Sobre los artículos 149.1 y 150.2 de la Constitución. Rodríguez

JAIME RODRIGUEZ-ARANA MUÑOZ
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de La Coruña
Director de la Escala Galega de Administración Pública
SOBRE LOS ARTICULOS 149.1 y 150.2 DE
LA CONSTITUCION
SUMARIO
I
EL ARTICULO 150.2 CE .
11.
EL ARTICULO 149.1 CE.
1II. SOBRE LAS COMPETENCIAS DE EJECUCION y LA JURISPRUDENCIA
DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL.
1. EL ARTICULO 150.2 CE
1
El modelo autonómico que ha diseñado nuestra Constitución es un modelo flexible
que, dentro de los par ámetros y objetivos con stitucionales, tiene un inne gable carácter abier­
to para que, poc o a poco, vaya colmando las aspiraciones sociales y políticas elel pueblo
español.
El mod elo o diseño de Administraci ón que dibuja la Con stitu ci ón es un modelo que
se deduce del modelo o diseño de Estad o previ sto en nuestra Norma Fundamental y que se
encuentra determinado por el esquema de distribución de competenc ias entre el Estado y los
distintos entes territoriales .
No pod emos olvidar que las Comunidades Autónomas son Estado y que los interese s
ge nerales se op eran tanto a través de la Administración e statal co mo de la autonómica o
loc al. Por eso, no deb e extrañar que haya comen zado un debate público en nue stro paí s
sobre lo que se ha denominado Administración única. Formula que nos parece francamente
acertada y qu e, en definitiva supone que cada Administrac ión territ orial debe ser la qu e ges­
tione tod as las competencia s en ese esp acio físico com o consecuenci a de la estrecha relación
interés propi o territ or io.
l . Este trabajo esta redactado a partir del curso de doctorado impartido por su autor en la Universidad de La
Coru ña teniendo en cuenta los mutericles e laborados por el Profesor Asociado de Derecho Administrativo de dicha
Universidad ANGEL FENOR D E LA MAZA.
SOBRE lOS ARTíCULOS..
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JAIME RODRíGUEZ ARANA MUÑOZ
El federalismo de ejecuci ón reinante en Alemania ha solucion ado el tema de las fun­
ciones de ejecución de las leyes del Bund al sentarse como regla general su titularidad por los
L indel' como entes encargados de la ejecución de las leyes federales . El sistema español es
distinto pero permite profundizar en la idea de Administración única a través de la técnica de
las leyes orgánicas de transferen cia o delegación. El precepto en cuestión -art. 150.2 CE- des­
pliega su virtualidad operativa como elemento de apoyo de una nueva manera de entender las
relaciones Estado-Comunidades Autónomas-Entes locales. Se trata de extraer, que no es
poco, todo el partido que tiene el artículo 150.2 CE al servicio de aumentar el protagonismo
de la Administración territorial sobre el propio tenitorio, sin ignorar, claro esta, que se trata de
transferir o delegar funciones correspondientes a materia s de titularidad estatal y, que, por lo
tanto , su funcionalidad reside en el ámbito de las llamadas competencias de ejecución.
Como es bien sabido, el anteproyecto de Constitución dispu so en el párrafo primero
de su artículo 139 lo siguiente:
"Se podrá autori zar por ley la asunción por parte del Territorio Aut ónomo de la
gestión o eje cución de los servicios yfun ciones administrativas que se deriven de las com­
petencias que corresponden al Estado de acuerdo con la precedente relación ".
Con mas rigor, el artículo 143 del Inform e de la ponencia, sobre esta misma materia ,
señaló:
"El Estado podrá delegar en las Comunidades Autónomas mediante ley orgánica y
previa solicitud de las mismas la ejecución de fun ciones de titularidad estatal. La ley pre­
verá en cada caso la correspondiente transferencia de medios financieros, así como las
formas de control que se reserva el Estado ".
En fin, la redacción ya defin itiva proced e del artículo 144 del texto apr obad o por el
Congreso de los Diputados:
"El Estado p odrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas. mediante ley
orgánica. fa cultades correspondientes a materias de titula ridad estatal que p or su propia
natural eza sean susceptibles de transferencia o delegación. La ley preverá en cada caso la
correspondiente transferencia de med ios fi nancie ros. así como las form as de control que se
reserva el Estado ".
El artícul o 144 del Informe de la Ponencia tien e su antecedente en el artículo 18 de
la Constitución de l 93 l 1 y, como es sabido y luego comentaré. parece que se inspiró, en
alguna medida, en el artículo l8 de la Constitución italiana , y en el artículo 84 de la Ley
Fundamental de Bonn. Sin embargo, ahora interesa dejar claro que , desde el principio . una
de las preocupaciones que se refleja.n en el Diario de Sesiones, es la de precisar el alcance
del precepto que. no es otro, que la gestión administrati va de materias de titularidad estatal
l . Junto a ello, conviene recordar que la redac ción defini tiva del precepto, tal y como lo
conocemos, tiene mucho que ver con una enmienda del diputado ARZALLUZ en el pleno
como consecu encia del planteamiento foral. Enmienda que fue aceptada por el grupo de la
UCD, cuyo porta voz, co n toda claridad, expuso el alcance y sentido últimos del precept o
con estas palabras que, por su interés, debemos recoger :
"... la enmienda contiene, desde el punt o de vista de la organi zación del Estado.
mejoras sustantivas... En primer lugar, se sustitu ye la expresión ejecución defunciones por
la de fa cultad es corr espondi entes a materias . Es obvio que lo de que se trata es de permit ir
que la presta ción de determinados servicios administrativo s de carácter menor, engloba­
2. Dicho prec epto dispon ía que " la das las materia s que 110 esté n expl íci tamente recon oc idas en su Estatuto a la
región autónoma se reputaran prop ias de la co mpe tencia del Estado. pero este podr a distribuir o tran smitir las
facult ades por medi o de una ley" .
3. Así, las inter venciones de los diputados L1ct NIO DE L A F UENTr, y G REGORIO P ECIOS-8 ARRA .
--
dos en competencias exclusivas estatales, sean hechos en colaboración con las Comunida­
des Aut ánomas. Y esto es mucho menos importante que la expresión ej ecución de funcio­
nes, que, por su propia terminolo gia es omnicomprensiva... En segundo lugar, para dejar
claro que se trata de una mera técnica de descentrali zación administrativa, se suprime la
peti ción de las Comunidades Autónomas que estaban en el texto del Dictamen. No hay, por
tanto, aquí ninguna grav edad de que las Comunidades Autónoma s vayan a tener por vía de
este artículo ninguna legitimidad en solicitar determinadas atribuciones: sera el Estado y
en acto voluntario y libre, el que pueda utilizar esta mera técnica descentralizadora.
..Estamos establ eciendo una técnica administrativa de descentralización enorme­
mente útil para determinados supuestos... La introdu cción de la palabra transferir con
todas estas cautelas es evidente que no supone una agravación del precepto, sino que per­
mite la utili zación de técnicas descentralizadoras o yuxtapu estas, puesto que, en cualquier
caso, se trata de un acto de soberanía del Estado, revocable mediante ley orgánica y al
margen del probl ema de los Estatutos, que nada tienen que ver con la cuestión... .. 4.
En realidad, el orig en de la modificación que se introdujo en el informe de la
Ponencia fue el pacto fruto de una laboriosa negociación en la que el PNV aceptó presen­
tar una enmienda "in voce" al artículo [44 .2 en la que se habían recogido alguno de los
planteamientos de otra enmienda " in voce" a la Disposición adicional primera referente
al reconocimiento de los llamados derechos históricos de los territorios vascos. La finali­
dad era clara: establecer un sistema singular para el País Vasco de forma que , salvo las
esca sas competencias exclusivas que se reservaría el Estado , se dispusiera de un régimen
excepcional '.
Pues bien, lo que pasó al artículo 144 de la Ponencia fue, junto al concepto de dele­
gación, la idea de transferencia de facultades, en el sentido de lo expuesto por el diput ado
PEREZ LLORCA como ya hemos indicado, así como la limitaci6n de las materia s intran s­
feribles de forma genérica y, la supresión de la posibilidad de "solicitud" de transferen cia o
delegación por palie de las Comunidades. Iniciativa que, como examinaremos mas adelante
puede proceder de la Comunidad Autónoma en la medida en que los Parlamentos autonó­
micos pueden hacer llegar al Congreso de los Diput ados propuestas que este puede hacer
propias como proposición de ley del propio Congreso. En fin, la introducción del termino
"transferencia" no parece que, al menos desde la perspe cti va constitucional, tenga un senti­
do distinto a la dele gación. Sin embargo, en el Senado se planteo el tema de la utilización
de ambos término s. AsC, por ejemplo el profesor GONZÁLEZ SEARA señalo que, en defi­
nitiva , son transferibles las potestades estatales residuales y aquellas no embebidas en com­
petencia s exclusi vas, mientras que en cuanto a la delegación, aquí si puede y cabe que en
determin ado momento el Estado haga delegación de algunas competencias exclusivas que,
en ese momento , se apreciarían según la circunstancia política del momento ' ,
En fin, [a génesis del artículo 150.2 nos permit e señalar, a efectos sistem áticos cinco
afirmaci ones que, necesariamente, han de condi cionar el régimen de dicho precepto:
4. Vid . Diario de Sesiones del Cong reso "~o 116, de 21 de Julio de 1978. El Profesor MElL AN GIL, por su parte ,
formul o una preci sión técni ca subraya ndo que las facultades so n una parte del titulo y que titul arid ad y ejercicio
so n di sociables co mo es frecu ent e e n el mund o del Derech o de mod o que se pued e afirma r la "excl us ivida d de una
titularidad y tambi én e l ejercicio de una parle de es e todo que compone la titul arid ad"
5. Recu érdese que la enmienda a la di spo sición adi cional primera de cía q ue: "El Estad o podr á tran sferir o
del egar mat er ias de su c o m pe te nc ia (...). En ningún c a so se rá n tran sferibles las se ñaladas en los ap arcad os
1,2.3.4,9.1 0.I J", por lo que so lo serian co mpe tenc ias excl us ivas del Estad o : Rela cion es Intern acional es y regula­
c ió n de las interregi onal es , Defen sa, Fue rzas Armada s y prot ecci ón de la población , nacionalid ad . ci udadanía .
inmigración, e migrac ió n, e xtradic ión, derecho de asilo y extranjería, régim en adua nero, ara nce lario y come rc io
e xterio r, siste ma ca mbiarlo y mon etario. régim en de pesas y medidas y fija ción de la hora ofic ial, ferr ocarril es y
tran sportes terrestres del Estado. nav egación aé rea , correos y tele comuni caci ones. cables submari nos, aband era­
miento de buques y aeronaves e iluminac ión de costa y se ñales marítimas, base s del régim en juríd ico de las Ad m i­
nistraciones publicas y del régimen estatutar io de su s funci onarios, leg islación sobr e propied ad intelectual e indu s­
trial , Haci enda General y Deuda del Es tado, estadística para fines del Est ado . cooper aci ón del Estado y de los
territori os aut ón omos en materia de policía c rim ina l y reforma de la Con stitu ción.
6. Diario de Sesiones del Congreso, n" 116. pp, 4557 Y ss .
SOBRE l OSARTíCULOS...
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JAIMERODRíGUEZ ARANA MUÑOZ
1.- Es posible la delegación o transferencia de potestades incardinadas en una com­
petencia exclusiva.
2.- La delegación o transferencia, al responder a una técnica organizativa del Esta­
do, conforme al principio de "descentralización" no supon e una "enajenación de la sobe­
ranía ". Antes bien, la técnica organi zativa se fundamenta en un "act o de soberanía del
Estado" a que responde el rango y solemnidad de una "ley orgáni ca".
3.- El acto de soberanía del ente delegante o transparente es enteramente voluntario
y libre, correspondiendo al Estado, a través del órgano legislativo valorar su proc edencia
y oportunidad.
La delegación o transferencia puede tener como presupuesto una previa iniciati va
autonómica, aunque también puede operarse sin U/la previa solicitud de las Comunidades
Aut ánomas. En este caso, la "ca rga " u "obligación" impuesta a las Comunidades Autóno­
mas tiene su correlato en la transferencia de los medios financieros precisos.
4.- No puede delegarse o transf erirse la titularidad de la competencia estatal exclu­
siva. Si pueden delegars e "potestades" o 'funciones" incluidas en la competencia.
Es, en realidad, irrelevante el mayor o menor núme ro de fa cultades obje to de la
delegación () transferencia, siempre que los medios de control que pueden alcanzar a la
oportunidad, garanticen la titularidad efec tiva del Estado: es decir, su decisión y responsa­
bilidad última s.
5.- Las f acultades delegadas ostentan, necesariamente, naturaleza eje cutiva: presta­
ción de servicios administrativos con carácter menor por la Comunidad Autónoma "por
cuenta " o "en colaboración" con el Estado, quien, en todo caso, produ ce la norma ci án
sustantiva (leyes y reglam entos) y dirige la ej ecución autonómica (supervisión); instruccio­
nes eje cutivas; control de opo rtunidad; etc. Siempre desde W1Q posición de "s upremacía ".
Ciertam ente, con tales caut elas o medios de control, no puede sostenerse que la "adminis­
tración ". "inspección " o "control" autonómicos sobre las facultades transferibles por su
naturaleza materialmente ejecutiva. supongan riesgo de produ cción de resultados disg re­
gad ores en una materia necesitada de una apli cación uniform e en todo el territorio del
Estado. Cuestión distinta es la de la viabilidad u opo rtunidad de la delegación o transfe­
rencia, según las exigencias organizativas actuale s del Estado: evolución del proceso auto­
nómico, posibilidades en orden a una gestión eficaz por la Comunidad Autónoma, y, en
definitiva, circunstancias pol íticas del mom ento, l/ue entrañan un j uicio de mérito o valor
reservado en excl usiva al "acto de soberanía del Estado ".
La transferencia o delegación del artículo 150.2 C.E. se refiere, tal y como dispon e
el prop io precepto a "facultades correspondientes a materias de titularidad estatal que por su
propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación " . Pues bien, el seguimien­
to de la génesis de es ta disposición constitucional invita a pensar que el contenido propio de
esta s leyes orgánicas debe referirse a facultades admini strativas incardinadas en autenticas
competencias exclusivas est atales. El problema es la indefinición y generalidad de la for­
mula con stitucional. Por una parte , es bien sabido que no prosperó una enmienda que inten­
to concretar el contenido del precepto y, por otro, com o se acaba de decir, las intervenci o­
nes parlament ari as hicieron referencia a la naturaleza admini strati va de las funciones a
trans ferir o delegar. Es mas, el portavoz del grupo que sostenía al Gobierno. se ñaló con
toda clarid ad que el alcance del párrafo T . del artículo 150 C.E . se circunscribe a la presta­
ción de determinad os servicios admini strat ivos de carácter menor englobados en competen­
cias exclu sivas es tatales se realice en colaboración con las Comunidades Autónomas.
En cualquier caso, conviene precisar que el objeto propio del precepto que ahora
comentamos es la transferencia o delegaci ón de concreta s facultades de ges tió n -no de
materias o de competen cias plenas- incardinadas en competencias exclusiva s, siempre que a
través de los mecanismos de control es tablecidos por la ley orgánica "ad hoc " se gar anticen ,
--
en todo caso, la "titularidad", los "poderes sustanciales de decisión" y la responsabilidad
última en manos del Estado (GARCIA DE ENTERRIA).
La cuestión que suscita el objeto del artículo 150.2 es si hay que dar alguna signifi­
cación a la dualidad de conceptos con que se inicia: "El Estado podrá transferir o delegar en
las Comunidades Autónomas...". En algún momento se ha pretendido que la transferencia
seria irrevocable, en tanto que la delegación es esencialmente revocable. La tesis es absur­
da, porque una transferencia irrevocable implicaría una alteración del orden con stitucional
de competencias, lo que es inaccesible a una ley ordinaria u orgánica. Hay que concluir,
pues , que la distinción carece, pues, de verdadera relevancia, sin perjuicio de que quepa
alguna singularización menor de diferencias, porque en todo caso, ese límite constitucional
resultara siempre infranqueable. En uno y otro caso se trata , pues, de una delegación inter­
subjetiva, mayor o menor, según un tecnicismo bien conocido.
El tema mas importante del precepto es si el Estado tiene amplia franquía para dele­
gar cualesquiera de sus competencias. Es evidente que no. El propio precepto señala que la
delegación ha de referirse a materias "que por su propia naturaleza sean susceptibles de
transferencia o delegación", admitiendo , pues, que hay algún límite, aunque dejándolo
abierto. No hay problemas en admitir que la posibilidad de delegación se extiende a las
competencias no exclusivas del Estado, esto es , las no incluidas en la lista del arto 149.1 de
la CE., concretamente, pues, las que le corresponden por la clausula residual del arto 149.3.
¿Yen las exclusivas? La indeterminación del art , 150.2 entendemos que puede tener algu­
na justificación, ten iendo en cuenta:
a) Que el precepto no autori za a transferir competencias o materias completas, sino
"facultades correspondientes a materias de titularidad estatal", esto es, aspectos parciales de
la ordenación o la gestión de una materia .
b) La indisponibilidad de las competencias que la Constitución define como exclusi- '
va del Estado resulta del comienzo del Art . 149.1. 1° y del hecho de que tal elenco es la
expresión concreta de la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisi­
ble" (artículo 2°). La separación de una de esas competencias sería, pues , contraria a ese
principio de indivi sibilidad.
Existen, sin embargo. interpretaciones mas restrictivas sobre el alcance del arto 150.2
CE. En efecto, pre scindiendo de algún sector doctrinal extremadamente rigorista, que cir­
cunscribe la posibilidad de transferencia o delegación únicamente a las competencias esta ­
tales residuales del art o 149.3" CE. con fundamento en el precedente del art . 18 de la Cons­
titución de la II República Española de 1931 -tesis superada por los antecedentes
parlamentarios del arto 150.20 CE. , y, asimismo, por la independencia de este precepto con
respecto al art. 159.3° C.E. -se hace preciso estudiar la tesis del profesor MUÑOZ
MACHADO, para quien la distinción entre "transferencia" y "delegación" es cuantitativa o
de grado. Depende, en definitiva, de la mayor o menor intensidad de los controles que se
establezcan , siendo, incluso irrelevante la circunstancia de que se transfiera o no la "titula­
ridad", por cuanto la transferencia puede conllevar el establecimiento de controles mas
enérgicos. Para este autor las materias transferibles o delegables por su naturaleza son las
potestades estatales remanentes del Art, 149.3 ° CE., y, ademas , todas aquellas materias
del art. 149 .1° CE. en que la atribución exclusiva de competencia al Estado no es funda­
mento en alguno de los siguientes valores o principios:
a) Unidad e indivisibilidad de la soberanía (Arts . 1.2 y 2 CE.): igualdad de derechos
y obligaciones; nacionalidad: relaciones internacionales; comercio exterior; defensa y fuer­
zas armadas. sistema monetario ; etc.
b) Materias de interés general por estar necesitadas de una regulación uniforme o de
un tratamiento homogéneo, o bien, por la propia insuficiencia dimensional de las Comuni­
dades Autónomas para regularlas satisfactoriamente.
SOBREl OSARTíCULOS...
JAIME RODRíGUEZ ARANA MUÑOZ
Pensamos que es posibl e leg itimar a l amparo del mism o p recep to un a ejecuc ió n
auto nó mica meramente mater ial de " funciones" O "servicios" adm ini str ati vos inclu idos e n
el ámb ito de una co mpetencia excl usiva estatal. co n arreg lo a los sigui ente s requ isitos:
1°_ Suj eción a una legisl ación estatal y/o supranacio na l un iform es.
2°._ A una evenrua l revocac ió n de la Delegación o T ransferen cia ante un ejerc icio no
adec uado de las potest ades delegadas.
Evi de nte me nte, la del egac ió n o tran sferenci a qu e se efectúe con tales requisitos o
co ndicio namientos no supo ndría lesión o men oscabo de la so beranía , hom ogeneidad aplica­
tiva o inte rés general, por cua nto dejarl a intacta s la "titular ida d", " poderes de decisión" y
" última responsabilidad" del Est ado. Puede int erpretarse. en de fi nitiv a, qu e la e xpres ió n
"transferibles o delegables por su propi a naturaleza" del art. 150 .2° de la CE., se refiere,
mas que al formal ismo co nstitucional, a la real idad de la situac ión ge ne rada : no so n transfe­
rib les o de leg a bles facultades o mater ias sie mpre que , en virtu d de los inst rum en tos de con­
tro l, no pueda ga ra nt izarse o aseg urarse un res ultado pra ct ico uni form e u hom ogén eo en las
di ve rsas parte s del territor io del Estado .
E l artíc ulo 150 .2° de la CE. es ta ría de tal forma "abie rto" a eventuales "de scentrali­
zac io nes cxtraestat utarias " de co mpe tencias q ue co mple me nte n así las posibilidades políti­
ca s y soc iales de l proceso auto nó mico en cada moment o de su evo lución . La gé nesis parla ­
ment aria de l prec epto co rro bora es te plant eami ent o.
Por tanto , se trata de transferir o de legar, no competen ci as o mate rias compl eta s,
sino "fac ult ades correspo nd ie ntes a ma terias de titularidad estata l" . Esto es , aspe ctos par­
c iales de la orde nación o el e la gestión de una materi a. Por tant o , las materias de titulari­
d ad estatal, hay que bu sc arl as, por un lad o en las co m pe te ncias re ma ne ntes y resi d uales
del 149 .3 CE Y e n tod as aqu ell as compete ncias de l art ícu lo 149.1 CE e n que la at rib uc ión
en exc lusi vida d de la co mpete nc ia no sea co nsecuencia, ni de la un idad de in di visibilidad
de la so beranía ni de la necesari a regul ación uniforme qu e aseg ure un tra tam ie nto hom o­
gé neo en to do e l territo rio nac iona l. Por tan to , el conte nido del artic ulo 150 .2 CE se redu­
ce a la ejec uci ón purament e materi al de func iones o serv icio s admin istrativos incl uidos
en e l ámbi to de un a com pe tenc ia ex clusiva es ta tal de ac ue rdo co n un a legisl ación est ata l
que sea un ifor me y sie mpre s uje ta a una event ua l revoca ci ón de la co mpe te ncia tra ns feri­
da o del egada .
Por lo que se refi er e a la cuesti ón de las materi as obje to de tran sferen cia O de lega­
ción , e l p rece pto const ituc io nal es, mas bie n, genérico co mo ya hem os dic ho. ¿C uáles
pueden se r esas fac ultades correspondientes a mater ias de titularidad estata l q ue por s u
propia n atural e za so n s usc e ptib les de tr a nsfe rencia o delega ci ón ? E n pr inc ip io , y a
" sen su contrari o" , no pued en se r o bje to de es te a rtíc ulo co nstituc io na l tod as aq ue llas
mat eri as en las qu e el Es tado , reserv ánd ose su tit u lari da d , pod er de dec isi ón y resp on sa­
bili dad , no pued a gara ntizar o aseg urarse un resultado practi co un iforme y hom ogén eo en
las di versa s pa rte s del territori o del Es tado . Mas en concre to , cierto sec to r doctrina l ha
en te nd ido qu e las co mpete ncias exc lusivas de nom ina da s abso lutas 1 no so n s usceptib les
de transfe ren c ia o de legación por su ev ide nte engarce en la ese ncia de la unidad y sobera­
nía de l Estado y si se rian objeto de la le y orgá nica de referen cia, las llam adas co mpeten ­
cias excl usivas relativas 8 . To do e llo tenie ndo en cue nta que el art ícul o 156 .2 CE. es ta­
bl ec e la po si bil idad de qu e las Co m u n idades A utó no m as actúe n co rno d el e gad o s o
7. Nac iona lidad , inmigrac ión . em igració n, ext ra nje ría, dere cho de as ilo. Re lac iones Internacio nales. Defe nsa y
F uerza s Armadas, Administrac ión de justicia . Rég imen adua nero. sist em a mon eta rio.
s. S anida d exterior . Mari na merc ante y a lmac enamiento de buqu es. iluminació n de cos tas y señales mariu rna s,
puertos de inter és genera l, aer opu ertos de interés gene ral. co ntrol del es pacio aéreo, tran sito y tra nspo rte aéreo ,
servicio meteorol ógico, matricu lac ión de aeronave s, ferroc arriles, obra s publ icas . régimen de producci ón, co mer­
ci« , ten enc ia y depo s ito de arm as y ex plosivos. estadística para tines estatales y autorizac ió n para la co nvoca toria
de consu ltas po pulares.
_El
co labo ra dores del Est ado para la recaudaci ón , la ge stión y la liquidación de los recursos
tribut arios. Ademas, no se pued e olvida r qu e el artícul o 152 C .E . per mite qu e los Es tat u­
tos es ta blezcan los supues tos y form as el e pa rtici pac ión de las Co m unidades Autó no ma s
en la ag rupaci ó n de las dem arcacion es judiciale s del territori o. Tambi é n. deb e recorda rse
que ex is te otro crit erio pa ra recon ocer la posibil idad de transfer en cia o del egación : la
for ma de atribuc ión o , mej or . la naturaleza de la fun ción sobre la materi a en cues tión. De
igu al mod o , e n prin cipio no so n delcgables o trans fer ibles tod as aqu ellas materias e n las
qu e la Co ns tituc ión no at ribu ye fun ci ón alguna a las Comunid ades Autó no mas . Asi mis ­
mo, so n susc e pti bles de la ley o rgá nica del artículo [50 .2 C. E. las llam ad as com pete n­
e ias residu ales del artíc ulo f 49 .3 C. E.
En relaci ón co n las llamadas co mpe tenc ias excl usi vas absol utas co nvie ne hacer una
precisi ón qu e trae co nsigo la pro pia v irt ualidad opera tiva del pro ceso au to nó mico que ,
como tant as veces se ha repet ido , es un proce so abie rto en el que cad a vez, en una man ifes­
tación de madurez y se ntido de respon sabilidad , deben ser mayores los supues tos de eje rci ­
cio co nc urrente de funciones sob re una misma materia por parte de Ad mi nistracio nes publi­
cas d ist intas. Nos referi ma s, claro esta. a qu e no parec e pos ible que se pued a predi car la
ex istencia de co mpetencias tan "superexclusivas" que no admitan una co labora ción mas o
men os parci al re fer ida. es claro, nunca a la titularidad o res po nsabilid ad, si no a la ges tión
tal y co mo se po ne de manifiest o co nstan teme nte en los modernos siste mas fed e rale s y
regio nales 9 . Por ello , puede decirse qu e no ha y materia s de suyo indeleg abl es susce ptibles
de enumerarse e n una lista . M as bie n, tod as admiten , en prin ci pio, la posibilid ad de una
colabor ación aut onóm ica que, repet imos, no afec te a la titul aridad y resp on sabilidad última
del Es tado sobre la mis ma . En fin, el carácter ge nér ico e inde terminado del artículo 150 .2,
por lo qu e se refi ere a su conten ido, se refiere a que las posibilid ades de co labo rac ión so n
abi ert as e indetermin adas de forma que la "natura leza" de la med ida de co laborac ión se
deb e ju zgar en la medida en q ue el Es tado se rese rve la titularidad rem anent e y el mant eni­
mient o de los pod eres subs tanciales de decisión y res ponsabi lida d. Es tos so n los ele me ntos ,
en defini ti va, qu e defin en la " nat ura leza" de las funciones qu e, e n estos casos , p ueda n reali­
zar las Co m unidades Autóno mas en esta materia.
Par a terminar es te epígra fe, conviene llam ar la ate nción sobre los tres tipos de leyes
orgánicas del artíc ulo 150.2 C.E . En concreto. segú n el profesor GAR CI A DE ENTERRIA ,
cabe un prim er model o am plio en e l que se puede inclu ir un list ado am plio de facultades.
En seg undo lugar , tendríamos el esq uema seguido en la LO TRACA yen la LOTRAVA. en
las qu e la transferencia y delegación so n ge né ricas y se inc luye n potestades legislati vas co n
el fin de que Canarias y Va lenci a tuvieran desde e l prim er mom ent o e l tech o máxim o com­
peten cial. Y, en tercer lugar es taría e l modelo sectorial en el que la ley orgáni ca se refi ere a
una materia co ncre ta. Es e l caso de la ley 5/1987 de 30 de j ulio po r la que se tran sfiri eron
fac u ltades del Est ad o a las Co mun idades Aut óno mas en relación co n el tran sporte por
carre tera y por ca ble "'.
En e l primer caso, leyes de co n tenido amp lio, se produ ce un a suerte de ord enaci ón
co mpe te ncia l a través de la distr ibución ter ritor ial de facultade s de eje cució n corres po n­
d ientes a mat eria s de titularid ad es ta ta l. El pro fesor GA RC IA DE EN T ERRIA es de la
opinión de que son ma s eficaces las leyes sec tor ia les porque supo ne una vía de amplia­
c ió n compet enci al al permitir insert ar la actuac ión autonóm ica e n un n1<lITO objetivo de
En es tos casos , es nec esario nego ciar e l contenido sec toria l
orde nac ión de los ser vici os
serv icio a se rv icio , se aproxim a a l mod elo ele fed er alism o coo pera tivo porq ue el Estado
)J .
9. Así. la existencia de convenios interfronrerizos entre entes rerriroriules de diversos Estados. ejecución <le
Tra tados lntema cionales, [órmulus de colaborac ión territorial con las Fuerzas Arruadas, la articulaci ón COIIIO auxi­
liares de las Policías aut ónomas.
10. E. GARC iA DE EN Tl 'RR IA. La Revisió n del sistema di' Autonomias territoriutcs. Madrid . 1990. pA5
11 . Ibídem.
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SOBRE l OSARTíCULOS ..
JAIME RODRíGUEZ ARANA MUÑOZ
se reserva lo mínimo imprescindible que garantice la titularidad y la respon sabilidad últi­
ma de la materia.
De todas formas, no debe olvidarse que la aplicación del artículo 150.2 CE ha sido uti­
lizada para la ampli ación de las competencias de las Comunidades Autónomas que siguieron
la vía del artículo 143 CE. Por ello, teniendo en cuenta la praxis constitucional seguida, pare­
ce que podría utiliz arse el artículo ISO.2 CE para una descentralización de competencias de
titularid ad estatal y, por supuesto, para una transferencia de facultades como literalm ente dice
el precepto. Ademas, este precepto, se utilizó en la Ley Orgánica de 30 de julio de 1987,
como ya sabemos. En dicha Ley se decía en su preámbul o que "la finalidad de la Ley es la
delegación de funci ones a las Comunidades Autónomas en materia de transp ortes por carrete­
ra y por cable y con ella se pretende la implantación del principi o de ventanilla única evit ando
así las disfunci one s que la existencia de varias Admin istraciones superpuestas puede suponer,
posibilitando el consiguiente ahorro de 1 gasto publico, facilitando las relaciones con el admi­
nistrado y, en definitiva, la eficacia del sistema de intervención administrativa, med iante la
simpli ficación y racionalización del mismo". Por lo que se refiere a la extensión de la delega­
ción , lo expuesto en el preámbul o no tiene desperdi cio alguno: "la delegación comprende la
totalidad de las com petencias estat ales que por su naturale za deban ser realizadas a nivel auto­
nóm ico o local y esta referida, no solamente a actuaciones gestoras, sino también normativas,
cuando estas estén previstas en la legislación estaral.." Realmente, puede decirse sin rubor
que buena parte de las justificaciones de aquella delegación de 1987 forman parte, por mas
que uno se pued a aso mbrar, del entr amado teórico que ha esgrimido el Presidente de la Xunta
en su propuesta de Admini straci ón Unica. En otras palabras, para el legislador de 1987 no
sólo es posible utilizar la vía del artículo ISO.2 CE para transferir y delegar competencias.
sino que es conveniente desde el punto de vista de la eficacia. 12
El problema de la extensión del artículo ISO. 2 CE , si nos atene mos a la pra xis
constitucional.puede llegar a transferen cias de car ácte r general con el límite del concept o
ju rídico indetermin ado -naturaleza- seg ún una int erpretación sistemática de la Con stitu ­
ción 1' . En fin, el pro fesor MElLAN se ña la que co n apoy o en el art ículo ISO 1 Y 2 CE
pueden transferirse las co mpe te ncias res idual es asignadas al Estad o en el art ículo 149.3
CE. y con apoy o en e l 150.2 CE se pueden tran sferir competenc ias de desarrollo legislati­
vo y de ejecuci ón de las exclusivas del estado reconocidas en el artículo 149.1 CE y,
finalm ente, todas las facultades inh er entes a esas co mpetencias e n vi rtud de la praxis
seguid a co n el art ícul o I SO.2 CE.
Conviene precisar que la utiliz aci ón del art ículo ISO .2 CE en el mar co de la Adm i­
nistración Unica se legitima despu és de que la Co munidad Autónoma , como ha señalado
SERNA GOMEZ , haya agot ado todas las posibilidade s del Estatuto y las del artículo 149.1
CE , que no son pocas 1<
La delegación o transferencia por Ley Orgánic a es, com o ya ha quedado claro, un
act o de so bera nía del Estado . Por eso, el procedim iento legislati vo se inicia y culmina en el
Co ngreso de los Diputado s. Sin embargo , hay que decir que al amparo de la inici ativa legis­
lativa autonó mica 1\ que tiene car ácter publico y estatal, pueden las Co munidades Autóno­
mas interesar del Co ngreso de los Dipu tados la producción de leyes so bre cualqu ier clase
de materias, ya sea n de interé s directo para la Comuni dad Autónoma, ya de interés ge nera l
del Es tado .
La posib ilidad e ncaja , desde la perspecti va institucional en la participación y co labo­
ración de las Comunid ades Autónomas en la elab oración de la pol ític a legislativa del Esta­
do, cuyo objeto no esta sujeto mas que a los limites que debe observ ar las Corte s Gene rales
12. J. L. MElLÁN GIL, Estado compuesto y Administraciones Públicas. en Administraci ánUnica. Santiago. 1993, p. 4l.
13.lbidem
14. F. SERNA G C)MEZ, Administracián único: una p ropuesfa abierta. en Administraci án Unica, Santiago. 1993. p. 22.
15, Artlculo s 87.2 C. E, y 10.1 f) Y 36 del EA G,
_.
en su iniciativa parlamentaria 16. Por eso, la materia de una Ley Orgánica de delegación y/o
transferencias del artículo 150.2 de la C.E., encaja perfectamente en la iniciativa legislativa
autonómica.
Ahora bien, conviene señalar que la facultad de iniciativa rec ae en el Parlamento
autonómico y se debe plasmar en un acuerdo adoptado por el pleno de la Cámara.
¿Qué funciones tienen entonces los Gobiernos autonómicos en esta materia? Pueden
proponer al Parlamento que adopten una propuesta legislativa para que se remita a la Mesa
del Congreso de los Diputados. Se trata, por tanto, de una solicitud del Ejecutivo auton ómi­
ca al Parlamento autonómico para que la Cámara adopte acuerdo en el pleno sobre el ejerci­
cio de la iniciativa legislativa. La solicitud del Gobierno habría de trarnitarse cómo un Pro­
yecto de ley en la Cámara Auton ómi ca y , por tanto, se sujeta a posibles enm iendas,
devolución y demás vicisitudes propias del procedimiento legi slativo parlamentario. Una
vez que se adopte acuerdo del pleno, entonces se integra formalmente como proposición de
ley en el Congreso de los Diputados, y una vez. que se toma en con sideración, deja de ser
iniciativa autonómica y se convierte en proposición de ley propia del propio Congreso de
los Diputados.
La única especialidad del procedimiento descrito se encuentra en lo dispuesto en el
artículo 127 del Reglamento del Congreso de los Diputados ya que, en estos casos, la
defensa de la proposición en el tramite de toma de consideración corresponderá a una dele­
gación de la Cámara.
Sin perjuicio de lo que expresamente y concretamente establezca, en su caso, la Ley
Orgánica sobre las "facultades correspondientes a materias de titularidad estatal" objeto de
transferencia y/o delegación, interesa precisar que dichas facultades se subsumen , siempre
sin perjuicio de una eventual revocación, en el último inciso del párrafo 5° del artículo 29
del Estatuto Gallego al disponer:
"Corresponde a la Comunidad Autónoma gallega la ejecución de la legislación del
Estado en las siguientes materias:
Las restantes materia s que se atribuyen en el presente Estatuto expresamente como
de competencia de ejecución y las que con este carácter y mediante ley orgánica sean
transferidas por el Estado ".
Por eso, sin perjuicio de la eventual revocación de la transferencia o delegación , el
contenido material de la misma, al ser gestionado por la Comunidad Autónoma, debe ser
integrado, con sus medios materiales y personales, en la propia Administración autonómica
que es, en definitiva, la titular de las competencias de ejecución correspondientes a esas
facultades objeto de transferencia y/o delegación mientras esta operación permanezca
vigente.
Ya hemos indicado que la diferencia entre transferencia y delegación reside única­
mente en la mayor o menor intensidad de los instrumentos de control que se reserve el Esta­
do. Por eso, es aplicable el precepto estatutario citado a la integridad de posibilidades del
articulo 150.2 de la C.E . En fin, de esta forma, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 37
del Estatuto gallego, correspondería al Estado. en estos casos, la integra normación substan­
tiva (leyes y reglamentos), debiendo limitarse la Comunidad Autónoma a la gesti ón subor­
dinada (Administración e Inspección ) co n la únic a posibilidad, a nuestro juicio, de dictar
normas sobre "organizac ión de los servicios " (Reglamentos organizativos). Normas, estas
últimas, que son de carácter interno o domestico , expresivas de una facultad de mera "auto­
organización" y que no pueden contener regulación sustantiva alguna, directa o indirecta ,
sobre las facultades que , en su caso , sean objeto de transferencia y/o delegación. Ademas,
16. Art ícul os 131 ,2 Y 134 de la
e.E.
SOBRE l OSARTíCULOS...
11
JAIME RODRíGUEZ ARANA MUÑOZ
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co mo mas ade lante se comenta ra, la ins pección autonómica de los servicios no exclu ye , ni
mu ch o meno s, un a supe rvisión estatal por medi o de una Alt a Inspección .
En fin , la propu esta de Administración Única, co mo ha señalado SE R NA GO M EZ,
parte de la co nce pción limitada de la transferencia o del egación, sin que sea po sibl e, co mo
es lógic o, la enajen ación de co m pete nci as exclus ivas estatales 17 . Para este autor, se trata de
una encomie nda o encargo de ges tió n " . de maner a qu e, co mo ya se ha record ado , el Es tado
con serva la titularidad competencial com o med io para qu e pueda seg uir garantizá ndose el
principio ele so lidaridad .
El artíc ulo 150.2 C.E. d ispone en su parte final qu e "la ley preverá en cada cas o la
correspondi ente transferen cia de medi os finan cier os..." . La regla, por tant o es que el co nte­
nido ele la Ley Orgáni ca es ta blezca el a lcance de esos medi os financieros como co m pensa­
ció n por la ca usa qu e asume la Comun idad Autó noma. Pen sem os q ue el supuesto no rm al en
el que se pen saba er a el de un acto de sobera nía de l Estado, mer am ent e voluntar io y libre y
adaptab le, al margen de la vo lunta d de la Comunidad Autó noma. Por eso, normalmente la
transfe ren cia o del egación se operara ante ex ige ncias organi zati vas del Es tado y los medi os
fin anci er os so n necesarios e n conc ept o de co mpensac ió n por aqu ella car ga que asum e la
Comunidad Autó no ma "'. En es te supuesto es incuestion abl e el ca rác ter imp er ati vo de la
tran sfer enci a de me dios financieros .
Ah or a bien , si el ac to de so be ranía de l Estado tiene co mo precedente una " previ a in i­
ciativa auto nómica" qu e es tima suficientes los med ios prop ios de co m peten cias análogas,
ya as um idas en su Es tat uto y objeto de prev io " tras paso" . Por eso es obliga do co ncl uir que ,
al no ser a prec iable un a "c arga" co nexa a la "de legació n" o "transfe rencia" no res ulta obli­
gada la tran sferencia de medios financieros .
La s comp etenci as "de leg ab les" o "tra nsfe ribles", en tal supues to, son co nsideradas
co mo una mera "ad ición" o "co mple mento" qu e no alter a sust ancia lme nte el rég imen finan­
ciero de la co m petencia es tatutaria , que le sirve de so porte o fund amento . E n es te cas o,
ciertam ente, una mism a organizac ión aut onómica des empe ñaría sin necesid ad de esp eci ali­
zac ión fun cion al y es truc tural, las facultades de vig ilancia, co ntro l y administració n de las
facultades tran sferidas o delegadas.
Ah ora bien, tal pos ibilidad requiere una va loración de la e ventua l eficac ia admi nis­
trat iva de la orga nización o frecida por la Co m un idad Autó no ma. De est a for ma, indep en­
dientem ente de una renuncia auton ómica , el acto de soberanía del Estado pu ede imponer la
nece sid ad de aquellos medi os financieros, y asim ismo , una especia lización orgánica y fun­
c ional, si j uzga insuficient es o no adec uados para la prestac ión de los se rv ic ios tr ansfer idos
los me dios ofrecidos por la Comunidad Aut ónoma.
El co ntro l mínimo e irrenunciable que esta blece e l aparta do b) del Art. 153 de la
C.E .: co ntro l de la acti vid ad auto nó mica delegada por e l Go bierno , previ o dictamen del
Consejo de Est ado es un control, desde luego , exigible e n el caso de del eg aci ón o tran sfe­
ren cia.
Este lím ite es a plica ble co n carácter ge neral. si bien o stentara notoria relevancia para
el control de los Regl am ent os Organizativos que, en su caso, dicte la Co munidad A utóno ­
ma. Ind e pendi en tem ente de l expues to , la Ley O rgáni ca de Delega ci ón o T ran sferen cia
puede reservar al Es tado las siguien tes potest ades :
1") Super visión a través de la A lta Insp ecci ón "',
17. F. SERNA GóMEZ, Administracion única..., cit., p.24.
IR. Ibídem
19. Así, las ST C de mayo de 1982.
20. V id STC 6/ 1982.32/ 1982 Y 42/1983.
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2") Normas reglamentarias de carácter directivo para orientar la ejecución auton órni­
ca.
3") lnstru cciones o circulares de naturaleza inmedi atamente ejecutiva. Este puede ser
el vehículo del control de mérito u oportunidad sobre el ejercicio de las funciones delegadas
o transferidas 21.
4") Imposición de mecanismos de coordinación . Pueden subsumirse y/o conectarse
con el poder de superv isión ",
5') Previsi ón de los s upues tos de revocación de la Delegación o Transferen cia
mediante Ley Orgáni ca de contrario imperio .
6") Exigencia de informaciones y/o de datos estadísticos con sumini stro obligatorio
por la Comunidad Autónoma.
El límite de control estatal está únicamente determinado por la necesidad de respetar
la mito-organizaci ón de los servicios objeto de delegación, que compete a la Comunidad
Autónoma dentro de los "términos" o " marco" que establezca la Ley Org ánica Delegante.
En fin, se trata de los controles que la Ley Fundam ental de Bonn reserva al Bund en
el caso de ejecuci ón a través de las autoridades del Land por encargo o delegación, pues ,
como quedo claro , no se controla jurídicamente el ejer cicio de las facult ades de ejecuci ón
sino también se produc e un control político en la medida que el Estado es el titular de la
compete ncia y el respon sable último de la gestión.
Los controles. pues, tienen much o que ver con el principio de solidaridad y con que
el Estado cuente con los medios que le permitan asegurar que los criterios de deci sión no
van a ser alterado s en la ejecución.
Para terminar, pensamos que puede ser interesante recordar que el sentido último de
la delegación o transferencia de facul tades correspondientes a materia s de titularidad estatal
no es otro que evit ar la excesi va proliferación de la Administración periférica del Estad o,
hacer visible el principio de Admini stración única, evitar duplicidades en los aparatos admi­
nistrativos central y a utonómicos y profundizar en e l principio de colaboración entre la
Administración estatal y las auton ómicas.
En concreto. del estudio del artículo 150.2 se pueden extraer las siguie ntes conclu­
siones :
1') La iniciativa legislativa autonómica requiere acuerdo del pleno del Parlamento de
Galicia. Esta inici aLi va. que no sup one derecho alguno de la Comunidad Autónoma a la
deleg ación o transferencia, se plasm a e n una Propo sición de Ley del Congreso de los Dipu ­
tado s, si la misma es tornada en con sideración tras el oportuno tramite ante la Cámara
Legislati va Estatal.
2") La dele gación o la transferencia es un acto de soberanía del Estado, que adopt a el
rango y solemnidad de Ley Orgánica .
Y) Aunque exi sten opiniones doctrinales divergentes. tambi én deben se ñalarse pre­
cedentes parlamentarios y doctrina cient ífica procli ves a la posibilidad de una descentrali za­
ción administrativa de servicios admini strativos menore s incardinados en el ámbito ele com­
petencias estatales exclusivas, siempre que la Ley Orgánica de Delegación o Transferencia
21. Víd. STC de 20 de abril de (983 .
22. Víd. STC 3211983.
SOBRE lOS ARTíCULOS...
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JAIMERODRíGUEZ ARANA MUÑOZ
imponga a la Comunidad Autónom a los controles precisos en orden al mantenimiento real y
efectivo de la titularidad , decisión y responsabilidad en el Estado.
4' ) Con la precisión de la reserva estatal de los controles precisos y adecuados a la
realidad de las fac ultades ejecutiva; delegadas o, los mismos sectores doctrinales y prece­
dentes parlamentarios convergen en el carácter " intransferi ble" o "indeleg able" de la propia
competencia. La dele gación (o, en su caso , transferencia) debe referirse en todo caso a
"facultades" embebidas en la "co mpetencia" . El " quantum" de las "facultades" delegadas o
transferidas no es relevante en orden a la procedencia o no de la delegación o transferencia,
siempre que los co ntroles establecidos supongan el efectivo mantenimiento en el Estado de
la titularidad competen cia!.
Y) Es renunciable por la Comunidad Autónoma la transferencia de medios financie­
ros, a reserva, en todo caso, de que la Ley Orgá nica de Delegación determ ine su necesidad
cuando estime existente una "carga" financiera co nexa a la Delegación o Transferencia,
entre otros supuestos, ante una valoración inadecuada de la hipótesis descentralizadora por
la previa iniciativa autonómic a.
6') La suje ción a un marco estatal planificador no constituye un instrumento de con­
trol, sino de coordinació n y/o cooperación, siendo insuficiente a los efectos de la reserva
estatal que impone el arto150.2° de la C.E.
7') La oportunidad o no oportunidad de la Delegación o Transferencia constituye un
juicio de valor que se encuentra en la base o fundamento mismo del acto estatal de sobera­
nía, por cuanto este significa, en definitiva, una decisión fundamental relativa a la organiza­
ción y distribuci ón básica del poder del Estado como conjunto o estructura global.
El modelo de Administración que diseñó nuestra Constitución ha de partir del hecho
indubitabl e de qu e las propi as Admi nistracio nes publi ca s so n, co mo di ce MUÑ OZ
MACHADO, la parte mas próxima y visible para el ciudadano del aparato público. y hoy,
parece que es exigible un funcionamiento y una prestación de servicios públicos de calidad.
Ello debe llevar a buscar formulas organizativas razonables dentro del marco constitucio­
nal. Por eso, no parece desproporcionado, sino mas bien una consecuencia del marco cons­
titucional, que no olvidem os que la Constitución quiso un sistema abierto en lo que se refie­
re a la distribuci ón territorial del poder para que se saque todo el jugo, que no es poco, a la
idea de Administración única. Frase, por cierto muy acertada, que encierra algo que esta en
la misma entraña de In Constitución y que se reduce a afirmar sin paliativos la dimensión
territorial como ámbito propio para el ejercicio de las competencias. Es decir, en cada terri­
torio , una Administración y solo una preferente. Ello no quiere decir que no haya otras
Administraciones en el territorio. No, quiere decir que la Administración "duena" del terri­
torio debe cumplir sus propias competencias y ejec utar, por delegación o transferencia, las
que correspond an a otras Administraciones que tuvieran responsabilidades que cumplimen­
tar necesariamente en territorio ajeno. El razonamient o también se aplica, por supuesto a la
Administración local , de manera que el Estado y las Comun idades Autónomas deben entre­
gar a las Corporaciones locales la competencia de los asuntos que deben gestionarse desde
sus demarc aciones.
Las tendencias del "Derec ho Comparado" apuntadas son susceptibles de ser trasla­
dadas al ámbito del Derec ho Consti tucional español, si se tienen presentes las posibilid ades
y principios organizativos que con tie ne la Con stituci ón Española. muy similares a los apun­
tados:
1°) La tend encia del art. 149.1 C.E, máximo techo co mpetencial posible de las
Comunidades Autónomas de primer grado (Art. 151 C.E.), a permitir la participación ejec u­
tiva de las Comunidades Autónomas en "sectores" o materias que son objeto de competen­
cias estatales exclusivas.
2°) La previsión en el mismo artículo 149.1 C.E. de fórmulas de planificación. coor­
dinación y coo peración, así como de alta inspección estatal, que permiten gara ntizar la eje­
_ID
cución autonómica descentralizada de las mismas materias o sec tores sin paralelo detrimen ­
to de la s uperv isió n estatal en ara s del logro de criterios unitarios -art ículo 2° C. E.- en el
ejercicio cornpetencial autonómico .
3°) El criterio general des centralizador, paralelo al de coordin aci ón, qu e form ula el
art, 103 C.E. en sede de organizaci ón de la Admini stración Publica, que, adernas, se fonnu­
la como próximo al de eficacia. Este , a su vez, exige una mayor aproximación de la gesti ón
a los ciudadanos.
4°) La figura del Delegado del Gobierno (A rt. 154 C. E.) como única gar antía institu­
cional de la exi stencia de una Administración Periféric a Estatal en el territorio de la Comu­
nidad Autónoma. Esta figura, esencialmente dirigid a a fines de supervisi ón , coordinació n y
cooperación, puede asumir las fun ciones estatales "resid ua les " y desempeñ ar (as tareas pro­
pia s de los "C omisionado s" en los sistemas federale s.
SO) La figura del Pr esidente de la Comunidad Autón oma como rep resentante ordina­
rio del Estado en el terr itor io de la Comunidad Aut ón om a. Como es sabido, el Presidente
repr esen ta al Est ado -In stitución dentro de la Comunidad Autónoma, porque , precisamente,
esta es ta llamada por el Ord enamiento Con sti tuci on al y Estatutario a una posibl e misión de
ejecución de tareas estatales como propia com petenc ia. Est a calificació n del Presidente de
la Co m unidad Autónoma apunta al carácter o naturaleza estatal de la Comunidad Autóno­
ma como Institución, y, por lo mismo , a una organización posible de las tareas de ejecución
de la propi a legislación estatal -que " atraen" al ámbito autonómico las es tructuras adminis ­
trati vas necesarias para su desempeño- con forme a modelos de Administraci ón Indirecta.
11. ARTICULO 149.1 CE
Por otra parte, el artíc ulo 149.1 de la C.E. pen samos que permite una formulaci ón de
la regl a general de "Administración única " en el territorio autonómi co a trav és de la prev i­
sión de materias de co mpe tencia exclu siva est atal en los que es posible una ejecución auto­
nómica. En con creto , pueden citarse las siguien tes:
[0)
Laboral (1- 7")
2°) Propiedad intelectu al e industrial (1-9")
3°) Seguridad Social ( 1- 1r)
4°) Ordenación del Sector Pesquero ( 1- 19')
5°) Medio A mbiente ( 1-23")
6°) Minas y Ene rgía ( 1-25")
7°) Medios de Comunicación Social (1- 27· )
8°) Cultura y Patr imoni o Artístico (1-28")
9°} Seguridad Públ ica ( 1-29")
Ad em ás, es norm al la eje cu ción auto nó mica de la legislaci ón estatal en todas aqu e­
lla s materi as no reserv adas por el art o 149 .1 de la C. E . para un alcance pleno de la exclusivi­
dad del Es tado (func ió n legislativa y ejecutiva). Es ta plenitud y excl us ividad estat ale s sobre
un a materia o secto r excluyen la participaci ón ejecutiva auton ómica, co mo acontece con los
números 2°, 30, 4°, S°, 10°, 11°, 14°, 16°, 19°, 20°, 21 0 , 22° y 32° del p árrafo 1° del mismo
artíc ulo. Ahor a bien, fue ra de est os s upues tos de excepción , el art, 149 .1 utili za la misma
técnica alem ana y austríaca de permitir la ejec ució n a utonó mica e n materi a de titul aridad
SOBRE lOS ARTiCUlaS...
11
JAIME RODRíGUEZ ARANA MUÑOZ
legislativa estatal exclu siva, produ ciendo consecuencias análogas a las de la clausula gene­
ral de ejecuci ón autonómica de asuntos federales como potestad propia. De ello tambi én se
deriva una importante con secu encia organi zativa como ya hemos indicado , en orden al
modelo de Administraci ón : es posible una reducción de los ser vici os estatales periféric os a
aquellos sectores en los qu e el art o 149.1 de la CE. atribuye a la Administraci ón general del
Estado una reser va de ejecuc ión, pues en los otros casos , que son mas numerosos , la organi­
zación administrativa qu e se vincula a las funci one s ejecutivas, beneficia a la Comunid ad
Autónoma.
A la misma conclusión conducen los párrafos 2° y 3° del Artículo 37 del Estatuto de
Autonomía para Galici a, qu e " rese rva a la Comunidad Autónoma la " adm inistració n" -entre
otras facult ades- en todos los cas os de concurrencia o compartición de competencias entre
e l Estado y la propi a Comunid ad en cu anto a la legi slaci ón o en cuanto al desarrollo y eje ­
cuci ón de base s.
En definiti va, al igu al que en aque llos sistem as federales , la regl a federal de ejecu­
c ión autonómi ca, reforzada por el principi o de descentralizaci ón del artículo 103 de la CE.,
es plen amente co ngrue nte con una disminución de la pres encia estatal periférica -garanti za­
da por el Delegado del Gobierno- y con In única creación por la Comunidad Autónoma de
todas las estructuras administrati vas relati va s a las funciones ejecutivas . Este planteamien­
to, a su vez, es determinante del carácter residual de los servicios periféricos del Estado en
el territorio autonómico, porque las " reservas de ejecución estatal" no alcanzan a bloqu es
orgánicos de materias o a sectores co mpletos de una institución, sino en exclusiva a aspec­
tos fragmentarios de una materia o sec tor, pudiend o organi za rse tale s aspectos baj o la
dependencia del Delegado del Gobi ern o.
La consecuencia organi zativa que se apunta es tá, adem ás, corroborada por el princi­
pio de eficacia (art, 103 de la C. E.) y por el propio de e ficiencia del gasto público. E viden­
temente , a tilles prin cipios se opon e la actual panor ámica de la Adm ini stración en la "peri­
feria" que genera indudables disfuncione s y dupl icidades, como aho ra comentam os:
A) Existencia de una Admini stración provinci al del Estado , no vertebrada por una
rectoría efec tiva de los Gobiernos Civiles sobre las Direcciones Provinciales dependientes
de los diversos Departamentos Mini steriales, a pesar de que, formalmente, los art s. 21 y 22
de la vigente Ley del Proceso Autonómi co del ano 1983, dispon en la con versión ele aque­
llos serv icios peri féri cos en secciones bajo la dire cción de los Gobi ernos Ci viles . Ello por­
qu e, indudablemente, no responden a una gestión glob al sobre una materia o sec tor, imposi­
ble en atención a los criterios organi zativ o s ex pues tos y al pr ogre siv o y efecti vo
vac iamiento de funciones de las estructuras estatales peri féricas como resultado del proceso
de traspaso por el propio Estado de los med ios de tod o tipo embebidos en el ámbito de las
competencias asumidas por la Comunidad Autón oma en virtud de su Estatuto.
B) Situación de la Administración reg ional del Estado (Delegado del Gobierno),
meramente "yuxtapuesta" a la Administración pro vincial heredada, sin que exista una rec­
toría efectiva del Delegado del Gobierno sobre (os Gobernadores Civiles (no es superior
jerárquico de los mismos , sino mero "coordinador" desde una ambigua posición de supre­
macla ), ni tampoco sobre nuevos órganos regionales del Estado "des plazados" , corno es el
caso de la Dirección Comisionada de Sanidad, o de la Alta Insp ección Educativa, a pesar de
que estos órganos responden a funciones de "coordinación" y/o "s upervisión estatal" so bre
la Comunidad Autónoma, estando embebidos por lo mi smo , en la hipóte sis de las funciones
qu e al Delegado del Gobierno atribuye el Ar1. 154 de la CE.
C) Una Administración local pro vincial (Diputac iones), cuyas competencias y gene­
ral proyección, especialmente a lo relativo a "Planes de Obras y Ser vici os", interfi eren e l
campo de las competencias excl usivas de la Comunidad Autóno ma (Art. 27 E.A.G.) en los
div erso s sec to res de la acc ión pública.
--
D) En fin, un a Adm in istración Periféri ca Autonó mica, de proyecc ión territorial pro­
vincial.
En de finit iva, el ac tual mo de lo de Admini str ación , lejos de habe rse ada ptado al cr i­
terio organi zati vo desc e ntrali zado r de los arts . 149 .1, 103 Y 154 de la CE., co nfo rm e a las
sol ucio nes del Der ech o Co m pa ra do -q ue nuestra Cons tit ució n tamb ién habil ita- , se ha
caracterizad o por una superpo sición de las nuevas estru cturas (Co m unida des Autónomas y
Delegad o del Go bierno) a las ya exi stentes en virtud del ordena miento preconstitucional
(Go bernad ores y Dip utados) sin que se haya efectuado ningun a re forma adm inistrativa diri­
gida a la ada ptació n del mo de lo o planta de las Admini stracion es Pública s a los criterios
co nstituc iona les ya ap un tados :
1) Redim en sion arn iento de las "func io nes de ej ec ución", trasladá ndo las al á mb ito
ejecutivo autonó m ico , co mo qu iere el a rto 149.1 de la CE. e n rel ación co n el art . 103 .
2) Reforma de la Ad mi nistrac ió n pe ri fér ica del E stado para ada pta rla a la nue va
f ig ura de l Delegad o de l Go bie rno y a la propi a rea lida d del carác te r excepc io nal de las
reservas de ejec uc ión es tata l en el art. 14 9.1 de la CE" , qu e vis lumbra n e l carác ter "frag­
m ent a rio" o "resi dual" de la presen cia estatal co n un a propia "es truct ura organiza tiva" e n e l
ámbi to peri férico .
3) Inst ru men tación de fórmul as de coo peració n y coord inació n, y de mecan ism os de
supe rvisión, como lógica ex ige ncia del princip io de unidad (art . 2° de la C E.) en una par a­
lel a desce nt ralizació n polít ica y admin istr at iv a requerida po r el prin cipio de Auton omía
(art , 2°).
Es tas fór mulas , a las q ue si rve en esencia la figura del Dele gado del Gob iern o (art,
154 de la CE.), represen tan el equilibrio e ntre la separac ión org ánica pos tulada por la eje ­
c uc ión a uto nó m ica y las exigencias de sí ntesis fu ncio na l de l ejerc icio com pe te nc ia l de los
diversos secto res admi nist ra tivos, co mo req uie re el prin cip io de unid ad .
Bajo estos pr esupuestos, parecen obv ias las refl e xio nes siguie ntes:
A) El art. 149.1 de la CE., un ido al pr incipio de desc entrali zaci ón (art. 103-1 ° de la
e .E.) y a la decisión co nstit ucion al básica de con stitui r al Del egad o del G obi ern o co mo
"esencia l soporte estruc tural de la Admin istr ación Per iféri ca del Estado" (art . 154 de la
C.E.), no permite creación de servic ios u órga nos dotado s de com petencias genera les en lo s
ám bitos " provincial" o "regional". Es ta con secu en ci a ce rce na ria el alcance del int erés a uto­
nó m ico (art, 137 de la CE.) fuente de la asu nci ón de cua lq uier acción publica co n rele vante
o pred o minante pro yecci ón territori al en el ám bito de la Comunidad Autónoma. El interés
de la Com un ida d Aut ónoma es , por otra parte, ve rda de ra piedra angular de la Or gani zación
Territor ial del Es tado, qu e sirv e de rubrica a dich o artíc ulo 137 y a todo el Titul o VITI de la
CE.
0
B) Circ unsc ripc ión de la Ad m inis tración pe riférica del Est ado a la ges tión de servi ­
cios especi ales der ivado s de las reservas es tatales de ejec ución ex presame nte atri buidas por
el mi . 149.1 de la C E., con par alel a depen den c ia orgáni ca fun ci on al de dich os servicios
especiales de la Delegación del Gobi ern o. No obs ta nte , es preci sa una imp ortante pun tuali ­
zac ión, que e nlaz a la te má tica del mi. 149.1 de la CE. co n la transfe re nc ia o del egaci ón del
Art, 150.2 de la C E . ES decir , el art, 150 .2 autoriza para qu e el Estado "t ra nsfie ra" o "de le­
gue" e n las Co munida des Autón om as, de ac uerdo con la téc nica de la Adm inistración Ind i­
recta, las fac ultades de ge sti ón en las m ateri as qu e e l a rt. 149 .1° reti en e pa ra su ejecución
po r el Es tado. La transferenci a o delegación , al ve rsar so bre los aspec tos fragmentarios qu e
el Es tado pued e organizar med iante el "desplazam iento de un ap arato admi nis trativo perité­
rico" , refuer za las posibilidades de la reg la de una Administ ración Autón om a e n cada nivel
te rrit or ial. Sol o este re d ime nsio nam iento del Es ta do y de la Comunidad A utó no ma , q ue
abarc a fac ultades, funcio nes y potestad es incl uidas e n títul os de co mpe te nc ia -n o e naje na ­
cio nes de las prop ias compet en cias, imp osib le co nsti tuc io na lme nte- permit ir á, po r o tra
part e, co mo cues tió n previa, un repl ant eam iento de la posici ón de la Co munidad A utó no ma
SOBRE lOS ARTíCULOS...
11
JAIME RODRíGUEZ ARANA MUÑOZ
en cua nto a las Corporaci on es Locales de su terr itorio , así como la conversión de mu chos
órga nos ce ntrales del Est ado en estructuras de pro gram ación , planificac ión y de preparación
de la legislación es tatal "bás ica" o "g loba l" so bre un sector , según el orde na miento co nsti­
tuci on al.
C) Veam os, las mater ias o sec tores de la acc ión publi ca don de pue de operar la ejecu­
c ión y co nsig uiente " Admi nistración única Auto nó mica" . De ac uerdo co n el art o [49.1 yel
art o 150 .2 de la C E . el marco es e l de la ejecución de co m pe tenc ias asu midas en el Es tatuto,
añadida a un a ejecució n atr ibuida por vía de transferencia o del egaci ón de la "gestió n"
e mbeb ida en competencias est atale s excl usivas . Es to es :
- Sanidad.
- Gestió n de planes o progr amas económicos. Segurid ad Socia l.
- Infraestructuras de comunicaci ón .
- Med io am bie nte y aprovechamie nto de recur sos naturales (ag uas, mo ntes, aprove­
chamientos fo restales, min as, vías pecu ari as y energía).
- Infraestructur as de comunicac ión (ferrocarri les y transportes).
Obras públi cas y trans po rte.
- Patr imo nio hi stóri co-artístico. Seg uri dad pub lica.
- Indu stria, agricultura, ganadería y co me rcio .
- Serv icios derivados de la ejecución de la legislación laboral.
- Servic ios postu lados por la orde nac ión pesqu era.
- Servicios req ueridos por la ejecució n de la legisl ación so bre la propied ad intelec­
tual e indu strial.
Por eso, la Ley O rgá nica de Tr ansferencia o Delegaci ón , puede a es te respec to:
A) Permitir qu e la Co munidad Aut ónom a legisle en es tas materias de acuerdo con el
marco (princi pios, bases o directri ces ) que estab lezca ("s um a" del 150.(° al 150 .2° de la
CE. ) en cuanto a las potestades legislativas sobre las mism as atribuidas al Estado por la
Constitu ción , apa rte de tran sferir o delegar en la Co munidad Autó noma los asp ectos ejecu­
tivos sobre las propias materia s reservadas al Estado por e l art. 14 9.1 o de la C E.
B) Instru mentación paralela de los mecanismos de superv isión, coord inación y coo ­
pera ci ón en cuan to a los as pectos legislativos y ejecutivos tra ns fe ridos a la Comunidad
Autónoma, así como , en s u caso, de "p lanificación conj unta" (" tare as co munes"), al efecto
de mante ner en el Es tado, como requiere la exclusividad co mpetenc ia l, la titularidad y res­
pons ab ilidad últim as.
En las ma te rias o sectores que se exp onen , exi ste, por otra parte, la posibilidad de
coo rdi nac ió n, bien nomi nal, ya como consecue ncia de la elaboración de plan es económ icos.
Exis ten, pues, inst rum entos co ns titucio na les que permi te n refo rzar la un idad en los as pectos
funcion ale s del aparato adm inis trativo globa l, de mod o para lelo a la progresión del proceso
de descentralización pol ítica y ad minist rat iva . En es tos "i nstru men tos" radican las posibili­
d ades de un a "A dm inistración única" : un a Admin istración Au tónoma pue de actuar o ejecu­
tar en su territo rio co n tendencia a la exc lusi vidad organ izativa, funcio nes o potestades de
otra dim en si on alment e superio r, siempre qu e la A dmin is tració n S upe rior (Estatal y/o
Supr anac io nal) se rese rve fórmu las de s upervis ión o coordinación de alcance "directivo"
p ara la garantía de la aplicació n homogénea de aqu ell as materias que están impreg nadas de
un interés supraauto nómico (o s upraloca l) y, sin emb argo, se ejecutan o ges tio nan en un
....
nivelo dimensión terr itori al inferior, en aras de la mayor proximidad de los servicios a la
pobl ación (criteri o de eficacia).
11I.
SOBRE LAS COMPETENCIAS DE EJECUCION y LA JURISPRUDENCIA
DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL.
.
El análisis del reparto de las co mpetencias ejecutivas o administrati vas entre las ins­
tancias centrales y autónomas en los diferentes sistemas feder ales y region ales refleja hast a
que punto pued e co nsider arse nonnalla ejecu ción de las compe tencias de titula ridad estatal
por parte de las Administra ciones autónomas .
En verdad , existe n, co mo ha seña lado la mejor doctrina (MUÑOZ M ACHADO),
dos sistemas de reparto de las tareas de ej ecución en los federalismos y region alismos com­
parados.
El primer sistema se fund am ent a e n el prin cipi o de que las co mpete ncias de ejec u­
c ión corresponde n a la misma insta ncia autora de las norm as a ejecutar. Es la fórmula que
sigue el federalism o norteamericano, canadie nse o australi ano . En realid ad , como tambi én
ocurre en Sui za, la fórmula no se dedu ce literalmente de la Constitución, sino del sistema
co nsti tucional en su co njunto. Así , en Suiza, como nos cuenta MUÑOZ MA CHADO, se
parte de la dist inción entre Administrac ión libre, la que no tiene por objeto la ejecución
direct a de las leyes, y la que no lo es. Y este tipo de tare as, en uso de la clau sula residual de
competencias, pertenec e él los Cantones siempre que no hayan sido ex presa me nte atribuidas
a la Federaci ón. Ahora bien , lo normal es qu e la Con st itu ción limite s us referen c ias al
reparto de las compete ncias legislativas, cas o en el que se en tiende que la Federa ción tiene
compe tencias admi nistra tivas también porque quien tiene competencia para hacer leyes
tiene igualmente co mpetencia para dictar actos administrativos. En el caso italiano, la vin­
culació n entre com peten cias legisl ati vas y las de ejec ució n es mas claro. Así, el artíc ulo 117
de la Co ns titución italian a dispone que se atrib uyen a las regiones co mpetencias legislativa s
sobre una es pec ifica rel ación de materias. mient ras qu e el 118 no deja lugar a dudas al seña­
lar que "corresponderá a la regi ón la gestión admini str ativa de las materi as enumeradas en
el artícul o anterior" . Adernas, el mism o artíc ulo 118 estab lece que el Estad o, me diante ley,
podra delegar en las regiones, el ejerc ic io de otras fun ciones administrativas . Delegación
que fue objeto de una ley en 1970 y de varios Decretos legislativos en 1972 . Sin embargo,
puede decirse que esta prime ra regul ación fue un tant o restri ctiva, casi tem erosa de que las
funcio nes dele gad as pusier an en peli gro el sistema de distribu c ión territorial del poder d ise ­
ñado en la Con stitu ción . De ahí que ya en la ley de 1975 y en el fam oso Decreto legislati vo
-el Decreto n" 116- se operó una ampli a delegación de fun ciones admini stra tiva s a las regi o­
nes de forma que, al meno s en teorí a, se robu stecía el papel y la funcionalidad de las regio­
nes . Luego la realid ad demostró la escasa operatividad de la ope ración y abrió un debate
muy importante so bre hasta que punto la ampliación de competencias administrativas de las
region es puede produ c ir un a perdida ad icio nal de aut ono mía polític a al ir, a tra vés de
amplias fun ciones dele gadas, min and o lo que es el co ntenido natural de la auto nomía políti ­
ca : las com pete ncias excl usivas 2>.
En fin, en e l sistema analizad o eje cuta la Administra ción que promulga la ley. Para
ello es necesario que los poderes centrales dispongan, como es obvio, de un apara to buro ­
crático suficiente para ampliar sus tare as de ejecución. Para ello, como seña la MUÑOZ
MACH ADO , es preciso que ex istan órganos ad ministrativos dependi entes del Poder ce ntral
despl azados y ase ntados en el territ orio de los Estado s miembros o regiones, con siguiénd o­
se así una separación neta de respon sabilidades, de manera que las políticas respec tivas de
cada instancia de poder se llevan a la practica casi sin interferencia algun a. Este sistema,
23. E. A RGU LLOL, en la obr a co lectiva, Las competencias de ejec ució n de la Gen eral itat e n Cataluña, Institut o
d'Estud is Autonornics, Barcelon a , 1989, pp. 38 Y ss.
SOBRE lOS ARTíCULOS...
JAIME RODRíGUEZ ARANA MUÑOZ
qu e tiene la virtua lida d de la c lar ida d, sin e mba rgo, a rr oja tres efec tos mas bi en negati vos.
Prim ero , es necesari o montar un apa rato orga nizativo propi o con las dupli cid ad es qu e ell o
trae co nsigo, renunciando al em pleo de la or gani za ción admini st rati va propi a de los entes
a utóno mos qu e, bien pensado , pod ría uti lizar se altern a tivame nte a las tareas de ejecució n,
aunque sea en aplica ción de las le yes de la Fed er ación. En segundo lugar, se produce un
evi de nte ce ntralis mo , so bre tod o s i se tiene e n cuen ta qu e e l crecimi ento legi slati vo de las
Fed eraciones mod ern as trae co nsigo un proporcion al aumento de se rv ic ios adm inistrativos
y una perdida de responsabilid ad es de los Estados miemb ros de la Fed er aci ón . El tercer
efe cto negativo es el del coste efec tivo de est a o pe ració n porque supo ne una du plicidad de
ins tancias admin istr ativas y un crecim ie nto continuo de servi cio s fed erados.
El segundo s iste ma part e de un diferente régim en de rep art o de las co mpe tencias
legi slati vas y de ejec ució n. La fun ción legi sl ativa se verifica e n func ión del siste ma de lista ,
repartiendo mat er ias entre las di ver sas instancias de poder e n régimen de ex clusi vidad o de
co nc urrencia. Y, las tareas de ejecució n se fund amentan en una claus ula gen er al que hace
beneficiarios a los Es tados mi embros de tod as las compe ten ci as de ejecuci ón. Es el caso
alemá n 2" o el austr iaco 2' . En Su iza, co mo qu ed ó di ch o, au nqu e la regla es qu e e l autor de la
ley tien e tambi én co m pe tenc ias de ejec ució n, la rea lid ad demuestr a qu e las Leyes Fed eral es
e nco m ie ndan a los respe cti vos Canto nes las tareas de ejecución, De todas man era s, co mo
recon oce M UÑOZ MACHADO , el sistema no se produce en s u es tado puro, pues la expe­
rien ci a ha dem ostrado que e n estos paises exi ste también un aparato admini str ativo de la
Fed eraci ón de apoyo a las tareas gub ernamentale s qu e a veces es fra ncame nte extenso . A la
vez, es posibl e qu e la Federaci ón o pe re e lla misma co m petencias de ejecu ción a tra vés de
órganos propi os instalado s en lo s Es tados . Se trata, co mo es obvi o de co mpe tenc ias qu e
necesa riam e nte deb en ser ejec utadas por la propia Federa ción a unq ue, inc luso e n estos
cas os l ' es po sible que la Fede raci ón, a tra vés de la delega ci ón , traslade com petencias de
ejec ución a los Estados miembros.
En el sis tema alem án, la regla es qu e la fun ci ón admi nistra tiva en bloqu e (a rtíc ulo 83
LFB ) se tra sl ada a los Estad os, que son los co mpete ntes para ejecutar en su territorio tant o
las leyes qu e e labo ran s us prop ios Parlament os co mo las promul gadas por el Parla me nto
Federal. El sist ema s upone, como es obvio, un a reducción not able del aparato burocráti co
puesto que la Fed era ción queda "dis pensada" de mo ntar una cos tos ísima es truc tura org an i­
za tiva e n el territori o de los Estados.
Com o qu ed a di cho, la regl a es qu e el Lan d as uma las ta reas de ej ecu ción de las leyes
del Bund . Ah ora bien , el La nd tien e co mpe tencia para regul ar el procedimi ent o ad ministra­
tiv o (A rtículo 84 LFB ) siempre qu e no se dispon ga otra cosa por las leyes fede rales aproba­
das po r el Consej o Fe de ral o Bun de srat. As í, el legi slador fed er al , co n la apro bación de l
Bun desrat, pu ed e di ctar el Der ech o Procedimental par a la ejecuc ión de las leyes del Bund .
Por eso, y es to es imp ortante y faci lita la ej ecu ción , el legi sl ador fede ral pued e y debe es ta ­
blece r las bases j uríd icas de es te Derecho orga niza do r o procedimental se nci llame nte par a
ga ra ntizar la ho mogeneidad de la ejecució n de forma que se sa lvaguarde la uni formidad de
las condicio nes de vid a en tod o e l terri torio fede ra l. Norma lme nte , lo que s uele oc urrir es
q ue. e n la prácti ca, la ley fed e ral inclu ye c lausulas procesales unifo rma do ra s e hornogen ei­
zado ras . Como es o bv io, la necesari a aut or izaci ón del Consejo Fe dera l, porta voz de los
Lan der, dot a de g ra n peso pol ítico al Bundesrat pues cas i tod a la legisla ci ón fed eral co ntie­
ne as pec tos de dere cho mat eri al, po r supues to. y de derech o procedimental. Es de cir, cual­
qui er ley federal que incluya disposiciones procedimenrales , de be se r aprob ad a por el Bun ­
24. Et artíc ulo 83 de la Ley Fundame ntal de Bonn es bien c laro: " Los Estados e jec utarán las Leyes Fed eral es
co mo materi a prop ia, siempre qu e la prese nte ley fundam ent al no de termi ne o ad mita o tra cosa " .
25. El artícul o 102. 1 de la Con stituci én au strfaca se ñala : '"En el ámbito territori al de los Est ados eje rcerá n la
funci ón ejecutiv a de la Fede ración en la med ida e n que no exista n auto ridad es federales especi ficas, el go ber nador
del Est ado y las autoridades region ales subo rd inadas a éste".
26 . A rt ículo 85 de la Ley Fu nda mental de Bo nn (LF B).
- - - - -
-_ ._--- - -
- _.- . _ -
- - - - --­
- - - - - - - - - - --_.._
.
__.__._------
- - ----­
--
desrat en su totalidad, lo cual supone que mas de la mitad de las ley es del Bund requieren el
consentimiento del Con sej o Feder al.
Otro problema derivado del sistema alemán es que la ej ecución pertenece a la Admi­
nistración del Land , 10 c ual implica, lógicamente, la co ns igu iente dosi s de discrecionalidad
insita en la ac tividad administra tiva que, sin embargo, no supone , co mo es bien sabido , una
absoluta libertad para las fun ciones de ejecución. En este punto , e l pá rrafo 3 del artículo 84
de la Ley Fu nda mental de Bo nn preve de mod o c laro y coher ente qu e la supervisión del
Gobi ern o feder al so bre la ejecuc ión admini str ati va del Land se lim ita a un a supe rvis ió n
jurídi ca a tra vés de l con tro l conforme a Dere ch o de las potes tades ad ministra tivas . Aho ra
bien , co mo es lo propi o , e l La nd , en principio de ci de am p liame nte en lo qu e se refier e a l
ámbito de la oportunidad . En es te cam po no ca be supervisión.
Este es el model o típico de ejecuci ón de la Ley de l Bun d a través de la Admi nistra­
ció n prop ia del La nd . Pe ro aun existe n do s mod alid ades más, e n si excepcio nales, en el sis ­
tem a alemá n ~7 E l sistema de Admini stración de legada o comisio nada del Bund ~8 y el rég i­
men de Administració n Fecleral prop ia "J.
E n el caso del artíc ulo 85, h ay qu e deci r qu e se rea liza a través de la Adm inis trac ión
prop ia del La nd pero por del egaci ón O enca rgo del Bund. En este ca so , a di fer encia del
anter ior, e l B und se reserva, no solo el cont rol jurí dico, sino ta m bié n e l co ntro l de oportuni­
ciad. En este caso, el Bun d puede d ar instrucc iones a la Admi nis trac ión del La nd so bre la
for ma de, por ejem plo, prestar e l serv ic io so bre la obte nció n de determin ados "s tandards"
de ca lidad e n la pres tació n de los servicios p úblicos. El tem a co mo se puede com probar es
bien del icado . so bre todo en lo qu e se refiere a los limit es de es e poder de co ntrol. Así,
todavía esta rec iente un recurso ante e l Tribun al Co nst itucio na l interpu esto por el La nd de
Ren ania- West fal ia co ntra el Bund en un as unto de De recho N uc lea r, que es un supuesto
paradigmáti co de mater ia qu e se pu ede delegar a los Ui nde r.
E l caso de A dmi nis tració n fe dera l pro pia o a través de institucione s de Der ech o
Publico es el supuesto de excepc ión. Se trata de la eje cución en materias com o el servic io
exterior , la defensa federal , ferrocarril es, co rreos y otro s. El problema que plantea esta for­
mul a es el de los limites de actuación de la Adm inis tración Federal como person a j uridico ­
privada .
Co mo hemos dicho , la Federaci ón , el Bund, puede tener su propi o aparato adm inis­
trativo para la ejecuc ión de sus tare as pro pias, dis tingu ié ndose, en este se ntido, el llam ado
a parato buro cr ático obl igat orio que debe existir en los casos e n que viene impu esto por la
pro pia Con stitu ción ; y el de no mi nado fac u lta tivo, cuando su ex istencia depend a de lo qu e
disp on ga un a ley concreta seg ún la Ley Funda men tal. Por otra parte, es te apa rato o bliga to ­
rio o fac ulta tivo puede estar orga niza do en ré gimen de Ad m inistrac ión dir ect a o e n régimen
de Admi nistració n indirecta. Así, en los casos en que debe ex istir un aparato burocr áti co del
Bund se dis tingue entre servicios qu e deben prest arse con una infraestructura adm ini strativa
pro pia o sin infraestructura adm inistrat iva. Ell o , lo acabamos de co me ntar , es exc epcional
porque la regl a es que las tareas de ejecución so n pro pi as de los Land er a qu ienes. co mo
hem os reco nocido , cabe delegar o encarga r tareas de ejecució n propi as del Bune!. Pues bien,
la Ley Funda mental al Bonn, con una preoc upación por las c ues tio nes orga niza tivas, lim ita
la expans ió n territ orial de los se rvicios estab lecie ndo, co mo ya ha qu edado dic ho, cua les
so n los q ue podr an orga niza rse co n infraes truc tura adm ini strati va propi a. lo que s upo ne una
estr uctura de órga nos descon cen trados con servicios ubicados en los La nder. Así el artíc ulo
87 di spo ne : " Mediante Adm inistrac ió n Fe dera l propia co n sus pro p ias in fraestructuras
ad mi nistra tivas se gest iona e l servic io ex terior. la Adm inistración fina nc iera fede ral, los
ferr ocarril es federales, correos federa les y la navegación . El pár rafo b) añade a esta lista la
27 . Vid. P. LE ~ c H r . en la ob ra colectiva c it., Las competencias de eje cuci ón.... pp . 14 Yss .
2R. A rtfcul o 8S LFB ­
29. A rtíc ulo 86 LFB .
SOBRElOS ARTíCULOS...
JAIME RODRíGUEZ ARANA MUÑOZ
- -- -
Administración federal militar, y el párrafo a) la Administración de la navegación aérea.
Adem as, el numero 3 de este artículo 87 preve la utilización de la Administración indirecta
par a determinados servicios como las instituciones de seguridad soci al cuya competencia se
extienda mas allá de los limites de un Est ado . Se trata, como dice MUÑOZ MACHADO,
de limitar el crecimiento del aparato periférico estatal para hacer la organización adminis­
trativa mas transparente y menos costosa y ser consecuentes con el llamado fede ral ismo de
ejecución, que supone la regla general. Lo cual no quiere decir que, como se ha comentado,
caso de que sea preciso, el Bund no pueda acometer un crecimiento de los servicios perifé­
ricos; pero para ell o, es necesaria la autorización del Bundesrat , cuyo peso político es indu­
dable en todo lo que se refiere al territorio.
Las técnicas de reparto constitucional diseñadas en la Constitución de 1978 han
supuesto, lógicamente, una perdida muy importante de competencias de ejecución por parte
del Estado, en la medida en que el propio aparato de las Admin istraciones autonómicas rea­
liza su función en el territorio. El artículo 149.1 , como es bien sabido, atribuye expresamen ­
te a las Comunidades Autónomas funcion es eje cutivas en algunas materias (apartados 7°,
17°, 19°, 27°, 28°), siempre que hayan sido asumidas por los respectivos Estatutos. Se trata,
en esto s casos, de que los Estatutos asumen para las Comunidades Autónomas las compe­
tencias de ej ecución de las normas cuya formulación se ha reservado como competenci a
exclu siva el Estado. En otro s casos esas posibles competencias autonómicas de ej ecución
pueden entenderse implícitas en la formulación constitucio nal de la competencia estatal.
Por tanto, deb e producirse una reducción de la presencia de la Administración peri­
férica del Estado com o co nsecuencia del progresivo aumento de las competen cias de eje cu­
ción de las Comunidades Autónomas. Como ha escrito SERNA GOMEZ, la no reducción
del volumen de la Administración periférica del Estado s610 puede ju stifi carse a través de
lo que bien podría llamarse autoatribución por parte del Estado de competencias ejecutivas
ficticias (Asuntos Sociale s), o bien sobredimensionando, material o funcionalmente, los ser­
vicios periféri cos correspondientes a funciones ejecutivas que e l Estado aun conserva, lo
que result a ser enormemente peligroso porque en la mayoría de Jos caso s ju stificar, la fun­
ció n ejecutiva estatal sólo se puede hacer a costa de las propias competencias de la Comuni­
dad Aut ónoma JO. Ello, constitucionalmente no es posible, porque la duplicidad de Admini s­
tración es probable que vaya contra el art ículo 103.1 de la Con stitu ción española ya que los
principios allí enunciados vinculan , como ya se ha comentado, a todas las Administraciones
públicas. Así, como ha se ñalado MElLAN GIL , resulta que el principio de eficacia desplie­
ga su virtualidad de un modo natural en el ámbito de la "policy execution" y que la determi­
nación de las políticas necesita de su realización en el tiempo y en el espaci o JI .
El bloque de la constitucionalidad, ayudado por la doctrina del Tribunal Constitucio­
nal , proporciona elementos sufici ente s para postular, desde la competencia de ejecución de
la Comunidad Autónoma, la descentralización admini strativa en que se resume la Admini s­
tración Unica .
La pugna se centra -y se ha ce ntrado- en torno al concepto y amplitud de ejecución,
que tiene que ver también con la del desarrollo reglamentario. El Tribunal Constitu cional
ha ido dec antando su doctrina en el sentido de limitar el alcance del reglamento estatal
como complemento necesario de la Ley y de considerar exc epcional la inclusión de la eje­
cución en la competencia estatal sobre las bases ll .
La última jurisprud encia constitucional , sobre todo relativ a a fomento y subvencio­
nes, resulta muy ilustrativa de la tendencia favorable a las pot estades de ejec ución de las
Comunidades Autónomas, con lo que ello supone desde el punto de vista de la organi zación
de la Administración . Veamos algunos ejemplos.
30. F. SER NA GO MEZ. La Admini stración única...., p. 14 .
31. J. L. M ElLAN GIL Estado autonómico..., p. 28.
32. Vid. J. L. M EIl.AN GIL, La Ordenació n j urídica de las autonomias, Madrid, 1988, pp. 103·1 07 .
_._- ­
--
La Sentencia del Tribunal Co nstitucional 101/19 91 de 13 de ma yo resuelve un
recurso de incon stitucionalidad prese ntado por la Generalitat de Cataluña contra varios pre­
ceptos de la Ley estatal 3/1985 de 18 de marzo de metrología.
El Abog ado del Estado pretendía justificar que las reservas que a favor del Estado se
realizan en la Ley son funciones claramente ejecutivas -facultades insertas en lo que la ley
recunida ca lifica genéricamente de "contro l metrol ógico " -con base en que "mas allá de la
pura literalidad de los t érminos incorporados a las norma s constitucionales y, en concreto,
del artículo 149.1.12 de la Con stitución española y artículo 11.5 del Estatuto de Autonomía
catalan., no puede producirse un desapoderamiento de la Administraci ón del Estado en la
gestión ", permanencia que aparte de ampararse en la "necesaria coordinación entre dos ins­
tancias del poder publico que exige la permanencia de algunas facultades ejecutivas en el
ámbito de los poderes centrales" , lo hace tambi én en que "de no ser así, la Admin istraci ón
periférica tendría que desap arecer por completo" y ademas en que "por otro lado , no se
puede desconectar la actividad norm ativa de la estrictamente ejecut iva, porque ello condu­
ciría a una situación en la que la Admini stración Central debería legislar y dar respuesta a
problemas "s in conocimiento de causa" " .
Frent e a estas alega ciones entiende el Tribunal Constitucional que:
"no pu ede admitirse que la ex istenc ia de unas competenc ias esta tales de legisl aci ón
obligue como se dice- a la permanencia en el ámbito del Estado de alguna s fa cultades de
ejecución p ara poder legi slar "con conocim iento de ca usa ", o para "c oo rdina r " las Adm i­
nistracion es Públicas implicadas. Esta argumenta ción no encuentra apoyo cons titucional
alguno y, sin perjuicio de las comp etencias ej ec utivas que el Estado oste nta en las Comuni­
dade s Aut ánomas que 110 hay an asumido comp etenci as en la materia, existen en nu estro
ordenamiento j urídico medio s de rela ción suficientes y de información reciproca entre las
Administraci one s Públicas qu e hacen posible un buen uso de la técnica normativa, sin
necesidad de transgredir las reglas de deslinde competencial. Tampoco pu ed e decirse,
como al ega el Abogado del Estado, que sin est as competencias desaparecería "por com­
pleto " la Administración periférica, pues su subsistencia, ciertament e prevista por la Cons ­
titución (ar tícul os 141 y 154) no justifica, en modo alguno, alterar la distribución conipe­
tencial realizada p or la Constitucián y los Estatutos de Autonomía " (Fundamento jurídico
5, párraf o B).
La Sentencia del Tribunal Con stituci onal 13/199 2 de 6 de febrero resuelve varios
recursos de inconstitucionalidad presentad os por los Gobiern os vasco y catalán contra
determinados artículos y partidas de las leye s estatales de Presupuestos Generales par a
1987 y 1988.
En su fundamento jur ídico 7° se sostiene que la territorializaci ón de las subv encio­
nes estatales en materias sobre las que las Comunidades Autónomas ostenten una comp e­
tencia exclusiva para su gestión descentrali zada por las Comunidades Autónomas es la téc­
nica "que resulta mas ajustada al modelo de Estado de las Autonomías diseñado por la
Constitu ción" (Sentencia del Tribunal Const itucional 95/1986).
"Conclusión que se refuerza desde la perspectiva de la asignación racional de los
recu rsos escasos, por las exigencias que resultan del mandato constitucional sobre los cri­
terios de "efi cienc ia y economía " a que deb e responder la programa ción y ejecu ción del
gasto publico en orden a la reali zación del principio de una asigna ción equitativa de L08
recursos públicos enunci ados en el artícul o 31.2 de la Constitu ción españo la y acuerdo
ademas con los principi os propios del Estado autonóm ico y, entre ellos, los de descent rali­
zación y efic acia administrativa (articulo 103.1 de la Constitución española), que obligan a
evitar. en lo posible, Administraci ones paralelas o duplicidades inn ecesarias de servicios y
33. 1. L.
MEII.AN GIL,
Estado autonómico .... c it. p. JO.
SOBRElOS ARTíCULOS...
11
JAIME RODRíGUEZ ARANA MUÑOZ
- - -- -- - - _._ - -- - ­
disfun cionalidades, que serían contrarias a los criterios que la Constitución prop ugna"
(Sentencia del Tribunal Constitucional j 87/1988, Fundamen to ju rídico 12).
En rela ción con la gestión de las subvenciones estatales -e l problem a mas agud a­
mente debatido por las Co munidades Aut ónomas en los num ero sos confli ctos co mpetenc ia­
les planteados- el Tribunal se ha cuestionado "s i tien e se ntido y es eficaz un sistema de sub­
venci ones ce ntralizadas en un sect or económico que ha sido descentrali zado y atribuido a la
competencia exclusiva de las Comunidades Autónom as" (Sentenc ia del T ribun al Constitu­
cional 9511 986, fundamento jurídico 5 y 152/1988, fundamento jurídico 5). Concluyéndose,
a est e respecto , que la ges tión po r el Est ado , dir ect a y centralizada, de las medidas de
fomento con cargo a fondos est atales , sól o es con stitu cionalmente ad misible "si resulta
imprescindible para asegurar la plena efecti vidad de las medidas de fom ent o dentro de la
o rdenac ión general del sector, y para gar anti zar las mismas posibilid ade s de obtención y
disfrute de las mismas por parl e de todos los destinatarios potenciales en todo e l territori o
naci onal, sie ndo al mism o tiempo un medio nece sar io para evitar que se sob repase la cuan ­
tía g loba l de los fondo s o de los crédi tos qu e hayan de destin arse al sec tor" (Se ntencia del
Tribunal Constitucional 9611986, 152/1988 Y20111988) " .
En otro caso -esto es, si no co ncurre alguna de las citad as cir cun stancias- la regl a
ge nera l es la ges tión autonómica o descentrali zada de las subve nciones de acuerdo co n la
norm ativa estatal básica, debiendo transferirse a las Comunidades Autónomas los recu rsos
estata les dest inad os a la financiac ión de las actividades que se fo me ntan bien sea medi ante
la fijación de criter ios objet ivos de reparto o mediante co nve nios aj ustados a los princ ipios
co ns titucio na les (Se ntencias del Tri bunal Co ns titucio nal 9511 986, 15211 988, 2011198 8 ,
751) 989 Y 18811 989). Y teni end o en cuenta que otro de los presupuestos señalados por el
Tribunal Cons titucio nal para esta ges tión descentral izada , ade rnas del previo reparto de los
fondos entre las Co munidades Autónom as co mpetentes , es e l de la obs erv ancia de los prin­
cipios de co labo ración, lealtad y coo peración, tal y como se recoge en las Senten cias del
Tr ibun al Con stitu cional 106/1987 y 20 111 988 I S.
La Sent encia del Tribunal Constitucional 7911992 de 28 de mayo vuelva a insistir en
los prin cipios expue stos que ilumina acerca de la fun cionalidad de la Admini stración peri­
féri ca . En su fund amento j urí dico 4° rel ati vo a la ges tió n administ rativ a de las ayudas
co munitarias a la agricultura e l Tribunal Con stitucional sos tiene que :
"que la resolución centralizada de los expedientes este ju stificado no significa que
tambi én lo estén el resto de las operaciones de gestión. Siendo la agr icultura y ganadería
un sector de la compe tencia exclusiva de las Comunidades Autónomas del País Vasco y
Cataluña, no se entiende por que esas otras actuacion es ejecutiv as se atribuyen centraliza­
damente a órganos u organismos de la Administración del Estado o. menos aún, a unida­
des periféricas de los mismos. Esas tareas pueden y deben ser llevadas a cabo por la Admi­
nistración autonómica, pues no impiden ni dificultan de por si la eficaci a de las ayudas ni
perjudican la igual dad de los solicitantes ni compo rtan riesgo alguno de que se sobrepase
la cuantía global máxima de los recursos asignados . Naturalmente, sin merma de la cola­
boración de esas Admini straciones autonómicas con el órgano u organismo central que ha
de resolver los expedientes. Es mas, la atrib ución a las Comunidades Autónomas compe­
tentes de esas fu ncio nes de ejecucio n se ve re/ orzada por la necesidad de evitar duplicida­
des burocráticas o el mantenimiento de Administracio nes para lelas (Sentencia del Tribunal
Constitucio nal 18 7/ 1988, f undamento j urídico 12 y J3/1992, f undamento j urídico 7) en
tareas para las que no SOI1 indispensables, dado que la Administración territorial ordinaria
en el sector de la agric ultura y la ganadería debe ser de las Comunidades A utonomas.
En suma, si en aquellos casos en que la Comunidad Económica Europea asigna al
Reino de Espa ña ayudas a la agricultura y la ganade ría fija ndo una cantidad máxim a glo­
34 . J. L.
M El L AN G IL .
35. J. L.
Mért.AN G IL, Estado
___
o
_ ••
Estado autonomico
_
lIU1(1J1Óm;co
ci t., p. 32.
,
cir ., p.
33.
_.
bal para todo el territorio del Estad o esta justificado, como aspecto bási co de la ordena­
ción del sector y por razones de coo rdinación (articulo 149./.1 3 de la Constitución espa­
ñola¡ atribuir a un órgano u organi smo del Estado la resolución de las solicitudes. previa
selección unificada de las mismas, no lo esta en cambio atra er tambi én hacia el Estado
otras funcione s ejecutivas relacionadas con dichas ayudas que, en virtud de sus competen ­
cías sobre la materia , corresponden a las Comunidades Autónomas del País Vasco y Cata­
luna ".
Esta se nte nc ia, recientemente c om entada por el propio Presidente de la Xunta e n su
co nfe re nc ia en la Fundación Ort ega y Gasset, con stitu ye , en mi opinión , una prueba de la
consti tucionalidad de la Administrac ión Única. La co nde na de las duplic idades burocráticas
es palmaria. Quizás, la so lució n, co mo ha postulado SI LV A SANCHEZ para el caso cata­
lan , pase por configurar a la Admini straci ón autonómica co mo la Administración ordinari a
del Estado, salvo en las materias integrantes del núcleo ele soberanía Y ,. Para ello, sin ernbar­
go , es muy importante proteger debidam ente las fun ci ones ejecuti vas de las C om unidades
Autón omas porque, mu y diverso s han s ido los títulos e instrumentos técni cos en que e l
Estado ha intent ado am pararse para alterar e n su favor el es q ue ma de distribuci ón de com­
petencias di señ ad o por el bloque de co ns tituc io na lida d >7. En este sentido, se encuentra la
pote stad de g as to , la potestad de ejec ución de Tratados Internacionale s, la utilizaci ón
ex pa nsiva de las c ompetencias sobre comercio exterior, o sobre garantía de condiciones
básicas o sobre la interpretación material ele las ba ses.
En relación con los efe ctos expans ivos del ca rácter material de las " bases" , conviene
record ar que la juri sprudencia c on stitucional y la doctrin a cient ífi ca se han dirigido a
ampliar el ámbito es tata l de las ba ses, c on la correspondiente redu cci ón de la presen ci a
auto nó m ic a " . La s vías utilizada s para la ampliaci ón del ámbito material de las bases se
pueden reducir a las sig uientes: aproximación material al co nce pto de " leg islac ión" , inter­
pretación constitucional del termino " m ateria" , concepci ón del "desarroll o reglamentario" y
de la "ejecución ", utili zación gen eral de la potest ad de gasto, la teoría de los poderes implí­
citos o la escala de la exclusividad de las competencias.
En relaci ón co n el valor material de la legislac ión, hay que seña la r que el termino
"le gislación" , utili zado en el artícul o [49 ha sido extendido siempre e n sentido material ;
co mo normas qu e e m anan del poder legislativo o que tienen fuerza de ley .10 . Sin embargo,
est a interpretaci ón , que tiene una cl ara finalidad ampli atoria de la competen cia, no deb e
co ncebirse, en opini ón de MElLAN GIL en regla ge ne ra l porque ello llevar ía a negar nad a
men os que el prin cipio ele legalidad que, en mat eria de delitos , faltas e infracciones admi­
nistrativas, consagra progre sivamente e! artículo 25 de la Co ns titució n ' 0.
También se puede dismi nuir e l juego de la co mpetenc ia autonómica a través de una
int erpretación del termino "materia" como elemento clave del sistema con stitucional de di s­
tribución de competen cias ". Del mism o modo, el Tribunal Const ituc ional ha admitido que
puede haber algun os s up uestos e n los que e l Gobierno puede hacer LISO de su potestad regl a­
mentaria para regular por Real De creto, y de modo complementari o, alg uno s de [os as pe c­
to s básicos de un a materia det erm inada ", ampli ándose así las co mpe te nc ias del Es tad o
sobre lo básico con la con siguiente reducción de las competenci as de las Comunidades
Autónomas. Se ha intentado, igualm ente , ampliar e l ámbito ele las competencias estatale s , a
36. M. S il V A SÁNCffEZ. Ú7 Generalidad : Admmis traci án Ordinaria del Estado en Cataluña. Una hipotesis
constitucional. Conferencia pronunciada en las Jornada s de estudio sobre la Administración única celebradas en la
EGAP del 24 al 25 de septiembre de 1992, [J. S.
37. M. SILVA, cit. p. S.
.18. J. L. MEIL ÁN GIL, La Ordena cion ju rídica de las autonomias , Madrid. 1988. cir, p. 100.
J'l. 1. L. MEIL ÁN G IL, La Ordennci on , p. 100.
40. 1. L. MEIL ÁN GIL , La Ordenación p. 101.
4 J. J. L. MEIL ÁN GI L, La Orden ación
pp. 102-103 .
42. Se ntenc ia del Tribun al Constituci on al de 28 de enero de 19::12
SOBRE l OSARTíCULOS...
•
JAIME RODRíGUEZ ARANA MUÑOZ
costa de las autonomías, a través de intentar fundar la prevalencia del Estad o en " la potes­
tad general de gas to publico" y, en concreto de la subvención, en una aplicac ión, dice MEl ­
LAN GIL , del prin cipio de qu e "quien paga, manda" " . Sin embargo, e l Tr ibun al Co nstitu­
cional, afortun adamen te, en su sentencia de 30 de j unio de 1982, señaló que "la subve nció n
no es concepto que delimite compe tencias, atribuyendo toda regul ación que, desde uno u
otro aspe ct o, tenga co nexió n co n aquella (...)" H . En e l mismo sentido, el alto T ribunal ha
sentado que la subve nció n no puede ser conside rada por quie n la conce de en " núc leo que
atraiga hacia si toda la competencia sobre los variados aspectos a que puede dar lugar la
misma" " . En fin, la fina nciación, como ha señalado MElLAN GIL, no se constitu ye en
titulo comp eten cia] a invadir competencias ajenas ~ O .
Una interpretación am pliadora de la doctrin a de los poderes implícitos, ha lle vado
tambi én al Tr ibun al Co nstitucio nal a extender la compe tencia es tatal a supuestos en los que
se reconoce qu e la Comunidad Autóno ma tiene compe tenc ias exclu sivas en virtud del Esta­
tuto " . Es el caso de la se ntencia del Tri bun al Cons titucio na l de 13 de mayo de 1986 cuan ­
do se plantea si la asunción de co mpetencias autonómicas en materia de urbanismo "es tan
exhaustiva que excluye tod a posibilidad, incluso en casos exce pcionales, de que el Estado
pued a ejercer compe tenc ias de contenido distinto a la urbanística, pero que requ ieran para
su eje rcicio una proyección sobre e l suelo de una Com unidad Autónom a" . La resp uesta es
la admisió n de la expansión de las competen cias es tatales.
En fin, en mater ia de eje cución de la norm ativ a co munitaria , conviene tener en cuen­
ta q ue el Tr ibun al Constitucional ha se ñalado que "la tra slacc ió n de la norm ativa comun ita­
ria derivada del Derecho intern o ha de seguir necesariamente los criterios co nsti tucio nales y
es tatutarios de repart o de comp etencias entre el Estado y las Co munidades Autónomas (...).
La ejec ución del Derecho Comunitario correspo nde a qu ien materialmente oste nte la co m­
peten cia..." ' R. Adem ás, esta se nte ncia llama la atención so bre el efec to expa nsivo que pre­
tend e asum ir el Estado en materi a de comercio exterior al disponer que "no puede esgrimir­
se el titulo competencial del Estad o sobre come rcio exterior e invocar su supuesto carácter
prevalente y, por tanto, susceptible de rom per la va lidez como regla de deslinde competen­
cial de otros títulos mas precisos con los que horizont almente se entrecru ce. Al co ntrari o,
frente a una prete ndida interpretaci ón expansiva de la competencia estatal sob re com ercio
ex terior debe manten erse otra mas restrictiva que atienda tanto a la finalidad es peci fica de
la no rma. co mo a su alcance". En el mismo se ntido, la reciente sentencia de 28 de mayo de
1992 señala que "e l Estado no puede ampararse por prin cipi o en su compete ncia exc lusiva
sobre las relaciones internacionales para extende r su ám bito co mpetencial a toda ac tividad
que const ituya desarroll o, ejecución o ap licación de los Convenios o T ratado s Intern aciona­
les y, en pani cul ar, del Derech o derivado europeo . Si así fuera , dada la progresiva arn p lica ­
ció n de la esfera material de interve nció n de la Co munidad Europea, habría de produ cir se
un vac iam ie nto notable del área de competencia s que la Con stitución y los Estatutos atribu­
yen a las Comunidades Aut ónomas" .
S ILVA SANCHEZ ha seña lado que íntimamente ligado co n los efectos ex pansivos
de la noción de bases se encu entre la pretensión del Estado de asumir co mpe tencias de eje­
cuci ón, y por tanto no norm ativas, a partir de un pretend ido manten imiento de la uniformi­
dad de la orde nació n j urídica'". Así, la sente ncia del T rib una l Co nstitucional de 12 de
diciembre de 1992 decía que por un reglamen to es tatal el Esta do se reserve indebidamente
facu ltades de estricta ejec ución y propios del ámbito autonómico.
43. J. L. MEIL ÁN GIL. Lo Ord ena ci án..., cit. p. \0 9.
44. Vid. también las STC de \O de j ulio de 1986. de 19 de diciembre de 1985.
45. STC de 10 de ju lio de 1986.
46. J. L. M EIL ÁN G IL. La Ordenación .... cito p. I lO.
47. Ibídem.
48 . STC de 12 de diciembre de 1991.
49. M. SILVA SÁ" CJlEZ. La Generalid ad.... cit, p. 12.
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En fin , la tesis de la Admini stración Unica permite la atribu ción a las Comun idades
Aut ónom as de las co mpetencias o instrumentos precisos para su configuraci ón co mo Admi­
nistraciones encarg ada s de todos aquellos ámbitos materiales que no afecten al núcleo esen ­
cial de la soberanía .<0
En este sentido, se entiende perfectamente la tesis catalana de Administración Única,
cuando señala lo siguiente:
"Cuando las Comunidades Autónoma s han asumido algún tipo de comp etencia, ya
sea exclusiva, de desarrollo o de ejecución de un determinado ámbito material, esta asun ­
ción de competencia siempre lleva implícita la comp eten cia de gestión sobre la mat eria
respe ctiva , ya que la ges tión se confi gura C0 /11 0 la atribu cián mínima para la Comunidad
/vut áno ma que toda competencia mat erial sobre un ámbito conlleva.
Por lo tanto , si la Comunidad Autónoma es comp etente sobre la materia, (o una
parte de ella), esta competencia debe abarcar siempre su gestión en el territorio auton ómi­
co respe ctivo y, de esta man era, la Administración autonómica debería configurarse como
la "Administració n Unica" en su territ orio a fin de ges tionar las diferentes materias sobre
las que tien e competencia.
La Administra ción del Estado no es necesariamente competente en rodas aquellas
mat erias en las que la Constitución atribuye al Estado la comp etencia exclu siva de legisla­
ción, (ya sea básica o no), regula ción o fija ción de las bases. Partiendo de este presupues­
to, no es la Administración la qu e legisla, ya que seg ún la Constitu ción son las Cort es
Gen erales las que "ej ercen la potestad legislati va del Estado " (artículo 66.2 ).
Según el artículo 103 de la Constitución, lo que si deb e hacer la Administración es
actuar "con plena sumisión a la ley y al derecho ", pero en ningún caso es esta Adm inistra­
ción la que tiene especifi cam ente la competencia de fijar y defin ir dicha Ley y dicho Dere ­
cho.
En definiti va cuando el Estado tiene la compe tencia legislativa -b ásica o no- y la
Comunidad Autónoma la legisla ción de desarrollo y de ej ecución, las leyes estatales debe­
rían reservar normalmente las fa cultades de ejecuci án a la Comunidad Autónoma " ,,_
50. Vid. M. SILV A S ÁNCliEZ, La Generalidad.... c it, p. 14.
5 1. Docum ent o, cit, pp. 3-4- .
SOBRE lOS ARTíCULOS...
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