La tributación sobre las altas rentas en América Latina

La tributación sobre las altas rentas en
América Latina
Darío Rossignolo
Consultor CEPAL
TALLER DESIGUALDAD, CONCENTRACION Y
TRIBUTACION A LOS ALTOS INGRESOS
Octubre de 2013
Objetivo de la presentación
Analizar la evolución de la recaudación del Impuesto a la Renta en
América Latina, en función de cambios en bases imponibles y
niveles de alícuotas
Relacionar la recaudación del impuesto a la Renta de Personas
Físicas con la evolución de la participación de los tramos de altos
ingresos a partir de una serie de hechos estilizados que pueden
derivarse de estudiar el comportamiento de las variables
mencionadas
Explorar la aseveración de si a partir de la evolución de los ingresos
tributarios puede asumirse que los individuos de altos ingresos han
incrementado la proporción de impuestos que tributan
2
Comportamiento de la recaudación tributaria en América
Latina
La recaudación tributaria ha experimentado incrementos en la última
década; los ingresos exclusivamente tributarios han oscilado en los 16
puntos, superiores al rango de 12 a 14 puntos del PBI de la década 19902001
20.0
Presión tributaria (en porcentaje del PBI)
18.0
16.0
14.0
12.0
10.0
18.5
8.0
6.0
15.6
15.6
12.9
4.0
6.9
5.2
2.0
0.9
0.0
Total ingresos
tributarios
1.1
Personas físicas
2.1
2.9
0.5
Corporaciones y Impuestos sobre
empresas
la propiedad
Promedio 1990-2001
2.1
0.7
1.9
1.6
2.6
Impuestos
Impuestos
Comercio y
generales sobre específicos sobre transacciones
bienes y servicios bienes y servicios internacionales
Promedio 2001-2011
Fuente: elaboración propia en base a CEPALSTAT y Database CIAT-IDB
2.8
1.2
Contribuciones
sociales
Total ingresos
tributarios
(incluyendo
contribuciones
sociales)
3
Comportamiento de la recaudación tributaria en
América Latina
En comparación con 1990-2001 la presión tributaria ha crecido 2,9 puntos
porcentuales para el total de recursos tributarios (a una tasa del 18%) y
alrededor de 2,7 puntos porcentuales en el último período (un 21,1%) si se
excluyen los recursos correspondientes a la seguridad social en 2001-2011
Los impuestos generales sobre bienes y servicios (Impuesto al Valor Agregado
o similares) han incrementado su importancia dentro del total de los ingresos
tributarios totales, con un crecimiento del 32,7%, explicando alrededor del
60% del incremento en la carga tributaria total promedio.
El crecimiento de los impuestos sobre los ingresos y las ganancias de capital
constituye el segundo factor que explica el incremento en la carga tributaria, con
un aumento en su participación porcentual superior al 38%, pasando de
representar un promedio del 19,6% para el período 1990-2001 al 22,7%
promedio entre 2001 y 2011.
Los incrementos incluyen aumentos en la recaudación del Impuesto a la
Renta: un 41% en el caso de Corporaciones, y un 30% en el caso de Personas
Físicas al comparar el período 2001-2011 con la década 1990-2001 (2,1 a 2,9
en porcentajes del PBI en el caso del IRPJ, y 0,9% a 1,15% para el IRPF)
4
Comportamiento de la recaudación tributaria en 20012011 en comparación con 1990-2001
La presión tributaria del IRPJ se acerca al 3% del PBI en el período 2001-2011, cuando
en la década anterior rondaba los 2 puntos del PBI. El IRPF se ha estabilizado en un nivel
superior al 1% del PBI, a diferencia del período anterior, en el cual los valores eran
inferiores al 1% del PBI.
Presión tributaria
Clasificación impuestos
Total ingresos tributarios
Ingresos tributarios directos
Impuestos sobre ingreso, utilidades y ganancias de capital
Personas físicas
Corporaciones y empresas
No clasificables
Impuestos sobre la propiedad
Otros impuestos directos
Ingresos tributarios indirectos
Impuestos generales sobre bienes y servicios
Impuestos específicos sobre bienes y servicios
Comercio y transacciones internacionales
Otros indirectos
Otros impuestos
Contribuciones sociales
Total ingresos tributarios (incluyendo contribuciones sociales)
Composición
Promedi Promed Tasa
Promedi Promedi
Diferen Explicac
o 1990- io 2001- crecimi
o 1990- o 2001cia %
ión
2001
2011
ento
2001
2011
12.90
3.53
3.04
0.88
2.09
0.09
0.49
0.03
8.92
5.19
2.12
1.60
0.01
0.49
2.62
15.62
15.63
5.27
4.22
1.15
2.94
0.13
0.73
0.31
10.01
6.89
1.88
1.24
0.01
0.35
2.84
18.47
21.1
49.2
38.9
30.0
40.9
42.4
48.6
909.9
12.3
32.7
-11.5
-22.2
-24.4
-29.2
8.5
18.3
2.73
1.74
1.18
0.27
0.85
0.04
0.24
0.28
1.10
1.70
-0.24
-0.35
0.00
-0.14
0.22
2.86
95.4
60.8
41.4
9.3
29.9
1.4
8.4
9.8
38.4
59.4
-8.5
-12.4
-0.1
-5.0
7.8
100.0
83.1
22.7
19.6
5.6
13.4
0.6
3.0
0.0
57.1
32.8
13.7
10.6
0.1
3.3
16.9
100.0
84.6
28.4
22.7
6.2
15.8
0.7
4.0
1.7
54.3
37.3
10.3
6.8
0.0
1.9
15.4
100.0
Fuente: elaboración propia en base a CEPALSTAT y Database CIAT-IDB
5
Tanto el nivel de la presión tributaria como la
composición de los recursos tributarios difieren aún
significativamente de los países desarrollados.
45.0
40.0
En porcentaje del PBI
35.0
34,7
35,0
34,3
0.0
0.0
0.0
38,8
39,2
38,3
0.1
0.1
0.1
11.0
11.1
10.8
0.3
0.3
0.3
11.6
11.9
11.4
30.0
8.8
8.7
25.0
0.2
0.3
0.2
10.9
11.0
10.8
14.7
15.0
14.4
15.8
15.9
15.7
1990-2011
1990-2001
2001-2011
1990-2011
1990-2001
2001-2011
20.0
15.0
8.8
18,5
16,9
15,6
1.5
2.7
0.4
1.6
2.6
0.5
10.0
8.0
1.2
2.8
0.3
8.8
7.3
5.0
4.4
3.6
5.3
1990-2011
1990-2001
2001-2011
0.0
América Latina y Caribe
Comercio y transacciones internacionales
Otros impuestos
Ingresos tributarios directos
OECD
Fuente: elaboración propia en base a CEPALSTAT , OECD y Database CIAT-IDB
EU 15
Contribuciones sociales
Ingresos tributarios indirectos
6
El peso de la imposición a la renta ha provenido
mayoritariamente de la participación de las sociedades y en
menor medida de los ingresos aportados por las personas
físicas
100%
3.1
3.1
3.2
2.8
3.1
2.4
24.0
22.1
26.3
73.2
74.8
71.4
1990-2011
1990-2001
2001-2011
90%
1.3
1.6
0.9
21.8
20.8
23.1
77.0
77.6
76.1
1990-2011
1990-2001
2001-2011
80%
70%
En porcentaje del total
60%
68.4
69.2
69.6
50%
40%
30%
20%
27.6
28.6
27.2
1990-2011
1990-2001
2001-2011
10%
0%
América Latina y Caribe
No clasificables
OECD
Corporaciones y empresas
EU 15
Personas físicas
7
Fuente: elaboración propia en base a CEPALSTAT , OECD y Database CIAT-IDB
A excepción de EEUU y Canadá, el IVA recauda más que el IRPJ en
todas las demás regiones, mientras en que América Latina y el
Caribe, Medio Oriente y el Norte de África, y el Sur de Asia, la
recaudación del IRPF resulta inferior a la de las Personas Jurídicas
14.0
12.6
12.0
10.0
8.7
8.0
7.3
6.0
6.9
6.5
6.5
5.5
5.4
5.3
4.1
4.0
2.0
3.0
4.8
2.7
3.5 1.4
2.7
1.7
1.5
4.2
2.2
1.7
3.0
2.9
3.0
Africa
Subsahariana
Europa
Occidental
Estados Unidos
y Canadá
0.0
Este de Asia y Europa Central América Latina Medio Oriente
Pacífico
y Asia Central
y Caribe
y Norte de
Africa
IVA
Fuente: elaboración propia en base a USAID Collecting Taxes Database
IRPJ
Sur de Asia
IRPF
8
El análisis de los factores subyacentes al incremento de
la recaudación
Resulta interesante analizar las razones subyacentes a este incremento en la
recaudación del Impuesto a la Renta de Personas Físicas. Las cuestiones a
considerar pueden clasificarse en variaciones de bases imponibles y de
niveles de tasas:
a. La evolución del ingreso y su distribución (impacto del proceso de
crecimiento económico y de la desigualdad en la distribución del ingreso en
la recaudación)
b. Nivel de las alícuotas marginales
c. Alcance de bases imponibles y grado de concentración de la recaudación
(exenciones y población que queda fuera del impuesto por efecto del
mínimo no imponible)
d. Importancia de los gastos tributarios
9
El análisis de los factores subyacentes al incremento de
la recaudación
El sector público puede incrementar la recaudación impositiva con políticas
discrecionales activas (incrementos de tasas o ampliación de bases
imponibles), o pasivas.
Dos son las maneras en las que el sector público puede incrementar la
recaudación del IRPF en forma pasiva, esto es, asumiendo invariabilidad
discrecional sobre alícuotas y alcance de las bases gravadas
La primera corresponde al incremento de la base imponible: si los niveles de
mínimos no gravados y tasas no varían, un aumento del ingreso gravado
incrementa la recaudación impositiva
La otra manera de incrementar la recaudación, con mínimos y tasas
constantes, es a través de un aumento en la concentración del ingreso, es
decir, con un incremento en la participación en el ingreso total de los sectores
alcanzados por el gravamen.
En este trabajo se postula que el incremento recaudatorio corresponde en
mayor medida a políticas pasivas antes que a cambios discrecionales.
10
a. El impacto sobre la recaudación del crecimiento
económico y la desigualdad en la distribución
Aún cuando en todos los países (con la excepción de Perú) el Impuesto a la
Renta de Personas Físicas es claramente progresivo, posee un efecto muy
reducido sobre la distribución del ingreso en virtud de su escasa
participación dentro de las estructuras tributarias
País
Colombia
República Dominicana
Chile
Uruguay
Argentina
El Salvador
Costa Rica
Brasil
Nicaragua
Panamá
Honduras
Ecuador
Venezuela
Guatemala
Perú
Año
2004
2004
2006
2006
2008
2006
2004
2003
2001
2003
2005
2004
2004
2000
2004
INDICES
Quién paga el impuesto
Gini pre Cuasi Gini
Gini post Reynolds
Kakwani
impuestos impuestos
impuestos Smolensky
40%
20%
20% superior
inferior superior / 40% inferior
0.5370
0.5106
0.5791
0.4995
0.4839
0.5034
0.5770
0.6180
0.5963
0.6364
0.5697
0.4080
0.4230
0.5957
0.5350
0.8940
0.9057
0.9677
0.8630
0.9375
0.8281
0.9098
0.9243
0.9441
0.8803
0.9000
0.8310
0.8400
0.9115
0.5820
0.3570
0.3951
0.3886
0.3635
0.4536
0.3247
0.3328
0.3063
0.3478
0.2439
0.3303
0.4230
0.4170
0.3158
0.0470
0.4590
0.4759
0.5584
0.4875
0.4738
0.4947
0.5692
0.6113
0.5905
0.6312
0.5647
0.4040
0.4210
0.5946
0.5340
0.0780
0.0347
0.0207
0.0120
0.0101
0.0087
0.0078
0.0067
0.0058
0.0052
0.0050
0.0040
0.0020
0.0011
0.0010
0%
0%
0%
0%
0%
1%
0%
1%
0%
2%
0%
0%
0%
2%
10%
99%
97%
99%
92%
98%
90%
96%
94%
94%
96%
95%
93%
100%
93%
64%
Fuentes: Barreix, A., Bès, M. y Roca, J. (2009); Barreix, A., Roca, J. y Villela, L. (2006); Gómez Sabaíni, J.C., Harriague, M. y
Rossignolo, D. (2011); Rezende, F. y Afonso, J. (2010); Roca, J. (2010); y Jorrat, M. (2010).
497.0
230.3
90.0
874.6
156.7
54.0
311.0
48.8
6.7
11
a. El impacto sobre la recaudación del crecimiento
económico y la desigualdad en la distribución
Es interesante analizar cómo cambia el efecto distributivo total para un país
entre dos períodos. La diferencia en la desigualdad medida por el Gini
después de considerar el impacto de las políticas públicas es, asumiendo
gastos que se distribuyen en forma proporcional al ingreso, es la siguiente:
(
) (
G XA − T − G XB − T = G XA − G XB − t A K TA − t B K T
B
)
Año
Argentina (fuente: Santiere, Gómez Sabaini y Rossignolo (2000), y Gómez Sabaini y
Rossignolo (2009))
Tasa impositiva media sobre ingreso disponible
t
1997
1.53%
2006
3.03%
0.548
0.513
0.803
0.882
0.255
0.369
0.544
0.502
0.004
0.012
a=b-c
-0.042
b
-0.035
c
d
e=b-d
f
g=b-f
h=0-c
0.007
0.002
-0.037
0.004
-0.039
-0.007
INDICES
Gini- Distribución del Ingreso
GX
CT
KT
G X −T
RS T
Concentración Impuestos
Kakwani
Gini Post-impuestos
Reynolds-Smolensky
Cambio en el Gini post impuestos
Cambio en el Gini pre impuestos
Cambio en
Cambio en
Cambio en
Cambio en
Cambio en
Cambio en
la tasa impositiva y la progresividad
la progresividad (tasa constante)
el Gini post impuestos con tasa constante
la tasa impositiva (con progresividad constante)
el Gini post impuestos (con progresividad constante)
el Gini post impuestos (con Gini pre impuestos constante)
(t
1997
G X2006
−T − G X −T
(G X2006 − G 1997
)
X
2006
K
2006
T
−t
1997
KT
1997
)
Fuente: Elaboración propia en base a Santiere, Gómez Sabaini y Rossignolo (2000) y Gómez Sabaini y Rossignolo (2009)
12
a. Relación entre el ingreso per cápita y la recaudación del IRPF
El ingreso per cápita y la presión tributaria del IRPF evidencian un importante
crecimiento en la última década en relación con la anterior; el promedio de la
década de 2001-2011 es superior al del período 1990-2001 en 22% para el
PBI per cápita y en 30% para la recaudación de IRPF (el coeficiente de
correlación para ambos períodos es de 0,91)
5 000.0
1.600
4 500.0
1.37
1.26
4 000.0
1.27
1.26
1.02
0.93
3 000.0
0.83
0.85
0.88
1.04
1.05
1.08
1.03
1.04
1.200
1.07
1.000
0.95
0.88
0.80
2 500.0
0.800
4 745.0
4
557.8
4 453.24 377.4
4 280.7
4 067.3
2 000.0
3 880.1
0.600
3 732.1
3 508.83 575.03 527.73 571.93 554.23 482.73 542.7
3
379.5
3
320.5
3 288.2
3 134.23 202.3
1 500.0 2 936.13 026.0
0.74
0.75
0.75
0.400
Presión tributaria Renta Personas Físicas
Ingreso per cápita promedio a precios constantes (U$S)
1.16
3 500.0
1.400
1 000.0
0.200
500.0
0.0
0.000
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Ingreso per cápita promedio
Fuente: elaboración propia en base a CEPALSTAT y Database CIAT-IDB
2002
2003
2004
2005
Presión tributaria IRPF
2006
2007
2008
2009
2010
2011
13
a. En relación con la desigualdad, dos períodos diferenciados: 19902001 y 2001-2011
Para el período 1990-2001 se aprecia un aumento de la recaudación y un crecimiento de la
desigualdad; a partir del año 2002, se advierte un crecimiento de la recaudación con una
notable caída en la desigualdad de ingresos
Este comportamiento podría ser evidencia de algún fenómeno que no está siendo reflejado
en los datos convencionales sobre desigualdad; en el segundo período, la desigualdad
probablemente resulte mayor que la observada
1990-2001
2001-2011
0.535
0.54
0.53
0.53
Gini promedio
Gini promedio
0.52
y = 0.082x + 0.450
R² = 0.726
0.525
0.52
0.51
0.5
0.515
0.49
0.51
0.505
0.700
y = -0.145x + 0.677
R² = 0.819
0.48
0.47
0.750
0.800
0.850
0.900
0.950
1.000
1.050
1.100
Presión tributaria promedio
Fuente: elaboración propia en base a CEPALSTAT y Database CIAT-IDB
1.000
1.050
1.100
1.150
1.200
1.250
1.300
1.350
1.400
Presión tributaria promedio
14
a. La evolución de la participación de los ingresos altos
utilizando datos de declaraciones juradas de impuestos
El valor agregado de contar con información tributaria para analizar los
ingresos radica en el hecho de que una buena cantidad de países han
publicado, de manera sistemática y regular, tabulaciones basadas en las
declaraciones juradas del impuesto a la renta. Sin embargo, la utilización de
esta información encierra tres problemas de índole metodológica
Los dos primeros se relacionan con controles totales de consistencia; el
primero es relacionar el número de personas declarantes de impuestos con
algún control para poder determinar cuánto representan los que han
declarado impuestos en relación con el total.
El segundo busca determinar, una vez definido el ingreso disponible, el nivel
de ingreso de control que será considerado como denominador del ingreso
de los tramos más altos en la estimación.
El tercer problema radica en que, dado que los ingresos están presentados
por tramos, se requiere una metodología de interpolación para construir la
distribución continua asociada a los ingresos presentados, siendo la más
utilizada la interpolación de Pareto.
15
a. La evolución de la participación de los ingresos altos utilizando
datos de declaraciones juradas de impuestos
Hay varias definiciones estadísticas de los ricos y súper-ricos; se puede distinguir entre
definiciones absolutas y relativas
Deciles, ventiles o percentiles superiores (definición relativa): los ricos serían el
sector de la población ubicado en el tramo superior de la distribución (en el 10 y el 5 por
ciento superior); los pertenecientes al 1 o al 0,1 por ciento serían los “súper-ricos”
Línea de afluencia: De manera similar al método de línea de pobreza, se puede
identificar el tramo superior y determinar la proporción de individuos que pueden definirse
como “ricos”, a partir de una línea de afluencia (Sen, 1988).
Umbrales de riqueza: se puede definir a los ricos como las personas cuyo patrimonio
equivale a 30 veces el ingreso medio per cápita, de un país (Atkinson (2006)), basado en
una tasa de retorno del 3,5 por ciento anual, que generaría intereses iguales al ingreso
medio per cápita. Dicho nivel de patrimonio permitiría a una persona vivir de los intereses
devengados por su patrimonio y tener un nivel estándar de vida. Los “súper ricos” serían
quienes tienen un patrimonio equivalente a 30 x 30 veces el ingreso medio; aquellos que
pueden vivir de los “intereses de los intereses”.
Los “globalmente ricos” serían quienes poseen un ingreso superior en más de 20 veces
el ingreso medio mundial. A su vez los “mega-ricos” o billonarios serían quienes tienen un
patrimonio equivalente a 30 x 30 x 30 veces el ingreso medio per cápita (Forbes)
Los “globalmente ricos” constituían en 1990 el 0,14% de la población mundial pero
recibían el 5,4% del ingreso mundial, representando alrededor de 7,4 millones de
personas. Este número cayó desde el 0,23% en 1910, pasando por un 0,1% en 1950 para
luego volver a incrementarse entre 1970 y 1990, duplicándose la cantidad de “súper ricos”
en los Estados Unidos.
16
a. La evolución de la participación de los ingresos altos utilizando
datos de declaraciones juradas de impuestos
Control total por población: para calcular el universo de contribuyentes totales, debe
tenerse en cuenta en primer lugar la unidad contribuyente del impuesto. En algunos
países (Canadá, Nueva Zelanda, Reino Unido desde 1990), la unidad contribuyente es el
individuo (individual filing), lo que determina que el control total sea la población adulta
Control total de ingresos: El objetivo es relacionar los ingresos declarados en la
información tributaria con un control total comparable para el total de la población;
existen dos metodologías
Una aproximación parte del ingreso declarado y le adiciona el ingreso del los no
declarantes (Atkinson (2005) para el Reino Unido, y Piketty y Saez (2003) para Estados
Unidos). Este enfoque tiene la particularidad de tomar la definición de ingreso que surge
de la legislación, y las estimaciones consecuentes cambiarán con las variaciones de la
legislación (por ejemplo, la inclusión, en determinado momento, de las ganancias de
capital en la base imponible del impuesto a la Renta)
Un segundo enfoque parte de un control externo total, como los datos de ingresos
provenientes de las Cuentas Nacionales (Piketty (2000, 2003) para Francia; Saez and
Veall (2005) para Canadá). Esta metodología apunta a ajustar la información impositiva de
manera homogénea, corrigiendo por ejemplo por ingresos faltantes, pero subsisten
significativas entre los conceptos de ingreso de ambas fuentes. De acuerdo con lo
explicitado anteriormente, la misma es conceptualmente asimilable a la metodología
empleada para ajustar los datos de las Encuestas de Hogares.
17
a. La evolución de la participación de los ingresos altos utilizando
datos de declaraciones juradas de impuestos
El método de interpolación de Pareto: Los datos de declaraciones juradas de impuestos
están presentados en forma de tabulaciones por tramos de ingresos, en donde los tramos no
coinciden, en general, con los tramos de ingresos objeto del análisis (por ejemplo el 1% más
rico). Es necesario interpolar para establecer valores para calcular los porcentajes de
ingresos que concentran estos sectores.
La ley de Pareto para ingresos elevados está dada por la siguiente función de distribución
acumulativa para el ingreso y, donde k y α son parámetros dados, y α es el denominado
parámetro de Pareto.
α
`1 − F ( y ) = (k y )
(k
> 0 , α > 1)
La correspondiente función de densidad está dada por f ( y ) = α k α y (1 + α )
La propiedad clave de las distribuciones de Pareto es que el ratio de ingreso medio y*(y)
de individuos con ingreso mayor que y a y no depende del tramo de ingreso y (es constante)
Con y*(y)/y = β, con β = α/(α − 1), siendo β la inversa del coeficiente de Pareto, que es
el utilizado en estos estudios por ser intuitivamente más comprensible.
En consecuencia, si β = 2, el ingreso promedio de individuos con ingreso superior a
$100,000 es $200,000 y el ingreso promedio de individuos con ingreso superior a $1 millón
es $2 millones.
18
a. La evolución de la participación de los ingresos altos utilizando
datos de declaraciones juradas de impuestos
El método de interpolación de Pareto: Un valor de β más elevado implica una “cola”
más ancha en la distribución, lo cual significa mayor proporción de ingresos concentrados
en los tramos superiores.
Para Estados Unidos, el coeficiente crece de 1,69 en 1976 a 2,89 en 2007 implicando
un incremento en la participación del percentil de mayores ingresos de 7,9% a 18,9%. En
Francia, entretanto, el coeficiente se ha mantenido estable a lo largo del tiempo entre
1,65 y 1,75, implicando que la concentración del percentil superior se ha mantenido
constante entre 7,5% y 8,5%.
En Argentina, los valores del coeficiente son superiores a 2,5 hasta principios de los
años 50, luego decrecen a valores inferiores a 1,8 hacia inicios de la década de 1970,
para luego volver a crecer hacia valores cercanos a 2,5 a principios de la década de 2000.
Según Atkinson, Piketty y Saez (2011), el coeficiente β varía entre 1,5 y 3; los valores
comprendidos entre 1,5 y 1,8 expresan baja desigualdad (donde el top 1% concentra
entre el 5 y el 10% del ingreso), mientras que valores superiores a 2,5 indican elevada
desigualdad (el percentil más alto concentra entre el 15 y el 20% del total de la renta).
19
a. La evolución de la participación de los ingresos altos utilizando
datos de declaraciones juradas de impuestos
Las metodologías mencionadas no están exentas de limitaciones. La primera es que ponen
énfasis sólo en los tramos de ingresos superiores, y no analizan la evolución del resto de la
distribución. La segunda es que consideran ingresos antes de impuestos, con lo cual ignoran
posibles reordenamientos que podrían resultar de la acción de la política fiscal.
En tercer lugar, la definición de ingreso y la unidad de observación pueden variar entre
distintos países, y aún dentro de un mismo país por los cambios en la legislación. Tanto en
el caso de la unidad contribuyente, como la incorporación dentro de la base imponible de
determinadas rentas que inicialmente no hubieren estado gravadas, o el establecimiento de
una exención sobre determinadas rentas genera heterogeneidades que impactan
fuertemente en la comparación a realizar entre distintos países.
En cuarta instancia, las estimaciones pueden estar sesgadas debido a la evasión o elusión
impositiva. Aquellos que declaran impuestos tienen incentivos, sobre todo los de ingresos
más elevados, a no revelar la totalidad de sus ingresos con el fin de reducir su obligación
tributaria.
No existe una metodología homogénea de incorporación de los montos evadidos o eludidos
en la información de ingresos declarados, con lo cual esto puede generar distorsiones de
relevancia a la hora de comparar distintos países a lo largo del tiempo. Sobre este particular
pueden estar afectando de manera muy significativa grados de incumplimiento tributario
diferenciales a lo largo de los distintos países, como así también las amnistías tributarias
afectan a la evolución de las participaciones de las rentas elevadas.
20
a. Síntesis de resultados observados para diferentes países
Atkinson, Saez, Piketty, Alvaredo identifican, a grandes rasgos, dos tipos de
comportamientos: países como Estados Unidos experimentan curvas con forma
de U (curva de Kuznets invertida), mientras que Europa Continental y Japón
muestran patrones con forma de L, en donde las concentraciones de ingresos
experimentadas en los tramos superiores no han recuperado aún el nivel
alcanzado hacia mediados del siglo XX
Francia
50
45
45
40
40
35
35
30
30
25
25
20
20
15
15
10
10
5
5
0
0
1917
1919
1921
1923
1925
1927
1929
1931
1933
1935
1937
1939
1941
1943
1945
1947
1949
1951
1953
1955
1957
1959
1961
1963
1965
1967
1969
1971
1973
1975
1977
1979
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
2005
2007
2009
2011
50
Top 10% income share
Top 5% income share
Top 0.5% income share
Top 0.01% income share
Top 1% income share
Fuente: Elaboración propia en base a The World Top Incomes Database
1919
1921
1923
1925
1927
1929
1931
1933
1935
1937
1939
1941
1943
1945
1947
1949
1951
1953
1955
1957
1959
1961
1963
1965
1967
1969
1971
1973
1975
1977
1979
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
2005
Estados Unidos
Top 10% income share
Top 5% income share
Top 0.5% income share
Top 0.01% income share
Top 1% income share
21
a. Síntesis de resultados observados para diferentes países
En Estados Unidos, para el 0,1% de ingresos más altos, es decreciente la
proporción de ingresos correspondiente a salarios (y también ingresos de
empleadores), mientras que para el caso de Francia los salarios se mantienen
prácticamente constantes, y la participación de la renta del capital crece a
expensas de la renta empresarial.
Estados Unidos
Francia
100%
100%
90%
90%
80%
80%
70%
70%
60%
60%
50%
50%
40%
40%
30%
30%
20%
20%
10%
10%
Top 0.1% income composition-Wages, salaries and pensions
Top 0.1% income composition-Dividends
Top 0.1% income composition-Interest Income
Top 0.1% income composition-Rents
Top 0.1% income composition-Entrepreneurial income
Fuente: Elaboración propia en base a The World Top Incomes Database
Top 0.1% income composition-Wages, salaries and pensions
Top 0.1% income composition-Capital income
Top 0.1% income composition-Farming income
Top 0.1% income composition-Business income (industry, commerce)
22
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
1968
1966
1964
1962
1960
1958
1956
1954
1952
1950
0%
1948
1916
1918
1920
1922
1924
1926
1928
1930
1932
1934
1936
1938
1940
1942
1944
1946
1948
1950
1952
1954
1956
1958
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
0%
a. Síntesis de resultados observados para diferentes países
En Argentina la participación del 1% de ingresos más elevados se incrementó en un 35%
entre 1997 y 2004; la participación del 0,1% creció entre 1997 y 2004 un 64,4%, mientras
que la parte correspondiente al 0,01% más afluente se incrementó un 79%
En Colombia entre 1993 y 2010 la participación del 1% de ingresos más elevados se mantuvo
prácticamente constante entre extremos; con fluctuaciones de relevancia a lo largo del
período bajo análisis; la participación del 0,1% cayó entre 1993 y 2010 un 11,8%.
Argentina
Colombia
20.0
25.0
16.9
15.5
16.0
13.5
14.0
12.4
14.3
12.9
12.6
12.0
10.0
6.0
4.3
5.2
5.7
5.2
1.8
2.0
1.8
1.4
7.0
4.4
4.0
2.0
7.4
6.9
8.0
1.4
2.8
2.7
21.3 20.9
20.5 20.5 20.8
16.8
2.5
Porcentajes sobre el ingreso total
Porcentajes sobre el ingreso total
18.0
20.0
19.9 20.5 20.3 20.2 20.5
19.9
19.8
18.1
17.3 17.3
18.0
18.8
17.8
15.0
10.0
8.4 8.1 7.9
7.7 7.5
7.0
6.3 6.1 6.0 6.0 6.0
5.0
7.6 7.8 7.5 7.1 7.4
2.9 3.0 2.7 2.4 2.6
0.0
0.0
1997
1998
Del 1% más rico
1999
2000
2001
Del 0,1% más rico
2002
2003
2004
Del 0,01% más rico
Fuente: Elaboración propia en base a The World Top Incomes Database
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Del 1% más rico del país
Del 0,1% más rico del país
Del 0,01% más rico del país
23
a. Síntesis de resultados observados para diferentes países
En Argentina para el período 2001-2004, disminuye la participación de los ingresos salariales
en el 1% más rico, al pasar del 49,2% en 2001 al 30,3% en 2004. Las rentas empresariales
o por cuenta propia incrementan su participación del 34,7% en 2001 al 45% en 2004.
Para Colombia, en el período 2006-2010, se aprecia una constancia en la participación de los
ingresos del capital en alrededor del 42,2% en el caso del top 1%. La participación de los
ingresos salariales cae del 29,7% al 28,6%, y aumenta ligeramente el share de los ingresos
empresariales y cuenta propia al 18,4%
Argentina
Colombia
100%
100%
90%
33.6
37.7
80%
49.2
70%
60%
50%
41.4
36.7
45.0
40%
34.7
30%
20%
10%
0%
19.7
19.6
19.0
5.9
5.3
5.7
10.0
6.2
2001
Rentas
2002
Capital
Empresariales
2003
Salarios
3.0
5.8
3.1
2.1
5.6
3.5
2.5
5.1
3.7
2.9
5.5
3.5
42.2
42.4
42.3
40.8
41.2
17.3
18.1
18.1
18.6
18.4
29.7
27.7
28.3
29.3
28.6
2006
2007
2008
2009
2010
30.3
Composición porcentual de los ingresos
Composición porcentual de los ingresos
90%
3.1
5.0
2.7
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
2004
Fuente: Elaboración propia en base a The World Top Incomes Database
Salarios
Cuentapropia
Rentas del capital
Intereses
Empresariales
Irregulares
24
a. Síntesis de resultados observados para diferentes países
Para Estados Unidos, el índice de Gini en 1976 de las encuestas es de 0,398 y se incrementa
al corregir por el top 1% a 0,405, excluyendo las rentas del capital, y al 0,411, incluyéndolas.
En 2006, de acuerdo a la encuesta el Gini había crecido a 0,47; si se corrige por el top 1% el
índice crece a 0,493 excluyendo las ganancias de capital y a 0,519 incluyéndolas
En Argentina el índice de Gini según las encuestas creció entre 1997 y 2004 de 0,461 a 0,474
(2,9%); si se incluye al 1% más rico, el incremento en la desigualdad sería del 6,5% (de
0,528 a 0,562). La inclusión del 0,1% más afluente habría expandido el índice desde el 0,484
de 1997 al 0,511 de 2004 (un 5,6%).
Estados Unidos
Argentina
0.600
0.55
0.50
0.550
0.45
0.40
0.30
0.25
0.519
0.470 0.493
0.398 0.405 0.411
0.20
0.15
Indice de Gini
0.500
0.35
0.450
0.588
0.557
0.566
2000
2001
0.590
0.562
0.546
0.543
0.527
0.512
0.512 0.501
0.511
0.507
0.502
0.400
0.496
0.484 0.480
0.483
0.474
0.468
0.461
0.528
0.545
0.540
1998
1999
0.350
0.10
0.05
1976
2006
CPS data
CPS data (corrigiendo el top 1% con data que excluye las ganancias de capital)
CPS data (corrigiendo el top 1% con data que incluye las ganancias de capital)
0.300
1997
Según datos SEDLAC
Elaboración propia según datos Alvaredo (2010) *
2002
2003
2004
Elaboración propia según datos Alvaredo (2010) **
25
Fuente: Elaboración propia en base a The World Top Incomes Database
a. Síntesis de resultados observados para diferentes países
Para el caso de Colombia, el índice de Gini basado en encuestas era en 2007 de 0,59, el
cual desciende a 0,554 en 2010. Corrigiendo por la información de las declaraciones
juradas, el Gini en 2007 era de 0,612, volviendo a crecer a 0,587 en 2010.
En Chile, el coeficiente de Gini para el período 2010 con los datos de la encuesta es de
0,55, mientras que su valor fue de 0,57, si se utilizan datos de declaraciones juradas sin
corregir. Al incluir utilidades retenidas el Gini crece a 0,67; incorporando ganancias de
capital el índice es de 0,62, en ambos casos corrigiendo adicionalmente por evasión
Colombia
Chile
0.65
0.70
0.65
0.60
Indice de Gini
Indice de Gini
0.60
0.55
0.55
0.67
0.61
0.59
0.50
0.63 0.63
0.59
0.54
0.50
0.57
0.57
0.54
0.63
0.59
0.58
0.57
0.55
0.63
0.62
0.55
0.63
0.62
0.64 0.64
0.62
0.59
0.58
0.55
0.64
0.55
0.58
0.55
0.57
0.55
0.45
0.45
0.40
2007
Coeficiente de Gini G (encuestas)
2008
2009
2010
Coeficiente de Gini G corregido con top 1% de declaraciones juradas
2005
2006
2007
Según datos Encuesta CASEN
Según interpolación de Pareto, incluyendo utilidades retenidas y corrigiendo por evasión
2008
2009
2010
Según datos del SII
Según interpolación de Pareto, incluyendo ganancias de capital y corrigiendo por evasión
26
Fuente: Elaboración propia en base a The World Top Incomes Database y López, R., Figueroa, E. y Gutiérrez, P. (2013)
b. La evolución de las tasas marginales
Las alícuotas marginales máximas se han reducido en América Latina, partiendo de tasas
promedio de 31,5% para las personas físicas a principios de la década de 1990, los
promedios regionales fueron descendiendo hasta ubicarse ambas alícuotas en torno a los 25
pp para el año 2008. A partir de ese año se experimenta un ligero incremento, al pasar a
niveles superiores a los 27,5 puntos en promedio.
Las alícuotas marginales mínimas evidenciaron un ligero incremento, al pasar de una tasa
promedio de 7,6% en la década de 1990 a un 8,1% durante mediados de la década de 2000
para luego crecer alrededor de un punto porcentual en la segunda mitad de la década
35.0
31.3 31.3 31.3 31.3 31.3 31.3 31.3
29.4
30.0
26.5 25.8 25.8
En porcentajes
25.0
27.6 27.7 27.7
25.6 25.2 25.4 25.9 25.6
24.9 24.6 25.3
20.0
15.0
10.0
6.9 6.9 6.9 6.9 6.9 6.9 6.9
9.9 9.5 9.5
9.4 9.3 8.8 8.8
9.1 9.1
8.1 8.1 8.1 8.1 8.1 8.1
5.0
0.0
199019911992 1993 1994 1995 1996 199719981999 2000 2001 2002 200320042005 2006 2007 2008 2009 20102011
al_min_pit
al_max_pit
Fuente: elaboración propia en base a CEPALSTAT y CIAT
27
b. La evolución de las tasas marginales
Relación positiva entre las tasas marginales mínimas y la recaudación del IRPF, y una
relación negativa entre las tasas marginales máximas y los ingresos tributarios
provenientes del IRPF
El incremento en las tasas marginales mínimas afecta a los tramos que concentran la
mayor recaudación, y un descenso (seguido de una moderada recuperación) de las
alícuotas marginales máximas impacta en el grado de progresividad del impuesto.
Tasas marginales mínimas
Tasas marginales máximas
1.50
Presión tributaria IRPN en % del PBI
Presión tributaria IRPF en % del PBI
1.50
1.40
1.30
1.20
1.10
y = 0.135x - 0.07
R² = 0.572
1.00
0.90
0.80
1.40
1.30
1.20
y = -0.043x + 2.232
R² = 0.385
1.10
1.00
0.90
0.80
0.70
0.70
6.5
7
7.5
8
8.5
9
9.5
10
Tasas mínimas en %
Fuente: elaboración propia en base a CEPALSTAT y CIAT
10.5
24
25
26
27
28
29
30
31
32
Tasas máximas en %
28
b. La evolución de las tasas marginales
A lo largo del siglo XX las tasas marginales más altas del impuesto a la Renta han seguido
un patrón de U invertida. En los Estados Unidos, por ejemplo, estas alícuotas fueron
superiores al 70% a principios de la década de 1920 y fueron consistentemente superiores
al 60% entre 1932 y 1981.
Sin embargo, un buen número de países se ha embarcado en una política de disminución
de alícuotas (la tasa marginal máxima en Francia en 2010 fue sólo 10 puntos porcentuales
más baja que en 1950, mientras que la de los Estados Unidos fue menos de la mitad del
valor de 1950).
Tasas marginales máximas en el impuesto a la Renta 1981-2012
80.0
70.0
Tasas en porcentajes
60.0
50.0
40.0
30.0
20.0
10.0
Francia
Alemania
Fuente: elaboración propia en base a OECD Tax Database
Reino Unido
Estados Unidos
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
1986
1985
1984
1983
1982
1981
0.0
29
b. La evolución de las tasas marginales
Se puede apreciar una elevada correlación negativa entre las reducciones en las tasas
marginales más altas y la concentración de top 1% de ingresos, a la inversa de lo que
ocurre en países en los que no ha existido reducción de alícuotas, en los que no se
advierten incrementos en el ingreso que concentra el 1% más rico.
Estos resultados son consistentes con el comportamiento del IRPN en América Latina, en
donde, si bien se aprecia un incremento en la recaudación, la caída en las tasas marginales
máximas y los niveles de ingreso gravable más elevados hacen que el impuesto pierda
progresividad.
Cambios en las participaciones de los ingresos más elevados y las tasas
marginales máximas del IRPN
Cambio porcentual en el top 1% de ingresos
más altos
Elasticidad=.47 (.11)
Cambio porcentual en la tasa marginal máxima
Fuente: reproducido de Alvaredo et al (2013)
30
b. La evolución de las tasas marginales
La correlación negativa puede ser explicada de varias maneras. Una explicación
(Slemrod) sugiere que las disminuciones de tasas determinan que los perceptores de
ingresos elevados, al no estar ahora gravados, no tengan incentivos a eludir o evadir
impuestos y reporten ahora correctamente los ingresos que detentan a los organismos
recaudatorios, lo cual constaría de este modo en la información relevada en las
declaraciones juradas de los impuestos.
Otra de las explicaciones alternativas consiste en proponer un modelo de oferta
(Feldstein), en donde tasas más bajas impulsan un crecimiento de la actividad
económica incitando a los perceptores de ingresos elevados a ofertar más trabajo e
incentivar el crecimiento económico.
Explicaciones más recientes, sin embargo, dan cuenta de los avances de las teorías de la
búsqueda, que se trasuntan en modelos de job-matching, en donde un trabajo emerge
como resultado de la costosa creación de una vacante por el empleador y la búsqueda
por parte del trabajador. El matching crea un superávit positivo y hay Nash bargaining
sobre la división del superávit, lo que determina una proporción β de la que se apropia
el trabajador, y (1- β), que retiene el empleador.
Si la proporción β crece, el asalariado captura una proporción mayor de ese superávit.
Las bajas en las tasas marginales máximas llevaron a que los perceptores de ingresos
más elevados (el 1%, por ejemplo) comenzaran a pujar agresivamente para
incrementar su participación relativa (a expensas del restante 99%).
31
c. La evolución de las bases imponibles del IRPF
La baja productividad observada en la recaudación del IRPF en América
Latina encuentra su justificación básicamente en dos aspectos: el tratamiento
en materia de deducciones personales y ganancias no imponibles, y en los
también numerosos regímenes de exención o beneficios tributarios
genéricamente denominados “gastos tributarios”. A ello se le suma un alto
nivel de incumplimiento tributario y de elusión del pago de impuestos por
parte de los trabajadores independientes o autónomos
Dado que en los países de la región una gran proporción de personas
asalariadas recibe ingresos por debajo del nivel mínimo imponible establecido
por la legislación, el Impuesto a la Renta sólo alcanza a un grupo minoritario
de individuos.
Mientras que en el promedio de los países de América Latina el tributo se
comienza a aplicar cuando se alcanza el nivel de 1,5 veces el nivel de PIB per
cápita a la tasa más baja del 10%, en los países de Europa Occidental el
gravamen se tributa a partir de 0,30% del PIB per cápita, y en los EEUU a
partir del 0,5% de ese indicador
Una de las justificaciones de la diferencia en el ingreso gravable para aplicar
la alícuota mínima del impuesto en las distintas regiones se encuentra
justificada por la divergencia en los niveles del ingresos per cápita entre las
distintas regiones indicadas y por la necesidad de dejar fuera del gravamen a
un nivel de ingreso que considere valores de subsistencia familiar.
32
c. La evolución de las bases imponibles del IRPF
Sin embargo, resulta más difícil justificar el monto a partir del cual se
comienza a aplicar la tasa marginal máxima ya que, mientras que en los
países desarrollados la misma se aplica a partir de 3 ó 4 veces el PIB per
cápita, en los países latinoamericanos dicha alícuota recién comienza a
tener efecto a partir de 8 veces el ingreso per cápita.
Ingreso gravable (como porcentaje del PIB per cápita) y alícuotas
legales (en porcentajes) del IR en América Latina y otras
regiones – Año 2011
2011-2012
Regiones
América Latina (18)
Caribe (17)
América Latina y el Caribe (35)
Este de Asia y Pacífico (32)
Europa Central y Asia Central (31)
Medio Oriente y Norte de Africa (21)
Asia del Sur (8)
Africa Subsahariana (47)
Europa Occidental (20)
EEUU y Canadá (2)
Total general
Ingreso gravable IRPN (a)
Mínimo
Máximo
1.37
8.00
1.26
7.32
1.33
7.76
1.09
23.22
0.71
6.45
1.00
5.49
2.03
26.21
2.11
12.93
0.32
3.22
0.52
5.06
1.26
11.19
Alícuotas (en %)
IRPN (mínima) IRPN (máxima)
11.38
28.52
15.79
26.86
13.25
27.81
8.42
27.03
12.93
18.30
7.24
20.38
4.81
22.50
10.34
34.02
14.42
37.60
12.50
32.00
10.86
27.77
IRPJ
27.58
29.35
28.30
25.76
15.70
24.55
29.64
31.55
22.94
34.50
25.67
Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de USAID Collecting Taxes 2011-12.
33
c. La evolución de las bases imponibles del IRPF
A lo largo del período analizado, puede apreciarse, en relación con el
ingreso gravable mínimo, un incremento de más del 50% entre 1991 y 2001,
para luego experimentar una caída del 37% hasta 2011.
En relación con el ingreso gravable máximo, se advierte una marcada
disminución entre 1991 y 2011.
Evolución de los niveles de ingreso gravable mínimos y máximos
América Latina, promedios para países y períodos seleccionados
En múltiplos del ingreso per cápita
80.0
75.0
70.0
60.0
50.0
40.0
30.0
26.0
23.5
20.3
20.4
22.3
20.0
12.7
10.8
10.9
10.0
8.5
10.0
1.6
2.3
2.6
2.2
2.5
2.4
1.6
1.9
2.1
1.8
1.5
1991
1997
1998
1999
2000
2001
2007
2008
2009
2010
2011
0.0
Ingreso gravable mínimo IRPN
Ingreso gravable máximo IRPN
Fuente: Elaboración propia en base a Stotsky y Woldemariam (2002) y USAID Collecting Taxes Database
34
c. La evolución de las bases imponibles del IRPF
Otro de los aspectos relevantes en relación con la evolución de la recaudación del IRFP
en América Latina consiste en la existencia de “deslizamientos fiscales”
En el período fiscal 1996, el 52,5% de las presentaciones estaba concentrado en el tramo
de ingresos más bajos, mientras que el tramo de ingresos más elevados concentraba el
1,7% del total de presentaciones.
Para 2010, el porcentaje de presentaciones del segmento inferior de ganancia sujeta a
impuesto era del 14,9%, mientras que para el tramo más elevado era del 25,2%
Argentina. Declaraciones juradas del IRPF. Presentaciones por tramos de ganancia
sujeta a impuesto
100%
90%
80%
1.7
1.3
2.99
11.1
10.4
1.7
1.2
3.01
11.1
10.6
1.9
1.4
3.40
11.9
10.9
2.1
1.7
3.91
13.1
11.5
2.2
1.6
3.50
11.6
2.3
1.5
3.33
3.9
2.3
4.49
10.8
5.3
2.9
5.32
10.5
14.1
9.8
20.4
20.1
20.5
8.25
6.4
17.2
47.2
47.6
8.2
12.81
11.0
30%
20%
11.78
19.5
19.1
10.9
10.3
15.4
52.6
8.40
17.3
17.1
50.5
7.5
18.0
17.6
50.1
6.7
25.2
17.6
11.4
40%
51.9
18.7
7.81
11.3
18.4
52.5
20.0
10.6
18.8
50%
17.4
4.9
16.6
19.6
20.5
9.8
4.1
14.5
10.3
10.8
20.1
7.7
7.37
12.6
70%
60%
6.0
3.3
6.04
9.0
14.6
13.2
43.1
41.6
10.9
35.3
31.3
24.3
10%
22.1
19.1
14.9
0%
1996
(0-10.000)
1997
1998
1999
(10.000-20.000)
2000
2001
(20.000-30.000)
2002
2003
(30.000-60.000)
2004
2005
(60.000-90.000)
2006
2007
(90.000-120.000)
Fuente: elaboración propia en base a AFIP, Estadísticas Tributarias
2008
2009
2010
(120.000-superior)
35
c. La evolución de las bases imponibles del IRPF
En cuanto a los ingresos gravados, en 1997 el primer tramo concentraba el 27% del total; el
tramo más alto, abarcaba al 12,3%.
En 2010, más de la mitad de los ingresos gravados (el 57%) surgía de las declaraciones
juradas de los contribuyentes comprendidos en el segmento superior; el tramo inferior
comprendía sólo al 4,1% del total de ingresos gravados
Argentina. Declaraciones juradas del IRPF
Participación de los ingresos gravados por tramos de ganancia sujeta a impuesto
100%
12.3
13.8
13.7
14.8
15.8
4.6
5.4
5.2
4.7
8.6
9.2
8.5
8.0
90%
4.4
80%
7.9
24.3
70%
18.6
19.2
19.7
18.4
17.4
30.4
33.4
35.5
48.7
5.9
6.5
60%
50%
28.5
9.0
51.5
49.4
7.6
8.7
8.0
11.1
57.0
7.0
7.7
9.2
8.0
10.1
10.8
16.9
12.4
12.2
12.1
11.6
11.2
8.1
16.6
40%
16.9
9.9
17.4
16.8
30%
16.3
16.4
16.5
8.4
20%
23.6
25.0
13.6
8.2
9.7
26.4
20.5
17.6
16.0
12.8
11.7
6.4
13.6
11.8
6.1
5.4
7.2
6.7
8.0
7.5
6.0
4.2
4.1
4.1
2008
2009
2010
5.7
0%
1997
1998
(0-10.000)
1999
2000
(10.000-20.000)
2001
(20.000-30.000)
2002
2003
(30.000-60.000)
2004
2005
(60.000-90.000)
2006
8.3
10.4
12.5
11.2
10.0
24.9
8.0
8.7
12.1
10%
16.3
9.4
13.3
27.0
10.6
16.8
2007
(90.000-120.000)
(120.000-superior)
36
Fuente: elaboración propia en base a AFIP, Estadísticas Tributarias
c. La evolución de las bases imponibles del IRPF
Existe sin embargo otra característica relevante que se destaca al considerar la
estructura del impuesto, que es el hecho de que la mayor parte del impuesto
sobre la renta personal en estos países proviene de trabajadores asalariados. Se
destaca como característica relevante el tratamiento diferenciado entre los
ingresos del trabajo (rentas ganadas) y los del capital (rentas no ganadas).
Estructura del impuesto a la Renta personal en América Latina
En porcentajes sobre el total recaudado
100.0
90.0
33.3
80.0
57.1
70.0
60.0
80.0
50.0
71.4
62.5
90.9
40.0
66.7
30.0
42.9
20.0
10.0
20.0
0.0
Argentina
(estimado
2005)
28.6
37.5
9.1
El Salvador Perú (2007) Ecuador Guatemala
México
(2007)
(2007)
(2007)
(2007)
Otras rentas personales
Trabajo asalariado
Fuente: Gómez Sabaíni y Rossignolo (2009) y Gómez Sabaíni, Jiménez y Podestá (2010)
37
c. La evolución de las bases imponibles del IRPF
La elevada participación de los trabajadores asalariados en el total de la
recaudación de la imposición a la renta personal tiene relación con bases
imponibles constituidas principalmente por rentas del trabajo, debido a la
existencia de tratamientos preferenciales a las rentas de capital como
exenciones o tratamientos especiales para colocaciones financieras,
intereses de títulos públicos, beneficios de fondos de inversión, ganancias
de capital en bienes inmuebles y acciones. Además en varios países de la
región se da un trato más favorable para la reinversión de utilidades.
La reducida participación del impuesto a la Renta personal, y el hecho de
que esté gravando en mayor medida los ingresos provenientes del salario y
en mucho menor medida los ingresos del capital constituyen elementos
centrales a la hora de evaluar el escaso aporte que este tributo tiene a los
efectos de lograr una mejora en la distribución del ingreso.
Esto se debe a que los sectores que a la postre están siendo menos
alcanzados por el impuesto son los individuos que están concentrados en los
tramos de ingresos más elevados dado que, como fuera comentado, los
tramos de mayores ingresos están compuestos en mayor medida por
individuos cuyos ingresos provienen, en mayor proporción, del capital.
38
d. Importancia de los gastos tributarios
Otro aspecto a considerar al analizar la evolución de las bases imponibles del
gravamen a los ingresos personales está dado por los gastos tributarios.
Durante las décadas del 80 y del 90, las bases imponibles de los principales
tributos en América Latina sufrieron un proceso de erosión a través del
otorgamiento de exenciones impositivas y otros beneficios tributarios que eran
justificados, aunque no comprobados, por la necesidad de proveer incentivos
para estimular el ahorro, promover la entrada de IED, estimular el desarrollo
de los mercados financieros y bursátiles
En cuanto a la relevancia de los gastos tributarios respecto de la presión
tributaria total, se observan países con una participación relativamente baja,
alrededor del 10% (Argentina, Brasil y Perú), otros con una importancia
intermedia (Chile, Colombia y Ecuador) y por último, aquellos donde esta
relación supera el 50% (Guatemala y México), siempre teniendo en cuenta las
importantes diferencias metodológicas existentes en las estimaciones que
restringen todo análisis comparativo
Además de la evasión, las concesiones tributarias dadas por exenciones,
deducciones, alícuotas diferenciales y otras reglamentaciones que permiten la
elusión juegan un rol muy importante en reducir la base imponible de los
países de América Latina.
39
Reformas recientes en el IRPF en América Latina
En los últimos años se han verificado algunas reformas al IRPF en América
Latina y el Caribe, las que han sido más numerosas en los últimos años (20072012) que en períodos anteriores, aunque han diferido en cuanto a su
cobertura y profundidad
En varios países (como Chile, el Ecuador, El Salvador, el Estado Plurinacional
de Bolivia, Honduras, México, el Perú y el Uruguay) hubo una tendencia a
aumentar las alícuotas (de empresas o personas naturales), o a establecer
tasas adicionales correspondientes al impuesto sobre la renta.
Por el contrario, en otros países las tasas se redujeron, aunque con una clara
con el fin de compensar las referidas disminuciones se tendió a ampliar la base
imponible (los casos de Guatemala, Guyana, Jamaica, Nicaragua, Panamá y la
República Dominicana).
Se ha extendido la tributación al conjunto de ingresos del trabajo y de las
rentas de capital, incluida la aplicación de impuestos a dividendos (Colombia,
El Salvador, Guatemala, Jamaica, Nicaragua, Panamá, el Perú y la República
Dominicana).
40
Reformas recientes en el IRPF en América Latina
Varias reformas se han inspirado en el impuesto dual existente en los países
escandinavos. Uruguay (2007) comenzó a gravar por separado las rentas del
trabajo, con tasas progresivas del 10% al 25% (que subió al 30% en 2012),
y las rentas del capital, con una tasa proporcional del 12%, excepto los
dividendos que tributan a una tasa del 7% (Barreix y Roca, 2007).
En Perú también se incorporaron algunos elementos de imposición dual y
desde 2009, además de aplicarse una escala progresiva de tasas (del 15% al
30%) sobre los ingresos provenientes de rentas del trabajo, las rentas del
capital comenzaron a gravarse con una tasa proporcional del 6,25% (sobre el
80% de la renta gravable). Como excepción se incluyeron los dividendos,
que tributan a una tasa del 4,1%, y los intereses de ahorros y depósitos
bancarios de personas naturales, exoneradas desde 2010.
La República Dominicana y varios países de Centroamérica (El Salvador,
Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá) aprobaron reformas tributarias
en igual sentido y fijaron alícuotas uniformes para gravar las rentas de
capital que se sitúan entre un 10% y un 15% (con excepciones en los casos
de rentas percibidas por los no residentes), que se conjugan con tasas
mayores para las utilidades empresariales y tasas progresivas para las rentas
del trabajo.
41
Síntesis y conclusiones
El análisis de la evolución del comportamiento de los ingresos tributarios en
Latinoamérica muestra un crecimiento de relevancia en la recaudación, y en los
recursos provenientes del impuesto sobre los ingresos. Resulta interesante
desgranar las causas que pueden haber originado este crecimiento en la
recaudación.
Si se analiza el período 1990-2011, surgen dos tramos diferenciados; en el
primero se evidencia un crecimiento de la recaudación acompañado de un
incremento del ingreso per cápita y un aumento de la desigualdad del ingreso
pre fiscal. Sin embargo, en la segunda etapa se verifica un crecimiento de la
recaudación, correlacionado con un incremento del producto per cápita y una
disminución de la desigualdad, según las estadísticas oficiales.
Esto da origen a investigaciones sobre si la medición de la desigualdad a partir
de los datos de las encuestas está soslayando un fenómeno de concentración
de los ingresos que, debido al propio diseño muestral, no puede analizarse con
la información existente.
Estos estudios proponen corregir las mediciones convencionales sobre
desigualdad considerando la participación en el total del ingreso de los tramos
más ricos (top 1% y menores) para evaluar más acabadamente la
concentración de los ingresos en la sociedad.
42
Síntesis y conclusiones
Se verifica un aumento de las tasas mínimas, lo que ayuda a incrementar la
recaudación, y una disminución de la tasa marginal máxima, lo que, en forma
concomitante con las participaciones crecientes de los tramos de ingresos más
elevados, lleva a que el impuesto pierda progresividad.
Adicionalmente, se advierte un ligero incremento de los niveles de mínimos no
imponibles y una disminución importante de los niveles de renta a partir de los
cuales comienza a tributarse con la alícuota máxima. En forma coherente con
el comportamiento de las tasas máximas, esto también es una señal de
disminución de progresividad del impuesto.
Otra de las cuestiones a analizar es el desbalance en el propio IRPF; grava
principalmente las rentas del trabajo asalariado y en menor medida a las
rentas del capital. Se han expuesto algunas modificaciones en las bases
imponibles (por ejemplo Uruguay) que han determinado extender la tributación
a las rentas de capital, aunque aún en forma incipiente.
El estudio sugiere que, si bien se ha incrementado la recaudación del IRPF,
este aumento corresponde en mayor medida a una política pasiva por parte de
las autoridades fiscales y no a medidas activas que apunten a corregir los
desbalances existentes en la estructura del impuesto.
43
Muchas Gracias
[email protected]
44