Algunas consideraciones sobre las Comunas porteñas a la luz de la

Diario Constitucional y Derechos Humanos Nro 117 – 27.06.2016
Algunas consideraciones sobre las Comunas porteñas a la luz de la Constitución de la
Ciudad de Buenos Aires y la Ley 1.777
Agustín Gallego i
Uno de los desafíos más arduos que plantea la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, sancionada en 1996,
es el de la descentralización. Este dinámico proceso es llevado adelante por los poderes constituidos a partir de la
creación de un instituto poco conocido: las comunas.
El primer antecedente porteño que es posible rastrear lo determinan los consejos vecinales que propone el
Capítulo XI de la Ley 19987ii, cuya trascendencia en la vida real de los habitantes de la ciudad fue escasa. En
consecuencia, el resultado de estos consejos no podría calificarse como exitoso.
El inicio para el verdadero desarrollo institucional de las Comunas surge a partir la Constitución de la Ciudad de
Buenos Airesiii, sancionada hace dos décadas, en 1996. Su inserción en el texto se advierte en el artículo 127,
que las define como “unidades de gestión política y administrativa con competencia territorial”, postergando así
su implementación al dictado de una ley por parte de la Legislatura porteña.
Las crónicas de la época cuentan que la Asamblea Constituyente al redactar el estatuto organizativo de la Ciudad
de Buenos Aires eligió tal denominación para las comunas vernáculas en homenaje a la Comuna de París iv.
Es de observar que el instituto no es una creación original del constituyente porteño. Con antecedentes próximos
en ciudades tales como Rosario y Córdoba, la planificación de las comunas tal vez haya constituido una de los
institutos más innovadores introducidos por el estatuyente de la Ciudad de Buenos Aires. Recordamos que, en
aquel momento, prestigiosos analistas vertieron su opinión de la Carta Magna porteña y su contenidov.
A lo largo de los años, se fueron sucediendo diversos debates sobre la descentralización vi porteña sin que
ninguno llegara a alcanzar el consenso necesario para convertirse en ley.
El tiempo transcurría sin que pudieran reglamentarse aquellas asignaturas que habían quedado pendientes de la
Convención Constituyente: el mapa de las comunas y la fecha de las elecciones.
Por fin, el 1 de septiembre de 2005, la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires sancionó la llamada "Ley
Orgánica de Comunas" (N ° 1.777)vii, por la que se organiza la descentralización de la administración pública
local en 15 unidadesviii. Tras negociaciones entre diversas fuerzas políticas, los diputados porteños aprobaron la
iniciativa por 52 sobre un total de 60, lo que revela que se trató de una ley de consenso. Es de destacar que la
creación y el funcionamiento de las Comunas se remiten a esta ley reglamentaria, la que también ha de
establecer la integración del cuerpo. Dicha ley requirió un consenso calificado de las dos terceras partes de la
totalidad de los miembros total de la Legislatura para su sanción.
La LOC retoma las líneas del plexo constitucional sin exhibir en su cuerpo rasgos incompatibles y propone la
conformación de entes -barrios o conjuntos de barrios- de gestión. Las funciones centrales que éstas llevan a
cabo están definidas constitucionalmente en el art 128 CCABA y consisten en la planificación, ejecución y
control de determinadas materias con competencia exclusiva y concurrente con el Gobierno de la Ciudad,
aspectos que son ordenados de forma específica por los artículos 10 y 11 LOC. Cada comuna tiene un órgano de
gobierno colegiado - la Junta Comunal- compuesto por siete miembros resultantes de elección popular de
acuerdo con el sistema proporcional y cuya presidencia recae en quien encabece la lista que en los comicios haya
tenido mayor cantidad de votos (artículo 19 y siguientes de la LOC). La norma reglamentaria también crea en su
artículo 33 el Consejo Consultivo Comunal, que es un organismo de consulta no vinculante y honorario de
participación, integrado por vecinos, que actúa en cada comuna.
Nos parece precisocomentar que el espíritu de la LOC, como un ambicioso componente dentro de la reforma
política que encarna Carta Magna de la Ciudad de Buenos Aires, apunta a canalizar el principio de democracia
participativa y autónoma surgido en el art 1 de la CCABA.
El 10 de julio de 2011 en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires fueron elegidos por primera vez los integrantes
de las Junta Comunalesix, que asumieron en sus cargos en diciembre de 2011. De esta manera quedaban
conformadas las comunas de acuerdo a lo dispuesto en la Carta Magna de la Ciudad de Buenos Aires.
El hombre de a pie aún continúa preguntando sobre qué significan las Comunas para la dimensión concreta de su
vida. Creemos que, lejos de ser concebidas como un ente burocrático, la decisión de incorporar este instituto
persigue el principio de democracia participativa y a la vez el deseo de contar con una gestión municipal eficaz.
En este contexto, resulta importante tener presente que la organización de las Comunas es un proceso lento, en el
que surgen contradicciones, falta de recursos para efectivizarlo y hasta incluso el mismo modelo puede tener una
ambición que quizás sea excesiva.
Frente a ello, pensamos que el sistema político tiene un rol principal, pues, además de desarrollar el núcleo de
competencias y funciones establecidas, es el que debe asumir el desafío de estimular la expresión ciudadana y
ofrecer medios efectivos para participar en la elaboración y ejecución de las decisiones, evitando ser un
obstáculo para profundizar el proceso.
i
Estudiante avanzado de Derecho, Universidad de Buenos Aires., [email protected]
Ley 19987: BO del 06/12/1972. La Ley Orgánica de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos.Aires, sancionada en 1972,
propone el establecimiento de divisiones o circunscripciones en la Ciudad de Buenos Aires, en las que funcionen un consejo
vecinal conformado por nueve vocales elegidos en forma directa por los ciudadano, con atribuciones competenciales
expresas
iii
En adelante: CCABA
iv
Recordemos las palabras del convencional estatuyente Enrique Rodríguez, que en sesión del 19 de septiembre 1996, dijo:
“¡Claro que fue importante la comuna en Francia, porque la Comuna de París fue una revolución! No está tan mal que se la
llame comuna porque de alguna manera reivindica ese nombre y de alguna manera reivindica las posibilidades de lo que
puede ser el futuro de la democracia”. A la misma sesión también acudieron, entre otros constituyentes, el ex ministro de la
Corte Suprema de Justicia de la Nación Eugenio Zaffaroni
v
Daniel Sabsay vinculó la propuesta de descentralizar la ciudad con la idea del “municipio-barrio”, atento las necesidades de
su territorio y a los reclamos de sus habitantes (ver Sabsay, Daniel Alberto; Onaindia, José Miguel., La constitución de los
porteños: análisis y comentario, Buenos Aires,Errepar, 1997). Menos alentadora fue la opinión de Horacio Creo Bay. Este
autor expresó en su análisis doctrinario que las comunas no eran más que “la creación de costosas superestructuras con forma
de intendencias barriales que crearían una costosa burocracia destinada a diluir las responsabilidades de los gobernantes en
una espera maraña institucional tejida por punteros y activistas” (ver Creo Bay, Horacio D. Buenos Aires: Ciudad autónoma.
Buenos Aires, Editorial Ciencias de la Administración, 1996)
vi
Descentralizar significa, literalmente, sacar del centro; y descentralización es el método mediante el cual un grupo de
facultades jurídicas se saca del centro y se transfiere hacia la periferia (Fragola: "Manuale di dirittoamministrativo", cit. por
Marienhoff, Miguel S., Tratado de Derecho administrativo, 5ta. ed. act., Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 2000, tI).
vii
Ley 1.777: BO 07/10/2005
viii
Ley 2.329: BO 07/06/2007. Esta ley modifica el anexo de la Ley Orgánica de Comunas en cuanto a límites y divisiones
del territorio de la Ciudad de Buenos Aires. En adelante: LOC
ix
La fecha de convocatoria a elecciones de los miembros de las Juntas Comunales fue fijada por ley 3233/09, modificada por
ley 3761/11
ii