Documento de Trabajo División de Desarrollo Urbano – MINVU Unidad Observatorio Urbano Santiago de Chile. Julio 2004. MINISTERIO DE VIVIENDA Y URBANISMO DIVISIÓN DE DESARROLLO URBANO UNIDAD OBSERVATORIO URBANO AMV DOCUMENTO DE TRABAJO COSTOS DE MITIGACIÓN DE IMPACTOS VIALES VIA S.E.I.S.T.U. INTRODUCCIÓN El cobro por impactos viales se concibe como una alternativa a un alza de impuestos. Se funda en el supuesto de que todo nuevo proyecto inmobiliario debe pagar una proporción “justa” de los impactos que origina. El cobro por impactos se generó en EE.UU., en núcleos urbanos de rápido crecimiento, para responder a la pregunta de ¿quién paga por los caminos, escuelas, servicios públicos, servicios de protección y otro equipamiento requerido para atender a la creciente población, producto de la construcción de nuevas edificaciones? El presente trabajo se realizó en el marco del análisis de posibles herramientas legales y criterios para normar en Chile la mitigación de impactos viales generados por proyectos inmobiliarios. Con tal propósito, se requería disponer de datos referenciales acerca de los mayores costos que tales mitigaciones podrían llegar a representar en relación con el valor total del proyecto original. ALCANCE, METODOLOGÍA Y RESTRICCIONES Por una parte, se investigaron fuentes de información bibliográfica relativas a experiencias en otros países, entre ellos Estados Unidos de Norteamérica, México y Australia. Tales experiencias fueron examinadas en su contexto específico, en especial en lo relativo a criterios y procedimientos de cobro empleados en cada caso. De todo ello fue posible extraer algunas premisas como marco referencial para el sistema a implementar en Chile: a) En la gran mayoría de los casos el uso del mecanismo de cobro por impactos se destina a la habilitación de nueva infraestructura. b) El cobro por impactos es generalmente una condición para obtener el permiso de edificación. Por lo tanto, cae dentro de la normativa que regula la construcción y no la del sistema impositivo. Su objetivo no es allegar fondos al Estado, sino financiar obras específicas de infraestructura y equipamiento. c) El cobro por impactos tampoco constituye un mecanismo de “exacción”, en su acepción de pago en bienes al Estado. Se diferencia, en este sentido, de las exigencias de urbanización a los loteadores, por ejemplo. c) El cobro por impactos debe ceñirse a algunos principios orientadores universales, tales como: c1 La existencia de un nexo razonable entre el nuevo proyecto inmobiliario y la infraestructura adicional requerida. c2 La certidumbre de que las necesidades de nueva infraestructura surgen de estos nuevos desarrollos y no de déficits existentes. c3 Una clara diferenciación entre cobro por impacto vial y otras exacciones o gravámenes (vialidad interna, áreas verdes, mitigación de impacto ambiental, etc.), evitando el “doble cobro”. Costos de mitigación de impactos viales – Pág. 1 c4 d) e) f) Un justo prorrateo de los costos, asegurando que el cobro no exceda de una fracción del costo incurrido o por incurrir para acoger al nuevo proyecto inmobiliario. c5 Una conexión clara entre el uso del dinero cobrado y los beneficios recibidos por el desarrollo inmobiliario que efectúa el pago: cercanía y accesibilidad razonables, por ejemplo. Resulta casi imposible atribuir la necesidad de una obra de infraestructura a un proyecto en particular. Sin embargo, sí se puede determinar que un conjunto de proyectos de desarrollo urbano, a lo largo de los años, generarán la exigencia real de construir tales o cuales obras. Por lo tanto, para asegurar un sólido sustento del cobro por impactos, se requiere la elaboración de un Plan General de Inversiones en el que se establezcan tanto el crecimiento esperado en el núcleo urbano, como las necesidades de infraestructura que ello acarreará. La imposición originaria implicada en los cobros por impacto no puede garantizar el posterior uso eficiente de la infraestructura suministrada, de modo que una combinación de cargos al agente inmobiliario (cobros por impacto vial) y al usuario (tarificación vial por congestión) es teóricamente justificable. El cálculo del gravamen se realiza considerando, generalmente, una combinación de dos o más características del proyecto, de las cuales las de uso más frecuente son: - Cantidad de estacionamientos o unidades habitacionales - Superficie construida - Destino principal de la edificación - Área o zona de localización del proyecto - Número de viajes generados por día En el ámbito nacional, el trabajo se orientó al análisis de los resultados emanados de la implementación, a partir del año 2001, del Sistema de Evaluación del Impacto sobre el Sistema de Transporte Urbano (SEISTU) en la Región Metropolitana. Los problemas derivados de los procedimientos de gestión del SEISTU 1 , que opera como ventanilla única, restringieron severamente el alcance del estudio, como se indica a continuación: a) De un total de 290 Estudios de Impacto sobre el Sistema de Transporte Urbano (EISTU) ingresados por la ventanilla única entre diciembre de 2000 y junio de 2004, sólo el 40% (174 casos) llegó al final del proceso, es decir, cuenta con un Informe de Factibilidad Técnica (IFT). El 40% restante desertó por diversas causales que se detallan en la Tabla 1. b) De los 174 casos con IFT, 154 fueron aprobados por la Seremi de Transportes y Telecomunicaciones, y los veinte restantes rechazados. c) De los 154 EISTU con aprobación, en 136 casos fue imposible recopilar la información mínima requerida, por lo que sólo se pudo evaluar detalladamente 18 proyectos. Ello es directamente atribuible, como se señala más arriba, a deficiencias en los procedimientos de gestión del SEISTU. Para los 154 proyectos aprobados se identificaron y clasificaron las medidas de mitigación de acuerdo con las siguientes categorías: - Medidas de gestión - Obras viales menores - Obras viales mayores El significado y contenido de dichas categorías se especifica en la Tabla 1. Para los 18 proyectos evaluados 2 se calculó, por una parte, el valor de las medidas de mitigación, para lo cual se utilizaron listados de precios unitarios proporcionados por SERVIU Metropolitano, I. Municipalidad de La Florida e I. Municipalidad de Arica. 1 Dichos procedimientos se explican en el Apéndice de este trabajo. Costos de mitigación de impactos viales – Pág. 2 Por otra parte, se determinó también el Presupuesto Oficial de las obras, calculado a partir de la superficie construida y los Valores Unitarios de Construcción establecidos trimestralmente por el MINVU para el cobro de derechos municipales. Posteriormente, se construyeron cuatro indicadores para posibilitar la comparación entre casos y los resultados obtenidos para el caso chileno con algunos antecedentes de otros países. Tales indicadores son: - Valor de las medidas de mitigación expresado como % del Presupuesto Oficial - Relación entre el valor de las medidas de mitigación y la superficie construida (UF/mt2) - Relación entre el valor de las medidas de mitigación y el número de estacionamientos (o de unidades habitacionales, si se trata de proyectos residenciales) - Relación entre el valor de las medidas de mitigación y el número de viajes generados por día Finalmente, se excluyeron expresamente del estudio aquellos megaproyectos desarrollados en la Región Metropolitana (Chacabuco, Mall Plaza Norte, etc.) y que, en su oportunidad, fueron objeto de acuerdos específicos entre autoridades y desarrolladores inmobiliarios. RESULTADOS, COMENTARIOS Y CONCLUSIONES. Como se observa en la Tabla 1 y el Gráfico 1, más del 80% de los EISTU aprobados contemplan medidas de mitigación que constituyen una combinación entre obras viales de diversa envergadura y medidas de gestión. Desde otro ángulo, casi el 75% de los proyectos consideran sólo medidas de gestión o una combinación de éstas con obras viales consideradas menores. En relación con el costo de las medidas de mitigación, éste varía en un amplio rango que va desde los cientos hasta las decenas de miles de Unidades de Fomento, dependiendo ello, principalmente, del tipo de medidas de mitigación exigidas. A su vez, estas medidas de mitigación son definidas por la Dirección de Obras Municipales a partir de la intervención de los diferentes actores del sistema y, si bien se rigen por una metodología predefinida, existe, en los hechos, cierta autonomía de los Directores de Obras en estas decisiones que puede dar origen a respuestas diversas ante condiciones relativamente similares generadas por los nuevos proyectos de edificación. Ello se evidencia en la Tabla 3 y el Gráfico 2, donde en algunas comunas, por ejemplo, el valor de las medidas de mitigación fluctúa entre el 36,1 y el 0,1% del presupuesto oficial (Quinta Normal) o entre el 25,8 y el 0,4% (Las Condes). Para esas mismas comunas, el costo de mitigación por mt2 construido, así como los restantes indicadores, presentan también una dispersión notable. El agrupamiento de los indicadores por destino revela que la mayor variabilidad se produce para el caso de proyectos con destino equipamiento y, en especial, comercio y deportes. Industria y vivienda, en cambio, presentan rangos de valores más concentrados. Por último, la comparación entre los resultados del estudio y los valores promedio para 29 ciudades de Estados Unidos 3 permite concluir que el orden de magnitud es razonablemente equivalente entre ambos casos 4 , sin perjuicio de la dispersión existente también en ambos casos. Para el rubro 2 3 4 Tabla 5. “The Calculation of Proportionate-Share Impact Fees”; Nicholas, James C.; American Planning Association, Illinois. 1988. Tabla 4. Costos de mitigación de impactos viales – Pág. 3 vivienda, donde los valores difieren notablemente entre el caso chileno y el de EE.UU., la explicación podría asociarse en parte al hecho que el indicador está construido por unidad habitacional y no por superficie construida, lo que podría distorsionar los resultados al considerar unidades habitacionales de superficies muy distintas en uno y otro país. Costos de mitigación de impactos viales – Pág. 4 TABLAS Y GRÁFICOS TABLA 1 RESUMEN DE CASOS EISTU 2001 - 2004 SIN I.F.T. 116 40,0% UNIVERSO DE CASOS CON I.F.T. APROBADO RECHAZADO SUBTOTAL 154 20 174 53,1% 6,9% 60,0% TOTAL 290 MEDIDAS DE MITIGACIÓN TIPO DE MEDIDA Nº DE PROYECTOS GESTIÓN, GESTIÓN Y GESTIÓN Y OBRAS OBRAS TOTAL OBRAS OBRAS MENORES Y MAYORES Y PROYECTOS MENORES MAYORES OBRAS MENORES MAYORES SÓLO GESTIÓN SÓLO OBRAS MENORES SÓLO OBRAS MAYORES 27 0 0 87 8 31 1 17,5% 0,0% 0,0% 56,5% 5,2% 20,1% 0,6% 154 GLOSARIO SIN IFT: Proyecto no amerita un EISTU Proyecto retirado del SEISTU Proyecto reingresado con otro nombre Proyecto en proceso de revisión GESTIÓN: Señalética y demarcaciones Semaforizaciones Vallas peatonales Refugios peatonales OBRAS MENORES: Pistas de viraje Retornos vehiculares Aceras peatonales Estacionamientos Bahías de buses Accesos vehiculares OBRAS MAYORES Pavimentación en calzadas Estructuras (puentes, túneles) FUENTE: Elaboración propia. Costos de mitigación de impactos viales – Pág. 5 GRÁFICO 1 RESULTADOS EISTU POR TIPO DE MEDIDA(S) DE MITIGACIÓN PERÍODO 2001 - 2004 SÓLO GESTIÓN 17,5% OBRAS MAYORES Y MENORES 0,6% GESTIÓN, OBRAS MENORES Y OBRAS MAYORES 20,1% GESTIÓN Y OBRAS MENORES 56,5% GESTIÓN Y OBRAS MAYORES 5,2% Costos de mitigación de impactos viales – Pág. 6 TABLA 2 RANGOS DE INDICADORES SEGÚN DESTINO DEL PROYECTO % DE PRESUP. UF / MT2 CONST. OFICIAL MAX. MIN. MAX. MIN Nº PROYS. EQUIPAMIENTO COMERCIO DEPORTES EDUCACIÓN OFICINAS OTROS SALUD INDUSTRIA VIVIENDA 13 TOTAL UF / ESTAC. (*) UF / VIAJE - DÍA MAX. MIN. MAX. MIN 0,40 7,70 8,30 0,40 0,70 22,00 1,80 0,70 0,10 1,59 1,59 0,68 0,65 0,08 0,96 1,25 0,04 0,09 0,04 0,34 0,62 0,04 0,08 0,96 0,18 0,02 0,01 44,37 42,04 14,77 35,60 1,93 2,00 44,37 2,77 8,42 1,93 14,81 5,63 7,08 1,93 2,00 7,17 2,77 0,57 12,6 12,60 9,36 2,65 1,19 4,60 5,41 2,65 3,82 11,72 3,82 1,19 2 3 36,10 36,10 25,80 6,60 0,70 22,00 9,30 1,00 1,10 1,48 1,48 18 36,1 0,1 1,59 0,01 44,37 0,57 12,60 1,19 4 2 3 1 1 2 (*) En el caso de Vivienda, corresponde a UF / Viv Costos de mitigación de impactos viales – Pág. 7 TABLA 3 RANGOS DE INDICADORES SEGÚN COMUNA DEL PROYECTO Nº PROYS. HUECHURABA LA REINA LAS CONDES LO BARNECHEA MAIPÚ ÑUÑOA QUILICURA QUINTA NORMAL RECOLETA VITACURA TOTAL % DE PRESUP. OFICIAL MAX. MIN. UF / MT2 CONST. UF / ESTAC. (*) UF / VIAJE - DÍA MAX. MIN MAX. MIN. MAX. MIN 2,65 3,82 11,72 2,65 3,82 1,48 7,02 7,02 1 1 5 1 2 1 2 3 1 1 5,40 22,00 25,80 7,70 20,10 0,70 13,20 36,10 1,80 8,30 5,40 22,00 0,40 7,70 1,10 0,70 1,00 0,10 1,80 8,30 0,47 0,96 1,25 0,34 0,88 0,02 0,58 1,59 0,18 0,62 0,47 0,96 0,04 0,34 0,09 0,02 0,04 0,01 0,18 0,62 14,79 2,00 44,37 14,81 21,41 14,79 2,00 1,93 14,81 8,42 2,77 42,04 7,17 14,77 2,77 0,57 7,17 14,77 1,19 9,36 1,19 9,36 18 36,10 0,10 1,59 0,01 44,37 0,57 11,72 1,19 (*) En el caso de Vivienda, corresponde a UF / Viv Costos de mitigación de impactos viales – Pág. 8 GRÁFICO 2 COSTO POR MITIGACIÓN COMO % DEL PRESUPUESTO OFICIAL % 40,0 36,1 35,0 30,0 25,8 25,0 22,0 22,0 20,1 MAX. MIN. 20,0 15,0 13,2 10,0 8,3 7,7 7,7 8,3 5,4 5,4 5,0 1,8 1,1 0,4 1,0 0,7 0,7 1,8 0,1 0,0 H U CH UE BA RA R LA A EIN S A DE HE EC ON N C R S BA LA LO IPÚ MA A ÑO ÑU C ILI QU A UR I NT QU L MA OR N A A ET OL C RE U AC VIT RA COMUNA NOTA: Valores iguales de máximo y mínimo corresponden a comunas donde se analizó un solo caso. Costos de mitigación de impactos viales – Pág. 9 TABLA 4 COMPARACIÓN DE RESULTADOS CON SITUACIÓN EN U.S.A. CHILE DESTINO COMERCIO DEPORTES EDUCACIÓN OFICINAS OTROS SALUD INDUSTRIA MAX 1,59 0,68 0,65 0,08 0,96 1,25 0,04 VIVIENDA 8,42 USA Valor UF/mt2 MIN MAX MEDIANA 0,34 2,56 0,52 0,62 0,04 0,08 1,25 0,35 0,96 0,18 0,02 0,33 0,09 Valor UF/Vivienda 0,57 136,65 26,05 MIN 0,02 0,01 0,01 4,21 Costos de mitigación de impactos viales – Pág. 10 TABLA 5 LISTADO DE PROYECTOS EVALUADOS Nombre Proyecto Comuna Ampliación Universidad Mayor Centro de Eventos Cassamila Ampliación Clínica Las Condes Sede San Carlos de Apoquindo - Univ. del Desarrollo Complejo Deportivo Iván Zamorano Edificio Padre Hurtado Norte Nº 177 Edificio Sebastián El Cano N°959 Centro Comercial Paseo Los Trapenses Ampliación Cd. Satélite Los Parques de Maipú Hipermercado Carrefour Pajaritos Planta Industrial de Tintas Gráficas Hipermercado Carrefour Quilicura Centro de Distribución Nº3 - La Casa de Piedra S.A. Supermercado Lider Vecino Condominio Renacer Colegio Lo Franco Ampliación Clínica Davila Ampliación Estacionamiento Estadio Manquehue Huechuraba La Reina Las Condes Las Condes Las Condes Las Condes Las Condes Lo Barnechea Maipú Maipú Ñuñoa Quilicura Quilicura Quinta Normal Quinta Normal Quinta Normal Recoleta Vitacura Medidas de Mitigación Sup. % del Obras Obras Construida Gestión Valor U.F. Presup. Menores mayores m2 Oficial 17.500 X X 8.297,52 5,4% 377 X X 363,3 22,0% 21.858 X X X 27.419,76 9,3% 24.500 X X X 16.018,41 6,6% 3.669 X 2.486,68 25,8% 7.632 X X 611,18 0,7% 10.593 X 385,23 0,4% 26.017 X X 8.813,12 7,7% 225.000 X X X 21.044,92 1,1% 12.327 X X 10.899,93 20,1% 5.238 X 128,61 0,7% 13.044 X 7.554,96 13,2% 4.422 X X 188,67 1,0% 6.622 X X 10.508,95 36,1% 15.275 X X 134,69 0,1% 2.952 X X 113,26 0,4% 6.141 X X 1.096,83 1,8% 21.000 X X X 12.920,90 8,3% Fuente: Elaboración propia con base en archivos SERVIU Región Metropolitana Costos de mitigación de impactos viales – Pág. 11 APÉNDICE EL SISTEMA DE EVALUACIÓN DE IMPACTO SOBRE EL SISTEMA DE TRANSPORTE URBANO CARACTERÍSTICAS GENERALES. El Sistema de Evaluación de Impacto sobre el Sistema de Transporte Urbano (SEISTU) se funda en el principio básico de que cualquier desarrollo urbano es factible siempre que cumpla con tres condiciones generales: que se someta a la normativa del Plan Regulador Comunal, que internalice parte de los costos externos, y que provea condiciones operativas adecuadas sobre el sistema de transporte. La evaluación de la necesidad de que un proyecto cuente con un Estudio de Impacto sobre el Sistema de Transporte Urbano (EISTU) forma parte del procedimiento de obtención de permisos de obras municipales, a través del cual la D.O.M. fiscaliza el cumplimiento de las normas generales contempladas en la Ley General de Urbanismo y Construcciones y su Ordenanza, al igual que otras de carácter local, principalmente el Plan Regulador Comunal y su Ordenanza. El procedimiento de EISTU, en consecuencia, se inserta en los pasos previos a la obtención del permiso de obras, es decir, se convierte en condición para la obtención de éste. Una vez cumplido este trámite, será labor de la D.O.M. hacer valer al proponente el cumplimiento de lo aprobado como resultado del proceso de EISTU. El procedimiento de EISTU está concebido como un complemento al proceso de revisión que las DOM normalmente efectúan para aprobar anteproyectos y otorgar permisos de obras. Para ello el revisor dispone de un amplio marco normativo, utilizándolo como criterio para exigir o no un EISTU y/o cobros por impactos. Los posibles resultados de esta evaluación inicial de la DOM para un proyecto podrán ser cuatro: 1) Exigencia de un EISTU sólo en el ámbito inmediato (EISTU-I), 2) Exigencia de un EISTU-I y además otro para el ámbito comunal (EISTU-C), 3) Exigencia de un aporte (o cobro) por impacto de acuerdo a superficie y uso, si es que existe un sistema establecido en la comuna en cuestión, y 4) Exención de exigencias por tratarse de un proyecto sin impacto. Es posible, además, que el resultado de un EISTU determine la necesidad de exigir ajustes en el proyecto original, exigencias de cobros, u obras o sistemas de mejoramiento del sistema de transporte en general, o una combinación de todas estas cosas. Es atribución de cada DOM como decida aplicar las medidas de mitigación de impacto cuantificado en los EISTU. OPERATORIA DEL SISTEMA El SEISTU opera a través del mecanismo de ventanilla única, iniciándose el trámite en la Dirección de Obras Municipales respectiva. Una vez que la DOM ha determinado la necesidad de un EISTU de escala comunal, la documentación correspondiente a este estudio pasa a la Seremi de Transportes y Telecomunicaciones y al resto de los integrantes del circuito, es decir: Dirección de Tránsito del Municipio, Seremi de Obras Públicas y SERVIU. Costos de mitigación de impactos viales – Pág. 12 Corresponde a la Seremi de Transportes, en esta etapa, revisar el EISTU y conocer los informes que emitan al respecto las demás entidades involucradas para elaborar, finalmente, el Informe de Factibilidad Técnica (IFT). El IFT, junto con aprobar o rechazar el citado estudio, establece las medidas de mitigación exigibles. Con ello, el procedimiento regresa a la DOM, la que está facultada para modificar las exigencias del IFT, como condición previa para otorgar o no el permiso de edificación respectivo. En caso de denegación del permiso, la instancia de apelación es la Seremi de Vivienda y Urbanismo, en su calidad de entidad supervisora del cumplimiento de las disposiciones de la Ley General de Urbanismo y Construcciones por parte de la DOM. Esquema operacional del SEISTU No Proyecto 2 Sí D.O.M. No D.O.M. revisa 1 Sí Seremi TT emite I.F.T 3 Sí Permiso edif. No Sí D.T. Seremi OO.PP. SERVIU etc. Rechazo Seremi V.U. 4 No 1 ¿Se requiere EISTU aprobado por IFT? Rechazo Definitivo 2 ¿Se aprueba el EISTU? 3 ¿Se otorga el permiso de edificación? 4 ¿Se acoge la apelación? SEGUIMIENTO DE LA INFORMACIÓN El intento por hacer un análisis estadístico de los resultados derivados de la aplicación del SEISTU en la Región Metropolitana reveló la ausencia de un registro centralizado y accesible de la información relativa a los proyectos que ingresan al sistema. En la práctica, el único organismo que reúne toda la documentación relativa a un proyecto es la respectiva Dirección de Obras Municipales, lo que impide un adecuado seguimiento a nivel regional o nacional, ya que la información está agregada sólo a escala comunal. Por su parte, el SERVIU cuenta con un registro del sistema, que incluye el listado de todos los proyectos ingresados, los informes generados por SERVIU y los IFT emitidos por la Seremi de Costos de mitigación de impactos viales – Pág. 13 Transportes. No se dispone, sin embargo, de información sobre la decisión final de las D.O.M. y, en consecuencia, no es posible saber si las medidas de mitigación definidas en el IFT se mantuvieron o fueron modificadas. La relación entre proyecto inmobiliario y proyecto de pavimentación es otro aspecto deficitario, pues no siempre es posible establecer este vínculo. Ello se debe a que no todos los proyectos de pavimentación son revisados por SERVIU: en algunos casos la aprobación compete al MOP o al Municipio respectivo (Santiago centro). En otros casos, el proyecto de pavimentación se tramitó y aprobó en forma independiente del EISTU, o con otra denominación. Estas deficiencias en los procedimientos de gestión restringieron severamente el alcance del presente estudio. Así, de 154 EISTU que contaban con informe favorable, sólo se pudo evaluar detalladamente 18 proyectos, ya que en los restantes 136 casos fue imposible recopilar la información mínima requerida. BIBLIOGRAFÍA. Kazmi, Sophia Michael, Ken, Dr. Nicholas, James C.; American Planning Association, Illinois. 1988. The cost of building in eastern Dublin will soon rise. PPPs in road infrastructure in Australia The Calculation of Proportionate-Share Impact Fees Urban Growth Management for Mobility: The Case of the Santiago, Chile Metropolitan Region Financiamiento De Infraestructura De Transporte En Ciudades De Países En Vías De Desarrollo. (Evaluación y Lecciones del Uso Naciente de Pagos por Impacto en Santiago de Chile) Zegras, Christopher; Massachusetts Mecanismos Financieros Aplicados Al Desarrollo Urbano Como Institute of Technology Consecuencia De Sus Impactos En Los Sistemas De Transporte: El Caso De Santiago De Chile Zegras, Christopher; Massachusetts Financing Transport Infrastructure in Developing Country Cities: Evaluation of Institute of Technology and Lessons from the Nascent Use of Impact Fees in Santiago de Chile Zegras, Christopher & Gakenheimer, Ralph Zegras, Christopher; Massachusetts Institute of Technology Julio de 2004. Costos de mitigación de impactos viales – Pág. 14