es compartida, por lo que la comunidad a
través de sus representantes adquiere responsabilidades,
a la vez que se toma en consideración la opinión y
experiencia con la que cuentan.
En la fase de Diseño del Proyecto, en primer lugar se
eligen delegados tanto del SPV como de la comunidad,
los cuales constituyen una comisión mixta de evaluación
y seguimiento y realizan el diseño integral del proyecto. A
su vez se implementan dos talleres, uno, de elección de
terreno para la relocalización y otro, de elección prototipo
de lote y vivienda. Esto es sumamente importante desde
el punto de vista participativo. Como regla general, no
hay mejor manera de involucrar al otro, que mediante
la toma de decisión. El poder elegir directamente
-en la medida de lo posible- el tipo de vivienda y la
ubicación que tendrá, generará un lazo directo entre
la comunidad y su territorio, los transforma en actores
proactivos que intervienen consciente y reflexivamente
en su propio bienestar.
Finalmente en la etapa de Implementación, hay una
participación de la comunidad en acciones de seguimiento
del proyecto, específicamente monitoreando y fiscalizando
la construcción de viviendas e infraestructura.
Por otro lado, los vecinos se encargan de emitir boletines
y utilizar las radios locales para emitir información
relevante acerca del Programa, como una manera
de difundir y mantener al tanto a toda la comunidad.
Se trata de una comunidad organizada y activa, en
que el cometido de fortalecer y crear un tejido fuerte
y sano de capital social, se ha desarrollado, puesto
que se ha visto cómo se ha generado un liderazgo
local ciudadano, y cómo a través del despliegue
de diversas herramientas y métodos participativos se
ha ido consolidando este capital social y humano.
Consolidación que es necesaria para desarrollar las
capacidades y habilidades. Accediendo a mayores
oportunidades es posible ir rompiendo los eslabones de
la cadena de pobreza en que se encuentran inmersos.
Está comprobado que una comunidad organizada,
involucrada y con capital social fortalecido, tiene reales
oportunidades de mejorar su calidad de vida y de
acceder a mejores servicios y mejores oportunidades.
Rosario Hábitat es un ejemplo de ello; sus resultados así
lo demuestran.
Se trata de un proceso que es necesario activar día a
día, pero que ha logrado mejorar la calidad de vida
de muchas familias. El horizonte de las villas miserias se
ha ido esclareciendo, y muchas familias habitan en
condiciones más amigables, tienen acceso a agua
corriente, saneamiento, electricidad y gas natural. Al
salir de su casa y caminar por su barrio sus calles están
dotadas de alumbrado público, están arboladas,
poseen veredas, equipamientos públicos y cuentan
con servicio de recolección de basura. Por otra parte,
se han desarrollado sus habilidades y capacidades
-a través de programas sociales- y se ha fortalecido
la relación entre la comunidad y la Municipalidad,
mientras se han sentido partícipes e indispensables en
la recuperación de su entorno.
“A través de la participación, los grupos encuentran
satisfacción a necesidades básicas, como sentido de
pertenencia, de desarrollo de sus capacidades, ser
reconocidos como actores sociales y protagonistas
de los procesos que los incumben. Los proyectos de
desarrollo deben movilizar a la comunidad; lograr que
los beneficiarios se apropien de sus objetivos; lograr el
intercambio grupal y el fortalecimiento de los vínculos
interpersonales entre los vecinos”. Adriana Salomón
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
ESQUEMA 1
Actores involucrados en el Programa Rosario Hábitat
SECRETARÍA DE PROMOCIÓN SOCIAL
SERVICIO PÚBLICO
DE LA VIVIENDA
(SPV)
SECRETARÍA DE PRODUCCIÓN, EMPLEO Y
COMERCIO EXTERIOR
COMISIONES DE VECINOS DE BARRIOS: LAS FLORES,
EMPALME, VILLA CORRIENTES Y LA LAGUNITA
OTRAS MUNICIPALIDADES
SOCIOS
FINANCIEROS
BANCO
INTERAMERICANO DE
DESARROLLO (BID)
MINISTERIO DE
PLANEAMIENTO E
INFRAESTRUCTURA
AGENCIA
INTERNACIONAL
Esquema elaborado por Consultor - http://www.rosariohabitat.gov.ar/1.htm
Rosario formal / Fuente: http://www.rosarioturismo.com/upload/
fotos/gal_isla_ciudad.jpg
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74
Capítulo 3 / Experiencias Internacionales y Nacionales de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
DISEÑO Y EJECUCIÓN DE OBRAS
EL COMITÉ TABAKSPAADJE
Localidad: Laren, Holanda.
Ubicación: 30 kilómetros de Ámsterdam.
Habitantes: 11mil personas.
Contexto: Laren, es una de las comunas más ricas de
Holanda, con escasa población joven y en su gran
mayoría con población conformada por adultos mayores.
Proyecto en análisis: Reconstrucción de viviendas sociales.
Fecha: 2002-2009.
Actores privados: Corporación de Viviendas Laren
“Atrium” (institución social), “Joop Hofman Allianties”
(expertos de participación ciudadana), y “Heren 5”
(oficina de arquitectos, con experiencia en desarrollo
de proyectos con participación de los vecinos).
Actores públicos: Municipalidad de Laren.
Otros Actores: Vecinos de Tabakspaadje.
Tipo de participación: Down-Top.
Los vecinos de una de las pequeñas calles de Laren,
“Tabakspaadje”, reaccionaron ante la acción de
la Corporación de Viviendas“Atrium”, cuando esta
corporación decidió demoler todas las viviendas para
adultos mayores y construir en su lugar un nuevo alto y
moderno edificio. Actualmente, las 36 viviendas sociales
constituyen la mitad del Tabakspaadje y acomodan
a cuarenta adultos mayores y cinco jóvenes que se
quedaron a trabajar en el pueblo. Todos arriendan a
la Corporación de Viviendas que construyó los edificios
hace 40 años con subsidios otorgados por el gobierno.
En 2002, Atrium diagnosticó un avanzado deterioro
de las viviendas, dado que en los últimos 20 años no
se había ejecutado ningún tipo de mantención. Por
esto, ya no cumplían con los estándares reglamentarios
nacionales para acomodar a adultos mayores. La
alternativa de solución más económica seleccionada
con el objeto de entregar una nueva solución a esta
problemática era demoler todo el complejo y construir
más viviendas en el terreno (aumentando su superficie,
sumándole espacios públicos adyacentes), destinando
la mitad de las nuevas viviendas para su transacción
en el mercado privado, con el objeto de compensar
la inversión necesaria para la reconstrucción.
Para ello, Atrium solicitó el permiso de la Municipalidad,
entidad que tiene las atribuciones de decidir sobre las
autorizaciones de todos los proyectos en su pueblo. En
este caso particular, la Municipalidad es propietaria
del espacio común adyacente a las viviendas sociales,
espacio que en los nuevos planes desaparecía. El
Municipio estuvo de acuerdo que las viviendas de
adultos mayores necesitaban ser mejoradas y aprobó
la licitación.
La próxima etapa para Atrium, empresa adjudicada,
fue buscar un arquitecto y diseñar los nuevos edificios.
Dado que para poder construir más viviendas era
necesaria la construcción en altura, Atrium solicitó al
Municipio establecer modificaciones en las regulaciones
urbanas del área, del barrio, a las densidades necesarias
para llevar a cabo las obras. Considerando las nuevas
necesidades, la Municipalidad estuvo de acuerdo y se
comprometió a modificar el Plan Regulador.
Cuando todo ya estaba planificado, y la demolición
proyectada dentro de los siguientes seis meses, Atrium
envió cartas a los habitantes de estas viviendas para
informarles de la situación. Los demás vecinos (80) de
la calle y sus alrededores no recibieron noticias formales
de la Corporación de Vivienda.
Puesto que los diseños mostraban viviendas compuestas
de vidrio y metal, con ascensores al exterior, una altura
de cuatro pisos, y del todo diferentes a las viviendas
tradicionalmente construidas en el sector, tanto los
adultos mayores como las familias de los alrededores
no estuvieron de acuerdo con el diseño. Por una parte,
argumentaban que la altura de los edificios afectaba la
privacidad y luminosidad de los jardines de las viviendas
contiguas; asimismo, tanto el arriendo subiría, como
los precios de venta de las viviendas a transar en el
mercado privado, quedando lejos del alcance de los
actuales habitantes; obligando a la mayor parte de los
adultos mayores a salir del lugar.
En vista de esto, tanto adultos mayores como las familias
de los alrededores se organizaron con el objeto de
manifestar su oposición a estos planes. A partir de hacerse
manifiestos estos intereses de la comunidad, es que se
inicia un proceso abierto en cuanto a la participación
de la ciudadana, a nivel local.
Las cartas del Municipio informando sobre los nuevos
planes, obtuvo como réplica que algunos de los vecinos
organizaran una asamblea. En ella, los vecinos de la
calle y sus más próximos alrededores manifestaron su
oposición a este plan. Todos los reparos fueron recogidos
en una carta con las diferentes posturas de los vecinos,
dirigida a la empresa Atrium y a la Municipalidad, suscrita
por todos los vecinos.
En Holanda, y de acuerdo a la reglamentación, la
Municipalidad está obligada a modificar proyectos,
cuando la mayoría de la población firma en contra de
una iniciativa. Por su parte, la empresa adjudicataria
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
no quería atraer publicidad negativa, que pudiera
afectarlos en su quehacer.
Tras los argumentos y contra argumentos del debate,
a fines del año 2003, la Municipalidad decidió que la
empresa adjudicada con esta Licitación (Atrium) tendría
que modificar sus planes, debiendo buscar y obtener
una solución arquitectónica incorporando las opiniones
y acuerdos con los vecinos.
Tras esta decisión, la propia comunidad eligió como
representante a un vecino de profesión arquitecto,
con mayor experiencia y visón del asunto, organizando
una nueva asamblea. De allí y ante la decisión de
la asamblea se propuso una nueva versión de las
viviendas para adultos mayores, y se contactó la
oficina de arquitectos (“Heren 5”), famosa en Holanda
por incorporar las opiniones e ideas de los vecinos en
una etapa temprana del proceso de diseño. Atrium
y la Municipalidad aprobaron a Heren 5, y además,
por iniciativa del mismo Municipio se contrató a una
empresa experta en participación ciudadana (“Joop
Hofman Allianties”) con el fin de facilitar el proceso.
Como punto de partida, Allianties habló con funcionarios
de la Municipalidad, los profesionales de Atrium y con
una muestra de los deseos individuales de los vecinos,
que les fueron transmitidos a Heren 5.
Paso siguiente fue la presentación -en una reunión
de trabajo-, del diseño de arquitectura (por parte
del arquitecto) a un grupo de representantes de los
vecinos, la Municipalidad y a la empresa Atrium; las
nuevas viviendas serían en el estilo tradicional de las ya
construidas en Laren. Y una vez realizado los análisis de
factibilidad para su ejecución, finalmente se decidió
aprobarlo.
De este modo, a pesar de que la Municipalidad y la
Corporación de Viviendas sólo incluyeron a los habitantes
en el nivel de información, y una vez tomada la decisión,
los vecinos lograron tener influencia en el diseño y
ejecución de las obras. Si bien en términos formales
la toma de decisiones era de responsabilidad de la
Municipalidad y de Atrium en términos de financiamiento,
los vecinos ejercieron su derecho a veto -establecido
por la reglamentación-, respecto de su propio barrio.
La permanente rotación de los actores vinculados a los
gestores del proyecto tuvo como consecuencia que
el proceso de planificación fuera muy lento y difícil,
de modo que el plan final se desarrolló sólo seis años
después del inicio del proyecto; recién en 2008 comenzó
la construcción de las viviendas.
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Capítulo 3 / Experiencias Internacionales y Nacionales de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
HOPE VI
• Estrategias únicas para cada barrio. Para que los
programas sean viables y efectivos es necesario
que sean definidos acordes a la comunidad, porque
cada barrio tiene sus propias características, recursos,
ventajas naturales, fortalezas, tradiciones, posibles
socios de la comunidad, y liderazgo.
Ciudad/ Localidad: Holly Park, barrio ubicado en la
ciudad de Seattle.
Población: La ciudad tiene una población estimada
de 570.430 y una población metropolitana de cerca
3.8 millones.
Superficie: El área metropolitana tiene un superficie
de 23.000 km2
Grupo objetivo: Habitantes de la ciudad de Seattle,
particularmente el barrio de Holly Park.
Principal problema urbano: Segregación social, altos
grados de desempleo y pobreza.
Tipo de participación: Top-Down.
HOPE VI, La Unión y la Participación para la
Ayuda Comunitaria
HOPE VI es un programa que representa uno de los hitos
más importantes de la historia de los 60 años de política
de vivienda social de los Estados Unidos. El Programa
se creó en 1992 (con el reconocimiento formal, bajo
ley, en 1998) en respuesta a las recomendaciones de
la National Commission on Severely Distressed Public
Housing (Comisión Nacional sobre Viviendas Públicas
en Muy Malas Condiciones), dentro del objetivo de
desarrollar un Plan de Acción Nacional para erradicar
las viviendas públicas muy deterioradas.
El programa Hope VI tiene la misión de “transformar las
viviendas estatales más deterioradas de la nación”, y
se focaliza principalmente en dos ejes: uno, mejorar la
calidad física de viviendas y, dos, fortalecer la estructura
de oportunidades de sus residentes; preocupándose, de
esta forma, no sólo de las mejoras físicas de las viviendas,
sino también de los servicios comunitarios y sociales,
adecuándolos a las necesidades de los residentes.
¿Cuáles son los objetivos principales del
Programa Hope VI?
Dentro de los objetivos principales del Programa se
encuentran:
• Cambiar la forma física de la vivienda pública.
• Disminuir las concentraciones de pobreza mediante el
establecimiento de viviendas públicas en vecindarios
que no son pobres y la promoción de comunidades
de ingresos múltiples (mixed-incomes).
• Establecer incentivos positivos para la autosuficiencia
de los residentes y servicios comunitarios integrales, a
través de los cuales los residentes puedan participar
activamente.
• Formar asociaciones con otras agencias, gobiernos locales,
• Mantener una visión holística en la prestación de
servicios. La prestación de los servicios debe ser amplia
e integrada: proveer de salas cuna, centros de salud,
centros de educación, empresas de empleo, etc.
Seattle
Fuente: http://www.seattle.world-guides.com/seattle_maps.html
organizaciones sin fines de lucro y empresas privadas
para proveer recursos y apoyo con financiamiento
externo.
¿Cuáles son principios fundamentales del
Programa Hope VI?
El Programa HOPE VI se diferencia de otros programas de
vivienda pública mediante la incorporación de nuevos
principios en la intervención de viviendas y barrios, los
cuales fueron definidos en la Comisión de la Pobreza
de la Fundación de Cleveland (1992).
• Reforzar los valores de la comunidad a través de la
construcción de capital humano y social. La capacidad
de establecer normas y reglas de conducta es una
función de la comunidad. Es necesaria la participación
en el establecimiento de normas del comportamiento,
a fin de comenzar a hacer frente a los problemas de
delincuencia y droga, abriendo el camino positivo
para el florecimiento de los valores comunitarios.
• Desarrollar asociaciones creativas con las instituciones
de la ciudad para facilitar el acceso a las oportunidades.
El establecimiento de asociaciones comunitarias es
una herramienta de gran alcance para hacer frente
al aislamiento y la marginación de los pobres. Las
asociaciones con las empresas y otras organizaciones
del sector privado, por mandato de la legislación HOPE
VI, son relevantes para la capacitación profesional,
la colocación en el empleo, como también otorgan
oportunidades y recursos.
El informe de la comisión establece un plan para hacer
frente a los problemas que puede traer la implementación
de un programa desde “arriba hacia abajo” (Top-Down),
a fin de que la comunidad se apropie del Proyecto.
Estos principios deben ser seguidos e impulsados por
las autoridades de vivienda pública de cada zona,
los residentes y sus vecinos, los que se explicitan a
continuación:
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
El Programa Hope VI opera a través de la entrega de
dos tipos de subsidio:
i) Los subsidios de revitalización, que financian costos de
capital para importantes proyectos de rehabilitación,
construcciones nuevas y otras mejoras físicas; adquisición
de sitios para construcciones fuera del lugar; y programas
de servicios comunitarios y de apoyo para residentes.
ii) Los subsidios de demolición, que suministran la
demolición de viviendas públicas en muy malas
condiciones, así como reubicación y servicios de
apoyo para los residentes reubicados. Los subsidios son
entregados a las Autoridades de Vivienda de cada
zona, por ejemplo, para el caso del barrio Holly Park,
que se presentará a continuación, los subsidios fueron
entregados a la Autoridad de Vivienda de Seattle.
Pero, ¿cómo funciona en la práctica el Programa HOPE
VI?, ¿de qué manera se trabaja para reconvertir barrios
desvalorizados?, ¿cómo se incorpora a la comunidad
en los procesos de gestión del Programa?, ¿qué
procedimientos se utiliza para respetar la urbanización y
cultura de cada lugar sin pasar por alto su trayectoria?
A continuación, por medio del análisis del caso Holly
Park, uno de los siete más exitosos del Programa,25 se
profundizará en cómo HOPE VI opera en un barrio
de nivel socioeconómico bajo cuyas viviendas están
muy deterioradas y su comunidad muy segregada del
entono; en qué consistió el Proyecto y cuáles han sido
las técnicas utilizadas para fortalecer la participación
de la comunidad.
Holly Park:
Un Desafío para Hope VI
A principios de la década de los noventa, Holly Park,
ubicado en el sur de Seattle, fue conocido como uno de
los barrios más conflictivos y más deteriorados del país.
En el año 1942, se construye un conjunto de viviendas
en un área de 102 acres (412 mil metros cuadrados, es
decir 41,2 hectáreas) para los soldados que participaron
en la Segunda Guerra Mundial. El Proyecto incluyó 896
unidades de viviendas, un centro municipal, una sala
cuna, un club social, y una lavandería. Ocho años
más tarde, el conjunto pasó a manos del Estado con
el objetivo de arrendar dichas viviendas para familias
de bajos recursos.
• Involucrar a los residentes en el establecimiento de
objetivos y estrategias. La experiencia ha demostrado
que las soluciones de arriba-abajo, impuesta a las
comunidades no funcionan porque tienden a socavar
el espíritu de la iniciativa local necesaria para el éxito
a largo plazo.
• Las comunidades deben tener un tamaño manejable.
El programa HOPE VI focaliza sus esfuerzos en una
escala relativamente reducida. Además, a menudo
sustituye a grandes edificios por viviendas más
pequeñas, con el objetivo de desconcentrar a los
grupos con menores ingresos.
¿Cómo opera Hope VI?
Cuatro viviendas pareadas de la Fase 1 del Proyecto.
Fuente: West Coast TND (Traditional Neighborhood Design). New
Holly and Othello Station. Agosto, 2005. Sitio Web: http://www.
tndwest.com/newholly.html
25 U.S. Department of Housing and Urban Development,
Office of Public and Indian Housing, Office of Public Housing
Investments, Office of Urban Revitalization. Reporte Hope VI.
Community Building Make a Difference. Febrero, 2000.
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Capítulo 3 / Experiencias Internacionales y Nacionales de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
De Holly Park a New Holly
New Holly (New Holly) fue el nuevo nombre que adquirió
el barrio Holly Park en el año 1995, en el momento que la
Autoridad de Vivienda de Seattle comienza a hacerse
cargo del Proyecto, bajo el Programa HOPE VI. Este fue
el primer proyecto realizado por el Programa HOPE VI27
en Seattle, que utilizó técnicas urbanas para desarrollar
barrios más cohesionados y seguros.28
Viviendas de más alto valores de la Fase II del Proyecto.
Fuente: West Coast TND (Traditional Neighborhood Design). New
Holly and Othello Station. Agosto, 2005. Sitio Web: http://www.
tndwest.com/newholly.html
A medida que pasaron los años, el barrio fue cada
vez más en menoscabo: el material de las viviendas se
fue deteriorando puesto que la madera no resistía el
clima lluvioso de la región del Pacífico Noroeste; existía
un gran aislamiento del barrio respecto de su entorno
ocasionado por una separación de cables de alta
tensión, marcando una fuerte estigmatización social.
Además, a mitad de siglo llegaron al barrio una gran
cantidad de inmigrantes: el 35 por ciento de los hogares
eran afroamericanos, el 3 por ciento eran hispanos, el 15
por ciento eran blancos no hispanos, y el 47 por ciento
restante estaba constituido por población del sudeste
asiático, de países como Rusia y Etiopía; coexistiendo
una diversidad de culturas e idiomas (desde amárico
hasta vietnamita).
A lo anterior se suma los bajos niveles de educación de
los residentes, quienes en su mayoría eran analfabetos
o de un grado de escolaridad muy bajo (sólo el 28 por
ciento tenía una educación secundaria y el 15 por
ciento no tenía estudios escolares). Además, dos tercios
de los adultos habitantes estaban desempleados. Casi
la mitad de los hogares Holly Park recibía la mayoría
de sus ingresos de la asistencia social, lo que superó
en ese entonces con creces al promedio de Seattle.26
Todos estos componentes fueron los detonantes para
que Holly Park se convirtiera en un barrio crítico, donde
se hacía urgente su renovación urbana y apoyo a la
comunidad.
26 Op. cit.
Nueva Holly fue construido en tres fases. La primera
de ellas, incluye 400 viviendas en lotes individuales, de
las cuales 145 son de propiedad independiente y 260
son alquiladas a familias de bajos ingresos a través de
la Autoridad de Vivienda de Seattle (Seattle Housing
Authority).
Las casas son conocidas por su linda fachada y llamativos
colores. El conjunto está compuesto tanto por viviendas
unifamiliares como por viviendas dúplex o de cuatroplexes (ver fotografía 1). El barrio incluye también diversos
servicios comunitarios tales como una sala cuna y un
jardín infantil, una sede de la Universidad del Sur de
Seatlle (South Seattle Community College), una sucursal
de la Biblioteca Pública de Seattle, y organismos que
proporcionan empleo y capacitación especialmente
a los grupos jóvenes de la comunidad.
La fase II está compuesta por viviendas de valores más
altos (US$ 280.000), las que fueron construidas con la
intención de “recuperar” la inversión realizada por la
Autoridad de Vivienda de Seattle. También en esta
fase se construyeron edificios de alto nivel para adultos
mayores que cuentan con 318 unidades.
Finalmente la fase III, que termina en el año 2005, constituyó
un desafío mucho mayor debido a que se integrarían
más viviendas para familias de bajos ingresos. En la
construcción de los proyectos inmobiliarios participaron
tanto desarrolladores privados como organismos sin fines
de lucro. La fase III, que se denomina también “Othello”
(en referencia al nombre de la estación de tren ligero
situada en el sudeste de Holly Park), está compuesta
por tres tipos de viviendas, dos más lujosas (con un valor
de aproximadamente US$ 424.000), y otra, construida
por la organización Hábitat para la Humanidad para
familias de bajos ingresos,29 que integra diecisiete casas.
27 Los otros proyectos desarrollados fueron Rainier Vista and
High Point
28 Se invirtieron US$ 48 millones de subsidio de HOPE VI para
la revitalización física de las viviendas, y US$ 1 millón para los
servicios de apoyo para los residentes.
29 Organización cristiana ecuménica sin fines de lucro
orientada a la construcción de viviendas para personas de
escasos recursos. Surge en Estados Unidos en el año 1976.
Hasta la fecha ha construido más de 200 mil viviendas.
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
Uno de los edificios construidos en Othello es el denominado
“O Bldg”, que fue pensado para multiuso. Por ejemplo,
el edificio presentado en la foto 5, en su primer piso,
cuenta con tiendas o almacenes; en el segundo, una
clínica dental y en el tercer y cuatro piso, espacios para
arriendo de departamentos.
El sector de Othello incluye también una serie de
restaurantes, una sucursal del Banco de América y otros
servicios “de primera necesidad” como lavanderías,
peluquerías, entre otros.
Otro punto adicional que le agrega alto valor al sector es
la construcción de la Estación de Othello del Tren Rápido
de la línea norte-sur, que será una de sus principales
paradas. Gracias a esta infraestructura, los residentes
podrán llegar en 15 minutos a la ciudad.
Como meta del proyecto estuvo la idea de construir
1.400 unidades de vivienda, de las cuales el 40 por
ciento (580) serían arrendadas por residentes de bajos
ingresos, el 20 por ciento (288) por grupos de ingresos
moderados, y el 40 por ciento (582) restante para venta
a personas de altos ingresos.
El alto valor de algunas viviendas trajo consigo grandes
críticas por parte de algunos ciudadanos de Seattle que
lo visualizaron como un fenómeno de “gentrification”
(llegada de grupos de alto ingresos), algo inaceptable
por cierto, debido a que muchas familias no podrían
acceder -como efectivamente ocurrió- a estos nuevos
precios. De hecho, de los 893 hogares de la antigua
Holly Park, 393 decidieron quedarse en New Holly.
No obstante, existe la otra postura que defiende la iniciativa
bajo el argumento que la Autoridad de Vivienda fue
capaz de reducir densidad en las viviendas, introducir
una comunidad de ingresos mixtos, y de conseguir
recursos para que existan más viviendas para familias
de menores recursos en la ciudad.
HOPE VI
Paradigma de un cambio en el trabajo
comunitario
¿Cómo se lleva a cabo el proceso de participación de
la comunidad?, ¿de qué manera se logra involucrarla?,
¿cuál es la estrategia utilizada para incorporar a las
distintas partes?
HOPE VI comenzó a impugnar algunos principios
fundamentales en la misión de la Autoridad de Vivienda:
proporcionar viviendas como parte de un medio
ambiente sano, en el cual las familias pueden prosperar,
la dignidad se puede restaurar, y los niños pueden aspirar.
Como ya se ha visto en casos anteriores, uno de los ejes
principales del Programa HOPE VI es la participación de
la comunidad. Sin este elemento no podría llevarse a
cabo el proceso de transformación de las propiedades
de viviendas estatales en comunidades de ingreso mixto.
El Programa establece que tres son los actores clave
para el éxito de su aplicación:
• El ejecutor (en este caso, la Autoridad de Vivienda
de Seattle)
• Los residentes beneficiarios y,
• La comunidad circundante.
La ejecución se lleva a cabo a través de un proceso
de consulta-colaboración entre las partes, la que se
basa en cuatro conceptos fundamentales:
1.Cooperación: la participación debe comenzar,
en primer lugar, con la formación del Consejo de
Residentes, entidad responsable de involucrar a
todos los habitantes en el desarrollo del Programa.
Este Consejo debe estar a cargo de congregar a los
futuros beneficiarios por medio de reuniones periódicas,
Este sistema “ayuda a financiar, en cierta medida, la
vivienda de bajos ingresos y también ayuda a producir
barrio de ingresos mixtos con una mayor viabilidad a
largo plazo”.30
30 Traducción Propia. West Coast TND (Traditional
Neighborhood Design). New Holly and Othello Station.
Agosto, 2005. Sitio Web: http://www.tndwest.com/newholly.
html
OBldg, Edificio Multiuso.
Fuente: West Coast TND (Traditional Neighborhood Design). New
Holly and Othello Station. Agosto, 2005. Sitio Web: http://www.
tndwest.com/newholly.html
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Capítulo 3 / Experiencias Internacionales y Nacionales de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
planificar y poner en práctica el procedimiento
de inscripción para postular a las viviendas. Estas
reuniones deben ser abiertas a toda la comunidad,
como una manera de desarrollar un plan de la forma
más democrática posible.
2.Inclusión: El Consejo de Residentes debe hacerse
cargo que todos los residentes afectados tengan
oportunidades de postular a las viviendas y participar
en las actividades relacionadas con la planificación
y desarrollo de HOPE VI.
3.Comunicación: Para asegurar la participación de la
comunidad es indispensable la difusión y la comunicación
constante con los residentes acerca de cada uno de
los aspectos del Programa. Es obligatorio la realización
de documentos informativos de los siguientes temas:
Uso, el Acuerdo de Subvención, el Acuerdo del
Revelador, el Plan de Revitalización, el Plan de
Reubicación, la Comunidad y el Plan de Servicios de
Apoyo, y las reuniones con residentes en la oficina de
dirección. La información entregada debe ser clara
y comprensible para la población objetivo.
4.Participación: Es fundamental fomentar la participación
en todas las etapas del programa. Los residentes pueden
participar en distintas instancias, tales como los paneles
de elecciones de desarrolladores y consultores; asistir
a reuniones con el equipo de desarrollo, administrador
de programas, agencias patrocinadoras públicas y
privadas, la ciudad y otros compañeros; y participar
en el funcionamiento y grupos consultivos.
Lo que más destaca del Programa HOPE VI para la
implementación del plan en cualquier comunidad, es
el trabajo en conjunto con las distintas organizaciones
e instituciones locales, con la idea de aunar esfuerzos
proporcionando distintos recursos a los habitantes,
según su especialidad.
Dentro de los servicios comunitarios que ha entregado
el Programa con el apoyo y coordinación entre distintos
organismos, se encuentran:
• Holly Park Campus de Aprendices (COL): New Holly
se amplió a la parte sureste de la ciudad formando
el programa de servicio de apoyo Holly Park Hope VI,
que llegó a ser conocido como el Holly Park Campus
de Aprendices (COL), cuyas especialidades son
empleo, educación, arte, servicios de biblioteca, y de
jardinería, entregando capacitación en estas áreas a
los residentes. Este servicio se basó en la colaboración
en conjunto de las agencias locales y empresas que
otorgan nuevos empleos a los residentes.
• South Seattle Community Collage: El vínculo con distintas
instituciones educativas tales como la Universidad de
Washington y la Universidad de Seattle, así como con
empresas y organizaciones civiles, como la Cámara
de Comercio de Seattle y de la Cámara de Comercio
de Rainiero; permitió la formación del South Seattle
Community Collage, la comunidad universitaria que
ofrece educación básica para adultos, formación
profesional, cursos de informática, y clases de nivelación
para la formación secundaria.
• Centro de la Familia: Cuenta con una casa abierta
que ofrece educación a los padres sobre apoyo
familiar, actividades de enriquecimiento de la familia,
así como clases de salud, seguridad, nutrición, gestión
financiera. También organiza celebraciones culturales
y “charlas” donde los inmigrantes pueden mejorar
su práctica del inglés.
• Atención a Recursos para la Infancia (Child Care
Resources): Otorga capacitación para el cuidado de
los niños a los trabajadores de empresas, evalúa las
necesidades y los recursos de las familias en relación
a los niños, y asesora a la autoridad de vivienda sobre
cuestiones y estrategias de cuidado de los niños.
• Biblioteca Holly Park: proporciona libros y un espacio
público para su uso, desarrolla una variedad de
actividades para la ayuda con las tareas escolares
y la lectura. También ofrece computadores para
procesamiento de texto y acceso a internet.
• Museo de los Niños de Seattle: Ofrece un personal
capacitado para el trabajo con niños y enriquecimiento
de las artes en NewHolly.
• Federación de Refugiados: Esta organización de
base comunitaria proporciona servicios de defensa
para las familias de refugiados.
• Amigos de P-Patch: Esta organización de jardinería
ayuda a los residentes a cultivar hortalizas y flores
para la venta y el uso personal.
• Escuelas Públicas de Seattle: El 1 de mayo de 1998,
se estableció un acuerdo entre las Escuelas Públicas
de Seattle para brindar apoyo educativo a los niños
de NewHolly, fomentar la participación de los padres,
coordinar programas de verano, y trabajar con otros
organismos.
• Consejo Comunal de Holly Park: Esta organización
se preocupa de atender a las demandas de la
comunidad. Se preocupa de la reubicación de
residentes que quedaron sin viviendas. También
proporciona servicios tales como la atención de un
especialista para jóvenes con problemas.
• Servicios de la Comunidad Católica: Organización que
opera con un programa de tutoría para los jóvenes.
• Neighborhood House Early Head Stara y Centro de
Desarrollo de la Primera Infancia: son algunos de los
diversos servicios de guardería que apoyan las familias
trabajadoras en NewHolly.
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
Fuentes Bibliográficas
•Eskenazi, Stuart. Reborn housing project reaches beyond the poor. The Seattle Times. Monday, July 4, 2005.
•http://64.233.169.104/search?q=cache:A705EzcrsIEJ:www.othellostation.com/beyondthepoor.php+ge
ntrification+hollypark&hl=es&ct=clnk&cd=5&gl=es.
•Peterson, Rachel. Hope VI in San Francisco. San Francisco Planning and
•Urban Research Association. Marzo, 2005.
•http://www.spur.org/newsletters/0305.pdf
•Popkin, Susan J.; Bruce Katz; Mary K. Cunningham; Karen D. Brown; Jeremy Gustafson; and Margery A.
Turner. A Decade of Hope VI. Research Finding and Policy Changes. Urban Institute. Mayo, 2004. http://
www.urban.org/uploadedpdf/411002_HOPEVI.pdf
•Seattle’s Holly Park housing project opens on August 1, 1942. Histori Link. http://www.historylink.org/essays/
output.cfm?file_id=3022
•West Coast TND (Traditional Neighborhood Design). New Holly and Othello Station. Agosto, 2005. Sitio
Web: http://www.tndwest.com/newholly.html
•Zielenbach, Sean. Assesing Economic Change in Hope VI Neighborhood. Fannie Maee Foundation. 2003.
•http://www.fanniemaefoundation.org/programs/hpd/pdf/hpd_1404_zielenbach.pdf
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Capítulo 3 / Experiencias Internacionales y Nacionales de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
METRO CABLE MEDELLÍN
Gran cantidad de obras nuevas implementadas se
ubican en torno al teleférico. Es así como se ha estipulado
la construcción de diversas obras de infraestructura
asociadas a su trazado, tales como bibliobancos, un
centro de Desarrollo Empresarial Zonal en que se han
implementado diecinueve eventos empresariales,
paseos urbanos, numerosos parques urbanos, juegos
infantiles, canchas deportivas. La intervención en las
áreas de influencia de Metro Cable, han generado
46.000 m2 de espacio público en la comuna, elevando
la calidad de vida de quienes ahí habitan.
Ciudad/Localidad: Medellín, Colombia.
Población: 2.223.078 habitantes en 2005.
Superficie: 380.064 km2
Actividad económica principal: Industria.
Área total de intervención: 158 ha en zona Nororiental
de Medellín.
Población beneficiada: 170 mil personas.
Principal problema urbano: Desarticulación con el resto
de la ciudad, marginalidad, pobreza, violencia.
Tipo de participación: Top-Down.
El innovador proyecto de construcción de un Metrocable
(sistema similar a un teleférico) como forma de integrar
las comunas periféricas con el resto de la ciudad, tuvo
lugar en una importante ciudad de Colombia: Medellín.
Esta ciudad capital es la segunda ciudad más poblada dentro
del sistema de ciudades colombianas. Geográficamente
se encuentra ubicada al nor-occidente del país, en el
centro del valle de Aburrá y la cruza el río Medellín. En
el plano económico es reconocida como uno de los
principales centros financieros e industriales de Colombia
(alberga gran cantidad de empresas colombianas y
extranjeras). También destaca por ser un centro cultural
y universitario relevante en el país.
Medellín, al encontrarse ubicado en un estrecho valle
rodeado por montañas, experimenta un crecimiento
de la ciudad que es limitado. Lo que ha ocurrido en las
últimas décadas es que, por una parte se ha observado
un crecimiento principalmente por densificación y por
otra parte, ha acontecido un crecimiento en extensión,
hacia las montañas, las cuales han sido ocupadas de
manera desordenada y con poca continuidad en la
trama vial.
Por lo general, las comunas y barrios que se ubican en lo
alto de las laderas en la zona nororiental corresponden
a un nivel socioeconómico bajo. Desde el punto de vista
físico se encuentran inmersas en una geografía obtusa e
irregular (laderas de la montaña), con altas pendientes,
surcado por quebradas con cauces profundos, lo cual
genera vías interrumpidas y accesos complicados, que
impactan directamente en el impedimento de un buen
desempeño del transporte público. Es decir, la poca
o inexistente planificación e irregular y espontánea
ocupación de este territorio, desde el punto de vista
urbano, se traduce también en una configuración vial
desordenada.
Para enfrentar este problema de transporte, que a
su vez se relaciona directamente con procesos de
marginalidad, desarticulación entre la periferia y el
Participación ciudadana
Medellín y sus comunas / Fuente: http://www.appacol.com/portal/
images/stories/medellin%20plano.jpg
centro de la ciudad, mayor dificultad para el acceso
a las oportunidades, servicios y empleos que la ciudad
brinda, se llevó a cabo un proyecto extraordinariamente
innovador: el Metro cable de Medellín, el cual no sólo
busca dar solución al complejo asunto del transporte, sino
que terminó convirtiéndose en una obra que impacta
positivamente en el desarrollo urbano, social, cultural y
económico de la zona nororiental. Es decir, no se trata
solamente de una gran obra de transporte, se trata
también de una obra de integración que da unidad a
lo que por mucho tiempo se encontraba desarticulado.
El Metro Cable de Medellín
Un factor esencial en lo que respecta a la incorporación
de la comunidad en el proyecto del Metro Cable
de Medellín vincula con una política de priorizar la
generación de empleo en las obras físicas construidas.
De esta forma 1.022 personas han sido empleadas en
obras como parte del plan urbano integral. Para la
construcción del Metro Cable se generaron 471 empleos
directos. Lo anterior constituye que el 80 por ciento de
la mano de obra corresponde a residentes de la zona.
La importancia de esta política es doble: por un lado
es una manera de crear empleos a personas que se
encuentran en una situación económica compleja, por
lo que es una manera de romper con círculos viciosos
de desempleo y pobreza, y por otra parte, genera un
vínculo directo y exclusivo entre los pobladores de la
zona nororiental con la ejecución y funcionamiento de
una gran obra urbana: el Metro Cable y todo el resto
de obras de infraestructura que se han desarrollado.
Este vínculo es fundamental, dado que los empleados
se sienten parte de la obra, generan sentimientos de
arraigo entre ellos, su barrio y otros vecinos, a la vez
que satisfacen sus necesidades económicas. Desde
todo punto de vista se trata de una política integral y
planificada.
Por otro lado se han desplegado una serie de programas
e inversiones sociales (vinculadas principalmente a dar
uso, apropiar y hacer segura la nueva infraestructura
asociada al trazado, ubicada en sectores periféricos y
muchas veces degradados), como un modo de apoyar
y revitalizar socialmente a la población que habita en
estas comunas y se encuentra aquejada de una serie
de problemáticas.
Algunos de estos programas han incorporado la participación
ciudadana como uno de sus ejes principales. Se desplegó
una campaña titulada “El valor de lo público”, en el que
participaron alrededor de quinientas personas. Entre
las actividades realizadas se registran la construcción
participativa de un Manual de Convivencia, a modo
de arraigar conductas y comportamientos que inciten
a la armonía y buenas relaciones entre los vecinos.
También se realizaron jornadas nocturnas para vivir la
ciudad en la noche, en la que participaron alrededor
de 1.100 personas. Esta iniciativa se enmarca como un
intento de acercar la ciudad a la gente, de apropiarse de
los espacios públicos y otorgarles nuevas significaciones
y usos sanos y bien intencionados.
Es un sistema teleférico de transporte masivo, complementario
al metro de la ciudad de Medellín, y que atiende las
necesidades de transporte de unos de los sectores
más vulnerables de la ciudad, la comuna nororiental.
Como línea de la red del metro, ha sido crucial para
la reinserción urbana de algunos barrios críticos de
Medellín. Forma parte de un Plan Urbano Integral
de recuperación de la zona, que incluye numerosos
proyectos de mejoramiento del espacio público y el
equipamiento urbano, tales como plazas, bulevares,
bibliotecas, paseos y sedes de servicios públicos.
Es decir, la construcción del Metro Cable al margen de
otorgar una eficiente solución al asunto del transporte
y la movilidad, de conectar la periferia con el centro
y viceversa, de ampliar las conexiones y el acceso a
las oportunidades a los habitantes de estos barrios, se
enmarca como parte de un plan integral de mejoramiento
de estas comunas, por lo que el impacto urbano sobre
la zona se expande como una onda de regeneración
y mejoramiento urbano.
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
Vista Zona Nororiental de Medellín / Fuente: Presentación Metro Cable de Medellín Proyecto Integral Urbano
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84
Capítulo 3 / Experiencias Internacionales y Nacionales de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
Por otro lado ha habido un intenso apoyo a actividades
culturales y deportivas marcada por la construcción de
numerosas plazas, así como también centros deportivos
y multicanchas.
Se implementó una galería urbana denominada “Pintando
la Esperanza”. El proyecto en su conjunto incluye sesenta
murales entre el Colegio Santo Domingo Savio y Estación
Acebedo. En una primera fase contempla diez murales
entre las estaciones Popular y Andalucía.
Otra técnica participativa implementada es la realización
de talleres lúdico-formativos y actividades lúdicorecreativas como manera de reforzar los vínculos en las
relaciones familiares respecto a la comuna. Estos talleres
contaban con una fuerte base dinámica, realizando
diversos juegos y actividades recreativas. Participaron
alrededor de ochocientas personas.
También se ha buscado apoyo en la elaboración
del plan de desarrollo local, que busca convertirse
en una herramienta para la toma de decisiones en
la priorización de iniciativas y así mejorar la calidad
de vida y el desarrollo de la comuna. Para esto se ha
generado un proceso permanente de reflexión-acción
que busca fortalecer la relación comunidad-territorio,
y un escenario de interacción que facilite la relación
clara y transparente con el Estado y con todos los
actores del desarrollo.
en transporte sino de revitalización de zonas degradadas
o con múltiples déficit, que las han transformado no
sólo en términos físicos sino también en significado y
uso que la comunidad le asigna. Especialmente en esto
último, la programación de actividades que permitan
la participación de la comunidad ha sido clave.
Algunas obras de infraestructura en cifras
• Colegio Santo Domingo Savio: 8.853 m2 construidos,
1.596 nuevos cupos, 3.108 alumnos beneficiados.
• Cedezo (Centro de Desarrollo Empresarial Zonal) Santo
Domingo: Se han realizado 2.252 capacitaciones, 20
eventos comerciales, 700 empresarios beneficiados,
93 nuevos empresarios y 274 créditos otorgados.
• Parque Biblioteca Santo Domingo Savio: 3.450 m2 de
equipamiento y 13.102 m2 de parque.
• Centro de Salud Santo Domingo: cinco consultorios,
un laboratorio, ocho baños públicos.
• Parque deportivo y recreativo Granizal: una cancha
sintética, una placa polideportiva, un escuela popular
del deporte.
• Construcción y/o reparación de cuatro obras hidráulicas.
A su vez, se han implementado programas para empoderar
a los vecinos y formar liderazgos dentro del barrio. Esto
se ha realizado a través de talleres y capacitaciones.
Cerca de 120 líderes han sido capacitados. Finalmente,
se ha vinculado unas 113 organizaciones sociales al
proyecto, lo que demuestra que existe una voluntad
asociativa importante, lo cual repercute en la creación
de líderes vecinales así como en el involucramiento
directo de las organizaciones con los diversos proyectos.
Como es posible observar, el Metro Cable de Medellín
se encuentra inmerso dentro de un Plan Urbano
Integral y ha impactado positivamente a la zona
nororiental de Medellín, esto debido a un enfoque
cruzado permanentemente por una forma integral de
abordar las necesidades. Es decir, Metro Cable no ha
sido solamente eficiente como método de transporte
y ha logrado conectar a los barrios periféricos con el
centro, sino que también en el espacio que ocupa se
han desplegado un importante número de obras en las
cuales ha estado incluida activamente la ciudadanía,
quienes se han beneficiado y han sido protagonistas
del increíble mejoramiento que ha experimentado su
barrio. En este sentido, se trata no sólo de una inversión
Paseo Urbano Calle 107 antes y después / Fuente: Presentación
Metro Cable de Medellín Proyecto Integral Urbano
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
• Construcción de 15 obras de captación, manejo
de escorrentía, muros de contención, andenes y
pasamanos
• Corredor interbarrial peatonal de 343 metros lineales,
con conexión a través de puentes peatonales
uniendo los barrios La Francia, Andalucía y Villa del
Socorro, en el marco del plan de puentes donde se
construirán un total de cuatro puentes peatonales
y ocho pasos a nivel.
Algunos programas sociales en cifras
• Secretaría de Desarrollo Social: Población beneficiada,
14.850 personas, mantenimiento de siete Sedes
Sociales que benefician a 3.690 personas,19 premios
entregados a los ganadores del Concurso Capital
Semilla, 599 jóvenes y adultos formados para el
trabajo y 73 aprendices vinculados a proyectos de
la administración.
• Con el programa de complementación alimentaria
se benefician un total de 22.937 menores, 994 adultos
y 233 mujeres gestantes que reciben complemento
alimentario.
• Atención a 897 adultos mayores en clubes de vida.
• El ingreso de menores al Centro de Acogida, disminuyo
en un 72 por ciento, en comparación con el año
2006. Esto debido al trabajo de prevención que se
viene adelantando.
• Se atiende un total de 459 personas en situación de
discapacidad.
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86
Capítulo 3 / Experiencias Internacionales y Nacionales de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
OTROS EJEMPLOS
INTERNACIONALES
El Método Livingstone: Reforma de
cuartería en Cuba**
El Proyecto
Entre 1997 y 1998 en el Municipio de Minas, provincia
de Camaguey, se realizó una reforma de una cuartería,
que es un edificio modesto donde conviven varias
familias. Ésta se encontraba en un muy mal estado y
era necesario restaurarla, pero el principal obstáculo
era el bajo presupuesto con el que contaba; de este
modo, se solicitó que fuera reformado con materiales
producidos localmente, y a la vez se decidió conservar
la mayor cantidad de muros posible.
Los actores involucrados entonces eran el arquitecto
autor de la futura restauración y las cinco familias. El
método utilizado fue el Método Livingstone, el cual se
ha descrito en capítulos anteriores.
El proceso comenzó con una visita al sitio, lugar en que
se hizo un estudio detallado sobre las condiciones del
terreno, la construcción y el contexto urbano. Luego se
llevó a cabo la recolección de información de cada
una de las familias, implementando los distintos juegos
de rol y técnicas que el Método despliega (más-menos,
el fiscal, Casa Final Deseada, etc.). Con esta información
se contaba con una serie de Proyectos de Cliente.
Luego, el arquitecto hizo su labor creativa, resultando
tres Estudios de Factibilidad. Finalmente se contrastaron
los tres Estudios de Factibilidad con los Proyectos de
Cliente, y las familias optaron por uno de ellos, por
lo que se constituyó en el proyecto a implementar,
entregándoles una solución creada conjuntamente
con el profesional.
Técnicas del Método Livingstone
Para obtener información del cliente al margen de
reuniones y entrevistas iniciales, se adoptan las siguientes
técnicas heredadas de la psicología:
• Más-Menos: Las familias-clientes dan sus respuestas
a dos preguntas: ¿Qué es lo que más le gusta de la
casa? y ¿qué es lo que menos les gusta de la casa?
Deben responder sólo una cosa por pregunta, a
modo de identificar el principal atributo y el principal
problema de la casa y establecer las prioridades de
los diferentes miembros de la familia.
• Fiscal: es un juego de rol en que los clientes deben
imaginar que la casa se encuentra frente a un tribunal
en calidad de acusada y ellos son los fiscales, por lo
que deben establecer un acusación en contra de
ésta, encontrando y recalcando la no solución de
los errores de la casa, a modo de poder ganar el
“juicio”. Este juego busca establecer los problemas
que posee la vivienda.
• Proyecto del Cliente: En este juego la familia-cliente se
convierte en arquitecto y el arquitecto se transforma
en su dibujante, y le pregunta a la familia-arquitecto
cual es su proyecto. De esta manera el arquitectodibujante dibuja las cosas tal cual se las pide el
cliente, sin juzgar sus decisiones. Lo que el cliente no
sepa resolver se deja con signos de interrogación en
el plano, como una forma de que el cliente tome
conciencia de la necesidad de contar con la ayuda
del arquitecto, y por otro lado, éste hace un ejercicio
obligado de respetar sus opiniones. Este ejercicio es
una manera de afianzar la relación y poner en claro
la colaboración que existirá entre ambos.
• Casa Final Deseada: La idea de este juego es que
el cliente se olvide de su casa propia; para esto, el
arquitecto lo incita a describir su casa ideal. Se trata
de llegar a una idea de casa mejor que la que sería
posible construir, a modo de establecer un catastro
de las principales necesidades.
• En las fases siguientes de creación del proyecto, el
arquitecto trabaja en un primer momento de manera
aislada, incorporando su creatividad en la generación
de proyectos que reflejen todo lo previamente
recabado por el cliente (problemas, aspiraciones,
necesidades de la vivienda).
• Finalmente genera varios proyectos (ejercicios Kayak
y Estudios de Factibilidad de cada proyecto) los que
son revisados y discutidos con la familia-cliente. El
proyecto final es elegido de manera conjunta, el cual
también puede sufrir modificaciones en relación a
lo que surja de la reunión de elección del proyecto.
Este método es por tanto, participativo por excelencia,
y crea una relación directa entre el arquitecto y el
cliente, desencadenando la generación de proyectos
en sintonía con lo que quiere y desea el propietario de
la vivienda. De este modo se entabla un fuerte vínculo
entre el cliente y su vivienda, así como el cliente y el
arquitecto. Se trata de obtener un diseño participativo,
comunitario.
Este método se ha implementado en Cuba con bastante
éxito, incluso llevó a conformar grupos de los llamados
“Arquitectos de la Comunidad” que utilizan y propagan
esta metodología participativa.
Premisa del Método Livingstone
Este Método de Diseño Participativo, proviene del
campo de la arquitectura. Su premisa principal es
el contacto directo y sostenido en el tiempo entre el
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
arquitecto y la persona-cliente. Es así como la persona
o familia es capaz no sólo de informarse y opinar, sino
también de tomar decisiones sobre la vivienda que
desea habitar. Para esto el método contempla una
serie de técnicas y dinámicas participativas, como se
ha mencionado, heredadas de la psicología: juegos de
roles, intercambio de papeles, y cuestionarios que lo que
buscan es incorporar lo que la familia o persona usuaria
quiere y espera de su vivienda. Este método se basa
en la idea de que cada problema de diseño, aunque
presente características parecidas a otros problemas,
requiere de respuestas diferentes, por lo que no existe
un “proyecto tipo”.
¿De dónde proviene?
Este método debe su nombre al arquitecto argentino
Rodolfo Livingstone, tras su experiencia profesional en
la atención de familias. “Su objetivo consiste en ofrecer
soluciones reales a los problemas de las personas con
sus casas, es decir, en poner la arquitectura al servicio
de la gente”.
“Específicamente en el campo del diseño y la planeación,
el principio que sustenta la aplicación y el desarrollo de
metodologías participativas se basa en la conciencia de
que los habitantes no sólo aportan información básica
tanto sobre sus necesidades como de sus aspiraciones,
sino también soluciones viables y adecuadas; también
reconoce que esto sólo se resuelve a partir de la
integración, de manera activa y co-responsable con los
diferentes actores de la producción social del hábitat, en
el reconocimiento de que el entorno construido resulta
más adecuado a las necesidades y aspiraciones de
sus habitantes si estos se involucran de manera activa
en su producción”.
(**Romero, Gustavo, Rosendo Mesías. La participación en el
diseño urbano y arquitectónico en la producción social del
habitat, CYTED, 2004, pp. 78-84).
Presupuesto participativo en Brasil
Los Presupuestos Participativos se han instalado en varios
gobiernos municipales. Esta herramienta de participación
ciudadana, en que la toma de decisión sobre cómo
y dónde gastar parte del presupuesto municipal es
realizado por la comunidad, se ha implementado en
varios países de Latinoamérica. Si buscamos su origen,
llegaremos a Porto Alegre, ciudad emblemática en lo
que a presupuesto participativo se refiere.
¿Por qué surge?
En el año 2000 la población aquejada por diversos
problemas, entre ellos, de pobreza y violencia en el
territorio, eligieron como partido que los liderara el
Partido de los Trabajadores, el cual buscaba dejar de
lado el tradicional modelo de tomar las decisiones
“desde arriba”, es decir, desde la autoridad.
¿Qué es un presupuesto participativo?
Es una herramienta que entrega a la comunidad
la posibilidad de tomar decisiones sobre el gasto
municipal, en el que a través de asambleas públicas
los delegados que representan a la población (la
elección del delegado es proporcional a la cantidad
de vecinos que asisten a la reunión) deciden el destino
de la mitad de los fondos presupuestarios municipales.
De esta forma se produce una toma de decisión mucho
más horizontal, y la comunidad se hace partícipe del
desarrollo de su territorio.
“El proceso del presupuesto participativo comienza
con la presentación formal por parte del gobierno del
plan de inversiones aprobado para el año anterior, y
de su plan de inversiones y presupuesto para el año
en curso. Los delegados elegidos de cada una de
las 16 asambleas de distrito se reúnen durante el año
para determinar las responsabilidades fiscales de
los departamentos de la ciudad”.** Estudian temas
relacionados con construcción de escuelas, parques,
suministro de agua potable, alcantarillado, así como
también asuntos macro como son líneas de tránsito,
asistencias sociales, entre otros.
¿Quiénes participan?
Participan personas de varios sectores, miembros del
partido de gobierno, técnicos, profesionales, ciudadanos
de todos los estratos socioculturales. La frecuencia de
participación se ha visto aumentada con el paso del
tiempo, ya que los vecinos se han dado cuenta que
la asistencia a las asambleas es fundamental para la
solución real de los problemas que los aquejan.
Otras experiencias
El presupuesto participativo se propagó por Brasil.
En Belo Horizonte surge otra iniciativa, denominada
Presupuesto Participativo de la Vivienda, el cual es un
canal específico que opera con la misma lógica que
el presupuesto participativo pero se centra únicamente
en temas relacionados con la vivienda. En la práctica
se trata de generar programas de autogestión en la
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88
Capítulo 3 / Experiencias Internacionales y Nacionales de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
construcción de casas, así como también generar
intervenciones urbanísticas en distintas villas, favelas y
conjuntos habitacionales populares. Resulta destacada
la intervención del movimiento de los “sin casa”, que se
constituyó como el grupo de presión que desencadenó
la creación de este canal del presupuesto participativo.
Fortalezas:
• La gran cantidad de familias que participan del
programa.
• La alta representatividad que alcanzan las familias
a través de sus delegados.
• La eficiente coordinación que se produce entre la
Municipalidad y la comunidad.
• La creación de un Forum Municipal, espacio donde se
toma la decisión final sobre la asignación de viviendas
en conjunto con el Municipio y los delegados.
Debilidades:
• La presencia de prácticas clientelistas y de
“apadrinamiento” por parte de la comunidad.
• La utilización de pocas herramientas participativas,
centrándose en su mayoría en reuniones y asambleas.
(**GOLDSMITH, William y Carlos VAINER. Presupuesto
participativo y políticas de poderes en Porto Alegre. EURE
(Santiago). [online]. dic. 2001, vol.27, no.82 [citado 17 Marzo
2008], p.115-119. Disponible en la World Wide Web: <http://
www.scielo.cl/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S025071612001008200006&lng=es&nrm=iso>. ISSN 0250-7161.)
El Reparto de Las Cabezas de San Juan
Herramientas y técnicas para proyecto de
Presupuesto Participativo
¿Dónde se ubica?
• Entrevistas grupales a los principales agentes sociales.
• Reuniones con colectivos sociales, voluntariado social,
dirigentes políticos y vecinales en que:
• Se establecen las conexiones y vínculos que mantienen
entre sí los distintos grupos con el fin de hacer un
mapeo de las relaciones.
• Señalar los nudos o focos principales de conexión o
referencia y determinar un orden de preferencias en
las redes sociales.
• Generación de espacios de coordinación y discusión,
a través de la creación de tres mesas:
• Mesa política: constituida por el grupo de gobierno
de la Municipalidad
• Mesa técnica: constituida por un representante
técnico de cada área municipal.
• Mesa de representantes vecinales: constituida por
un representante de cada una de las 14 barriadas
y los tres poblados de colonización que componen
Las Cabezas de San Juan.
• Mesa de asociaciones y colectivos: constituida por
un representante de cada asociación o colectivo, así
como grupos informales que emprenden acciones
en la comuna.
Las Cabezas de San Juan forma parte de la Provincia
de Sevilla, al sur de España. Se trata de una localidad
pequeña, con alrededor de 16 mil habitantes, situada
a unos 50 kilómetros al sur de la capital.
¿De qué se trata El Reparto?
Es una iniciativa de la Municipalidad de Las Cabezas
de San Juan, con el objetivo de instalar una efectiva
participación ciudadana y ampliar el concepto de
democracia. Contrata a un equipo técnico profesional
compuesto en sus inicios por una socióloga, un antropólogo
y una asistente social en el marco del Proyecto de
Presupuestos Participativos: El Reparto.
Objetivos específicos del equipo El Reparto
El equipo El Reparto se propone “repartir el poder”,
es decir, empoderar a los vecinos y que la toma de
decisiones involucre sistemáticamente a la ciudadanía.
Para esto se visualizó la necesidad de:
• Crear mesas de coordinación para generar debates
y tomar decisiones.
• Trabajar en completa aproximación con los vecinos
y su entorno.
• Trabajar en la formación y autoformación de habilidades
y herramientas para la participación social.
• Construir una “imagen social” sobre el concepto de
los presupuestos participativos que incite a la gente
a implicarse en el proceso.
Enfoque Metodológico
El equipo El Reparto, utiliza la metodologíaI-A-P (investigación
acción participativa), la que postula la generación de
un “conocimiento útil” para la población “no experta”
desde la colaboración de personas “expertas” en
la definición de sus necesidades y problemas, en el
intercambio de conocimientos científicos y populares y la
promoción de acciones de cambio. Los tres procesos, el
de investigación, acción y participación, se encuentran
concatenados en forma de espiral continua, en que
uno gatilla o da lugar a otro, con efectos concretos. Se
trata de una continua retroalimentación entre los tres
procesos y los distintos tipos de conocimiento (“experto”
y “no experto”).
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
El objetivo es lograr un consenso en el contenido de
las mesas de coordinación y decisión.
A nivel vecinal el equipo realiza una técnica denominada
dinamización de barrios, en que apoyan la construcción
de redes y espacios de reflexión, así como la dotación
de herramientas necesarias para la participación en
todos los niveles.
Se utilizan técnicas audiovisuales (videos) para incentivar
la discusión.
Se realizan cursos de habilidades participativas abierto
también a las asociaciones y colectivos.
Se consolidan grupos de vecinos y pobladores de cada
barriada para que se transformen en dinamizadores
del Reparto.
Proceso
El objetivo es que cada mesa sectorial elabore su
propuesta de obras y actividades a realizar. Para esto
se eligen representantes y mantienen una serie de
jornadas para lograr un consenso dentro del grupo.
Luego se procede a realizar una puesta en común entre
las distintas propuestas de las distintas mesas, en que
participan los representantes de cada sector. De esta
jornada se construye la propuesta final de actividades
y obras para el presupuesto participativo, en que se
genera un consenso generalizado.
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Capítulo 3 / Experiencias Internacionales y Nacionales de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
3.2. EXPERIENCIAS NACIONALES DE
PARTICIPACIÓN CIUDADANA
• Planificación Urbana
• Intervenciones Urbanas de Envergadura
• Diseño y Ejecución de Obras
población urbana es de 32,79 por ciento. La tasa de
pobreza es de 2,36 por ciento, esto es 167 personas, y
la de indigencia de 0,45 por ciento, equivalente a 32
personas (SINIM). Aunque no hay datos precisos, el nivel
socioeconómico de los hogares es bajo.
El Plan Regulador de San Pedro de Atacama estaba sin
actualizar desde 1998, aunque se le habían incorporado
algunas modificaciones parciales. La importancia
de esta actualización radica en el impacto que ha
significado para los atacameños y su territorio y entorno,
la construcción y operación de infraestructura turística
de gran escala, como grandes hoteles,3 actividad que
era necesario regular a la brevedad.
Los objetivos del estudio
PLANIFICACIÓN URBANA
El estudio para actualizar el Plan Regulador Comunal
(PRC) de San Pedro de Atacama tuvo varios objetivos:
ESTUDIO PARA ACTUALIZAR EL PLAN REGULADOR
COMUNAL DE SAN PEDRO DE ATACAMA
(REGIÓN DE ANTOFAGASTA)
Ciudad/Localidad: Comuna de San Pedro de Atacama,
provincia de El Loa, Región de Antofagasta.
Población: La comuna posee 7.512 habitantes, según
cálculos del INE para el año 2007 (SINIM).
Superficie: La comuna de San Pedro de Atacama posee
una superficie de 23.438. (SINIM).
Grupo objetivo: Habitantes de la comuna de San Pedro
de Atacama, principalmente atacameños.
Principal problema
urbano: El turismo de gran escala incide en las formas
de vida de una localidad con escasa población y en
la estructura de los ayllus.1
Tipo de participación: Top-Down (desde “arriba hacia
abajo”).
La comuna de San Pedro de Atacama está conformada
por el oasis del mismo nombre. Incluye el poblado de
1 Se escogió la ortografía quechua, ayllu. Un “ayllu” remite
a un territorio con población variable (hay ayllus donde vive
una persona; otros tienen múltiples propietarios pero en
ellos no vive nadie; en algunos hay doscientos propietarios,
etc.). Definiciones: 1) Diccionario de la Real Academia
Española: aillu (Del quechua ayllu, parentela) m. Bol. y Perú.
Cada uno de los grupos en que se divide una comunidad
indígena, cuyos componentes son generalmente de un
linaje. 2) Diccionario de uso del español (Diccionarios.com):
Nombre con que se designa a cada grupo familiar en una
comunidad indígena en la región andina. 3) Wikipedia: Un
ayllu (quechua o aimara), también aillo, es una forma de
comunidad familiar extensa originaria de la región con una
ascendencia común -real o supuesta- que trabaja en forma
colectiva en un territorio de propiedad común.
http://www. Copyright © 2002,http://www.bcn.cl
San Pedro, situado en el ayllu de Conde Duque, los
ayllus situados en su periferia, que conforman el sistema
territorial “San Pedro de Atacama”, y el poblado de
Socaire, ubicado a 89 kilómetros de San Pedro, en la
cordillera de los Andes.
La población comunal calculada por el INE2 para el
año 2007 es de 7.088 habitantes (SINIM) y de ésta, la
2 www.ine.cl
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
1. En primer lugar la necesidad de preservar las formas
de vida y la estructura de los ayllus, para lo cual se
requiere, ante todo, regular el uso turístico. Se trata
de incorporar los ayllus a la planificación territorial
con el fin de proteger el sector de externalidades
negativas en su impacto ambiental y en el tejido
social que genera la creciente actividad turística y,
particularmente, la instalación de grandes hoteles
construidos como consecuencia de la aplicación
del artículo 55 de la Ley General de Urbanismo y
Construcciones.
2. También se deben considerar algunas situaciones
particulares que condicionan el desarrollo local, como
la escasez de agua, las limitaciones determinadas
por condiciones territoriales y la casi inexistencia de
suelos aptos para la agricultura y la ganadería. Aunque
actualmente hay dificultad para obtener Certificados
de Factibilidad de Agua Potable, se están realizando
estudios para ampliar la red y existe capacidad de
extracción vacante, cuya utilización está sujeta a
que se hagan las inversiones necesarias en la planta
de tratamiento de agua potable existente.
3. Un objetivo importante es incluir la participación
ciudadana, incorporando a habitantes de los distintos
sectores comprometidos, pertenecientes en su mayoría
a la etnia atacameña.
4. También es necesario dotar de servicios básicos
3 Por ejemplo, el hotel Explora, que se construyó
directamente en el Ayllu de Larache, comuna de San Pedro
de Atacama, ocupó gran parte de éste, generando un
impacto significativo en la vida del lugar.
al poblado de Socaire, debido a su importancia
paisajística y a su ubicación estratégica en torno al
camino al paso Sico, que conduce a la provincia de
Salta, en Argentina.
5. Por último, es fundamental establecer nuevas áreas
para acoger el desarrollo urbano futuro de San Pedro,
lo que implica nuevos requerimientos en relación
con la expansión de los usos habitacionales, las
actividades turísticas y los servicios.
Complementariamente:
1. Dado el patrimonio presente en la comuna de San
Pedro de Atacama es fundamental definir Zonas de
Conservación Histórica o Inmuebles de Conservación
Histórica y realizar un catastro del importante patrimonio
arqueológico del área, con el objetivo de apoyar la
planificación y preservar los valores patrimoniales.
2. Finalmente, las bases consideraban como aspecto
básico contar con la cartografía digital del área a
estudiar.
La participación ciudadana durante la
elaboración del estudio
La participación ciudadana estuvo presente en todas las
etapas de la actualización del Plan Regulador Comunal:
Diagnóstico, Elaboración de Alternativas, Anteproyecto
y Proyecto. Los habitantes fueron informados, se les
consultó su opinión y participaron directamente en la
toma de decisiones. En el proceso de participación
se consideró a todos los actores sociales, incluido el
Concejo Municipal.
El proceso de participación duró dos años, desde fines
de 2005 a fines de 2007. La modalidad principal de
participación ciudadana fueron los Talleres, que se
realizaron con diversos grupos de comunidades afines
entre sí, y de las cuales el equipo consultor llevó un
registro. A octubre de 2008, el estudio se encuentra en
proceso de calificación ambiental (SEIA), aunque con
plazos suspendidos.
Objetivos de la participación ciudadana
La participación ciudadana tiene varios objetivos:
1. Primero, se busca la participación ciudadana con
el fin de democratizar la toma de decisiones para
preservar los ayllus. Los ciudadanos deben poder
tomar decisiones, ejecutar y gestionar programas o
proyectos dirigidos a sus comunidades, con el fin último
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92
Capítulo 3 / Experiencias Internacionales y Nacionales de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
Participantes en el proceso
En las etapas de diagnóstico, diseño de alternativas,
anteproyecto y proyecto, se convocó a todos los actores
sociales, incluido el Concejo Municipal.
Los participantes institucionales fueron: la Municipalidad
de San Pedro de Atacama; la Corporación Nacional
Forestal (CONAF); algunos organismos públicos como
SERNATUR, el Ministerio de Obras Públicas y el Ministerio
de Bienes Nacionales, que participaron en reuniones
realizadas en la SEREMI MINVU de Antofagasta, y por
medio de visitas a los respectivos servicios; además
de CONAMA y CONADI que formaron parte de la
Contraparte Técnica del estudio.
Plaza de San Pedro de Atacama
Foto: Claudia González Muzzio
de fortalecer la capacidad de la población para
explicitar sus derechos e intereses, y para colaborar
en un objetivo común: la preservación de los ayllus.
2. Segundo, para conocer demandas territoriales y
ver su incidencia en la planificación. Se promueve
la participación de la comunidad para conocer
reivindicaciones respecto de derechos o intereses
específicos de grupos particulares, por ejemplo, las
distintas comunidades hacen importantes demandas
territoriales que incluyen tierras ubicadas entre los
ayllus, así como algunas áreas perimetrales extensas.
3. En tercer lugar, se considera la participación ciudadana
para propender al éxito del proyecto y planificar con
pertinencia cultural. Sin participación de los habitantes
el proyecto no habría dado ningún resultado. El
grado de “empoderamiento” de la población es
importante, en parte porque se trata de grupos
“étnicos”, esto es, con una cultura particular, diferente
a la mayoría del país, con una organización social
de gran complejidad, acostumbrados a participar
de las decisiones que les atañen, especialmente a
partir de la entrada en vigencia de la Ley Indígena.
Sin embargo, aunque la población tiene intereses
comunes, cada comunidad manifiesta demandas
particulares, que también son importantes y que es
necesario atender. Si bien la participación ciudadana
no asegura el éxito del estudio, el conocer y valorar
las distintas opiniones de los participantes permite
realizar una planificación con mayor pertinencia
cultural y minimizar los posibles conflictos que surgen
de las visiones de los distintos actores.
Los habitantes y organizaciones locales que participaron
en el estudio son: las comunidades indígenas; las
asociaciones de canalistas de San Pedro de Atacama;
los vecinos, a título individual; las juntas de vecinos;
los comités de allegados; diversas organizaciones
funcionales como clubes deportivos, etc.; algunos
funcionarios municipales relacionados con los servicios
y diferentes de la contraparte, como por ejemplo,
DIDECO (Dirección de Desarrollo Comunitario); algunos
comerciantes. Los representantes de las empresas
hoteleras no participaron, exceptuados aquellos
interesados en realizar algún proyecto y que requerían
informarse sobre las potenciales modificaciones que
afectarían a sus terrenos; servicios de utilidad pública
y defensa, como Bomberos y Carabineros participaron
eventualmente.
La técnica básica utilizada fue el Taller, que se fue
adaptando en el transcurso del proceso. Tras el primer
taller, al cual se invitó a la población en general, los
consultores comprendieron que la organización social
local es muy compleja y que reuniendo a todos los
habitantes no se conseguiría avanzar en las etapas del
estudio, debido a los intereses particulares, y a veces
divergentes, de las distintas comunidades; oportunidad
en que se decidió recurrir a los mismos vecinos para
que los asesoraran en el diseño de los futuros talleres. Se
acordó invitar a grupos de habitantes pertenecientes
a comunidades cuyos intereses fuesen compatibles,
por ejemplo, en lo relativo a la propiedad de tierra,
relaciones familiares, etc.
A continuación se describe la experiencia de los tres
tipos de talleres realizados:
1. Taller general. Se realiza un primer taller en San
Pedro de Atacama. Se convoca a los habitantes
de todos los ayllus, es decir, a la comunidad en
general. La difusión realizada es insuficiente, dado
que llegaron muy pocas personas (unas cuarenta).
De los asistentes al taller, muchos exigen que éstos se
realicen en su propia comunidad, y no en el “pueblo”
de San Pedro de Atacama. Tras el surgimiento de
diversas visiones de los distintos actores sociales, los
consultores comprenden que agrupar a todos los
ayllus en un mismo Taller no es conveniente como
técnica de participación ciudadana, pudiendo
retrasar el proceso.
2. Talleres por grupos de comunidades. A sugerencia
de los mismos vecinos, los Talleres siguientes se
organizan por comunidades de ayllus entre los
cuales existe afinidad, aunque no necesariamente
(estas comunidades) vivan cerca unas de otras. Esto
requirió compenetrarse mucho más de las diferentes
relaciones que había entre las comunidades. La
afinidad o compatibilidad de éstas muchas veces se
vinculan con relaciones culturales ancestrales, ya sea
por lazos familiares de ascendencia o descendencia,
entre sus integrantes o, con la propiedad de la tierra.
3. Talleres en el pueblo de Socaire. La población de
Socaire participa en el estudio, en el marco de un
taller especial preparado para ella. En esta localidad,
el trabajo es fluido y se presentan pocos conflictos al
interior de la población, o entre la comunidad y los
consultores. A los talleres asisten regularmente unas
cincuenta personas, lo que para una población
total de cuatrocientas, constituye una participación
considerable.
Muchas veces, aunque se trate de las mismas personas,
la participación depende de los intereses que éstas
representen en cada situación. Por ejemplo, una
persona que trabaja en la Municipalidad, también
puede pertenecer a un ayllu y a una determinada
comunidad de riego, o puede ser también el dueño de
un hotel, de modo que según del tema tratado cada
uno puede participar representando intereses distintos.
Métodos, técnicas y herramientas de
participación utilizadas en la etapa de
diagnóstico
En todas las etapas del estudio, esto es, diagnóstico,
diseño de alternativas, anteproyecto y proyecto, estuvo
presente la participación ciudadana, y en todas las
instancias los habitantes fueron informados, se pidió su
opinión y se tomó en cuenta su decisión respecto de
las diferentes materias tratadas.
Actividad ganadera en camino a Socaire
Foto: Claudio Rozas Vidal
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
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Capítulo 3 / Experiencias Internacionales y Nacionales de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
4. Incorporación de un arquitecto atacameño al equipo
consultor. Como una forma de acercamiento a la
comunidad atacameña y de vínculo permanente de
la consultora en el área de estudio, en la propuesta
técnica del equipo consultor se incorpora a un arquitecto
local cuyo papel es contribuir a adecuar las propuestas
de planificación a la realidad local, y además servir
de nexo entre los habitantes, el Municipio y el equipo
consultor. Como es dirigente de una comunidad,
tuvo mejores posibilidades en el establecimiento
de la relaciones, lo que permitió la agilización del
proceso, que de otra forma -seguramente-, habría
resultado mucho más lento.
Sin embargo, esta solución presenta un inconveniente:
aunque en el contexto del estudio este actor representa
a todos los atacameños por igual, de todas formas
éste pertenece a una comunidad determinada.
En consecuencia, en algún momento este actor
del proceso, se ve enfrentado a su doble rol como
profesional del equipo consultor y como representante
de una comunidad determinada; en este último caso,
con los intereses y motivaciones de su comunidad,
situación que se resuelve rápidamente.
información y entiendan las propuestas del equipo
consultor. Por su parte, las comunidades ven en estas
técnicas elementos reconocibles y medibles del
paisaje. Asimismo, se realiza modelos de la cabida
de construcción en los predios y diversos ejemplos
gráficos de las normativas de edificación.
Principios de la metodología participativa
El fundamento de la metodología participativa es
que la participación ciudadana es una herramienta
de “empoderamiento”. Invitar a los habitantes a
participar en un estudio, programa o proyecto que les
afecte directamente es una manera de transferirles
autonomía, de otorgarles las facultades necesarias para
poder decidir sobre su calidad de vida. Además, aun
cuando la participación ciudadana no garantiza que
se alcance el objetivo propuesto, sí es una condición
obligatoria para propender a dar legitimidad a un
instrumento de planificación territorial; si los habitantes
no son considerados, lo más probable es que el estudio
no conduzca a ningún resultado, debido a la reacción
de rechazo que puede provocar una intervención
establecida exclusivamente de manera vertical.
Métodos, Técnicas y herramientas de
participación utilizadas en las etapas
denominadas: Imagen Urbana – Alternativas de
Estructuración – Anteproyecto y Proyecto
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
Durante la elaboración del estudio, el proceso participativo
debe enfrentar algunos obstáculos, que se describen
a continuación:
1. La desconfianza en el proceso participativo y en los
efectos de la planificación
•En general, cuando la participación queda en
manos de terceros, en este caso, de un equipo
consultor, los ciudadanos desean contactarse,
establecer vínculo, con el jefe del proyecto o bien
con quien actúe como responsable del estudio. Si
esto no ocurre, más tarde surge el riesgo que los
habitantes no otorguen validez al estudio, de modo
que tiene que haber una relación cercana entre
el equipo técnico y los ciudadanos.
•Los ciudadanos sienten desconfianza en los conductores
del proceso. La comuna de San Pedro de Atacama
es foco de interés constante por la autoridad regional;
se han invertido muchos recursos en estudios respecto
de los cuales los habitantes -desde su comprensión
de los hechos-, no ven sus resultados en el corto y
mediano plazo, de modo que se puede decir que,
en general, esta comunidad desconfía del sector
público, sin distinción entre los diferentes actores
públicos o entre los diversos proyectos.
2. El desconocimiento de los alcances de un Plan
Regulador Comunal (PRC) por los ciudadanos
•Por lo común, a los ciudadanos les cuesta mucho
entender qué es un Plan Regulador Comunal
y qué es lo que significa la regulación urbana,
cuáles son sus implicancias, efectos y alcances.
En particular los grupos “étnicos” oponen todavía
más resistencia a estos planes, ya que la perciben
como una injerencia indebida en sus asuntos, en su
modus vivendi. Sin embargo, se suele creer que este
instrumento vendrá a resolver muchos problemas
de la vida diaria sobre los cuales, en realidad, el
Plan Regulador no tiene ninguna injerencia.
En las etapas posteriores al Diagnóstico, se siguen
realizando Talleres por grupos de comunidades, tal como
se describieron anteriormente. Además se incorporan
otros métodos con el fin de facilitar el proceso de
participación.
5.Adecuación del lenguaje. Ante la dificultad de
comunicación entre los consultores y los participantes
-que muchas veces no entienden el lenguaje técnico
de los consultores-, estos buscan formas de adaptar el
lenguaje utilizado para que los habitantes comprendan
de qué se está hablando. En este sentido, los diferentes
temas tratados se muestran de una manera muy
concreta, ilustrando las ideas con problemas cotidianos
de los vecinos, con casos reales que ellos mismos
describen. De esta manera se adapta el lenguaje
técnico a un lenguaje de uso común. Por ejemplo, se
opta por usar “hectárea” como unidad de superficie
en vez de “metro cuadrado”.
6. Adaptación de las técnicas visuales utilizadas. Dados
los problemas de comprensión, por ejemplo, la
dificultad de los participantes para entender planos
en abstracto, se muestran imágenes satelitales, lo
que es también una manera de facilitar el diálogo
y permitir que los habitantes accedan mejor a la
Obstáculos para la participación
Vista del volcán Licancabur
Foto: Claudio Rozas Vidal
3. La necesidad de conocer al detalle la realidad local
•Antes del inicio del estudio, los responsables técnicos
de su elaboración desconocían el alcance y la
complejidad de la organización social local, de
modo que destinaron un tiempo que no estaba
previsto para estudiarla y comprenderla, y programar
los Talleres en consecuencia con esta realidad.
Como se ha señalado, al principio se pensaba
agrupar a los representantes de todos los ayllus en
un mismo Taller, como se habría hecho en cualquier
territorio relativamente pequeño, de entre 2 mil y
3 mil habitantes, y como de hecho se hizo en el
pueblo de Socaire. Sin embargo, al primer taller
llegaron alrededor de cuarenta personas y como
se ha mencionado, todas exigieron que se hiciera
-uno-, en su propia comunidad.
•La visión de territorio que poseen los atacameños
no se relaciona con los límites administrativos ni con
las fronteras entre países. Sin embargo, el Estado
establece un concepto de comuna que ellos no
tienen, que no está incorporado a su cultura.
4.La dificultad para discriminar qué conviene
En el caso de los ayllus, la población atacameña
en general tuvo gran dificultad para decidir qué les
resultaba más conveniente, y por qué; si les convenía
más formar parte del área urbana o rural, por diversos
motivos: temían perder beneficios como los subsidios,
se negaban a pagar contribuciones urbanas y eran
reacios a la “regulación urbana”. La idea general era
que, siendo ellos los dueños del terreno, nadie debiera
decirles qué hacer en él, ni qué superficie construir, ni
qué restricciones debían respetar. No conciben que
para edificar en su propio terreno necesitaban un
permiso de edificación (incluso en las áreas rurales).
5.La inadecuación del plan regulador comunal como
instrumento
El Plan Regulador Comunal (PRC) se concibe como
un instrumento para regular las áreas urbanas y su
crecimiento futuro. Sin embargo, en la comuna de
San Pedro de Atacama, en la visión del territorio que
tienen los atacameños, no existe el concepto de
urbano y rural. A partir de lo que ha ocurrido en el
pueblo de San Pedro de Atacama, que es “urbano”,
los habitantes no desearían ser “urbanos”, por temor
a que “les cambien” su sistema de vida. Al respecto,
es necesario aclarar que actualmente la mayor parte
del poblado de San Pedro “centro” no es propiedad
de atacameños, ya que los antiguos dueños fueron
vendiendo sus terrenos y han sido paulatinamente
expulsados hacia la periferia.
El conflicto en el proceso participativo
El proceso participativo se justifica a partir de los conflictos
existentes, que originan la necesidad de repensar el
ordenamiento del territorio, pero también se desarrolla
con los conflictos existentes y con otros que van surgiendo
a partir del mismo proceso de participación ciudadana.
1.El primer conflicto es el que da origen a la actualización
del Plan Regulador, esto es, la presencia y proliferación
de hoteles de gran escala que han impactado
negativamente el entorno, lo que ido generando
un cambio en la forma de vida de los atacameños.
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96
Capítulo 3 / Experiencias Internacionales y Nacionales de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
No todos los conflictos han sido resueltos durante la
elaboración del estudio. Las personas o grupos que se
oponen a la elaboración del Plan Regulador (PRC) o
a la incorporación de los ayllus al área urbana deben
hacer sus observaciones cuando corresponda durante
el proceso de aprobación, en curso. Cabe señalar que
persiste la dificultad para llegar a acuerdos, incluso al
interior de las diversas comunidades.
Fortalezas y debilidades
Un aspecto que vale la pena poner de relieve en este
estudio, es aquel relacionado con el conocimiento y
la consideración de una realidad local mucho más
compleja para los consultores que las situaciones a
las que están habituados, o a la realidad a la que ellos
mismos pertenecen. Esto se debe, por un lado, a la
singularidad de la cultura atacameña, desconocida
para la mayoría de la población chilena, y por otro,
a la inadecuación del plan regulador comunal como
instrumento para interpretar, en lo que a territorio se
refiere, esa cultura en particular y realizar propuestas
que evidentemente puedan influir en las condiciones
de vida de esa comunidad.
Canal de riego en Socaire
Foto: Claudio Rozas Vidal
2.Otro conflicto se produce cuando se convoca a
vecinos de todos los ayllus en un mismo Taller sin
conocer las complejas relaciones que existen entre
las diferentes comunidades.
3.Cuando se empieza a realizar talleres separados por
comunidades de ayllus, hay personas que reclaman
porque quieren asistir a todos los talleres pero no se
los invita. A veces se trata de personas que están
en la búsqueda de terrenos para comprar y que
desean reunirse con representantes de todos los
ayllus incorporando mayor poder en materia de
negociación.
4.Surgen conflictos entre representantes de diferentes
ayllus, que defienden intereses divergentes, como
problemas de agua, de tierras, etc.
5.También se presentan conflictos entre vecinos de
un mismo ayllu que defienden posiciones opuestas
respecto de incluir o no los hoteles como uso permitido,
o de pertenecer o no al área urbana.
6.Salen a la luz reivindicaciones territoriales, económicas,
de carácter étnico, entre otras, que se repiten en
cada proceso en los que tiene participación la
comunidad o sus representantes, como los encuentros
de la ADI (área de desarrollo indígena), de CONADI,
los proyectos comunales, etc., ajenas al proceso
participativo del Plan Regulador, pero que generan
“ruido” en el mismo.
Otro elemento destacable es la adaptación del proceso
participativo y del lenguaje a la realidad particular de
San Pedro de Atacama, pese a que los problemas de
comunicación entre población y consultores y técnicos se
dan en todos los medios culturales y sociales. Una de las
soluciones propuestas por el equipo consultor, a saber, la
incorporación al equipo de un miembro de la comunidad
que logra interactuar directa y constantemente con los
vecinos, demuestra ser bastante útil, a condición de
reconocer sus propios límites y adoptar oportunamente
la medidas necesarias a fin de traspasar las dificultades
que se presentaron.
En cuanto a las fortalezas de la experiencia participativa,
los métodos y las herramientas utilizados se van ajustando
según las dificultades, a medida que va siendo necesario.
Así, se modifican las técnicas visuales de modo que los
vecinos comprendan mejor los aspectos en juego; se
reemplaza el lenguaje técnico por uno más concreto,
que a la comunidad le resulta más fácil de entender.
En suma, los métodos utilizados son de sensibilización
progresiva ante esa situación específica.
Respecto de la debilidades de la experiencia participativa,
el plan regulador comunal es un instrumento de planificación
territorial concebido para regular áreas y poblaciones
con características urbanas, de modo que en definitiva
no se adapta a la realidad de la comuna de San Pedro
de Atacama, eminentemente rural, donde nominalmente
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
sólo el 32,8 por ciento de la población es urbana (según
Censo 2002). Por otra parte, los atacameños no perciben
las diferencias entre lo rural y lo urbano y por lo tanto no
reconocen estas categorías, lo que, en este contexto,
le agrega otra limitación al instrumento. Esto, sumado a
la singularidad cultural de los atacameños, cuya noción
de territorio es totalmente diferente a la del común de
los chilenos. Todo ello influyó fuertemente en el proceso
de participación.
Elementos de la experiencia que pueden
aplicarse en otras situaciones
Cada realidad presenta sus propias características
de modo que es difícil dar criterios estándares, más
aún tratándose de un tema complejo, como es la
elaboración de un estudio para actualizar un plan
regulador comunal. Con todo, a los responsables
de la participación ciudadana, en cualquier tipo de
proyecto, les resultará útil conocer otras experiencias
en las que habrá similitudes y diferencias, y donde, con
seguridad, encontrarán un repertorio de posibilidades,
de maneras de reaccionar frente a tal o cual dificultad.
En ese sentido es importante relevar, en función de este
caso particular, las siguientes decisiones:
1. La adaptación de la herramienta participativa a
la organización social del lugar. La comunidad
atacameña tiene un sistema de organización social
muy particular que inicialmente el equipo consultor
no conocía ni comprendía. Al constatar que los
Talleres generales no daban resultado, los consultores
se asesoraron con personas del lugar, se invirtió en el
conocimiento de las ciencias sociales y se adaptaron
las herramientas tecnológicas.
2. El uso de un lenguaje apropiado. Al constatar que
la población local no comprendía los términos que
se utilizan corrientemente en los instrumentos de
planificación territorial, el equipo consultor decidió
explicar los objetivos y las normas el plan regulador
comunal, así como las consecuencias que éste
tendría, con ejemplos concretos, y en función de
los problemas que experimentan a diario los mismos
habitantes, y no por medio de un lenguaje que a
ellos les resulta abstracto e incomprensible.
3. La utilización de medios no convencionales. El
equipo consultor recurrió a técnicas visuales como
imágenes satelitales, mostrando estructuras geográficas
reconocibles, que sirvieron para facilitar la comprensión
de los participantes a los Talleres, que no estaban
familiarizados con la lectura de planos ni mapas.
4. La incorporación de un profesional local al estudio.
El equipo consultor vio facilitado su trabajo al contar
con un profesional local, que conocía y comprendía
la cultura atacameña porque pertenecía a ella,
de modo que su aporte fue muy útil para agilizar
el proceso.
5. Presencia permanente del equipo consultor en el
lugar. Es importante mantener al menos las “caras
visibles” a lo largo de todo el estudio, y en especial
a los responsables. Esto permite generar confianzas
y otorgar credibilidad al equipo y al proceso.
De manera más general se recomienda: destinar un
tiempo -más del que normalmente se piensa que se
necesitará- para conocer y comprender la cultura, la
cosmovisión y la organización social local, especialmente
si se trata de comunidades con rasgos “étnicos”, es
decir, muy distintas al común de los chilenos; buscar un
lenguaje común entre el equipo técnico y los habitantes,
de modo que estos comprendan exactamente a qué se
refiere lo que se está haciendo; encontrar formas para
generar confianzas con los habitantes y mantenerlas a
lo largo de todo el proceso participativo.
Fuentes Bibliográficas
•Entrevista a Claudia González Muzzio, Arquitecto PUC, consultora jefe del proyecto y Claudio Rozas,
Arquitecto PUC, ambos planificadores del equipo consultor; realizada en enero de 2008 y actualizada
en julio de 2008.
•Mapa de la región Sitio Web: http://www.bcn.cl
•Sitio Web de S.I.N.I.M. http://www.sinim.cl
•Fotos de Claudia González Muzzio y Claudio Rozas Vidal.
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Capítulo 3 / Experiencias Internacionales y Nacionales de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
ACTUALIZACIÓN Y ADECUACIÓN DEL PLAN
REGULADOR COMUNAL DE ESTACIÓN CENTRAL
(REGIÓN METROPOLITANA)
Ciudad/ Localidad: Comuna de Estación Central,
Región Metropolitana.
Población: 121.282 habitantes, conforme a datos del
Censo 2002 proyectados al año 2006.
Superficie: 1.410 hectáreas.
Grupo objetivo: Habitantes de Estación Central y
representantes de actividades comerciales e institucionales
relevantes de la comuna.
Principal problema urbano: Obsolescencia del Plan
Regulador Comunal vigente, que integraba indicaciones
de los planes reguladores de las comunas de Santiago,
Maipú, Quinta Normal y Pudahuel, cuyo territorio fue
segregado para dar origen a la comuna, el año 1984.
Tipo de participación: Down-Top ( Desde “abajo hacia
arriba”).
Introducción
El estudio de Actualización y Adecuación del Plan
Regulador Comunal de Estación Central, al igual que
el estudio para San Pedro de Atcama, se realizó en el
contexto del Programa Nacional de Actualización de
Instrumentos de Planificación Territorial (IPT) del Ministerio
de Vivienda y Urbanismo (MINVU), implementado desde
el año 2002 a la fecha. Al alero de este Programa,
se actualizó también la gran mayoría de los planes
reguladores de las comunas del área urbana de Santiago,
muchas de las cuales no disponían de recursos propios
-financieros ni técnico-profesionales- para enfrentar esta
labor y que, adicionalmente, contaban con normativas
obsoletas, considerando los importantes cambios urbanos
y normativos acontecidos. Esencialmente había dos
factores que hacían urgente esta tarea; primero, la
reforma a la administración municipal implementada
durante el gobierno de Augusto Pinochet, y, segundo,
la aprobación del Plan Regulador Metropolitano de
Santiago en 1994.
El primer factor implicó importantes cambios en la
organización territorial de los Municipios existentes a la
fecha, creándose nuevas comunas sobre la base de la
segregación de parte de los territorios y sus divisiones
administrativas a la fecha. San Ramón, La Pintana, Cerro
Navia, El Bosque, Lo Espejo, entre otras. Estación Central
es el resultado de la fusión en 1984 de varios territorios
separados, de las comunas de Santiago, Quinta Normal,
Maipú y Pudahuel, y su normativa de ordenamiento
urbano heredaba, de manera directa, las indicaciones
Estación Central con las disposiciones generales vigentes
en materia de Urbanismo y Construcciones, así como
sus articulaciones, adecuadas con los IPT de niveles
superiores: Plan Regional de Desarrollo Urbano (PRDU),
Plan Regulador Metropolitano de Santiago (PRMS), y
sus modificaciones; y, segundo, dotar a la comuna en
estudio, de herramientas de regulación urbana que
facilitaran la administración del territorio y posibilitaran su
desarrollo en los ámbitos social, económico y funcional.
Las etapas del estudio
El proceso de estudio y aprobación del Plan Regulador
Comunal de Estación Central se articuló en dos grandes
etapas:
Ejemplo de trabajo planimétrico con integración de resultados
de distintos grupos para detectar acuerdo preferente entre los
participantes: color más saturado indica mayor grado de acuerdo
respecto de la localización de vivienda en altura (lila)
para dichos territorios de los planes reguladores de las
comunas madre, vigentes a la fecha, algunos de los
cuales habían sido construidos varias décadas atrás.
El segundo factor, la aprobación del Plan Regulador
Metropolitano de Santiago (PRMS) de 1994, suponía el
reemplazo del Plan Intercomunal vigente desde 1960,
que estaba superado por las tendencias de desarrollo
urbano, económico y demográfico de Santiago durante
las últimas décadas, e imponía una serie de nuevas
exigencias -en términos de usos, densidades y vialidada las comunas urbanas de la ciudad, a las que los
nuevos planes reguladores comunales debían ajustarse
conforme a sus realidades locales para promover un
desarrollo orgánico del conjunto.
Los objetivos del estudio
El objetivo central del estudio era elaborar un Plan
Regulador Comunal (PRC) que posibilitara que Estación
Central se integrara de mejor forma en la perspectiva
del desarrollo metropolitano y regional, permitiéndole
generar acciones como revertir problemas de segregación
e internalizar normativamente lo que correspondía
asumir respecto de las tendencias de crecimiento
demográfico, ocupación de suelo, localización de
actividades económicas y de servicios (Bases Técnicas
de la Licitación).
En términos más específicos, el estudio buscaba, primero,
lograr una coherencia normativa entre el PRC de
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
• Etapa de estudio, cuyo objetivo central era elaborar
los estudios de base y el proyecto de plan regulador
comunal.
• Etapa de aprobación, cuyo objetivo es proceder
con las exigencias formales y legales señaladas en
la Ley General de Urbanismo y Construcciones, para
convertir el proyecto de plan regulador comunal, en
una norma vigente y aplicable en el territorio comunal.
La etapa de estudio se extendió por catorce meses.
Esta, a su vez, se articuló -como se desarrollan muchos
otros estudios de la naturaleza-, en cuatro sub-etapas:
• “Recolección de antecedentes y elaboración
preliminar de alternativas”
• “Imagen Objetivo – Consulta Comunitaria”
• “Anteproyecto de Plan Regulador Comunal”
• “Proyecto de Plan Regulador Comunal”
Participación ciudadana en la etapa de
elaboración del estudio
El proceso de participación ciudadana durante la
etapa de elaboración del estudio puede entenderse
a la luz de cuatro objetivos explícitos:
• Informar a los habitantes de la comuna acerca de
las características de un Plan Regulador Comunal
-proceso de elaboración y aprobación-; rol de los
diversos actores públicos en el proceso de elaboración,
aprobación e implementación práctica del instrumento;
campo y mecanismos de regulación empleados por
el instrumento; componentes de un Plan Regulador
Comunal (normas urbanísticas). Con ello se aspiraba
a precisar el campo y el sentido de las demandas
y aspiraciones de los participantes, en el marco de
las materias susceptibles de ser incorporadas en el
estudio.
• Consultar a actores relevantes de diversos sectores
de la comunidad, que pudiesen aportar información
útil y cualitativamente rica desde la cual perfilar los
temas a tratar en el Plan Regulador Comunal.
• Evaluar con la comunidad las propuestas elaboradas
por el consultor, conforme al estado de avance del
proceso.
• Retroalimentar a la comunidad, de manera abierta y
pública, respecto de las alternativas de ordenamiento
urbano-territorial posibles de establecer para esta
comuna en particular.
En términos más generales, el método propuesto
presentaba un par de desafíos tácitos que, a manera de
objetivos implícitos, orientaron decisiones metodológicas
a lo largo del estudio. Un primer desafío apuntaba a
diseñar dinámicas y métodos que fuesen sensibles
respecto del aporte específico que cada actor podía
realizar al estudio.
Respecto del aporte de los vecinos, los métodos
propuestos buscaban entregar información útil al
estudio -léase “información en códigos de planificador
urbano”- sobre los valores, sueños y anhelos de una
comunidad respecto de sus ámbitos de vida y sus deseos
de desarrollo. La literatura muestra que la relación de
afecto con los ambientes es de carácter “sensible” o
“tangible”, es decir, se basa en aspectos concretos del
ambiente que se perciben o gozan de manera individual
y subjetiva, pero que al referirse a un lugar específico
que se comparte con una comunidad, puede asumir
un carácter “intersubjetivo”, es decir, corresponde más
bien a una construcción realizada socialmente, a través
de la experiencia cotidiana y la conversación sobre
dichos aspectos concretos del ambiente. Acceder a
esta dimensión obligaba, por tanto, a trabajar sobre la
escala de lo “tangible”, es decir, el barrio.
¿Cuáles son los límites de lo tangible para una comunidad?
Para averiguarlo, se desarrolló una experiencia piloto
con alumnos de cuarto medio en los cuales se evaluó
la efectividad del material de consulta en tres distintos
formatos: planos a escala comunal, a escala de unidad
vecinal y láminas en blanco. El resultado fue consistente
en demostrar que, en el contexto del caso analizado,
las personas podían ofrecer información dotada de
sentido práctico dentro de un ámbito no mayor a las
seis u ocho cuadras.
¿Cuáles son los límites dentro de los que la comunidad
percibe como válido su aporte? Esta pregunta no es
menor, pues si bien las personas pueden establecer
relaciones funcionales con Santiago a una escala
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Capítulo 3 / Experiencias Internacionales y Nacionales de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
Canal de riego en Socaire
Foto: Claudio Rozas Vidal
metropolitana, otros procesos análogos demostraron
que existía un límite dentro del cual los participantes
percibían la existencia de ámbitos de “pertenencia”,
que les ofrecía el “derecho” -tácito- de opinar y decidir
de manera legítima. Esta sensación de “pertenencia” o
“arraigo” refleja, en muchos casos, las historias propias
de la comunidad residente y de los lazos sociales entre
los propios vecinos y dirigentes, muchas de las cuales
se enraízan con el origen de una población.
En la práctica, y en términos generales, se pudo
detectar que la escala de la unidad vecinal cumplía
con el requisito de, primero, reflejar un barrio como
concreción histórica de un fragmento urbano concreto;
segundo, ser sensible a lazos sociales que muchas veces
se remontaban al origen de este fragmento, es decir,
vínculos sociales que existen desde la creación del
barrio, y, finalmente, que coincidía con la escala de
las seis u ocho cuadras señaladas más arriba.
En un plano complementario, la estrategia metodológica
se enfrentó a cómo enfocar la discusión de los actores
locales en los aspectos tangibles de sus ámbitos cotidianos
de vida. En términos generales es esperable que los
actores -relevantes- de una comunidad, al momento
de enfrentar el desafío de proyectarse en el desarrollo
futuro de sus ámbitos de vida, den prioridad a anhelos
que, en muchos casos, no reflejen un aspecto territorial
concreto (por ejemplo, empleo, seguridad ciudadana,
transporte público, entre otros”. Si a esto sumamos lo
señalado más arriba en términos de que no somos
necesariamente conscientes de nuestro entorno, que
actúa más como un fondo o sustrato para nuestras
actividades cotidianas, y que tal vez por lo mismo, no
es evidente verbalizar todos los aspectos de nuestra
relación con el entorno, salvo las carencias más evidentes.
Por lo expuesto, toda la estrategia metodológica de
participación dio prioridad al empleo de sistemas
gráfico-planimétricos (uso de planos, mapas, fotografías
y otros apoyos visuales) de información y consulta a
la comunidad, otorgando a los sistemas más verbales
-como las Entrevistas, Cuestionarios y Encuestas- un
carácter subsidiario de complemento y verificación de la
información gráfica registrada. Así, la discusión siempre
se centró en los aspectos espaciales del problema que se
pudiesen registrar en un plano: “los vecinos de Estación
Central son un valor, pero al estar en todas partes, no
los puedo marcar en un mapa; en cambio sí puedo
marcar una plaza que me guste o un lugar querido”;
“la contaminación es un problema que afecta a todo
Santiago, por lo mismo, no aparece en el mapa, en
cambio un basural o un foco de contaminación sí lo
puedo ubicar”, etc.
Respecto del aporte que los actores institucionales
y los representantes de actividades productivas más
relevantes de la comuna -INVÍA (Inmobiliaria Nueva
Vía,), Universidad de Santiago, Terminales de Buses,
comercio mayorista- podían aportar al estudio, éste
siempre estuvo acotado a explicitar las expectativas de
desarrollo y los requerimientos más propios y específicos
de su actividad, muchas de las cuales se podían acoger
dentro de sus propios predios.
Un segundo desafío de la estrategia metodológica
apuntó a precisar un sistema para arbitrar y articular las
naturales divergencias entre los distintos actores de la
comunidad. La estrategia propuesta apuntó a trabajar
sobre la base de Acuerdos. El concepto de “acuerdo”,
a diferencia del “consenso” implica el reconocimiento
a la diversidad de enfoques y opiniones respecto de
una determinada temática. Sobre esta base, siempre
se pudo recabar todos los antecedentes posibles, pero
jerarquizados naturalmente por los propios participantes.
Este aspecto no conclusivo permitió, por una parte,
reconocer y proyectar ámbitos de negociación más
allá de las instancias de encuentro con la comunidad
y, segundo, aislar posiciones cerradas o rupturistas
sugeridas por algunos actores del proceso.
Así, toda la estrategia metodológica asumió una estructura
“piramidal”, en la que la cobertura del proceso se redujo
progresivamente conforme al avance del estudio:
durante la primera fase de consulta, el consultor amplió
al máximo de sus capacidades la cobertura del proceso
participativo, en tanto que hacia el final del cierre las
instancias de consulta tendieron a concentrarse, con el
fin de forzar la aparición de visiones divergentes entre
distintos actores y, de ser posible, facilitar los acuerdos
en el propio ámbito de participación. En un plano más
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
concreto, esta estrategia implicó que todo trabajo de
consulta se desarrolló en grupos -situación que obliga
a los participantes a identificar acuerdos en torno a
una mesa de trabajo y a partir de exposiciones de los
participantes-, que permitía socializar a nivel de una
asamblea, los resultados de cada grupo.
Complementariamente, todos los resultados se integraban
en “mapas de acuerdo”, en los que se graficaban
todas las propuestas realizadas por los participantes,
pero destacando el número de menciones alcanzadas.
El proceso de consulta durante la fase de estudio se
articuló en un total de trece Talleres de trabajo, una
exposición y una presentación final. A ella se convocó
a la comunidad, comprendida en un sentido amplio e
inclusivo como los vecinos, la autoridad municipal y los
dirigentes sociales. En términos específicos, se incluyó
dentro del proceso a:
• Autoridades del Municipio
• Profesionales del Municipio
• Integrantes del Consejo Económico y Social Comunal
(CESCO);
• Dirigentes vecinales, presidentes de las juntas de
vecinos y organizaciones sociales.
• Representantes de actividades económicas relevantes.
• Vecinos, en general.
La convocatoria se realizó mediante cuatro sistemas
complementarios:
• Carta Invitación suscrita por el alcalde y dirigida al
presidente de la organización convocada.
• Contacto telefónico del consultor, con el fin de certificar
la recepción de la carta convocatoria, y motivar la
participación de los dirigentes y sus representados.
• Organización de una reunión preliminar de dirigentes
vecinales, con el fin de informarles respecto de los
objetivos, plazos y alcances del estudio de actualización
del Plan Regulador Comunal, y motivar a los dirigentes
para apoyar el proceso de convocatoria a implementar
por el Municipio.
• Diseño e impresión de afiches que se localizaron en
lugares públicos de alta congregación de gente:
DIDECO, edificio consistorial, consultorios y colegios
del Municipio.
Durante la segunda fase del estudio “Imagen Objetivo
– Consulta Comunitaria” se implementó un total de
siete Talleres. El primero de ellos estuvo dirigido a las
autoridades y profesionales del Municipio. En él se expuso
una presentación en Power-Point que detallaba los
objetivos, alcances y plazos del estudio del nuevo plan
regulador comunal. A continuación se conformaron
grupos de trabajo, los que, en una primera fase, debían
marcar y ubicar sobre planos a escala de la COMUNA
(escala de referencia 1:2.000) los principales VALORES,
PROBLEMÁTICAS y CAMBIOS RECIENTES de la comuna,
y en una segunda, graficar sus expectativas respecto
del desarrollo comunal, bajo la consulta genérica de
“¿Qué cambios les gustaría que se produjeran en la
comuna de Estación Central de aquí a 20 años más?”.
Esta consulta se desglosó en las siguientes preguntas
específicas:
• “¿En qué zonas debiera existir exclusivamente vivienda,
y en qué zonas podrían convivir vivienda con talleres
o industrias inofensivas (zona mixta)?”
• “¿Dónde debiera ubicarse el comercio?”
• “¿Dónde debiera ubicarse la industria?”
• “¿En qué sectores de la comuna considerarían posible
que se construyera en altura? ¿Qué altura sería la
adecuada en esos lugares?”
• “¿Dónde debiera, de ser necesario, ubicarse nuevo
equipamiento de salud, educación, seguridad y
áreas verdes?”
• “¿Qué calles necesitan ser ensanchadas o abiertas
para mejorar la movilidad dentro de la comuna y
hacia el resto de Santiago?”
Al final del taller cada grupo nombró un representante
que expuso los resultados en plenario.
Los Talleres 2, 3, 4, 5 y 6 fueron similares, pero estuvieron
dirigidos a representantes de organizaciones sociales
y actores relevantes de la comuna. El taller 7 estuvo
dirigido a los representantes del sector productivo y el
comercio locales; en este último caso, se añadió una
segunda fase, en que se solicitó a los mismos grupos de
trabajo graficar sus expectativas respecto del desarrollo
comunal, bajo dos consultas genéricas:
• Tema 3a): En un escenario de 20 años, ¿cuáles serían
las mejores ubicaciones para su actividad dentro
de la comuna? 1) Comercio y servicios; 2) Talleres
productivos; 3) Industrias.
• Tema 3b): ¿Qué cambios debieran ocurrir en el
ordenamiento territorial de la comuna para optimizar
su actividad (por ejemplo condiciones de acceso
a recursos y clientes, condiciones de edificación,
entre otros)?
En el contexto de la fase 3 del estudio “Anteproyecto
de Plan Regulador Comunal” se implementó un total
de cinco Talleres.
El primero estuvo dirigido a autoridades y profesionales
municipales, y representantes del sector productivo y
comercial, e instituciones de la sociedad civil. El taller
se inició con una exposición Power-Point que detallaba:
101
102
Capítulo 3 / Experiencias Internacionales y Nacionales de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
• Los resultados de la etapa precedente;
• La articulación del territorio comunal en ocho zonas
homogéneas de desarrollo;
• Propuestas de escenarios factibles de desarrollo
en 1) “Imagen Objetivo Tendencial” y 2) “Imagen
Objetivo del Proyecto”.
Con posterioridad se inició una sesión de plenario en el
que los asistentes plantearon sus dudas, comentarios
y sugerencias.
Los cuatro Talleres de trabajo restantes estuvieron
dirigidos a los representantes de organizaciones sociales
y actores relevantes de la comuna. Cada taller se
inició con una exposición Power-Point que detallaba
los resultados de la etapa precedente y las propuestas
elaboradas por el consultor -en una visión general de la
comuna, y un detalle para cada sector en particular-.
A continuación se conformaron grupos de trabajo que
debían evaluar la propuesta de anteproyecto de Plan
Regulador Comunal sobre la base de un cuestionario
verbal/gráfico diseñado y provisto por el consultor, que
incluía cinco temas generales y temas específicos para
cada sector. Las propuestas generales a evaluar fueron
1) la definición de un centro comunal de actividades;
2) la localización de las áreas residenciales; 3) la
localización de actividades productivas; 4) la localización
de los programas de equipamiento y servicios, y 5) la
localización de las áreas verdes.
Las propuestas específicas apuntaron fundamentalmente
a aquellas referidas a vialidad (aperturas y ensanches).
Finalmente, se incorporó una pregunta de “síntesis”
en las que se solicitó a los participantes evaluar las
propuestas analizadas como un conjunto integrado
y orgánico. Cada propuesta se evaluó conforme a la
consulta genérica “¿Qué les parece esta propuesta,
pensando en ustedes y en el futuro de la comuna/su
sector?” (muy buena, buena, regular, deficiente).
Comunal”. A continuación se dio paso a una sesión de
plenario en la que los asistentes expusieron sus dudas,
comentarios y sugerencias. Como complemento, el
consultor hizo entrega a los asistentes de un formulario
tipo con instrucciones para hacer llegar comentarios
respecto de la presentación y la propuesta -a entregar
en la sesión o con posterioridad en Asesoría Urbana
del Municipio-.
Participación ciudadana en la etapa de
aprobación del plan regulador comunal
El proceso de aprobación del plan regulador -en su
forma y objetivos- está normado por la Ley General de
Urbanismo y Construcciones y su Ordenanza General.
En ese contexto la Municipalidad de Estación Central
inició el proceso durante octubre-noviembre de 2006.
En una primera fase, se organizó e implementó un total
de 14 audiencias públicas en distintos sectores de la
comuna, las que tuvieron lugar entre noviembre de
2006 y enero de 2007. Cada una de estas audiencias
incluyó una exposición en Power-Point realizada por
profesionales del Municipio, en donde ser presentó el
proyecto de Plan Regulador Comunal y el procedimiento
de participación ciudadana señalada en la Ley General
de Urbanismo y Construcciones y su Ordenanza. Como
cierre de cada sesión se dio paso a una sesión de
plenario en la que los participantes señalaron sus dudas,
comentarios y sugerencias respecto tanto del proceso
como de la propuesta en específico. En paralelo, todos
los antecedentes del proyecto -Planos Ordenanza y
Memoria- se expusieron por un plazo de 120 días en el
Hall Central del Edificio Consistorial. A la fecha,4 resta
realizar una segunda audiencia pública y final, la que
tendrá lugar una vez obtenida la calificación ambiental
del proyecto en la COREMA-Región Metropolitana.
Innovaciones y aspectos destacados de la experiencia
participativa
Al final de cada Taller los grupos nombraban un
representante que exponía los resultados en plenario,
los que se registraban en un pizarrón o papelógrafo.
Todos los demás grupos podían realizar preguntas, pero
la sesión misma estuvo dirigida a identificar divergencias
entre grupos y facilitar la identificación de acuerdos.
En el contexto de la fase 4 del estudio “Proyecto de
PRC” se organizó e implementó una exposición final de
los resultados del estudio a la comunidad de Estación
Central, en general. Esta se inició con una exposición
Power-Point realizada por el consultor, en donde ser
presentaron tanto los resultados de la etapa en curso
como la propuesta de “Proyecto de Plan Regulador
El estudio del PRC de Estación Central se desarrolló en un
contexto de situaciones de conflicto asociados a otros
estudios de planes reguladores en curso, especialmente
Lo Espejo y Pedro Aguirre Cerda. La experiencia del
proceso de participación ciudadana para el estudio
del PRC de Estación Central es destacable en tanto
implementa un proceso que permitió, primero, aislar el
estudio de conflictos territoriales en curso, y, segundo
canalizar de manera productiva los conflictos propios
del estudio. Estos ajustes metodológicos reflejan un
trabajo conjunto del consultor con la SEREMI-RM MINVU,
y consideró:
4 Es decir, durante 2008.
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
• Implementación de un proceso integrado consultadifusión, en el que se complementaron las sesiones de
trabajo con la comunidad, con un plan de difusión que
incluyó publicación de notas en el diario comunal y
en el sitio web del Municipio, montaje de exposiciones
en ferias u otros encuentros institucionales, edición y
publicación de un boletín informativo propio del estudio
que se distribuyó regularmente entre los participantes,
y edición y montaje de paneles informativos sobre
el estudio en el Edificio Consistorial, en consultorios y
otros centros de atención municipal.
• Implementación de un sistema de monitoreo conjunto
consultor-mandante, con el fin de detectar potenciales
riesgos para el cumplimiento de plazos y objetivos
del estudio, y evaluar líneas conjuntas de acción
respecto de ellos.
• Implementación de sesiones especiales con el fin de
capacitar a dirigentes sociales sobre los objetivos del
estudio y motivar su participación en la convocatoria
de los vecinos a los talleres de consulta ciudadana.
• Implementación de un sistema de canalización de
inquietudes de los vecinos a través de la organización
de talleres adicionales. El consultor comprometió
asistencia a todas los encuentros que fuesen organizados
por los propios vecinos, que estuviesen destinados
a tratar temáticas propias del estudio, y en el que
se garantizase una asistencia mínima de vecinos (a
manera de anécdota, en una de estas sesiones la
directiva de la junta de vecinos organizó el sorteo de
una bicicleta para niñita durante la sesión de trabajo,
lo cual reflejó un sistema propio de convocatoria y
motivación, y permitió la asistencia del umbral mínimo
solicitado por el consultor).
• Implementación de un Taller piloto para evaluar
eficacia de los instrumentos de consulta a emplear
en el proceso.
•
Fortalezas de la experiencia participativa
Tres aspectos de la metodología empleada constituyen
su principal fortaleza:
• Trabajar consistentemente sobre LUGARES: la comuna,
en general o la unidad vecinal o barrio, en particular.
• Trabajar sobre la base de ACUERDOS, concepto que,
a diferencia del “consenso”, implica el reconocimiento
a la diversidad de enfoques y opiniones respecto de
una determinada temática.
• Trabajar sobre el principio de reconocer ÁMBITOS DE
OPORTUNIDAD en la planificación urbana-territorial. El
enfoque supone, primero, que todo lo existente que
Talleres con la comunidad desarrollados durante la fase 2 del
estudio “Imagen Objetivo - Consulta Comunitaria”.
fuese reconocido como tal por los participantes tenía
valor -aunque fuese implícito- y, por lo tanto, el consultor
debía precisarlo como territorio y proyectarlo en la
normativa sugerida, salvo acuerdo en contra de los
participantes. Este enfoque supone, adicionalmente,
que todos aquellos ámbitos territoriales señalados
como “problemáticos” o que careciesen de valor
explícito, podían y debían acoger las oportunidades
de cambio sugerida por el consultor.
No obstante, un aspecto primordial de la metodología
desarrollada por el consultor durante la etapa de
estudio/diseño del PRC lo constituyó:
• La participación temprana de la comunidad, porque
permite al Municipio visualizar los conflictos posibles
y dar respuesta oportuna frente a ellos, sin que el
proceso se vea detenido.
• Fortalecer las organizaciones territoriales (juntas de
vecinos) como organismos a través de los cuales
se puede canalizar la opinión de la comunidad y
como interlocutores válidos e imprescindibles en estos
procesos. Además de integrar los grupos productivos
(empresas e industrias), actores importantes en la
generación de empleo en la comuna.
• Democratizar las decisiones de ordenamiento urbanoterritorial, principalmente al igualar a través de la
comisión el poder de decisión de la comunidad
frente a los grupos económicos del territorio, quienes
normalmente cuentan con mayores posibilidades y
medios para expresar sus opiniones.
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Capítulo 3 / Experiencias Internacionales y Nacionales de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
Debilidades de la experiencia participativa
A nuestro entender, las principales debilidades de la
metodología fueron:
• Las instancias de consulta y trabajo con la comunidad,
al coincidir con las etapas globales del estudio, se
encontraron extremadamente distanciadas entre
sí, lo que dificultó la creación y proyección de un
ámbito de diálogo consultor-comunidad.
• Si bien existió un canal de difusión continuo consultor-
comunidad a través de las estructuras instituidas
para este efecto, el esfuerzo y la buena disposición
del Municipio y sus profesionales, es evidente que no
alcanzan a cubrir un umbral aceptable de cobertura
a escala comunal. Las instancias de difusión sólo
pueden alcanzar un nivel local pues en las grandes
ciudades -particularmente en Santiago- estos temas
no concitan interés a nivel editorial de televisión ni
prensa escrita. Esto supone un problema de cobertura,
pues los medios locales suelen tener un tiraje y un
sistema de distribución limitado.
MODIFICACIÓN Nº 1 AL PLAN REGULADOR
COMUNAL DE LA FLORIDA, SECTOR CENTRO
(REGIÓN METROPOLITANA)
Nombre del Proyecto: Modificación Nº 1 Plan Regulador
Comunal de La Florida, Sector Centro.
Localidad: Sector Centro, Comuna de La Florida, Región
Metropolitana.
Superficie: 470 hectáreas.
Población del área incluida en el Plan: El proyecto
interviene sobre un área que comprende un total de
35.465 habitantes (Censo 2002), correspondiendo a un
9,7 por ciento del total de población comunal.
Principal problema urbano: Validación de propuestas de
desarrollo urbano en un área específica de la comuna,
ideando un mecanismo de participación que permita
recoger los múltiples intereses y generar consenso.
Tipo de participación: Top-Down (desde “arriba hacia
abajo”).
El proyecto de Modificación Nº 1 del Plan Regulador
Comunal de La Florida, surge como una idea del
Municipio de detectar los ajustes necesarios en la
normativa vigente desde el año 2001, para fomentar
el desarrollo urbano del sector Centro de La Florida, a
través del reforzamiento como centro intercomunal de
servicios para la zona suroriente de la capital.
La comuna de La Florida es la tercera más populosa
de la Región Metropolitana y su sector central tiene un
importante rol de prestación de servicios y equipamiento
de carácter intercomunal (“la capital suroriente de
Santiago”), favorecido por su localización y su conectividad
vial y de transporte público. Sin embargo, la normativa
y las características del desarrollo urbano, imponían
restricciones al desarrollo de las funciones propias de un
subcentro de estas características, limitando su desarrollo
y manteniéndose una situación de baja inversión que
impedía la renovación urbana del área a través de la
construcción de edificios de vivienda y equipamiento.
En este sentido, el encargo del Municipio tiene como
principal objetivo fortalecer la transformación urbana
de la zona comprendida entre las calles/avenidas
Departamental, La Florida-Alonso de Ercilla, Gerónimo
de Alderete y Punta Arenas, en donde los servicios y el
comercio deben convivir armónicamente con edificios
y viviendas residenciales .
En el proceso de elaboración del estudio el desafío
principal en el ámbito de la participación ciudadana,
fue asegurar la participación y representatividad de
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
La Florida en el contexto Metropolitano
Fuente: SEREX-UC
los distintos actores que habitan el Sector Centro,
que además en este caso es diverso, debido a que
los participantes son empresarios y vecinos del sector.
Por lo tanto, es importante establecer un proceso de
participación ciudadana transparente, donde las
propuestas de ordenamiento consideren los intereses
de los distintos actores y que además en el proceso de
la toma de decisiones sea representativa.
Adicionalmente, existe otro elemento importante
dentro de este proceso, que es la modalidad de
financiamiento mixto del proyecto, el que contó con
aporte público (Municipio) y privado (empresas e
industrias del sector). Esta situación, llevó al Municipio a
pensar en un mecanismo de participación, donde todos
los actores tuviesen igualdad de representación frente
a la elección del nuevo desarrollo y todos, y la mayor
parte de la comunidad involucrada pudiese expresar
su opinión frente a la futura modificación normativa.
Surge así la idea -por parte el Municipio- de la creación
de una organización llamada Comisión Consultiva de
Urbanismo (CCU), mecanismo de participación ciudadana
que intenta asegurar igualdad de condiciones en la
participación, abriendo además espacios de discusión
entre quienes dirigen el proyecto, empresarios y vecinos
residentes.
Objetivos del proyecto
Objetivo General: Modificar la normativa hasta ese
entonces vigente, para fortalecer el rol intercomunal del
Centro de La Florida, mediante la definición de usos de
suelo y normas urbanísticas acordes con esta función.
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106
Capítulo 3 / Experiencias Internacionales y Nacionales de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
Objetivos específicos:
•Proponer una estructura vial que asegure la articulación
de las escalas de transporte metropolitano, intercomunal
y local, y genere las capacidades viales adecuadas
para acoger un incremento sustancial de las actividades
comerciales y de servicios del centro La Florida.
•Generar incentivos normativos para incrementar la
localización de actividades comerciales, equipamientos
y servicios, y proyectos residenciales compatibles con
dichas actividades económicas.
•Propiciar la construcción de un sistema integrado de
espacios públicos, que asegure la sustentabilidad
ambiental, las interacción social y la identidad del
sector centro en el contexto metropolitano.
•Identificar las oportunidades de transformación
morfológica, que aseguren un incremento de la
constructibilidad5 y la generación de nuevas tipologías
edificatorias para el centro La Florida.
La participación ciudadana se realizó a partir de dos
instancias. La primera, la Comisión Consultiva de Urbanismo
(CCU), instancia organizada de forma voluntaria por el
Municipio de La Florida para canalizar la participación
ciudadana que reúne a distintos actores que tienen
intereses distintos en el territorio (figura1). La segunda,
las audiencias públicas que corresponde al proceso
definido por la Ordenanza General de Urbanismo y
Construcciones en su artículo 2.1.11, y que todo Plan
Regulador Comunal debe cumplir para ser aprobado.
Figura 1:
Actores que intervienen en el proceso de modificación del Plan Regulador Comunal
Comisión Consultiva de Urbanismo (CCU)
PRODUCTORES E INVERSIONISTAS
“Generar ventajas económicas
para la inversión”
MODIFICACIÓN DEL
PLAN REGULADOR
Audiencias Públicas realizadas durante el
proceso de aprobación
La imagen muestra el área sobre la que se realizó la modificación
del Plan Regulador Comunal / FUENTE: SEREX-UC.
5 El coeficiente de constructibilidad es el número que
multiplicado por la superficie total del predio, descontadas
de esta última las áreas declaradas de utilidad pública, fija
el máximo de metros cuadrados posibles de construir sobre
el terreno.
MUNICIPIO
“Velar por el Bien
común”
El registro de las reuniones, se hizo a través de actas
levantadas en cada sesión y distribuidas a cada
integrante de la Comisión para que posteriormente ellos
la comunicaran a la población. El acta registraba el
total de asistentes, la tabla de los temas de la reunión
y las intervenciones realizadas por cada integrante,
textualmente cada palabra.
Proceso de participación
VECINOS
“Proteger la calidad
del barrio habitado”
El proceso de participación ciudadana, se desarrolló
en todas las etapas de formulación de la Modificación
de Plan Regulador Comunal, es decir en las etapas
que normalmente forman parte de estudios de esta
naturaleza: de Diagnóstico, Alternativas de Estructuración,
Anteproyecto, Proyecto y Aprobación; no obstante, se
debe señalar que la Comisión Consultiva de Urbanismo
(CCU) sesionó sólo hasta la etapa de Proyecto donde
se finaliza la elaboración de estudio; posteriormente en
la etapa de Aprobación, se continuó con el conducto
regular de la participación ciudadana para los Planes
Reguladores Comunales (Ordenanza General de
Urbanismo y Construcciones Artículo 2.1.11).
En las fases de formulación del Plan, participaron los
integrantes de la Comisión Consultiva de Urbanismo,
compuesta por: los Presidentes de Juntas de Vecinos
(10), Representantes de Empresas del Sector Centro (7),
Consejo Municipal (1 Concejal). También lo componen, sin
derecho a voto el Alcalde, Director de Obras Municipales,
Director de SECPLAC, Director de Tránsito y Transporte
Público, Director de Aseo y Ornato, Representante de
Dirección de Desarrollo Comunitario (DIDECO), Asesor
Urbanista y el Consultor.
La convocatoria de los participantes estuvo organizada
por parte de la DIDECO, dirigida a las juntas de vecinos
constituidas y con directiva, y a los empresarios y
productores del Sector, tanto a los que hicieron aportes
económicos al estudio y a los que no lo hicieron.
En total la Comisión Consultiva de Urbanismo, sesionó
en seis ocasiones, en un período de siete meses, con
un promedio de 18 asistentes por sesión.
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
Luego en la etapa de aprobación del proyecto, el
proceso de participación realizado estuvo ceñido a lo que
la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones
señala (art. 2.1.11). Así entonces el Municipio convocó a
los vecinos de toda la comuna a 2 audiencia públicas,
realizadas en distintas fechas. En ambas se hizo una
exposición informativa del proyecto que dio inicio al
proceso de aprobación e información a la comunidad
para que posteriormente realizaran sus observaciones
y comentarios por escrito al Municipio. La tercera fue
consultiva, donde se expuso las observaciones realizadas
por la comunidad y se comunicó que el proyecto contaba
con calificación ambiental favorable de COREMA.
Modalidad de Convocatoria
La Comisión Consultiva de Urbanismo, convocó mediante
citación escrita a los Presidentes de las Juntas de Vecinos
involucradas, y a los sectores productivos exclusivamente
de la zona de la comuna donde se desarrolló el estudio
de modificación.
La CCU funcionó en el marco de un reglamento que
establecía día y hora de la reunión, asistencia obligatoria,
amonestación en caso de no asistir el representante,
forma de reemplazo del representante en caso de no
poder asistir. Lo que se quería era asegurar la asistencia
de los representantes seleccionados, y una participación
responsable que pudiese asegurar en alguna medida,
que la información fuera traspasada a las bases.
Los asistentes debieron acreditarse y cumplir con su
asistencia regular el día fijado. La confirmación que
las reuniones se realizarían, se hizo vía telefónica y/o
correo electrónico a cada participante.
Para la fase Aprobación del Plan, la modalidad de
convocatoria a las Audiencias públicas, estipulaba:
• Avisos publicados en el diario La Tercera en dos
semanas distintas y 15 días previos a la fecha de
cada Audiencia.
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Capítulo 3 / Experiencias Internacionales y Nacionales de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
• Carta certificada dirigida a las Juntas de Vecinos con
la citación a cada Audiencia Pública
restringirse o prohibirse; las alturas máximas que debe
tener la edificación; para ello, se emplazó a los asistentes
a responder a la pregunta ¿Cómo queremos que sea
el sector centro de La Florida en 10 años? ¿Cuál es la
imagen urbana que queremos exista en el sector centro?
Objetivos de la participación
Los objetivos planteados para el proceso de participación
ciudadana de la modificación del Plan Regulador,
fueron los siguientes:
• Convocar a los residentes y empresas potencialmente
afectados por la Modificación normativa para
incorporarlos en la toma de decisiones relativas a los
usos del suelo y a las normas de edificación, teniendo
en cuenta la necesidad de armonizar diferentes usos
de suelo y tipologías de edificación. El centro de La
Florida es una zona en donde conviven dos centros
comerciales de escala intercomunal, viviendas
unifamiliares de un y dos pisos y edificios de doce
y más pisos.
• Incorporar a diferentes actores sociales, para hacer
explícitas las demandas de cada uno de ellos y establecer
acuerdos explícitos respecto de la modificación
normativa. En particular la Municipalidad reconoce
la necesidad de establecer dichos acuerdos entre los
dirigentes vecinales, que representan a los habitantes
del sector y a las empresas inmobiliarias y comerciales
que tiene planes de expansión en el mismo sector.
Esto permite que todos los actores participen en
igualdad de condiciones.
• Legitimar la Modificación Normativa dejando que las
decisiones sean tomadas por acuerdo, sobre la base
de la información directa acerca de las normativas
específicas para cada Zona. La Municipalidad
reconoce la necesidad de generar contrapesos
entre las demandas de las grandes empresas y los
residentes. Por esa razón la Comisión de Urbanismo
está integrada mayoritariamente por representantes
de la Comunidad.
• Realizar un proceso de capacitación de la comunidad
respecto de la importancia, contenidos y formalidades
del Plan regulador Comunal, ya que constituye una
necesidad prioritaria la participación informada, para
que los vecinos puedan expresar con claridad sus
demandas y comprendan a cabalidad la forma en
que son afectados por los cambios de la normativa
urbana.
Métodos, Técnicas y Herramientas Participativas
a) Etapa de Diagnóstico. En esta fase la participación
realizada fue de carácter inclusiva, es decir, se vincula
al desarrollo del proyecto. La secuencia del proceso
comprendió una reunión de exposición del Diagnóstico
del área, orientado a las potencialidades y restricciones
del sector centro. Cada integrante de la Comisión
La Florida en el contexto Metropolitano
Fuente: SEREX-UC.
pudo formular preguntas y observaciones respecto
del tema presentado y además a los asistentes se les
hizo entrega de una copia escrita de la presentación
para ser difundida en las organizaciones comunitarias
que representan.
El mecanismo ideado para la resolución de dudas o
consultas, tanto de los asistentes como del resto de
la comunidad, es que los integrantes de la Comisión
deben hacer llegar las observaciones que tengan, por
escrito y debidamente firmadas, a la encargada de
participación o a la asesoría urbana. Estas consultas
y observaciones fueron contestadas en la siguiente
reunión de la Comisión.
Se debe señalar que hubo una capacitación a los
asistentes al Taller, de manera que existiera un lenguaje
común entre los participantes y expositores. Para ello
se desarrolló un Taller de Conceptos básicos sobre
Urbanismo, donde se explican los contenidos de los
Planes Reguladores Comunales y su relación con la
normativa Metropolitana y la Ley y Ordenanza General
de Urbanismo y Construcciones.
b) Etapa de Diseño de Alternativas. Esta etapa es
decisiva para los asistentes ya que se inicia la toma de
decisiones, por lo tanto, las conclusiones que surjan de
estos talleres se considera como base para las propuestas
de alternativas. En cuanto a lo metodológico, se continúa
trabajando el procedimiento de exposiciones de la etapa
anterior, al que se agregó un Taller de trabajo, en el que
los miembros de la Comisión Consultiva de Urbanismo,
trabajaron directamente sobre planos base, escala
1:2.000, donde dibujaron las expectativas que tienen
sobre la forma en que se debe configurar el espacio
público, los usos de suelo que debiera fomentarse,
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
Esta tarea se realizó en grupos de iguales, para que
todos expresaran su opinión, cabe recordar que los
asistentes a la Comisión Consultiva de Urbanismo
vienen de distintos sectores con intereses muchas veces
antagónicos, además de presentar distintos niveles
de educación. Posteriormente los grupos de trabajo
expusieron en un plenario sus conclusiones a través
de un representante, tras lo cual el monitor inicia la
conclusión del taller, buscando los puntos en común y
las divergencias. Los planos deben ser digitalizados para
construir la Alternativa Síntesis, que deberá presentarse
en un segundo Taller.
En el Taller siguiente se presenta las alternativas estratégicas
que incluyen los elementos señalados por los asistentes
a la Comisión Consultiva de Urbanismo en la reunión
anterior. La actividad realizada tiene que ver con
una discusión grupal orientada a la elección de una
alternativa estratégica o a la integración de distintos
elementos de cada una. Los resultados serán la base
sobre la cual se construirá el anteproyecto normativo.
c) Etapa de Anteproyecto. Se realiza un taller de
discusión de la zonificación preliminar generada por el
equipo consultor. El anteproyecto debe estar orientado
a graficar frente a los asistentes las alturas máximas, las
densidades y los usos preferentes en cada zona.
La metodología utilizada es la exposición de parte de
un profesional y la muestra del plano con las zonas y sus
Inversión pública en vialidad dinamiza el sector centro y su
conectividad. Vicuña Mackenna Oriente / Fuente: SEREX-UC.
objetivos. En base a este material se analiza en grupos
las ventajas y desventajas de la planificación propuesta.
En un plenario, cada grupo expone sus apreciaciones
las que son discutidas y posteriormente, el equipo
consultor evaluará si técnicamente es posible acoger
todas las observaciones. Es importante integrar el criterio
técnico, en esta etapa, ya que los vecinos e interesados
muchas veces proponen cosas que van en contra de
una planificación sustentable, por ejemplo, altura de
edificios de más de treinta pisos, constructibilidad libre,
etc. Cada equipo deberá evaluar junto con el equipo
técnico del Municipio si todas las opiniones pueden ser
incorporadas en la etapa siguiente, que es el proyecto.
d) Etapa de Proyecto. Se continúa con el trabajo expositivo,
en cada sesión se realizó una exposición Power-Point
detallando la norma por zona, siempre recalcando lo
más definitivo de la normativa, es decir, los usos de suelo
preferentes, las alturas máximas, la densidad máxima y
la constructibilidad. Siempre la exposición debe dejar
en claro la diferencia del desarrollo propuesto en cada
zona. En esta etapa es fundamental que el equipo
técnico del Municipio, y las autoridades comunales,
aparezcan vinculados a la planificación propuesta,
de manera que el proyecto logre un consenso entre la
comunidad participante y las autoridades municipales.
e) Etapa de Aprobación. Tiene una participación
informativa-inclusiva, es decir, en que se busca informar
a la mayor cantidad de involucrados y recibir sus
opiniones, y que en este caso comenzó con el inicio del
proceso por parte del Concejo Municipal, el que ha sido
informado, en una sesión especialmente convocada
para ese fin, del proyecto a exponer a la comunidad.
El primer paso es convocar a dos Audiencias Públicas,
en las que se realiza una exposición Power-Point de
30 minutos con los contenidos de la propuesta de
Modificación.
Posteriormente se expone en láminas a la comunidad,
durante 45 días en un salón especialmente habilitado
para ese fin. El objetivo es que los vecinos realicen
observaciones y consultas -por escrito- vía oficina de
partes, respecto del proyecto de modificación del
plan regulador comunal. El período es variable entre
un proyecto y otro, ya que depende de la obtención
de calificación ambiental de CONAMA, que en el caso
de la Modificación del sector centro de La Florida, se
extendió por más de un año. La observaciones recibidas
son analizadas por el Concejo Comunal, el que realiza
sesiones especiales para estudiar las observaciones
presentadas por los vecinos, para decidir si se acogen
o se rechazan. La Asesoría urbana prepara un informe
109
110
Capítulo 3 / Experiencias Internacionales y Nacionales de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
representatividad en la Comisión; un área más grande
implica tal vez realizar procesos de participación paralelos.
la comuna; democratización de las decisiones de
ordenamiento territorial.
como es la página web del Municipio y otros medios
como por ejemplo los diarios informativos del Municipio.
El aporte del proceso de participación del
sector centro
Las debilidades de la experiencia participativa, se
relacionan con la representatividad de las juntas de
vecinos frente a la comunidad, las que todavía son
organizaciones poco masivas y con problemas de
convocatoria local, por lo que no siempre son tan
efectivas como medio de transmisión de información o
de recoger opinión de los vecinos. Se debe aún reforzar
la acción de las organizaciones sociales en el territorio,
proceso que debe ser apoyado más eficazmente por el
Municipio. Idealmente debería existir presupuesto para
informar a la comunidad afectada del proceso que se
lleva a cabo y cómo participar de forma temprana,
aprovechar las plataformas tecnológicas existentes,
La Comisión Consultiva de Urbanismo, aparece en
esta experiencia, como un elemento a replicar, pues
se constituyó una forma de abordar el proceso de
elaboración de normativa urbana, donde se da un
primer paso en democratizar de manera temprana las
decisiones, lo que debe seguir reforzándose en el tiempo
y adaptándose a las diferentes realidades comunales,
acorde a la extensión de los territorios y al volumen de
población involucrado.
En general, se puede afirmar, que el gran obstáculo de
la participación ciudadana en los planes reguladores
comunales, es la efectividad del proceso en términos
de que todos los influidos por la normativa, participen
informados en el proceso y de manera oportuna.
Audiencia Pública
Autor: Dirección de Comunicaciones I. M. de La Florida
técnico, que justifica la respuesta entregada a cada
vecino, y son enviadas por correo expreso a los vecinos
firmantes.
Las claves del proceso
En primer lugar debe existir una buena organización
de la participación de la comunidad, lo que implica
la generación de mecanismos formales que facilitan
el proceso, como por ejemplo, la redacción de un
reglamento, la exigencia de asistencia mínima a los
participantes y la realización periódica de cada sesión
idealmente siempre a la misma hora y en el mismo lugar.
Las materias tratadas en cada taller deben ser entregadas
en un resumen, que permita a los participantes tener
disponible siempre la información.
Las exposiciones deben ser pedagógicas, con material
entretenido que permita a las personas entender qué
se les propone o sobre qué materias se debe decidir. En
este sentido, las personas que dirijan cada taller deben
ser “facilitadores” del proceso de toma de decisiones.
Apoyo constante del Municipio en las sesiones que
se realicen, siempre éste debe aparecer vinculado al
proceso de elaboración del Plan Regulador Comunal,
liderando las propuestas. Las personas confían en
sus autoridades, los participantes deben ver que el
proyecto es propuesto por el Municipio, independiente
de que una consultora realice el estudio y presente los
avances en cada sesión de la Comisión. Idealmente
este procedimiento explicado debería ser aplicado
cuando un Plan Regulador Comunal considera un área
muy pequeña, o cuando se modifica una parte del Plan
Regulador. Esto garantiza una mayor participación y
En el caso de La Florida, se superó este obstáculo,
conformando una comisión donde los asistentes fueron
representantes de distintos tipos de actores sociales:
presidentes de juntas de vecinos (elegidos de acuerdo
a los reglamentos vigentes para ello), representantes
de la empresa e industria privada, Concejo Municipal
y jefes de departamentos del Municipio.
Finalmente, la modificación fue aprobada por el Decreto
Alcaldicio 430 del 18 de mayo de 2007, y publicada en
el Diario Oficial del 26 de mayo de 2007.
Gracias a este procedimiento no se registraron conflictos de
envergadura, que bloquearan el proceso de elaboración
y aprobación del Instrumento de Planificación Territorial.
Todas las diferencias se resolvieron durante las reuniones.
En este proceso, una innovación significativa en materia de
participación, fue la constitución de la Comisión Consultiva
de Urbanismo, donde se integraron actores relevantes
de la comunidad. La participación temprana validó las
propuestas del Municipio respecto del ordenamiento
urbano del territorio, lo cual fue positivo para el proceso de
aprobación, porque los representantes de la comunidad
estaban a favor de la normativa propuesta.
Además se logró establecer relaciones relativamente
simétricas, entre los distintos actores del proceso, evitando
que los grupos de mayor capacidad técnica y política
monopolizaran la Comisión Consultiva. Este aspecto,
es muy relevante en este caso, ya que la modificación
normativa incluía un sector productivo y comercial
muy importante (industrias y centros comerciales) en
conjunto con los residentes.
Fortalezas y desafíos del proceso de
participación
Las fortalezas de esta experiencia participativa, radicaron
en la participación temprana de la comunidad; el
fortalecimiento de las organizaciones territoriales (juntas
de vecinos) como agentes a través de los cuales se
canalizó la opinión de la comunidad y como interlocutores
válidos e imprescindibles en estos procesos, además de
integrar los grupos productivos (empresas e industrias),
actores importantes en la generación de empleo en
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
Fuentes Bibliográficas
•(2007) “Memoria Modificación Plan Regulador Comunal de La Florida”.
111
112
Capítulo 3 / Experiencias Internacionales y Nacionales de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
INTERVENCIONES URBANAS DE
ENVERGADURA
RIBERA NORTE, CONCEPCIÓN
Se trata de un área que comprende 27 kilómetros de
largo y se caracteriza por ser uno de los lugares de la
ciudad, especialmente privilegiado en términos de
localización, debido a su cercanía al centro de la ciudad
-menos de seis cuadras de distancia al centro- y al río.
Históricamente, este había sido un sector mal aprovechado,
en especial por las condiciones físicas del terreno. Los
asentamientos informales lo convirtieron en una lugar
destacado por sus condiciones de extrema pobreza,
y donde la calidad de vida de sus habitantes era
deplorable.
Ribera Norte, una sector bien localizado pero
aislado y deprimido
En el año 1894, hace más de un siglo atrás, a través
de la construcción de las líneas férreas, el borde del
río Bío Bío quedó aislado del centro urbano de la
ciudad, convirtiéndose en una gran barrera para el
crecimiento y expansión de Concepción, generando una
fragmentación en la conexión de Concepción con el río
Bío Bío. Décadas más tarde, luego del gran terremoto
ocurrido en el año 1939, una gran masa de habitantes
-iniciada por la movilización de los trabajadores de una
Los objetivos del proyecto
En este contexto, la elaboración de un proyecto de
desarrollo para la zona era una necesidad urgente.
Se elabora un proyecto de desarrollo que cuenta con
los siguientes objetivos:
• Integrar Ciudad y Río mediante la extensión del área
céntrica de Concepción hacía el Bío Bío, creando
un nuevo frente.
• Solucionar la precariedad habitacional y urbana,
generando un nuevo barrio de viviendas para
consolidar de manera adecuada a la población de
escasos recursos que habitaba los terrenos fiscales
del sector.
• Establecer una vialidad, para cubrir la necesidad de
una conectividad vertebradora del Gran Concepción.
• Forjar espacios públicos con una visión metropolitana
• Generar suelo para desarrollo inmobiliario, debido al
gran consumo de terreno y tendencia especulativa,
ocurrido por el crecimiento económico de los noventa.
Los principales argumentos que se esgrimían para
presionar por un plan de reconversión del sector, eran:
Ciudad/ Localidad: Ribera Norte del Bío Bío en la ciudad
de Concepción.
Población: La población urbana comunal ascienda a
216.061 habitantes.
Superficie: La superficie urbana de la comuna de
Concepción corresponde a 221,6 km2. El sector denominado
Ribera Norte posee una extensión de 27 kilómetros a lo
largo del río Bío Bío.
Grupo objetivo: Habitantes de la ciudad de Concepción
y residentes de los sectores denominados “Ribera Norte
y Pedro de Valdivia Bajo”.
Principal problema urbano: Informalidad en la tenencia
de suelo y pobreza.
Tipo de participación: Top-Down (“desde arriba”).
A lo largo de las últimas décadas el área denominada
Ribera Norte del Río Bío Bío fue un sector de la ciudad
de Concepción en la que se instalaron extensos
asentamientos informales, sufriendo este sector de la
ciudad, un profundo deterioro urbano.
La urgencia del proyecto
Concepción
Fuente: http://www.patagonias.net/Ciudades/Concepcion.gif
antigua maestranza existente entonces- comenzó a
ocupar irregularmente este aislado sector.
En la década de los sesenta, se estipula en el Plan
Regulador de Concepción, la intención de desarrollar
el área, sin embargo, ésta no logra concretarse dado el
alto costo de su saneamiento y trabajos de adecuación
y habilitación del terreno. No obstante, después de
varios intentos, en el año noventa comienzan a realizarse
diversos estudios técnicos con el fin de analizar la
verdadera factibilidad de reconversión de la zona,
para darle un mejor uso.
• Las malas condiciones de vida de sus habitantes.
Donde especialmente se destacaba las precarias
condiciones de las viviendas allí ubicadas, con altas
deficiencias urbanísticas y de saneamiento, donde a
su vez estaban presentes problemas de hacinamiento,
inundaciones e peligro de incendios.
• La necesidad de dar un nuevo orden a la ciudad
y su relación con la ribera. Con esto se buscaba
aprovechar al máximo la potencialidad del curso
fluvial para el mejoramiento de la ciudad entera.
• La necesidad de hacer frente a importantes problemas
de congestión vehicular que experimentaba la ciudad.
El crecimiento económico del país en la década de los
noventa generó un importante aumento del parque
automotor de la ciudad de Concepción, obligando
a tomar medidas que disminuyeran su impacto en la
ciudad y se establecieran circuitos apropiados para
el área, tanto en la conexión de ambas riberas del
río Bío Bío, como en la continuidad de las relaciones
viales en el área urbana contenida por la ribera norte.
En este contexto, surge la idea de hacer una gran
costanera a lo largo de todo el río Bío Bío en su borde
norte, que diera paso a un mejoramiento de la zona y,
al mismo tiempo, generara un perfeccionamiento en
la conectividad de la ciudad.
El terreno presentaba muy malas condiciones de
drenaje, a tal punto que se calificaba como un suelo
pantanoso. Esto lo convierte en un área calificada como
atrasada, empobrecida y decaída, antes del comienzo
del desarrollo de un proyecto integral de mejoramiento
del sector, que pasó a denominarse Proyecto Ribera
Norte Ciudad de Concepción.
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
Antes del Proyecto: la ciudad de Concepción se encontraba
cercada por las líneas férreas. / Fuente: www.riberanorte.cl
Los tres componentes del proyecto
En el año 1990, en los inicios del Gobierno del Presidente
Patricio Aylwin, comienza a gestarse el proyecto Ribera
Norte. En ese momento se aprueba el presupuesto para
el primer estudio del área realizado por la Secretaría de
Planificación y Coordinación (SERPLAC), junto con la
Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo.
Ya en el año 1994, las conclusiones del estudio determinaron
que el proyecto de recuperación del área de la ribera
sí era factible.
Posteriormente, con el inicio del gobierno del Presidente
Eduardo Frei Ruiz Tagle (1994-2000) se dio la aprobación
para la ejecución de la recuperación urbana de la
ribera norte del río Bío Bío. El Directorio del proyecto
fue conformado por representantes de los ministros
de Vivienda y Urbanismo, Obras Públicas y Bienes
Nacionales, el intendente de la Región y el alcalde
de Concepción. La gestión directa del programa la
desarrolló un equipo multidisciplinario que dependía
técnicamente de la Dirección de Proyectos Urbanos
(DPU) del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, entidad
que estableció además convenios con el programa de
Naciones Unidas (PNUD) y con el Centro de las Naciones
Unidas para los Asentamientos Humanos (HABITAT),
contribuyendo con parte del financiamiento.
De esto se desprende que la estructura establecida se
basa en un directorio conformado enteramente por
personas que trabajaban en instituciones estatales.
Pese a no tratarse de una corporación mixta (públicoprivada), sí se incorporó dentro del proyecto -en su
totalidad-, la gestión de proyectos privados. Esto
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114
Capítulo 3 / Experiencias Internacionales y Nacionales de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
tuvo como objetivo principal, amortizar los gastos
incurridos en viviendas sociales. Para ello, los terrenos
se consideraron como “recurso principal” del proyecto,
fueron desocupados por los habitantes que vivían en
situación irregular y se vendieron a privados. A través
de la venta de dichos terrenos (un tercio del total) fue
posible generar un sistema de captación de recursos
que finalmente posibilitaría el autofinanciamiento de
las obras proyectadas.
El proyecto se basó en tres componentes, donde cada
uno tiene sus respectivas líneas de acción:
1. Gestión de Infraestructura
Las líneas de acción en este primer componente
fueron:
• Mejorar los estándares de la vivienda social existentes
en ese entonces.
• Densificar los espacios urbanos, edificando de
viviendas en altura.
• Desarrollar un barrio, mediante la construcción de
espacios públicos y obras de urbanización. Estas
últimas comprendieron la instalación de colectores
de aguas lluvia, iluminación y pavimentos, entre otros.
2. Gestión Social y Vivienda
Se buscó generar un particular o especial proceso
para la asignación de soluciones habitacionales
orientadas a familias en situación de extrema pobreza
y que habitaban en las zonas de intervención. Este se
llevó a cabo mediante las siguientes líneas de acción:
• Generar relaciones de organización entre los
vecinos, comités y familias para la búsqueda de
soluciones conjuntas.
• Articular la oferta pública del Estado para familias
en situación de precariedad. Principalmente, esta
oferta emanó del Ministerio de Vivienda y Urbanismo
o en algunos casos, de la oferta privada. Lo anterior
mediante el fomento de emprender nuevas formas
de organización, la participación de los beneficiarios
de este especial y específico programa y una
gestión intersectorial que propendiese a la creación
de barrios.
3. Gestión inmobiliaria
Lo enterior despertó el interés del mercado, desencadenado
por el avance en la desocupación de terrenos y la
influencia que ejerció la construcción del Parque
Central, emplazado detrás del Barrio Cívico. Con
dos consecuencias:
• La existencia de una amplia oferta para el desarrollo
inmobiliario.
• Acceso a nuevos mecanismos para la adquisición
de terrenos.
Etapas del Proyecto Ribera Norte
Etapa 1- Ribera Norte
El sector se dividió en tres partes: un tercio para viviendas
sociales, otro tercio orientado a viabilidad y equipamiento
público, y un último tercio, para desarrollo inmobiliario.
La idea fue que el tercer tercio, es decir, la venta de
suelos para los proyectos privados, lograran amortizar
el gasto efectuado en infraestructura para las otras
dos áreas. A partir de esto, al proyecto se le denominó
“Proyecto de costo cero”.
A lo largo de esta fase se desarrollaron las siguientes
obras:
• Inversiones Públicas: Av. Costanera y Puente Llacolén, A.
Prat y Padre Hurtado, Barrio Cívico, Parque Costanera,
Parque Central y Viviendas de Radicación (740
viviendas en el borde del río, más 236, donde se
ubicaba la subestación eléctrica de ferrocarril de
calle Carretón, y otras 64 viviendas del entonces
llamado Programa Especial de Trabajadores (PET),
450 viviendas más al interior de conjunto ribereño,
cumpliendo así con las necesidades habitacionales
de los beneficiarios.
• Inversiones Privadas: Megamercado Líder y Portal
Bicentenario.
• Otros Proyectos: Borde Costero Tomé.
Etapa 2- Pedro de Valdivia Bajo
Antes del proyecto: pobreza a la orilla del río.
Fuente: www.riberanorte.cl
Para el año 2001, se había desarrollado un nuevo plan
de trabajo para abordar el área restante de la ribera,
Pedro de Valdivia Bajo, o denominado también como
Ribera Norte II. En esta área se creó el proyecto de
Vivienda Social de Radicación, donde se construyeron
1.490 viviendas, entre viviendas unifamiliares y edificios;
generando un nuevo barrio muy bien localizado (a sólo
seis cuadras del centro de Concepción), con áreas
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
verdes y espacios públicos (juegos infantiles, canchas
de fútbol, espacio para iglesias, centro comunitario y
áreas de estacionamiento en cada manzana), expeditas
vías de transporte. Se construyeron edificios de cuatro
y cinco pisos, con departamentos de 42 y 51 metros
cuadrados y además la construcción de viviendas en
dos pisos.
En términos de procesos de participación
ciudadana, estas Etapas se caracterizaron y
destacan por los siguientes elementos:
Participación en Ribera Norte Etapa 1:
Construcción de rutinas e instituciones
Es importante señalar que el proyecto surge en un
momento particular de la historia política de Chile, lo
que trae repercusiones en el tema de la participación
ciudadana. Como hemos visto, el proyecto se inicia en
los años noventa, cuando el país se encontraba en un
período de transición de un régimen autoritario a una
democracia. Esto aporta un elemento fundamental al
contexto en el que se desarrolla el proyecto, especialmente
porque los distintos actores sociales -como por ejemplo
políticos, empresas, organizaciones civiles y ciudadanos
en general-, comienzan a ejercitar una nueva forma de
hacer política y de participar en las decisiones públicas.
Es posible afirmar que no existían prácticas importantes
en esta materia, participar era una práctica novedosa
para todos.
En los inicios del desarrollo del proyecto se generó
una gran discusión entre sus ejecutores en torno a la
participación de los habitantes: qué hacer con los
pobladores: erradicarlos a zonas distantes de la ciudad
o incorporarlos de alguna manera al proyecto. En
ese sentido, el dilema fue cómo incorporarlos, en qué
momentos y mediante qué estrategias se consultaría
a los pobladores y se escucharía a la ciudadanía. El
debate en torno a estos temas marcó una importante
diferencia del proyecto respecto a los ya ejecutados
hasta ese entonces, pasando a ser reconocido como
un proyecto innovador en términos participativos.
Como señala el ex director del Proyecto, Álvaro Riffo:
“Esta fue la primera expresión en cuanto a que una vez
llegada la democracia, nosotros queríamos radicar la
gente ahí, y no mandarlos a la periferia. Construirles
viviendas donde los suelos se iban a valorizar, con
cercanía al centro, donde se generarían espacios
públicos… Se tenía que lograr que Concepción se
apropiara de este proyecto como un estandarte del
desarrollo, que la gente sintiera que este proyecto era
para ellos, el desarrollo era para ellos”.
Nuevas Casas y Equipamiento. / Fuente: www.riberanorte.cl
Pero, ¿cómo concretamente se incorporaron al Proyecto
las necesidades de los residentes del sector? ¿Qué
mecanismos o estrategias se utilizaron para escuchar
las demandas habitacionales de los pobladores?
Así como era fundamental la reconversión urbana
del área, fue muy importante abrir el proyecto a la
comunidad. De esta forma, se procedió a identificar
cada uno de los actores involucrados en el proyecto,
desde organizaciones del mundo privado como civiles
o estatales; sus características, y la forma de responder
a sus demandas. Para llevar a cabo este gran desafío,
se definieron dos comités de trabajo:
1. Comité Técnico: Correspondió a la unidad que tuvo
como misión establecer contactos con el mundo
empresarial, promover inversiones, llegar a acuerdos
respecto a los potenciales usos del suelo y, avanzar
en la modificación del Plan Regulador Comunal.
2. Comité Social: Estuvo compuesto por representantes de
la Municipalidad, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo
y dirigentes poblacionales. Lo primero que este Comité
realizó fue conformar una “Mesa Institucional” en la
cual se reunían una vez a la semana los representantes
de distintas instituciones y organizaciones civiles: Juntas
de Vecinos, Dirección de Desarrollo Comunitario de
la Municipalidad de Concepción, Dirección de Obras
de la Municipalidad de Concepción, el Secretaría
Regional de Planificación y Coordinación, Inspector
Fiscal de las obras del Ministerio de Obras Públicas,
Secretaría Regional Ministerial de Vivienda, Servicio
de Vivienda y Urbanización, y Proyecto de Ribera
Norte. De cada reunión se hacían actas o resúmenes
de los acuerdos que luego se enviaban al ministro de
Vivienda y Urbanismo, al intendente y al alcalde; “por
tanto, ellos nunca estuvieron ajenos a la información
necesaria que se iba produciendo… Con este
proceso de tener una mesa y de tener una cierta
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Capítulo 3 / Experiencias Internacionales y Nacionales de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
como, por ejemplo, la fundación del primer grupo
deportivo del sector, o la formación de la primera junta
de vecinos.
Participación en Ribera Norte Etapa 2:
Incorporación en la toma de decisiones
respecto del futuro de la población
Centro Cívico / Fuente: www.riberanorte.cl
rutina, ayudó. La participación la institucionalizaba
la rutina”; comenta Riffo.
Los integrantes de la esta mesa participaron en la
toma de decisiones de las características de las
viviendas, esto es, desde el proceso de licitación
hasta la elección de las viviendas sociales que se
entregarían a los habitantes. Como señala su ex
director: “Hubo un momento en el cual nosotros
terminamos licitando las viviendas, teníamos un
subterráneo donde estaban todos los proyectos
colgados, y ellos también decidían”.
Además existían reuniones de directorio todas las
semanas para dirimir respecto de aquellas instancias
que la mesa no podía resolver, en definitiva de
aquellos aspectos donde había desencuentro entre
las partes.
También se generaron múltiples acciones de difusión o
entrega de información respecto al Proyecto, entre ellas,
charlas y seminarios en universidades, un programa de
radio y televisión donde se invitaban periódicamente,
a representantes de gobierno y hasta los propios
pobladores, a objeto manifestaran sus intereses y opiniones.
Adicionalmente, existía un boletín de información
bimensual, donde se daban a conocer los avances o
novedades del proyecto.
Otro elemento innovador del proyecto, fue la constitución
de un equipo de seguimiento de obra, integrado por
veinte residentes de las “ex tomas”, que eran elegidos
por la comunidad según la experiencia y conocimiento
que tuvieran en construcción. A estas personas, se los
capacitó respecto al contrato de obra (materialidad,
diseño, etc.) con el objetivo de que ellos mismos
fiscalizaran a lo menos una vez al mes la obra. De esta
forma, el proceso de construcción se hizo aún más
transparente ante la comunidad.
También se realizaron distintas actividades para potenciar
y fortalecer la identidad de la comunidad, donde se
desarrollaron celebraciones para las fechas importantes
Con el Proyecto Ribera Norte 2 la aplicación del nuevo
enfoque de participación ciudadana se extrema. Ya no
es sólo en la etapa del diseño de las viviendas sociales
cuando se incorpora la opinión de los pobladores, sino
que ahora se realizará en una fase anterior, a nivel de
diagnóstico -o Partido General-,6 del Proyecto.
Como comenta Álvaro Riffo, su ex director: “Habiendo
aprendido de la experiencia en el desarrollo del
proyecto en su etapa inicial, en la cual se incorporan
a los habitantes con el diseño pre hecho, se tomó la
decisión de trabajar desde un principio con los habitantes
de Pedro de Valdivia Bajo. Esto significa trabajar desde
el diseño de las viviendas hasta el plano urbano en su
conjunto -por ejemplo, en relación al ancho de las
calles, la ubicación de los equipamientos públicos, etc.); de manera de lograr las metas de una manera más
eficiente y acorde a las necesidades locales. El lema,
entonces, fue: Resolvamos el tema del proyecto dos,
pero resolvámoslo con participación desde el principio”.
El encuentro de trabajo consistió en exponerles a los
residentes la visión global del proyecto, donde cada
cual tenía derecho a pedir la palabra y comentar sus
opiniones; además el participante debía ir a un mural
que se localizó adelante y escribir en éste su demanda
o inquietud. Luego, esta misma persona debía ser la que
presidía una comisión conformada por otros residentes
que estaban interesados en esa temática en particular,
quienes en una sala aparte tomaban las decisiones
pertinentes del caso. Se formaron en total 16 comisiones
-cada una abordó un tópico específico-. Las personas
debían inscribirse en el tema que estaban interesados
en participar, por ejemplo, la ubicación y diseño de la
iglesia, o de un gimnasio. Además del residente que
dirigía la comisión, había un monitor contratado por
el proyecto, que colaboraba en llevar la discusión,
establecía los acuerdos, los llevaba a una lámina PowerPoint, etc. Después de una tarde de trabajo los dirigentes
de cada comisión debían exponer los resultados en
una pantalla gigante que todos pudieran ver. Luego de
las exposiciones a cada persona se le entregaba diez
votos -papeles autoplegables- donde ésta debía votar
por las diez propuestas que más le gustaban. De esta
manera, se definieron las prioridades de la comunidad
respecto a la ubicación y uso de equipamiento público
en el barrio. Una semana después se realizó una reunión
con todas las autoridades públicas involucradas en el
proyecto, a quienes se les expusieron los intereses de la
población. En este encuentro se llegó a un acuerdo final
entre lo que la gente quería y lo que concretamente
podía abordar el proyecto.
Réplicas de las metodologías del proyecto
La preponderancia que el proyecto Ribera Norte le
asigna al involucramiento de la comunidad, se ve
reflejada en sus innovadoras políticas y metodologías
de trabajo. La creación de los dos comités que logran
un equilibrio entre lo técnico-económico y lo social,
hacer de la participación ciudadana una rutina, en
este caso, mediante la llamada “mesa institucional”,
el escuchar los intereses de la comunidad a través del
congreso vecinal, entre otros métodos, muestran esta
tendencia.
En el discurso del proyecto se percibe un giro en la manera
de entender y enfrentar el tema de la participación
ciudadana, “La verdadera política pública es la que
genera capital social, y transforma a la gente en un
actor de desarrollo”, señala Riffo.
Para esta nueva etapa del proyecto, se estableció las
misma división de Comité -técnico y social-, y también,
constatada la eficacia del método, se trabajó con la
mesa institucional.
Para poder hacer partícipes a los habitantes en el diseño
urbano y en el diseño de sus futuras viviendas, se realizó
un congreso vecinal, donde asistieron alrededor de
seiscientas personas. El evento se realizó un día de fin
de semana (sábado), para que pudiesen acudir todos
y se abrieron las puertas a toda la ciudadanía, sin incluir
a las autoridades públicas. Las personas fueron invitadas
todo el día a disfrutar de una jornada -grata-, es decir,
se puso el énfasis en ofrecer una actividad interesante y
amena, por ejemplo, se dispuso de mesones de comida
abiertos para todos los participantes y una banda
musical que amenizó la jornada. La convocatoria de
las personas a este evento, fue por medio de publicidad
emitida por la radio, televisión, diario y megáfonos por
todas las calles, avisándoles que en esta jornada se
definiría “el futuro de la población”.
6 El Partido General, está referido al establecimiento de las
líneas gruesas o generales del futuro diseño del Proyecto;
definiciones previas a partir de recoger las necesidades que
debe resolver el proyecto.
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
Fuentes Bibliográficas:
•Cociña, C.; M. Klenner, ; I. Lira; J. Sellés; N. Valenzuela (2006) “Proyecto Ribera Norte”. Sitio Web
Plataforma Urbana.
•Entrevista 9 de abril, 2008 a Álvaro Riffo. Ex director del Proyecto Rivera Norte. (Desde 1998 hasta el
2005 participó en el proyecto).
•Gaete, H. (2003) “Proyecto Ribera Norte del Río Bíobío Concepción, Chile”. Centro de Políticas de
Suelo y Valoraciones-CPSV. España.
•Imagen de Mapa Concepción Sitio Web: http://www.patagonias.net/Ciudades/Concepcion.gif
•Sitio Web de Proyecto Ribera Norte. http://www.riberanorte.cl
•Valenzuela, N. (2007) “Espejismos Urbanos 1.0. Ribera Norte, Concepción”. Sitio Web Plataforma
Urbana. Chile.
•Zunino, H. (2005) “Construyendo Ciudad desde lo Local en lo Global: el Caso del Proyecto Ribera
Norte, Concepción, Chile”. Revista electrónica de Geografía y Ciencias Sociales. Universidad de
Barcelona, España.
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Capítulo 3 / Experiencias Internacionales y Nacionales de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
NUDO VIAL ESTORIL, COMUNAS DE LAS CONDES
Y VITACURA
REGIÓN METROPOLITANA
por una significativa saturación de automóviles en las
horas de congestión, así como precarios y peligrosos
cruces peatonales y escaso valor desde un punto de
vista paisajístico.
Ciudad/ Localidad: Nudo Estoril, Santiago de Chile.
Principal problema urbano: Congestión vehicular.
Tipo de participación: Top-Down (“Desde arriba”) en
un comienzo; sin embargo, en un segundo momento
se transforma en una participación que se genera
“Desde Abajo”.
Municipalidades: Las Condes y Vitacura.
Los actores y la diversidad de necesidades
En este contexto, surge la necesidad de renovar el área
mediante la construcción de un nudo vial, que diera
solución a todos estos asuntos. Esta debía ser una solución
integral que tomara en cuenta las necesidades de
peatones, automovilistas, usuario de transporte público
y vecinos del sector, dotando a su vez de identidad y
calidad urbana el área de Estoril.
Sin embargo, lograr una solución integral no resultó
ser nada fácil; fue un proceso que se extendió en el
tiempo -unos tres años-, en el que participaron una serie
de actores que pueden agruparse en cuatro grandes
categorías.7
Nudo Estoril
Fuente: http://earth.google.com/ Foto: tomada por P. Santini.
Cualquier habitante de la ciudad de Santiago de
Chile se encuentra envuelto diariamente en grandes
congestiones vehiculares en las llamadas horas peak.
Existen puntos críticos en la ciudad en que el traslado
de distancias cortas puede tardar bastante. Según
estudios la velocidad promedio en horarios de congestión
disminuye a menos de la mitad que la velocidad con un
flujo moderado (esto es entre 15 y 19 km/h), mientras las
calles se desbordan de automóviles estáticos e inmóviles,
esperando que les toque su turno para avanzar unos
pocos metros. La suerte de quienes viajan en transporte
público no es mejor. Por otro lado, los peatones tampoco
logran esquivar los problemas de traslado. Deben cruzar
calles abarrotadas de automóviles y buses, y en muchos
casos en que no existen cruces peatonales eficientes,
deben lanzarse a esta “selva vehicular” y cruzar donde
su instinto se los indique.
Una de las más conocidas zonas críticas en términos
de congestión del sector oriente de la capital era la
intersección de las avenidas Presidente Kennedy, el
eje Estoril-Tabancura y la Av. Las Condes. Estas son vías
principales de la periferia Oriente de Santiago, donde
convergen además un sinnúmero de calles locales que
también desembocan en dicha intersección. En este
lugar, confluyen los límites de dos importantes comunas
de la zona oriente: Vitacura y Las Condes. Por mucho
tiempo, este sector se veía fuertemente afectado
1.Gobierno Central con sus ministerios (Ministerio de
Obras Públicas (MOP), Secretaría de Transportes
(SECTRA), Comisión Nacional del Medio Ambiente
(CONAMA).
2.Gobiernos Locales (Municipalidad de Vitacura;
Municipalidad de Las Condes -especialmente a
través de su Departamento de Tránsito y el alcalde
y concejales de ese momento-; 28º Juzgado de
Letras Santiago).
7 Tomás Milnes Eguiguren, Tesis para optar al título de
Arquitecto y al Grado de Magíster en Desarrollo Urbano:
Impacto Espacial de Carreteras Urbanas. El nudo vial Estoril:
Propuestas, gestión y Participación Ciudadana. Biblioteca
Universidad Católica de Chile, Santiago, Chile, 2003.
Proyecto original del MOP que fue rechazado porque no
solucionaba las necesidades peatonales y urbanísticas de la zona.
Fuente: http://www.revistabit.cl/imagenes/articulos/ESTORIL2.jpg
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
3.Sector Privado (Concesionaria Costanera Norte,
Empresa de Retail D&S, Inmobiliaria LMB, Asociación de
Oficinas de Arquitectos (AOA), Oficina de Arquitectos
Abuauad-Rodríguez Cano, Consultora URBE, Diario
El Mercurio).
4.Comunidad (Junta de Vecinos San Francisco de
Las Condes, Vecinos Los Carpinteros y Vecinos
Vitacura).
Al inicio del proyecto, los actores se agrupan según el
tipo de solución que buscan; así, algunos buscan una
solución pronta, mientras que otros privilegian una mejor
solución. El mayor conflicto de intereses se produjo entre
un grupo que buscaba arribar a una solución lo más
rápida posible -entre los que se encontraba el Ministerio
de Obras Públicas, la Concesionaria Costanera Norte,
las dos municipalidades- y, otro grupo, que buscaba
una solución integral al proyecto, grupo liderado por
un concejal unido a las juntas de vecinos del sector
sólidamente organizados. Asimismo, se puede observar
la contratación de una Consultora, la que operó como
mediadora en dicha confrontación de ideas, intereses y
necesidades. Se logró arribar finalmente, a una solución
consensuada e integral.
Los Conflictos
Si bien se trató originalmente de un tipo de participación
originada “Desde arriba”, a lo largo del proceso el motor
de la participación se revirtió y pasó a ser incitada “Desde
abajo”; esto porque desde la ciudadanía surgieron voces
en contra del diseño inicial establecido como solución
para este nudo vial, generando una activa participación
de las juntas de vecinos, y del sector político bajo la
voz de un concejal del momento. Así, en un segundo
momento, esta experiencia se puede clasificar como
un proceso participativo Down-Top o “Desde abajo”,
en el cual, la ciudadanía, criticó continuamente el
diseño inicial y participó activamente en el proceso a
través del cual se arribó al diseño final.
Un actor político clave de este conflicto fue un concejal
de uno de los Municipios involucrados, quien desde
el origen del proyecto plantea criticas y objeciones,
buscando el apoyo ciudadano. Los vecinos no tardan
en unirse a él y abogar por una solución integral y
armónica con el entorno, constituyéndose como un
grupo de presión hacia el MOP y la Concesionaria
Costanera Norte. La que había no logró establecer las
confianzas necesarias en la ciudadanía. De esta forma,
tanto el Ministerio de Obras Públicas como Costanera
Norte, se ven en la obligación de modificar el diseño
inicial del Nudo Estoril, dado que -en lo principal-, no
satisface las demandas peatonales, automovilísticas y
Nudo Estoril / Fuente: Presentación Félix de Amesti en Seminario
de Experiencias Nacionales de Participación Ciudadana en el
Desarrollo Urbano, Julio 2008.
de transporte público por las cuales abogan el Concejal
y gran parte de los usuarios.
Se rechazan dos diseños iniciales. Los vecinos y el concejal,
interponen un recurso de amparo para la suspensión de
las obras, a la vez que desarrollan un proyecto alternativo
encargado a una oficina de arquitectos. Las obras
son paralizadas y comienza un fuerte debate a través
de medios de prensa; se exponen a la luz pública las
diversas posturas, generando un importante y bullado
debate mediático.
En ese momento, el conflicto llega a su punto más encendido;
los grupos se encontraban fuertemente divididos y la
concreción de la obra vial no se visualizaba en el horizonte.
Entonces, era necesario solucionar los conflictos.
El punto decisivo para solucionarlos y retomar las obras,
comienza cuando el alcalde de uno de los Municipios,
por sugerencia de los propios vecinos, contrata a una
Consultora -como mediador- y un profesional especialista
en materias de urbanismo -como moderador- para dar
inicio a un proceso formal de participación ciudadana.
Entonces, la Consultora que actuaría como mediador
“comprendiendo que el proyecto presentaba serias
falencias en su relación con el entorno físico espacial,
y en su escasa atención a los flujos peatonales, decide
no validar el proyecto patrocinado por la alcaldía,
proponiendo una mediación entre los distintos proyectos
planteados”.8
8 Tomás Milnes Eguiguren, Tesis para optar al título de
Arquitecto y al Grado de Magíster en Desarrollo Urbano:
Impacto Espacial de Carreteras Urbanas. El nudo vial Estoril:
Propuestas, Gestión y Participación Ciudadana. Biblioteca
Universidad Católica de Chile, Santiago, Chile, 2003.
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120
Capítulo 3 / Experiencias Internacionales y Nacionales de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
Implementación del método La Charrete:9
consensuando puntos de vista
La Consultora, mediador del conflicto, tendrá como
tarea principal lograr llegar a un nuevo diseño de
proyecto que reúna las diversas posturas.
Para llevar a cabo esta tarea, utilizó la metodología
denominada “Charrete”, la que -como se ha mencionado
en capítulos anteriores- consiste en “un proceso riguroso
e inclusivo de elaboración de estrategias y documentos
en la puesta en práctica de proyectos de diseño y de
planeamiento. Se constituye a través de reuniones
guiadas por un interlocutor que hace de mediador entre
las partes disidentes. Es una disciplina de colaboración
cruzada en pos de un objetivo de proyecto consensuado,
donde las partes beligerantes exponen entre sí sus
intereses. Es obligación de los talleres-charrettes llegar
rigurosamente a soluciones en tiempos delimitados
establecidos con anterioridad”.10
Este modelo se lleva a cabo a través de tres fases:
1. Reuniones de información;
2. El proceso de diseño y, finalmente
3. La fase de implementación.
• Reunión de información: En esta primera fase, el mediador
convoca reuniones con personas representativas de
todos los sectores involucrados que estuviesen dispuestos
9 Charrete significa Carreta en francés. Más detalles del
método La Charrete en el capítulo Enfoques metodológicos.
10 Tomás Milnes Eguiguren, op. cit.
a aportar al proyecto, dentro de estos se considera
a representantes de agencias públicas (Ministerio de
Obras Públicas), empresas privadas (Concesionaria
Costanera Norte), ciudadanía (presidentes de juntas
de vecinos), gobiernos locales (alcaldes), etc. Estas
reuniones son mixtas, es decir, no se reúnen de
manera aislada sino que es una confrontación de
las diversas posturas y sus pretensiones, en que cada
sector es escuchado por el resto de los sectores, es
una puesta en común.
El moderador juega el rol de un árbitro espectador,
al tiempo que las distintas partes se sensibilizan ante
la diversidad de posturas y se generan vínculos de
compromiso entre los actores involucrados. Por su
parte el moderador debe comprender y canalizar
las distintas intenciones. Al respecto, se destaca la
importancia que tiene esta primera sesión, ya que
“muy pocas veces los distintos grupos de presión logran
escuchar sus distintas posturas, existe una reticencia
a juntarse, a conversar entre sectores opuestos por un
miedo a hacer lento o desviar el curso del proyecto
y justamente en escucharse unos a otros radica una
importancia totalmente decisiva para el éxito del
proceso”.11
• Proceso de Diseño: Tomando los puntos de vista
y sugerencias que se desprenden de la primera
reunión, el mediador y su equipo de trabajo, elabora
un anteproyecto, el que se presenta a los actores
involucrados, esta vez de manera sectorial.
11 Entrevista realizada a moderador de URBE, Félix de Amesti,
Marzo 2008.
Con ello se busca que cada una de las partes interiorice
la propuesta y haga sus aportes y sugerencias al
diseño. Al respecto, una estrategia que se recomienda
es exponer el proyecto primero a los grupos más
confrontacionales. En este caso, el mediador optó
por presentar el bosquejo de anteproyecto a los
alcaldes en primera instancia, quienes plantearon
sus posturas, haciendo modificaciones menores.
Luego, se conversó con los vecinos como segundo
grupo interesado, quienes tampoco pusieron mayores
reparos a la proposición. De esta manera, luego de
un período de conversaciones y negociaciones con
los Municipios y los vecinos, se llegó a una solución y
diseño definitivo. Es interesante destacar que ya en
esta fase, las pugnas u oposiciones, se ven totalmente
armonizadas.
Al respecto se afirma que todos los actores “se
pusieron la camiseta” con el anteproyecto, es decir
“fue aprobado bajo consenso, ya que todos lograron
comprender que se trataba de una solución integral”.12
• Implementación: La Consultora que lidera el proceso
de mediación lleva el anteproyecto a un bosquejo
inicial, el que ya se encuentra validado por las partes
interesadas. Comienzan las gestiones y aprobaciones
en relación a los actores involucrados; hay reparos,
modificaciones y finalmente aprobación logrando
resultados satisfactorios.
Al respecto se señala que “Quiénes obtuvieron mayores
créditos fueron los vecinos que lograron espacios
públicos más amables y aumento de la plusvalía de
sus terrenos”.13
12 Ibíd.
13 Ibíd.
Un camino hacia el consenso
De este proceso se concluyó que la aplicación de la
metodología participativa La Charrete fue elemento
principal o destacado para el buen resultado que se
logró. Esto, porque permitió establecer una vía eficaz
para generar consensos que eran fundamentales para
llegar a buen término con el desarrollo del proyecto.
Este método logró aunar los puntos de vista de todos los
actores y, si bien en un principio las voces y posturas se
encontraban fuertemente divididas, al final del camino
se pudo constatar que todos los actores convergieron
hacia una única solución. La construcción del Nudo
Estoril tal como lo conocemos hoy en día, sólo fue
posible gracias a dicho proceso. A su vez, se puede
afirmar que el proyecto respeta y alberga los intereses
de todos los usuarios -peatones, automovilistas y usuarios
de transporte público-, a la vez que aumentó su calidad
desde todo punto de vista.
La metodología de La Charrete se convierte entonces
en una alternativa interesante para hacer converger
intereses diversos e incluso contrapuestos. Es replicable
también en escenarios marcados por fuertes oposiciones,
donde sea necesario desentrampar elementos negativos
permitiendo avanzar y alcanzar acuerdos que posean
validez para todos los actores.
En este caso en particular, los grupos participantes eran
grupos de poder importante. Por un lado, los vecinos
se caracterizaban por estar altamente empoderados,
una población con altos niveles de educación y alta
capacidad para ejercer sus derechos o hacer valer
sus opiniones.
Lo mismo con los Municipios, organizaciones con
alta capacidad de gestión, con recursos técnicos
y económicos, y con fuertes figuras políticas (tanto
concejales como alcaldes). Pese a todo ello, el método
utilizado -destacando el rol del mediador- fue de gran
ayuda para comunicar grupos con intereses diversos.
Fuentes Bibliográficas
Plaza Las Condes / Fuente: Presentación Félix de Amesti en Seminario de Experiencias
Nacionales de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano, Julio 2008.
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
•Sitio Web de Plataforma Urbana, http://www.plataformaurbana.cl/
•Eguiguren, T. (2003) “Impacto Espacial de Carreteras Urbanas. El nudo vial Estoril: Propuestas, Gestión y
Participación Ciudadana”. Tesis para optar al título de Arquitecto y al Grado de Magíster en Desarrollo
Urbano. Biblioteca Universidad Católica de Chile.
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Capítulo 3 / Experiencias Internacionales y Nacionales de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
DISEÑO Y EJECUCIÓN DE OBRAS
ESPACIOS PÚBLICOS DE LA COMUNA DE LA
REINA
REGIÓN METROPOLITANA
Ciudad/ Localidad: Comuna de La Reina en la ciudad
de Santiago.
Población: La comuna posee 96.762 habitantes según
el censo de 2002.
Superficie: La comuna de La Reina posee una superficie
de 23,4 km².
Grupo objetivo: Vecinos de la comuna de La Reina y
líderes de sus organizaciones territoriales y funcionales,
funcionarios municipales y otros usuarios organizados
de la comuna, trabajadores y estudiantes.
Principal problema urbano: En la Villa La Reina existían
espacios públicos de pequeña escala que se encontraban
subutilizados y deteriorados, y que la población percibía
como inseguros.
Tipo de participación: Complementaria Top-down y
Down-top (desde arriba hacia abajo y viceversa).
Implementación de la gestión participativa de recuperación
del espacio público con énfasis en la seguridad ciudadana.
La Reina es una comuna pre-cordillerana de origen
semi rural, condición que ha marcado su desarrollo,
imprimiéndole un carácter urbano con una identidad
propia que ha permanecido hasta ahora. Tiene una
clara vocación tendiente a la preservación del medio
ambiente, se ha apostado a normas urbanísticas cuyo
propósito ha sido el no crecer en altura, y a potenciar
su valor de “comuna verde”. La Reina proyecta la
imagen de una comuna eminentemente residencial,
sin embargo cuenta con una gran diversidad social,
económica, cultural y productiva, lo que se expresa
en la variedad de funciones que alberga además
de la vivienda, parque industrial, aeródromo, zonas
comerciales y parques.
La diversidad también se expresa en los distintos sectores
sociales que componen la comuna. En ella coexisten
sectores de vivienda social, junto a parcelas y conjuntos
de vivienda unifamiliares denominadas “comunidades”.
Al contrario de lo que sucede en otras comunas, donde
puede existir segregación social en el uso del espacio
urbano, en esta comuna, los distintos actores de distintos
estratos socioculturales, conviven armónicamente haciendo
uso del espacio público sin barreras arquitectónicas
que impidan esta relación. Una manera de recoger
y potenciar esta particularidad es fomentar un mayor
acercamiento entre los distintos grupos sociales, lo
que puede producirse si estos participan activamente
en la consolidación y el uso del espacio público. Esto
favorece el encuentro y la integración de los distintos
actores de la comuna, ya que el espacio público es el
lugar de intercambio por excelencia, donde se generan
y dinamizan las relaciones entre vecinos.
Se identifica a esta comuna como de altos ingresos;
no obstante en La Reina viven también importantes
sectores de ingresos bajos y medios, de modo tal que,
en suma, su ingreso municipal per cápita la define más
bien como una comuna de ingresos medios.
El Proyecto:
“Participación para el desarrollo
ambientalmente sustentable y la integración
social en el espacio público de la comuna de
La Reina”
El proyecto “Participación para el desarrollo ambientalmente
sustentable y la integración social en el espacio público”,
implementado por la Municipalidad de La Reina, buscó
generar una experiencia replicable de modernización
del Estado a escala comunal. El foco de este proyecto
estuvo en la participación de los vecinos en la gestión
del Municipio, con énfasis en el diseño y la ejecución
de obras de mejoramiento del espacio público.
El proyecto tuvo como finalidad diseñar un modelo
de gestión participativa del espacio público, en el
que se resguardara la sustentabilidad ambiental. La
recuperación de espacios deteriorados de manera
participativa, promueve su mayor uso y su mantenimiento
por los vecinos.
Los espacios públicos se caracterizan por estar dispersos
en el territorio comunal, no alcanzando a consolidar una
red. El proyecto propuso establecer circuitos sobre la
base de actividades comunes que allí se realizaran, de
modo que la comunidad los percibiese como un todo.
Especialmente relevante fue el tratamiento de los espacios
públicos de tamaño reducido localizados en la Villa La
Reina. La unidad vecinal Villa La Reina alberga al 16,1
por ciento de la población de la comuna y concentra
el 80 por ciento de la población pobre de ésta, en una
superficie de sólo 73,4 hectáreas.
La mayor densidad de la Villa La Reina contrastaba con
la escasa cantidad de espacios públicos habilitados en
esta población. Existía una multiplicidad de espacios de
pequeña escala con posibilidades de recuperación,
pero que se encontraban subutilizados, deteriorados
y, en algunos casos, utilizados en actividades ilícitas. En
general, los espacios públicos habilitados se encuentran
descuidados por los vecinos, a excepción de muchos
de aquellos, que se generaron mediante su propia
participación.
Implementación del proyecto
Plan regulador de La Reina, zonificación
http://www.lareina.cl/lareina/f_plan.html
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
El proyecto se realizó por iniciativa de la Municipalidad
de La Reina, en el marco del programa “Modernización
del Estado: un Estado participativo al servicio de la
ciudadanía”, del gobierno central, coordinado por
la Agencia de Cooperación Internacional de Chile
dependiente del Ministerio de Relaciones Exteriores.
Este programa fue una iniciativa concursable de
Microbasural frente al Jardín Infantil Paidahue
cooperación, que contempla un aporte de la Unión
Europea, equivalente al 50 por ciento del valor del
proyecto, y otro de la contraparte nacional, por el
mismo porcentaje.
También se destinaron recursos para asesorías externas
al Municipio en Metodología participativa y Desarrollo
organizacional con distintos profesionales: 1) arquitecto,
especialista en gestión urbana, con experiencia en
trabajo interdisciplinario y recuperación de espacios
urbanos seguros; 2) sociólogo, especialista en desarrollo
organizacional, con experiencia en planificación y
gestión participativa de proyectos y formación en
desarrollo personal y liderazgo, y 3) otros profesionales,
para otras áreas del proyecto.
La gestión participativa del espacio público exigió nuevos
roles de los actores locales para promover este quehacer
y entablar mejores y mayores interacciones entre los
diferentes actores sociales. Se propuso ampliar la gestión
del espacio público a la acción de la sociedad civil,
garantizando el ejercicio de sus derechos, aumentando
la difusión y transparencia de la gestión pública, de
manera de profundizar en los procesos y dar un paso
adelante en las metodologías de la participación
ciudadana, posibilitando ésta en las etapas de diseño
y construcción de los espacios públicos de la comuna.
El proyecto estuvo dirigido a los vecinos de la comuna de
La Reina, a los líderes de sus organizaciones territoriales y
funcionales, como juntas de vecinos, comités de adelanto,
etc., como también a los funcionarios municipales de
la comuna que se capacitaron especialmente para
este efecto, mejorando su capacidad para interactuar
con los vecinos así como en relación a la coordinación
interna, entre diferentes instancias municipales. Estuvo
dirigido también a otros usuarios como trabajadores
y estudiantes, Asociación de Industriales de La Reina,
docentes y apoderados del Jardín Infantil Paidahue.
123
124
Capítulo 3 / Experiencias Internacionales y Nacionales de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
deben estar presentes todos los actores, representantes
políticos del gobierno local, profesionales y técnicos,
junto a los vecinos y sus organizaciones.
Proyectos piloto
En el proceso -y de entre otras experiencias- se han
realizado cuatro proyectos piloto, en los cuales los vecinos
y otros actores comunales participan en el diseño y la
ejecución de proyectos urbanos de mejoramiento de
espacios públicos.
Entorno del Jardín Infantil Paidahue después de la intervención
Objetivos del proyecto
Dado que el proyecto se realizó en el marco del Fondo
del Programa de “Modernización del Estado: Un Estado
Participativo al Servicio de la Ciudadanía”, el objetivo
general fue predefinido en dicho programa:
”Contribuir al proceso de modernización del Estado
chileno, a través del desarrollo de iniciativas que
contribuyan a consolidar la institucionalización de un
Estado al servicio de la ciudadanía y centrado en la
participación”.
Enfoque Participativo
Como se ha mencionado, la iniciativa del proyecto
surgió desde el Municipio, buscando implementar a largo
plazo una gestión participativa del espacio público. Se
ha reconocido que los proyectos de recuperación de
espacios públicos pueden ser de iniciativa municipal
(en la modalidad “Desde arriba”), en que es el propio
Municipio el que invita a los vecinos a participar en un
proyecto de diseño urbano; o bien, de iniciativa de
los vecinos (en la modalidad “Desde abajo”), en cuyo
caso se busca recoger una inquietud susceptible de
transformarse en un proyecto propuesto y desarrollado
entre la comunidad y el Municipio. En este contexto,
se definen los requisitos para lograr la participación:
1) Reconocer las competencias de todos los actores
(tanto las técnicas como aquellas adquiridas por el uso
cotidiano del espacio);
2) Lograr ritmos adecuados en el cumplimiento de
acuerdos, es decir, cumplir los compromisos y,
3) Convocar ampliamente a los vecinos que se
comprometerán en un proyecto, para definir de común
acuerdo las acciones que se emprenderán.
Para que el proceso participativo sea representativo
En la modalidad “Desde arriba”, se encuentran dos
proyectos.
El primero, ”Parque Ciclovía Las Perdices”, es una invitación
a los vecinos de las poblaciones Villa Río Lauca, Villa
Las Perdices y Condominio Social Universidad de Chile,
que colindan directamente con este Parque, para
determinar criterios de diseño para el futuro Parque Las
Perdices en el tramo Av. Larraín y Calle Talinay.
El segundo, “Recuperación del Centro Comercial de
Villa La Reina”, es una invitación a los locatarios del
mercado a organizarse y acordar un plan de trabajo
para realizar primordialmente, proyectos de mejoramiento
del entorno, y a coordinar en terreno un Programa de
Mejoramiento Urbano ejecutado por el Municipio.
En la segunda modalidad “Desde abajo”, se encuentran
otros dos proyectos.
El tercero en la lista, “Mejoramiento del entorno del
Jardín Infantil Paidahue”, que correspondió a una
iniciativa de la Junta de Vecinos N° 13 en conjunto con
el Jardín Infantil Paidahue, cuyo objetivo fue eliminar
un microbasural y ejecutar plazas y áreas verdes en la
platabanda de calle Quillagua frente establecimiento.
El cuarto, “Mejoramiento de calle Diputada Laura
Rodríguez”, ejecutado, fue una iniciativa de la Asociación
de Industriales de La Reina para retirar contenedores de
basura mal emplazados, ejecutar obras de paisajismo,
iluminación y mejoramiento de fachadas. Finalmente,
construir una ciclovía en la calle Diputada Laura
Rodríguez, en el tramo Av. Larraín y Calle Talinay,
buscaba aprovechar la oportunidad representada
por la apertura de la calle Valenzuela Llanos. Ambas
iniciativas fueron recogidas por el Municipio e integradas
al desarrollo participativo de proyectos, al igual que
otros que fueron surgiendo por iniciativa de los vecinos
con posterioridad a los proyectos piloto; por ejemplo,
el mejoramiento de la Plaza Chungará.
Estos proyectos son postulados a fondos regionales (FNDR)
o bien, deben contemplar la gestión de otros recursos
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
para su financiamiento. Los participantes del proyecto
(vecinos, empresarios, organizaciones territoriales y
funcionales, etc.) realizaron también aportes para su
ejecución a través de dinero, materiales y/o trabajo
comunitario.
Por ejemplo, para la ejecución del proyecto piloto
“Mejoramiento del entorno del Jardín Infantil Paidahue”,
los vecinos, algunos apoderados del Jardín Infantil, la
Junta de Vecinos N° 13 y las agrupaciones deportivas
del gimnasio colindante, participaron gestionando con
empresas del sector aportes en dinero y en materiales,
y/o trabajando en la ejecución de las obras durante
los fines de semana, entre los meses de junio y octubre
de 2007.
Metodología participativa del proyecto
La metodología participativa utilizada se basa en
la idea de consolidar un modelo de desarrollo, que
articule al gobierno local y a los vecinos, en iniciativas
de mejoramiento del espacio público, integrando a la
comunidad, entregando respuestas adecuadas a las
necesidades locales, de los barrios, coordinar aportes
de distintos sectores y asegurar el mantenimiento y su
posterior cuidado.
La metodología diseñada contempla cuatro etapas:
1.Identificación del proyecto. En esta etapa participan
los profesionales municipales, los asesores externos y
los dirigentes vecinales. Los profesionales recopilan la
información existente, visitan el terreno, contactan
a los dirigentes vecinales y evalúan los alcances y
riesgos del proyecto. La participación esperada en
esta etapa es esencialmente informativa y consultiva.
Cabe hacer notar que la iniciativa para realizar el
proyecto puede provenir tanto de los vecinos como
del Municipio.
2.Diseño participativo del proyecto. En esta etapa
participan todos los vecinos de un determinado
sector, los dirigentes vecinales, los profesionales
municipales y los asesores externos. La convocatoria
debe ser amplia y asegurar la concurrencia del
mayor número de actores, que permita obtener la
mayor calidad en términos de puntos de vista. En
esta etapa se realizan a lo menos tres talleres con
toda la comunidad. Estos son:
• Taller(es) de problemas y oportunidades
• Taller(es) de definiciones en terreno
• Taller(es) de conclusiones y plan de trabajo.
La participación que se espera en esta instancia
es resolutiva; es decir, corresponde a la toma de
decisiones.
3.Definición y desarrollo del plan de trabajo: En esta etapa
participan las comisiones de trabajo conformadas
en el taller de conclusiones (designados: vecinos,
dirigentes, funcionarios municipales) y los asesores
externos. Se definen las tareas, los responsables, los
apoyos necesarios y los plazos. Se desarrollan los
proyectos específicos (cuando corresponda), se definen
los presupuestos y se identifican los aportes. En esta
etapa la participación que se espera es resolutiva,
pues responde a toma de decisiones.
4.Seguimiento de la ejecución de las obras: En esta
etapa participan el Municipio y/o los vecinos. Existen
dos modalidades:
• Ejecución participativa con aporte de distintos
actores, por ejemplo, mano de obra, materiales y
dinero en proyecto piloto “Mejoramiento del entorno
del Jardín Infantil Paidahue”; o aporte de ejecución
financiada por la Asociación de Industriales de
La Reina en el proyecto piloto “Mejoramiento de
calle Diputada Laura Rodríguez”, actualmente en
desarrollo.
• Postulación a fondos regionales y licitación para la
ejecución, por ejemplo, el proyecto piloto “Parque
Ciclovía Las Perdices”.
El punto crucial de la metodología explicitada, correspondió
al taller de definiciones en terreno.
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Capítulo 3 / Experiencias Internacionales y Nacionales de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
Como señala la Asesora en Espacio Público del proyecto,
María José Castillo:
“Lo que nos ha dado mejores resultados es el taller de
diseño en terreno. Hemos elaborado una forma de
trabajo que consiste en una visita guiada por el lugar
a intervenir, en la que los vecinos exponen las distintas
propuestas de mejoramiento en cada lugar específico.
Luego se debaten las alternativas y se decide cuál es
la mejor opción. Las decisiones de proyecto quedan
dibujadas en un plano. Esto se realiza directamente en
terreno, sobre una mesa que se va trasladando de lugar”.
el proceso participativo, especialmente cuando es
necesario este acuerdo para lograr objetivos comunes
de mejoramiento.
El proyecto contempló evaluaciones participativas
de “cada práctica”, con el fin de extraer lecciones
que permitiesen perfeccionar esta metodología.
Con la sistematización de las experiencias se buscó
que éstas pudiesen adaptarse y replicarse en otros
Municipios, con la participación de la Asociación de
Municipalidades, Subsecretaría de Desarrollo Regional
y otras organizaciones.
La falta de recursos para la ejecución de los proyectos
puede impedir o dificultar el proceso participativo, y en
consecuencia conviene contar con una estrategia que
contemple por una parte, un presupuesto municipal
reservado y concursable para estas iniciativas, y por
otra, la posibilidad de aportes de diversos actores, ya
sea en recursos económicos o humanos.
Debilidades
Aprendizajes de la experiencia participativa
Un elemento que obstaculiza el proceso participativo
es la forma de trabajo de los profesionales municipales,
con agendas diarias recargadas. Se llega a estimar
que los procesos en los cuales se compromete a más
actores serán más lentos que los proyectos en los cuales
no existe o existirá consulta a la ciudadanía.
Pueden resumirse en:
Otra dificultad surge por una incipiente coordinación
entre distintas direcciones municipales, ya que esta
metodología es multidisciplinaria y por lo tanto se
necesita que los profesionales del área social y del
área urbana trabajen complementariamente. Dada
la complejidad de estos proyectos, sobre todo en los
detalles de la ejecución, se requiere contar con un
coordinador de alta iniciativa y autonomía, que en
su perseverancia, actúe vinculando a la comunidad
con las distintas instancias municipales. Una persona
de estas características no siempre se encuentra, más
aún cuando cada proyecto requiere un profesional
que asuma esta función. El apoyo de las jefaturas al
trabajo transversal, en un entorno de características
fundamentalmente verticales, también presenta un
desafío. La falta de coordinación entre los distintos actores
generó inevitablemente el lento establecimiento de las
confianzas, debido a que los plazos reales resultaron
mayores a los previstos inicialmente.
Otra debilidad del proceso es la escasa posibilidad
de participación que han tenido históricamente los
vecinos, por lo que surgen demandas que están fuera
del ámbito de la intervención, y es necesario prever
tiempos para la socialización de éstas. Especial cuidado
debe tenerse con la factibilidad de dar respuesta a
las distintas demandas y expectativas de los vecinos.
• Espacio de aprendizaje
El programa establece un espacio de aprendizaje
donde funcionarios municipales, vecinos y sus dirigentes
adquieren herramientas para el trabajo conjunto en
el mejoramiento de espacios públicos.
• Espacio de encuentro
El programa constituye un espacio de encuentro
entre diversos actores que ponen en un lugar común
diferentes necesidades.
• Prevención de conflictos
En el ámbito municipal, las direcciones comienzan
a reconocer que la coordinación previa con la
comunidad es útil para prevenir potenciales conflictos,
sirviendo como facilitador.
• Fortalecimiento de dirigentes sociales y relación
fluida con el Municipio
En el ámbito de las organizaciones sociales, por
un lado, se fortalece el posicionamiento de los
dirigentes, al producirse resultados concretos para la
comunidad, y por el otro, se abre un canal expedito
de comunicación con los actores municipales, que
se sigue utilizando más allá del proyecto específico.
El no alcanzar oportunamente consensos y acuerdos
entre los dirigentes del gobierno local también debilita
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
En este contexto, se distinguen fortalezas
• El incremento de la confianza de los vecinos en
organizaciones sociales como lo son las juntas de
vecinos.
• El mantenimiento del espacio público, cuando hay
participación de los vecinos en su ejecución.
• El aumento de la calidad de las obras, cuando existe
control de los vecinos.
• La mejor relación entre el Municipio y los vecinos:
un Municipio abierto a la comunidad que recibe
sus inquietudes y se compromete en la búsqueda
de soluciones.
Se observan también debilidades
• La participación en desequilibrio de los actores durante
el proceso, sobre todo si éste es prolongado y requiere
que la ejecución sea comunitaria.
• La escasa disposición de los vecinos para ejecutar
trabajos (a veces llegan a considerar que hacen
trabajo que le corresponde al Municipio).
• Los vecinos esperan que sean otros quienes le solucionen
los problemas.
• Las organizaciones sociales y los vecinos mantienen
demandas insatisfechas con el Municipio.
• Los plazos resultan ser mayores a los esperados.
• Las instancias municipales no siempre pueden otorgar
prioridad a los requerimientos del proyecto; junto
con logros importantes, a veces también se pueden
producir retrasos.
Réplica de la metodología participativa del
proyecto
La metodología participativa, con sus diversas etapas -la
identificación de un proyecto posible y su correspondiente
estudio de riesgos y alcances; un proceso participativo
en el cual es fundamental el trabajo en terreno; el
diseño de un plan de trabajo en que cada actor asume
responsabilidades y plazos- es una herramienta que
se puede adaptar a cualquier proyecto de desarrollo
urbano y de mejoramiento del espacio público. El
proceso de participación comunitaria se potencia
cuando se acompaña de un fortalecimiento de los
actores, mediante la capacitación de las organizaciones
sociales y el desarrollo organizacional municipal.
Fuentes Bibliográficas
•Entrevista a Marcela Quezada, Directora SECPLAN Municipalidad de La Reina, 8 de mayo, 2008.
•Entrevista a María José Castillo, Asesora Espacio Público, y Carolina de la Lastra, Asesora Desarrollo
Organizacional, Proyecto UE-La Reina, 25 de enero, 2008.
•Municipalidad de La Reina, Proyecto de Cooperación Internacional “Participación para el Desarrollo
Ambientalmente Sustentable y la Integración Social en el Espacio Público de la Comuna de La Reina”,
Programa de Modernización del Estado: un Estado participativo al servicio de la ciudadanía, segunda
convocatoria, agosto 2005, documento interno.
•Municipalidad de La Reina, Proyecto “La gestión ambiental que queremos: desde Villa La Reina a la
comuna”, Concurso “Agentes no estatales y autoridades locales en el desarrollo”, UE-Chile, mayo 2008,
documento interno.
•Sitio Web de Municipalidad de La Reina http://www.lareina.cl
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Capítulo 3 / Experiencias Internacionales y Nacionales de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
CONDOMINIO JUAN EGENAU, COMUNA DE LA
FLORIDA
REGIÓN METROPOLITANA
el mejoramiento de este condominio de vivienda social.
Como se ha mencionado, el Programa supone la
co-gestión entre Municipalidad, el aporte financiero
de los beneficiarios y el MINVU, en este caso, recursos
económicos destinados al pago de gastos notariales
y otros derivados de la constitución en Comité de
Administración de acuerdo a la Ley de Copropiedad,
y la contratación de profesionales a fin de gestionar y
alcanzar la constitución de las copropiedades.
Ciudad/ Localidad: Condominio Juan Egenau, Comuna
de La Florida, Santiago.
Grupo objetivo: Habitantes del Conjunto Habitacional
“Juan Egenau” de la comuna de La Florida (300
habitantes distribuidos en 62 departamentos).
Principal problema: Viviendas en copropiedad con
problemas de deterioro físico y convivencia.
Tipo de participación: Down-Top (desde abajo hacia
arriba).
La Villa Juan Egenau es un condominio de vivienda
social conformado por tres bloques, con un total de
62 departamentos, que se encuentra ubicado en las
esquinas de la calle Santa Raquel y Dr. Sotero del Río
en la comuna de La Florida (foto 2). Se caracterizaba
como un barrio con una débil organización social, pese
al gran esfuerzo de sus dirigentes. Con el tiempo fueron
apareciendo problemáticas propias a este tipo de
agrupamientos, tales como ampliaciones sobre espacios
de propiedad común, venta de drogas y la inseguridad
que esto conlleva, falta de tranquilidad especialmente
los fines de semana, y un deterioro físico progresivo.
La vida en Villa Juan Egenau venía haciéndose cada
vez más difícil. Las relaciones entre sus vecinos se había
ido deteriorando. La presencia de delincuencia y micro
tráfico al interior de los departamentos generaba total
descontrol. Ninguna obra de mantención ni adelanto
había acontecido en 11 años.
El 8 de octubre del año 1998 se publica en el Diario
Oficial, el Decreto Supremo 127 (Ministerio de Vivienda
y Urbanismo), de 1998, a través del cual se reglamentó
“un Programa Participativo de Asistencia Financiera a
Copropietarios de Condominios de Viviendas Sociales,
con el objeto de destinar recursos para ser asignados
a todos o algunos de los siguientes objetivos:
a) En los bienes de dominio común, con el fin de mejorar
la calidad de vida de los habitantes del condominio.
b) En gastos que demande la formalización del reglamento
de copropiedad del condominio y en los que se
originen de la protocolización del referido reglamento,
de las actas que contengan modificaciones a dicho
reglamento, de la nómina de los miembros del Comité
de Administración, y de la designación del administrador,
en su caso, y sus direcciones.
c) En instalaciones de las redes de servicios básicos que
no sean bienes comunes.
Objetivos y metodología de intervención
Ubicación Condominio Juan Egenau.
Fuente: www.googleearth.com
Para los fines de la aplicación de este reglamento se
debe entender por condominios de viviendas sociales
aquellos a que se refiere el Título IV y el artículo transitorio
de la Ley 19.537, sobre Copropiedad Inmobiliaria.
El objetivo general planteaba la necesidad de lograr la
autogestión de la administración de los bienes comunes,
la regulación de la vida en co-propiedad y el cofinanciamiento de obras de mejoramiento. Además, se
propusieron otros objetivos que permitieron transferir al
conjunto de los copropietarios, conocimientos básicos
sobre la Ley de Copropiedad Inmobiliaria y por otra parte,
promover la organización e implementación del sistema
de administración de la copropiedad, entendiendo que
ello otorgaría garantías de habitabilidad a los vecinos
y aseguraría las bases para comprometerlos en la
transformación de su entorno físico y social.
Respecto a la metodología de trabajo implementada
en el proyecto, ésta se orientó a organizar de acuerdo
a la ley de copropiedad vigente a ese momento, a
Las líneas de atención que comprende este programa
son financiadas con los recursos contemplados para
estos efectos en el presupuesto del Ministerio de Vivienda
y Urbanismo, los que se asignan a los SERVIU, y con los
aportes que para este fin efectúen los Municipios y
los copropietarios; o con otros aportes que terceros
destinen al efecto. El ministro de Vivienda y Urbanismo
puede, en casos calificados derivados de incendios o de
catástrofes naturales, o de situaciones de emergencia por
deterioro estructural o sanitario, mediante resoluciones
fundadas, eximir a determinados condominios de
viviendas sociales de la exigencia de concurrir con los
aportes de los Municipios, de los copropietarios o de
los terceros a financiamiento del programa, señalando
en la misma resolución los recursos que se destinarán a
la atención de los condominios afectados.14
En el contexto anterior, y a partir de la acción realizada
principalmente a través de una ONG, se difunde este
Programa entre los vecinos; es decir, se difunde en
relación con la posibilidad de acceder a fondos para
14 Oración final agregada por el artículo único del D.S. 20,
(MINVU) de 2001. Posteriormente este artículo es reemplazado
por el artículo único del D.S. 100, (MINVU) de 2002.
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
Portada Manual Elaborado por ONG Cordillera
Fuente: ONG Cordillera.
condominios -antiguos- que presentaban fuertes y
variadas resistencias a un cambio en el sistema de vida
que llevaban por tantos años al interior de sus conjuntos
habitacionales.
La metodología de intervención se organizó en seis
momentos:
a)Inserción de los profesionales y presentación de la
asesoría;
b)Difusión de la Ley de Copropiedad;
c)Elaboración y difusión del Reglamento de Copropiedad;
d)Organización y realización de asambleas de copropietarios;
e)Trámites de formalización e inscripción del reglamento
y
f) Revisión de rechazos de Reglamentos y correcta
inscripción.
El Proceso de Participación
Lecciones del trabajo en terreno
•Información directa y oportuna
Se comenzó Informando a los vecinos acerca de su
condición de co-propietarios de un condominio. Esto a
través de diarios murales, boletines escritos, asambleas
informativas, conversación con cada vecino, casa
por casa.
Se comprobó que algo que parecía tan simple
provocaba desconcierto e inseguridad en los vecinos.
Los idea respecto a que la formalización de un
Reglamento de Copropiedad, los obligaría a pagar
contribuciones y que los gastos comunes serían muy
altos, de alguna manera interferían con el trabajo. Por
otra parte, las relaciones entre los vecinos estaban
deterioradas desde tiempo atrás y esto hacía todo
más lento. La desconfianza entre ellos se contraponía
a los deseos de reunirse y ponerse de acuerdo acerca
de un reglamento en donde también se debía dar
respuesta a situaciones que condujeran a una buena
y adecuada convivencia, normando en esa dirección.
Lo anterior confirmó la necesidad de diseñar y aplicar
una estrategia comunicacional:
Ante la necesidad de que todos los copropietarios
estuvieren informados, no bastaba con una carta o
un boletín, sino que se requería de un conjunto de
acciones que permitieran recoger las opiniones de los
copropietarios, generar espacios de discusión y diálogo,
informar sobre la ley, crear consenso respecto a la
necesidad de organizarse. Esto demanda un intenso
trabajo comunicacional, el que puede desarrollarse
aplicando distintas técnicas: panfleteo, puerta a puerta,
charlas, grupos de discusión por block, asambleas
generales, etc.
129
130
Capítulo 3 / Experiencias Internacionales y Nacionales de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
•Elaboración participativa del reglamento de copropiedad
En esta tarea es necesaria y de vital importancia la
participación de los copropietarios, dado que se
trata de identificar las dificultades que viven en sus
condominios y plantear normas que sirvan para resolver
los problemas existentes y los futuros, que se pudiesen
producir en el condominio, asociados a la conducta
de los vecinos y al uso de los bienes comunes.
En el proceso de acercamiento, se distribuyó puerta
a puerta un “Reglamento Tipo” y un boletín con los
principales conceptos de Ley de Co propiedad; así
también, se citó a Asambleas de discusión, a fin de
plantear modificaciones al difundido Reglamento
Tipo, todo ello con el propósito final de aprobar un
Reglamento de Copropiedad. A estas alturas, ya existía
un grupo de vecinos que se había ido convenciendo
de la validez de este proceso y actuaron como
promotores de este proyecto.
Es fácil que los agentes externos (Municipios, ONG,
profesionales) puedan caer en imponer un “Reglamento
Tipo” a distintos condominios; si ello ocurriere, no se
estaría apuntando a plantear una solución más cercana
y tal vez más efectiva a las reales problemáticas de
sus copropietarios; simplemente se estaría cumpliendo
con un requisito legal, pero sin tener mayor incidencia
en la dinámica social del condominio.
Sin embargo, es conveniente apoyarse en instrumentos
para la elaboración del Reglamento, como el
“Reglamento Tipo”, del Ministerio de Vivienda, o
bien otras propuestas, como el que se incluye en el
“Manual para la Administración y Organización de
Condominios de Viviendas Sociales”.15
•Constituir equipos de trabajo
Es fundamental desde el principio, orientar la asesoría
a identificar y preparar a un grupo de copropietarios
con capacidad de liderazgo que impulse el proceso
organizativo y asuma las responsabilidades que se
van generando a partir de organizarse.
•Cumplir con las exigencias legales para aprobar
Reglamento de Copropiedad y elegir Comité de
Administración
Para iniciar la administración del condominio es
necesario aprobar el Reglamento de Copropiedad y
nombrar al Comité de Administración. La ley establece
que este tipo de acuerdos se tomarán en asamblea
extraordinaria de copropietarios y en el caso del
Reglamento de Copropiedad se exige de la presencia
de un Notario Público. De ahí que dicha asamblea
requiera de una preparación previa que incluye
construir o levantar un catastro de copropietarios,
citarlos a la asamblea, motivarlos por otros medios
a la participación y tomar acuerdo con un notario
público para asegurar su presencia en ella.
La ley contempla un quórum de copropietarios para
constituir Comités de Administración. Esto se dificulta
todavía más por dos hechos: la antigüedad de la copropiedad (porque sube el número de copropietarios
fallecidos sin que los herederos tengan posesión
efectiva, o porque arriendan su vivienda dejándola
en manos de los arrendatarios, quienes solamente
pueden suplirlos si les ha sido otorgado poder notarial)
y, el tamaño de la copropiedad (normalmente se da
el caso que, mientras más grande es, resulta menos
posible conseguir el quórum de constitución y/o
aprobación de Reglamento).
Los problemas vuelven a aflorar. La oposición de
vecinos -incluso con acciones intimidantes-, obstruyen
la organización. Los motivos son variados: uso sin
permiso de los bienes comunes (caso de ampliaciones
en el primer piso); el microtráfico; la no aceptación
de un cambio en su forma de vida que impone la
comunidad (mascotas, música, cierre de puertas).
Proceso de aprobación de Reglamento
Fuente: ONG Cordillera.
Pese a lo anterior, finalmente se logran con éxito ambas
asambleas. Constituido el Reglamento del condominio,
la comunidad, los copropietarios, pudieron postular a
un fondo de Mejoramiento de espacios comunes de
condominios sociales de que disponía la Municipalidad
15 Cordillera, Centro de Estudios Municipales, 2000.
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
de La Florida. Ampliamente se discutieron los proyectos
que se postularían, estableciéndose negociaciones
en asambleas, al mismo tiempo que se reunieron
recursos para entregar como aportes propios, para
la postulación a dicho fondo. Se lograron los recursos
y las obras fueron inauguradas con una linda fiesta
comunitaria.
Resistencias y los Facilitadores
La organización de un condominio -antiguo- aplicando
las disposiciones de una nueva ley de copropiedad
inmobiliaria, es un proceso que puede despertar
-como en todo tema-, adeptos y detractores entre los
copropietarios. Por lo anterior, es importante identificar
tanto los factores que dificultan como los que facilitan
el éxito del proceso organizativo.
a) Las Resistencias
Es posible identificar grupos de vecinos que por distintas
razones se resisten al proceso organizativo; entre ellos
podemos distinguir los siguientes:
•No le encuentran sentido. Se trata de quienes preguntan
¿para qué tener un Reglamento de Copropiedad si
hasta ahora hemos logrado vivir sin él? Esta postura
tiene su base en el escepticismo y resignación;
sencillamente no se cree que las circunstancias puedan
mejorar. No se ve posible, por ejemplo, que los vecinos
que presentan conductas de cierta arrogancia, las
cambien. Frente a ellos es importante reconocer, que
el Reglamento por sí solo no va a cambiar la situación;
dependerá de que ellos sean capaces de apoyarse
en él y de contar con un buen grupo de dirigentes,
el Comité de Administración, que lo haga efectivo.
•Algunos se sienten amenazados en su cotidiano vivir.
Frecuentemente aparece otro grupo de copropietarios
que tienen plena conciencia del “abuso” que han
hecho en el uso de los bienes comunes (apropiación de
terrenos comunes para ampliaciones de departamentos,
garaje para vehículos, estacionamientos de buses), del
deterioro que ocasionan en el condominio (mantienen
vehículos en desuso en los patios comunes), o de las
malas relaciones que mantienen con sus vecinos por
sus actitudes (fiestas hasta altas horas de la noche,
animales domésticos en pasillos de los departamentos).
Sin duda es este grupo de copropietarios el que
dificultará más activamente el proceso organizativo. A
algunos de ellos, por ejemplo los que se han ampliado
en espacios comunes, se les puede cambiar de opinión
haciéndoles ver las posibilidades de negociar con
sus vecinos su situación y plasmar el acuerdo en el
Reglamento de Copropiedad.
“No todos los vecinos quieren pintar su fachada”
Fuente: ONG Cordillera.
•Otros opinan que serán perjudicados en su condición
de vivienda social. Muchos copropietarios piensan
que al organizarse variará su condición de vivienda
social, es decir se piensa que por el solo hecho de ser
condominio, los Municipios los pondrán en un nivel
superior, por lo que tendrían que pagar contribuciones
y perderán las asignaciones y ayudas dadas por éste.
Este error nace en la creencia de que está en ellos
decidir ser o no ser condominio, no saben que sus
departamentos fueron construidos bajo la antigua
y anterior Ley de Propiedad Horizontal.16 Frente a lo
anterior, es de relevancia entregar a este grupo la
información correcta.
•Prevalece el bienestar individual por sobre el colectivo.
Algunos copropietarios, sin recurrir a otras razones,
explican que no les interesa lo que se realice en
el condominio, que sólo les preocupa lo que pase
al interior de sus departamentos, ya que éste es el
bien que a ellos les ha costado. No importa que su
conducta pueda afectar al resto al no poder, por
ejemplo, acceder a fondos o proyectos sociales que
exigen que el condominio esté organizado con un
Reglamento de Copropiedad.
Con este grupo es poco lo que se puede hacer,
porque se trata de comportamientos muy afianzados
que requieren de intervenciones de largo plazo para
modificar dichas conductas.
b) Los Facilitadores
• La existencia de un grupo de vecinos con liderazgo
y capacidad de trabajo. Es fundamental que la
iniciativa cuente con un grupo responsable que se
16 Ley 6.071 sobre Propiedad Horizontal (1937), antecesora
de las Ley 19.537.
131
132
Capítulo 3 / Experiencias Internacionales y Nacionales de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
proyecte en el tiempo y que sea capaz de ver el
Reglamento de Copropiedad y la existencia del Comité
de Administración como elementos básicos para
emprender un trabajo permanente de mejoramiento
del barrio. Resulta un facilitador contar con equipos
de trabajo, con personas que tengan llegada a sus
vecinos y favorezcan la comunicación expedita de
la iniciativa.
• Participación pertinente de los actores públicos
involucrados. La etapa de organización del condominio
de acuerdo a la ley, exige la participación de algunas
importantes figuras e instituciones. Particularmente
resulta un facilitador contar con la sensibilidad de la
figura del notario público, ya que puede requerirse
su presencia en más de una asamblea y porque las
oportunidades en que la comunidad fije las asambleas
serán probablemente fuera del horario normal de
funcionamiento de las notarías. Esto, sin considerar
los costos económicos de este servicio. También
podría requerirse la intervención del Juez de Policía
Local cuando no se alcancen los quórum exigidos
por la ley para las asambleas. En estos casos será un
facilitador que el Juez de Policía Local actúe con
rapidez buscando soluciones.
• Participación de agentes asesores y de apoyo.
La presencia de un agente externo que brinde
asesoría técnica, responde además a la necesidad
de respaldo que requieren las personas de la propia
comunidad que lideran la iniciativa. En este sentido
es fundamental que la asesoría sea flexible, que
considere la complejidad de las situaciones que pueda
presentar el condominio, que anime a los dirigentes a
continuar cuando las resistencias de algunos vecinos
los desmotiven o incluso intimiden.
Innovaciones y aspectos destacados de la
experiencia participativa
El trabajo en diversos condominios de La Florida fue el
impulso inicial para la creación de la Coordinadora
Comunal de Condominios Sociales, primero en La
Florida, para luego promover la generación de una
Red Metropolitana de Condominios de Vivienda Social
que ha significado constituir un actor social nuevo,
con conocimiento de sus derechos y capacidad de
diálogo y propuesta.
Por su parte, la interlocución permanente de habitantes de
condominios sociales con actores políticos y autoridades
del MINVU ha producido cambios en materia de Política
Pública. La fuerte incidencia de la Coordinadora de
Condominios Sociales en La Florida derivó en el hecho
que el Municipio creara una oficina especializada para
el apoyo a las gestiones de formalización.
Fortalezas y debilidades de la experiencia
participativa
Entre las fortalezas de la experiencia, queda demostrado
que la generación de un Comité de Administración
y un Reglamento de Copropiedad, han permitido
mejorar substancialmente la vida social, relaciones de
convivencia y vida en copropiedad. Ello ha aportado
también al impulso de la autogestión de recursos para
el mejoramiento físico de bienes y espacios comunes,
tales como conseguir pinturas para fachadas y organizar
el trabajo voluntario para su ejecución, mingas para
arborización y mantenimiento de áreas verdes, entre
otros.
Por su parte, las principales debilidades se encuentran
en la rápida pérdida de confianza y decaimiento en
la participación cuando no existen plazos y resultados
claros.
Elementos a replicar
Entre los principales elementos que debieran ser considerados
para replicar este tipo de experiencias se encuentra:
• Informar siempre respecto a limitaciones y posibilidades
de la política pública para mejorar la calidad de vida
a quienes viven en condominios sociales.
• El contacto directo, uno por uno por parte de los
dirigentes con sus vecinos como metodología para
llegar a consensos mínimos.
• La inclusión de todos los actores.
Condominio Violeta Parra
Fuente: Elemental Chile.
RADICACIÓN DE ASENTAMIENTO EN QUINTA
MONROY
Ciudad/ Localidad: Quinta Monroy, Iquique, Chile.
Nombre del asentamiento: Condominio de vivienda
social dinámica sin deuda “Violeta Parra”.
Ubicación: Manzana ubicada entre calles Hernán
Fuenzalida, Pedro Prado, Diego Portales y Galvarino.
Superficie terreno: 4.980 m2 aprox.
Número de habitantes: 95 familias ( promedio 4 personas
por familia).
Número de viviendas: 95 viviendas progresivas; superficie
base entre 25 y 36 m2; con potencial crecimiento hasta
72 m2.
Superficie sitios: 9 x 9 m2 (81 m2).
Tipo de participación: Top-Down (desde “arriba hacia
abajo”)
Página web: www.elementalchile.cl
Quinta Monroy es el antiguo nombre de un asentamiento
informal en pleno centro de la nortina ciudad de
Iquique. Hoy día se llama Condominio Violeta Parra, y
está conformado por 95 “viviendas progresivas” que
al momento de su entrega medían entre 25 y 36 m2.
En la actualidad los vecinos ya han realizado una serie
de ampliaciones, por lo que algunas de estas viviendas
han llegado a crecer completando una superficie
construida de 80 m2, luciendo fachadas e interiores
mejores que los entregados originalmente.
El proceso para alcanzar estos logros, sin embargo,
demoró en llegar, pero cuando lo hizo, no sólo hubo
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
innovación, sino que la participación de los futuros
propietarios contribuyó a la integración social.
El campamento conocido como Quinta Monroy17 tuvo
su origen en los años setenta, en que progresivamente
los terrenos fueron ocupados por familias de escasos
recursos, autorizados en esa época por Ernesto Monroy,
uno de los propietarios del terreno. Con el paso de los
años las familias que allí habitaban se fueron radicando,
subdividiendo los terrenos para acoger nuevos residentes.
En el año 1995 Ernesto Monroy muere y comienzan los
conflictos. Por un lado, la sucesión Monroy comienza
un juicio para regularizar la propiedad del terreno, y
por otro, los pobladores, quienes si bien no forman
parte de la sucesión, comenzan a realizar gestiones
ante el Ministerio de Bienes Nacionales reclamando
el derecho a propiedad que sentían les correspondía,
por derecho y en honor a la gran cantidad de años
viviendo en dicho lugar. Esta disputa duró cinco años,
involucrando a diversas autoridades, sin que se arribara a
ninguna solución. Los pobladores mantenían su posición,
acompañada de su firme y sostenido deseo de no ser
erradicados y arraigarse definitivamente en los terrenos
en que habían desarrollado sus vidas por tanto tiempo.
En el año 2000 el Gobierno Regional de Tarapacá a
través del Programa Chile Barrio, llega a una solución
inicial, comprometiéndose a comprar los terrenos con
el objetivo de construir un conjunto habitacional para
17 Información tomada de www.elementalchile.cl y Cortese
Tomás. Tesis proyectual para optar al grado de arquitecto,
magíster en arquitectura: Transformacion social y material en
Iquique / 2002-2005.
133
134
Capítulo 3 / Experiencias Internacionales y Nacionales de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
los pobladores inscritos en el comité de vivienda. Este
es el comienzo del fin del asentamiento irregular Quinta
Monroy. El terreno tiene una superficie aproximada
de 4.908 metros cuadrados. Muchos concuerdan en
que, interiormente, éste se asemeja a un laberinto,
conformado por una serie de pasajes con algunas
viviendas en estados sumamente precarios. Varias de
éstas carecen de servicios básicos: agua potable y
alcantarillado. La calidad de vida se ve fuertemente
afectada en estas condiciones.
En 2002, a través del Programa Chile Barrio, el Gobierno
Regional de Tarapacá contrata a un equipo multidisciplinario
de una Universidad. Se suma a éste el grupo denominado
Elemental18 y tras un proceso creativo participativo
arriban a una solución de diseño, que al margen de
dar una respuesta habitacional conjuga otra serie de
variables vinculadas con la inclusión de la comunidad,
la reafirmación de la identidad del lugar, la integración
social y la posibilidad de demostrar que es posible
abordar el problema de la vivienda social desde la
innovación y calidad.
El principal problema a sortear es el bajo presupuesto
con el que se cuenta, dado que se enmarca dentro del
presupuesto del Programa de Vivienda Social Dinámica
sin Deuda,19 orientado a personas de escasos recursos
sin capacidad de endeudamiento, consistente en un
subsidio de alrededor de UF 280 por familia con el que
se debe financiar la compra del terreno, los trabajos de
urbanización y la construcción de la vivienda.
El equipo consultor formula un proyecto que considera
entregar a los beneficiarios cerca de 30 metros cuadrados
iniciales terminados “contenidos en una estructura
soportante mayor, calculada para albergar y ordenar
etapas de crecimiento progresivo. La vivienda definitiva
tiene la capacidad de crecer ordenadamente hasta un
promedio de 70 metros cuadrados, lo que se considera
ya dentro del estándar de una vivienda de clase media.
Por otro lado, aproximadamente el 60 por ciento de
la imagen urbana final es desconocida, dado que es
18 www.elementalchile.cl
19 Sobre vivienda social dinámica sin deuda, consultar
http://www.serviurm.cl/index.php?option=com_content&ta
sk=view&id=60&Itemid=74
Etapas del proyecto
“Los objetivos planteados para esta asistencia técnica
deben tomar como referencia obligada el programa
“Un Barrio para Mi Familia” que financia el Fondo de
Solidaridad e Inversión Social FOSIS y cuyo objetivo es
apoyar a las nuevas comunidades en su habilitación para
la vida en comunidad. Este programa implícitamente
reconoce la relación que existe entre organización
social y la idea de barrio. Lo que hace particular a la
adaptación de este programa, es que implica realizar
la asistencia durante la fase de campamento y no
después de la entrega de las casas. Esto convierte la
intervención en una instancia preparatoria de una fase
final, cuyo centro de operaciones es un campamento”.
Tomás Cortese, Arquitecto miembro equipo consultor.
En la radicación de Quinta Monroy se pueden distinguir
cuatro principales etapas:
En primera instancia, los habitantes de la “toma” -dada
la larga trayectoria de conflictos que marcó el largo
anhelo de contar con una vivienda propia-, manifestaron
en un principio desconfianza al proyecto.
Asentamiento Quinta Monroy
Fuente: Elemental Chile.
Actores involucrados en el proyecto
Mandante: Gobierno Regional Tarapacá - Chile Barrio.
Contraparte técnica: Chile Barrio (Nivel Central e
Iquique), MINVU (DPH / DITEC, SERVIU/ SEREMI Iquique),
Municipalidad de Iquique.
Consultor: Pontificia Universidad Católica de Chile.
Asistencia técnica permanente
producto de la intervención de cada habitante. La
parte edificada (lo que alcanza a financiar el subsidio)
asume el rol de enmarcar estructuralmente el espacio
incógnito disminuyendo el riesgo de ampliaciones
realizadas sin conocimiento técnico, al mismo tiempo
que sirve de marco general, ordenador de las diferentes
ampliaciones”.20
La demanda al equipo consultor
Este, estipuló como una primera etapa, el traslado de las
familias a un campamento transitorio en Alto Hospicio;
de esta forma proceder a demoler las viviendas de
Quinta Monroy y comenzar la construcción definitiva
del Condominio, para -finalmente-, relocalizar a los
beneficiarios en sus viviendas definitivas.
Algunos vecinos dudaron profundamente de las etapas
propuestas para su instalación definitiva en los terrenos
de la ex Quinta Monroy, debió realizarse un trabajo
directo y sostenido con la comunidad, en el cual “el
campamento transitorio” funcionó como el principal
centro de operaciones.
Se debe lograr:
• Densificación sin hacinamiento en un área urbana
consolidada.
• La vivienda debe permitir un crecimiento progresivo
sin que esto implique su precarización.
• Seguridad estructural que prevea ampliaciones
durante el tiempo.
• La adaptación de la tipología y del conjunto completo
debe incluir la participación de la comunidad.
Fase de relocalización I
De Quinta Monroy a “campamento de
transición” en Alto Hospicio
La participación y contacto directo con la comunidad
está incluida en todas las fases de este proyecto, a
través de diversos programas de asistencia técnica a
las familias beneficiarias.
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
En la primera etapa de diseño, la comunidad se vio
involucrada a través de diferentes acciones:
• Un recorrido del campamento y visitas en profundidad
a trece familias y el conocimiento de sus viviendas,
realizando distintos croquis y catastros. De estas visitas
surgen antecedentes sobre temas prioritarios para
los vecinos, así como el reconocimiento de algunos
conflictos entre la comunidad.
• Un taller participativo -con la comunidad-, en el que
en primera instancia se presenta y discute con los
beneficiarios las oportunidades, desafíos y restricciones
que habrá que tomar en cuenta para contar con un
resultado que se condiga con la realidad. Por otro
lado este Taller sirve para despejar todas las dudas y
preguntas que pudiera tener la comunidad, como una
manera de cerciorarse que existe una comprensión
general del proyecto y no se den expectativas erradas
o equívocas. También éste funciona como un taller
en que se recogen las sugerencias y preferencias de
los vecinos para incorporarlos al diseño.
Es así como en un segundo Taller se muestran los resultados
del trabajo obtenidos en una primera fase y se discuten
alternativas viables, incorporando las preferencias de los
vecinos sobre asuntos como los estacionamientos, los
distintos espacios comunes y circulaciones, los patios,
surgiendo nuevas inquietudes que son derivadas al
organismo representativo del Programa Chile Barrio.
Participación ciudadana
20 Cortese Tomás, Tesis proyectual para optar al grado de
arquitecto, magíster en arquitectura: Transformacion social y
material en Iquique / 2002-2005.
1. Diseño del proyecto de arquitectura incorporando
a la comunidad.
2. Construcción del campamento de transición +
organización, desarme y traslado I.
3. Campamento de transición como centro de operaciones.
4. Organización, desarme y traslado II. Apropiación y
adaptación + rito fundacional.
Trabajo con la comunidad
Fuente: Elemental Chile.
• Se realizó un catastro casa por casa “para dimensionar
de manera acertada las características de la operación
de desarme, traslado y alojamiento transitorio, en que
cuarenta familias se reubican en un campamento
temporal diseñado y ejecutado por el Servicio de
Vivienda y Urbanización (SERVIU) y habilitado con
mediaguas y artefactos proporcionados por Chile
135
136
137
Barrio”.21
Este “puerta a puerta” sirvió para registrar las distintas
necesidades de las familias, así como también para
informar y convencer a las familias de la importancia
del desalojo y conveniencia de aceptar las condiciones
que ofrecía el SERVIU. Esta fue tal vez la instancia
más complicada, dadas las desconfianzas que
normalmente se presentan en estos procesos. No
obstante, utilizando esta estrategia de contacto
directo con la comunidad individualmente, se logró
trasladar a todo el campamento a Alto Hospicio.
• Ya en el campamento de transición se realizó un primer
Taller con el objetivo de dar a conocer los alcances
del Programa de asistencia técnico-arquitectónica.
También se volvió a explicar el proyecto en detalle.
Otro objetivo de este taller, fue estabilizar las relaciones
con el grupo que más férreamente se oponía al
desalojo y desconfiaba del proyecto. En este taller se
tomó la decisión de agrupar a todos los beneficiarios
en seis sub comités, para potenciar nuevos liderazgos
y operar de mejor manera.
• Otra técnica fue generar cuatro visitas de obra (visita
de trazados, de interiores de las viviendas, de casa
piloto y de reconocimiento de patios), todo ello, en
conjunto con la comunidad. De esta forma se explica
en detalle y a escala real las principales características
del proyecto. Así los beneficiarios se familiarizan
en mayor medida con el proyecto, las confianzas
aumentan y se minimizan posibles disconformidades
o desilusiones al entregar el proyecto.
• Mientras avanzaban las obras de construcción se
realizó un nuevo taller, con cada subgrupo, para tratar
de manera directa los proyectos de ampliación y
discutir diversos asuntos como restricciones, materiales
y tecnologías disponibles. El objetivo fue empoderar
a los futuros propietarios de su alta responsabilidad
en la plusvalía del conjunto, así como también que
comenzaran a pensar y/o diseñar sus ampliaciones
mediante una asesoría técnica in situ, donde recibieron
planos en los que se dio por iniciado un trabajo de
ensayar alternativas.
• También se realizó una presentación participativa
sobre el tratamiento de fachadas, en que se aborda
“el concepto de que una buena ciudad debe ser
siempre más que la sumatoria de las intervenciones
particulares. Para ello es fundamental que haya
algún tipo de orden y estructura. Ese orden en este
caso lo da el edificio”. En esta instancia se discute
entre todos, criterios para terminar el edificio de una
manera que sea armónica.
• Luego se realizó un Seminario, llamado Espacio
Colectivo, en una universidad local, para generar
vínculos entre los estudiantes de arquitectura y los
pobladores. En esta instancia se invitó a los participantes
a dibujar en un papel lo que representaba la Quinta
Monroy para cada uno. Luego, se invitó a un primer
acercamiento al diseño de los espacios colectivos
nuevos, los patios.
• Finalmente se realiza una Asamblea con todos los
beneficiarios para estipular los plazos y concretar el
traslado definitivo al nuevo condominio. Este traslado
no tuvo mayores complicaciones, ya que en este
instancia y oportunidad, los vecinos han desarrollado
altos niveles de confianza en el proyecto, así como
un empoderamiento sobre la importancia de su
participación y responsabilidad en el condominio.
Radicación definitiva
De Quinta Monroy a Condominio Violeta Parra
• En diciembre de 2004 se realiza la inauguración de las
95 viviendas progresivas, a través de un rito aymara.
• A 30 días de entregadas las casas algunos vecinos
ya registran las primeras ampliaciones.
• Se realiza un taller para la postulación a fondos
concursables del Fondo de Solidaridad e Inversión
Social, FOSIS, en que se explica en profundidad la
lógica del formulario de presentación de proyectos, al
mismo tiempo que los seis grupos presentes ejercitan
completando un borrador con los conceptos discutidos
en las reuniones previas.
En la actualidad se han construido múltiples ampliaciones,
y el condominio ha ido adquiriendo una identidad propia,
marcada por las acciones que han emprendido las distintas
familias. La dinámica es distinta, los vecinos sostienen
que se comunican más, que son capaces de ponerse
de acuerdo en asuntos comunes, y decididamente la
calidad de vida ha mejorado: 95 familias cuentan con
viviendas propias, ubicadas en el centro de Iquique,
cerca de la red de oportunidades y cerca de los
vínculos sociales y afectivos que fueron creando en
todo el tiempo que se instalaron en la Quinta Monroy.
21 Ibíd.
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
139
Anexo
Marco Jurídico
Inventario de Metodologías de Participación
Ciudadana en el Desarrollo Urbano
140
141
Anexo / Marco Jurídico
MARCO JURÍDICO DE LA PARTICIPACIÓN
CIUDADANA EN CHILE
Felipe Viveros
Introducción
En este trabajo se hace una revisión general, aunque sin
pretensión exhaustiva, del ordenamiento jurídico chileno
desde la perspectiva de la participación ciudadana.1
Examina las fuentes constitucionales y legales buscando
y, en su caso, encontrando referencias, reconocimientos
y regulaciones, explícitas e implícitas, a dicho principio
de la praxis jurídica y política. Para la elaboración del
marco jurídico de la participación ciudadana en Chile,
este estudio ha adoptado un método reconstructivo
que procura, a partir de ciertas bases conceptuales y
de derecho público, integrar un conjunto de elementos
normativos dispersos en el derecho vigente que indican
un cierto reconocimiento de la participación ciudadana
como un componente válido y vigente en el sistema
democrático chileno.
Con todo, cabe prevenir que la afirmación de la existencia
de un marco jurídico de la participación ciudadana
no implica afirmar la existencia cabal de un estatuto
coherente y sistemático de normas e instituciones que
reconocen derechos y deberes, establecen órganos,
mecanismos e instrumentos de valor jurídico que
explícitamente se orienten a permitir, facilitar o promover
acciones participativas por parte de los ciudadanos/
as. En efecto, como se verá a lo largo de este trabajo,
la Constitución Política del Estado contiene algunas
menciones importantes a la participación en el nivel
de los principios, si bien no desarrolla esta materia en
términos operativos más allá de los derechos políticos en
sentido estricto. Por su parte, la mayoría de los cuerpos
legales y reglamentarios consultados, dictados en
distintas épocas históricas, no hacen referencia explícita
a la participación ni la regulan ni garantizan, sino que
abordan únicamente aspectos parciales de la misma.
No obstante, sí la abordan expresa y sistemáticamente
algunos cuerpos legales particulares más recientes, en
especial dedicados a la ordenación territorial, como
la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades y
la Ley de Bases Generales del Medio Ambiente, cuya
inspiración es digna de ser considerada, profundizada
y ampliada a otras áreas.
Previo al análisis del marco legal positivo de la participación
ciudadana propiamente tal, que puede leerse a partir
del capítulo titulado “La participación ciudadana en
1 La revisión de textos legales y reglamentarios realizada en
el presente estudio se encuentra actualizada al 26 de agosto
de 2008.
la Constitución chilena” este estudio se inicia con un
breve preámbulo que aporta categorías y referencias
conceptuales útiles al análisis jurídico legal que luego
se desarrolla.
El concepto de participación
Previo a la indagación referida, cabe sentar que,
en nuestro concepto, la idea de participación es
problemática, compleja y multidimensional. Problemática
por las implicancias de valoración que ha tenido a lo
largo de la historia del pensamiento político y por las
paradojas y críticas que se le suele atribuir, aun dentro
del pensamiento democrático; compleja por los múltiples
condicionantes económicos, sociales, culturales e
ideológicos que la refuerzan o la neutralizan, y que
derivan en la materialización de normativas disímiles,
más o menos definitorias, más o menos auténticas,
más o menos eficaces. Finalmente, multidimensional
debido a los variados ámbitos específicos en que, más
allá de la amplitud o vaguedad de los términos, se la
puede identificar: participación política, participación
social, participación comunitaria, participación popular,
participación gremial, laboral, ciudadana, etc. La
literatura habla también de participación a nivel nacional,
regional, comunal, local, introduciendo desde antiguo
una perspectiva territorial al ejercicio de la participación.
Sin perjuicio de lo anterior, entendemos la participación
como un auténtico concepto jurídico, en primer lugar
en su vertiente de constituir por sí mismo un derecho
humano que compete a cada individuo miembro de la
comunidad. Este derecho consistiría en la facultad de
tomar parte activa en los distintos ámbitos de la vida
política, económica, social y cultural del país o ámbito
infra o supranacional al cual dicho derecho sea referido
para su aplicación. La conducta de participar puede
ser desarrollada, ya sea individualmente o a través de
diferentes grupos, organizaciones e instituciones, que
la sociedad se da para la expresión o la formación de
una voluntad colectiva.
Asimismo, la participación puede concebirse como una
virtualidad dinámica de la esfera social consistente en la
propia acción de sus componentes encaminada hacia
un mejor desarrollo de la persona y de la comunidad en
general. Desde este punto de vista, la participación,
en tanto oportunidad de contribuir a la configuración
y desarrollo de la vida pública de una comunidad
determinada, es uno de los elementos constitutivos de
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
la noción de ciudadanía, junto con la pertenencia a
una determinada comunidad política -normalmente el
Estado- y la titularidad de ciertos derechos y deberes
fundamentales dentro de esa determinada comunidad
política.2 Participar es la forma de realizar un proyecto
o empresa que atañe a varios individuos libres, es una
conducta personal y social cargada de valores, que
pertenece a la condición humana; es, en el fondo, una
forma densa y compleja de ejercitar la autonomía y la
libertad.
Si, como hemos dicho, podemos entender la participación
como un derecho humano e, incluso, como algunos autores
la han calificado, como una necesidad fundamental
de los seres humanos (v. gr. Max-Neef y otros en su
“desarrollo a escala humana” ), es importante advertir
que la tónica histórica en Chile y en la mayoría de los
países ha sido muchas veces una actitud inversa: no
siempre los conglomerados humanos han permitido
que la participación se exprese más allá de un reducido
grupo (sistemas en que el poder está concentrado o
en que se ejerce autoritariamente); y por otra parte,
no siempre los conglomerados humanos han sentido
la necesidad de la participación, ya sea a causa de
un sometimiento forzado, o por conformismo, falta de
conciencia de grupo o clase u otro mecanismo de
adaptación a lo establecido. Con todo, es posible mirar
buena parte de la historia moderna y, dentro de ella
también la historia nacional, como un lento, trabajoso
y no siempre ascendente proceso de conquista de la
participación o del derecho a participar.
Una segunda vertiente de la participación la señala como
un elemento configurador, en un sentido estructural y
axiológico, de la vida democrática de un pueblo o de
cualquier grupo humano y, por tanto, una exigencia
de comportamiento para los individuos y grupos, unos
respecto de otros, y también una exigencia para los actores
políticos dentro del Estado, en tanto organización que
estructura políticamente el conjunto de la convivencia
social. En tal sentido, el Estado democrático, para serlo
efectivamente, debe crear y facilitar las condiciones
para que la participación sea el método que permita
considerar y ponderar la opinión de todos y cada uno de
los ciudadanos en los asuntos que les competen, como
contribución al producto social, desde las decisiones
globales del Estado hasta las decisiones más particulares
que atañen a la vida de los individuos en su relación
con otros. De este modo, la participación es también
reconocimiento del igual valor de cada individuo frente
a los otros, en la sociedad democrática.
La “cantidad” y calidad de la participación puede ser
considerada como signo y expresión de la vitalidad y
autenticidad de cualquier fenómeno, organización o
proceso social que se precie de considerar a todas las
personas en su dignidad, en cualquier nivel que sea:
en los espacios locales y comunitarios, en el Estado
central, en las relaciones internacionales, así como
en las más diversas áreas o sectores del quehacer
social: desde luego, en la política, pero también en
las relaciones sociales, en los asuntos educacionales,
laborales, ambientales, de salud, etc.
Sin embargo, el término participación suele correr el
riesgo de ser tomado únicamente como una consigna
genérica y demagógica, destinada a concitar adhesión
(pues, sucede que en el discurso, prácticamente nadie
se opone a la participación), o como una meta ilusoria
que no tiene traducción concreta en las propuestas
y mecanismos de la acción social. Con razón se ha
dicho que la participación es una “idea que reina pero
no gobierna”.3 Desde un punto de vista etimológico,
participare significa “tener parte” o “tomar parte” lo cual
indica una referencia a un “todo” o conjunto al cual se
contribuye o respecto del cual se obtiene algún derecho
o beneficio. Este punto de partida elemental es útil para
enfocar la participación desde una doble perspectiva:
una pasiva y otra activa. Participar en sentido pasivo es
tener o recibir una parte en una cosa o tocarle a uno algo
de ella; es decir, gozar de una proporción del producto
creado entre varios. En cambio, en su sentido activo,
participar es comprometer la libre actuación individual
o grupal dentro de un empeño compartido con otros
sujetos libres, concurriendo así a la formación de una
voluntad o determinación colectiva.
Lo anterior lleva a un tercer elemento: la participación
tiene una dimensión esencialmente colectiva, en tanto
el yo -o mi grupo-, toma parte en un algo mayor al que
se integra: una tarea, proyecto, obra, organización,
comuna, país. Participar implica entonces asumir, en la
cuota o proporción que le corresponde a cada uno, una
tarea colectiva, en conjunción con otros que también
aportan algo a la misma tarea. Por eso, participar es
un verbo que adquiere sentido frente a una necesaria
referencia colectiva y que se conjuga mejor desde un
“nosotros” o bien, desde un yo individual pero siempre
en referencia a ese nosotros. En términos globales,
desde las grandes revoluciones de finales del siglo
XVIII, la participación hace a los individuos miembros
de una comunidad política mayor: modernamente, el
Estado-nación, pero hoy día perfectamente aplicable
a unidades territoriales supraestatales (por ejemplo,
mediante tratados de integración regional) y subestatales
(por ejemplo, autonomías municipales y regionales).
Ahora bien, mirado desde lo que podríamos llamar
su “reverso” participación también implica poder.
Más exactamente, poder democrático: un poder
2 García, Soledad y Steves Lukes (comps.), en Ciudadanía:
justicia social, identidad y participación, Siglo XXI de España,
Madrid, 1999, p. 12.
3 Véase Pozo, Hernán, “Participación local: metas, desafíos,
perspectivas”, Serie Documentos de análisis, 5, PAS, Santiago,
enero 1993, p. 9.
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143
Anexo / Marco Jurídico
compartido, no exclusivo ni excluyente de “los otros”,
un poder constituido precisamente por la unión de la
pluralidad, poder democrático, en suma. En términos
precisos, significa que el producto o beneficios de la
actividad social, es equitativamente distribuido entre
todos. Y, por otra parte, que la opinión individual de cada
uno sea debidamente considerada y ponderada en
relación con las opiniones de los demás, para efectos
de la toma de decisiones y el rumbo o dirección que
debe tomar el proyecto común. O sea, todos “toman
parte” de los beneficios que el quehacer colectivo
reporta (beneficios económicos, sociales, culturales,
políticos, etc.), y todos “toman parte” en el derecho y
responsabilidad de una decisión, la dirección o el control
de un determinado quehacer (en la organización,
comuna, país, etc.).
La historia muestra que la participación no es ni ha sido
un dato natural de la vida colectiva, sino un proceso
que se recorre deliberada y conscientemente y que no
está exento de dificultades y pugnas, pues su efectivo
ejercicio está ligado a la estructura de oportunidades
que brinda la sociedad en un momento determinado
y a las posiciones de influencia y poder relativos que
pueda acumular cada sujeto.
La influencia la asociamos, prima facie, a la capacidad
de un sujeto de generar o contribuir a generar ciertos
efectos sociales desde una posición determinada de
ingerencia en los mecanismos de decisión colectiva.
Puede desarrollarse a partir de una función formal
de resolución, o bien, desde funciones preparatorias,
asesoras o de control y evaluación. Desde el punto
de vista democrático es fundamental distinguir formas
legítimas e ilegítimas de influir.
Como los grados de poder de cada actor son desiguales
en la sociedad, ello afecta también los grados de
participación, los que serán también desiguales. En tal
sentido, la denominada igualdad de oportunidades
aparece como una precondición necesaria, aunque
insuficiente por sí misma, para la realización de una
participación real y efectiva. El elemento que asegura
la participación efectiva es, más bien, la garantía
de igualdad de trato, que el Estado debe asegurar,
promoviendo legal y socialmente formas de equiparación
o de diferenciación legítimas que tiendan a generar esa
igualdad en sentido jurídico. Por ello, desde el punto de
vista de la interdependencia de los derechos, el grado
de participación es directamente proporcional a la
vigencia de otros derechos. Así, por ejemplo, la vigencia
de la libertad de expresión y de información -junto con
otros derechos de carácter económico y social-, inciden,
precisamente, en la igualdad de oportunidades y en el
acceso a ciertos bienes sociales (trabajo y seguridad
social, educación, información), que se constituyen
como una precondición para poder participar. Poder
y participación son, entonces, términos correlativos
que se implican mutuamente y que se comportan
dinámicamente como un proceso de pugna, conquista
y mejora de las oportunidades existentes.
Diversos teóricos de la democracia (desde Rousseau
hasta C. B. McPherson y Claus Offe) han descrito, e
incluso propugnado, una noción “participativa” de
la democracia como ideal normativo, reconociendo
dos dimensiones diferentes pero íntimamente unidas: la
democracia como régimen político y como forma de
vida. Sin embargo, la experiencia histórica indica que
ha sido problemático sostener en términos prácticos la
participación como una matriz amplia de comportamiento
público o como eje y fin del régimen democrático.
Por su parte, otro grupo importante de autores ha criticado
la centralidad de la participación como orientación de la
conducta de un gobierno, afirmando más bien conceptos
elitistas de la democracia. Así, desde Schumpeter hasta
Sartori, Dahl y Huntington, han ponderado, a veces con
importantes reservas, la expansión de la participación
ciudadana más allá del voto para elegir autoridades
representativas, pues, en concepto de estos autores, la
democracia, en el contexto de la sociedad de masas, hace
insoslayable la elección de representantes, de modo que
“minorías intensas”, provenientes de las clases dirigentes,
normalmente organizadas en partidos, compiten por ser
elegidas para la conducción del Estado, actividad que
los ciudadanos les delegan. Así, la democracia no sería el
utópico gobierno de los muchos, sino sólo el mecanismo
que tienen los muchos para seleccionar y controlar a las
elites a quienes han designado para ejercitar el poder. La
participación, llevada más allá de estos límites pondría
en riesgo, según estos autores, la estabilidad del mismo
régimen democrático.4
Finalmente, es posible distinguir conductas que constituyen
niveles o estratos que apuntan a procesos de participación
activa, desde manifestaciones más primarias e incompletas
hasta formas más plenas de participación.5 Así, tener
acceso, adquirir y manejar la información pertinente es un
primer estadio, pues el conocimiento técnico-científico,
los procesos educativos, lo que hacen, pueden hacer
o proyectan hacer los grupos en el poder, el acceso y
procesamiento de los flujos de información son, hoy día
más que nunca, factor decisivo para el desarrollo de un
pueblo en la sociedad globalizada.
Un segundo nivel es ejercer el derecho de opinión y, desde
4 Véase, Cunningham, Frank, ¿Necesitamos más o menos
democracia?, en Opciones, número especial, CERC,
Santiago, agosto, 1984, pp. 107-121; Fernández, Gonzalo
y Felipe Foxley, Elitismo y participación en la teoría
democrática, en Estudios Sociales núm. 9, CPU, Santiago,
septiembre, 1976, pp. 16-45; José Nun, La legitimidad
democrática y los parecidos de familia: Notas preliminares,
en Alvayay, R. y C. Ruiz, Democracia y participación, CERC,
Santiago, 1988, p. 117.
5 Se sigue aquí, libremente, a Flisfisch, Ángel, Algunos
problemas conceptuales en el análisis de la participación,
Documento de trabajo, CEPAL/ILPES, Santiago, 1980.
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
esa base, establecer un diálogo con las autoridades
y los demás actores sociales. Puede manifestarse en
acciones de consulta, consejo o asesoría. Implica una
retroalimentación permanente entre las demandas (input)
y las respuestas (output) con las cuales se construye el
proceso comunicativo dentro de la sociedad, el que
no está exento de conflictos. Desde este punto de
vista, el no-diálogo y la imposición autoritaria es todo
lo contrario a participar. En este nivel puede distinguirse
la capacidad de propuesta del actor, consistente con
su capacidad de formular opciones para la resolución
de conflictos, proyectos e iniciativas orientadas a los
objetivos deseados.
Otro nivel es el de la movilización. Este aspecto de la
participación se da cuando hay resistencia por parte
de la autoridad para acoger las demandas sociales. Se
da un momento de lucha, más o menos prolongado,
que no garantiza el éxito y que puede conducirse
por vías legales o no. De carácter inevitablemente
confrontacional, puede ser usado como instrumento de
presión. Una huelga, un paro, una acción de reclamo
o protesta, una campaña reivindicativa, son actos de
movilización. Aunque muchas veces la movilización se
confunde con la participación, obviamente ésta no
se agota en este momento crítico; la movilización es
necesariamente coyuntural, ha de ser un medio posible
para lograr los objetivos.
Finalmente, podemos reconocer un último y más pleno
nivel de participación en la concurrencia a la toma de
decisiones colectivas. Supone que se produzca una
decisión final en la que se ha ponderado debidamente
la opinión particular de todos y cada uno de los
participantes. La decisión final puede ser una decisión
negociada o bien, emitida desde la función de autoridad
(individual o colegiada, administrativa o judicial), que
adquiere legitimidad por el proceso participativo en
que se ha gestado y porque refleja en sus contenidos la
voluntad de la mayoría o el consenso de los diferentes
participantes.
Canales y formas de participación
Llegados a este punto, es necesario ligar el derecho
de participar a ciertas formas juridizadas que de algún
modo la canalizan y la hacen operativa en el contexto
de un orden o sistema. En efecto, en sociedades
ordenadas bajo una idea de Estado de derecho, la
participación está necesariamente disciplinada bajo la
forma de instituciones. En la concepción democrática
liberal tienen preeminencia las formas de participación
política, como el ejercicio del derecho a voto en las
elecciones, el plebiscito, los derechos de petición,
opinión sin censura, reunión y asociación política y otros
análogos que se vinculan a la ciudadanía en su sentido
clásico. Lo que caracteriza a la participación política
en este caso es su necesario referente y objetivo final:
el poder político.
A las anteriores se agregan ciertas formas convencionales
de participación social, concepto de contornos difusos,
pero que puede describirse como la facultad de formar,
integrarse y potenciar esfuerzos a través de organizaciones
sindicales, gremiales, comunitarias, consejos económicosociales y otras instancias, caracterizadas por la intervención
responsable y determinante de grupos organizados en
decisiones que afectan sus intereses, su vida cotidiana y
su entorno más inmediato. El orden político democrático
suele acordar a estas formas de participación alguna
incidencia en la formación de la voluntad pública, aunque
en Chile ésta es muy precaria y suele aparecer opacada
por la superposición de los intereses políticos. Sin perjuicio
de ello, se ha señalado que la integración institucional
de intereses corporativos amplía la participación social y
enriquece la democracia en la medida que no suplante
la representación ciudadana. Tal ha sido la experiencia
histórica del Estado de bienestar en Occidente, que
generó diversas formas de concertación y balance
de intereses de empresarios capitalistas y trabajadores
organizados, bajo la acción proactiva del Estado, en
tanto árbitro e integrador de la sociedad de clases bajo
el industrialismo desarrollado.6 Intentos similares fueron
experimentados en América Latina con resultados
irregulares y, en todo caso, menos auspiciosos, bajo el
modelo del Estado desarrollista entre los años 1930 y 1970,
los que parecen retomarse tácitamente a partir de los
años noventa, luego del período autoritario, no obstante
la nueva conformación de las relaciones capital-trabajo
que relativizan el peso específico que tuvo el movimiento
sindical durante el siglo XX.
Un rasgo que diferencia las democracias actuales de
las democracias clásicas, representativas y de corte
liberal, es que en estas apenas había representación
de asociaciones y de intereses; por el contrario hoy, las
sociedades son más complejas, plurales y fragmentadas,
y en ellas hay mayor diversidad de opiniones, intereses
y conflictos, y estos necesitan canalizarse, integrarse y
articularse, a través de los mecanismos de la democracia
representativa.
Por otra parte, la democracia actual además de ser
representativa y participativa, requiere que sea también
económica y social. La ciudadanía sin derechos
económicos y sociales, y sin un mínimo de bienestar
económico y social, no puede integrarse plena y
eficazmente en la participación y en la vida política. El
desarrollo garantiza la cohesión y la estabilidad social y
permite la participación activa del ciudadano a través
6 Véase los artículos incluidos en los volúmenes editados por
Schmitter, Philippe y Gerhard Lehmbruch, Neocorporativismo:
más allá del Estado y el mercado, Alianza, México, 1992.
También en Sanz Menéndez, Luis (comp.), Representación de
intereses y políticas públicas: ¿corporativismo o pluralismo?,
en Zona Abierta 67/68, Madrid, 1994.
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Anexo / Marco Jurídico
de un círculo virtuoso.
La transformación del modelo y de las funciones del Estado,
así como de la sociedad civil, han hecho que hoy surjan
otras demandas y manifestaciones de participación,
más colectivas y solidarias, y de mayor ámbito que las
del pasado. Para ello, el sistema legal e institucional ha
debido crear diversos instrumentos para su realización,
partiendo por el sufragio, el plebiscito, los referendos, las
encuestas, la presencia de representación ciudadana
en distintos órganos, comisiones e instituciones, ya sea
con un carácter decisorio y/o consultivo, etc. También
hay que señalar la compatibilidad y la necesidad de
la participación general con la de ámbito sectorial,
por áreas o por competencias administrativas (así en
educación, salud, medio ambiente, seguridad social,
tercera edad, juventud, deportes, etc.).
Congruente con lo anterior, la demanda de participación
ciudadana tiene actualmente contenidos más comprensivos
que la llamada participación popular o participación
política propiamente tal, ejercida a través del voto
universal en las elecciones de jefes de gobierno, de
parlamentarios y de autoridades comunales. En efecto,
hoy en día las nociones de participación ciudadana
se extienden a la gestión pública, a ciertas formas de
adquirir influencia, voz e intervención en la elaboración,
ejecución y control de diversas actividades estatales (v.
gr. políticas y programas), lo cual es una manifestación
de la necesidad de una mirada democrática a la
administración del Estado, sobre todo en lo referido
a la gestión de funciones en los niveles territoriales
y sectoriales de tipo local y comunitario. Ello resulta
derivado de la necesidad que tiene el Estado de una
nueva legitimidad ciudadana, basada en la satisfacción
de las necesidades y demandas de los ciudadanos.
De este modo, dicha participación en la gestión pública
cualifica y transforma el régimen democrático, que no
sólo puede y debe calificarse de representativo, sino
también participativo y, consecuentemente, más pleno.
La dimensión participativa en la gestión del Estado
implica una cultura que es “político-administrativa” en
la que los ciudadanos plantean la exigencia de una
plena respuesta y satisfacción de sus necesidades,
en tanto “copropietarios” o mejor dicho, titulares de
derechos públicos subjetivos, susceptibles de ser plena
y actualmente ejercidos en el día a día de la vida
pública. Ello es reforzado por la actitud escuchadora,
dialogante, cooperadora y empática que ofrece la
propia administración al conjunto de sus “súbditos” y
quienes, empoderados de su condición de ciudadanos,
exigen a través de diversos medios.
Consecuentemente, la participación ciudadana
dentro del sistema legal e institucional se torna más
polimorfa y sus contenidos más amplios. Se pone de
relieve el derecho a la información pública como base
de cualquier intento participativo consistente, pues la
información adecuada permite sustentar opiniones
y acciones fundadas y, a la vez, permite controlar la
debida transparencia de los órganos estatales. Se pone
de relieve, también, el derecho a ser oído y la exigencia
de consulta previa a la toma de decisiones sobre
proyectos legislativos, proyectos de inversión pública,
designación de autoridades, cuestiones muchas veces
a las que las autoridades no están obligadas, pero cuya
omisión mina su legitimidad democrática. El tradicional
derecho de petición se complementa con el deber
de respuesta por parte del Estado y sus organismos
a las solicitudes ciudadanas, cuya fundamentación,
documentación y oportunidad no es excusable. Más
todavía, las nociones de participación que circulan
entre la ciudadanía trascienden estos niveles y exigen
además, el control y la rendición de cuentas por parte
de las autoridades, la negociación y los acuerdos en
temas sociales y económicos (formación de mesas,
comisiones, “diálogo social” sobre diversas temáticas
de apremiante interés público, etc.). De este modo, la
gestión del Estado, aun considerando las funciones y
competencias de los diversos organismos e instituciones
públicos, no puede desvincularse del proceso plural y
complejo de preparación, reflexión, debate, diseño y
toma de decisiones, así como también del control de
su ejecución, resultados y efectos.
Finalmente, puede agregarse que el contexto que
plantean las nuevas tecnologías y, en particular, el
llamado “gobierno electrónico” implica y requiere
nuevas formas y nuevas vías de información, de consulta
y de participación ciudadanas, utilizando para ello
todas las posibilidades modernas de la información y
las comunicaciones.
Ámbitos de ejercicio de la participación
ciudadana
Desde una perspectiva de contenidos, la participación
ciudadana aparece indisolublemente ligada a otros
elementos fundamentales de un sistema de vida
democrático. En primer lugar, el reconocimiento y
protección de los derechos fundamentales. No puede
concebirse el ejercicio de la participación en un
ambiente político, social y jurídico-institucional que no
reconozca y brinde protección efectiva a todos los
derechos fundamentales reconocidos en la Constitución
y en los tratados internacionales. Para ello, debe existir
una acción y una jurisdicción constitucional disponible
para los ciudadanos para el reclamo y protección
de todos los derechos ciudadanos, incluyendo los
derechos económicos, sociales y culturales y aquellos
de dimensión colectiva, como los relacionados con el
medio ambiente, el desarrollo urbanístico, las etnias, los
migrantes, las minorías y demás grupos discriminados.
Debe existir una garantía a favor de las personas para el
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
derecho a la información ciudadana, contra el secreto
administrativo en la definición de planes y políticas y
en la designación de funcionarios por el Ejecutivo y por
el Congreso. Debe establecerse garantías efectivas
contra todo tipo de discriminación ilegal o arbitraria que
puedan experimentar las personas y los colectivos que
integran la comunidad nacional. Finalmente, Debe existir
alguna institución estatal independiente del gobierno
dedicada a la protección y promoción de los derechos
fundamentales, complementaria y distinta del sistema
de justicia, a modo de Defensor del Pueblo.
En segundo lugar, la participación ciudadana está
ligada a la existencia de mecanismos de control y
fiscalización ciudadana, transparencia y publicidad
de la actuación estatal que permitan un control de
los ciudadanos sobre el comportamiento funcionario
de las autoridades y servidores públicos, de todos los
poderes del Estado y de las instituciones autónomas
(por ejemplo, Tribunal Constitucional, Ministerio Público,
Banco Central, Contraloría General de la República,
Superintendencias, Municipalidades, etc.), en los niveles
central, descentralizado y desconcentrado. También
una adecuada regulación y control sobre los lobbistas
y conglomerados privados corporativos, empresariales,
religiosos y de cualquier otro tipo que en los hechos suelen
“participar” en las decisiones y en los beneficios de la
vida colectiva nacional sin ninguna limitación, sobre
la sola base de su poder fáctico, acceso privilegiado
e influencia en las esferas institucionales.
En tercer lugar, la participación ciudadana tiene un
espacio característico en la complementación del
régimen político con formas de ejercicio de democracia
directa. Se trata de mecanismos institucionales que
complementan los dispositivos típicos de la democracia
representativa.7 En este sentido, ciertas reformas como la
iniciativa popular de ley, iniciativa popular reglamentaria
regional y municipal, la revocatoria del mandato de
ciertos cargos de elección popular, el referéndum y el
plebiscito sobre asuntos clave del debate público en
que se requiere que la ciudadanía resuelva impasses
entre la opinión de los poderes públicos, aparecen
necesarias y ya ampliamente desarrolladas en la
experiencia comparada europea, norteamericana y
latinoamericana.
En cuarto lugar, existe un vínculo político y técnico
entre participación por una parte, y descentralización
por otra. Si bien los procesos de descentralización no
garantizan una efectiva democratización en la toma
7 Se debe tener presente que en el caso chileno, se
requiere, en forma paralela y urgente, “certificar” o
autentificar” la democracia representativa, actualmente
en entredicho, estableciendo un sistema de elecciones
populares más proporcional y equitativo. Lo dicho implica,
naturalmente, la sustitución del actual sistema binominal
mayoritario, la reconfiguración de los distritos electorales y el
establecimiento de la inscripción electoral automática.
de decisiones en los niveles territoriales subestatales, ella
genera un contexto organizacional de mayor apertura,
cercanía y oportunidades para reconocer y recoger la
voluntad de la ciudadanía en las regiones, provincias y
Municipios. El principio participativo en los territorios exige
la elección directa de sus órganos ejecutivos unipersonales
y colegiados; dota a los órganos del gobierno regional
y comunal de atribuciones y capacidades efectivas
de acción, modera la excesiva concentración de
poder existente en intendentes y alcaldes; y asegura la
sustentabilidad y autonomía administrativa y financiera
para la realización de sus funciones y de servicios tales
como salud, educación, infraestructura, inversión local
y desarrollo comunitario. En este mismo sentido, la
formulación de presupuestos participativos comunales,
provinciales y regionales apunta también a un ejercicio
directo de la democracia territorial.
Por último, en quinto lugar, y sin pretensión de agotar
las posibilidades teóricas de este análisis, es importante
conjugar la participación ciudadana con la deliberación,
planificación y financiamiento de las políticas de
desarrollo. Probablemente sea este uno de los aspectos
menos elaborados en el diseño y la práctica institucional
actual del principio participativo. Participar en esta
línea de trabajo implica que la comunidad, a través
de diversas organizaciones de la sociedad civil con
vocación de interés público, sea considerada, a través
de mecanismos idóneos, en la elaboración, ejecución
y evaluación de las políticas públicas en los distintos
niveles de la administración territorial y en las distintas
áreas o sectores del quehacer nacional (educación,
salud, urbanismo, vivienda, empleo, superación de la
pobreza, seguridad pública, etc.).
Muchas organizaciones poseen especialidad temática
y técnico-profesional, además de portar una visión
de diálogo, horizontalidad y participación como
método de toda acción social. Por ello, su opinión o
intervención consultiva en la estructuración del gasto
e inversión pública en el presupuesto de la nación y
en los presupuestos regionales y municipales, así como
en las distintas fases de la ejecución presupuestaria no
puede dejar de ser considerada por las autoridades.
La participación ciudadana en la Constitución
chilena
La Constitución Política del Estado es un cuerpo de
normas positivas de la máxima jerarquía que organizan
la sociedad política atribuyendo funciones y límites a
los poderes públicos y estableciendo el reconocimiento
y garantía de los derechos fundamentales de las
personas. Los poderes del Estado, de acuerdo con
los postulados básicos del constitucionalismo clásico
y contemporáneo, se organizan a través de órganos
separados e independientes, que realizan funciones
146
147
Anexo / Marco Jurídico
propias y exclusivas, que colaboran mutuamente en la
formación de las decisiones públicas y que se controlan
por medio de un sistema de frenos y contrapesos
recíprocos.
Por su parte, los derechos constitucionales actúan en
un sentido garantístico a través de disposiciones que
establecen su reconocimiento y protección. Sin perjuicio
de ello, también puede postularse que esos derechos,
junto a ciertos principios establecidos en el capítulo I
sobre bases de la institucionalidad, actúan como valores
superiores y rectores que informan todo el ordenamiento
positivo. La Constitución es norma vinculante en virtud
del principio de supremacía constitucional (arts. 6º
y 7º CPE) y los derechos constitucionales son parte
fundamental de un Estado democrático de derecho,
tal como lo ha entendido y practicado la tradición
política liberal democrática.
En el caso chileno, los analistas del trabajo de la Comisión
de Estudios de la Nueva Constitución nombrada por el
gobierno militar en 1973, que sesionó hasta finales de
dicha década para finalmente proponer a la junta de
gobierno una nueva Constitución que reemplazara la
anterior de 1925, han destacado nítidamente la presencia
de diversas corrientes doctrinarias en el texto de dicha
Carta Fundamental. Así, sobre el sedimento -a veces
poco reconocible- del constitucionalismo liberal y social
de los siglos XIX y XX, fueron injertadas nuevas normativas
e instituciones, no necesariamente congruentes con
aquella tradición constitucional, inspiradas por ejemplo,
en la llamada doctrina de la seguridad nacional, en el
pensamiento corporativo católico y en las corrientes
economicistas neoliberales.
En las líneas que siguen se revisa el marco constitucional
vigente que es posible determinar en Chile respecto de la
participación ciudadana, relacionándolo especialmente
con el sistema de derechos y garantías fundamentales.
Supremacía constitucional e integración de
tratados de derechos humanos
Cualquier análisis jurídico relativo a la participación
ciudadana debe partir por una consideración constitucional,
toda vez que la Constitución es la norma suprema de la
organización del Estado. Sus disposiciones reflejan normas
y principios de máxima jerarquía política y jurídica que
no deben ser vistos por las autoridades y los ciudadanos
solamente como principios programáticos eventualmente
disponibles, sino como normas imperativas, exigibles
al legislador, a los órganos jurisdiccionales y a toda
persona, organización o grupo. Dice el artículo 6º CPE:
“Los órganos del Estado deben someter su acción
a la constitución y a las normas dictadas conforme
a ella.
“Los preceptos de esta Constitución obligan tanto
a los titulares o integrantes de dichos órganos como
a toda persona, institución o grupo.
“La infracción de esta norma generará la responsabilidad
y sanciones que determine la ley”.
Por su parte, El texto constitucional en su artículo 1° inciso
5° parte final, dentro de las Bases de la Institucionalidad,
señala que “es deber del Estado promover la integración
armónica de todos los sectores de la nación y asegurar
el derecho de las personas a participar con igualdad de
oportunidades en la vida nacional”.8 Estas declaraciones
son principios constitucionales de máxima jerarquía, si bien
la Constitución no recoge ni desarrolla más adelante el
citado “derecho de las personas a participar en la vida
nacional” entre los derechos fundamentales reconocidos
y listados específicamente en el artículo 19 de la Carta
Fundamental. Por tal razón, la existencia del principio
participativo como eje operante en el sistema jurídicoconstitucional chileno ha de desprenderse de un análisis
completo y sistemático de las normas constitucionales,
según se esboza en este trabajo.
En efecto, una primera aproximación, congruente
con la ya destacada dimensión política del concepto
de participación, se encuentra en la disposición del
artículo 5º inciso 1º CPE, que declara: “La soberanía
reside esencialmente en la nación” agregando que “su
ejercicio se realiza por el pueblo a través del plebiscito,
las elecciones periódicas y las autoridades que la misma
Constitución establece”. La parte final de esta norma
señala: “Ningún sector del pueblo ni individuo alguno
puede atribuirse su ejercicio”.
El artículo 4° CPE declara que Chile “es una república
democrática” suprimiendo los términos contenidos en
la Constitución de 1925, que se refería expresamente a
una “democracia representativa”. Como la Constitución
original puesta en vigor en 1980 contenía un conjunto
importante de senadores cuyo mandato no emanaba
de elecciones directas sino de designaciones de
otras autoridades y también por derecho propio, el
Constituyente estimó honesto reconocer que en esa
versión más autoritaria de la Constitución de 1980, no
nos encontrábamos exactamente ante un régimen
representativo.
En efecto, las normas citadas y otras de la propia
Constitución (por ejemplo (arts. 42 y ss. CPE) dan
cuenta del establecimiento en Chile de un régimen
político democrático, en que las decisiones soberanas
son tomadas por el pueblo mediante elecciones y, en
su caso, por plebiscitos, y además por las autoridades
que la Constitución establece. Llama la atención que
la soberanía ejercida por estas autoridades les sea
directamente atribuida por la Constitución y no como
una delegación del pueblo. La frase final del artículo
5º inciso 1º aclara que ningún sector del pueblo puede
arrogarse el ejercicio de la soberanía, lo que implica
8 Artículo 1º inciso 5º Constitución Política del Estado de Chile.
El subrayado es nuestro.
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
que ninguna organización o grupo de ciudadanos,
por muy alta que sea su legitimidad, puede pretender
la representación del pueblo o ejercer un poder
determinado en nombre del pueblo o la nación toda.
Lo anterior, que pudiere entenderse como una advertencia
ante un riesgo o pretensión indebida de un grupo o
sector de ciudadanos en materia de decisiones o
influencia política, tiene también una lectura positiva, en
la medida que la Constitución pudiere contemplar en
los niveles nacional, regional o local, o en diversas áreas
funcionales o temáticas, autoridades cuya integración
pudiere considerar la participación ciudadana en
un plano de representatividad funcional o sectorial y
formas de participación social inspirada en el interés
o beneficio público que sectores de la comunidad y
sus organizaciones pudieren asumir.
Un caso de representación funcional reconocido en la
Constitución es el contemplado en el artículo 105 CPE
que prescribe que “en cada provincia existirá un consejo
económico y social provincial de carácter consultivo”,
aspecto que se analiza más adelante.
A su turno, la norma del artículo 5º inciso 2º CPE prescribe
que “el ejercicio de la soberanía reconoce como
limitación el respeto a los derechos esenciales que
emanan de la naturaleza humana” y que “es deber
de los órganos del Estado respetar y promover tales
derechos” garantizados por la propia Constitución, “así
como por los tratados internacionales ratificados por
Chile y que se encuentren vigentes”.
De conformidad con la Constitución, las disposiciones
de derechos humanos contenidas en los instrumentos
internacionales son normas jurídicas vinculantes para
el Estado de Chile, y también para los particulares, es
decir, sus normas obligan “a toda persona, institución
o grupo”, por lo que hemos de entender que en los
instrumentos internacionales de derechos humanos
ratificados por Chile se contiene un mandato destinado
a todo sujeto público o privado del quehacer nacional
cuya actividad se encuadre bajo los supuestos de
respeto y protección de los derechos que dichos
instrumentos reconocen. En consecuencia, el Estado
y sus organismos están obligados por dichos tratados
y deben observarlos en virtud de su responsabilidad
internacional, y en el contexto interno, el mismo Estado
y también las organizaciones, personas y entidades
privadas deben respetar y promover tales derechos.
Desde la perspectiva del derecho internacional de los
derechos humanos, el derecho a la participación es
concebido en la Declaración Universal de Derechos Humanos
de 1948, como un plexo de derechos eminentemente
políticos:
“Artículo 21.1: Toda persona tiene derecho a participar
en el gobierno de su país, directamente o por medio
de representantes libremente escogidos”.
Vale la pena destacar que la Declaración Universal
concibe la participación como un derecho para actuar
en la conducción o decisiones de gobierno, el cual
puede ser ejercido por las personas ya sea directamente
o por medio de representantes elegidos, recogiendo
de esta manera formas de la democracia directa y de
la democracia representativa.
En otra clave interpretativa, el derecho a participar
es también entendido como el sentido de gozar de
los beneficios del producto social, de acuerdo con
el artículo 22 de la Declaración Universal que señala:
“Toda persona, como miembro de la sociedad, tiene
derecho a la seguridad social, y a obtener, mediante
el esfuerzo nacional y la cooperación internacional,
habida cuenta de la organización y los recursos de cada
Estado, la satisfacción de los derechos económicos,
sociales y culturales, indispensables a su dignidad y al
libre desarrollo de su personalidad”.
Por último, la Declaración Universal, en el artículo 27.1
aborda el derecho a participar en la vida cultural: “Toda
persona tiene derecho a tomar parte libremente en la
vida cultural de la comunidad, a gozar de las artes y a
participar en el progreso científico y en los beneficios
que de él resulten”.
En cuanto a fuentes convencionales de derecho
internacional ratificadas por Chile, la Convención
Americana de Derechos Humanos en su artículo 23 se
refiere al derecho a la participación bajo el epígrafe
de “derechos políticos” en los siguientes términos:
“1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes
derechos y oportunidades:
a) de participar en la dirección de los asuntos
públicos, directamente o por medio de representantes
libremente elegidos;
b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas
auténticas, realizadas por sufragio universal e igual
y por voto secreto que garantice la libre expresión
de la voluntad de los electores, y
c) de tener acceso, en condiciones generales de
igualdad, a las funciones públicas de su país.
2. La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos
y oportunidades a que se refiere el inciso anterior,
exclusivamente por razones de edad, nacionalidad,
residencia, idioma, instrucción, capacidad civil
o mental, o condena, por juez competente, en
proceso penal”.
El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,
en su artículo 25 se expresa en términos similares:
“Todos los ciudadanos gozarán, sin ninguna de
las distinciones mencionadas en el artículo 2, y sin
restricciones indebidas, de los siguientes derechos
y oportunidades:
a) Participar en la dirección de los asuntos públicos,
directamente o por medio de representantes
libremente elegidos;
b) Votar y ser elegidos en elecciones periódicas,
148
149
Anexo / Marco Jurídico
auténticas, realizadas por sufragio universal e igual
y por voto secreto que garantice la libre expresión
de la voluntad de los electores;
c) Tener acceso, en condiciones generales de
igualdad, a las funciones públicas de su país”.
El Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales, en su artículo 8º, se refiere a la
participación de los trabajadores o derechos sindicales
en los siguientes términos:
“1. Los Estados Partes en el presente Pacto se
comprometen a garantizar:
a) El derecho de toda persona a fundar sindicatos y
a afiliarse al de su elección, con sujeción únicamente
a los estatutos de la organización correspondiente,
para promover y proteger sus intereses económicos
y sociales. No podrán imponerse otras restricciones
al ejercicio de este derecho que las que prescriba
la ley y que sean necesarias en una sociedad
democrática en interés de la seguridad nacional
o del orden público, o para la protección de los
derechos y libertades ajenos;
b) El derecho de los sindicatos a formar federaciones
o confederaciones nacionales y el de éstas a fundar
organizaciones sindicales internacionales o a afiliarse
a las mismas;
c) El derecho de los sindicatos a funcionar sin
obstáculos y sin otras limitaciones que las que
prescriba la ley y que sean necesarias en una
sociedad democrática en interés de la seguridad
nacional o del orden público, o para la protección
de los derechos y libertades ajenos;
d) El derecho de huelga, ejercido de conformidad
con las leyes de cada país”.
El artículo 15 letra a) del mismo Pacto sobre DESC agrega
que los Estados Partes reconocen el derecho de toda
persona a “participar en la vida cultural”.
Más específicamente, el artículo 12 de la Convención
de los Derechos del Niño, reconoce el derecho a
participar de niños, niñas y adolescentes:
“1. Los Estados Partes garantizarán al niño que
esté en condiciones de formarse un juicio propio
el derecho de expresar su opinión libremente en
todos los asuntos que afectan al niño, teniéndose
debidamente en cuenta las opiniones del niño, en
función de la edad y madurez del niño.
“2. Con tal fin, se dará en particular al niño oportunidad
de ser escuchado, en todo procedimiento judicial o
administrativo que afecte al niño, ya sea directamente
o por medio de un representante o de un órgano
apropiado, en consonancia con las normas de
procedimiento de la ley nacional”.
Y el artículo 13 de esta misma Convención:
“1. El niño tendrá derecho a la libertad de expresión;
ese derecho incluirá la libertad de buscar, recibir
y difundir informaciones e ideas de todo tipo, sin
consideración de fronteras, ya sea oralmente, por
escrito o impresas, en forma artística o por cualquier
otro medio elegido por el niño.
“2. El ejercicio de tal derecho podrá estar sujeto a
ciertas restricciones, que serán únicamente las que
la ley prevea y sean necesarias:
“a) Para el respeto de los derechos o la reputación
de los demás; o
“b) Para la protección de la seguridad nacional
o el orden público o para proteger la salud o la
moral públicas”.
Como puede apreciarse, en el ordenamiento jurídico
chileno la participación como derecho fundamental tiene
un importante asidero constitucional. No obstante ello,
no puede afirmarse que la exigencia de la participación
en la vida colectiva nacional se sustente en una sola
norma, institución o núcleo de disposiciones o que posea
una sola dimensión, no obstante enfatizarse su carácter
de derecho esencialmente “político”. Precisamente la
naturaleza abierta del concepto permite y exige que
su concreción como mandato constitucional tenga
variadas posibilidades y enfoques. Desde luego, la
declaración del artículo 4º CPE de que “Chile es una
república democrática” honradamente interpretada,
permite desprender que la participación política y
ciudadana en general, es un valor operativo esencial
en el sistema político chileno. Con todo, un análisis
sistemático de la normativa constitucional permite
concluir, sobre la base de su consideración explícita en
diversas y dispersas disposiciones, que, con limitaciones,
la participación ciudadana constituye una idea fuerza
fundamental del diseño estatal chileno contemplado
en la Constitución Política del Estado.
Por otra parte, estimamos que la participación ciudadana
en cuanto tal no puede condensarse en las fórmulas
de una sola norma, ley o institución determinada,
o reducirse a algunas pocas dimensiones o canales
que los poderes públicos estimen adecuado regular o
desarrollar a través de sus políticas, planes o programas.
Más que “una” ley, mecanismo o procedimiento que
pretenda -inútilmente- condensar y fijar el principio de
la participación ciudadana, lo que cabe concebir en
los textos jurídico-constitucionales y legales y en la praxis
sociopolítica es un bloque normativo e institucional que
establezca, en el marco de una mirada sistémica de la
participación y de otros principios-ejes (transparencia,
igualdad social, responsabilidad, etc.) necesarios para
la constante y progresiva realización de un régimen
democrático, suficientes y adecuadas vías, instrumentos
y recursos que el conjunto de los ciudadanos puedan
disponer para participar en los distintos aspectos de la
vida nacional.
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
Los grupos intermedios de la sociedad
El artículo 1º inciso 3º de la Constitución Política está
contenido en el Capítulo I de la CPE, sobre “Bases de
la Institucionalidad”:
“El Estado reconoce y ampara a los grupos intermedios
a través de los cuales se organiza y estructura la
sociedad, y les garantiza la adecuada autonomía
para cumplir sus propios fines específicos”.
En el lenguaje consagrado en la Constitución chilena,
la noción de grupos intermedios juega una función
esencial en el desarrollo de la participación como un
derecho subjetivo y como un componente del sistema
democrático. De acuerdo con este concepto, la
Constitución parte de la base que los seres humanos
tienen una natural inclinación a la sociabilidad, que los
mueve a agruparse con sus semejantes en asociaciones,
grupos y entidades de la más diversa naturaleza y con los
más diversos fines, buscando a través de ellos su propio
perfeccionamiento personal y colectivo y el desarrollo
pleno de sus virtualidades. Tal sociabilidad se expresa
y desarrolla a través de diversos “grupos intermedios”
que se encontrarían diseminados en el campo social
entre dos polos: por un lado el individuo (y las familias),
y por el otro, el Estado, en tanto organización política
máxima.
Acogiendo la doctrina que los plantea, el prof. Silva
Bascuñán, prefiere la denominación “cuerpos intermedios”
que connota una conjunción de personas de algún
modo estructurada, y no una simple pluralidad. Según
este autor, “pueden calificarse de ‘cuerpos intermedios’
todos los entes colectivos que por imperio de la naturaleza
misma o del instinto social del hombre conviven en
el seno del Estado y cuya existencia y actuación no
derivan exclusivamente de la voluntad de éste”.9 Más
adelante, concluye con una definición basada en el
texto constitucional: “’grupo intermedio’ es todo ente
colectivo no integrante del aparato oficial del Estado,
goce o no de personalidad jurídica, que en determinada
situación actúe tras ciertos objetivos”.10
Como queda dicho, dentro de tales agrupaciones se
encuentra la sociedad política o Estado, que es la más
grande y la de mayor jerarquía, destinada al logro del
bien común temporal (por oposición al bien común
espiritual).11 Pero bajo la sociedad política se encuentran
innumerables sociedades y grupos particulares que
van conformando la trama asociativa que las mismas
9 Silva Bascuñán, Alejandro, Tratado de Derecho
Constitucional tomo IV: La Constitución de 1980. Bases de
la institucionalidad, Nacionalidad y ciudadanía, Justicia
electoral. Ed. Jurídica de Chile, 2ª ed., Santiago, 1997, p. 44.
10 Ibídem. p. 51.
11 Soto Kloss, Eduardo, La autonomía de los cuerpos
intermedios y su protección constitucional, en Revista de
Derecho y Jurisprudencia, t. LXXXV núm. 2, Santiago, 1988,
p. 54.
personas crean e integran libremente y con la debida
responsabilidad para perseguir y obtener los fines que se
propongan, tendientes estos a satisfacer sus diferentes
necesidades, intereses y aspiraciones.
Si bien los grupos intermedios se dan dentro de la
sociedad política o Estado, según la doctrina que los
concibe su existencia no depende del Estado, y ellos
no pueden ser impedidos de existir ni trabados en su
funcionamiento con normas dictadas por la autoridad que
tengan como intención o efecto impedir u obstaculizar
el ejercicio real y efectivo de esa inclinación natural de
los seres humanos a agruparse con sus semejantes. Sólo
en un caso es lícito al Estado intervenir para impedir
la existencia o actuación de alguna asociación, cual
es si persigue fines contrarios a la moral, el orden o
la seguridad públicas. Esta situación la contempla
expresamente el artículo 19 núm. 15º inciso 4º de la
CPE y es desarrollada por las leyes penales al tipificar
como delito las asociaciones ilícitas.
La libertad de las personas para asociarse y constituir
asociaciones “intermedias” lleva a plantearse el llamado
“rol subsidiario del Estado” destinado a especificar las
competencias y roles de los diversos entes societarios.
Elaborado como “principio de subsidiariedad” asegura
la debida independencia o autonomía de cada ente
y ámbito asociativo, sin perjuicio del rol fundamental
del Estado de garantizar y promover el bien común de
la sociedad política toda, dejando actuar y expresarse
libremente la iniciativa de las personas y, paralelamente,
ayudando, estimulando, protegiendo e, incluso, supliendo
la actividad privada cuando ésta se muestra insuficiente
para el logro del mencionado bien común. En el apartado
siguiente volveremos críticamente sobre este tema.
Ahora bien, el contenido concreto del artículo 1º inciso
3º de la CPE se refiere a un triple deber del Estado:
a) Reconocer los grupos intermedios de la sociedad;
b) Amparar a los grupos intermedios;
c) Garantizar a dichos grupos intermedios la adecuada
autonomía para cumplir sus propios fines específicos.12
En términos generales, lo anterior implica, en primer
lugar, que el Estado reconoce la existencia de dichos
grupos intermedios, comprendiendo bajo este concepto,
tal como ya se dijo, toda forma de asociación que los
hombres crean o constituyen como un modo de unir
sus esfuerzos con el propósito de alcanzar un objetivo
común, dentro de las más amplia y variada gama de
intereses lícitos que pueden mover a los individuos.
Consecuentemente, el reconocimiento constitucional
de los grupos intermedios comprende el reconocimiento
formal y explícito del derecho de asociarse (cuyo
contenido se revisará más adelante), el producto del
ejercicio de dicho derecho: las asociaciones voluntarias
y, además, las asociaciones de carácter “natural”
12 Soto Kloss, art. cit. pp. 59-60. Silva Bascuñán, Tratado, op.
cit. pp. 48-50.
150
151
Anexo / Marco Jurídico
o necesario que, de acuerdo con los postulados
doctrinarios envueltos en la noción de grupos intermedios,
conforman verdaderas instituciones propias de la
vida humana en sociedad. Consecuentemente, la
Constitución está reconociendo que los diferentes
grupos intermedios son propios de la sociedad,
consustanciales a la forma como la sociedad se
organiza y estructura y, por lo tanto, anteriores a la
organización política del Estado.
En segundo lugar, la Constitución expresa que el
Estado ampara, es decir, da protección, tutela o
defensa, a los grupos intermedios, frente a cualquier
intento por parte de agentes públicos o privados, que
tienda a atacarlos o desconocerlos, o a amenazar su
existencia y el libre desenvolvimiento de sus objetivos
y actividades. A partir de esta disposición es posible
inferir que la Constitución y las leyes contemplan
dispositivos específicos de protección, sea jurisdiccional,
administrativo o de otro carácter, para proteger y hacer
valer los derechos y prerrogativas pertenecientes a
los grupos intermedios.
Y, en tercer lugar, la Constitución garantiza a los grupos
intermedios su adecuada autonomía para cumplir
sus propios fines específicos. Podemos entender
esta autonomía como la libertad de los grupos y
asociaciones para organizarse del modo que sus
miembros o fundadores estimen más conveniente,
para fijarse los objetivos o finalidades que deseen
alcanzar, para realizar los actos y determinar por sí
misma la forma de dirigir y administrar la entidad y sus
bienes y, en general, llevar a cabo todo su quehacer
sin injerencia de ningún agente, persona o autoridad
ajenos al grupo mismo, y sin otras limitaciones que las
que impongan la Constitución y las leyes.
Una referencia significativa al aseguramiento de esta
autonomía de las organizaciones lo encontramos en
el artículo 3º de la Ley 18.575, Orgánica Constitucional
sobre Bases Generales de la Administración del Estado,
que dispone en su parte pertinente que la finalidad
de la Administración del Estado es promover el bien
común atendiendo las necesidades públicas en forma
continua y permanente y fomentando el desarrollo
del país a través de sus diversas atribuciones. Agrega
su inciso 2º que dicha Administración “...garantizará
la debida autonomía de los grupos intermedios de la
sociedad para cumplir sus propios fines específicos,
respetando el derecho de las personas para realizar
cualquier actividad económica en conformidad con
la Constitución Política y las leyes”.13
El Tribunal Constitucional, en un fallo recaído en el
proyecto que modificaba las leyes de mercado de
13 El texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley
18.575 de 1986, Orgánica Constitucional de Bases Generales
de la Administración del Estado, está contenido en el D.F.L.
1-19.653 del Ministerio Secretaría General de la Presidencia,
publicado en el Diario Oficial el 17 de noviembre de 2001.
valores, administración de fondos mutuos, de fondos
de inversión, de fondos de pensiones, de compañías
de seguros y otras materias relacionadas, se refirió
a este mandato constitucional expresando que “la
autonomía de los cuerpos asociativos (...) se configura,
entre otros rasgos esenciales, por el hecho de regirse
por sí mismo; esto es, por la necesaria e indispensable
libertad para organizarse del modo más conveniente
según lo dispongan sus estatutos, decidir sus propios
actos, la forma de administrarse y fijar los objetivos o
fines que deseen alcanzar, por sí mismos y sin injerencia
de personas o autoridades ajenas a la asociación,
entidad o grupo de que se trata. No significa ello,
en modo alguno, que puedan estos entes actuar de
manera ilegal, dañosa o ilícita, amparándose en la
referida autonomía”.14
El principio de subsidiariedad
Relacionado con la acción de los grupos intermedios,
diversos analistas de la Constitución chilena afirman
que ésta contiene como uno de sus pilares el llamado
principio de subsidiariedad. Esta noción tiene su origen en
el pensamiento político escolástico, si bien ha encontrado
modernamente su formulación más acabada en ciertas
encíclicas y documentos pontificios del siglo XX.
En efecto, la encíclica Quadragessimo Anno de Pío XI
señalaba lo siguiente:
“Conviene, por consiguiente que la autoridad
pública suprema deje a las asociaciones inferiores
tratar por sí mismas aquellos asuntos y negocios que
ellas pueden resolver de menor importancia, en los
cuales, por lo demás, perdería mucho tiempo o le
serían de grandísimo impedimento para cumplir con
mayor libertad, firmeza y eficacia cuanto a ella sola
corresponde, pues de su exclusiva competencia,
a saber: dirigir, vigilar, estimular, reprimir, según los
casos y la necesidad lo exigen. Por lo tanto, tengan
bien entendido los gobernantes que mientras más
vigorosamente reine el orden jerárquico entre las
diversas asociaciones, quedando en pie y a salvo
este principio de la función subsidiaria del Estado,
tanto más firme será no sólo la autoridad sino también
la eficiencia social, y tanto más feliz y más próspera
la condición del Estado”.15
Agrega la misma Encíclica.
“[C]omo no se puede quitar a los individuos y dar
a la comunidad lo que ellos pueden realizar con
su propio esfuerzo e industria, así tampoco es justo,
constituyendo un grave perjuicio y perturbación del
recto orden, quitar a las comunidades menores e
14 Fallo del Tribunal Constitucional rol 184, del 7 de marzo de
1994, considerando 7, letra d).
15 Pío XII, Quadragessimo Anno (1931), núm. 54, Pía Sociedad
de San Pablo, Santiago, 1999.
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
inferiores lo que ellas pueden hacer y proporcionar
y dárselo a una sociedad mayor y más elevada, ya
que toda acción de la sociedad, por su propia fuerza
y naturaleza, debe prestar ayuda a los miembros del
cuerpo, pero no destruirlos y absorberlos”.16
Las nociones anteriores encuentran un correlato
explícito en las Actas de la Comisión de Estudios de
la Nueva Constitución, que sesionó entre 1974 y 1978,
en particular, en intervenciones de los comisionados
Jaime Guzmán Errázuriz, Enrique Evans, Gustavo Lorca
y el mismo Silva Bascuñán.17 Con todo, aunque se trate
de elementos de la denominada “historia fidedigna”
del establecimiento de las normas constitucionales,
planteamientos autorizados tienden a relativizar el
valor de las opiniones personales de los comisionados
constituyentes como elementos determinantes de la
hermenéutica constitucional, en particular respecto
de un texto en que la sociedad a la cual se dirige ha
variado significativamente en el tiempo.
Con todo, la opinión predominante de los constitucionalistas,
afirmada en las opiniones de los comisionados de la
década del setenta, cree ver en las disposiciones del
artículo 1º inciso 3º (grupos intermedios), artículo 19
núm. 15 (derecho de asociación), artículo 19 núm.
21 (derecho a desarrollar actividades económicas) y
artículo 23 (incompatibilidad entre la actividad social
y la actividad política), entre otras, expresiones del
mencionado principio de subsidiariedad del Estado.18
La tesis de la subsidiariedad estatal podría ser considerada,
bajo cierto prisma, como un fundamento adecuado
para sostener el reconocimiento y autonomía de la
sociedad civil en el sistema constitucional chileno y,
más de fondo, como concepción doctrinaria sobre
la organización política del país. Sin embargo, este
intento de integración ecléctica encuentra, a nuestro
juicio, una fuerte disonancia teórica, toda vez, que
la doctrina de los grupos intermedios y el principio
de subsidiariedad representan postulados de raíz
iusnaturalista católica, en los cuales el concepto de
16 Ibídem. núm. 79. La idea de subsidiariedad es recogida,
además, en otras fuentes católicas, como la Constitución
Apostólica Gaudium et Spes del Concuilio Vaticano II, núm.
75 y por el Catecismo de la Iglesia Católica. Según éste, “una
estructura social de orden superior no debe interferir en la
vida interna de un grupo social de orden inferior, privándole
de sus competencias, sino que más bien debe sostenerle
en caso de necesidad y ayudarle a coordinar su acción
con la de los demás componentes sociales, con miras al
bien común” (núm. 1883). El núm. 1894 concluye: “Según el
principio de subsidiariedad, ni el Estado ni ninguna sociedad
más amplia deben suplantar la iniciativa y la responsabilidad
de las personas y de las corporaciones intermedias”.
17 Véase, por ejemplo, sesión 45, del 13 de junio de 1974;
sesión 206, del 29 de abril de 1976 y sesión 388, del 27 de junio
de 1978, en Actas Oficiales de la Comisión de Estudios de
la Nueva Constitución de la República de Chile, Santiago,
1978.
18 Ver, por todos, Cea Egaña, José Luis, Tratado de la
Constitución de 1980. Características generales, Garantías
constitucionales, 1ª ed., Santiago, 1988, p. 168.
sociedad civil no tiene cabida, aunque de hecho
pudiera ser parcialmente homologable con el universo
de los grupos intermedios.19
Si bien la etimología del término subsidiariedad alude
precisamente a la “ayuda” (subsidium) que, en último
término, el Estado como organización más grande y
de mayor jerarquía en la sociedad puede dar a los
individuos y a las organizaciones menores para satisfacer
sus necesidades cuando éstas no pueden procurárselas
por sí mismas,20 el entendimiento más extendido del
principio tiende a enfatizar unilateralmente el deber
de abstención y prescindencia que el Estado debe
observar ante la iniciativa privada. De este modo,
en la historia reciente de Chile el uso ideológico que
ha tenido el principio de subsidiariedad es el de servir
de justificación a los procesos de privatización de
innumerables funciones sociales y a la consecuente
reducción de las funciones y del tamaño del Estado.
Por otra parte, no parece haber una formulación precisa
y unívoca del principio de subsidiariedad entre los
diversos autores y fuentes que lo postulan. De hecho, no
aparece mencionado como tal en el texto constitucional
y, como ya se ha sugerido, no parece el método más
adecuado el derivarlo de un modo “originalista” de las
opiniones de algunos de sus redactores más relevantes
ni menos a partir de consideraciones teológicas.
Más de fondo, puede objetarse que la noción de
subsidiariedad refleja una concepción jerárquica de la
sociedad política, toda vez que habla de una autoridad
política suprema -el Estado- bajo la cual se subordina
una serie de asociaciones inferiores. El Estado es titular
de competencias exclusivas para, entre otras cosas,
“dirigir, vigilar, estimular, reprimir, según los casos y la
necesidad lo exigen”. Es decir, junto con asignarle una
posición superior en la jerarquía social, este postulado
doctrinario entrega al Estado facultades discrecionales
para actuar “según los casos y la necesidad lo exigen”.
19 Sin embargo, se hace necesario superar ciertas
confusiones terminológicas. Por ejemplo, Soto Kloss, art. cit.
p. 54, hace sinónimos sociedad civil y sociedad política,
identificando esta esfera con el Estado, al modo de los
escolásticos y también de los contractualistas clásicos. En
términos generales, los primeros contraponen la sociedad
civil o política a un conjunto de sociedades menores (los
grupos intermedios); los segundos contraponían la sociedad
civil o política al estado de naturaleza. Como se mencionó
en el capítulo anterior, la noción contemporánea de
sociedad civil tiene una filiación más bien hegeliana que
contractualista o iusnaturalista católica.
20 En tal sentido, varios autores señalan que el principio de
subsidiariedad es un principio complejo que comprende
no solamente un aspecto “subsidiario” es decir, de acción
particular preferente y acción estatal supletoria, sino también
un aspecto “solidario” en que el Estado debe acudir y
disponer activamente los medios para cubrir las necesidades
colectivas que los privados no quieren o no pueden realizar
(no pueden por incapacidad o no pueden porque según
el orden social no deben intervenir sin grave riesgo para el
bien común). Véase, Podetti, Humberto, Política Social, Ed.
Depalma, Buenos Aires, 1982.
152
153
Anexo / Marco Jurídico
Consecuentemente, la declarada y deseable autonomía
y libertad de acción preferente de los grupos intermedios
con relación al Estado queda enmarcada en una
verdadera cláusula discrecional aplicada según el
parecer y las intenciones de las autoridades estatales.21
A lo anterior, cabe agregar que de la doctrina de
la subsidiariedad y los grupos intermedios parece
desprenderse una concepción no sólo jerárquica
del orden social, sino también estática, estamental
y armónica, en la que cada ente o grupo, dispuesto
libremente bajo la cúspide estatal, estaría llamado a
cumplir sus fines específicos sin entrometerse en los de
las demás entidades, cumpliéndose y reproduciéndose
de este modo un funcionamiento ordenado, armonioso
y aparentemente no conflictivo de la sociedad en su
conjunto.
En contraste con lo anterior, las nociones que apelan
a la sociedad civil parecen encontrar sus filiaciones y
fundamentos teóricos en otras tradiciones, propias de
un constitucionalismo pluralista, entre las que es posible
distinguir elementos del pensamiento liberal, hegeliano
y neocontractualista. Los argumentos iusnaturalistas
católicos que hemos estado analizando y otros muy
diferentes, como por ejemplo, los provenientes de la
crítica socialista y socialdemócrata y del comunitarismo,
entre otros, pueden ser postulados y eventualmente
integrados con aquellos en un debate y en una práctica
constitucionales cuya textura parece necesariamente
abierta en una sociedad ideológicamente heterogénea
como la nuestra y cuyas capas dirigentes e intelectuales
se hallan ampliamente expuestas a diversas orientaciones
e influencias.22
Como concluye el prof. Pablo Ruiz-Tagle, “puede
aceptarse que la Carta Fundamental chilena es el
producto de una transacción de diversas ideas políticas
y constitucionales, entre las cuales se encuentran
algunas que representan una tradición de orientación
católica y raíz iusnaturalista cristiana. Sin embargo, esta
constatación no debe hacernos olvidar que también
se puede vincular la constitución chilena a la tradición
política liberal y a una serie de propuestas e ideas
21 Véase, Ruiz-Tagle, Pablo, Principios constitucionales del
Estado empresario, en Revista de Derecho Público, Facultad
de Derecho Universidad de Chile, vol. 62, Santiago, 2000, pp.
54-57.
22 En relación con vertientes socialistas y transformadoras
sobre la sociedad civil, véase, por ejemplo, Bobbio, Norberto,
Gramsci y la concepción de la sociedad civil, en Estudios
de historia de la filosofía: de Hobbes a Gramsci, Ed. Debate,
Madrid, 1991. Para una referencia a los nuevos movimientos
sociales y una “sociedad civil socialista” véase la obra de
Claus Offe, Contradicciones en el Estado de bienestar,
Consejo Nacional para la Cultura y las Artes, Alianza Editorial,
México, 1991. La visión comunitarista puede encontrarse,
entre otros, en Walzer, Michael, Las esferas de la justicia,
FCE, México, 1993, y en Berger, Peter y Richard J. Neuhaus.
Potenciar al ciudadano: El rol de las estructuras intermedias
en las políticas públicas, en Estudios Públicos núm. 49, Verano
1993, Centro de Estudios Públicos, Santiago.
que son propias de la tradición social demócrata o
socialista. Si se acepta esta tesis de la transacción
de diversas tradiciones, como una base plural sobre
la cual se construye la constitución política chilena,
se debe atribuir importancia limitada al principio de
subsidiaridad”.23
La Constitución asegura a todas las personas “el derecho
de asociarse sin permiso previo” (artículo 19 núm. 15
CPE). Agrega que “para gozar de personalidad jurídica,
las asociaciones deberán constituirse en conformidad a
la ley”. “Nadie puede ser obligado a pertenecer a una
asociación”. “Prohíbense las asociaciones contrarias a
la moral, al orden público y a la seguridad del Estado”.
Este derecho es a la vez una libertad constitucional
(toda persona tiene derecho a asociarse, pero nadie
puede ser obligado a pertenecer a una asociación)
y, junto a otros derechos y libertades constitucionales
como la libertad de opinión, de reunión y de informar
sin censura previa, dan cuenta de un régimen que
reconoce el pluralismo como modo de convivencia
social.
De acuerdo con la Constitución, el ejercicio del derecho
de asociación habilita a las personas para, sin permiso
previo, crear entidades que las agrupen con un sentido
de permanencia para perseguir y lograr fines lícitos.
Quienes organicen una asociación o quienes, con
posterioridad ingresen a ella, están ligados por un vínculo
jurídico permanente, del que surgen derechos y deberes
para sus integrantes, los que están previstos en el pacto
social o estatuto interno que la rige. La esencia del
derecho consiste en la facultad de organizar entidades,
ingresar, permanecer en ellas y retirarse libremente, todo
ello sin permiso previo y sin otros requisitos que los que
voluntariamente se aceptaron al ejecutar alguna de
dichas acciones.24
Se ha señalado que el derecho de asociarse y el
derecho de reunirse tienen como nota común el
hecho que las personas reconocen entre sí algún
tipo de relación recíproca, la cual se basaría en
una finalidad común que no es posible conseguir
sino en alianza o unión voluntaria con los demás.
Estos derechos estarían destinados esencialmente a
ser ejercidos en conjunto con los demás, es decir, n
obstante tratarse de derechos o libertades individuales,
su ejercicio es colectivo o, al menos, requieren de a lo
menos otra persona que desee hacer lo mismo. Otra
característica común de estos derechos es su finalidad
instrumental o funcional, es decir, normalmente sirven
de presupuesto para la práctica de otros derechos
(por ejemplo, la libertad de expresión, la libertad de
empresa, y otras).25
Con todo, el elemento de permanencia de la agrupación
distingue al derecho de asociación del derecho de
reunión. Una asociación es, sin duda, una realidad
más compleja que una reunión. El vínculo asociativo
tiene una pretensión de estabilidad en el tiempo
mucho mayor que la que puede existir en una simple
reunión. Las reuniones, por definición son transitorias
o episódicas y dejan de existir en el momento en que
quienes la constituyeron se separaron o disgregaron.
Las asociaciones, en cambio, siguen existiendo aun
cuando en un determinado momento no estén reunidos
físicamente sus integrantes. Por ello, puede decirse que
la asociación genera entre sus miembros (“asociados”)
un vínculo jurídico o con pretensiones de juridicidad,
toda vez que, sobre la base de un acuerdo o pacto
social surge una unidad ideal entre los asociados.
La formalidad de la asociación es un aspecto que
aparece con gradualidad según los casos. Puede haber
asociaciones muy simples en las que hay apenas un
germen de institucionalidad hasta asociaciones con
un alto grado de institucionalidad jurídica en las que,
incluso puede desdibujarse el carácter personal del
ejercicio del derecho de asociación, aunque no se
pueda negar que existe.
Respecto de la libertad de afiliación, establecida como
componente del derecho de asociación, ya hemos
señalado que la Constitución prescribe que “nadie
puede ser obligado a pertenecer a una asociación”
(art. 19 núm. 15 inc. 3º). Es decir, la Constitución
reconoce lo que ciertos autores han denominado
la “libertad negativa de asociación”. El artículo 19
núm. 19 reafirma esta idea a propósito del derecho
de sindicarse al agregar que “[l]a afiliación sindical
será siempre voluntaria”. Y el artículo 19 núm. 16 inciso
4º CPE, refiriéndose a la libertad de trabajo, agrega:
“Ninguna ley o disposición de autoridad pública podrá
exigir la afiliación a organización o entidad alguna
como requisito para desarrollar una determinada
actividad o trabajo, ni la desafiliación para mantenerse
en éstos”. La Constitución de 1980, evidenciando
una actitud doctrinaria de fuerte libertarismo en esta
materia, eliminó la normativa que, procediendo de
la Constitución de 1925, estaba contenida en el Acta
Constitucional núm. 3, de 1976, de la junta de gobierno,
y que señalaba: “la colegiación será obligatoria en los
casos exigidos por la ley, la cual sólo podrá imponerla
para el ejercicio de una profesión universitaria”.
Tal disposición dio pie para transformar legalmente a los
23 Ruiz-Tagle, art. cit., p. 57.
24 Ver Evans de la Cuadra, Enrique, Los derechos
constitucionales, tomo II, Ed. Jurídica de Chile, 2ª ed.
actualizada, Santiago, 1999, p. 347.
25 Ver Núñez, Manuel Antonio, Las libertades de reunión y
asociación, en García-Huidobro, Joaquín y otros, Lecciones
de derechos humanos, EDEVAL, Valparaíso, 1997, pp. 215216.
El derecho de asociación
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
colegios profesionales, entidades de cierta tradición y
prestigio en Chile, en simples asociaciones gremiales.26
Esta situación ha sido criticada por diversos estudiosos,
desde perspectivas iusnaturalistas o bien, en tributo a
una tradición de fortaleza organizativa, respecto de
entidades que asumían en nombre de la sociedad el
cuidado colectivo de las profesiones, especialmente
en lo relativo a su función social y a las cuestiones
éticas envueltas en su ejercicio.27 Este problema, que
puede parecer marginal al tema de las OSC, ofrece, sin
embargo, una perspectiva y un contrapunto interesante
respecto de las nuevas organizaciones “de interés o
beneficio público” formadas por particulares que, sin
estar ligadas a profesiones o a actividades económicas
comunes de sus integrantes, tienen en común con los
antiguos colegios profesionales la pretensión de invocar
una función o un interés público que hace deseable o
hasta cierto punto imperativa su existencia, incluyendo
ciertos privilegios legales.
El Tribunal Constitucional ha tenido oportunidad de
pronunciarse sobre asuntos relacionados con el derecho
de asociación con ocasión del control preventivo de
ciertos proyectos de ley. Uno de los fallos más importantes
es el referido a la Ley Orgánica Constitucional sobre
Partidos Políticos.28 En dicha sentencia el Tribunal definió
la libertad de asociación como “la facultad de toda
persona para unirse con otras, en forma voluntaria y
con cierto grado de permanencia para la realización
de un fin determinado”.
Quizás más importante que lo anterior es la sistematización
que el Tribunal hizo en su fallo respecto del derecho
de asociación en la Constitución chilena, al declarar
que del análisis de la disposición del artículo 19 núm.
15 CPE “se deriva con claridad meridiana, que la
Carta Fundamental regula tres institutos jurídicos a
los cuales atribuye distintos alcances, no obstante su
íntima vinculación. Ellos son: El derecho de asociación
en general, las asociaciones que deseen gozar de
personalidad jurídica y los partidos políticos”.29
Es posible advertir que la Constitución enfrenta el tema
de las asociaciones en general o algunas especiales
de ellas en otros numerales del artículo 19 y en otras
disposiciones de la Carta Fundamental. Por ejemplo,
en el artículo 1º inciso 3º, ya analizado anteriormente.
26 Ver D.L. 2757 de 1979 que regula la constitución y
funcionamiento de las Asociaciones Gremiales y D.L. 3621
de 1981 que privó a los Colegios Profesionales del control de
la ética en el ejercicio de las respectivas profesiones y de
toda otra función pública, ordenando su transformación en
asociaciones gremiales.
27 Ríos Álvarez, art. cit. nota 6. Para el caso español, ver
Ariño, Gaspar y José María Souviron, Constitución y colegios
profesionales, Unión Editorial, Madrid, 1984.
28 Fallo del Tribunal Constitucional rol 43, recaído sobre el
proyecto de Ley Orgánica Constitucional de los Partidos
Políticos, del 24 de febrero de 1987. Dicho proyecto se
convirtió en la Ley 18.603, del 23 de marzo de 1987.
29 Considerando 11 del fallo rol 43, cit. nota precedente.
154
155
Anexo / Marco Jurídico
Asimismo, las organizaciones sindicales son consideradas
en el núm. 19 del artículo 19; las iglesias, confesiones e
instituciones religiosas en el núm. 6 del artículo 19; los
establecimientos educacionales en el artículo 19 núm.
11 inciso 1º; los medios de comunicación social, incluidas
las entidades habilitadas para mantener estaciones
de televisión en el artículo 19 núm. 12 incisos 3º a 5º; las
instituciones de seguridad social en el artículo 19 núm.
18 inciso 3º CPE; etc.
El mismo fallo de 1987, a propósito de los requisitos
mínimos en cuanto al número de afiliados necesarios
para constituir un partido político, desarrolló una tesis,
que tendrá importancia después cuando el Tribunal
Constitucional aborde exigencias análogas en otros
tipos de asociación. Se refiere a la “esencia de los
derechos”, en relación a la garantía establecida en el
artículo 19 núm. 26 CPE que asegura a todas las personas
“[L]a seguridad de que los preceptos legales que por
mandato de la Constitución regulen o complementen
las garantías que ésta establece o que las limiten en
los casos en que ella lo autoriza, no podrán afectar los
derechos en su esencia, ni imponer condiciones, tributos
o requisitos que impidan su libre ejercicio”.
Desde esa perspectiva, el Tribunal Constitucional
determinó “que un derecho es afectado en su ‘esencia’
cuando se le priva de aquello que le es consustancial
de manera tal que deja de ser reconocible, y que se
‘impide el libre ejercicio’ en aquellos casos en que
el legislador lo somete a exigencias que lo hacen
irrealizable, lo entraban más allá de lo razonable o lo
privan de tutela jurídica”.30
Posteriormente, en otras sentencias, el Tribunal
Constitucional ha fundamentado la impugnación de
normas del proyecto de ley sobre juntas de vecinos
y organizaciones comunitarias en la mencionada
disposición del artículo 19 núm. 26 CPE y en la libertad
de asociación. Un grupo de diputados de oposición
presentó en abril de 1991 un requerimiento que
impugnaba, por inconstitucional, una disposición
de dicho proyecto que establecía que “sólo podrá
existir una junta de vecinos en cada unidad vecinal y
cada persona sólo podrá pertenecer a una junta de
vecinos”. El fallo del Tribunal Constitucional acogió el
requerimiento señalando que “estas normas, si bien
no hacen obligatorio el incorporarse a la junta de
vecinos única, coartan la libertad de toda persona
que quiera ejercer su derecho a participar en la
vida nacional a través de una junta de vecinos y
a formarla y asociarse con quien lo desee dentro
del ámbito territorial correspondiente, creándose
de esta manera un impedimento para así hacerlo y
obligándose consecuentemente a que, si se quiere
ejercer tal derecho, se tenga como único camino el
formar parte de esa única junta de vecinos permitida”.
30 Considerando 21 del fallo cit. rol núm. 43.
Según el mencionado fallo, “tal situación conculca la
esencia misma del derecho a asociarse y a gozar de
personalidad jurídica que la Constitución contempla”.31
La argumentación del Ejecutivo enlazaba íntimamente
la libertad de asociación con la idea de participación
ciudadana que en el caso de los niveles territoriales de
base, requieren un mínimo de representatividad para
que tengan eficacia y significación social.32 Asumía,
además, que el sistema legal y social reconocía a las
juntas de vecinos como canales privilegiados de dicha
participación en los niveles comunales y que dicha
participación experimenta un menoscabo decisivo al
existir más de una junta de vecinos en cada unidad
vecinal. Sin embargo, estas ideas fueron desechadas
categóricamente por el Tribunal Constitucional, declarando
éste que una norma tal contradecía las disposiciones
constitucionales, entre otras cosas, “al establecer
una desigualdad de oportunidades para integrar las
estructuras de participación de la comunidad y al
forzar por falta de alternativa a asociarse a las únicas
que se permiten”.
Tres años después, un nuevo requerimiento de los
diputados de oposición objetaba el mismo artículo del
proyecto -que aún no podía ver la luz convertido en
ley-, sustituido y aprobado en el Congreso Nacional
bajo la siguiente fórmula: “Para constituir una junta
de vecinos se requerirá la voluntad conforme de a lo
menos un veinte por ciento de los vecinos residentes
en la respectiva unidad vecinal”.
El Tribunal Constitucional, en un nuevo fallo declaró la
inconstitucionalidad del precepto argumentando que
si bien, la norma impugnada no afectaba la esencia
del derecho de asociación, los requisitos propuestos en
el proyecto para constituir las juntas de vecinos eran
tales que “impedían su libre ejercicio” pues al unir el
requisito de que los integrantes de las juntas de vecinos
deben ser mayores de 18 años con el del “veinte por
ciento a lo menos de los vecinos residentes en la unidad
vecinal respectiva, resulta ineludible concluir que ese
porcentual del 20 por ciento se eleva sustancialmente
al aplicársele sobre el total de los vecinos que tengan
más de 18 años de edad”. De este modo, el Tribunal
asume que la exigencia porcentual para formar una
junta de vecinos es tan elevado que su imposición
“implicaría en el hecho establecer un obstáculo para su
generación, lo que, a su vez, resulta del todo contrario
al imperativo constitucional de ofrecer una igualdad
de oportunidades a quienes deseen originarlos”.33
31 Fallo del Tribunal Constitucional rol núm. 126, del 14 de
mayo de 1991.
32 Ver comentarios a este y otros fallos relacionados con la
libertad de asociación en Zapata, Patricio, La jurisprudencia
del Tribunal Constitucional, Corporación Tiempo 2000,
Santiago, 1994, pp. 235 y ss.
33 Fallo del Tribunal Constitucional rol núm. 200, del 14 de
noviembre de 1994, especialmente considerandos octavo,
noveno y décimo sexto.
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
A lo anterior, el fallo agregó consideraciones sobre las
diferencias no racionales que se producirían entre unidades
vecinales de escasa población y otras densamente
pobladas, la variabilidad e indeterminación del requisito
demográfico, todo lo cual atenta contra el derecho
de participar en igualdad de oportunidades en la vida
nacional (art. 1º inciso final CPE) el derecho de igualdad
ante la ley (art. 19 núm. 2 CPE) y contra lo dispuesto
en el artículo 19 núm. 26 CPE referente a la garantía
de que las leyes no pueden afectar los derechos en
su esencia, ni imponer condiciones, tributos o requisitos
que impidan su libre ejercicio.34
Restricciones al derecho de asociación
El artículo 19 núm. 15 inciso 4º CPE establece las
limitaciones generales que el orden jurídico prescribe a
la acción de toda asociación, al señalar: “Prohíbense
las asociaciones contrarias a la moral, al orden público
y a la seguridad del Estado”.
Estas limitaciones evidencian algo propio y natural de la
esencia del derecho de asociarse: que los fines o motivos
de la asociación sean lícitos. Esto está en consonancia
con los preceptos de los instrumentos internacionales
de derechos humanos que declaran que la libertad
de asociación no está sujeta a otras restricciones que
las que estén previstas por la ley y sean necesarias en
una sociedad democrática, en interés de la seguridad
nacional, la seguridad pública o el orden público, o
para proteger la salud o la moral pública o los derechos
y libertades de los demás.35
A lo anterior, es necesario agregar otro límite constitucional
a la acción de los grupos intermedios: sus propios fines
específicos, toda vez que el artículo 23 CPE entrega
atribuciones a la autoridad pública para sancionarlos en
conformidad a la ley en caso que ellos o sus dirigentes
“hagan mal uso de la autonomía que la Constitución les
reconoce, interviniendo indebidamente en actividades
ajenas a sus fines específicos”.
Lo anterior significa que la Constitución considera
atentatorio contra el orden por ella establecido el que las
asociaciones y sus dirigentes desvíen sus actividades hacia
otras, consideradas ajenas a sus objetivos específicos,
excediendo el ámbito de sus propios fines o invadiendo
campos de otras entidades. Sin perjuicio del carácter
34 Fallo Tribunal Constitucional rol núm. 200, especialmente
considerandos décimo, undécimo y decimotercero.
El proyecto devino finalmente en la Ley 19.418, de 9
de octubre de 1995, sobre Juntas de vecinos y demás
organizaciones comunitarias, que derogó la Ley 18.893 de
1989 sobre la misma materia. El requisito numérico se resolvió
finalmente estableciendo cifras determinadas relacionadas
proporcionalmente con universos determinados, por
ejemplo, “doscientos vecinos en las comunas de más de
cien mil habitantes”.
35 Ver, respectivamente, art. 22.2 del Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos y art. 16.2 de la Convención
Americana de Derechos Humanos.
hasta cierto punto estamental que es posible advertir
en esta disposición, la norma parece fundamentarse en
la concepción que el Constituyente tiene en relación
con una separación tajante entre actividades y fines
sociales -propios de múltiples grupos intermedios- y
actividades y fines políticos -que la Constitución mira
con recelo y adjudica y permite exclusivamente a un
solo tipo de grupo intermedio: los partidos políticos.
La separación entre lo social y lo político es explícita
para el Constituyente y su infracción es elevada a un
ilícito constitucional que encarga a la ley sancionar.
Declara que los cargos directivos superiores de las
organizaciones gremiales son incompatibles con los
cargos directivos superiores de los partidos políticos
y la ley establecerá las sanciones que corresponda
a unos y otros dirigentes que interfieran en órbitas de
actuación que legalmente no les corresponda (art.
23 CPE). En estas restricciones se observa un evidente
sesgo “anti-participación” resabios autoritarios todavía
vigentes en el ordenamiento constitucional chileno que
friccionan contradictoriamente con otras disposiciones
a las que sí se puede atribuir un potencial favorable a
la participación ciudadana.
Correlato de esta restricciones a la participación
social son las disposiciones del artículo 57 núm. 7 y del
artículo 60 inciso 4° de la CPE. La primera norma citada
señala que no pueden ser candidatos a diputados o
a senadores las personas que desempeñan un cargo
directivo gremial o vecinal; la segunda señala una
causal de cesación en el cargo del diputado o senador
que “ejercite cualquier influencia ante las autoridades
administrativas o judiciales a favor o representación del
empleador o de los trabajadores en negociaciones o
conflictos laborales, sean del sector público o privado”.
El principio de participación ciudadana en la
Constitución
Se puede observar que el principio participativo aparece
y reaparece en la Constitución bajo diversos aspectos, a
veces como rasgo distintivo del régimen democrático, otras
como expresión concreta de derechos constitucionales
o como regulación específica de determinados ámbitos
del quehacer social. De este modo podemos listar
sinópticamente un conjunto de normas regulatorias
y programáticas que buscan concretarlo y hacerlo
efectivo en relación con diversos sujetos y en relación
con diversos ámbitos del quehacer nacional:
1. El ejercicio de la soberanía nacional se realiza por
el pueblo a través del plebiscito y de elecciones
periódicas (art. 5° inc. 1° CPE). Es decir, la ciudadanía
como sujeto de derechos políticos.
2. El principio de publicidad de las actuaciones de
los órganos del Estado. Son públicos los actos y
resoluciones de los órganos del Estado, así como
156
157
Anexo / Marco Jurídico
sus fundamentos y los procedimientos que utilicen.
Sólo mediante una ley de quórum calificado puede
establecerse la reserva o secreto en los casos que
la publicidad afecte el debido cumplimiento de
las funciones de dichos órganos, los derechos de
las personas, la seguridad de la nación o el interés
nacional. De esta norma fundamental derivan otros
principios básicos: la transparencia de la gestión
pública y el acceso a la información pública (art.
8º inc. 2º CPE).
3. La participación en las votaciones populares por la
vía del sufragio personal, igualitario y secreto (art.
15 CPE). Es decir, las elecciones generales como
mecanismo democrático de participación política.
4. La libertad de enseñanza, que incluye el derecho
de abrir, organizar y mantener establecimientos
educacionales, reconociendo el derecho de las
personas a participar en la actividad educacional
(art. 19 núm. 11 CPE).
5. El derecho de fundar, editar y mantener diarios,
revistas y periódicos y el derecho -más restringidode establecer, operar y mantener estaciones de
televisión (art. 19 núm. 12 incs. 4° y 5° CPE), todo lo
cual es índice de participación en los medios de
comunicación social.
6. El derecho de petición sobre cualquier asunto de
interés público o privado (artículo 19 núm. 14 CPE).
Dirigirse a las autoridades en términos respetuosos y
convenientes es la única exigencia para el ciudadano
que desea participar en un diálogo e interlocución
con las autoridades.
7. Los derechos y libertades de reunión y asociación
sin permiso previo (art. 19 núm. 13 y núm. 15 CPE).
Se trata de manifestaciones clásicas de expresión
y participación ciudadana.
8. La garantía de que los partidos políticos no tendrán
privilegio ni monopolio alguno de la participación
ciudadana (art. 19 núm. 15 inc. 5° CPE). Disposición
que el contexto original de la Constitución es una
manifestación de sospecha respecto de los partidos,
pero que mirada en proyección, indica el deber de
las organizaciones políticas de compartir el espacio
participativo con otros grupos y organizaciones de
la sociedad civil.
9. El derecho de sindicarse y de negociar colectivamente
(art. 19 núm. 19 y núm. 16 inciso 5° CPE), como
mecanismos claves de la participación en el campo
de las relaciones laborales, dentro y frente a las
empresas o lugares de trabajo.
10. La admisión a todas las funciones y empleos públicos
(art. 19 núm. 17 CPE). Esta garantía mira al Estado
como tarea colectiva que, a través de la función
pública, está abierta a la participación de cualquier
ciudadano, en atención a sus méritos.
11. El derecho a desarrollar cualquiera actividad
económica (art. 19 núm. 21 CPE). La participación
entendida como -o reducida, esta vez, a- pura
iniciativa económica o libertad de emprendimiento.
12. El derecho a interponer las acciones constitucionales
de protección y de amparo en los casos de vulneración
de los derechos constitucionales (no todos, sino los
expresamente referidos en el artículo 20 de la misma
Constitución). Es una dimensión de la participación
que, en el ámbito de la justicia, tiene por objetivo la
protección y defensa de los derechos fundamentales
de las personas.
13. La acción pública para requerir al Tribunal Constitucional
la declaración de inconstitucionalidad de un precepto
legal, la inconstitucionalidad de una organización,
movimiento o partido, o las inhabilidades de un
ministro de Estado (art. 93 CPE). Se trata de los
únicos casos en que la Constitución franquea el
acceso a cualquier ciudadano a la titularidad para
interponer determinadas acciones ante el Tribunal
Constitucional.
14. El derecho de interponer acciones y reclamos ante
los tribunales electorales regionales, establecidos en
la Constitución para resolver conflictos respecto de
las elecciones de carácter gremial y las habidas en
otros grupos intermedios (art. 96 CPE).
15. La conformación del consejo regional, órgano al
cual la Constitución y la respectiva ley orgánica
constitucional encomiendan hacer efectiva la
participación de la ciudadanía regional (art. 113 CPE).
16. La conformación del concejo en cada Municipalidad,
órgano al cual la Constitución y la respectiva
ley orgánica constitucional encomiendan hacer
efectiva la participación de la comunidad local
(art. 113 inc. 2° CPE).
17. La conformación de consejos económicos y sociales
provinciales (art. 116 inc. 3° CPE) como órganos
de participación social de carácter consultivo.
Su composición, forma de designación de sus
integrantes, atribuciones y funcionamiento son
regulados por la Ley Orgánica Constitucional de
Gobierno y Administración Regional.36
En relación con estos organismos de participación
territorial, paradójicamente, las disposiciones sobre
los consejos económicos y sociales comunales,
también de carácter consultivo, que contemplaba la
Constitución, de acuerdo con la reforma constitucional
contenida en la Ley 19.097 de 1991, y cuya regulación
se entregaba a la ley orgánica constitucional
sobre municipalidades, fueron suprimidos de la
Constitución por una ulterior reforma, contenida
en la Ley 19.526 de 1997, que reemplazó dicha
referencia en el artículo 107 CPE por el siguiente nuevo
36 Ver Ley 19.175 de 1991, cuyo texto refundido y sistematizado
está contenido en el Decreto Supremo 291 de 1993, del
Ministerio del Interior (con modificaciones posteriores).
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
inciso 2º: La ley orgánica constitucional respectiva
establecerá las modalidades y formas que deberá
asumir la participación de la comunidad local en
las actividades municipales”.37
18. La definición de las municipalidades de acuerdo
con una de sus finalidades fundamentales, esto es,
la de asegurar la participación de la comunidad
local en el progreso económico, social y cultural
de la comuna, y la participación en las actividades
municipales, la cual asumirá las modalidades y
formas que establezca la ley orgánica constitucional
respectiva (art. 118).
19. La creación, dentro del ámbito de las comunas, de
territorios denominados unidades vecinales, con el
objeto de propender a una adecuada canalización
de la participación ciudadana (art. 118 inc. 7° CPE).
Normas legales que posibilitan el ejercicio de la
participación ciudadana en Chile
Tal como se señaló en el apartado precedente, la
participación ciudadana como concepto normativo
orientador de la conducta pública de ciudadanos y
organismos públicos y privados debe ser puesta en el
contexto del régimen democrático de gobierno. Dicho
régimen se caracteriza por generar y administrar el
poder sobre la base de espacios y mecanismos más o
menos amplios de participación de las personas que
forman parte del cuerpo político. Esta participación se
expresa a través de elecciones periódicas y procesos
de representación política, tal como lo han postulado
la teoría y la praxis de las democracias liberales, en que
la participación de los individuos y los grupos sociales
está concebida con la finalidad de renovar y completar
periódicamente la estructura contingente de gobierno;
por ello, es esencial en este régimen político la existencia
de elecciones periódicas, libres y limpias.
Sin embargo, puede observarse que la intervención
exclusiva de los grupos políticos organizados no
garantiza en forma plena y total la comunicación entre
gobernantes y gobernados. Por ello, la realización de
la democracia exige otros mecanismos o dispositivos
que pueden llamarse, aunque la expresión sea vaga,
de “democracia social” tendientes a enriquecer y
fortalecer la legitimidad del régimen político representativo
mediante el establecimiento de una estructura social y
económica que haga practicable el ideal democrático
por el mayor número de protagonistas y beneficiarios y
37 El art. 94 de la ley Orgánica Constitucional de
Municipalidades (Ley 18.695 de 1985, cuyo texto refundido
está contenido en el D.F.L. 2-19.602 del Ministerio del Interior,
publicado en el Diario oficial el 11 de enero de 2000) prescribe
que “en cada Municipalidad existirá un consejo económico
y social comunal, compuesto por representantes de la
comunidad local organizada”. Ver un comentario crítico
sobre la nueva regulación legal de esta materia, infra.
en otros ámbitos y niveles de la vida colectiva.
La premisa básica es que los destinatarios del poder son,
a la vez, los mismos que lo detentan, por lo cual en todo
sistema democrático que se precie de tal, los propios
ciudadanos son sus protagonistas. En efecto, los ciudadanos
gozan de libertad y pueden desarrollarla en un régimen
democrático bajo dos dimensiones: como autonomía
frente al poder público o garantía de acción libre sin
interferencias indebidas y, también, como posibilidad
de participación en la conducción y decisiones del
Estado. Se trata de visiones que corresponden a relatos
distintos: el primero liberal, el segundo republicano, que
se han presentado históricamente a veces en fricción,
pero que no son necesariamente contradictorios.
Precisamente, las exigencias cada vez más complejas de
la vida contemporánea llevan a agregar a los inalienable
derechos a elegir y ser elegidos para los cargos públicos
representativos, mediante el voto libre, secreto e igualitario,
el ejercicio de otros derechos “de participación” que a
través de formas innovadoras contribuyen a configurar
funciones socioeconómicas idóneas para la toma de
decisiones sobre asuntos que conciernen o afectan
a los ciudadanos más directamente, en ámbitos
territoriales locales y sectoriales, desde cuestiones de
gran generalidad hasta otras sumamente específicas
que afectan la vida cotidiana de las comunidades,
familias y personas. De este modo, el régimen y el estilo
de vida democráticos se profundizan y complejizan
conformando una democracia “participativa”.
Lo anterior implica la necesidad democrática de conjugar
el verbo participar respecto de ámbitos territoriales
subnacionales, como en el caso chileno, las regiones,
provincias y comunas; su abordaje respecto de nuevos
derechos producto de la complejidad y tecnologización
de la vida contemporánea, que requieren titularidad
del individuo y los colectivos humanos para satisfacer
sus necesidades fundamentales (por ejemplo, salud,
medio ambiente, consumidores, discapacitados, pueblos
indígenas, cuestiones de género, etc.); el reconocimiento
de nuevos bienes jurídicos como sucede con los
recursos naturales, el medio ambiente, el desarrollo
científico y tecnológico que impacta la vida privada
(ejemplo, cuestiones de bioética, contracepción,
etc.) y la vida pública (ejemplo, gobierno electrónico,
etc.) y, finalmente un concepto innovador y amplio
de protección, que asegure todos los derechos de
las personas, en particular aquellos que requieren una
actitud preactiva del Estado en cuanto al suministro
de prestaciones para una mínima vida digna mínima.
De este modo, la noción de participación es elemento
consustancial a un régimen democrático y social de
derecho, en tanto es indisociable de la formación de la
voluntad nacional, de la gestación de la vida colectiva
en sus más diversos aspectos y de la solución de los
problemas colectivos.
158
159
Anexo / Marco Jurídico
Para efectos expositivos, clasificaremos las formas de
participación ciudadana bajo un esquema clásico, que
distingue entre la participación política propiamente
tal y la participación social. La literatura politológica
más reciente tiende a identificar esta última con la
participación ciudadana propiamente tal, subdividiendo
sus expresiones entre las que implican la actuación
individual de los ciudadanos y las que implican su
involucramiento en organismos, grupos o entes colectivos
o comunitarios. Hecha esta clasificación, abordaremos
a continuación, el análisis de la legislación chilena bajo
el prisma de este segundo gran núcleo o forma de
participación, esto es, aquella que convencionalmente
estamos denominando “social” o “ciudadana” en un
sentido más propio.
1. Participación política
Derecho de sufragio y derecho de ser elegido.
1.1 La Constitución señala que en las votaciones
populares, el voto será personal, igualitario y secreto.
Para los ciudadanos será además, obligatorio (art.
15 CPE). La Ley de Sistema Electoral Público y la ley
de Votaciones y Escrutinios desarrollan la forma de
las elecciones presidenciales y parlamentarias y del
plebiscito en los casos en que éste tenga lugar.
Estas leyes son leyes orgánicas constitucionales que
tienen un quórum de aprobación de tres quintos de
diputados y senadores en ejercicio.
1.2 La ley orgánica constitucional de municipalidades
(Ley 18.695 de 1988 y sus modificaciones posteriores)
establece el voto universal y secreto para las autoridades
municipales (arts. 105 a 126): alcaldes y concejales se
eligen separadamente.
1.3 La ley orgánica constitucional de gobiernos regionales
establece que el consejo regional es el órgano para
hacer efectiva la participación de la ciudadanía en el
gobierno regional. Esta participación está mediatizada
a través de los concejales de la respectiva región que,
actuando como colegio electoral elige a los integrantes
de los consejos regionales.
2. Participación social y participación
ciudadana
Por lo general se distingue la participación política de
la participación social. Esta última estaría referida a
acciones coordinadas que no tiene el propósito o que,
de hecho, no interactúan con el Estado (Cunill 1991:
170). Una subespecie de participación social sería la
participación comunitaria, esto es, acción colectiva
limitada a la organización de iniciativas de autoayuda
y solidaridad en la base social. Siguiendo a Felipe
Hevia, el núcleo de la participación ciudadana estaría
reservado a su relación con la esfera pública estatal.38
La participación ciudadana se define centralmente
como un tipo de acción política que “expresa, con
múltiples sentidos, la intervención directa de los agentes
sociales en actividades públicas”.39 De un modo más
simple puede ser entendida como un conjunto de
formas de inclusión de la ciudadanía en procesos
decisorios, incorporando sus intereses particulares
(no necesariamente “individuales”) en el marco de
determinadas temáticas.40
Hevia ha recogido otra categorización para comprender
las formas de participación ciudadana institucionalizada
en América Latina. Describe el concepto de interfaz,
señalando que un interfaz puede entenderse como
una entidad o institución compleja, organizada por
intencionalidades y relaciones entrelazadas en que se
actualiza una pugna de intereses eventual o explícitamente
incompatibles. Por ello, es también un espacio de
conflicto, a veces de visiones globales, paradigmáticas.
En un interfaz, el poder actúa como configurador de
relaciones estratégicas y significativas, permanentes
e inestables.
Los interfaces pueden ser netamente estatales (entre
organismos estatales) o netamente sociales (entre actores
de la sociedad civil). También pueden ser interfaces
socio-estatales (ISE); es decir, aquellos “donde para la
existencia de los mecanismos se necesite explícitamente
la presencia de actores sociales y estatales (consejos,
comités, juntas, cabildos abiertos, etc.)”. Estas entidades
se definen, entonces, “más por la negociación, el
conflicto y la representación de diversos proyectos,
que por la colaboración”.
En la institucionalidad legal los interfaces socio-estatales
pueden orientarse, por una parte, a la formulación de
intereses particulares en las políticas públicas, como
los cabildos abiertos, consejos consultivos, asambleas
ciudadanas, ejerciendo una función de representación
de intereses, básicamente a nivel consultivo.
Por otra parte, los interfaces pueden orientarse a la
cogestión en la prestación de servicios públicos. Se trata
de una participación cogestiva, que amplía su rango de
influencia no sólo a la provisión de servicios públicos, sino
también a la planeación, control y ejecución de políticas
públicas generales, competiéndole explícitamente
38 Hevia de la Jara, Felipe, Participación ciudadana
institucionalizada: análisis de los marcos legales de la
participación en América Latina, en Dagnino, Evelina,
Alberto J. Olvera, Aldo Panfichi, La Disputa por la
construcción democrática en América Latina, Fondo de
Cultura Económica, 2006, pp. 367-398.
39 Cunill, Nuria, Repensando lo público a través de la
sociedad, Centro Latinoamericano de Administración para
el Desarrollo (CLAD), Caracas, 1997.
40 Ziccardi, Alicia, Introducción: claves para el análisis
de la participación ciudadana y las políticas sociales del
espacio local, en Ziccardi (comp.), Participación ciudadana
y políticas sociales en el ámbito local, INDESOL/ISS UNAM/
COMECSO, México, 2004, citado por Hevia, op. cit.
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
funciones decisorias.41
Sobre esta base conceptual, diversos organismos y
mecanismos contemplados en la institucionalidad
legal chilena que se revisa a continuación podrían
ser categorizados como interfaces socio-estatales, si
bien, como veremos, en la mayoría de los casos, sólo
para representar la opinión y los intereses particulares
en un entorno de hegemonía gubernamental o, al
menos política.
2.1 Ley Orgánica Constitucional sobre Gobiernos
Regionales (Ley 19.175, de 1993 y modificaciones)
La LOC de Gobiernos Regionales distingue dos conceptos:
el gobierno regional y la administración regional. El
gobierno regional reside en el Intendente regional, que
es el representante natural e inmediato del Presidente
de la República en cada región, funcionario de su
exclusiva confianza, nombrado y removido por aquél.
Además, es el órgano ejecutivo del gobierno regional
y presidente del consejo regional. Su función principal
es dirigir las tareas de gobierno interior en la región,
según instrucciones directas del Ejecutivo o a través
del Ministerio del Interior. Su autoridad es expresión del
orden jerárquico central del poder ejecutivo propio del
Estado unitario en los territorios llamados regiones en que
se divide el país.
Paralelamente, y en cierto sentido superpuesto al gobierno
regional, se establece la administración regional, que
tiene que tiene por objeto el desarrollo social, cultural y
económico de la región. Está constituido por el propio
Intendente y por el consejo regional.
Los gobiernos regionales tienen personalidad jurídica y
patrimonio propio, lo cual es un signo de descentralización
administrativa. Al igual que todo el gobierno y administración
interior del Estado, un principio básico de los gobiernos
regionales es la búsqueda de un desarrollo territorial
armónico y equitativo de las regiones en sus aspectos
económicos, sociales y culturales.
La ley afirma un conjunto de principios que deben inspirar
la administración regional, como los de solidaridad,
equidad, preservación y mejoramiento del medio
ambiente y eficiencia y eficacia en la asignación y
uso de los recursos en las regiones. Entre ellos reconoce
expresamente el principio de la participación de la
comunidad (art. 14).
El gobierno regional tiene por funciones elaborar y
aplicar las políticas, planes y programas de desarrollo y
el proyecto de presupuesto regional, debiendo ajustarse
a las políticas y planes nacionales. Debe decidir sobre la
inversión de los recursos que correspondan a la región
según la distribución del Fondo Nacional de Desarrollo
Regional (FNDR), la destinación de los recursos de los
programas de inversión sectorial de asignación regional
(ISAR) y otras fuentes de recursos públicos.
41 Hevia, op. cit.
El gobierno regional posee especiales funciones en materia
de ordenamiento territorial, tales como establecer políticas
y objetivos sobre sistemas de asentamientos humanos;
participar, en coordinación con otras autoridades, en
programas y proyectos relativos a obras de infraestructura
y equipamiento; fomentar y velar por la protección del
medio ambiente; velar por el buen funcionamiento de
los servicios de transporte, sin perjuicio de las facultades
que competen a las municipalidades; actuar en el
desarrollo de áreas rurales y localidades aisladas,
procurando la acción multisectorial.
Además, incide directamente en otras áreas tales como
el fomento de las actividades productivas, asistencia
técnica y capacitación laboral; desarrollo social y
cultural; prioridades en materia de erradicación de
la pobreza, promover el acceso a salud, educación,
cultura, vivienda, seguridad social, deportes y recreación
y asistencia judicial.
Como parte de sus atribuciones, el gobierno regional
puede dictar normas reglamentarias regionales, de
acuerdo con la ley; convenir con los respectivos ministerios
programas anuales o plurianuales de inversiones con
impacto regional y aprobar planes reguladores comunales
e intercomunales.
El consejo regional es el órgano colegiado del gobierno
regional. La ley le asigna expresamente la finalidad hacer
efectiva la participación de la comunidad regional
(art. 28), agregando que estará investido de facultades
normativas, resolutivas y fiscalizadoras.
El consejo regional está integrado por consejeros elegidos
por los concejales de la región, constituidos para estos
efectos en “colegio electoral” por cada una de las
provincias respectivas, de acuerdo con la distribución
que señala la ley orgánica (art. 29).
El consejo regional se compone de dos consejeros por
cada provincia; más diez consejeros en las regiones de
hasta un millón de habitantes; y catorce en las regiones
con población superior a esa cifra, distribuidos a prorrata
de la población de las respectivas provincias.42 Además,
está integrado por el Intendente, que lo preside. Como
el Intendente es un agente político designado por el
Ejecutivo, su autoridad y presencia en el consejo atenúa
el rasgo participativo y descentralizado de este órgano.
Los consejeros duran cuatro años en sus cargos y pueden
ser reelegidos.
Entre las atribuciones del consejo regional destaca la
aprobación de planes reguladores comunales previamente
acordados por las municipalidades, e intercomunales
que le proponga el Seremi de Vivienda y Urbanismo.
Además, tiene por función fiscalizar el desempeño del
Intendente y de las unidades que de él dependan,
42 Por ejemplo, en la Región Metropolitana de Santiago, el
consejo regional está integrado por 26 consejeros regionales:
2 por cada una de las provincias de Chacabuco, Cordillera,
Maipo, Melipilla y Talagante, y 16 de la provincia de Santiago.
160
161
Anexo / Marco Jurídico
en su calidad de presidente y órgano ejecutivo del
consejo regional.
Dar su acuerdo a los proyectos de planes y estrategias
regionales de desarrollo y sus modificaciones y al proyecto
de presupuesto del gobierno regional.
En el consejo regional radican, asimismo, las funciones
de distribución de los recursos correspondientes del
FNDR, las inversiones sectoriales de asignación regional
y los recursos propios del gobierno regional.
El Intendente, en su calidad de órgano ejecutivo regional,
debe dar cuenta al consejo regional de su gestión,
al menos una vez al año, acompañando balance y
estado de la situación financiera del gobierno regional.
Por otra parte, la legislación regional contempla un
procedimiento especial de reclamación por ilegalidad.
En efecto, cualquier particular puede reclamar ante el
Intendente por las resoluciones o acuerdos ilegales de
los gobiernos regionales, que afecten al interés general
de la región o de sus habitantes o al interés particular del
reclamante, en el plazo de 30 días desde la publicación
o notificación del acto impugnado.
Si el Intendente rechaza el reclamo o no responde dentro
de 15 días hábiles, el afectado puede reclamar dentro
de nuevos 15 días hábiles a la Corte de Apelaciones
respectiva.43
Como sabemos, de acuerdo con la LOC de Gobiernos
Regionales, las regiones se dividen en provincias. Su
administración superior está cargo del gobernador,
definido en la ley como un órgano territorialmente
desconcentrado del Intendente, que también depende
de la exclusiva confianza del Presidente de la República.
No obstante ser parte del entramado político-administrativo
dependiente del Ejecutivo, en lo vinculado a la participación
ciudadana, el gobernador tiene competencia, por
ejemplo, para autorizar reuniones en lugares de uso
público y promover la participación del sector privado
en las actividades de desarrollo de la provincia. Además,
preside un órgano colegiado de carácter consultivo
llamado consejo económico y social provincial. La
ley no estableció a nivel de las provincias un órgano
normativo y fiscalizador como los consejos regionales.
El Consejo Económico y Social Provincial
(CESPRO)
La ley lo define como un órgano consultivo y de participación
de la comunidad provincial socialmente organizada.
Está integrado por el gobernador, que lo preside y por
24 representantes elegidos de organizaciones sociales (8
laborales; 8 empresariales y productivas; 3 culturales; 3
profesionales; 2 corporaciones y fundaciones). También
43 La LOC de Municipalidades también contempla un
recurso similar por ilegalidad, el cual, de conformidad a la
naturaleza de los asuntos que se reclamen o ventilen, otorga
un rasgo participativo a este mecanismo administrativo y
jurisdiccional al alcance de los ciudadanos.
lo integran un miembro por cada institución de las FF.AA.
y Carabineros con asiento en la provincia; un máximo
de cuatro rectores o vicerrectores de universidades,
institutos profesionales o centros de formación técnica.
La ley señala los requisitos44 y el procedimiento, relativamente
complejo, para que las diversas organizaciones sociales
postulen y sean elegidas como miembros del CESPRO,
lo cual incluye su inscripción en registro especial que
llevará el Conservador de Bienes Raíces, la determinación
y publicación sobre una lista de organizaciones por
estamento, a cargo de una comisión integrada por
el gobernador, el contralor regional y un ministro de la
Corte de Apelaciones; la convocatoria a una asamblea
por cada estamento para elegir los miembros que les
corresponda en el CESPRO y la supervigilancia de este
proceso por el Tribunal Electoral Regional.
Los miembros del CESPRO durarán cuatro años en su
cargo, pueden ser reelegidos y se desempeñan adhonorem
Las atribuciones del CESPRO consisten en absolver
las consultas del gobernador y emitir opinión sobre
anteproyectos de plan regional de desarrollo y presupuesto
del gobierno regional, antes que sean sometidos al
consejo regional; presentar proposiciones de proyectos
específicos de desarrollo para la provincia; y Realizar
estudios, emitir opinión, requerir antecedentes y absolver
toda otra consulta relativas a proyectos y programas
de desarrollo.
El gobernador tiene el deber de dar cuenta semestral al
consejo económico y social provincial sobre la marcha
de la administración provincial, de la ejecución de
programas y proyectos que se desarrollen en la provincia.
2.2 Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades
(Ley 18.695 y modificaciones).
Con la reforma de la Ley 19.602 de 1999, se incluyó en
la LOC de Municipalidades un capítulo especial que
se refiere a mecanismos de participación ciudadana.
El Mensaje de dicho proyecto de ley valoraba la
participación ciudadana como un componente
esencial de la democracia local y, a través de sus
normas pretendía establecer un verdadero sistema
de participación ciudadana a nivel de las comunas.
Se puede reconocer el valor de las instituciones y
mecanismos incorporados, pero, en el análisis global de
la estructura del poder municipal podemos afirmar que
esta reforma estuvo y está lejos todavía de consagrar
un verdadero y significativo sistema de participación
ciudadana comunal.
44 Los requisitos de las organizaciones postulantes son
básicamente los que permiten reconocerles cierto grado de
estabilidad y legitimidad como expresiones de determinados
sectores de la ciudadanía: tener personalidad jurídica
vigente; domicilio en la provincia; dos años de antigüedad,
a lo menos y un mínimo de diez personas como miembros
activos, o cuatro si sólo se compone de personas jurídicas.
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
El Título IV de la ley denominado precisamente “De la
participación ciudadana” regula en tres párrafos las
instancias de participación, las audiencias públicas y
oficinas de reclamos y los plebiscitos comunales. Se trata
de una regulación básica y común que todo Municipio
debe contemplar dentro de su organización.
De acuerdo con las normas de este capítulo, cada
Municipalidad debe establecer una ordenanza de
participación ciudadana, esto es, un reglamento
de ámbito comunal, teniendo en consideración las
características singulares de cada comuna, tales como
la configuración del territorio comunal, la localización
de los asentamientos humanos, el tipo de actividades
relevantes en la comuna, la conformación etárea de
la población y cualquier otro elemento que requiera
una expresión o representación específica y que al
Municipio le interese relevar e incorporar en la discusión
y definición de las orientaciones que deben regir la
administración comunal (art. 93).
Sobre esta base, en la redacción de la ordenanza
municipal deberán considerarse las particularidades
y situaciones especiales de cada comuna, pudiendo
elaborarse agendas de participación de acuerdo con
los intereses y prioridades de cada realidad local.
La ley no define lo que debe entenderse por participación
ciudadana, por lo que cabe atender a las definiciones y
mecanismos que, de acuerdo a diversas concepciones
e intereses políticos, se den autónomamente en cada
Municipalidad o que se desprendan del texto de las
propias ordenanzas.
La Asociación Chilena de Municipalidades, con la
colaboración de otros organismos, elaboró una propuestatipo de ordenanza municipal sobre participación
ciudadana, en la que se ensaya una posible definición:
“Se entenderá por participación ciudadana, la posibilidad
que tienen los ciudadanos de la comuna de intervenir,
tomar parte y ser considerados en las instancias de
información, ejecución y evaluación de acciones que
apunten a la solución de los problemas que los afectan
directa o indirectamente en los distintos ámbitos de
actividad de la Municipalidad y el desarrollo de la
misma en los diferentes niveles de la vida comunal”.
En el mismo párrafo sobre instancias de participación, la
LOC de Municipalidades, regula el consejo económico y
social comunal (CESCO), definido como órgano asesor de
la Municipalidad, que estará compuesto por representantes
de la comunidad local organizada. Su objeto o función
es, de conformidad a la ley, precisamente, asegurar
la participación de las organizaciones comunitarias
de carácter territorial y funcional, y de actividades
relevantes en el progreso económico, social y cultural
de la comuna (art. 94).
La ley delega a un reglamento municipal la determinación de
la integración, organización, competencia y funcionamiento
de los CESCOS, que el alcalde debe someter a la
aprobación del Concejo. Si bien esta fórmula atiende al
espíritu de autonomía que reconoce diversas modalidades
de participación en cada comunidad local, presenta
una grave debilidad al dejar entregada a los plurales y
desiguales gobiernos comunales (más de 345 en el país)
la definición concreta de los mecanismos, acciones y
efectos específicos de la participación ciudadana a
nivel comunal, sin que se asegure un mínimo estándar
normativo común, de carácter democrático, más allá
de las originalidades locales que cada reglamentación
municipal pudiere suscitar.
Consecuentemente, no se determina en la ley el número
de consejeros de los CESCO. La ley sólo determina que
los consejeros durarán cuatro años en sus funciones y
que el CESCO será presidido por el alcalde.
Entre sus atribuciones legalmente reconocidas está
el pronunciarse respecto de la cuenta pública del
alcalde, y de la cobertura y eficiencia de los servicios
municipales. Además, el CESCO es titular del recurso o
acción especial de reclamación por ilegalidad municipal
que establece la propia LOC de Municipalidades.
Por su parte, el alcalde tiene el deber de informar al
CESCO acerca de los presupuestos de inversión, del plan
comunal de desarrollo y del plan regulador. El consejo
dispone de quince días para formular observaciones
al informe alcaldicio.
Otra herramienta de participación que debe ser regulada
en la ordenanza respectiva son las audiencias públicas.
No están definidas en la ley pero deben entenderse
como momentos físicos de encuentro y diálogo entre
las autoridades comunales y los ciudadanos de la
comuna respectiva. Por medio de ellas el alcalde y
el Concejo conocerán acerca de las materias que
estimen de interés comunal, como asimismo las que les
planteen un grupo significativo de ciudadanos de la
comuna, en número no menor a cien en las comunas
con población superior a cinco mil habitantes (art. 97).
La solicitud de audiencia pública que formulen los vecinos
debe acompañarse de las firmas de respaldo, contener
los fundamentos de la materia a tratar e identificar a
las personas que actuarán como representantes de
los requirentes.
La ley establece, además, el deber de cada Municipalidad
de habilitar y mantener una oficina de partes y reclamos
abiertas a la comunidad en general (artículo 98). Se
entrega a la ordenanza de participación la regulación de
un procedimiento público para tratar las presentaciones
y reclamos. El plazo de la respuesta que debe dar el
Municipio no podrá ser superior a treinta días.
Finalmente, el capítulo sobre participación ciudadana
de la LOC de Municipalidades contempla los plebiscitos
comunales, materia que ya había sido incorporada con
la reforma de 1992. La ley establece que pueden ser
sometidas a plebiscito las materias de administración
local relativas a inversiones específicas de desarrollo
162
163
Anexo / Marco Jurídico
comunal, al plan comunal de desarrollo, al plan regulador
comunal u otras de interés para la comunidad local,
siempre que sean propias de la esfera de competencia
municipal (art. 99).
La convocatoria a plebiscito es atribución: 1) del alcalde,
con acuerdo del Concejo, o bien, 2) a requerimiento
de los dos tercios del mismo Concejo, o 3) por iniciativa
de al menos el 10 por ciento de los ciudadanos inscritos
en los registros electorales de la comuna, debidamente
acreditados (art. 100).
De acuerdo con la ley, los resultados del plebiscito serán
vinculantes para la autoridad municipal, siempre que
vote en él más del 50 por ciento de los ciudadanos
inscritos en los registros electorales de la comuna.
Consecuentemente, no siendo obligatorios los resultados
de los plebiscitos que no cumplan este requisito, deberán
entenderse como consultas no vinculantes, tal como
de hecho las tratan algunas ordenanzas municipales
existentes, dictadas sobre la base del la “ordenanza
tipo” confeccionada por la Asociación Chilena de
Municipalidades.
La ley regula las formalidades y plazos de convocatoria,
ciertas restricciones en cuanto a la oportunidad de los
plebiscitos comunales y la prohibición de propaganda
por televisión. Finalmente, ordena que el costo de los
plebiscitos comunales será de cargo de la Municipalidad
respectiva, lo que constituye un claro desincentivo
para el uso de esta herramienta participativa para la
mayoría de los Municipios del país.
Si bien nuestra legislación ha evolucionado, consagrando
y posibilitando instancias y mecanismos de participación
ciudadana, no cabe duda que aún se puede profundizar
más en esta materia. Un factor determinante de
limitación son las deficiencias que viven nuestros
Municipios en cuanto a la autonomía decisional y
recursos. Más aún, pareciera que no se trata sólo de
un problema de adecuada legislación o recursos, sino
de cierto apartamiento de la comunidad local de la
inercia más bien autoritaria y burocrática con que
funcionan, en general, los aparatos municipales. No
existen adecuados ni suficientes incentivos para que
las organizaciones vecinales y comunitarias tomen
iniciativas que no tengan motivaciones clientelares o
de beneficios particulares. La política municipal otorga
escasa voz y relevancia a las organizaciones locales que
no le son funcionales, marginándolas de los espacios
en que podrían concurrir a la toma de decisiones,
información, ejecución y evaluación de los programas
y acciones colectivos de la comuna.
2.3 Ley sobre Libertades de Opinión e Información y
Ejercicio del Periodismo (Ley 19.733 de 2001)
Esta ley, llamada también “ley de prensa” dictada en
2001, recoge avances significativos, aunque todavía
insuficientes, en materia de libertad de expresión e
información, asuntos íntimamente ligados al ejercicio
del derecho a la participación y que doctrinariamente
constituyen su base y fundamento. Así, su artículo 1º
reconoce que “la libertad de emitir opinión y la de
informar, sin censura previa, constituyen un derecho
fundamental de todas las personas. Su ejercicio incluye
no ser perseguido ni discriminado a causa de las propias
opiniones, buscar y recibir informaciones, y difundirlas
por cualquier medio”.
La ley reconoce también como principio “el pluralismo
en el sistema informativo” que “favorecerá la expresión
de la diversidad social, cultural, política y regional del
país”. “Con este propósito se asegurará la libertad de
fundar, editar, establecer, operar y mantener medios
de comunicación social” (art. 3º).
Se promueve la participación de las personas y entes
que residen a lo largo del territorio nacional, en el sentido
que los fondos públicos (del Estado, sus organismos y
empresas y las municipalidades), destinados a avisos,
llamados a concurso, propuestas y publicidad, que
tengan una clara identificación regional, provincial
o comunal, sean destinados preferentemente a su
publicación o difusión en medios de comunicación
social regionales, provinciales o comunales y que se
destine recursos a programas y suplementos informativos
regionales (art. 4º).
La ley regula el ejercicio del periodismo, con algunas
prerrogativas para los profesionales titulados de esa
carrera (v. gr. ostentar los cargos de dirección y jefaturas
de prensa), pero sin conferirles exclusividad ni monopolio
en la actividad propiamente comunicacional. Reconoce
el derecho al secreto de las fuentes informativas y
una versión restringida de la cláusula de conciencia.
Establece, asimismo, formalidades de funcionamiento
de los medios y requisitos relacionados con la dirección,
la información que debe dar al público la empresa que
sostiene el medio y la responsabilidad legal de estos,
entre ellos los derechos de aclaración y de rectificación
(art. 16 y ss).
En el plano de los llamados “delitos de opinión” se
garantiza la exceptio veritatis (prueba de verdad) en
favor del inculpado de haber causado injuria a través
de un medio de comunicación social, cuando con sus
expresiones trate de “defender un interés público real”
o que el afectado ejerciere funciones públicas y la
imputación se refiera a hechos propios de tal ejercicio.
En tal sentido, resulta interesante conocer lo que esta
ley entiende como “hechos de interés público de una
persona” consignándose los siguientes: los referentes al
desempeño de funciones públicas; los realizados en el
ejercicio de una profesión u oficio y cuyo conocimiento
tenga interés público real; los que consistieren en
actividades a las cuales haya tenido libre acceso el
público, a título gratuito u oneroso; las actuaciones que,
con el consentimiento del interesado, hubieren sido
captadas o difundidas por algún medio de comunicación
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
social; los acontecimientos o manifestaciones de que
el interesado haya dejado testimonio en registros o
archivos públicos, y los consistentes en la comisión de
delitos (art. 30). Como contrapartida, se protege los
hechos relativos a la esfera privada de las personas.
Por otra parte, se eliminó de la Ley de Seguridad del
Estado las normas sobre desacato, es decir, aquellas
que establecían sanciones penales por los delitos de
difamación, injurias y calumnias proferidas a diversas
autoridades. Sin embargo, este tipo penal subsiste en
el Código Penal (art. 46).
Entre las carencias de esta ley está el no establecer
mecanismos para limitar la concentración de los medios,
tema sensible para una participación igualitaria de los
diferentes sectores de la población y del quehacer
nacional y, en general, para el desarrollo de una
opinión pública expresiva de la diversidad política,
social y cultural. Se establece, sí, el deber de informar
a la autoridad antimonopolios cualquier cambio de
propiedad o de controladores de los medios (art. 38)
y reglas generales básicas sobre libre competencia,
que se incorporan a la Ley Antimonopolios, para evitar
que se entrabe la producción de informaciones, el
transporte, la distribución, circulación, el avisaje y la
comercialización de los medios de comunicación (art.
37). La ley no considera la obligación de informar el
tiraje o número de audiencia de los medios, tal como
se exige en países más desarrollados en estas materias.
Con ello se lesiona el valor de la transparencia en los
medios, que es una regla de juego fundamental para su
desarrollo en una sociedad que pretenda asegurar las
libertades públicas y la igualdad de trato y oportunidades
de sus ciudadanos.
2.4 Ley de Transparencia en la Función Pública y Acceso
a la Información de la Administración del Estado (Ley
20.285, de 2008)
Se trata de reciente normativa sobre acceso a la
información pública. La ley de transparencia fue
promulgada el pasado 11 de agosto de 2008 y entrará
en vigencia en abril de 2009. Regula el principio de
transparencia de la función pública, el derecho de acceso
a la información de los órganos de la Administración del
Estado, los procedimientos para el ejercicio del derecho
y para su amparo, y las excepciones a la publicidad
de la información.
Los deberes de información de esta ley son aplicables
a los ministerios, las intendencias, las gobernaciones, los
gobiernos regionales, las municipalidades, las Fuerzas
Armadas, de Orden y Seguridad Pública y, en general,
los órganos y servicios administrativos.
La ley ordena que también se rigen por el principio
de la transparencia consagrado en el artículo 8º de
la Constitución, y también por las disposiciones de la
ley sobre transparencia cuando ésta expresamente lo
disponga, el Congreso Nacional, la Contraloría General
de la República, el Banco Central, el Ministerio Público,
el Tribunal Constitucional, la Justicia Electoral y las
empresas del Estado.
En el caso del Congreso, cada Cámara deberá publicar,
además, la asistencia de los parlamentarios a las sesiones
de Sala y de comisiones, las votaciones y elecciones a
las que concurran y las dietas y demás asignaciones
que perciban.
En el caso de los tribunales que forman parte del Poder
Judicial, deberán mantener a disposición permanente
del público, en sus sitios electrónicos, y debidamente
actualizados, los antecedentes básicos indicados en el
artículo 7° de la ley (normas de transparencia activa).
En el caso de las empresas públicas, la ley les exige publicar
en sus páginas electrónicas, en forma completa y clara
sus datos básicos y, entre otros, sus estados financieros
y memorias anuales, sus filiales o coligadas y todas las
entidades en que tengan participación, representación
e intervención, la composición de sus directorios y
responsables de la gestión, información consolidada
del personal, toda remuneración percibida en el año
por cada director, presidente ejecutivo o vicepresidente
ejecutivo y gerentes, incluso aquellas que provengan de
funciones o empleos distintos del ejercicio de su cargo que
le hayan sido conferidos por la empresa, o por concepto
de gastos de representación, viáticos, regalías y, en
general, todo otro estipendio. Asimismo, deberá incluirse,
de forma global y consolidada, la remuneración total
percibida por el personal de la empresa. Además, están
obligadas a entregar a la Superintendencia de Valores
y Seguros o a la Superintendencia a cuya fiscalización
se encuentren sometidas, la misma información a que
están obligadas las sociedades anónimas abiertas.
El principio de transparencia de la función pública
consiste en que esta respete y cautele la publicidad de
los actos, resoluciones, procedimientos y documentos
de la Administración, así como la de sus fundamentos,
y en facilitar el acceso de cualquier persona a esa
información, a través de los medios y procedimientos
que establece la ley (art. 4º). En virtud de él, los actos
y resoluciones de los órganos de la Administración
del Estado, sus fundamentos, los documentos que les
sirvan de sustento o complemento directo y esencial,
y los procedimientos que se utilicen para su dictación,
son públicos, salvo las excepciones que establece
esta misma ley y las previstas en otras leyes de quórum
calificado. Asimismo, por regla general, es pública la
información elaborada con presupuesto público y toda
otra información que obre en poder de los órganos de
la Administración, cualquiera sea su formato, soporte,
fecha de creación, origen, clasificación o procesamiento.
La ley resguarda el principio de publicidad de los
actos de la administración desarrollando normas
sobre “transparencia activa” (art. 7º), que obliga a los
164
165
Anexo / Marco Jurídico
órganos de la Administración del Estado a mantener
a disposición permanente del público, a través de
sus sitios electrónicos, antecedentes actualizados, al
menos una vez al mes, sobre su estructura orgánica, las
facultades, funciones y atribuciones de sus unidades u
órganos internos, el marco normativo que los regula,
su planta de personal y el personal a contrata y a
honorarios, con las correspondientes remuneraciones,
las contrataciones para suministros de bienes y servicios,
acciones de apoyo, ejecución de obras, estudios, asesorías
y consultorías relacionadas con proyectos de inversión,
transferencias de fondos públicos, trámites y requisitos
que se debe cumplir para acceder a los servicios que
preste el respectivo órgano, sus programas de subsidios
y demás beneficios, con sus respectivas nóminas de
beneficiarios, las entidades en que tengan participación,
representación e intervención, la información sobre el
presupuesto asignado y su ejecución, los resultados de
las auditorías presupuestarias.
La información que debe estar a disposición del
público se extiende expresamente a los mecanismos
de participación ciudadana que existan (art. 7º letra j).
En cuanto al derecho de acceso a la información de
los órganos de la Administración del Estado, esta ley
perfecciona el sistema establecido en 1999 mediante
la denominada ley de probidad (una modificación
a la LOC de Bases Generales de la Administración
del Estado) que consagró el principio general de la
transparencia de los actos de la administración del
Estado, incorporando procedimientos y recursos en
caso de negativas de entrega de información, pero,
al mismo tiempo, otorgó a los servicios públicos la
facultad de establecer mediante simples resoluciones
administrativas qué materia de su incumbencia era
reservada o secreta, conforme a ciertos criterios.
De acuerdo con la nueva ley (art. 11), el derecho
de acceso a la información pública comprende,
entre otros, los principios de relevancia (se presume
relevante toda información que posean los órganos de la
Administración, cualquiera sea su formato, soporte, fecha
de creación, origen, clasificación o procesamiento), de
libertad de información, de apertura o transparencia
(toda la información en poder de los órganos de
la Administración del Estado se presume pública, a
menos que expresamente esté sujeta a determinadas
excepciones), de máxima divulgación, de divisibilidad (si
un acto administrativo contiene información que puede
ser conocida e información que debe denegarse en
virtud de causa legal, se dará acceso a la primera), de
facilitación (que excluye exigencias o requisitos que
puedan obstruir o impedir el ejercicio del derecho),
de no discriminación, de oportunidad, de control (el
cumplimiento de las normas que regulan el derecho
de acceso a la información será objeto de fiscalización
permanente, y las resoluciones que recaigan en solicitudes
de acceso a la información son reclamables ante un
órgano externo), de responsabilidad de los órganos de
la Administración del Estado, y de gratuidad.
Bajo la vigencia de la ley de probidad, diversos reglamentos
establecieron de manera excesiva diversas causales
de reserva, violando su espíritu. Cada servicio señaló
grandes cantidades de información a la que no se podía
acceder, pese a que había antecedentes y materias
que, por su naturaleza, no podían ser consideras secretas.
En la nueva ley, las causales de secreto son excepcionales
(art. 21). En consecuencia, cualquier documento que
no esté protegido por alguna de las causales de reserva
de esta ley, o por otra especial, deberá divulgarse
cuando un ciudadano lo solicite.
Sobre esta base, todo el que desee conocer alguna
materia sobre el funcionamiento de los organismos
estatales, y que no haya sido catalogada como materia
reservada, sólo debe hacer una presentación simple,
en papel o por vía electrónica (art. 12). La presentación
debe ser respondida por la autoridad pertinente en
un plazo de veinte días, el que puede ser extensivo a
otros diez. El interesado sólo deberá pagar los costos
de reproducción y otros autorizados por la ley. Los
funcionarios públicos que no den respuesta oportuna
y justificada o que denieguen la petición pueden ser
sancionados con multas y otras sanciones administrativas.
Son secretos, entre otros, los denominados “datos sensibles”
que incluyen los datos personales sobre características
físicas o morales de las personas o relativos a su vida
privada o intimidad, tales como los hábitos personales,
el origen social, las ideologías y opiniones políticas, las
creencias o convicciones religiosas, los estados de salud
físicos o psíquicos y la vida sexual.
También es secreta la información relativa a la investigación
judicial de delitos o la defensa jurídica, al orden y
seguridad público, a las relaciones internacionales. Es
criticable que en estos casos la reserva indefinida en el
tiempo afecte la investigación histórica y la revelación
y revisión del pasado más lejano.
La autoridad o jefe del órgano o servicio requerido
está obligado a proporcionar la información que se
le solicite, salvo que haya oposición en los términos
que la ley señala o invoque alguna de las causales de
secreto o reserva que establece la ley. La negativa a
entregar la información debe formularse por escrito y
ser fundada. Todo abuso o exceso en el ejercicio de
sus potestades, dará lugar a las acciones y recursos
correspondientes.
En caso de denegación de información, el requirente tendrá
derecho a recurrir ante el Consejo de la Transparencia,
solicitando amparo a su derecho de acceso a la
información. La reclamación deberá presentarse dentro
del plazo de quince días desde la notificación de la
denegación de información o desde que haya expirado
el plazo que tenía el organismo público para la entrega
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
de información. En contra de la resolución del Consejo
que deniegue el acceso a la información, procederá
el reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones
respectiva (art. 28).
Desde el punto de vista orgánico, se crea el Consejo de
la Transparencia, corporación autónoma de derecho
público, con personalidad jurídica y patrimonio propio
(art. 31). Su función es promover la transparencia de
la función pública y la publicidad de sus actuaciones,
fiscalizar el cumplimiento de la ley y garantizar el derecho
de acceso a la información. En particular, resolverá
los reclamos que se le presenten por denegación
de información y podrá sancionar a los funcionarios
infractores.
La dirección y administración superiores del Consejo
corresponderán a un Consejo Directivo integrado por
cuatro consejeros designados por el Presidente de la
República, previo acuerdo del Senado, adoptado
por los dos tercios de sus miembros en ejercicio. La
propuesta se hará en un solo acto y el Senado deberá
pronunciarse respecto de ella como una unidad. Los
consejeros durarán seis años en sus cargos pudiendo
ser designados sólo para un nuevo período.
2.5 Ley de Bases Generales del Medio Ambiente (Ley
19.300 y modificaciones)
Aparte de los mecanismos establecidos en la LOC de
Municipalidades y las atribuciones de relativa significación
reconocidas a la organización territorial de base
expresada parcialmente en la Ley de Juntas de Vecinos,
quizás el único ámbito del quehacer nacional donde
se ha creado por ley un cierto sistema de participación
ciudadana es en el medioambriental, de conformidad
con la Ley de Bases Generales del Medio Ambiente.
La participación ciudadana se plantea en este ámbito
respecto de los siguientes aspectos:
• Sistema de evaluación de impacto ambiental
• Elaboración y aplicación de normas de calidad
ambiental y de emisión
• Elaboración y aplicación de planes de descontaminación
y prevención
• Acceso a la justicia ambiental, en especial, la acción
por daño ambiental
• Participación en el Fondo de Protección Ambiental
• Opción de integrar los consejos consultivos de la
Comisión Nacional del Medio Ambiente (CONAMA)
y de las Comisiones Regionales del Medio Ambiente
(COREMA).
Revisaremos brevemente cada uno de los aspectos
anteriores.
Participación ciudadana en el sistema de
evaluación de impacto ambiental
La ley distingue entre proyectos que deben someterse
a un estudio de impacto ambiental (EIA) de aquellos
que simplemente deben entregar una declaración de
impacto ambiental. En términos generales, los primeros
son los más grandes, complejos y con mayor riesgo
de afectar el medio ambiente. La ley estableció un
mecanismo de participación ciudadana sólo respecto
de los proyectos sometidos a estudios de impacto
ambiental. No parece haber razones valederas para
esta limitación; más bien puede pensarse que se ha
perdido una oportunidad para que las autoridades
ambientales se apoyen en la ciudadanía para una
adecuada fiscalización del proceso de evaluación de
proyectos a los que solamente se exige una declaración
de impacto ambiental. En estos casos, la eventual
participación se restringe a la información disponible
en el proceso de publicación, pero no existe acceso a
la documentación acompañada por el proponente ni
la oportunidad formal para presentar observaciones.
La participación ciudadana se manifiesta en diversos
niveles: En primer lugar, el derecho a la información,
que se cumple con la obligación legal que pesa sobre
el proponente de publicar a su costa un extracto del
proyecto o actividad sometida a una evaluación de
impacto ambiental, tanto en el Diario Oficial como en
un periódico de circulación nacional o regional, según
corresponda (art. 27).
El proyecto sujeto a estudio, más copia del extracto,
deben ser remitidos por la Comisión Nacional del Medio
Ambiente (CONAMA) o por la respectiva Comisión Regional
de Medio Ambiente (COREMA) a los Municipios en cuyo
ámbito comunal se realizarán las obras o actividades
del proyecto para su adecuada publicidad (art. 31).
Las organizaciones ciudadanas con personalidad
jurídica, por intermedio de sus representantes, y las
personas naturales directamente afectadas, podrán
imponerse del contenido del estudio y de los documentos
acompañados (art. 28). Los interesados pueden solicitar
a su costa la reproducción parcial o total del ejemplar
que se encuentra a disposición de la ciudadanía en
los lugares que indica la publicación. Se excluyen de
la publicidad los antecedentes técnicos, financieros y
otros que, a petición del interesado, estimare necesario
sustraer del conocimiento público por razones de
confidencialidad comercial o industrial o proteger
propiedad industrial.
Las personas y organizaciones habilitadas pueden ejercer
el derecho a opinar, mediante las observaciones fundadas
que pueden hacer al proyecto o actividad sometido
a estudio de impacto ambiental. Tales observaciones
deben hacerse llegar a la CONAMA o a la COREMA
respectiva, según corresponda, en el plazo de sesenta días
166
167
Anexo / Marco Jurídico
contado desde la publicación del respectivo extracto.
El reglamento de la ley establece las formalidades
mínimas que deben cumplir las observaciones.
La autoridad administrativa tiene la obligación de ponderar,
en los fundamentos de su resolución, las observaciones
formuladas y notificar -por carta certificada, o mediante
avisos si fueren muchas personas o entidades- a quienes
las hubieren hecho. “Ponderar” significa analizar,
sopesar, atender a algo; no consiste necesariamente
en un análisis exhaustivo sino sólo dejar constancia que
tales argumentos y antecedentes fueron considerados
en la decisión. Consecuentemente, las observaciones
que formule la comunidad no son vinculantes para la
autoridad, que cumple únicamente con tenerlas en
cuenta al dictar su resolución.
El derecho a participar se ejerce también a través de
un mecanismo o recurso específico de reclamación
cuando la autoridad ambiental no cumple con su deber
de ponderar debidamente las observaciones formuladas
oportunamente. Se trata de un recurso jerárquico que
se debe presentar en el plazo de quince días hábiles
ante el superior jerárquico de la autoridad que dictó
la resolución o acto administrativo que se impugna y
cuya invalidación o modificación se persigue.
Es un recurso administrativo muy limitado pues sólo es
procedente cuando la autoridad no hubiere “ponderado”
las observaciones formuladas, sin que quepa impugnar
la resolución en otros aspectos, en cuestiones de fondo o
en su globalidad. Además, no existe reclamo alguno que
se pueda deducir contra la resolución que se pronunció
sobre el reclamo, recurso que sí tiene el proponente en
caso de rechazo del estudio de impacto ambiental por
la autoridad ante la justicia ordinaria.
Participación ciudadana en la elaboración y
aplicación de normas de calidad ambiental y
de emisión
En lo referido a la elaboración y aplicación de normas
de calidad ambiental y de emisión, la ley encomienda
su detalle a un reglamento, que está contenido en el
Decreto Supremo 93 de 1995, del Ministerio Secretaría
General de la Presidencia. Dicho procedimiento se
desarrolla en seis etapas: proposición de un programa
priorizado anual de dictación de normas de calidad
ambiental y de emisión, que debe hacer el director
ejecutivo de la CONAMA a su Consejo Directivo;
elaboración del anteproyecto de norma, a partir de
la resolución publicada en el Diario Oficial que señala
un plazo de setenta días para que cualquier persona,
natural o jurídica, pueda aportar antecedentes técnicos,
científicos y sociales sobre la materia a normar; desarrollo
de estudios científicos encargados por el director;
análisis técnico y económico; consulta a organismos
competentes públicos y privados, siendo de rigor la
consulta al Consejo Consultivo de la CONAMA o, en
su caso, de la COREMA que corresponda; análisis de
las observaciones formuladas.
Dentro de este procedimiento, la comunidad puede
informarse del Plan Priorizado de Normas Ambientales
a partir de la publicación de su extracto en el Diario
Oficial y en un diario de circulación nacional al “día
domingo siguiente” de la primera. Conjuntamente, se
abre un expediente público que contiene las resoluciones
dictadas, las consultas evacuadas, las observaciones
que se hayan formulado y todos los antecedentes y
documentos relativos a la norma en estudio (arts. 17-19
D. S. 93, de 1995).
La participación ciudadana adquiere relevancia en
la etapa de consulta del anteproyecto de norma,
que se inicia con la publicación en el Diario Oficial de
un extracto del mismo y se extiende por sesenta días.
El extracto debe contener, a lo menos, una relación
completa de las normas propuestas, un resumen de
sus fundamentos e informar acerca del plazo para la
recepción de observaciones y consultas.
La autoridad de la CONAMA, al preparar el proyecto
definitivo de norma ambiental, está obligada a considerar
los antecedentes contenidos en el expediente, entre
los que se encontrarán los que la comunidad haya
hecho llegar durante el plazo para ello. También debe
considerar las observaciones debidamente formuladas,
esto es, por escrito y con sus respectivos fundamentos.
Ahora bien, es importante señalar que en este punto
la ley habla del deber de “análisis” y el reglamento del
deber de “considerar” las observaciones presentadas.
El punto tiene importancia legal porque “analizar”
implica un ejercicio intelectual de descomposición
de elementos más detallado y exhaustivo que el de
“considerar” el que sólo implica un examen atento de
las observaciones.
Además de las instancias de participación ya mencionadas,
eventualmente el director de la CONAMA, con aprobación
del Consejo Directivo, puede crear “comités consultivos”
con participación de personas naturales y jurídicas
ajenas a la administración del Estado, asignándole un rol
asesor para la elaboración de las normas ambientales.
Las normas ambientales son finalmente dictadas mediante
decreto supremo del Presidente de la República, publicado
en el Diario Oficial, abriéndose de conformidad a la
ley, un plazo de treinta días hábiles para que cualquier
persona pueda impugnarlo mediante recurso ante el
juez de letras competente, motivado en que la norma
reglamentaria es ilegal y le causa perjuicio. Este perjuicio
se refiere al daño patrimonial que pueda experimentar
cualquier persona o grupo de personas, y también se
refiere al daño ambiental de carácter difuso que puede
invocar cualquier ciudadano o grupo de ciudadanos
denunciando el daño que afecta a un colectivo humano
o, incluso, a la comunidad en general.
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
Participación ciudadana en la elaboración y
aplicación de planes de descontaminación y
prevención
La ley también contempla formas de participación
ciudadana en la elaboración y aplicación de planes de
descontaminación y prevención. Se trata de instrumentos
de gestión ambiental de carácter correctivo o destinados
al control o abatimiento de situaciones de deterioro
ambiental que sean detectadas. La ley deriva también
a un reglamento el procedimiento para la elaboración
de dichos planes, normativa que está contenida en el
Decreto Supremo 94 de 1995, del Ministerio Secretaría
General de la Presidencia. Los planes de prevención
se refieren a zonas declaradas “latentes” y los planes
de descontaminación se refieren a zonas declaradas
“saturadas” respectivamente.
Para la elaboración de los planes de prevención y
descontaminación, la ley establece que se seguirá
el mismo procedimiento y etapas establecidos para
la elaboración de normas de calidad ambiental y
de emisiones, con las salvedades que se indican en
el respectivo reglamento. Consecuentemente, la
participación ciudadana opera en términos prácticos
a partir de la fecha de publicación de la resolución
de declaración de zona latente o saturada que, entre
otras cosas, fija la fecha límite para la recepción de
antecedentes que cualquier persona puede aportar.
Sin perjuicio de los estudios científicos y los informes
técnico y económico de rigor, se debe consultar a los
organismos competentes públicos y privados, siendo
obligatoria, en particular, la opinión de la Comisión
Regional del Medio Ambiente. También existe un plazo
para formular reclamaciones al anteproyecto de plan.
Participación en acciones judiciales de
carácter ambiental
También puede entenderse como una forma de participación
ciudadana el acceso a la justicia que franquea la ley
en relación con las materias medioambientales y, en
particular, la acción por daño ambiental.
En efecto, en caso de perjuicios patrimoniales causados
por un hecho ilícito atribuible a un agente determinado,
la ley reconoce la acción de indemnización de perjuicios
del derecho privado con ligeras variantes, como es el
régimen de presunciones de responsabilidad, que sólo
modifica la carga probatoria respecto de la culpa o falta
de cuidado del sujeto, que debe establecerse según las
reglas generales de la responsabilidad extracontractual.
De este modo, el sistema de responsabilidad establecido
en la Ley de Bases del Medio Ambiente se mantiene
dentro de un modelo tradicional, apartándose del sistema
de responsabilidad objetiva del agente depredador o
contaminante, establecido en legislaciones más desarrolladas.
Pero lo más novedoso e interesante en esta materia es
la acción por daño ambiental establecida en la ley,
que tiene por objeto obtener la reparación material del
medio ambiente dañado por parte del causante del
daño. Se define el daño ambiental como toda pérdida,
disminución, detrimento o menoscabo significativo inferido
al medio ambiente o a uno o más de sus componentes.
Esta acción busca reponer el medio ambiente o uno o
más de sus componentes a una calidad similar a la que
tenía con anterioridad al daño causado o, en caso de
no ser posible, restablecer sus propiedades básicas. Esta
acción puede ser interpuesta por cualquier persona,
natural o jurídica, pública o privada, que haya sufrido
el daño o perjuicio. También son titulares de la acción
las municipalidades, por los hechos ocurridos en sus
respectivas comunas y el Estado, a través del Consejo
de Defensa del Estado.
Sin embargo, esta aparentemente amplia titularidad
presenta ciertos defectos desde la perspectiva de la
participación ciudadana, pues exige que si se trata
de particulares, estos invoquen haber sufrido un daño
específico propio, lo cual excluye que entes o personas
privadas asuman o invoquen el interés general. Por
eso, de acuerdo a la ley, organizaciones ciudadanas
que no representan intereses directamente afectados
no están legitimadas para interponer esta acción
por daño ambiental. En estos casos, sólo queda a las
organizaciones y grupos que invoquen el interés público
solicitar al Municipio en cuyo ámbito se desarrollen las
actividades perniciosas para el medio ambiente, para
que, en su representación, deduzca la acción ambiental
que corresponda. La ley otorga a la Municipalidad
un plazo de 45 días para demandar; sin embargo, en
caso de no hacerlo, no existe forma de proseguir la
acción, pues la ley sólo asigna a la omisión municipal la
consecuencia de hacerla “solidariamente responsable
de los perjuicios que el hecho denunciado ocasionare
al afectado” (art. 54 Ley de Bases del Medio Ambiente).
Se advierte aquí una inconsistencia del legislador, pues
junto con consagrar la acción ambiental en términos
amplios, también está exigiendo que el actor acredite
haber experimentado un daño patrimonial efectivo.
Finalmente, la ley estableció una “acción de requerimiento”
en virtud de la cual las municipalidades y los demás
organismos competentes del Estado pueden requerir a los
tribunales la aplicación de sanciones a los responsables
de fuentes emisoras que no cumplan con los planes
de prevención o de descontaminación, o con las
regulaciones especiales para situaciones de emergencia
ambiental, o bien, a los infractores por incumplimiento
de los planes respectivos a que se refiere la ley. Son
titulares de esta acción también las mismas personas
y entidades que pueden ejercer la acción por daño
ambiental, antes analizada.
168
169
Anexo / Marco Jurídico
Fondo de Protección Ambiental
La Ley General de Bases del Medio Ambiente creó un
Fondo de Protección Ambiental, destinado a financiar
proyectos actividades orientados a la protección o
reparación del medio ambiente, la preservación de la
naturaleza o la conservación del patrimonio ambiental.
Es administrado por la CONAMA.
A los recursos de este Fondo pueden acceder organizaciones
comunitarias, ya sea por concurso público o por
selección del Director de la CONAMA, en este último
caso, tratándose de proyectos por montos menores a
500 Unidades de Fomento.
De esta manera, se convoca a los ciudadanos a
involucrarse en la realización de proyectos concretos
de carácter ambiental, normalmente relacionados
con el cuidado de su entorno inmediato en niveles
territoriales locales.
Consejo Consultivo de CONAMA y Consejos
Consultivos de COREMA
La ley contempla la constitución del Consejo Consultivo
de la Comisión Nacional del Medio Ambiente y de los
Consejos Consultivos de las respectivas Comisiones
Regionales del Medio Ambiente, cuya función fundamental
es absolver consultas y emitir opinión sobre los proyectos
de ley y de decretos supremos que regulan los diferentes
instrumentos de gestión ambiental contemplados en
la ley.
Estos Consejos Consultivos buscan la integración de
distintos sectores de la vida nacional en la problemática
medioambiental, generando una instancia de participación
de la comunidad que convoca a entes ubicados fuera de
la esfera estatal. La acción de estos Consejos Consultivos
apunta a desarrollar la participación ciudadana en asuntos
ambientales a través de representantes elegidos por
organizaciones empresariales, laborales y de la sociedad
civil. En tal sentido, su diseño es distinto a los mecanismos
del sistema de evaluación de impacto ambiental o de
elaboración de normas ambientales y de emisión y de
planes de prevención y descontaminación, todos los
cuales implican un llamado directo a la ciudadanía a
intervenir en tales instrumentos de gestión ambiental.
En el caso del Consejo Consultivo de la CONAMA,
está integrado por dos científicos propuestos por el
Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas, dos
representantes de organizaciones no gubernamentales
sin fines de lucro que tengan por objeto la protección
del medio ambiente, dos representantes de centros
académicos independientes, dos representantes del
empresariado, dos representantes de los trabajadores y
un representante del Presidente de la República. Todos
estos consejeros son nombrados por el Presidente de la
República por el plazo de dos años a partir de una quina
que se le presenta. Específicamente, para la designación
de los representantes de las ONG, centros académicos
independientes, empresarios y trabajadores, la CONAMA
efectúa una convocatoria publicada en el Diario Oficial
a las entidades respectivas a participar en el proceso de
designación de consejeros, utilizando en el caso de los
representantes de empresarios y trabajadores el criterio
de la “organización más representativa”.
A su turno, los Consejos Consultivos Regionales son
integrados por representantes de la comunidad
regional respectiva. Se componen de dos científicos,
dos representantes de ONG, dos representantes del
empresariado, dos representantes de los trabajadores y
un representante del Intendente regional. Estos consejeros
son nombrados por el Intendente a proposición en
nómina de las respectivas organizaciones o sindicatos
más representativos de la región.
2.6 Ley General de Urbanismo y Construcciones (Decreto
Ley 458, de 1975 y modificaciones)
Existe un mecanismo de participación ciudadana en el
campo de la planificación urbana que se desenvuelve
a través del proceso de aprobación de los planos
reguladores comunales, contenido en la Ley General
de Urbanismo y Construcciones y detallado en la
Ordenanza General de Construcciones y Urbanización
(Decreto Supremo 47, de 1992, del Ministerio de vivienda
y Urbanismo).
Es importante señalar que la planificación urbana consiste
legalmente en el proceso destinado a orientar y regular
el desarrollo de los centros urbanos en función de una
política nacional, regional y comunal de desarrollo
socioeconómico (art. 27). A lo anterior, hay que agregar
además, el nivel intercomunal. En el nivel nacional, esta
planificación es competencia del Ministerio de Vivienda
y Urbanismo, el que establece mediante reglamentos,
normas específicas para los estudios, revisión, aprobación
y modificación de los instrumentos normativos por medio
de los cuales se aplica la planificación urbana en los
niveles inferiores.
En orden jerárquico, la planificación urbana se realiza
por medio de planes regionales de desarrollo urbano,
planes reguladores intercomunales y planos reguladores
comunales. Los dos primeros están a cargo de la
respectiva Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y
Urbanismo. La última es competencia de la Municipalidad
respectiva, así como aspectos parciales de los mismos,
llamados planes seccionales.
El proyecto de plano regulador comunal o su reforma,
en su caso, comprende una memoria explicativa, un
estudio de factibilidad de los servicios de agua potable
y alcantarillado, la ordenanza local que lo regula y los
planos que expresan gráficamente dicha ordenanza
local (art. 42 LGUC).
La Ley General de Urbanismo y Construcciones contempla
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
un procedimiento al que debe sujetarse la elaboración
y aprobación de los planos reguladores comunales y
sus modificaciones. El proyecto de plano regulador
técnicamente elaborado por la Municipalidad pasa al
Concejo, el cual, previo a su discusión, debe informar
a los vecinos respecto de las principales características
del instrumento y de sus efectos; realizar una o más
audiencias públicas en los barrios o sectores más
afectados y consultar al consejo económico y social
comunal (CESCO) en sesión expresamente citada
para tal efecto (art. 43 núms. 1, 2 y 3 LGUC). Mediante
decreto del alcalde se fija fecha y lugar en que se
expondrá al público el proyecto de plano regulador
comunal. Esta comunicación se publica dos veces
en un diario de la mayor circulación en la comuna.
La exposición del proyecto debe hacerse en diarios
de mayor circulación en la comuna, avisos radiales u
otra forma de comunicación masiva más adecuada
o habitual en la comuna. El período de exposición
es de treinta días, vencido el cual, se debe consultar
nuevamente a la comunidad mediante una audiencia
pública y una citación especial del CESCO. A esta sesión,
la Municipalidad debe presentar un informe escrito de
las observaciones recibidas (art. 43 núms. 4 y 5 LGUC).
El plazo para que cualquier persona interesada pueda
formular observaciones o indicaciones termina vencidos
los quince días siguientes al término del período de
exposición (art. 43 núm. 6 LGUC).
El Concejo debe conocer y pronunciarse, ya sea
aprobando o rechazando, cada una de las observaciones
o indicaciones formuladas por los interesados, sobre
la base de la evaluación efectuada por un asesor
urbanista. Los acuerdos adoptados por el Concejo serán
notificados a los respectivos autores de las observaciones
e indicaciones. Sin embargo, estos no tienen un ulterior
recurso en caso de disconformidad.
En caso de acogerse e incorporarse nuevas materias
o puntos al proyecto de plano regulador comunal o
modificación del mismo, debe realizarse una nueva
exposición pública por un plazo de quince días, abriéndose
un nuevo período para formular observaciones, las que
deberán, asimismo, ser resueltas por el Concejo.
Por otra parte y, sin perjuicio de lo anterior, la Ley General
de Urbanismo y Construcciones y su Ordenanza facultan
a las municipalidades para crear comisiones con
participación municipal y de particulares con el objeto
de asesorar en el estudio, coordinación y elaboración
del plano regulador comunal. Tal como se indica, se
trata de procesos de consulta cuya activación queda
a entero y exclusivo criterio de la autoridad.
Por otra parte, los planos reguladores comunales
deben someterse al sistema de evaluación de impacto
ambiental (art. 10 letra h, LBMA), donde se abren nuevas
instancias para que la ciudadanía participe formulando
observaciones. Una vez resuelta la evaluación de impacto
ambiental, la Municipalidad debe remitir el proyecto,
junto con un informe técnico de la respectiva Seremi
de Vivienda y Urbanismo, al gobierno regional para su
aprobación final.
La planificación urbana regional e intercomunal es
competencia compartida del Ministerio de Vivienda
y Urbanismo, a través de las respectivas Seremi (arts.
30 a 40 LGUC), y de los gobiernos regionales (art. 20
letra f, LOC de Gobiernos Regionales). La participación
ciudadana se realiza mediante la intervención del
Consejo Regional (CORE) respectivo, órgano llamado
a hacer efectiva la participación ciudadana en el nivel
regional. De este modo, la aprobación de los planes
regionales de desarrollo urbano y los planes reguladores
metropolitanos e intercomunales es atribución específica
del Consejo Regional respectivo, sobre la base de la
propuesta que formule la respectiva Seremi de Vivienda
y Urbanismo (art. 36 letra c, incs. 3º y 4º LOC de Gobiernos
Regionales). Para la elaboración del proyecto de plano
regulador intercomunal que se someterá al CORE, la
Seremi debe consultar a las municipalidades afectadas
y a los organismos fiscales que estime conveniente.
Alternativamente, las municipalidades afectas a relaciones
intercomunales pueden confeccionar por sí mismas un
plano regulador intercomunal, previa autorización de
la Seremi respectiva. Posteriormente, la misma Seremi
deberá aprobar dicho plano (artículo 36 LGUC). En todo
caso, la aprobación final siempre deberá hacerla el
Ministerio de Vivienda y Urbanismo mediante decreto
supremo dictado por orden del Presidente de la República
y previa autorización del Intendente ((art. 37 LGUC).
2.7 Ley de Protección y Desarrollo Indígena (Ley 19.253,
de 1993)
La Ley 19.253 estableció normas sobre protección, fomento
y desarrollo de los indígenas, y creó la Corporación
Nacional de Desarrollo Indígena, CONADI. Se trata de
un primer reconocimiento a nivel legal de la existencia de
diversidad étnica en la composición sociodemográfica
del país. Si bien, esta ley no alcanza a consagrar un
auténtico reconocimiento de los pueblos originarios
que habitan en el territorio nacional, sus disposiciones
son congruentes con algunos principios ya existentes
en países que han avanzado en reconocer su carácter
multiétnico. Esta ley significó una recuperación parcial
de esta tendencia, ya esbozada en la legislación anterior
a 1973, y sofocada por la legislación individualista y
asimilacionista dictada durante el régimen militar. En
ella aún subsisten atisbos paternalistas y centralistas
que someten a las colectividades indígenas a patrones
típicos de homogeneidad nacional, en un contexto
normativo en el que pugnan por aflorar espacios de
reconocimiento identitario, autonomía y participación
bajo conceptos propios del mundo indígena.
En lo referido a participación, quizás el elemento definitorio
170
171
Anexo / Marco Jurídico
de ella sea la perspectiva colectiva o comunitaria y su
vínculo indisociable de la tierra, todo ello propio de la
forma de vida, costumbres y valores de los diferentes
pueblos indígenas. En ellas, incluso las nociones de
ciudadanía o de participación ciudadana, entendidas
bajo las acepciones de la cultura y política occidentales,
hacen cierta fricción con los conceptos y valores propios
de cada etnia o, si se quiere, de cada “pueblo”.
Como punto de partida, la ley establece el deber de la
sociedad en general, y de las instituciones del Estado en
particular, de respetar, proteger y promover el desarrollo
de los indígenas, sus culturas, familias y comunidades,
adoptando las medidas adecuadas para tales fines y
proteger las tierras indígenas, velar por su adecuada
explotación, por su equilibrio ecológico y propender a
su ampliación (art. 1º).
A su turno, el Estado reconoce el derecho de los indígenas
a mantener y desarrollar sus propias manifestaciones
culturales, en todo lo que no se oponga a la moral, a
las buenas costumbres y al orden público. La ley agrega
y redunda diciendo que el Estado tiene el deber de
promover las culturas indígenas, las que forman parte
patrimonio de la nación chilena (art. 7º).
Este conjunto de deberes estatales implica el reconocimiento
jurídico y práctico del derecho a participar en la vida
nacional que tiene cada individuo perteneciente a
una colectividad indígena así como sus comunidades,
grupos y organizaciones.
El reconocimiento, respeto y protección legal de las culturas
e idiomas indígenas refiere a aspectos que constituyen
pilares básicos del concepto de participación entendido
como un efectivo derecho de los indígenas. En esta
perspectiva debe contemplarse el uso y conservación
de los idiomas indígenas; el establecimiento de una
unidad educativa programática que posibilite a los
educandos acceder a un conocimiento adecuado
de las culturas e idiomas indígenas y que los capacite
para valorarlas positivamente; el fomento a la difusión
en las radioemisoras y canales de televisión de las
regiones de alta presencia indígena de programas en
idioma indígena y apoyo a la creación de medios de
comunicación indígenas; la existencia de cátedras de
historia, cultura e idiomas indígenas en la enseñanza
superior; la obligación del Registro Civil de anotar los
nombres y apellidos de las personas indígenas en la
forma como lo expresen sus padres y con las normas de
transcripción fonética que ellos indiquen; y la promoción
de las expresiones artísticas y culturales y la protección
del patrimonio arquitectónico, arqueológico, cultural
e histórico indígena (art. 28).
Para la realización de estos objetivos, se podrá suscribir
convenios con organismos públicos o privados de
carácter nacional, regional o comunal, que tengan
objetivos coincidentes con los señalados y, en especial,
deberá involucrarse en estas materias a los gobiernos
regionales y municipalidades.
La Ley Indígena considera un Título especial referido a
la participación. El artículo 34 dispone que los servicios
de la administración del Estado y las organizaciones de
carácter territorial, cuando traten materias que tengan
injerencia o relación con cuestiones indígenas, deberán
escuchar y considerar la opinión de las organizaciones
indígenas. Incluso más, en aquellas regiones y comunas
de alta densidad de población indígena, estos deberán
estar representados a través de sus organizaciones en
las instancias de participación que se reconozca a otros
grupos intermedios. Sin embargo, la ley advierte que esto
podrá cumplirse “cuando así lo permita la legislación
vigente” lo que relativiza el sentido de la disposición.
En cuanto a su organización propia, la ley reconoce y
distingue las comunidades indígenas y las asociaciones
indígenas. Las primeras son agrupaciones de personas
pertenecientes a una misma etnia indígena que provengan
de un mismo tronco común, reconozcan una jefatura
tradicional, posean o hayan poseído tierras indígenas
en común y/o provengan de un mismo poblado antiguo
(arts. 9 a 11). Las asociaciones indígenas, por su parte,
son agrupaciones voluntarias y funcionales, que se
constituyen en función de algún interés u objetivo común
(arts. 36 y 37). La misma ley provee procedimientos para
que comunidades y asociaciones indígenas adquieran
personalidad jurídica.
En el caso específico de la administración de las
áreas silvestres protegidas, ubicadas en las áreas de
desarrollo indígena, se considerará la participación
de las comunidades allí existentes. Se encomienda a
la Corporación Nacional Forestal (CONAF) o al Servicio
Agrícola y Ganadero (SAG) y a la Corporación Nacional
de Desarrollo Indígena (CONADI), de común acuerdo,
determinar en cada caso “la forma y alcance de la
participación sobre los derechos de uso” que corresponda
a las comunidades indígenas (art. 35).
El aspecto institucional más relevante de la ley es la
creación de la Corporación Nacional de Desarrollo
Indígena, como un servicio público, funcionalmente
descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio
propio, sometido a la supervigilancia del Ministerio
de Planificación y Cooperación. Su domicilio y sede
principal está en la ciudad de Temuco. Existen, asimismo,
dos Subdirecciones Nacionales; una en la ciudad de
Temuco y otra en la ciudad de Iquique. Direcciones
regionales las hay en Cañete y otra en Osorno. A
su vez, se establecen Oficinas de Asuntos Indígenas
en Arica, San Pedro de Atacama, Santiago, Isla de
Pascua y Punta Arenas, todo lo cual da cuenta de
una concepción descentralizada del aparato público
en materias indígenas, con el favorecimiento que ello
implica para una accesibilidad y una participación
cercana en los asuntos que les conciernen.
Expresamente, la ley reconoce a la CONADI como el
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
organismo encargado de promover, coordinar y ejecutar,
en su caso, la acción del Estado en favor de desarrollo
integral de las personas y comunidades indígenas,
espacialmente en lo económico, social y cultural, y de
impulsar su participación en la vida nacional (art. 39).45
El deber de estimular la participación de los indígenas
en los planes y programas que les atañen es reiterado,
luego, a propósito de la acción oficial en favor de los
indígenas de los canales australes (art. 74).
Entre las funciones que le asigna la ley, compete
también a la CONADI promover el reconocimiento y
respeto de las etnias indígenas, de sus comunidades y
de las personas que la integran; promover las culturas e
idiomas indígenas y sistemas de educación intercultural
bilingüe, en coordinación con el Ministerio de Educación;
incentivar la participación y el desarrollo integral de la
mujer indígena, en coordinación con el Servicio Nacional
de la Mujer; mantener un Registro de Comunidades y
Asociaciones Indígenas y un Registro Público de Tierras
Indígenas.
La dirección superior de la Corporación está a cargo
de un Consejo Nacional, que considera la participación
de integrantes representativos de las distintas etnias
(art. 41 letra d), sin que ello implique, en todo caso,
la formación de una mayoría frente a los consejeros
de confianza presidencial. Los miembros del Consejo
Nacional son los siguientes:
a) El Director Nacional de la Corporación, nombrado
por el Presidente de la República, quien lo preside;
b) Los Subsecretarios o su representante, especialmente
nombrados para el efecto, de cada uno de los
siguientes Ministerios: Secretaría General de Gobierno,
de Planificación y Cooperación, de Agricultura, de
Educación y de Bienes Nacionales;
c) Tres consejeros designados por el Presidente de
la República;
d) Ocho representantes indígenas: cuatro mapuches,
un aimara, un atacameño, un rapa nui y uno con
domicilio en un área urbana del territorio nacional. Estos
serán designados, a propuesta de las comunidades
y asociaciones indígenas, por el Presidente de la
República. los consejeros a que se refiere esta letra
d) duraran cuatro años, pudiendo ser reelegidos.
En el nivel de cada Subdirección nacional existe un
Consejo Indígena, que cumple funciones de participación
y consulta respecto de acciones, planes y programas,
necesidades de coordinación de organismos públicos,
sugerencias de mecanismos de participación y otras
opiniones que le sean sometidas. Para su designación, la
autoridad deberá “oír” a las comunidades y asociaciones
indígenas con domicilio en las respectivas regiones.
Cada Director Regional puede organizar también un
Consejo Indígena de carácter asesor. La atribución
45 El destacado es nuestro.
conferida a la autoridad en la designación de estos
consejeros hace que el concepto participativo más
genuino tienda a deslavarse en la conformación de
estos órganos asesores.
La ley establece algunos organismos especiales en relación
con problemáticas particulares de determinadas etnias,
como es el caso de la Comisión de Desarrollo de Isla de
Pascua, integrada por representantes ministeriales, de
la CORFO, de la CONAF y de la misma CONADI, más
el gobernador y el alcalde de Isla de Pascua, y seis
miembros electos de la comunidad rapanui, uno de los
cuales es el presidente del Consejo de Ancianos (art.
68). Uno de los roles fundamentales de esta Comisión
es colaborar en la administración del Parque Nacional
de Isla de Pascua.
La actividad de la CONADI se enriquece, además,
con la administración del Fondo para Tierras y Aguas
Indígenas, el Fondo de Desarrollo Indígena y la creación
de Institutos de Cultura Indígena.
El Fondo para Tierras y Aguas Indígenas permite subsidiar
la adquisición de tierras por parte de personas y
comunidades indígenas, con requisitos especiales
para la postulación de estas últimas o partes de ellas;
financiar otros mecanismos que permitan solucionar los
problemas de tierras; constituir, regularizar o comprar
derechos de aguas y efectuar obras destinadas a
obtener este recurso.
El Fondo de Desarrollo Indígena tiene por objeto
financiar programas especiales dirigidos al desarrollo
de las personas y comunidades indígenas, tales como
crédito, sistemas de capitalización y otorgamiento de
subsidios en beneficio de las comunidades e indígenas
individuales.
Los Institutos de Cultura Indígena son organismos
autónomos de capacitación y encuentro de los indígenas
y desarrollo y difusión de sus culturas y, en tanto realizan
tales acciones, puede afirmarse que estimulan y ejercen
la participación reconocida en la ley.
En otro orden de ideas, nociones participativas, asociadas
al reconocimiento de la autonomía colectiva de los
indígenas, puede encontrarse en el reconocimiento del
valor jurídico de la costumbre indígena y su aplicación
en juicios entre indígenas pertenecientes a una misma
etnia, en la medida que no sea incompatible con la
Constitución Política del Estado. Particularmente, en
lo penal se la considerará cuando pudiere servir como
antecedente para reducir la responsabilidad (art. 54).
En estas disposiciones hay una tímida aproximación a
nociones de pluralismo jurídico que se encuentran mucho
más desarrolladas en otros países de América Latina.
172
173
Anexo / Marco Jurídico
2.8 Ley de Protección de los Derechos de los Consumidores
(Ley 19.496 de 1997 y modificaciones)
El solo reconocimiento del consumidor como un sujeto
específico titular de derechos y obligaciones especiales
(arts. 3º, 3º bis, 3º ter y 4º), implica insertar a los ciudadanos
en una órbita específica de participación ciudadana
legalmente reconocida.
Los consumidores pueden actuar individual o colectivamente
en ejercicio de sus derechos de información, reclamación
y otros reconocidos en la ley. La participación colectiva
puede darse a través de la integración en organizaciones
para la defensa de los derechos de los consumidores (arts.
5º y ss.). Las asociaciones de consumidores se definen
como organizaciones constituidas por personas naturales
o jurídicas, independientes de todo interés económico,
comercial o político, cuyo objetivo es proteger, informar y
educar a los consumidores en el ejercicio de su derechos
y asumir la representación y defensa de los derechos de
sus afiliados y de los consumidores que así lo soliciten.
Además, las asociaciones de consumidores están
facultadas para estudiar y proponer medidas encaminadas
a la protección de los derechos de los consumidores,
representar a sus miembros y ejercer las acciones que
les competan. También pueden representar tanto el
interés individual como el interés colectivo y difuso
de los consumidores ante las instancias judiciales o
administrativas, participar en los procesos de fijación de
tarifas de los servicios básicos domiciliarios, conforme
a las normas que los regulen (art. 8º).
La opción de interponer acciones para la defensa
del interés colectivo o difuso de los consumidores es
una novedosa y eficaz herramienta de participación
ciudadana en el ámbito judicial. Fueron incorporadas por
la Ley 19.955 de 2004. Las acciones de interés colectivo
son aquellas que se promueven en defensa de derechos
comunes a un conjunto determinado o determinable de
consumidores, ligados con un proveedor por un vínculo
contractual. Las acciones de interés difuso son las que se
promueven en defensa de un conjunto indeterminado
de consumidores afectados en sus derechos (art. 50).
El juez competente para conocer estas acciones -al
igual que las acciones individuales tradicionales- es
el juez de policía local (art. 50 A). Los procedimientos
pueden iniciarse por demanda, denuncia o querella
(art. 50 B). La ley detalla y describe un procedimiento
procesal especial para las acciones en defensa del
interés colectivo o difuso. El procedimiento se divide
en dos etapas: una previa, de declaración de la
infracción al interés colectivo o difuso, y otra posterior,
de condena o reparación (arts. 51 a 54 G). Esta clase
de acciones busca compatibilizar los principios clásicos
de un proceso racional y justo en el contexto de las
relaciones interindividuales, que requieren la presencia
de instituciones como el emplazamiento, el efecto
relativo de las sentencias sólo a las partes en juicio,
con las necesidades del tráfico jurídico de masas, que
requiere una protección especial frente a los riesgos y
abusos previsibles que origina la posición predominante
de los proveedores, normalmente más poderosos que
los consumidores individualmente considerados.
Finalmente, también posee un carácter participativo
la creación de un Fondo Concursable destinado al
financiamiento de iniciativas que las asociaciones
de consumidores desarrollen en el cumplimiento de
sus objetivos (art. 11 bis). La ley encomienda a su
reglamento determinar la composición del Consejo de
Administración del Fondo, preservando la autonomía
de las asociaciones de consumidores y de la gestión
de los recursos. Así, dicho Consejo está integrado por
un representante del Servicio Nacional del Consumidor
(SERNAC), un representante del ministro de Economía,
un representante de la División de Organizaciones
Sociales (DOS), un representante de las organizaciones
de la sociedad civil designado también por la DOS,
un representante de las organizaciones comunitarias
designado por la Asociación Chilena de Municipalidades,
un representante designado por las asociaciones de
consumidores y un académico experto en protección
del consumidor designado por el Consejo de Rectores
(art. 6º Decreto Supremo 37, de 2005, del Ministerio de
Economía, Fomento y Reconstrucción).
2.9 Ley de Juntas de Vecinos y demás Organizaciones
Comunitarias (Ley 19.418 de 1995 y modificaciones)
Uno de los pocos ámbitos donde existe una cierta
estructura legal sistemática que podría ser vinculada
a la participación ciudadana, si bien con notables
insuficiencias, es el ámbito local o comunitario. En
efecto, de acuerdo a la ley, las juntas de vecinos y
demás organizaciones comunitarias están llamadas a
expresar la participación de la ciudadanía en el nivel
territorial más inmediato y cercano, constituido por la
comuna o Municipio y, en niveles microlocales, por las
denominadas unidades vecinales.
Sin embargo, la principal característica de esta normativa
es que suscribe una visión privatista de las organizaciones
vecinales y comunitarias. Como señaló el Tribunal
Constitucional en su sentencia núm. 126 del 14 de
mayo de 1991 -que declaró inconstitucional la norma
del proyecto de ley de juntas de vecinos que sólo
permitía la existencia de una junta de vecinos en cada
unidad vecinal- las juntas de vecinos son “organismos
de representación de las personas y no de gobierno
comunal”. De esta manera se zanjó la controversia
entre el gobierno de la Concertación que postulaba
una noción de organizaciones vecinales heredera de la
concepción de la primera Ley de Juntas de Vecinos 16.880
de 1968, dictada bajo el gobierno de Frei Montalva, que
reconocía a las juntas de vecinos una función rectora en
los asuntos comunitarios y una injerencia en la estructura
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
municipal. Bajo el gobierno militar esta ley se mantuvo
“en suspenso” designándose los dirigentes locales por
la Intendencia regional y solamente en vísperas de su
término, en 1989, se derogó y reemplazó por una ley de
organizaciones comunitarias que liberalizó y neutralizó
la tradición de cooperación y gestión comunal que las
juntas de vecinos tenían desde principios el siglo XX y
que habían sido reconocida por la Ley 16.880.
De todos modos, la actual legislación reconoce a las
juntas de vecinos como vehículo de expresión de los
múltiples intereses de las personas, aunque les resta toda
significación como espacios de participación política
o pública. La ley sobre juntas de vecinos responde al
concepto de un orden político en que los individuos,
por sí mismos o en conjunto con otros, como titulares de
derechos, interactúan con el Estado que, en sus distintos
niveles, es el único ente dotado de atribuciones políticas.
De acuerdo con la Ley 19.418, las juntas de vecinos tienen
por objeto promover el desarrollo de la comunidad,
defender los intereses y velar por los derechos de los
vecinos, y colaborar con las autoridades del Estado y
de las municipalidades (art. 2º letra b). Se les prohíbe
además, perseguir fines de lucro y realizar actividades
de proselitismo político o religioso, entendiéndose el
vocablo ‘político’ en el sentido de partidista.
En el artículo 42, se especifica el objetivo de las juntas
de vecinos al señalar que persiguen “la integración,
la participación y el desarrollo de los habitantes de la
unidad vecinal”. Los medios otorgados, consisten en
instancias concretas y acotadas al interés vecinal del
ejercicio del derecho de petición que la Constitución
reconoce a toda persona. El único elemento que
contribuye a generar un espacio propio de participación,
es la atribución legal conferida a la organización
vecinal de la representación de los vecinos, pero esta
característica pierde gran parte de su fuerza constitutiva
de un espacio público participativo, si se tiene en
cuenta el marco de fraccionamiento y dispersión de
la organización vecinal. En efecto, si existen varias
asociaciones en un mismo territorio vecinal, ya no se
representa a los vecinos, entendidos como miembros
de una comunidad territorial, sino sólo a aquellos que
forman parte de la organización respectiva.
En cuanto a las funciones que la ley les asigna, el artículo
43 en sus cuatro numerales, cada uno con sus respectivas
letras, éstas son omnicomprensivas. A nivel vecinal, se
les encomienda promover los derechos de las personas,
desarrollar el espíritu de comunidad, cooperación y
respeto a la diversidad, velar por la integración social de
los más necesitados, promover el progreso urbanístico
y la buena calidad de los servicios públicos.
Se puede afirmar que existe un claro desequilibrio entre
las funciones asignadas y la concepción institucional
de las juntas de vecinos como simples asociaciones de
individuos, que no tienen participación significativa en
la definición, conducción y ejecución de las políticas
públicas al nivel que les es propio: el comunal y vecinal.
Si revisamos los verbos empleados para describir la
participación de las juntas abundan los ‘emitir opinión’,
‘colaborar con la autoridad’, ‘propender a’, ‘proponer’,
y ‘conocer’.
Dentro de este panorama, sólo la institución del Fondo
de Desarrollo Vecinal (art. 45), abierto a las juntas de
vecinos, implica un cierto espacio de participación
autónoma y significativa para éstas, si bien la Ley de
Municipalidades no hace exigible la provisión de este
fondo en la aprobación del presupuesto municipal.
Por su parte, las organizaciones comunitarias funcionales
tienen por objeto (art. 2º letra d) representar y promover
valores e intereses específicos de la comunidad dentro
del territorio de la comuna y están sujetas a las mismas
prohibiciones que las juntas de vecinos; aunque la ley
las concibe en un rol de relativa menor importancia,
incluso como instrumentos aptos para conseguir los fines
señalados a estas últimas. (Ver art. 43 núm. 1 letra a).
En la práctica, el estatuto de la organización funcional
ha sido útil para dar cobertura jurídica a múltiples
expresiones asociativas emergentes, cuya vitalidad
muchas veces contrasta con la realidad estática y
carente de convocatoria de las juntas de vecinos más
tradicionales.
Por definición, las juntas de vecinos son asociaciones
voluntarias; nadie puede ser obligado a pertenecer a
ellas ni nadie puede ser impedido de retirarse. Funcionan
sobre una base igualitaria o de no discriminación, pues
a nadie, que reúna los requisitos legales o estatutarios,
se le puede negar acceso. Los mismos principios rigen
respecto de las organizaciones comunitarias funcionales.
La ley dispone (art. 5º inc. 3º) que sólo se podrá pertenecer a
una junta de vecinos, lo cual limita la función representativa
de los vecinos en las juntas.
2.10 Ley de Protección a Personas con Discapacidad
La Ley 19.284 establece normas para la plena integración
social de personas con discapacidad y para velar por
el pleno ejercicio de los derechos reconocidos por la
Constitución y las leyes. Contiene normas específicas
sobre equiparación de oportunidades, en lo relativo
al acceso a la cultura, información, comunicaciones y
espacio físico, promueve el acceso a la educación y la
inserción y capacitación laborales (arts. 18 a 38). Para
administrar el acceso a los beneficios establecido en la ley
se crea el Registro Nacional de la Discapacidad (art. 46).
La ley crea una acción jurídica especial de protección
de las personas discapacitadas, ante los Juzgados de
Policía Local, con el objeto de amparar a todo aquel
que sufra discriminación o amenaza en el ejercicio de
los derechos y beneficios consagrados en la ley, y que
se adopte de inmediato las medidas para asegurar y
restablecer su derecho afectado (art. 48).
174
175
Anexo / Marco Jurídico
La ley crea el Fondo Nacional de la Discapacidad (FONADIS)
como organismo de derecho público, autónomo, con
personalidad jurídica y patrimonio propio, destinado a
financiar ayudas técnicas a discapacitados de escasos
recursos o a organizaciones sin fines de lucro que los
atiendan, y planes, programas y proyectos orientados a
la prevención, diagnóstico, rehabilitación e integración
social de personas discapacitadas, ejecutados por
instituciones estatales o por entidades sin fines de
lucro cuyo objeto sea la atención a personas con
discapacidad (arts. 52 a 56). El FONADIS está dirigido
por un Consejo presidido por el ministro de MIDEPLAN e
integrado por los ministros de Educación, Salud, Vivienda
y Urbanismo, Transportes y Telecomunicaciones o sus
representantes y, además por cuatro representantes de
organizaciones de personas con discapacidad que no
persigan fines de lucro y, además, por un representante
del sector empresarial, uno de los trabajadores y dos
de instituciones de beneficencia dedicadas a atender
a personas con discapacidad (art. 57).
2.11 Ley Orgánica del Fondo de Solidaridad e Inversión
Social, FOSIS (Ley 18.989, de 1990)
Esta ley creó el Ministerio de Planificación y Cooperación,
MIDEPLAN y, dentro de su estructura, el Fondo de
Solidaridad e Inversión Social (FOSIS), como un servicio
público autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio
propio, que se relaciona con el Presidente de la
República a través de MIDEPLAN (art. 7º). Su finalidad
es financiar planes, programas, proyectos y actividades
especiales de desarrollo social, coordinándose con
otras reparticiones del Estado, en especial con el Fondo
Nacional de Desarrollo Regional (FNDR).
En cumplimiento de su objetivo, el FOSIS tiene entre
sus funciones especiales contribuir a la erradicación
de la extrema pobreza y el desempleo, preocuparse
por la situación de grupos de menores ingresos y en
estado de riesgo social, en especial de los jóvenes,
procurar el mejoramiento de las condiciones de trabajo
y producción de los sectores de menores ingresos y
propender al desarrollo de los sectores más pobres de
las áreas rurales (art. 9º).
Desde la perspectiva de la participación, el FOSIS tiene
también como función apoyar la participación de los
propios afectados por la pobreza en la solución de
sus problemas (art. 9º letra d). Asimismo, la asignación
de sus recursos debe considerar, en forma preferente,
los requerimientos que provengan de las regiones y
localidades que presenten los más elevados índices de
aislamiento, marginalidad y pobreza (art. 9º inciso final).
La dirección superior del Fondo corresponde a un Consejo.
Este Consejo se integra por tres autoridades (el ministro de
MIDEPLAN, el subsecretario de la SUBDERE, una funcionaria
de alto nivel en el área de la mujer) y por cuatro consejeros
designados por el Presidente de la República, debiendo
incluir entre estos a un representante de una universidad,
a uno de los trabajadores y uno del sector empresarial.
La representatividad de estos personeros es relativa, ya
que pese a provenir de actividades del amplio mundo
económico y social, su universo de selección es restringido
y la designación corresponde al criterio unipersonal del
Ejecutivo. Una de las principales atribuciones del Consejo
del FOSIS es proponer al Presidente la designación de
su director ejecutivo.
2.12 Ley del Instituto Nacional de la Juventud (Ley 19.042)
El Instituto Nacional de la Juventud (INJUV) es un
servicio público funcionalmente descentralizado, con
personalidad jurídica y patrimonio propio, que se relaciona
con el Ejecutivo a través del Ministerio de Planificación
y Cooperación. Se define como un organismo técnico
encargado de colaborar con el Ejecutivo en el diseño, la
planificación y la coordinación de las políticas relativas
a los asuntos juveniles. Entre sus funciones específicas
está “estimular el conocimiento y la participación de los
jóvenes, promoviendo y financiando estudios, trabajos,
campañas, seminarios y otras iniciativas similares” (art.
2° letra e).
El Director Nacional del INJUV cuenta con la asesoría
de un Consejo integrado por diez personas, designadas
por el Presidente de la República y de su confianza,
al que le corresponde analizar acciones, planes y
programas, hacer las sugerencias que estime conveniente,
formular observaciones y proposiciones y, en general,
dar su opinión sobre las materias en que se solicite su
colaboración (art. 7°).
2.13 Ley de Pesca y Acuicultura (Ley 18.892 y modificaciones)46
Esta ley contempla formas de participación de la
comunidad en organismos con competencias económicas,
sociales y ambientales relacionadas con la actividad
pesquera y acuícola. Estos organismos son el Consejo
Nacional de Pesca, los Consejos Zonales de Pesca y los
Consejos Regionales de Pesca.
El Consejo Nacional de Pesca tiene por función contribuir
a hacer efectiva la participación de los agentes
del sector pesquero a nivel nacional en materias
relacionadas con la actividad relacionada con la pesca
y acuicultura. Tiene facultades resolutivas, consultivas
y asesoras determinadas en la ley y está facultado
para emitir opiniones, recomendaciones, proposiciones
e informes técnicos a la Subsecretaría de Pesca del
Ministerio de Economía (art. 145). Está presidido por el
Subsecretario de Pesca e integrado por representantes
del sector público (tres jefes de servicio), del sector
privado (cinco representantes del sector empresarial),
46 Véase Decreto Supremo 430 de la Subsecretaría de Pesca
del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción,
publicado en el Diario Oficial de 21 de enero de 1992, que
contiene el texto refundido, coordinado y sistematizado de
la Ley de Pesca y Acuicultura.
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
del sector laboral (siete representantes elegidos por las
organizaciones respectivas), del sector pesquero artesanal
(cinco representantes elegidos por las organizaciones
respectivas), más siete consejeros designados por el
Presidente de la República con acuerdo del Senado.
Los Consejos Zonales de Pesca tienen por finalidad
contribuir a descentralizar las medidas administrativas
de la autoridad y hacer efectiva la participación de los
agentes del sector pesquero en dicho ámbito territorial
y marítimo. Están integrados por representantes del
sector público, del sector privado y de la sociedad
civil, incluyendo representantes de universidades o
institutos profesionales de la zona y de personas jurídicas
sin fines de lucro dedicadas a la defensa del medio
ambiente, a la preservación de los recursos naturales
o a la investigación en estas áreas, designados por el
Presidente de la República (art. 152).
Finalmente, los Consejos Regionales de Pesca tienen por
función identificar los problemas del sector pesquero
en el nivel regional, promover debates y propuestas
de solución y realizar informes técnicos destinados a
ilustrar las deliberaciones y decisiones del respectivo
Consejo Zonal de Pesca y de la misma Subsecretaría.
Se integran de manera similar a los Consejos Zonales
(arts. 154 y 155).
La estructura prescrita en la ley para la integración
de estos Consejos parece responder al concepto de
participación denominado “concertación social”, esto
es, la constitución de un espacio de diálogo y consenso
entre los diferentes agentes del proceso productivo,
básicamente empleadores y trabajadores, más el
Estado en un rol arbitral y conductor de la política
pública, en este caso, sectorial. A ello, se agregan
actores del mundo académico y de la sociedad
civil dedicada a cuestiones ambientales, aportando
conocimiento y complejidad al debate de intereses.
En todo caso, la participación ciudadana en este
campo es relativamente débil, pues predominan
los representantes del sector público y del sector
productivo empresarial.
2.14 Ley del Deporte (Ley 19.712, de 2001)
La ley comienza definiendo el deporte como un “medio
de desarrollo integral de las personas” comprendiendo
“cualquier manifestación educativo-física, general
o especial, realizada a través de la participación
masiva, orientada a la integración social, al desarrollo
comunitario, al cuidado o recuperación de su salud y
a la recreación, como asimismo, aquella práctica de
las formas de actividad deportiva o recreacional que
utilizan la competición o espectáculo como su medio
fundamental de expresión social”.
Hay toda una inspiración participativa en la declaración
legal del artículo 2º de la ley: “Es deber del Estado
crear las condiciones necesarias para el ejercicio,
fomento, protección y desarrollo de las actividades
físicas y deportivas, estableciendo al efecto una política
nacional del deporte, orientada a la consecución de
tales objetivos. El Estado promoverá las actividades
anteriores a través de la prestación de servicios de
fomento deportivo y de la asignación de recursos
presupuestarios, distribuidos con criterios regionales y
de equidad, de beneficio e impacto social directo,
que faciliten el acceso de la población, especialmente
niños, adultos mayores, discapacitados y jóvenes en
edad escolar, a un mejor desarrollo físico y espiritual”.
La política nacional del deporte deberá ajustarse a las
disposiciones de la ley, reconociendo y fomentando
el ejercicio del derecho de las personas a organizar,
aprender, practicar, presenciar y difundir actividades
físicas y deportivas. Asimismo, buscará la coordinación de
la Administración del Estado y de los grupos intermedios
de la sociedad, destinada a impulsar, facilitar, apoyar
y fomentar tales actividades físicas y deportivas en los
habitantes del territorio nacional, en comunidades urbanas
y rurales, como también a promover una adecuada
ocupación de los lugares públicos y privados adecuados
para estos fines. Se resguardará la autonomía de las
organizaciones deportivas y la libertad de asociación,
fundada en los principios de descentralización y de
acción subsidiaria del Estado (art. 3º).
La ley crea el Instituto Nacional del Deporte (art. 10 y
ss.), organismo descentralizado del Estado, dirigido y
administrado por un Consejo Nacional, por consejos
consultivos regionales con integración de los estamentos,
disciplinas y organizaciones concernidos. Sus funciones
fundamentales son proponer la política nacional de
deportes, promover la cultura deportiva en la población,
asignar recursos para el desarrollo del deporte y fomentar
el desarrollo y supervigilar las organizaciones deportivas
en los términos que establece la ley.
Se reconoce y regula distintos tipos de organizaciones
deportivas, entre ellas los clubes deportivos, las ligas
deportivas, las asociaciones deportivas locales y regionales,
los consejos locales de deportes, las federaciones y
confederaciones y el Comité Olímpico de Chile (art. 32).
Se establece un Fondo Nacional para el Fomento del
Deporte (art. 41 y ss.) cuyos recursos se distribuyen
mediante concursos destinados a financiar, entre otros,
planes, programas, proyectos y actividades deportivas
de fomento de la educación física, la capacitación y
perfeccionamiento deportivos, el deporte escolar y
recreativo, las competiciones comunales, provinciales,
regionales y nacionales.
Se crea un mecanismo de donaciones con fines deportivos,
cuyos beneficiarios pueden ser las organizaciones
deportivas que cuentan con un beneficio tributario
consistente en un crédito contra el impuesto a la renta
del donante contribuyente.
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Anexo / Marco Jurídico
2.15 Ley de Donaciones con Fines Sociales (Ley 19.885
de 2003)
Esta ley, que “norma el buen uso de las donaciones a
personas jurídicas” por una parte, crea ciertos beneficios
tributarios para entidades que hacen donaciones a
instituciones que prestan servicios directos a personas de
escasos recursos o discapacitadas y, por otra, establece
beneficios tributarios a las donaciones destinadas a
entidades de carácter político. Además, crea un “fondo
mixto de apoyo social” y regula aspectos generales
que afectan a las donaciones ligadas a otros incentivos
tributarios, en otras materias.
El incentivo tributario consiste en que los contribuyentes
del impuesto de primera categoría, que declaran su
renta efectiva en base a contabilidad completa, que
no sean empresas del Estado o en las que éste tenga
participación pueden hacer donaciones en dinero, con
un cierto límite, a entidades que tengan la forma legal
de corporaciones o fundaciones, constituidas según
el Código Civil, cuya finalidad estatutaria y actividad
real sea proveer directamente servicios a personas de
escasos recursos o discapacitadas. Los contribuyentes
que hagan uso de esta franquicia podrán deducir el
50 por ciento de la donación como crédito contra su
impuesto, y el 50 por ciento restante podrán rebajarlo
como gasto.
La donación debe dirigirse a financiar proyectos o
programas de las mencionadas organizaciones que
realicen servicios que respondan a necesidades de
alimentación, alojamiento, salud, mejoramiento de
oportunidades educacionales o laborales, prevención
o mitigación de problemas tales como drogadicción,
violencia intrafamiliar, discapacidad, y la promoción
de derechos sociales, entre otros.
Un aspecto esencial de esta ley es que obliga a los
donantes a destinar al menos el 33 por ciento de la
donación al “fondo mixto de apoyo social” que la
misma ley crea y que tiene una finalidad redistributiva,
en el sentido de aportar sus recursos a fundaciones y
corporaciones incorporadas al mencionado registro y
a organizaciones comunitarias funcionales o territoriales
que sean calificadas para participar en dicho fondo.
La función del fondo mixto es calificar a las entidades
sin fines de lucro que pueden optar a estos recursos,
aprobar criterios, requisitos y prioridades de los proyectos
a ser financiados, calificar y adjudicar los recursos.
Es administrado por un Consejo integrado por el ministro
de Planificación y Cooperación o su representante, quien
lo preside; el secretario ejecutivo del Fondo Nacional
de la Discapacidad (FONADIS) o su representante; el
Subsecretario General de Gobierno o su representante;
el presidente de la Confederación de la Producción y
del Comercio o su representante y tres personalidades
destacadas en materias de atención a personas de
escasos recursos o discapacitados, elegidas por las
corporaciones o fundaciones incorporadas al registro de
instituciones calificadas por el Consejo como potenciales
donatarias establecido en la misma ley (art. 5º). Los
consejeros elegidos de entre las organizaciones de la
sociedad civil se renovarán cada dos años. También
se debe elegir por lo menos a tres suplentes.
Esta ley, la más reciente en materia de beneficios
tributarios, cumplió parcialmente el objetivo de ampliar
las opciones de destinación de las donaciones hacia
fines sociales. Sin embargo, los restringió a aquellos
que “provean directamente servicios a personas de
escasos recursos o discapacitadas” manteniendo una
orientación individualista y asistencial, que excluye a
muchas entidades que se plantean otras finalidades de
beneficio público, lo cual reduce aspectos significativos
de la participación ciudadana tal como se comprende
en el mundo contemporáneo.
2.16 Fondo Nacional de Desarrollo Científico y Tecnológico
(FONDECYT), Decreto con Fuerza de Ley 33, de 1981
Este cuerpo legal establece el Consejo Nacional de
Desarrollo Científico y Tecnológico, integrado por el
ministro de Educación, que lo preside, el ministro de
Hacienda y el ministro de MIDEPLAN. Es decir, es un
organismo enteramente político y controlado por el
Ejecutivo. Su dirección administrativa se realiza a través
de la Comisión Nacional de Investigación Científica y
Tecnológica (CONICYT).
Bajo el referido Consejo Nacional existe una estructura
dual dedicada a asignar los recursos del Fondo de
Desarrollo Científico y Tecnológico (FONDECYT) y cumplir
las demás funciones de esta institución. Esta estructura
dual está conformada por los siguientes órganos:
a). El Consejo Superior de Ciencia, integrado por
siete miembros de designación presidencial; se
renuevan dos cada año, a propuesta en terna de
los miembros en ejercicio, definidos por el Presidente
de la República; y
b). El Consejo Superior de Desarrollo Tecnológico,
integrado por cinco miembros: el presidente de la
CONICYT, un miembro del Consejo Superior de Ciencia
y tres miembros designados por el Presidente de la
República, a propuesta en terna de los miembros
en ejercicio de este mismo Consejo.
Es decir, en estos dos Consejos hay una designación
representativa de los sectores profesionales concernidos,
pero se generan mediante un sistema de cooptación,
que tiende a reproducir los puntos de vista del Consejo
ya instalado.
2.17 Consejo Nacional de la Cultura y las Artes (Ley
19.891 de 2003)
El Consejo Nacional de la Cultura y las Artes es definido por
la ley como un servicio público autónomo, descentralizado
y territorialmente desconcentrado, con personalidad
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
jurídica y patrimonio propio, vinculado administrativamente
con el Ministerio de Educación.
El Consejo tiene por objeto apoyar el desarrollo de las
artes y la difusión de la cultura, contribuir a conservar,
incrementar y poner al alcance de las personas el patrimonio
cultural de la Nación y promover la participación de
éstas en la vida cultural del país (art. 2º).47 Se observa
que el Consejo tiene una función primordial de fomento
del quehacer artístico-cultural del país, pero a ello no le
es ajeno el componente participación. En esta misma
línea, entre las funciones específicas acordadas al
Consejo se encuentran la de:
1. “Apoyar la participación cultural y la creación
y difusión artística, tanto a nivel de las personas
como de las organizaciones que estas forman y
de la colectividad nacional toda, de modo que
encuentren espacios de expresión en el barrio, la
comuna, la ciudad, la región y el país, de acuerdo
con las iniciativas y preferencias de quienes habiten
esos mismos espacios” (art. 3º núm. 3); y la de
2. “Facilitar el acceso a las manifestaciones culturales
y a las expresiones artísticas, al patrimonio cultural
del país y al uso de las tecnologías que conciernen
a la producción, reproducción y difusión de objetos
culturales” (art. 3º núm. 4).
Por otra parte, la ley recoge en esta materia un principio
de equidad territorial que ya está consagrando a nivel
constitucional en lo relativo a la regionalización, al
ordenar que en el cumplimiento de sus funciones, el
Consejo observe como principio básico “la búsqueda
de un desarrollo cultural armónico y equitativo entre las
regiones, provincias y comunas del país” y, en especial,
vele por “la aplicación de dicho principio en lo referente
a la distribución de los recursos públicos destinados a
la cultura”.
La estructura del Consejo es más novedosa que la de
otros entes estatales creados en épocas o en años
anteriores. En efecto, la dirección superior del Consejo
Nacional corresponde a un Directorio integrado por el
presidente del Consejo, que tiene rango de ministro de
Estado, por el ministro de Educación y el de Relaciones
Exteriores. Además, lo integran tres personalidades de la
cultura designadas por el/la Presidente de la República
a propuesta de las organizaciones culturales del país,
más dos personalidades de la cultura designadas por
acuerdo del Senado, también a propuesta de las
organizaciones culturales del país; completan el Consejo
dos académicos: uno designado por el Consejo de
Rectores y otro por las universidades privadas autónomas;
y un Premio Nacional elegido por sus pares (art. 5º).
Dicho Directorio es asesorado por un Comité Consultivo
Nacional, integrado por quince personas “de reconocida
trayectoria y experiencia en las distintas áreas de la
creación artística, el patrimonio cultural, la actividad
47 El destacado es propio.
académica y la gestión cultural”. Siete de ellas provienen
de la creación artística, concretamente de cada uno
de los ámbitos de las artes musicales, artes visuales, artes
audiovisuales, teatro, danza, literatura y artes populares;
dos provienen del ámbito del patrimonio cultural; dos
representan las culturas indígenas, y cuatro provienen
de las universidades, las industrias culturales, la gestión
de corporaciones y fundaciones de derecho privado
y la empresa privada.
Los integrantes del Comité Consultivo son designados
por el Directorio a propuesta de las correspondientes
organizaciones o instituciones que posean personalidad
jurídica vigente, y durarán dos años en sus funciones,
no pudiendo ser designados para un nuevo período
consecutivo (art. 12).
Junto con destacar la inspiración abierta de este diseño
organizacional en un ente público de alto nivel, lo que
sugiere mayor interés es la configuración del Directorio
del Consejo Nacional. Se producen en este esquema,
al menos, dos cosas que no están presentes en la
estructura de otros organismos colegiados con los que
podría ser comparado:
a). la decidida apertura hacia las organizaciones de
la sociedad civil -en este caso, las de carácter
cultural- concernidas en la materia; y
b). el hecho que la mayoría del Consejo la hacen
los agentes culturales y no la alta burocracia estatal.
De este modo, tiende a incorporarse con más fuerza
decisoria la participación en lo público de la comunidad
ligada a las artes y a la cultura en general.
La Ley 19.891 recoge dos Fondos creados previamente
e integrados a la dinámica sistémica en el área artísticocultural que pretende imprimir la acción superior del
Consejo Nacional: el Fondo de Fomento del Libro y la
Lectura (creado por la Ley 19.227 de 1993) y el Fondo
Nacional de la Cultura y las Artes (FONDART), cuyo texto
actualizado está en los artículos 28 y siguientes de la
misma Ley 19.891. Estos Fondos son administrados por
el CNCA, estableciéndose sistemas de evaluación por
especialistas y de selección por jurados que garantizan
decisiones a base de criterios objetivos e imparciales.
2.18 Ley sobre Asociaciones Gremiales (Decreto Ley
2757 de 1979 y modificaciones)
La ley reconoce a las asociaciones gremiales como una
forma de organización que goza de personalidad jurídica
y que tienen por objeto promover la racionalización,
desarrollo y protección de las actividades que le son
comunes, en razón de su profesión, oficio o rama de la
producción o de los servicios, y de las conexas a dichas
actividades comunes.
La ley ordena que los colegios profesionales existentes
deben convertirse en asociaciones gremiales, perdiendo
con ello privilegios tales como la afiliación obligatoria e
ingreso a las profesiones y el control de su ejercicio ético.
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Anexo / Marco Jurídico
Las asociaciones gremiales se encuentran bajo el control
y fiscalización del Ministerio de Economía.
Están constituidas por personas naturales en número no
inferior a 25 y/o por personas jurídicas en número no
inferior a cuatro. Son organizaciones sin fines de lucro,
esto es, no pueden distribuir entre sus socios ningún
tipo de utilidad o beneficio económico; sin perjuicio
de ello, están habilitadas para realizar todo tipo de
actividades económicas de conformidad a la ley.
Los socios, consecuentemente, sólo pueden recibir
beneficios de tipo moral, ideal o de bienestar gremial.
Las asociaciones gremiales pueden agruparse en
federaciones y confederaciones. En estos casos, agrupan
a asociaciones de base en un nivel o perspectiva territorial
de mayor nivel, sea provincial, regional o nacional. En
estos casos su representatividad respecto de los intereses
de las profesiones, actividades productivas o de servicios
crece, favoreciendo su legitimidad para establecer
interlocuciones con entidades públicas y privadas y
realizar una función de representación general de los
intereses de sus respectivos sectores.
Naturalmente, las asociaciones gremiales representan
“gremios”, es decir, sectores específicos del quehacer
profesional, económico, social o cultural, que tienen
también rasgos particularistas y corporativos. Por ello, las
asociaciones gremiales son instrumentos asociativos que
reflejan el poder y capacidad de diversos sectores para
hacerse oír e influir en las esferas públicas o estatales. Por
ello, se hace necesaria una regulación de su incidencia
(v. gr. proyecto de ley sobre “lobby”) que asegure
publicidad y transparencia de sus actuaciones frente a
las autoridades legislativas y de gobierno, pues de otro
modo, el derecho a participar de los distintos sectores
del quehacer nacional se convierte inevitablemente
en privilegio desigual e inequitativo respecto de otros
sectores que no tienen iguales oportunidades de acceso
a dichas autoridades.
2.19 El derecho de asociación y las figuras legales de
organizaciones de la sociedad civil reconocidas en la
ley chilena
No se desarrolla en este trabajo el detalle particular
de las figuras asociativas que reconoce la legislación
chilenas,48 sin perjuicio de haber dejado establecido en
un apartado precedente la íntima relación y condición
que tiene para el ejercicio de la participación ciudadana
el reconocimiento y vigencia de la libertad y derecho
de asociación (art. 19 núm. 15 CPE).
De todas maneras, cabe dejar constancia, de manera
sinóptica el “menú” legal que ofrece los tipos de
organizaciones que sustentan en buena medida las
48 Véase, entre otros, Viveros, Felipe. “Legislación vigente
para el sector privado y sin fines de lucro en Chile” en Oliveira,
Anna-Cynthia (ed.), Marco regulador de las organizaciones
de la sociedad civil en Sudamérica, ICNL, BID y PNUD,
Washington D.C., 1997.
acciones e iniciativas participativas de la sociedad
civil chilena. La matriz legal básica la constituye la
normativa del Título XXXIII del Libro I del Código Civil
(arts. 545 y ss.); en ella se regulan las dos formas básicas
y tradicionales de organizaciones de derecho privado
sin fines de lucro: corporaciones y fundaciones de
derecho privado. Las primeras caracterizadas por su
estructura asociativa (una asociación de personas
unidas de manera estable por un fin moral o ideal); las
segundas caracterizadas por constituir esencialmente
un patrimonio o un fondo destinado a un fin ideal de
carácter benéfico. La concesión de personalidad jurídica
corresponde actualmente al Ministerio de Justicia y las
condiciones para su otorgamiento, las modificaciones
de estatutos, la disolución, la fiscalización y las reglas
mínimas de organización interna están reguladas en el
Reglamento sobre Concesión de Personalidad Jurídica a
Corporaciones y Fundaciones, contenido en el Decreto
Supremo 110 de 1979 del Ministerio de Justicia.
Legislaciones más modernas y menos regalistas han
ido configurando en el tiempo la actual normativa
que regula a otras especies de entidades, como las
organizaciones comunitarias territoriales y funcionales, las
organizaciones indígenas, las organizaciones deportivas,
las asociaciones gremiales y las iglesias y organizaciones
religiosas,49 todas las cuales cuentan con legislación
orgánica completa,50 y otras como las organizaciones
de consumidores y las organizaciones ciudadanas
ambientales, que son reconocidas por la ley pero
cuyo estatuto no es desarrollado en forma sistemática.
Por su parte, las Universidades y los establecimientos
educacionales de cualquier nivel que pueden crear,
organizar y mantener los particulares son reconocidos
en la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza.51
En un plano distinto, en el contexto de la producción
y las empresas, encontramos, desde luego, a las
organizaciones sindicales de larga trayectoria histórica,
con sus federaciones, confederaciones y centrales
y, en el contexto de una tradición de autogestión,
democracia económica y solidaridad, a las cooperativas,
las organizaciones mutuales y, más recientemente, las
organizaciones económicas populares, estas últimas
con un bajo grado de institucionalización. También en
un plano sectorial específico destacan las asociaciones
de aguas, de regadío y de canalistas, reconocidas en
el Código de Aguas, y las comunidades agrícolas, que
reconocen un fenómeno muy peculiar del ciertos áreas
rurales entre los valles del Choapa y el Aconcagua.
Conclusión
49 Véase Ley 19.638, de 1999, que establece normas sobre la
constitución jurídica de las Iglesias y organizaciones religiosas.
50 Algunas de dichas leyes revisadas en el cuerpo de este
trabajo.
51 Véase Ley 18.962, de 1990, Orgánica Constitucional de
Enseñanza.
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
Como queda registrado en las páginas precedentes,
puede apreciarse que en el ordenamiento jurídico chileno
la participación, en tanto derecho fundamental, tiene
suficientes fundamentos constitucionales, claramente
identificables, pero que ello no convierte al sistema
político chileno en uno que practica y reclama con
entusiasmo la participación en las distintas esferas de
la vida nacional. Por su parte, diversas leyes específicas
establecen normas que habilitan formas particulares de
participación de la ciudadanía y que determinan la
conformación de organismos públicos colegiados con
funciones y atribuciones en diversos campos sectoriales
o relativas a determinados sujetos de regulación, que
tienden a plasmar la participación en diversos niveles
y con diversa intensidad.
Los niveles territoriales más destacados se refieren a
los ámbitos de las regiones y de las comunas, que
poseen una regulación orgánica en el contexto de la
división político-administrativa del país. Sin embargo,
esta cobertura territorial extensiva contrasta con el
alcance de las funciones y atribuciones de los órganos
de participación contemplados en las leyes respectivas
(consejos económico sociales provinciales y consejos
económico sociales comunales), institucionalmente
muy débiles pues poseen funciones sólo consultivas
o de opinión y cuya convocatoria y funcionamiento
quedan entregados al jefe político de la respectiva
provincia o comuna, agente político que no representa
la expresión de la ciudadanía organizada ni, por lo
general, está interesado en promoverla o activarla. Por
otra parte, también en el ámbito local, las juntas de
vecinos perdieron desde el régimen militar en adelante
el carácter de asociación rectora y representativa
del conjunto de los intereses de las comunidades y
barrios, para convertirse en organismos locales más o
menos vulgares, sin prerrogativas dentro ni frente a los
gobiernos comunales. En muchos casos, CESCO y juntas
de vecinos caen en el desuso en buena medida por la
desconsideración práctica a que las someten los alcaldes,
o se pierden en la pluralidad de otras organizaciones
con cuyas demandas y proyectos se ven obligadas a
competir o, simplemente, reflejan un activo ciudadano
que corresponde a antiguas generaciones de miembros
y dirigentes que naufragan ante el general escepticismo
e individualismo organizacional o ante nuevas ofertas
de organización y participación más propias de la
sociedad de consumo, mediática y virtual.
Incluso más, el hecho que la LOC de Municipalidades
contenga un capítulo especial sobre participación
ciudadana no significa que ella se encuentre regulada
de manera sistemática en este nivel de la institucionalidad
administrativa ni menos que se encuentre arraigada en las
prácticas de los gobiernos locales. La aludida ley dispone
simplemente cuáles son los mecanismos de participación
con que debe cumplir toda Municipalidad, estableciendo
de este modo una base mínima para todas las comunas.
Hay consenso a nivel estatal (SUBDERE) y de analistas de
diversos sectores respecto que los instrumentos legales
de participación no impactan en la gestión participativa,
a causa de que los mismos Municipios reflejan una baja
valoración de los mismos como instancias efectivas de
encuentro con los ciudadanos, el alto costo organizacional
o financiero que ellos implican y el escaso interés de
base por participar. Este es un nudo difícil de resolver
donde el impulso debería estar dado por autoridades
políticas y jefes funcionarios que respeten y promuevan
con honestidad el derecho a participar.
En ámbitos sectoriales específicos, se puede decir que
la participación en el área ambiental es la que tiene un
mayor desarrollo institucional, si bien con deficiencias
en las posibilidades efectivas de la comunidad de
movilizarse y hacer frente, en condiciones de igualdad,
al poder empresarial y de los inversionistas. Los puntos
de vista e intereses de la comunidad suelen lesionarse,
a veces tras largas batallas judiciales, administrativas
y de opinión pública, en un campo donde la actitud
de las autoridades de gobierno ha coincidido tácita
y a veces expresamente con la agenda e intereses
de los consorcios empresariales, manifestándose una
permanente ambigüedad y discriminación.
Un factor auspicioso lo constituye la reciente dictación
de la Ley sobre Transparencia y Acceso a la Información
Pública. Esta ley viene a resolver un vacío importante y
una cierta contradicción en la aplicación de la legislación
ya existente referida a la probidad y transparencia
públicas, por una parte, y al ejercicio de la libertad
de opinión y de informar, por otra. Los instrumentos
internacionales consideran el derecho a la información,
en general, como un componente de la libertad de
expresión y pilar del régimen democrático de gobierno.
Hablar de libertades públicas implica, en esencia, poder
expresarse y opinar, y junto con ello, poder buscar y
recibir la información que sea precisa. La información
misma es un presupuesto de todo proceso participativo
llevado adelante con seriedad. La ley reconoce el
principio de publicidad de los actos y documentos de la
Administración del Estado, el derecho de los ciudadanos
a pedir las información que se estime conveniente, salvo
las calificadas excepciones de reserva, franquea el
derecho a reclamar amparo frente a la denegación de
información pública y crea un organismo público autónomo
que vele por el cumplimiento de sus disposiciones. Por
otra parte, en especial, la dimensión fiscalizadora de
la participación ciudadana se verá beneficiada con
la vigencia y uso de esta ley.
En cuanto a los llamados órganos de interfaces, se
aprecia una lenta evolución que tiene todavía mucho
que recorrer. Desde entes colegiados controlados por
el poder ejecutivo (FONDECYT, FOSIS) se ha avanzado
180
a propuestas de estructura mucho más abiertas que
ubican en una posición más decisiva a los representantes
de la propia comunidad interesada en algún área del
quehacer social. Tal es el caso de la integración del
Consejo Nacional de la Cultura y las Artes y la de sus
Consejos Regionales. La conformación de consejos
administradores de fondos públicos concursables
debería avanzar en esta tendencia.
Respecto de la acción legal especial en beneficio de
sujetos sociales postergados o discriminados o, en un
caso más radical, el reconocimiento de la pluralidad
étnica y cultural encarnada en los pueblos indígenas, la
legislación chilena se ha quedado a medio camino entre
soluciones de viejo cuño paternalista y de predominio
estatal e ideas autonomistas igualitarias que pugnan
por aflorar pero que son eficientemente sofocadas
por el sentido final de inmovilismo de las normas que
los regulan.
Como visión de conjunto, estimamos que las exigencias
de la participación en la vida colectiva nacional no
pueden basarse en una sola norma o estatuto, una
sola institución o un solo núcleo de disposiciones. Más
aún, no puede basarse en el desempeño exclusivo
de la dimensión jurídica o normativa de la realidad,
sino que necesita explícitamente el desarrollo de una
cultura jurídica y política de derechos ciudadanos y de
participación democrática que se ejercite de manera
multidimensional en las comunidades territoriales y
locales, en las colectividades identitarias concernidas
en determinadas materias, en los individuos y en
la opinión pública en general. Como se afirma en
el texto, la declaración del artículo 4º CPE de que
“Chile es una república democrática”, honradamente
interpretada permite entender que la participación
política y ciudadana en general, son valores esenciales
del sistema político y social que es necesario respetar
y promover. El dispositivo inicial existe en tanto existe el
deber del Estado de asegurar el derecho a participar
(art. 1º inciso final CPE), el cual debe ser dinamizado a
través de la acción de los ciudadanos.
Finalmente, la perspectiva jurídico-constitucional y
legal muestra que la dispersión y falta de sintonía
cultural con la participación ciudadana pueden hacer
ineficientes todos los mecanismos que existan o que
se creen. Para contrarrestar esta fuerza negativa, los
principios y normas deben articularse coherentemente
en un bloque normativo e institucional mediante una
praxis sociopolítica que entienda y contextualice la
participación ciudadana con otros principios-ejes
(transparencia, igualdad social, responsabilidad, etc.)
necesarios para la constante y progresiva realización
de un régimen democrático.
Lo anterior, probablemente, implica llevar adelante
un conjunto amplio y diverso de iniciativas y reformas
que aun se encuentran pendientes en el sistema
constitucional y legal chileno y que completarían ese
bloque institucional de participación ciudadana a que
se ha aludido y que se propone como preocupación
de la máxima prioridad política para Chile. Entre esas
reformas cabe mencionar la sustitución del actual
sistema electoral por otro que incluya proporcionalidad,
multinominalismo y una ordenación distrital más equitativa,
la introducción de formas de ejercicio de la democracia
directa y semidirecta (como la iniciativa popular de ley,
el referéndum para asuntos clave del debate público,
la revocación de los mandatos populares). Asimismo,
un mayor desarrollo, autonomía y democratización
de las instancias regionales y comunales, la creación
de organizaciones independientes de protección de
derechos fundamentales, como el Defensor del Pueblo,
la apertura del recurso al Tribunal Constitucional a los
requerimientos de los ciudadanos, entre otros. Algunos de
estos aspectos trascienden la participación ciudadana
en la gestión pública en sentido estricto; sin embargo,
junto con ella contribuyen a mejorar cualitativamente
las instituciones y la práctica democrática en Chile.
Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano
Inventario de Metodologías de Participación
Ciudadana en el Desarrollo Urbano