04 reflexiones num2 Planificacion puertos interes general
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La Planificacion de los Puertos de interés general Antonio Luis Faya Barrios Letrado de la Junta de Andalucía Sumario. Introducción. I.- Planificación y puertos. II.- Articulación de competencias sobre el espacio portuario. III.- Los instrumentos de planificación. III.I. El plan especial de ordenación del espacio portuario. III.II. Plan de utilización de los espacios portuarios. IV.- Instrumentos de planificación portuaria y ordenación del territorio. Introducción I. PLANIFICACIÓN Y PUERTOS Entre las acepciones que de plan da el diccionario de la Real Academia Española podríamos quedarnos con la siguiente: Modelo sistemático de una actuación pública o privada, que se elabora anticipadamente para dirigirla y encauzarla Si estableciéramos una gradación de las potestades administrativas, podríamos sin esfuerzo concluir que las más intensas, las más exorbitantes, son la potestad sancionadora y la expropiatoria. Por contraste, tal vez la menos vigorosa sea la potestad de planificación o de programación y planificación como otros la denominan. Solo en un sentido amplio, se llega a decir, puede entenderse que estemos ante una actuación en régimen de prerrogativa. En definitiva, programar o planificar supone formular un proyecto y en tal sentido comporta diagnosticar situaciones, anticipar problemas, establecer prioridades y prever el modo en que ha de actuarse. Nace de la necesidad de sustituir modos tradicionales de actuación administrativa por técnicas que proporcionen mayor flexibilidad y eficacia. Lo dicho conviene sobre todo a la llamada planificación indicativa de carácter fundamentalmente económico que establece unos objetivos y resulta pese a su denominación en cuanto a su fuerza de obligar ambivalente: ad intra vincula al sector público y si además pretende surtir efectos ad extra lo hace buscando el concierto y la libre adhesión de los ciudadanos, a menudo mediante el empleo de técnicas de fomento. Resulta muy interesante el trabajo de Luis Cosculluela Montaner Sector Público y Planificación, Reflexiones. Núm 2. II/07 39 Antonio Luis Faya Barrios Esta planificación, que mereció que el constituyente la previera expresamente ( artículos 131, 149.1.13) entra en crisis. Otros perfiles presenta la llamada planificación coactiva o vinculante . Por previsión expresa de la legislación sectorial o porque así se deduce de su propia naturaleza y alcance, determinados instrumentos de planificación se integran en el ordenamiento jurídico, innovándolo y sujetando a los ciudadanos y a los poderes públicos. Tradicionalmente, los puertos y en general las grandes infraestructuras, las grandes obras públicas se han servido de la técnica del plan. Ya el artículo 2 de la Ley de Obras Públicas de 13 de abril de 1877 disponía la elaboración por el Ministerio de Fomento de los planes generales de las obras públicas que hubieran de ser costeadas por el Estado. Como regla general, sólo podían incluirse partidas en los presupuestos para las obras que figuraran en dichos planes. En el caso concreto de los puertos, además, han coexistido y coexisten instrumentos de planificación de muy diferente naturaleza. Baste pensar en las directrices para la reforma portuaria que emanan de los distintos Planes de Desarrollo. Actualmente, compartiendo la denominación de plan, poco tienen que ver en cuanto a su naturaleza el plan especial del artículo 18 de la Ley de Puertos con los planes directores y de empresa del artículo 36 de la Ley 48/03 . Coincidiendo con los anteriores poco menos que en el nombre tenemos el plan interior de contingencias del puerto, el plan de emergencia interior, el plan de protección de buques, pasajeros y mercancías o los planes de residuos. Con todo, sí que tienen algo en común. Responden a una finalidad que es doble: de un lado, servir a los objetivos que con reiteración se recogen en la Exposición de Motivos de la Ley de Puertos cuando habla de gestión desburocratizada y eficaz, gestión empresarial, criterios de eficacia y empresariales, objetivos y procedimientos de gestión empresariales. En segundo lugar, una finalidad quizá menos confesable: conformar incluso espacialmente un ámbito de singularidad y de autonomía portuaria, de exclusión o al menos de condicionamiento de todo lo demás, frente a las demás Administraciones sin duda, pero también frente a la propia. II. ARTICULACION DE COMPETENCIAS SOBRE EL ESPACIO PORTUARIO Como señala COSCULLUELA MONTANER en su obra clásica Administración portuaria no debe olvidarse que los problemas de coordinación de las diversas competencias concurrentes son una de las constantes fundamentales en los principios de organización de los puertos. De tal manera que desde las Ordenanzas Generales de la Armada promulgadas por Carlos III la legislación de puertos ha venido estableciendo fórmulas de coordinación. 40 Del mismo autor antes citado, el libro Administración Portuaria. Editorial Tecnos. Madrid, 1973. La planificación de los puertos de interés general Sin duda, el nuevo modelo de organización territorial del poder derivado de la Constitución de 1978, que supone el tránsito del concepto tradicional de Estado-nación unitario y centralizado a un Estado descentralizado incide en la materia de puertos, en la medida en que junto a las competencias de la Administración del Estado sobre puertos de interés general y también las inherentes a su titularidad del dominio público marítimo-terrestre sobre el que se asienta, han de unirse otras competencias que recaen sobre el mismo espacio físico: las que se ostentan en materia de ordenación del territorio y urbanismo, transportes, medio ambiente, espacios naturales protegidos, cultura, sanidad, entre otras. Por tanto, ha de partirse de la concepción del territorio como soporte material para el ejercicio de competencias diversas, admitida con naturalidad por el Tribunal Constitucional. Se tiene claro el diagnóstico del problema y también la solución. Este principio de cooperación impone que se arbitren mecanismos o cauces de colaboración mutua a fin de evitar interferencias y en su caso dispersión de esfuerzos e iniciativas perjudiciales para la finalidad prioritaria aunque por lo general “no prejuzga la correcta técnica a través de cuya mediación dicha coparticipación se articule” . La STC 38/02 de 14 de febrero resume la doctrina del Tribunal Constitucional cuando concurren competencias sobre un mismo soporte material. En tales casos es necesario insistir “en el establecimiento de fórmulas de cooperación, que resultan especialmente necesarias en estos supuestos de concurrencia de títulos competenciales en los que deben buscarse aquellas soluciones con las que se consiga optimizar el ejercicio de ambas competencias pudiendo elegirse en cada caso las técnicas que resulten más adecuadas...”. En materia de puertos y en el modo en que las competencias estatales han de relacionarse con las autonómicas en materia de ordenación del territorio y con las autonómicas y sobre todo locales en materia de urbanismo, el Tribunal Constitucional intenta proyectar estos criterios. Comienza además pronto. La STC 77/84 contempla el supuesto en que un ramal de la red viaria prevista en el Proyecto General de Ordenación Urbana de Bilbao y en Plan Especial que lo desarrollaba entraba en el ámbito del Puerto de Bilbao. El Tribunal Constitucional entiende que es posible la concurrencia de competencias sobre un mismo espacio físico con tal de que las mismas tengan distinto objeto jurídico STC 118/98 de 4 de junio: «la proyección sobre un mismo espacio físico o recurso natural de títulos competenciales distintos impone la cooperación entre las Administraciones Públicas implicadas mediante la búsqueda o creación de instrumentos que permitan articular su actuación aunque sin alterar la titularidad y el ejercicio de las competencias propias de los entes en relación». Reflexiones. Núm 2. II/07 41 Antonio Luis Faya Barrios y el ejercicio de la competencia autonómica no se interfiera con el ejercicio de la competencia estatal ni la perturbe. En cuanto al contenido de la competencia estatal sobre puertos de interés general, comprende la propia realidad del puerto y la actividad relativa al mismo, pero no incluye cualquier tipo de actividad que tenga como soporte físico el espacio portuario, pese al carácter demanial tanto de la zona de servicios como marítimo-terrestre. Afirma por último que siendo deseable buscar soluciones de cooperación, es evidente que la decisión final corresponderá al titular de la competencia prevalente. En ese punto retoma la cuestión la STC 40/98 de 19 de febrero. Añade con cita de diversas sentencias que el Estado no puede verse privado del ejercicio de sus competencias exclusivas por la existencia de una competencia, aunque también sea exclusiva, de una Comunidad Autónoma (STC 56/1986), que la atribución a las Comunidades Autónomas de la función ordenadora del territorio no puede entenderse en términos tan absolutos que elimine o destruya las competencias que la propia Constitución reserva al Estado, aunque el uso que éste haga de ellas condicione necesariamente la ordenación del territorio (STC 149/91). Ya de su propia cosecha, continúa la sentencia citada: Debe tenerse en cuenta que cuando la Constitución atribuye al Estado una competencia exclusiva lo hace porque bajo la misma subyace un interés general, interés que debe prevalecer sobre los intereses que puedan tener otras entidades territoriales afectadas , aunque evidentemente esto sólo será así cuando la competencia se ejerza de manera legítima: es decir, cuando la concreta medida que se adopte encaje efectivamente en el correspondiente título competencial, cuando se haya acudido previamente a cauces cooperativos para escuchar a las entidades afectadas, cuando la competencia autonómica no se limite más de lo necesario, etcétera. En el caso concreto de la competencia estatal sobre puertos de interés general debe tenerse en cuenta que la existencia de un puerto estatal implica necesariamente una modulación del ejercicio de las competencias autonómicas y municipales sobre la ordenación del territorio y urbanismo y que no puede quedar al arbitrio de los entes con competencia sobre dichas materias la decisión sobre la concreta ubicación del puerto, su tamaño, los usos de los distintos espacios, etc. Al mismo tiempo es claro que la existencia de un puerto estatal no supone la desaparición de cualesquiera otras competencias sobre su espacio físico. III. LOS INSTRUMENTOS DE PLANIFICACION PORTUARIA EN PARTICULAR El punto de partida nos lo da el artículo 18.1 de la Ley de Puertos . De alguna manera lo que hace es establecer las reglas del juego: los planes generales y demás instrumentos generales de ordenación urbanística deben calificar la zona de servicio de los puertos estatales como sistema general portuario y no podrán incluir determinaciones que supongan una interferencia o perturbación en el ejercicio de las competencias de explotación portuaria. A 42 La planificación de los puertos de interés general contrario, puede la Administración urbanística integrar el espacio urbanísticamente con el resto de la ciudad. La finalidad señalada en la ley es la de articular la necesaria coordinación entre las Administraciones con competencias concurrentes. Puesto que la finalidad buscada es asegurar la primacía de la competencia portuaria, es lo cierto que no parece que estemos ante una coordinación que sea resultado de la aplicación del principio de lealtad constitucional. Más bien estaríamos ante lo que la STC 109/98 21 mayo conceptúa como facultades de coordinación que conllevan un cierto poder de dirección consecuencia de la posición de superioridad en que se encuentra el que coordina respecto al coordinado y que se caracterizan por la imposición frente a la voluntariedad que caracteriza a las fórmulas cooperativas. La STC 40/98 señala que es cierto que se impone a las autoridades urbanísticas una determinada calificación de los puertos a efectos urbanísticos, pero esa imposición tiene su apoyo en una competencia exclusiva del Estado y por otra parte no supone la ablación de las competencias sobre urbanismo y ordenación del territorio. III.I. EL PLAN ESPECIAL DE ORDENACION DEL ESPACIO PORTUARIO Por tanto, al menos en pura teoría, el instrumento más relevante para la ordenación del espacio portuario será el plan especial o instrumento equivalente a que se refiere el artículo 18.2. Veámoslo con detenimiento, desde el punto de vista procedimental y sustantivo. En cuanto a su formulación, la ley indica que se formulará por la Autoridad portuaria. No sólo eso, sino que conforme al artículo 94.7 de la L 48/03. 7. Con carácter previo a la formulación por la Autoridad Portuaria del plan especial o instrumento equivalente que ordene su zona de servicio deberá encontrarse aprobado el plan de utilización de los espacios portuarios del puerto. La primera cuestión es quien debe considerarse Administración urbanística competente. En principio la aprobación de los Planes Especiales de ámbito municipal corresponde como regla general a los municipios salvo aquellos cuyo objeto incluya actuación o actuaciones urbanísticas con incidencia o interés supramunicipal o determinaciones propias de la ordenación estructural de los Planes Generales de Ordenación Urbanística (artículo 31.1B c) Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía). Por su parte, el 31.2.B b) atribuye a la Consejería la aprobación definitiva de cualquier instrumento de planeamiento que por su objeto, naturaleza o entidad tenga incidencia o interés supramunicipal. Si nos atenemos al contenido del Plan especial se indica que debe contener entre sus determinaciones las medidas y previsiones necesarias para garantizar la conexión del Reflexiones. Núm 2. II/07 43 Antonio Luis Faya Barrios espacio portuario con los sistemas generales de transporte terrestre. Parece sugerir que existe un interés supramunicipal. Desde el punto de vista espacial será frecuente además que el puerto afecte a más de un término municipal. En tales supuestos, parecería de legalidad dudosa que los distintos municipios aprueben un mismo Plan Espacial que además se extiende más allá de su término municipal y por tanto más allá del ámbito material de ejercicio de sus competencias de planeamiento. Dejemos, de momento, apuntada la cuestión. El siguiente asunto sería discernir si debe considerarse que la iniciativa corresponde en exclusiva a la Autoridad Portuaria y por consiguiente no puede corresponder a la Administración urbanística competente. ALMENDROS entiende que la ley de Puertos no excluye la competencia municipal o autonómica en su caso en la medida en que tal iniciativa en nada perjudica el ejercicio de la competencia estatal, garantizado por el informe vinculante. Considera además que lo contrario sería tanto como condicionar abusivamente las competencias urbanísticas. Coincidimos con dicha interpretación: en primer lugar, porque la Ley de Puertos no puede ir más allá de establecer los aspectos singulares que se corresponden con la competencia sectorial que se está ejercitando; en segundo lugar, porque en definitiva estamos ante un Plan Especial que aparte de dichas singularidades es un instrumento de planeamiento que encuentra su regulación sustantiva y procedimental no diferente a la del resto de Planes Especiales. De hecho, la propia Ley de Puertos prevé que su tramitación y aprobación se realizará de acuerdo con lo previsto en la legislación urbanística y de ordenación del territorio por la Administración competente en materia de urbanismo. Lo dicho encajaría en la previsión del artículo 32.1.1ª. b de la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía que distingue de un lado la iniciación de oficio por la Administración competente para su tramitación de la iniciación a instancia de persona interesada. Admitida esa iniciativa de la Administración urbanística, cabe cuestionarse si tal iniciativa puede también supeditarse a la previa aprobación del plan de utilización de los espacios portuarios. Entendemos que no. En primer lugar, la propia literalidad del precepto que habla de la formulación por la Autoridad Portuaria. En segundo y más importante lugar, porque parece perfectamente posible que otra Administración en Esta previsión se ve confirmada por el Decreto 220/06 de 19 de diciembre que regula el ejercicio de las competencias de la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía en materia de ordenación del territorio y urbanismo y modifica el Decreto 202/04 de 11 de mayo por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería. La consideración urbanística de los puertos estatales en la Ley de Puertos del Estado y Marina Mercante. Revista de Administración Pública, num.130, enero-abril 1993. La misma se instrumenta a través de aprobación inicial adoptada a iniciativa propia o a requerimiento de cualquier otra Administración o entidad pública. 44 La planificación de los puertos de interés general ejercicio de su potestad de autoorganización establezca un sistema de planes y el modo en que han de relacionarse. Pero obviamente ello no condiciona el ejercicio por otra Administración de sus competencias propias. Aún podría señalarse un tercer argumento: el no ejercicio por una Administración de las competencias que le son propias no puede impedir el ejercicio por otra de las suyas. La STSJ Galicia 30 abril 2003 admite Plan Especial de Puertos sin previo plan de utilización aduciendo que conforme a la Disposición adicional primera de la ley de Puertos se definía que debe entenderse por zona de servicio en tanto no se procede a la delimitación. Como el Plan se limitó a respetar la situación de hecho existente en lugar de marcar o establecer una nueva, podía entenderse admisible al amparo de las previsiones de la citada disposición adicional. Continúa el precepto indicando que la tramitación y aprobación se realizará de acuerdo con lo previsto en la legislación urbanística y de ordenación del territorio. Podría pensarse que estamos ante una remisión puramente procedimental, pero lo cierto es que al final del procedimiento tendremos un Plan especial que obviamente, con las singularidades que resulten de la normativa sectorial de puertos y con las implícitas en su peculiar naturaleza, se sujeta al régimen que para los Planes Especiales resulta de la normativa urbanística. Con carácter previo a la aprobación definitiva, en un plazo de quince días a contar desde la aprobación provisional, la Administración urbanística dará traslado a la Autoridad Portuaria para que ésta se pronuncie en el plazo de un mes sobre los aspectos de su competencia. Puede armonizarse con el artículo 32.1.2ª que prevé los informes, dictámenes u otros tipos de pronunciamientos de los órganos y entidades administrativas previstos legalmente como preceptivos que deberán ser emitidos en esta fase de tramitación del instrumento de planeamiento y en los plazos que establezca su regulación específica. La ley prevé que el traslado no se realice o que el pronunciamiento de la Autoridad Portuaria sea negativo. Nada dice sobre los supuestos en que la Autoridad Portuaria no se pronuncie. Pero puesto que parece que podemos entender que estamos ante un informe, aunque no se le califique como tal, habría que estar a lo previsto en el artículo 83.4 LRJPAC. 4. Si el informe debiera ser emitido por una Administración Pública distinta de la que tramita el procedimiento en orden a expresar el punto de vista correspondiente a sus competencias respectivas, y transcurriera el plazo sin que aquél se hubiera evacuado, se podrán proseguir las actuaciones. En tanto no se proceda a la delimitación prevista en el artículo 15.1, se considerará zona de servicio de los puertos de competencia estatal el conjunto de los espacios de tierra incluidos en la zona de servicio existente a la entrada en vigor de la presente Ley y las superficies de agua comprendidas en las zonas I y II delimitadas para cada puerto a efectos tarifarios, de acuerdo con la normativa vigente. Reflexiones. Núm 2. II/07 45 Antonio Luis Faya Barrios El informe emitido fuera de plazo podrá no ser tenido en cuenta al adoptar la correspondiente resolución. Entendemos que podría procederse a la aprobación definitiva del Plan Especial , ello sin perjuicio de que la Administración del Estado pudiera proceder a su impugnación por razones de constitucionalidad o de legalidad. El no traslado o el pronunciamiento negativo sobre la propuesta de la Administración competente imposibilitaría la aprobación definitiva y determinaría la apertura de un periodo de consultas para llegar a un acuerdo expreso sobre el contenido del Plan Especial durante un periodo de seis meses. Esto plantea varios problemas. En primer lugar, por la redacción poco afortunada entiende algún autor que no podría abrirse el periodo de consultas en los supuestos en que en su momento no se dio traslado . Entendemos que sí: a fin de cuentas en el periodo de consultas la Autoridad Portuaria podrá pronunciarse en el ámbito de sus competencias y los posibles vicios quedarían convalidados conforme al principio de conservación . En segundo lugar, qué ocurre si se produce la aprobación definitiva pese al no traslado a la Autoridad Portuaria. Es interesante la STSJ Cataluña 22 abril 2005 en relación con los efectos de esta falta de notificación: El principio de coordinación entre Administraciones que rige las relaciones administrativas, recogido en los artículos 55 de la Ley 7/1985, de 2 de abril (RCL 1985, 799, 1372), reguladora de las Bases de Régimen Local, 129 de la Ley 8/1987, de 15 de abril (RCL 1987, 1275 y LCAT 1987, 1220), Municipal y de Régimen Local de Catalunya y 3 de la LPAC (RCL 1992, 2512, 2775 y RCL 1993, 246), concretado en el precepto antes citado y en el artículo 57 del TRLUC (RCL 1990, 2759 ccaa y LCAT 1990, 266), no se ha visto vulnerado en el procedimiento seguido en la aprobación de la modificación del Plan especial aquí impugnado por el hecho de que antes de la aprobación definitiva no se diera traslado a la Autoridad Portuaria de Barcelona para que se pronunciara sobre aspectos de su competencia, que como se precisa en la sentencia del Tribunal Constitucional 40/1998 (RTC 1998, 40) se extiende a la realidad física de los puertos y a las actividades portuarias, siendo que el plan aprobado se corresponde con el formulado y presentado por esa Autoridad para su aprobación por la Administración competente, como es de ver en la contestación a la demanda presentada por la Autoridad Portuaria, en la que se niega la infracción de esos precepto. En tercer lugar, qué ha de entenderse por pronunciamiento negativo. A nuestro juicio no basta con que el informe tenga tal carácter o se proclame desfavorable. Será necesario además que el fundamento del carácter desfavorable se vincule a la competencia estatal en materia de puertos. Si el informe trasciende dicha competencia sectorial, incluso si la oposición al Plan Especial se funda en otras competencias del Estado, entendemos que 46 La planificación de los puertos de interés general podríamos aplicar la doctrina de la STC 149/91 conforme a la cual cuando el informe verse sobre materias que a juicio de la Comunidad Autónoma o corporación local correspondiente, excedan de la competencia estatal, la búsqueda de acuerdo no es jurídicamente indispensable y, en consecuencia, podrá procederse a la aprobación definitiva pese al pronunciamiento contrario de la Autoridad Portuaria, sin perjuicio de la posibilidad de recurrirla. En cuarto lugar, queda imprejuzgado el modo en que ha de producirse el periodo de consultas, al que sólo se exige que culmine en un acuerdo expreso. Por supuesto, y así lo recoge la L 30/92 hay un principio de libertad respecto a la elección de los instrumentos y procedimientos en que ha de concretarse, si bien puede pensarse que lo lógico sería que culminara en un convenio y más concretamente en un convenio de planeamiento. Tras este auténtico homenaje al principio de lealtad constitucional, la ley pasa a a prever lo que ocurre en el caso de que no se llegue a acuerdo alguno: corresponderá al Consejo de Ministros informar con carácter vinculante. En cuanto a la técnica del informe vinculante lo que habría que decir es (STC 149/91) que la atribución a la Administración del Estado de la facultad de emitir un informe preceptivo y vinculante sobre los planes y proyectos de las Comunidades Autónomas convierte de hecho la aprobación final del plan o proyecto en un acto complejo en el que han de concurrir dos voluntades distintas y esa concurrencia necesaria sólo es constitucionalmente admisible cuando ambas voluntades resuelven sobre asuntos de su propia competencia. No muestra el Tribunal Constitucional idéntica sensibilidad cuando es la ley autonómica la que atribuye carácter vinculante al informe de la Comunidad Autónoma: La sentencia 110/98 de 21 de mayo retoma cuestiones ya resueltas en la sentencia 15/98. Vuelve a insistir en los principios de cooperación y colaboración y concluye que es compatible con dichos principios la previsión de un informe preceptivo de la Administración autonómica, pero es inconstitucional que dicho informe sea además vinculante pues ello supone la imposición unilateral del criterio autonómico en un ámbito de decisión materialmente compartido por proyectarse sobre un mismo espacio físico y sobre el que también ostenta competencias el organismo de cuenca. A contrario, debemos entender que el Tribunal considera constitucionalmente impecable que el organismo de cuenca, al tener la posibilidad de separarse del informe autonómico, actúe de hecho controlando el ejercicio autonómico de las competencias que le son propias en materia de pesca fluvial. Cabe recordar que como señala la STC 186/99 de 11 de octubre el convenio de colaboración es la modalidad de cooperación interadministrativa que constituye el soporte del Estado autonómico. No está de más aprovechar para recordar sus límites: no puede servir ni para que el Estado recupere competencias ni para que las Comunidades Autónomas renuncien a competencias indisponibles por imperativo constitucional y estatutario. Reflexiones. Núm 2. II/07 47 Antonio Luis Faya Barrios Algún autor cuestiona incluso que realmente pueda hablarse de un informe vinculante y señala que más bien se está creando un ámbito de codecisión entre dos Administraciones: la una emite un informe vinculante y la otra tiene la opción de incorporar el contenido del informe o no dictar el acto. Entendemos que realmente pesa sobre la Administración el deber de resolver. Tampoco prevé la ley el plazo en que dicho informe ha de evacuarse y las consecuencias de que no se emita en plazo. El 83.2 de la Ley 30/92 nos aporta como regla general el plazo de diez días, si bien contempla la posibilidad de que el cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento permita o exija otro plazo mayor o menor. Desde el punto de vista formal, conforme al artículo 25 letra d) de la Ley del Gobierno y Administración revestiría la forma de Acuerdo del Consejo de Ministros: Una vez que el Consejo de Ministros informa, la Administración urbanística puede considerar que lo ha hecho en el ámbito de sus competencias y de manera regular o bien entender que merece reproches de inconstitucionalidad o ilegalidad. En este segundo supuesto cabe plantearse si es posible recurrirlo. Habría que discernir si es acto definitivo o de trámite y en este segundo caso si es de los recurribles. En tal sentido, podemos entender que este acto del Consejo de Ministros contiene una declaración de juicio y también una declaración de voluntad relativa al modo en que quiere que queden plasmadas las competencias Es interesante la STS 7 octubre 2002 que resume la doctrina del tribunal sobre los actos de trámite: La doctrina sobre los actos de trámite atribuye este carácter a los que preparan y hacen posible la decisión, dirigiéndose al mayor acierto de ésta, frente a las resoluciones que deciden las cuestiones planteadas, que se califican como actos definitivos. En virtud de este esquema, la jurisprudencia declara que tienen la consideración de actos de trámite los actos resolutorios que se producen dentro de un procedimiento y que cierran cada una de sus fases, como ocurre con la aprobación inicial o provisional de determinados proyectos y planes (sentencias, entre otras muchas, de 28 de marzo de 1981 [RJ 1981, 1123] y 10 de marzo de 1992 [RJ 1992, 3260]). Excluye, sin embargo, de este supuesto aquellos actos que predeterminan de manera significativa el contenido de actos posteriores de aplicación o desarrollo (v.gr. sentencia de 13 de octubre de 1980 [RJ 1980, 3921]). En el supuesto que nos ocupa, bien estaríamos ante un acto definitivo , bien ante un acto de trámite impugnable. Conforme al artículo 107.1 de la L 30/92 son impugnables los actos de trámite en los casos en que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto. 48 Acuerdos del Consejo de Ministros, las decisiones de dicho órgano colegiado que no deban adoptar la forma de Real Decreto. La planificación de los puertos de interés general Precisamente es el caso: el pronunciamiento del Consejo de Ministros anticipa en razón de su carácter vinculante el modo en que quedará conformado el Plan Especial. En cuanto al modo de impugnación habría que distinguir según sea la Comunidad Autónoma quien apruebe el plan especial en cuyo caso procedería según los casos recurso contencioso-administrativo o conflicto de competencia de los supuestos en que sea la corporación local, donde esta segunda posibilidad estaría fuera de lugar, habida cuenta de que el conflicto en defensa de la autonomía local sólo procede frente a disposiciones con rango de ley que supuestamente vulneren dicha autonomía. Podría también la Administración incorporar el pronunciamiento al Plan Especial y proceder a su aprobación definitiva. Tal aprobación definitiva debe ser notificada a la Autoridad Portuaria, debiendo tal notificación como se dice de manera entiendo que innecesaria cumplir los requisitos de la Ley de Procedimiento Administrativo. En cuanto a la trascendencia práctica de esta mención: podría considerarse que va más allá de lo previsto en el 56.1 LBRL frente al que constituye norma especial que contempla la obligación de las corporaciones locales de remitir copia o extracto comprensivo de sus actos y acuerdos. Conforme al 58 L 30/92 se asegura que se produzca en el plazo de diez días desde que el acto se dictó y que contenga el texto íntegro, lo que excluiría la posibilidad del extracto. Ha de considerarse si se altera el régimen general de eficacia de los planes que se supedita a su publicación. En tal sentido, artículo 41.1 LOUA que prevé publicación en el BOJA de los acuerdos de aprobación definitiva de los instrumentos de planeamiento y del artículado de sus normas que corresponden a la Comunidad Autónoma . En el caso de los Ayuntamientos por remisión de la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía ha de estarse a la legislación de régimen local. Artículo 70 70. 2. Los acuerdos que adopten las Corporaciones Locales se publican o notifican en la forma prevista por la Ley. Las Ordenanzas, incluidos el articulado de las normas de los planes urbanísticos, así como los acuerdos correspondientes a éstos cuya aprobación definitiva sea competencia de los Entes locales, se publican en el “Boletín Oficial” de la provincia y no entran en vigor hasta que se haya publicado completamente su texto y haya transcurrido el plazo previsto en el artículo 65.2. Podría cohonestarse con el régimen de impugnación de acuerdos del artículo 65 y siguientes y entender que transcurridos quince días hábiles desde la notificación a la Autoridad Portuaria entra en vigor el Plan Especial. En cuanto a las posibles innovaciones del Plan Especial ya comporten modificación ya constituyan revisión deberán ser establecidas (artículo 36 LOUA) por la misma Reflexiones. Núm 2. II/07 49 Antonio Luis Faya Barrios clase de instrumento, observando iguales determinaciones y procedimiento regulado para su aprobación, publicidad y publicación y teniendo idénticos efectos. Por lo tanto, habría de estarse de nuevo al artículo 18 y reproducir el procedimiento descrito. Aprobado el Plan Especial, debe entenderse integrado en el ordenamiento propio de la Administración que lo aprueba con las consecuencias que pueden deducirse: a ésta correspondería una eventual revisión de oficio, encontraría problemas de legitimación (artículos 19 y 20) de la Ley Jurisdiccional si pretendiera recurrir lo que al menos formalmente es su Plan, en el eventual recurso interpuesto por un tercero podría ser codemandada la Administración portuaria. También cabría preguntarse quien debería afrontar eventuales pretensiones de responsabilidad patrimonial derivadas de la aprobación del Plan Especial, si la Administración que formalmente aprueba o la que resulta responsable del contenido de carácter portuario o ambas. La primera cuestión sería considerar si estamos ante una fórmula conjunta de actuación y por tanto ante un supuesto de responsabilidad solidaria. No es este el caso que nos ocupa, pese a que acabe plasmándose en un procedimiento complejo que culmina en un acto único. No hay voluntariedad ni coejercicio de competencias. Se trata del ejercicio de competencias concurrentes a cargo de dos Administraciones, una de las cuales resulta prevalente. Tal esquema es a nuestro juicio reconducible al apartado segundo del artículo 140 de la L 30/92. Podrían utilizarse los criterios mencionados de competencia, interés público tutelado e intensidad de la intervención, de manera que según a quien sea imputable el daño se determinará a quien corresponde la responsabilidad. III. II. PLAN DE UTILIZACION DE LOS ESPACIOS PORTUARIOS La Ley 48/03 atribuye al Plan de utilización de los espacios portuarios la delimitación de la zona de servicio de los puertos de titularidad estatal y la ordenación portuaria y no urbanística de la zona de servicio, que incluirá los espacios de tierra y de agua necesarios para el desarrollo de los usos portuarios, los espacios de reserva para el desarrollo de la actividad portuaria y los destinados a otros usos no portuarios. Artículo 96. El Plan de utilización de los espacios portuarios. 1. El Ministerio de Fomento delimitará en los puertos de titularidad estatal una zona de servicio que incluirá los espacios de tierra y de agua necesarios para el desarrollo de los usos portuarios a que se refiere el artículo 94.1 de esta Ley, los espacios de reserva que garanticen la posibilidad de desarrollo de la actividad portuaria y aquellos que puedan destinarse a usos no portuarios mencionados en di50 La planificación de los puertos de interés general cho artículo. Esta delimitación se efectuará a través del plan de utilización de los espacios portuarios. 2. El espacio de agua incluido en la zona de servicio comprenderá las áreas de agua donde se realicen las operaciones de carga, descarga y transbordo de mercancías, embarque y desembarque de pasajeros, construcción y reparación de buques, atraque y reviro, los canales de acceso y las zonas de fondeo, incluyendo las márgenes necesarias para la seguridad marítima, practicaje y avituallamiento de buques. También comprenderá los espacios de reserva necesarios para la ampliación del puerto. El espacio de agua se subdividirá en dos zonas: a)Zona I, o interior de las aguas portuarias, que abarcará las aguas abrigadas naturalmente que comprendan las dársenas destinadas a operaciones portuarias, incluyendo las zonas necesarias para maniobras de atraque y reviro, y los espacios de agua incluidos en los diques de abrigo. b)Zona II, o exterior de las aguas portuarias, que comprenderá el resto de las aguas. 3. La Autoridad Portuaria elaborará el plan de utilización de los espacios portuarios que incluirá los usos previstos para cada una de las diferentes zonas del puerto, así como la justificación de la necesidad o conveniencia de tales usos, según criterios transparentes, objetivos, no discriminatorios y de fomento de la libre competencia en la prestación de los servicios. Así mismo, se incluirán en el plan de utilización los espacios necesarios para que los órganos de las Administraciones públicas puedan ejercer competencias tales como las de seguridad, inspección, control u otras que, por su relación directa con la actividad portuaria, deban desarrollarse en el puerto conforme a lo dispuesto en el artículo 94.2 de esta Ley. La Autoridad Portuaria solicitará informe de las Administraciones urbanísticas y de la Administración pública con competencia en materia de pesca en aguas interiores, ordenación del sector pesquero y deportes, así como en aquellos otros ámbitos sectoriales sobre los que pueda incidir el plan de utilización de los espacios portuarios, que deberán informar en los aspectos relativos a sus propias competencias. Simultáneamente a la solicitud de los informes procedentes, la Autoridad Portuaria someterá a información pública el plan elaborado por un plazo de un mes, durante el cual los interesados podrán formular alegaciones. Tras la conclusión del plazo de información pública, la Autoridad Portuaria dará respuesta a los interesados incorporando al expediente que habrá de remitir a Puertos del Estado la documentación resultante del trámite y procediendo a las modificaciones del plan que, a la vista de las alegaciones, sean oportunas. Reflexiones. Núm 2. II/07 51 Antonio Luis Faya Barrios Cumplimentada dicha tramitación, se remitirá la propuesta del plan de utilización de los espacios portuarios a Puertos del Estado quien convocará a la Autoridad Portuaria y a la Dirección General de Costas a un período de consultas durante el plazo de un mes, a fin de que por esta última se formulen las observaciones y sugerencias que considere oportunas para que, en su caso, sean tomadas en consideración. Posteriormente, Puertos del Estado recabará informe de la Dirección General de Costas sobre la protección del dominio público marítimo-terrestre y, en su caso, informe del Ministerio de Ciencia y Tecnología en aspectos relacionados con la construcción naval. También informarán el Ministerio de Defensa, desde la perspectiva de su posible incidencia sobre los intereses de la defensa nacional, y el Ministerio del Interior, en lo que se refiere a los aspectos de seguridad pública y de control de entradas y salidas de personas del territorio nacional. Los anteriores informes deberán emitirse en el plazo de dos meses desde la recepción de la propuesta, entendiéndose en sentido favorable si transcurriera dicho plazo sin que el informe se haya emitido de forma expresa. Recibidos los informes o transcurrido el plazo para su emisión, Puertos del Estado emitirá informe que lo elevará, junto con el expediente, al Ministerio de Fomento. En el caso de que el informe de la Dirección General de Costas resulte desfavorable, Puertos del Estado hará constar expresamente en su informe esta circunstancia, debiendo motivar las razones por las que éstas deban ser tomadas en consideración, así como aquéllas que no puedan aceptarse. Corresponde al Ministro de Fomento la aprobación del plan de utilización de los espacios portuarios. 4. Cuando la propuesta de delimitación incluya terrenos y bienes patrimoniales de la Administración General del Estado destinados a usos y finalidades distintas, Puertos del Estado la someterá a informe vinculante del Ministerio de Hacienda, que se entenderá favorable si transcurren tres meses desde la recepción de la documentación sin que el informe se haya emitido de forma expresa. 5. La aprobación del plan de utilización de los espacios portuarios llevará implícita la declaración de utilidad pública a efectos expropiatorios de los bienes de propiedad privada y de rescate de las concesiones que requiera el desarrollo del plan, así como la afectación al uso portuario de los bienes de dominio público y de los bienes patrimoniales incluidos en la zona de servicio que sean de interés para el puerto. 6. Aprobado el plan de utilización de los espacios portuarios, el texto íntegro del acuerdo se publicará en el «Boletín Oficial del Estado». 52 La planificación de los puertos de interés general 7. Con carácter previo a la formulación por la Autoridad Portuaria del plan especial o instrumento equivalente que ordene su zona de servicio deberá encontrarse aprobado el plan de utilización de los espacios portuarios del puerto. Asimismo, recibido por la Autoridad Portuaria el contenido del plan especial de acuerdo con lo establecido en el párrafo primero del artículo 18.2 c) de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, ésta lo remitirá a Puertos del Estado a fin de que formule las observaciones y sugerencias que estime convenientes. En relación con el procedimiento previsto, interviene en una primera fase la Autoridad Portuaria, después continúa la instrucción Puertos del Estado y finalmente resuelve el Ministro. Por pura extensión, parece claro que se da mucha mayor importancia a la intervención de otros órganos de la Administración del Estado que al informe de las otras Administraciones, que además se contempla en la fase previa de instrucción a cargo de la Autoridad Portuaria y sin tener a la vista, por tanto, los informes sectoriales de otros órganos estatales. No se cita siquiera expresamente la competencia de ordenación del territorio, que dudosamente10 puede considerarse incluida entre las otras competencias sectoriales. Se emiten además cuando al procedimiento aún le quedan muchos trámites y sin tener a la vista los pronunciamientos de los órganos estatales que posteriormente intervendrán. En cuanto al alcance del plan de utilización se ha aducido que el plan de utilización supone una previsión a grandes rasgos de los usos portuarios, establece grandes líneas de actuación , pretendería no regular usos urbanísticos sino determinar cómo van a distribuirse las actividades portuarias dentro del recinto del puerto. Posteriormente el Plan Especial efectuaría una ordenación de los espacios desde el punto de vista urbanístico. Respecto a los límites de dicha previsión resulta de gran interés la STS 9 marzo 2004 conforme a la cual: TERCERO El artículo 15 de la Ley de Puertos ( RCL 1992, 2496 y 2660) cuando enumera los terrenos que deben incluirse en la zona de servicios menciona «las superficies de tierra y de agua necesarias para la ejecución de sus actividades, las destinadas a tareas complementarias de aquéllas y los espacios de reserva que garanticen la posibilidad de desarrollo de la actividad portuaria». Es claro que tal delimitación no puede ser arbitraria, pues deberán incluirse todos y sólo los terrenos que sean necesarios, de tal forma que cualquier extralimitación por defecto o por exceso sería ilegal, en el primer caso porque se dejaría de cumplir el fin de la 10 Dudosamente puede entenderse que estemos ante otros ámbitos sectoriales en los que pueda incidir el plan de utilización de los espacios portuarios. Desde el punto de vista conceptual, precisamente la ordenación del territorio ha de ser el todo en que lo sectorial se integre. Tampoco podría entenderse incluido en la referencia a las Administraciones urbanísticas, habida cuenta de la nitidez con que se distinguen urbanismo y ordenación del territorio. Reflexiones. Núm 2. II/07 53 Antonio Luis Faya Barrios delimitación, y en el segundo, porque se podría extender la potestad expropiatoria sobre superficies en el que falta el presupuesto de utilidad pública. Lo que deba entenderse por «tierra necesaria», requiere un examen de las actividades que se llevan a cabo en el Puerto en la actualidad y las que se prevean en el futuro, ya que la concreción de la zona de servicios no puede ser tan reducida que impida su desarrollo ulterior; de aquí que la norma prevea espacios de reserva con este fin. A la Administración portuaria corresponde determinar cual es «el terreno necesario», y, aunque en relación con las actividades actuales y sus complementarias, parece más fácil llegar a conclusiones claras, no lo es, sin embargo, respecto de las previsiones de futuro. Nos encontramos, por tanto, en presencia de una cierta discrecionalidad técnica en el que hay que conceder a los órganos competentes un margen de libertad, realizándose su control cuando ésta se ejerza de forma arbitraria o irracional, o en contra de la Ley. Es el caso de que, como dice el Tribunal Constitucional en la sentencia 40/1998 ( RTC 1998, 40) «el Estado realizara dicha delimitación extendiendo de manera injustificada la zona de servicio portuario». De acuerdo con estas consideraciones no parece que en principio se haya vulnerado el art. 15 de la Ley de Puertos. En efecto, las actividades a que se refiere dicho precepto no son exclusivamente las esenciales, como parece deducir el recurrente. Cuando en él se habla de actividades no se emplea adjetivo alguno, por lo que son posibles las de otro tipo que se presten en servicio del puerto. No se puede decir que sean sólo las comerciales, pues, aunque esto sería predicable para los Puertos Comerciales, cabe que dentro de los mismos se lleven a cabo otras funciones que obligarían a integrar en su zona de servicios los terrenos en que las mismas se realicen, como claramente se desprende del art. 3.6 que se refiere a «los espacios y dársenas pesqueras, así como los espacios destinados a usos náutico-deportivos situados dentro de su zona de servicios». Resulta también de interés la previsión de que la aprobación del Plan conlleva la afectación al uso portuario de los bienes de dominio público y de los bienes patrimoniales incluidos en la zona de servicio. Entendemos que la interpretación constitucionalmente conforme del inciso es que se está refiriendo a bienes demaniales y patrimoniales del Estado. Pensemos en una vía pecuaria o en un monte público de titularidad autonómica. Ha de considerarse que la Comunidad Autónoma ostenta competencias exclusivas sobre los bienes de dominio público y patrimoniales de su titularidad. Otra cosa es que la previsión del plan de utilización se incorpore al planeamiento urbanístico y surta los efectos previstos en la normativa de aplicación previa instrucción del procedimiento previsto y pronunciamiento del órgano competente. Eso parece inferirse del artículo 112 de la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía conforme al cual cuando en la unidad de ejecución existan bienes de dominio público 54 La planificación de los puertos de interés general y el destino urbanístico de éstos sea distinto del fin al que estén afectados, la Administración titular quedará obligada a mutación demanial o desafectación11. La Administración actuante debe instar ante la titular si fuera distinta el procedimiento que legalmente proceda al efecto. El plan de utilización permite la ejecución de obras por la Autoridad Portuaria en el caso de que no esté aprobado el Plan Especial, al que necesariamente ha de preceder en el tiempo. De lo dicho podría inferirse que el plan de utilización resulta subsidiario respecto al Plan Especial. Pero sólo en apariencia. ALMENDROS12 distingue dos planos: en cuanto a la función delimitadora del plan de utilización no hay subsidiariedad lograda de modo indirecto. El planeamiento general debe calificar como sistema general portuario la zona de servicio precisamente definida por el plan de utilización. El plan especial debe lógicamente atenerse en este punto al plan general, por lo que el plan de utilización resulta prevalente. En cuanto a su función ordenadora de previsión de los usos, parece que no prevalecería el plan de utilización, pero a la vista del protagonismo de la Administración portuaria en la conformación del contenido del Plan Especial, tal posibilidad sería más teórica que real. Por su parte la sentencia de la Audiencia Nacional de 17 marzo 2006 (JUR 2006\117982) va más allá. Entiende que cabe inferir por esa misma incidencia sobre el planeamiento general que no sólo debe calificar la zona de servicio como sistema general portuario sino que no podrá incluir determinaciones que interfieran o perturben el ejercicio de las competencias de explotación portuaria, por lo que aprecia una cierta subordinación del Plan Especial al de utilización, en tanto que éste acota el ámbito espacial del Puerto y asigna usos sobre los que desplegar las competencias propias de la actividad portuaria, que no pueden ser menoscabadas por las Administraciones competentes en materia urbanística. Por su parte, la STS 15 febrero 2005 señala que no es el plan de utilización el que debe plegarse a las previsiones del plan especial, como indebidamente sostiene la demanda sino que, al contrario, en lo atinente a la delimitación de la zona de servicios y a la asignación pormenorizada de los distintos , es el Plan Especial el que debe partir de las determinaciones del Plan de Utilización yq que el ámbito sobre el que recae es precisamente el de la zona de servicios. En sentido diferente, STSJ Cataluña 16 julio 2004 que concluye que no es factible introducir una suerte de superioridad de un plan sobre otro y que los conflictos entre ambos han de resolverse conforme al principio de competencia. 11 Lógicamente conforme a su propia normativa patrimonial. 12 Trabajo doctrinal anteriormente citado. Reflexiones. Núm 2. II/07 55 Antonio Luis Faya Barrios A todo lo dicho ha de añadirse la virtualidad del Plan Director de Infraestructuras del Puerto, desarrollo a su vez del plan estratégico, que conforme al 38.3 de la L 48/03 parece adquirir preeminencia sobre el plan de utilización, que debe adaptarse a aquel a través de la oportuna modificación. Por último, quisiéramos abordar una cuestión que se encuentra en íntima relación con la anterior: la naturaleza del plan de utilización, si estamos ante una disposición de carácter general. Hay argumentos para sostener esta interpretación: innova el ordenamiento jurídico, aspira a regular una serie de supuestos, no se agota con su aplicación (teoría ordinamentalista). Podría aducirse que realmente más allá de la Administración portuaria a quienes principalmente vincula es a los que se hallan en una relación de sujeción especial. Tampoco resultaría eso determinante, si recordamos la jurisprudencia que considera a los pliegos de contratación disposiciones de carácter general. Pero sobre todo ha de considerarse que el plan de utilización, con el plan director13 y el plan especial integra un sistema que funciona autónomamente a efectos internos y que también se interrelaciona con otro sistema, el integrado por el planeamiento general y su instrumento de desarrollo, el plan especial, de algún modo situado en su intersección. Si puede vincular con sus previsiones a los instrumentos de planeamiento urbanístico, por mucho que ello traiga causa del principio de competencia y no del de jerarquía, debe reconocérsele idéntica naturaleza normativa. IV. INSTRUMENTOS DE PLANIFICACION PORTUARIA Y ORDENACION DEL TERRITORIO Desde el punto de vista de la planificación, lo dicho puede dejar encauzado y no sin matices, no sin problemas el modo en que interactúan las competencias portuarias con 13 56 Artículo 38. Plan Director de Infraestructuras del Puerto. 1. La construcción de un nuevo puerto de titularidad estatal, la ampliación o realización de nuevas obras de infraestructura de uno existente, que alteren significativamente su configuración, requerirá la previa aprobación del Plan Director de Infraestructuras del puerto. El proyecto de Plan Director de Infraestructuras será elaborado por la Autoridad Portuaria e incluirá: la definición de las necesidades de desarrollo de un puerto durante un horizonte temporal de, al menos, 10 años, la determinación de las distintas alternativas de desarrollo, el análisis de cada una de ellas y selección de la más óptima, estudios de impacto ambiental que procedan, previsión de desarrollo por fases, valoración y recursos, análisis financiero y de rentabilidad, y análisis de accesos terrestres. La aprobación del Plan Director de Infraestructuras que tenga como objeto la construcción de un nuevo puerto corresponderá al Ministro de Fomento, a propuesta de Puertos del Estado. 2. Previa a su aprobación y una vez realizada la tramitación ambiental que corresponda por las Autoridades Portuarias, se elevará por Puertos del Estado al Ministerio de Medio Ambiente para la evaluación de impacto ambiental, cuando proceda. Asimismo, y previa su aprobación, se dará audiencia a la autoridad autonómica competente en materia de ordenación del territorio. 3. La ejecución de las obras previstas en un Plan Director de Infraestructuras requerirá, en su caso, la modificación del Plan de utilización. La aprobación o modificación de un plan director determinará la modificación sustancial del plan de utilización. La planificación de los puertos de interés general las de urbanismo. Mayores interrogantes aún quedarían en relación a la ordenación del territorio. Pero desde luego lo que la Ley de Puertos no hace es establecer con carácter general una prevalencia de sus planes sobre otros planes sectoriales. Siguiendo la secuencia prevista en los pronunciamientos del Tribunal Constitucional, lo ideal sería solventar cualquier posible disfunción mediante el recurso a técnicas de colaboración y cooperación, como la participación en el procedimiento de elaboración de los planes ajenos, con muy diversas manifestaciones, desde la participación puramente testimonial a supuestos en que es imprescindible la aquiescencia de todas las Administraciones implicadas para que nazca la norma (normas de protección de determinados tramos de costa previstas en el artículo 22 de la Ley de Costas). Se produzca o no esa participación, es posible que el resultado final sea que existen planes, nacidos del ejercicio de la potestad de planificación de las respectivas Administraciones en el ejercicio de sus competencias, que resulten incompatibles. La ordenación territorial, en palabras del Tribunal Constitucional, persigue fijar los destinos y usos del espacio físico en su totalidad, así como ordenar y distribuir valoradamente las acciones públicas sobre el territorio e infraestructuras, reservas naturales, extensiones o áreas de influencia de los núcleos de población, comunicaciones,etc. Su finalidad es por tanto afrontar el territorio desde su perspectiva integral. Se admite con naturalidad la existencia de títulos competenciales estatales de carácter horizontal: bases y planificación general de la actividad económica, igualdad de derechos y deberes entre los españoles y legislación básica en materia de medio ambiente. Todos ellos habilitan la intervención del Estado en materias en las que no ostenta competencias: caza y pesca, espacios naturales protegidos. Pues bien, la competencia de ordenación del territorio a nuestro juicio tiene esa misma naturaleza de título competencial horizontal y debiera reconocerse que atribuye a la Comunidad Autónoma posibilidades de intervención en materias de competencia de otras Administraciones. Quizá fuese un efecto no buscado por el constituyente. Lo que no parece tener mucho sentido es que se produzca un blindaje de la competencia sectorial indicando que en definitiva es en su ejercicio donde subyace el interés general. En el fondo el Tribunal Constitucional no anda lejos de esa consideración. Reconoce que el Estado ostenta competencias sectoriales con proyección territorial aunque su ejercicio condicione la ordenación del territorio. Dicho ejercicio será legítimo cuando el ejercicio de las competencias estatales se mantenga dentro de sus límites propios, sin utilizarlas para proceder bajo su cobertura a la ordenación del territorio en el que ha de ejercerse. La ordenación del territorio (STC 149/91) es en nuestro sistema constitucional un título competencial específico que tampoco puede ser ignorado, reduciéndolo a la simple Reflexiones. Núm 2. II/07 57 Antonio Luis Faya Barrios capacidad de planificar , desde el punto de vista de su incidencia en el territorio, las actuaciones que por otros títulos ha de llevar a cabo el ente titular de aquella competencia, sin que de ésta se derive consecuencia alguna para la actuación de otros entes públicos sobre el mismo territorio. Respecto a los puertos de interés general, ha de recordarse que la competencia exclusiva estatal tiene por objeto la propia realidad del puerto y la actividad relativa al mismo, pero no cualquier tipo de actividad que afecte al espacio físico que abarca un puerto. Tampoco podemos perder de vista que los objetivos de unos y otros planes pueden no ser coincidentes plenamente, pueden interpretar de diferente manera en qué consiste el interés público: el 36.4 de la L 48/03 indica que “4. A través de los instrumentos de planificación previstos en esta Ley se deberán favorecer las medidas encaminadas a promover la competencia en la prestación de los servicios portuarios”. Por su parte la ordenación del territorio tiene por objeto contribuir a la cohesión e integración de la Comunidad Autónoma y a su desarrollo equilibrado. Siguiendo la doctrina del Tribunal Constitucional, habrá de comenzarse por acudir a fórmulas de colaboración que eviten el conflicto, pero si el mismo surge habra de identificarse la competencia prevalerte. En cuanto a técnicas de coordinación, ya dijimos que no está específicamente contemplado informe alguno de la Administración competente en materia de ordenación del territorio en la elaboración de los planes de utilización; los planes directores de infraestructuras si prevén audiencia a la Administración competente antes de su aprobación; en cuanto al Marco estratégico resulta curiosa la previsión de que la Comunidad Autónoma podrá aportar un resumen de sus objetivos de desarrollo regional. Recuerda a la previsión de la antigua LPA de que los informes debían ser concisos. La L 1/94 de 11 de enero de Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía dedica su título II a la coordinación, cooperación y organización, siendo destacable lo previsto en su artículo 29: Artículo 29. 1. Los órganos de la Administración del Estado que en el ejercicio de sus competencias lleven a cabo actividades de planificación de las relacionadas en el Anexo de la presente Ley deberán someterlas con carácter previo a su aprobación, a informe preceptivo del órgano competente en Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía. 2. El informe a que hace referencia el apartado anterior versará sobre la coherencia de la actividad de planificación de que se trate con la política de ordenación del territorio de la Comunidad Autónoma. 58 La planificación de los puertos de interés general 3. El plazo para la emisión del informe será de dos meses, transcurrido el cual, sin pronunciamiento expreso, se considerará que el mismo tiene carácter favorable. 4. Se propiciará que la resolución de las discrepancias que pudieran plantearse entre ambas Administraciones se realice de común acuerdo, para lo cual se constituirán comisiones mixtas de concertación que propondrán convenios o fórmulas de resolución de las mismas. Entre las actividades relacionadas en el anexo se encuentra la planificación de puertos de interés general del Estado. Nos plantea diversas cuestiones: en primer lugar, si la previsión resulta constitucionalmente legítima. Entendemos que sí, en la medida en que también puede la ley autonómica prever mecanismos de coordinación. Entre las posibles técnicas que el Tribunal Constitucional contempla tenemos expresamente citada la emisión de informes previos en los ámbitos de propia competencia o la creación de órganos de composición mixta (STC 40/98). La regulación autonómica es de otro lado prudente: informe preceptivo, no vinculante, que puede entenderse favorable transcurridos dos meses sin pronunciamiento expreso. De persistir el desacuerdo, comisiones mixtas de concertación que propondrán (no impondrán) convenios u otras fórmulas de solución. Otra cuestión es si el informe resultaría exigible para los planes especiales. Pese a ser un instrumento de planeamiento de naturaleza urbanística que no aprueba la Administración del Estado, no deja de constituir materialmente un instrumento de planificación portuaria previsto y regulado en la normativa de puertos. Se prevé expresamente en la LOUA que debe justificar su coherencia con el modelo de ordenación territorial y que no puede sustituir a los instrumentos territoriales en su función de ordenación integral del territorio. En cualquier caso, aseguraría en el plano preventivo la coordinación del mismo con el planeamiento territorial. En cuanto al plan de utilización de los espacios portuarios entendemos que resulta exigible, ahora sí, el informe territorial de la Comunidad Autónoma. En cuanto al momento en que debe solicitarse entendemos que la referencia de la ley a que sea antes de su aprobación parece apuntar a un momento del procedimiento posterior al previsto para los informes de otras Administraciones en la regulación sectorial y por tanto después de la propuesta porque aunque no se exija que sea el último informe o que sea sobre el último texto, parece que sí debe ser un borrador avanzado. No parece que plantee problemas su imbricación en el procedimiento de aprobación del Plan Director de Infraestructuras donde se prevé la audiencia anterior a la aprobación. Habría quedado resuelta la cuestión del plazo y del sentido del silencio. Reflexiones. Núm 2. II/07 59 Antonio Luis Faya Barrios Otra cuestión sería si el informe territorial resulta preceptivo para cualquiera de los planes previstos en la normativa de puertos. Entendemos que atendida la razón de ser del informe sólo en los supuestos en que comporte una afección territorial, no cuando se quede en el ámbito estrictamente interno u organizativo del Puerto (plan de empresa,...). Si finalmente se desencadena el conflicto, entendemos que cuando entran en colisión estos títulos y también con carácter general habría que empezar ateniéndose a las previsiones legales si son éstas las que establecen la prevalencia de un instrumento sobre otro y sólo en su defecto buscar el título prevalente14. Ya para concluir hemos de señalar que pese a que hayamos hecho hincapié en los posibles conflictos la existencia de competencias concurrentes en esta materia de puertos también constituye una oportunidad para la cooperación entre Administraciones15. 14 Cabe destacar la prevalencia de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales sobre otros instrumentos. 15 Buena prueba de ello es la redacción del artículo 64.6 del Estatuto andaluz, conforme al cual «Corresponde a la Comunidad Autónoma la participación en la planificación y la programación de puertos y aeropuertos de interés general en los términos que determine la normativa estatal». 60
