Fraude a la Constitución la aprobación de un préstamo y la

No. 85, mayo de 2015
Posición
institucional
FRAUDE A LA CONSTITUCIÓN:
LA APROBACIÓN DE UN PRÉSTAMO
Y LA SUSTITUCIÓN DE UN DIPUTADO
NORMATIVA APLICABLE
Constitución:
Art. 123: “La mayoría de los miembros de la Asamblea será suficiente para deliberar.
Para tomar resolución se requerirá por lo menos el voto favorable de la mitad más uno de los Diputados electos, salvo
los casos en que conforme a esta Constitución se requiere una mayoría distinta”.
Art. 143: “Cuando un proyecto de ley fuere desechado o no fuere ratificado, no podrá ser propuesto dentro de
los próximos seis meses”.
Art. 148: “Corresponde a la Asamblea Legislativa facultar al Órgano Ejecutivo para que contrate empréstitos
voluntarios, dentro o fuera de la República, cuando una grave y urgente necesidad lo demanda, y para que garantice
obligaciones contraídas por entidades estatales o municipales de interés público.
Los compromisos contraídos de conformidad con esta disposición deberán ser sometidos al conocimiento del Órgano
Legislativo, el cual no podrá aprobarlos con menos de los dos tercios de votos de los Diputados electos.
El decreto legislativo en que se autorice la emisión o contratación de un empréstito deberá expresar claramente el fin a
que se destinarán los fondos de éste y, en general, todas las condiciones esenciales de la operación”.
Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa:
Artículo 66.- Establecimiento del quórum y sustituciones: “Para iniciar la sesión, la Presidencia de la Asamblea
le concederá la palabra a un secretario o, en su defecto, a cualquier otro miembro de la Junta Directiva, para
que verifique el quórum. El quórum estará conformado, por lo menos, con la mayoría de los Diputados o las
Diputadas propietarios electos o los suplentes que hayan sido llamados, con anterioridad, a formar la Asamblea.
Inmediatamente después de constituido el quórum, se hará el llamamiento de los Diputados o las Diputadas
suplentes que conformarán la Asamblea ese día o en días próximos, de acuerdo a lo establecido en el artículo 21 de
este reglamento.
En caso necesario, los Diputados o las Diputadas que conforman la Asamblea podrán ser sustituidos por un Diputado
o Diputada suplente que será llamado por la Asamblea durante el desarrollo de la sesión. Los Diputados o las
Diputadas propietarios, que no hayan integrado el quórum al inicio de la sesión, podrán incorporarse comunicándolo
a la Asamblea por medio del coordinador del grupo parlamentario correspondiente, requisito que no podrá eludirse.
Por lo menos una hora antes de la sesión plenaria, los coordinadores de los grupos parlamentarios deberán presentar,
por escrito a la Junta Directiva, por medio de la Gerencia de Operaciones Legislativas, las solicitudes de llamamiento
de los Diputados o las Diputadas que conformarán la Asamblea ese día; de igual manera, con excepción del requisito
de tiempo, se hará para las sustituciones que se requieran durante el desarrollo de la sesión”.
1
Estudios
Legales
ANTECEDENTES
cuando cabe precisar que la figura del diputado suplente,
Durante una de las últimas plenarias de la legislatura 2012-
requiere mayor atención y una normativa detallada.
como la regulación que le es aplicable, es un tema que
2015, llevada a cabo el día 23 de abril de 2015, ocurrió un
incidente que pone nuevamente de manifiesto algunas
La integración del quórum de reunión de la Asamblea
actuaciones que califican como verdaderas maniobras
Legislativa debería seguir la misma lógica que regula
que atentan contra el orden democrático en la Asamblea
las juntas generales de las sociedades en el Código de
Legislativa. Se dio a conocer al pleno un dictamen de la
Comercio (Art. 244 Cm.), de modo que el retiro de uno de
Comisión de Hacienda y Especial del Presupuesto, favorable
los diputados propietarios en medio de una sesión, no la
a la aprobación de un decreto, a iniciativa del Ministerio
afecta al grado que cada diputado propietario que se retira
de Hacienda, por medio del cual se autorizaba al Órgano
tenga que ser sistemáticamente sustituido. Consta en los
Ejecutivo la emisión de bonos hasta por el valor de 900
debates de la Asamblea Constituyente de 19831, y en el
millones de dólares. El asunto fue sometido a votación,
texto mismo del art. 123 Cn. desarrollado en el art. 4 del
pero no pudo ser aprobado por los dos tercios de los
RIAL, que dicha disposición constitucional contiene dos
diputados electos, como lo ordena el inciso 2° del art. 148
reglas diferentes. El inciso 1° se refiere al quórum necesario
Cn. Votaron en contra 28 diputados de ARENA y a favor 55
para deliberar, bastando para ello que esté presente la
de los restantes partidos, habiéndose abstenido de votar la
mitad más 1 de los diputados, mientras que el inciso 2°
diputada Sandra Salgado, de GANA. Luego de esa decisión,
establece una regla separada para “tomar resolución”. Es
se pidió un receso de la sesión, pero al reanudarse, no se
decir que no es indispensable para la validez de la sesión
presentó nuevamente la diputada Salgado, sino que el
que estén presentes los 84 diputados en todo momento,
diputado suplente del partido GANA, Wilfredo Gutiérrez, por
sin perjuicio de las sanciones a las que los propietarios
lo que a pesar de haberse sometido a votación y haberse
puedan hacerse acreedores por inasistencias injustificadas
tomado una decisión al respecto, el dictamen para los bonos
(arts. 19 y 20 RIAL).
por 900 millones de dólares, fue sometido nuevamente
a votación. Esta segunda vez, con la sustitución de la
En el caso bajo examen, se han producido varias
diputada de GANA, la votación fue 56 a favor y 28 en contra,
irregularidades, que llevan a cuestionar la validez y la
teniéndose por aprobado el decreto de emisión de deuda.
constitucionalidad del decreto legislativo por medio del
cual se aprobó la emisión de los bonos. En primer lugar,
ANÁLISIS
al ocurrir la primera votación, no puede caber duda que
hubo formación de la voluntad parlamentaria sobre el
Además de ser antiética esta modificación de la
punto que se trató y dado que no se alcanzaron los 56
integración del pleno legislativo, puede considerarse
votos, tampoco cabe la menor duda de que se tomó una
constitutiva de fraude a la Constitución, para burlar su
decisión de no aprobar la emisión de bonos solicitada
letra y su espíritu, por lo que el decreto aprobado debe
por el Órgano Ejecutivo. Esta es una decisión con todas
ser tachado de inconstitucional. La sustitución de un
las formalidades exigidas por la Constitución para la
diputado por un suplente en medio de una sesión plenaria
formación de la voluntad legislativa y debe ser respetada.
de la Asamblea Legislativa, es una figura reconocida en el
1 Asamblea Constituyente, Tomo VII de las versiones taquigráficas de la sesión del 4
de noviembre de 1983.
art. 66 del reglamento interior de dicho órgano (RIAL), aun
2
La votación en sentido negativo está regulada expresamente
de gran importancia precisar que la sustitución de
y trae consecuencias que están señaladas en el art. 143 Cn.,
la diputada Salgado se llevó a cabo con la evidente
que establece: “Cuando un proyecto de ley fuere desechado
intención de cometer un fraude a la Constitución, para
o no fuere ratificado, no podrá ser propuesto dentro de
lograr la aritmética legislativa necesaria para alcanzar los
los próximos seis meses”. En consecuencia, al haber sido
56 votos, exigidos por el inciso 2° del art. 148 de su texto.
votado y haber una resolución sobre él, en el sentido de su
La figura de la suplencia de los diputados de la Asamblea
falta de aprobación, hay una decisión legislativa que produce
Legislativa tiene asidero legal tanto en el RIAL, como en
efectos, como la imposibilidad de su reconsideración por
la Constitución misma y ha sido diseñada para lograr la
el pleno legislativo en los próximos seis meses. Al concluir
integración del pleno legislativo, en los casos en los que
la votación, el proyecto debió haber sido pasado al archivo
algún diputado propietario deba ausentarse, pero no como
legislativo, en espera de que en un futuro se hiciera una nueva
mecanismo para alterar la integración subjetiva del pleno
petición de aprobación de bonos. Sin embargo, ha sido una
para lograr un determinado resultado que sin la sustitución
práctica reiterativa de algunos partidos políticos, en varias
de un diputado propietario por un suplente, no se hubiera
legislaturas, intentar aprobar en las últimas plenarias, puntos
logrado. Manipular una disposición legal -en este caso el art.
sensibles o de mucha importancia, para los cuales quizá no
66 RIAL- para lograr un resultado contrario a la Constitución
cuenten con los votos en la legislatura entrante.
constituye fraude y resulta en un acto inconstitucional
(Sentencias de inconstitucionalidad 49-2011 del 21 de marzo
La voluntad legislativa manifestada debió haber sido
de 2013 y 163-2013 del 25 de junio de 2014).
respetada y no puede recurrirse a la sustitución, cuando
menos irregular de una diputada, para hacer entrar en
Por su parte, la mayoría calificada establecida en el
su lugar a un tercero que se acomodará a la voluntad
art. 148 Cn. tiene razón de ser por la importancia que el
de un sector. La primera votación era un acto válido
endeudamiento tiene para el país, por lo que para su
y no puede desconocerse, así como tampoco puede
volverse a considerar el decreto en la misma sesión ni en
aprobación se exige un mayor número de diputados
las siguientes. Desde el momento que se dio la primera
a favor. Utilizar la figura de un diputado suplente
votación, recaen los efectos del art. 143 Cn. La Asamblea
para modificar la integración subjetiva de la Asamblea
Legislativa no solo ha desconocido la decisión tomada
Legislativa luego de haber votado y de no haber
válidamente en la primera votación, sino que además
alcanzado los 56 votos, tiene claramente la sola finalidad
ha permitido una segunda votación sobre un asunto,
de burlar los “candados” y precauciones establecidos por
lo cual no solo no está contemplado en la ley, sino que
el Constituyente, por lo que defrauda la finalidad para la
está prohibido por la Constitución, por lo que el decreto
cual las mayorías calificadas para tomar resolución han
aprobado es inconstitucional.
sido prescritas. En este caso, el llamamiento del diputado
suplente Wilfredo Gutiérrez durante la sesión del 23 de
En segundo lugar, aunque las razones arriba expresadas
abril de 2015, para sustituir a la diputada propietaria de
deberían bastar para expulsar del ordenamiento jurídico
GANA, Sandra Salgado, constituye un claro fraude a la
el decreto legislativo en referencia, también se considera
Constitución y resulta en un acto inconstitucional.
3
CONSIDERACIONES FINALES
•
Todos los funcionarios públicos están sometidos a la Constitución y a las leyes por lo que deben
rechazarse las actuaciones de algunos diputados que resultan en fraudes a su texto y por lo tanto,
en actos inconstitucionales.
•
Debe darse cumplimiento a lo dispuesto en el art. 143 de la Constitución y respetar la primera
votación para la emisión de los bonos, ya que su falta de aprobación inicial implica que es un tema
delicado que requiere de mayor discusión y consideración por el pleno legislativo.
•
El decreto resultante de la segunda votación se obtuvo por medio de un fraude a la Constitución y
como tal es inconstitucional.
Edificio FUSADES, Bulevar y Urb. Santa Elena, Antiguo Cuscatlán, La Libertad, El Salvador
Tel.: (503) 2248-5600, www.fusades.org