Chile, entrada en vigencia del Convenio 169 OIT y el

Chile, entrada en vigencia del Convenio 169 OIT y el
Conflicto en la región de la Araucanía
Análisis de NorLARNet, 12 de octubre del 2009
Fernando Báez*
Con fecha 15 de septiembre de 2009, en medio de la tensión por el conflicto mapuche, entró en
vigencia en el país el principal instrumento internacional de reconocimiento y protección de los
derechos de los pueblos indígenas.
En esta etapa de implementación del convenio, la Presidenta Bachelet envió al Parlamento dos
proyectos de ley que buscan dar una nueva institucionalidad jurídica, creando para estos efectos el
Ministerio de Asuntos Indígenas y el Consejo de Pueblos Indígenas
Estas iniciativas, no obstante su innegable aporte en la solución del conflicto, han generado rechazo y
objeciones por parte de los Mapuche, quienes a través de sus líderes máximos interpusieron un
recurso judicial el dia 6 de octubre ante la Corte de Apelaciones de Santiago contra la Presdidenta
Bachelet y el ministro encargado de temas indígenas José Antonio Viera-Gallo, sobre la base de que
el gobierno no ha dado cabal cumplimiento a lo dispuesto por el Convenio 169, al no consultar a los
pueblos indígenas cada vez que se pretenda impulsar medidas que los afecten, solicitando a la Corte
que declare ilegales y arbitrarios estos proyectos de ley.
Este recurso judicial en definitiva fue rechazado por la Corte de Apelaciones pues no se cumplieron
determinadas formalidades en su presentación, por lo que la Corte no se pronunció sobre el fondo
(petición) del recurso, es decir, si el no consultar a los pueblos indígenas en las etapas de elaboración
de estos proyectos de ley era ó no una infracción al Convenio.
La interposición de este recurso judicial se da en medio de un ambiente de desconfianzas entre las
comunidades Mapuche y el Estado. Esta dinámica se ve agravada ante las sucesivas tomas, por lo
general violentas, de diversos predios agrícolas en la Región de la Araucanía. Conflicto que no se
detiene, según los líderes Mapuche, debido al incumplimiento por parte del Gobierno en el traspaso
de tierras que consideran como propias, y que aún están en poder de terceros, tras siglos de
usurpación y expropiaciones.
Breve reseña histórica
La historia nos muestra la resistencia que opuso el pueblo Mapuche a la influencia y dominio del
Imperio Inca; supremacía que en definitiva fue incapaz de conquistar estos territorios durante el
período prehispánico. Esta situación no fue distinta para el conquistador español, quien fracasó
igualmente, desde su llegada en 1540, en su esfuerzo por incorporar estos dominios de forma total y
absoluta a la corona española.
Esta resistencia militar forzó a los españoles en 1641 a reconocer a través del pacto o acuerdo de
Quilín un territorio Mapuche independiente, con el río Bío Bío como su frontera norte. Este status
quo se mantuvo hasta la independencia de Chile de la Corona española, no obstante los esfuerzos de
los conquistadores por revertirlo en una serie de enfrentamientos a lo largo de dos siglos.
No fue sino hasta el advenimiento de la República (principios del siglo XIX) que el pueblo Mapuche
asentado históricamente en la Araucanía comenzó a vivir un proceso de asimilación y pérdida de
autonomía sin retorno.
El momento determinante, en un contexto de soberanía territorial, se da una vez finalizada la Guerra
del Pacífico en la frontera norte del país (conflicto armado entre Chile y la Alianza Perú Boliviana,
1879-1883)
El gobierno chileno, tras el triunfo militar sobre el Perú y Bolivia, y la anexión de importantes
territorios al norte del país, estableció como objetivo la toma material de la Araucanía, es decir, de
los territorios comprendidos al sur del Bío Bío. Este objetivo estratégico se logró gracias a tropas bien
entrenadas tras 4 años de guerra en el norte.
El gobierno argumentó, en base a la seguridad nacional, sobre el peligro del no reconocimiento y
establecimiento de las fronteras nacionales. Lo que sumado a la necesidad de incorporar territorios y
recursos naturales a la economía capitalista, delimitó a los Mapuche a reducciones territoriales
(1883), transfiriendo gran parte del territorio a inmigrantes extranjeros (alemanes, italianos y suizos
principalmente) o vendiéndolos a colonos chilenos, marcando con ello el fin de la autonomía
territorial de los Mapuche.
Como resultado de esta sumisión militar, la incorporación de estos territorios a la soberanía de Chile
conllevó para los Mapuche un proceso de reducción cultural, respaldado en las políticas de desarrollo
y modernización que el Estado-Nación chileno ha implementado desde su independencia de España.
Hasta el día de hoy este proceso ha marcado la tensión entre los intentos de dominación política y
económica del Estado chileno y la resistencia de las comunidades Mapuche aún existentes. Este
efecto se generó en parte por la falta de interés por resguardar la identidad y cultura indígena tras la
conquista y durante la conformación de la República de Chile.
Situación actual de las comunidades Mapuche
Luego del advenimiento de la democracia, el proceso de consolidación de los derechos civiles y
politicos en el país tras 17 años de férrea dictadura dió paso a una etapa de múltiples
reivindicaciones tanto sociales, económicas como culturales. Siendo el tema Mapuche uno de los
más notorios en la actualidad por las características violentas que ha adquirido, y por las implicancias
internacionales que conlleva en el marco de protección de los derechos humanos de los pueblos
indígenas.
La falta de un diálogo franco entre las partes involucradas; a saber, el Estado chileno y sus
instituciones, el pueblo Mapuche a través de sus organizaciones locales, y el sector privado con sus
intereses económicos en la zona, ha generado una situación de inseguridad y de violencia, no
obstante los esfuerzos por evitar un conflicto mayor y de consecuencias previsibles.
Desde 1999 a la fecha hechos de violencia han sido protagonistas en la región de la Araucanía.
Activistas Mapuches, organizados a través de la ”Coordinadora Arauco Malleco” han cometido
numerosos atentados contra fundos y predios forestales, ataques incendiarios contra vehículos,
camiones, casas, y tomas de terreno.
La lucha que han protagonizado con la policía, en enfrentamientos y desalojos de las tomas de
terreno han dejado un saldo de tres Mapuche muertos, numerosos heridos, y a decenas de líderes y
activistas procesados y condenados al rigor de la Ley Antiterrorista, cuerpo legal aprobado bajo la
dictadura de Pinochet.
Tal como se ha señalado previamente, es un hecho que durante la conformación de la República de
Chile, los pueblos originarios fueron ignorados y políticamente marginados, asimismo sus
comunidades discriminadas y/o segregadas, sufriendo con ello una severa reducción territorial y una
fuerte fragmentación social.
No obstante los esfuerzos legislativos al tenor de la Reforma Agraria de los años 60 y 70 bajo los
gobiernos de Eduardo Frei Montalva y Salvador Allende Gossens, que favoreció igualmente a las
comunidades Mapuches, estos vieron nuevamente conculcados y vulnerados sus derechos durante la
dictadura. Pinochet, mediante la dictación decretos leyes (DL. 2568 y 2570), devolvió a los
latifundistas las tierras asignadas durante la reforma agraria a las comunidades Mapuche.
Este hecho se vió agravado con la cruel represión, asesinatos y tortura que sufrieron los Mapuche a
manos de las fuerzas policiales y militares, con la abierta complicidad de los latifundistas de la zona
proclives al régimen dictatorial.
No obstante la complejidad del conflicto hoy en día, han sido las iniciativas y esfuerzos legislativos
definidos desde 1990, bajo los gobiernos presididos por una coalición de centro izquierda los que han
sentado las bases para un reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas. Coalición
conformada, entre otros, por demócrata cristianos, socialistas, radicales y socialdemócratas.
Iniciativas legales que han sido insuficientes a las luces de las actuales circunstancias, no obstante su
propósito de generar una salida social y política. Además, estos esfuerzos legislativos no tuvieron el
apoyo político de los partidos de derecha en el país, Renovación nacional (RN) y Unión demócrata
independiente (UDI), quienes incluso tardaron más de 17 años en dar su aprobación al Convenio 169
en el Congreso. Iniciativa de ley que siendo aprobada en primera instancia por la Cámara de
Diputados el año 2000 (de mayoría centro-izquierda) no obtuvo el quorum necesario en el segundo
trámite legislativo, ante un Senado que estuvo conformado por una mayoría de derecha hasta hace
un par de años.
La primera de estas iniciativas fue la creación de la Comisión Especial de Pueblos Indígenas (CEPI) que
sirvió de antecedente para el estudio y promulgación de la Ley Indígena de 1993 durante los
gobiernos de Patricio Aylwin y Eduardo Frei; posteriormente la constitución de la Comisión de
Verdad Histórica y Nuevo Trato que dió paso a la Política de Nuevo Trato con los Pueblos Indígenas
bajo el gobierno del Presidente Ricardo Lagos y el Acuerdo de Nueva Imperial II de enero de 2006
bajo el actual gobierno de Michele Bachelet.
Sin embargo, es de rigor señalar que este conflicto no comprende al pueblo Mapuche en su
totalidad, sino a determinadas comunidades locales que sienten vulnerados sus derechos
territoriales ancestrales y sus recursos naturales.
Según el censo de 1992 y la encuesta CEP de 2002, sólo el 9,7% de la población nacional se define
como mapuche, el 79% vive en ciudades, el 84% no habla la lengua propia, el 49% no sabe o no
recuerda las ceremonias o ritos, y el 60% es católico.
Ley 19.253, de los Pueblos Indígenas, año 1993
Como resultado de la ronda de conversaciones entre el entonces candidato presidencial, Patricio
Alwin, con representantes de los pueblos Atacameños, Aymara, Rapanui y Mapuche (Pacto de nueva
Imperial de 1989) el primer gobierno democrático, creó la Comisión Especial de Pueblos Indígenas,
cuyo resultado fue la elaboración de los lineamientos y posterior promulgación y publicación de la
Ley de Pueblos Indígenas. Este marco legal ha regido los asuntos de los pueblos indígenas hasta el dia
de hoy, y deberá adecuarse a las nuevas disposiciones contenidas en el Convenio 169, ya vigente en
Chile.
Esta ley reconoció a los pueblos indígenas como constitutivos y parte integral del patrimonio cultural
de la nación chilena, y desarrolló en sus diferentes artículos principios relativos a sus derechos
esenciales en materia de tierras y aguas, derechos culturales y de participación, así como el derecho
a un etnodesarrollo y al reconocimiento de su cosmovisión.
Bajo esta Ley se creó la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena, única institución encargada en
el sistema público de ver los temas de los pueblos indígenas; estableciendo además fondos para la
adquisición de tierras, derechos de aguas y fomento del desarrollo cultural de las comunidades
locales, promoviendo de esta forma la solución a antiguas e importantes demandas históricas sobre
tierras ancestrales y reconocimiento cultural.
El Fondo de tierras y de aguas fue el instrumento de mayor relevancia en este proceso de
recuperación patrimonial, favoreciendo la adquisición, transferencia y saneamiento legal de tierras,
brindando con ello seguridad juridica y protección al derecho de propiedad. Sin embargo este
esfuerzo ha sido insuficiente para satisfacer la demanda histórica tras siglos de usurpación y
expropiación de tierras.
La Ley Indígena de 1993 pese a su propósito mantuvo desprotegidas las tierras indígenas, en cuanto
a los recursos naturales que en ella se encuentran, dejando estos recursos a disposición de intereses
privados, a través de requerimientos mineros, forestales o energéticos, dejando sin la posibilidad
siquiera a las comunidades afectadas de expresar su opinión, debiendo asumir estas los costos
sociales ligados al desarrollo de megaproyectos energéticos, forestales o turísticos sobre los
territorios habitados por las comunidades locales Mapuches.
Construcción de caminos de diálogo
1. Legislativo
La legislación comparada, incluso a nivel latinoamericano, reconoce diversos derechos a los pueblos
indígenas sobre sus tierras y recursos naturales mucho más avanzados de los que hasta antes de la
entrada en vigencia en Chile del Convenio 169 aparecían recogidos en la Ley Indígena de 1993 y en la
legislación sectorial del país. Por ello es un gran avance la vigencia del Convenio 169 de la
Organización del Trabajo como Ley de la República.
Es un hecho indiscutible que la población mapuche, asi como los demás pueblos indígenas que
habitan el país, han carecido del control necesario sobre elementos claves para asegurar su
supervivencia, imposibilitando con ello el ejercicio pleno de sus derechos. El derecho a su identidad,
a la propiedad sobre la tierra, al territorio y por cierto a su autodeterminación son elementos
determinantes en esta perspectiva de respeto, y que la entrada en vigencia del Convenio 169 debiera
promover.
En este nuevo proceso el Estado debe entender que sus instituciones (servicios públicos y
municipios) deberán readecuar su trato con los pueblos indígenas, dando término a las políticas
”clientelistas y asistencialistas”, estimulando con ello un mayor debate sobre el papel de los pueblos
indígenas en el desarrollo nacional y en la consolidación de nuestra democracia, ante la creciente
conciencia de los países sobre la obligatoriedad de reconocer la existencia y derechos de los primeros
habitantes del planeta y sus descendientes.
En este contexto la implementación del Ministerio de Asuntos Indígenas y la creación de las Agencias
de Desarrollo Indígena van en la dirección correcta, pues se le otorga al nuevo ministerio el carácter
de Secretaría de Estado, contribuyendo con ello al cambio de actitud en la forma de relacionarse con
las comunidades indígenas, tanto en el diseño, coordinación y evaluación de la política nacional
indígena, según se desprende de las palabras de la Presidenta Bachelet "El propósito es que el diseño
y las decisiones sobre las políticas respectivas se radiquen en el más alto nivel del Gobierno, es decir,
que se le dé la dimensión que a nuestro juicio requiere la política indígena en nuestro país” (sic).
Dentro de estas iniciativas, la creación del Consejo de Pueblos Indígenas, reviste especial
importancia. Este consejo, organismo de representación de los pueblos ante el conjunto del Estado,
es decir, ante el Gobierno, el Parlamento, el Poder Judicial y demás organismos constitucionales,
tendrá dentro de sus principales funciones el participar en el diseño de la propuesta de la política
nacional indígena y de su evaluación, y en forma especial, en los sistemas de salud y políticas de
salud intercultural.
De esta manera el gobierno refleja su voluntad de fortalecer la participación y la representación de
las comunidades y de los pueblos indígenas en el ámbito público, no obstante la implementación de
estas iniciativas, y un eventual acuerdo sobre las demandas indígenas, requerirán la voluntad todos
los sectores políticos.
2. No criminalización del conflicto
El denominado conflicto Mapuche está basado en el no reconocimiento jurídico, por parte del Estado
chileno, a la autonomía territorial y cultural de las comunidades indígenas. Esto ha generado un
circulo vicioso de protesta y represión que durante los últimos años se ha ido incrementando e
incluso radicalizando.
El actuar de las fuerzas policiales frente al conflicto, ha hecho surgir voces críticas a la capacidad del
Estado de mantener el orden público, pues su enfoque y control sobre las situaciones de violencia
sobre la propiedad, en desmedro de una atención a las causas estructurales del conflicto, ha
criminalizado a priori el movimiento Mapuche.
La radicalización del conflicto hace necesario que el Estado contemple la situación desde una
perspectiva más amplia, evitando con ello criminalizar las demandas indígenas, generando y
priorizando el diálogo, en vez de una política represora que acentúe el conflicto, cuyas consecuencias
han sido detenciones, sometimientos a proceso, y en definitiva el encarcelamiento de líderes y
activistas Mapuche, incluso al rigor de la Ley Antiterrorista, cuerpo legal promulgado durante la
dictadura, y cuyo fin inmediato fue su aplicación a los grupos y movimientos radicalizados de
izquierda opositores a la dictadura del general Pinochet.
En este contexto de conflictividad, un Estado que promueva la defensa de los derechos humanos
debiera ir más allá de los formalismos y atender a la sustancia de las causas.
Hoy en día la tensión acumulada en la zona de la Araucanía, se manifiesta en la conflictividad entre
empresas forestales y ciertas comunidades Mapuche, por ello se debe profundizar en la política de
transferencia de tierras, así como la protección de los recursos naturales en ella situados.
Por ello la compra de tierras por parte del Estado, informada recientemente por el Consejo
Ministerial para Asuntos Indígenas, en orden a satisfacer el compromiso asumido con 115
comunidades locales Mapuche es un indicativo de la voluntad del gobierno en seguir avanzando en la
solución del conflicto, no obstante las dificultades propias del conflicto Mapuche ya comentadas
previamente.
3. Igual protección ante la Ley
La notoriedad que estos hechos de violencia han generado en la opinión pública han fomentado una
actitud racista en ciertos sectores de la sociedad chilena, especialmente entre los propietarios de
fundos y empresas forestales localizadas en la zona de la Araucanía. No obstante, las redes de apoyo
y de solidaridad con el pueblo Mapuche se han igualmente fortalecido, incluso a nivel internacional.
Esta actitud racista no ha sido ajena a los medios de comunicación, quienes en general han intentado
presentar a las comunidades Mapuche como responsables del no integrarse al modelo de desarrollo
capitalista, manifestando con ello una soterrada xenofobia.
Es un hecho que el propio Estado ha contribuído a generar en las comunidades indígenas situaciones
de pobreza y vulnerabilidad juridica a través de su historia. Este accionar influye en la actitud racista
que la población no mapuche residente en la zona manifiesta en las calles, y que ha derivado en el
surgimiento de amenazas contra dirigentes y activistas, provenientes de civiles, entre estos un grupo
autodenominado “Hernán Trizano” de caracterísitcas fascistas.
Es por ello que la defensa de la integridad física y psíquica de la población Mapuche es igualmente un
imperativo, tanto moral como legal, para el Estado chileno. Y por ello el Ministerio Público,
institución de prosecución criminal independiente, debiera investigar con la misma acuciosidad los
hechos de violencia contra la población Mapuche, y en especial contra sus dirigentes, sean estos
provenientes de civiles o de la acción del Estado a través de sus policias. Con ello se genera un
cambio de mentalidad en la sociedad chilena y así morigera la abierta discriminación que se observa.
Sin duda Chile ha avanzado estos últimos 20 años, y debiera continuar esta senda, propiciando con
ello el ejercicio de la autonomía de los pueblos indígenas como expresión de su derecho a la libre
determinación política, económica, social y cultural en lo que hoy constituye el standar establecido
por la declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas de septiembre de
2007.
Si bien no es fácil el camino, la actual coyuntura política y social tampoco favorece este proceso, tal
como lo sostiene el Ministro Secretario General de la Presidencia, Sr. José Antonio Viera-Gallo, en
recientes declaraciones. El país debe dar respuestas innovadoras a las demandas indígenas, tanto en
un plano socioeconómico, como político y cultural; reconociendo la existencia de los pueblos
originarios, y no negarlos, promoviendo así su derecho a progresar manteniendo su identidad
cultural.
En este camino sería útil examinar otras experiencias, como por ejemplo la de los países
escandinavos en su relación con la minoría Lapona, cuya experiencia puede dar luces de como
interrelacionarse en la diversidad y en la tolerancia dentro de un sistema democrático. Siendo un
imperativo, en un contexto de desarrollo social y cultural, el seguir avanzando en el reconocimiento
de la realidad pluriétnica.
*Fernando Báez es abogado de Chile. Actualmente reside en Noruega.