los derechos fundamentales en las recomendaciones de la

PROCURADURÍA DE LA DEFENSA
DEL CONTRIBUYENTE
LA NATURALEZA JURÍDICA DEL
PROCEDIMIENTO
DE
QUEJAS
ANTE LA PRODECON
ÍNDICE
Introducción
1
El primer ombudsman fiscal en México
1
¿Qué es un ombudsman?
1
¿Cuál es la función principal del ombudsman?
2
¿Es la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente un
ombudsman?
2
Características del procedimiento de quejas ante el
ombudsman. Su adecuación al procedimiento de quejas
ante la PRODECON
4
INTRODUCCIÓN
Este documento tiene como objetivo exponer la naturaleza jurídica del
procedimiento de quejas y reclamaciones que se tramita ante la Procuraduría
de la Defensa del Contribuyente (PRODECON), ello mediante el estudio de la
naturaleza de nuestra institución; pues precisamente de la esencia de este
organismo deriva la naturaleza de aquél.
EL PRIMER OMBUDSMAN FISCAL EN MÉXICO: PRODECON
 ¿Qué es un Ombudsman?
Un Ombudsman es creado con el fin de “proteger los derechos de los
particulares que se consideran víctimas de actos injustos por parte de la
administración pública.”1 Es un organismo cuyas funciones comprenden la
promoción y protección de los derechos de las personas, para garantizar la
imparcialidad y legalidad de los actos de la administración pública, ello a
través de la recepción de las quejas de los gobernados en contra de las
autoridades, las que investiga y de considerarlo necesario emite
Recomendaciones y propone las medidas correctivas correspondientes.
El Ombudsman, como organismo protector de derechos fundamentales,
debe procurar soluciones rápidas a las quejas que le son planteadas por
violaciones a dichos derechos; en caso de no obtenerlas, emitirá las
Recomendaciones que estime convenientes a las autoridades involucradas y
propondrá las medidas correctivas que procedan, a fin de evitar o subsanar
los daños causados a los derechos tutelados.
1
Manual sobre la creación y fortalecimiento de instituciones nacionales para la promoción y protección de
derechos humanos, serie de capacitación no. 4, Naciones Unidas, Centro de Derechos Humanos, Ginebra,
1995.
1
En México, los organismos que integran el sistema ombudsman, de
conformidad con el artículo 102, apartado B, de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, se caracterizan por lo siguiente:
 Son creados por el Congreso de la Unión o por las Legislaturas de las
entidades federativas.
 Conocen de quejas en contra de actos u omisiones de naturaleza
administrativa provenientes de cualquier autoridad o servidor público,
con excepción del Poder Judicial de la Federación.
 Formulan recomendaciones públicas, no vinculatorias.
 Pueden presentar denuncias o quejas ante las autoridades respectivas.
 Cuentan con autonomía de gestión y presupuestaria, personalidad
jurídica y patrimonios propios.
 Periódicamente rinden un informe público sobre el cumplimiento o no
de sus Recomendaciones.
 ¿Cuál es la función principal del Ombudsman?
Las funciones del Ombudsman no se reducen a la atención de quejas, sin
embargo, la atribución esencial de esta institución, dada su relevancia, es
precisamente el procedimiento de quejas por presuntas violaciones a
derechos fundamentales. Es el principal mecanismo jurídico-procesal con que
cuenta dicho organismo.2
 ¿Es la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente un Ombudsman?
De acuerdo con las características de los Ombudsman establecidas en el
artículo 102, apartado B, de la Constitución Federal, la Procuraduría de la
Defensa del Contribuyente se erige como el primer organismo de esta
2
Ver Madrazo, Jorge, Reflexiones constitucionales, México, Porrúa-UNAM, 1994, p. 376.
2
naturaleza en materia fiscal en México. La PRODECON fue creada por el
Congreso de la Unión, mediante la expedición de la Ley Orgánica de la
Procuraduría de la Defensa del Contribuyente, publicada el 4 de septiembre
de 2006, en el Diario Oficial de la Federación.
De conformidad con su Ley Orgánica, la PRODECON es un organismo
descentralizado, no sectorizado, con personalidad jurídica y patrimonio
propios, con autonomía técnica, funcional y de gestión, que tiene como
finalidad garantizar el derecho de los contribuyentes a recibir justicia en
materia fiscal en el orden federal, mediante las atribuciones sustantivas que
tiene a cargo.
Entre otras facultades, la citada Ley, le otorga la de tramitar quejas en contra
de los actos emitidos por las autoridades fiscales federales y formular, en su
caso, Recomendaciones públicas no vinculatorias respecto de la legalidad de
dichos actos;3 de igual forma le confiere facultad para denunciar ante las
autoridades competentes la posible comisión de delitos, así como de actos
que puedan dar lugar a responsabilidad penal, civil o administrativa de las
autoridades fiscales federales.
De igual forma, la Ley Orgánica prevé que la PRODECON proporcione los
datos estadísticos más relevantes al Ejecutivo Federal, para que éste a su vez,
a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, publique al menos
semestralmente en el Diario Oficial de la Federación, la información sobre las
principales actividades administrativas de la Procuraduría.4
En efecto, la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente, constituye un
avance en la protección de los derechos fundamentales de los contribuyentes
3
4
Artículo 5, fracción III, de la Ley Orgánica de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente.
Artículo 5, fracción VII, de la Ley Orgánica de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente.
3
frente a la actividad recaudadora del Estado, instituyéndose como un
Ombudsman especializado en materia fiscal, cuyo objetivo es garantizar a los
contribuyentes el acceso efectivo –lato sensu- a la justicia en dicha materia.
Características del procedimiento de queja ante el Ombudsman. Su
adecuación al procedimiento de quejas ante la PRODECON
Las características del procedimiento de queja que se tramitan ante cualquier
Ombudsman coinciden con las que presenta el procedimiento de quejas ante
la PRODECON, y son las siguientes:
 Medio no jurisdiccional de protección de los Derechos Humanos.- El
procedimiento ante el Ombudsman, es un procedimiento paraprocesal que
se crea como instrumento adicional a los procedimientos jurisdiccionales
tradicionales y su competencia está asignada a un organismo con una función
no jurisdiccional. Se crea con el objeto de contribuir al acceso a la justicia y,
por lo tanto, evitar la dilación en la administración de ésta, para coadyuvar a
la solución de los conflictos derivados por violaciones a los derechos
humanos mediante un sistema alternativo de protección de derechos. Por lo
que los quejosos han encontrado en el Ombudsman un instrumento
confiable para defenderse, eficaz y rápidamente, de vulneraciones a sus
derechos cometidas por servidores públicos.5
En este sentido, la Ley Orgánica de la Procuraduría de la Defensa del
Contribuyente (LOPDC), precisa en el artículo 5, antepenúltimo párrafo, que
las quejas que los contribuyentes presenten a la Procuraduría, no
constituirán recurso administrativo ni medio de defensa alguno, ni su
interposición afectará o suspenderá los plazos, trámites y procedimientos
que lleven a cabo las autoridades fiscales. Además, las quejas son
5
De la Barreda Solórzano, Luis, Derechos Humanos, México, Tercer Milenio-Conaculta, 2000, p. 4
4
independientes del ejercicio de los medios de defensa que establecen las
leyes; por lo que se hace evidente su carácter no jurisdiccional.
 Resoluciones del Ombudsman no constituyen instancia.- El
procedimiento de quejas ante el Ombudsman es un instrumento
extraordinario que no sustituye a los tramitados ante los tribunales
ordinarios, sino que auxilia a resolver en forma expedita y menos formalista,
los conflictos surgidos entre gobernantes y gobernados.6 Por lo cual, la figura
del Ombudsman se conserva al margen de la competencia de los órganos
jurisdiccionales con pleno respeto a la división de poderes y a la
independencia de los jueces y tribunales.
En atención a esta característica, se precisó en la Ley Orgánica de la
Procuraduría de la Defensa del Contribuyente, que la formulación de quejas y
reclamaciones, así como las Recomendaciones que emita la Procuraduría, no
constituyen instancia y no afectarán el ejercicio de otros derechos y medios
de defensa que puedan corresponder a los afectados conforme a las leyes, ni
suspenderán ni interrumpirán sus plazos preclusivos, de prescripción o
caducidad, ni afectarán los trámites o procedimientos que lleven a cabo las
autoridades fiscales. Tal circunstancia debe hacerse del conocimiento de los
interesados en el acuerdo de admisión de la queja o reclamación.7
 Celeridad en la tramitación del procedimiento.- La investigación de las
quejas que se plantean ante el Ombudsman se realiza de forma sumaria e
informal, con acceso directo a cualquier documentación concerniente al
caso.8 Así, el procedimiento está regulado para resolverse, en la medida de lo
6
Venegas Álvarez, Sonia, Instauración y devenir del Ombudsman ¿Una institución encomiable?, Instituto de
Investigaciones Jurídicas UNAM, México, 1988, p. 21.
7
Artículo 5, último párrafo, de la Ley Orgánica de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente.
8
Carpizo, Jorge, Derechos Humanos y Ombudsman, UNAM-Porrúa, 2ª Edición, México, 1998, p.15.
5
posible, en plazos breves y favoreciendo el contacto directo con los quejosos,
denunciantes y autoridades.
Este principio también se plasmó en el procedimiento de quejas de la
PRODECON y principalmente lo podemos advertir de los plazos que se
establecen en su Ley Orgánica: para admitir la queja su Ley prevé un término
de tres días siguientes al de su presentación (artículo 19); para rechazarla, en
caso de que ésta sea notoriamente improcedente o infundada, cinco días
hábiles (artículo 18, segundo párrafo); cuando la PRODECON carece de
competencia para conocer de la queja, cuenta con cinco días hábiles
siguientes a la presentación de aquélla para hacer la respectiva declaración
(artículo 18, tercer párrafo); para requerir la aclaración de la queja cuando de
ésta no se deduzcan los elementos que permitan la intervención de la
Procuraduría, se prevé un término de tres días siguientes al de su
presentación (artículo 18, párrafo quinto); para que la autoridad señalada
como responsable rinda el informe correspondiente, el plazo es de tres días
hábiles siguientes al que surta efectos su notificación (artículo 19); y para
formular una Recomendación o bien dictar un acuerdo de no
responsabilidad, cinco días siguientes a la recepción del informe (artículo 23 y
24).
Es evidente que el legislador pretendió que el procedimiento de quejas se
llevara a cabo con la mayor celeridad posible, ya que las etapas son mínimas
y los términos muy cortos (de tres a cinco días).
 Mínimas formalidades en el procedimiento.- El procedimiento de
quejas ante el Ombudsman debe ser sencillo y con un mínimo de
formalismos, a efecto de que el acceso a la institución quede garantizado.
Entonces, a diferencia de otras opciones procesales –las cuales son siempre
costosas, complicadas y lentas- el Ombudsman ofrece en cambio un
6
procedimiento ágil, gratuito o más económico y flexible; además de no
requerirse previa asistencia para acudir a él.9
De esta forma, durante la tramitación del expediente de queja, se busca
realizar una investigación breve, pero sobre todo que el procedimiento sea
flexible, libre de formalidades que impidan obtener una justicia pronta y
expedita, evitando actuaciones innecesarias.
Esta característica se consigna en el artículo 15, primer párrafo, de la Ley
Orgánica de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente, en el que se
establece que los procedimientos que se sigan ante la Procuraduría deberán
ser breves, sin más formalidad que la de precisar con objetividad la
pretensión del contribuyente.
 Accesibilidad.- Esta característica implica que se procure un fácil
acceso del ciudadano al procedimiento. Con la finalidad de agilizarlo se
deben instrumentar varios canales de comunicación para la formulación de
las quejas.
En el caso de la PRODECON, las quejas pueden ser presentadas en forma
verbal o por escrito ya sea a través de la página electrónica de la
Procuraduría, o bien por cualquier otro medio, cuando se trate de casos
urgentes así calificados por aquélla (artículo 16 de la LOPDC).
 Legitimación procedimental.- En los procedimientos seguidos ante el
Ombudsman no se exigen las mismas formalidades que en otros
procedimientos de carácter jurisdiccional, por lo que en éstos no es menester
que se pruebe la existencia de un interés particular y directo por parte del
quejoso, sino que basta un interés simple y que el quejoso indique su nombre
9
Venegas Álvarez, Sonia, op. cit., nota 6, p. 132.
7
y domicilio; por lo que bajo esta tesitura, se reciben quejas provenientes de
todos los sectores sociales e incluso por parte de un tercero.
Esta característica también corresponde al procedimiento de queja ante la
PRODECON, pues su Ley Orgánica señala que “cualquier persona podrá
presentar quejas o reclamaciones para denunciar presuntas ilegalidades
contra sus derechos tributarios y acudir ante las oficinas de la Procuraduría
de la Defensa del Contribuyente para presentarlas, ya sea directamente o por
medio de representante”.10
La posibilidad de que cualquier persona pueda denunciar presuntas
violaciones a los Derechos fundamentales, ya sea directamente o por medio
de representante, amplía de nueva cuenta el margen de fácil acceso a este
organismo defensor,11 ya que al contemplar la posibilidad de que las quejas
puedan ser presentadas también por representantes, permite al ciudadano
hacer uso de este derecho por medio de una persona de su confianza para
expresar la violación de sus derechos de la cual fue objeto.
 Gratuidad de los servicios.- Se busca que los servicios que presta el
Ombudsman sean gratuitos o bien menos onerosos que otros
procedimientos, ello con la finalidad de que todas las personas,
independientemente del nivel económico que tengan, puedan acceder a este
medio alternativo para defender sus derechos.
De esta forma, se estableció en la LOPDC que los servicios que preste la
Procuraduría, entre ellos el de quejas, serán gratuitos (artículo 3, primer
párrafo).
10
Artículo 16, primer párrafo de la Ley Orgánica de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente
Rabasa Gamboa, Emilio. Análisis Jurídico de la Ley de la Comisión Nacional de Derechos Humanos,
Criminalia, México, año LVW, Núm. 2, 1992, p. 20
11
8
 Facultad de investigación.- El Ombudsman tiene la facultad de
investigar a fondo el asunto que sea sometido a su competencia por los
gobernados quejosos. Para ello podrá solicitar la información que estime
necesaria a las autoridades involucrada en la queja expuesta o a cualquiera
que posea información o documentos vinculados con el asunto del que
conoce. Aunque los procedimientos que llevan estos organismos protectores
de derechos varían de uno a otro, en la mayoría de ellos el incumplimiento
del requerimiento de información o documentación trae aparejada una
sanción administrativa, y en algunos casos incluso una sanción de carácter
penal. De igual forma, el Ombudsman puede, a efecto de conocer la verdad
de los hechos que le son planteados a través de la queja, admitir todo tipo de
pruebas que ofrezcan las partes.
En este tema, la PRODECON, como Ombudsman especializado en materia
fiscal, tiene facultades para realizar investigaciones en caso de violación a los
derechos fundamentales de los contribuyentes, en términos de las fracciones
III y IX del artículo 5 de su Ley Orgánica, lo que la ratifica su posición como un
organismo de defensa no jurisdiccional de defensa de los derechos
fundamentales.12
Estas facultades de investigación se ejercen en el procedimiento de
Quejas, dentro del cual, la PRODECON podrá, en términos del artículo 20 de
su Ley Orgánica, solicitar un informe a la autoridad involucrada, así como la
documentación adicional que estime necesaria, además de “efectuar todas
las demás acciones que conforme a derecho juzgue convenientes para el
mejor conocimiento del asunto y acreditamiento de las quejas o
reclamaciones”.13
12
Sobre el tema: “La Facultad de Investigación del Ombudsman Fiscal Mexicano”, p. 2, visible en
http://prodecon.gob.mx/Documentos/Documentos%20Basicos/Facultad_de_investigación_del_ombudsma
n_fiscal.pdf.
13
Idem.
9
Es de resaltarse que conforme al artículo 4 de la Ley Orgánica de la
Procuraduría de la Defensa del Contribuyente, autoridades fiscales federales
y servidores públicos de cualquiera de los tres niveles de gobierno (federal,
estatal o municipal), están obligados a atender y enviar puntual y
oportunamente, la información que les requiera la Procuraduría y la que sea
necesaria para el esclarecimiento de los hechos que se investigan; so pena de
ser sancionados en los términos que establece dicha Ley; el incumplimiento
de esta obligación, dará lugar a la responsabilidad administrativa que derive
de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores
Públicos.
 Autonomía.- Una de las características que debe tener todo Organismo
Defensor de los Derechos Humanos, es su autonomía para tramitar y resolver
las quejas puestas a su conocimiento. Esa autonomía debe manifestarse
tanto durante el procedimiento de investigación, como al momento de
resolverse el expediente respectivo. Así, la actividad del Ombudsman debe
ser independiente de toda presión, de ahí que se le otorgue autonomía
jurídica, técnica y presupuestaria, a fin de que no dependa de nadie, ni esté
subordinado a ningún órgano público.
La naturaleza jurídica de la PRODECON, indica dicha independencia
(artículo 2 de la LOPDC), ya que constituye un organismo descentralizado que
cuenta con personalidad jurídica (autonomía jurídica) y patrimonio propios
(autonomía financiera), además de plena autonomía de gestión (autonomía
técnica), lo cual sin duda garantiza su independencia para actuar en defensa
de los derechos y garantías de los obligados tributarios en sus relaciones con
las autoridades fiscales federales.
10
Efectivamente, fue voluntad del legislador que la Procuraduría de la
Defensa del Contribuyente, fuera concebida como una institución
plenamente autónoma, razón por la cual se consideró necesario establecer
que ésta no estuviera sectorizada a la Administración Pública Federal.14
 Falta de coercitividad en sus resoluciones.- Una vez concluida su labor
investigadora, si lo estima procedente, el Ombudsman emitirá una
resolución, la cual adopta la forma de una sugerencia, advertencia,
recordatorio, amonestación, crítica u opinión, pero que carece de potestad
coercitiva, lo que implica que dichas resoluciones no sean vinculatorias para
los destinatarios y por tanto, que aquéllos puedan abstenerse de realizar lo
que se les recomienda. En consecuencia, las Recomendaciones no podrán por
sí mismas anular, modificar o dejar sin efecto las resoluciones o actos contra
los cuales se hubiese presentado la queja o reclamación.
La formulación de Recomendaciones públicas no vinculatorias, tiene una
razón de ser, la cual, a consideración de Héctor Fix-Zamudio, consiste en que
si éstas fuesen obligatorias para las autoridades a las que se dirigen, se
transformarían en decisiones jurisdiccionales, y por tanto los organismos
protectores de derechos humanos se convertirían en verdaderos tribunales,
con todas las complicaciones que esto motiva, pues lo que se pretende es
establecer medios preventivos, sencillos, rápidos y sin formalidades, para la
14
Así se desprende del proceso legislativo del que derivó la Ley Orgánica de esta Procuraduría: “…En este
sentido, y a efecto de que la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente cuente con una verdadera autonomía, estas
Dictaminadoras consideran pertinente que ésta no se encuentre sectorizada a la Administración Pública Federal… Por lo
tanto, esta Procuraduría, que es un órgano, repito, de administración tributaria, con competencia funcional propia,
queda prácticamente desvinculado de la estructura de organización jerárquica de la administración pública, no
obstante su inserción en su propia estructura. Por eso es un órgano de administración con competencia funcional propia,
que le estamos otorgando por ley, tanto que el nombramiento del señor procurador va a ser hecho por el propio Senado
de la República… la autonomía presupuestaria y la designación del titular de la Procuraduría son elementos suficientes
que permiten concluir a estas dictaminadoras que la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente debe ser considerado
como un organismo descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propios… A fin de hacer realidad la
autonomía del organismo, hubo consenso en otorgarle el reconocimiento jurídico y de autonomía técnica y de gestión
y convertirla en un organismo público descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propios…”
11
solución de los conflictos derivados de la afectación de los derechos de los
gobernados, que auxilien a los órganos jurisdiccionales sin sustituirlos.15
En el caso del Ombudsman Fiscal Mexicano, PRODECON, el carácter no
vinculatorio de sus Recomendaciones, se establece en los artículos 5, fracción
III, 23 y 25 de la LOPDC.
 Auctoritas del Ombudsman: Fuerza moral de las Recomendaciones.Aun cuando las resoluciones del Ombudsman no se hallan investidas de
imperio, éstas gozan de gran prestigio, lo cual se debe a la auctoritas que
poseen y difunden los organismos protectores de los derechos humanos.16
Así las cosas, la fuerza o eficacia social de las Recomendaciones del
Ombudsman depende de la honorabilidad y experiencia del organismo. A
medida que el pueblo vaya teniendo más confianza en el defensor de los
derechos humanos, por su independencia y objetividad, entonces sus
Recomendaciones se irán cumpliendo más cabalmente y con menos
resistencia, con ello el hecho de no acatarlas irá representando un problema
político, ante la opinión pública, cada vez más serio.17
El Ombudsman no es un tribunal con poder ejecutorio, su fundamento de
actuación reside en la fuerza moral que ante la opinión pública tengan las
personas encargadas de encabezarlo. Su fuerza no requiere de elementos
coactivos, es más bien propositiva y de recomendación y dado el prestigio
público de su personal, se configura más como un llamado de autoridad
moral.18
15
Fix-Zamudio, Héctor, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Comentada, Instituto de
Investigaciones Jurídicas, UNAM, México, 1992.
16
Ver Venegas Álvarez, Sonia, op. cit., nota 6, p. 41-55.
17
Ver Fix-Zamudio, Héctor y Fix-Fierro, Héctor, Artículo 102, Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, comentada y concordada, Instituto de Investigaciones Jurídicas UNAM, México, 1995.
18
Idem.
12
La fuerza de las resoluciones de la PRODECON debe estar fincada en la
autoridad que adquiera en nuestra sociedad, y que se irá incrementando en
la medida en que continúe realizando una actuación de alto nivel técnico y
profesional, que se conserve y fomente el prestigio ganado en el desempeño
de su titular e integrantes, que se procure en todo momento por la
excelencia formal y de fondo de sus Recomendaciones y, principalmente que
se procure la dedicación constante en la defensa de los derechos de los
contribuyentes.
 Publicidad de las Recomendaciones.- El informe que rinde el
Ombudsman ante los poderes de la Unión, reviste una gran importancia
política y social, ya que no solo se hace del conocimiento de aquéllos, sino
también de la sociedad, a través de los medios de comunicación, de tal
suerte que las Recomendaciones alcancen el carácter de públicas. Así, se
suma a la autoridad moral del Ombudsman, la fuerza que le imprime la
difusión hacia la opinión pública de las Recomendaciones que emite, lo que
inclina a la autoridad a subsanar la falta, so pena del señalamiento social.
Las Recomendaciones que emite la PRODECON, también tienen esta
característica, pues los artículos 5, fracción III y 25 de la LOPDC, establecen
que éstas, además de no vinculatorias, son públicas. Incluso en los
“Lineamientos que regulan el ejercicio de las atribuciones sustantivas de la
Procuraduría de la Defensa del Contribuyente” (publicados en el Diario Oficial
de la Federación el 30 de agosto de 2011), se señala que la publicidad y
difusión de la Recomendación es un elemento esencial de la misma, lo
anterior con el objeto de lograr promover el respeto irrestricto a los derechos
y garantías de los contribuyentes.19
19
Artículo 62, de los Lineamientos que regulan el ejercicio de las atribuciones sustantivas de la Procuraduría
de la Defensa del Contribuyente.
13
Dicha publicidad se logra al difundir las Recomendaciones por todos los
medios a su alcance, tales como la página electrónica oficial de la
Procuraduría, los medios de difusión especializados en materia fiscal, los
programas de radio y televisión, o el periódico de mayor difusión en la
entidad a la que corresponda la adscripción territorial de la autoridad o
autoridades responsables; además se podrán emitir impresos, volantes o
comunicaciones electrónicas a través de los cuales se compendien y difundan
las Recomendaciones, entre los colegios de profesionales especializados, las
cámaras y confederaciones empresariales, las principales universidades y
centros de estudios del país, los síndicos, cualquier grupo de contribuyentes
organizados y la población en general.20
 Imposibilidad de recurrir las Recomendaciones.- El motivo
fundamental de ello, radica en que las Recomendaciones no son
vinculatorias. Así lo ha considerado la Suprema Corte de Justicia de la Nación
en la tesis aislada P. XCVII/98, en la que determinó que las resoluciones de la
Comisión Nacional de Derechos Humanos en materia de quejas contra
presuntas violaciones a los derechos humanos, no tiene la naturaleza de
“acto de autoridad”. Lo anterior lo concluyó al analizar la naturaleza jurídica
de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, análisis del que dedujo que
las resoluciones que emite dicho organismo “no obligan a la autoridad
administrativa contra la cual se dirige y, por ende, ésta puede cumplirla o
dejar de hacerlo; luego, por sí misma no crea, modifica o extingue una
situación jurídica concreta que beneficie o perjudique al particular”.21
20
Artículo 63, de los Lineamientos que regulan el ejercicio de las atribuciones sustantivas de la Procuraduría
de la Defensa del Contribuyente.
21
Tesis Aislada P. XCVII/98, emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la Novena
Época, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo VIII, página 223, en Diciembre
de 1998, cuyo rubro es: COMISIÓN NACIONAL DE DERECHOS HUMANOS. ES IMPROCEDENTE EL AMPARO EN
CONTRA DE LA DECLARATORIA DE INCOMPETENCIA PARA CONOCER DE UNA DENUNCIA DE VIOLACIÓN A
DERECHOS HUMANOS, POR NO SER UN ACTO DE AUTORIDAD.
14
Las Recomendaciones sólo se refieren a violaciones de los derechos
fundamentales, pero no se pueden impugnar porque su cometido es
exclusivamente indicativo, no ejercen una función correctiva sobre las
facultades administrativas de las autoridades públicas, ni dirimen conflictos
de jurisdicción porque se encuentran imposibilitadas para cambiar el sentido
de las resoluciones o actos motivo de la queja presentada, es decir, no
imponen obligaciones de apegarse a derecho en sus actuaciones.22
En este orden de ideas, en el artículo 5, penúltimo párrafo, de la LOPDC
se señala que “las respuestas que emita la Procuraduría de la Defensa del
Contribuyente a los interesados sobre las quejas, reclamaciones y sugerencias
que hayan presentado, no crean ni extinguen derechos ni obligaciones de los
contribuyentes, así como tampoco liberan de responsabilidad a los servidores
públicos, por lo que dichas respuestas no podrán ser impugnadas”.
Asimismo, en el artículo 25, último párrafo, de la Ley en cita, se establece que
“en contra de las recomendaciones, acuerdos o resoluciones definitivas de la
Procuraduría no procede ningún recurso”.
22
Ver Fix-Zamudio, Héctor y Fix-Fierro, Héctor, op. cit., nota 17.
15