La introducción de la renta básica: implicaciones económicas. Luis

La introducción de la renta básica: implicaciones económicas
La introducción de la renta básica: implicaciones económicas.
Luis Sanzo González
“La renta básica es un ingreso modesto pero suficiente para cubrir las necesidades básicas de
la vida, a pagar a cada miembro de la sociedad como un derecho, financiado por impuestos o
por otros medios y no sujeto a otra condición que la de ciudadanía o residencia. La renta
básica debería estar garantizada y pagarse a todos a título individual, independientemente de
sus otras posibles fuentes de renta, de si trabajan o no y de con quién convivan”.
Definición oficial de la Red renta básica. www.redrentabasica.org
1.
Introducción
A raíz de la implantación en Euskadi del Ingreso Mínimo Familiar, se generaliza en
España a lo largo de los años 90 la puesta en marcha de programas de garantía de rentas, en su
modalidad de rentas mínimas de inserción (RMI). Tratando de hacer frente a los problemas que
plantean estos programas, en los últimos años se perfilan nuevas propuestas que proponen
sustentar el sistema de garantía de ingresos, más que en prestaciones asistenciales tradicionales,
en una renta básica individual, universal e incondicional. Este documento constituye una breve
introducción al estudio de las implicaciones económicas del desarrollo de un sistema de renta
básica en España o en Euskadi.
2.
Las limitaciones de los sistemas asistenciales de garantía de ingresos
La introducción de las rentas mínimas en España ha resultado en general positiva. El
ejemplo español demuestra que, cuando los sistemas autonómicos de rentas mínimas han
conseguido cierto impacto económico y demográfico, como ha sido el caso de comunidades
autónomas como Euskadi, Navarra o Madrid, estos modelos han tendido a consolidarse
socialmente. La propia consolidación social de estos programas aparece de hecho como uno de
los principales factores de legitimación de una política general de garantía de ingresos, al
demostrar no sólo su necesidad social sino también su viabilidad económica. La consecuencia
principal es que en nuestro país ya no resulta necesario fundamentar, desde un punto de vista
normativo, el carácter imprescindible de un sistema básico de garantía de recursos para todos.
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La introducción de la renta básica: implicaciones económicas
Se mantiene, en cambio, el debate acerca de las vías más adecuadas para hacer realidad
el objetivo de garantía de ingresos mínimos. Aunque el modelo de rentas mínimas ha tenido
resultados favorables, tanto para sus beneficiarios como para la sociedad en su conjunto, este
modelo adolece de una serie de limitaciones que hacen razonable considerar la viabilidad de
una opción alternativa, basada en un derecho individual, universal e incondicional a una renta
básica. Desde la perspectiva de los profesionales vinculados a la política de lucha contra la
pobreza y la exclusión en Euskadi, tres pueden ser las principales razones operativas a favor de
este nuevo planteamiento.
La prevención de la estigmatización de los beneficiarios de los sistemas asistenciales
En primer lugar, desde el punto de vista del principio de derecho a una prestación de
subsistencia, el sistema de renta básica tiene la ventaja de evitar a los potenciales beneficiarios
los procedimientos de control habituales en los sistemas asistenciales de garantía de ingresos.
A diferencia de estos sistemas, que requieren la permanente demostración de la escasez de
recursos y un compromiso de trabajo para la inserción, la renta básica implica la asignación
previa e incondicional de los medios necesarios para hacer realidad el derecho universal a la
existencia. No se exige una situación de ausencia o insuficiencia de rentas, tampoco la
inexistencia de un mínimo nivel patrimonial o la imposibilidad de recurrir a cualquier tipo de
derecho de alimentos por parte de familiares. La aportación de la renta básica es independiente
de otros recursos y de las fuentes de rentas disponibles, siendo un derecho de todos los
ciudadanos, tanto pobres como ricos. También desaparece, en general, la idea de una
contraprestación para la inserción.
Esta aproximación tiene la ventaja fundamental de prevenir la estigmatización de las
personas que se benefician de los sistemas de garantía, evitando las situaciones percibidas de
humillación o de diferencia respecto al resto de la sociedad asociadas a la gestión de los
sistemas asistenciales. No olvidemos que estos sistemas se basan en un permanente y
exhaustivo control de recursos y, de forma creciente, en la vigilancia del compromiso del
beneficiario con el objetivo de inserción.
La racionalización de la política social
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La introducción de la renta básica: implicaciones económicas
Desde una perspectiva administrativa, la renuncia a investigar la situación patrimonial y
de renta de los beneficiarios y a controlar su disposición a la actividad favorece, en segundo
lugar, una simplificación y racionalización de la gestión de la política social.
En el caso español, en el que las prestaciones de garantía de ingresos son gestionadas
por los servicios sociales, la decisión de aplicar las políticas de garantía de renta en otros
ámbitos, por ejemplo a través de la fiscalidad, permitiría reorientar la acción de los trabajadores
sociales hacia las acciones de inserción, consolidando con ello la dimensión principal del
trabajo de los servicios sociales.
La necesidad de una política de apoyo a la independización de la población joven
Finalmente, la introducción de un sistema de renta básica puede resultar funcional en la
superación de algunos de los principales problemas sociales actuales, particularmente los
relacionados con la dificultad de la población joven en acceder y mantenerse en una vida
independiente. Coordinada con una política de acceso efectivo de toda la población a la
vivienda, la implantación de la renta básica, al establecer un sistema universal de apoyo a la
familia y garantizar una fuente regular de ingresos, podría contribuir a aumentar los niveles de
seguridad económica de las nuevas generaciones.
Por esa razón, a corto, medio y largo plazo, la introducción de la renta básica constituye
un elemento importante en una estrategia orientada a reestablecer una situación de equilibrio
demográfico. Frente a las propuestas negativas para hacer frente al envejecimiento – reducción
del nivel de las prestaciones o retraso de la edad de jubilación -, la apuesta por la dinamización
demográfica del país debe plantearse como prioritaria en una estrategia de prevención del
problema del envejecimiento, presentándose la renta básica como una de las variables clave de
una política alternativa en esta materia1.
1
Es importante tener en cuenta que el aumento del empleo, o la mejora de los servicios de conciliación de la vida
laboral y familiar, no constituyen condiciones suficientes para superar el bloqueo de los procesos demográficos.
Los problemas de pobreza encubierta que han determinado este bloqueo no se han resuelto con la mejora de los
niveles de empleo, viéndose condicionados por el mantenimiento de la inestabilidad laboral, los bajos salarios y
el encarecimiento del precio de la vivienda. Una política pro-natalista que únicamente insista en el fomento del
empleo o en una política de servicios resultará poco efectiva, como confirman los datos más recientes de
fecundidad. A pesar del fuerte aumento del empleo en España en los últimos años, la fecundidad de las
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La introducción de la renta básica: implicaciones económicas
En realidad, la propia dinámica de desarrollo de las políticas asistenciales de garantía de
ingresos suele venir acompañada de una tendencia a la individualización de las prestaciones.
En el caso del modelo vasco de garantía de recursos mínimos, por ejemplo, una de sus
características ha sido precisamente la creciente tendencia a acercarse a un planteamiento
universalista de la protección. La demanda social, concretada hace unos años en la iniciativa de
la Carta Social, también profundiza en esta dirección. De ahí que el paso de un modelo
tradicional de garantía de recursos a otro fundamentado en una renta básica individual y
universal pueda considerarse racional.
3.
Los límites económicos de la concepción clásica de la renta básica
La introducción de la renta básica se enfrenta, sin embargo, a dificultades importantes.
Una de ellas es el elevado coste económico potencial de su implantación.
El problema principal se asocia a la concepción de la renta básica como prestación
individual. En su formulación clásica, esta aproximación individual implica no sólo la
universalidad en el acceso a la renta básica sino también el planteamiento de uniformidad de
las cuantías garantizadas: la misma cuantía de renta básica debe pagarse a cada ciudadano. Este
planteamiento desarrolla el principio de ciudadanía, de participación común en los bienes
generados por la sociedad.
La renta básica busca además hacer posible el desarrollo de la libertad individual,
tratando de garantizar los recursos materiales mínimos que las personas necesitan para
desarrollar sus proyectos, pretendiendo por tanto ofrecer una garantía de bienestar más que de
superación de la pobreza en sentido estricto. Por supuesto, este planteamiento se opone
radicalmente a la orientación selectiva de los sistemas asistenciales tradicionales y a los
limitados niveles de protección por ellos garantizados.
españolas sigue siendo propia de una situación de crisis, situándose en la actualidad en 1,14 hijos por mujer
(Ver el artículo de Charo Nogueira aparecido en el diario EL PAIS el 23 de agosto de 2004).
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La introducción de la renta básica: implicaciones económicas
Otro elemento importante a considerar en este punto es la tendencia de los defensores
del modelo a concebir una aproximación bruta a la renta básica. De esta forma, en el modelo
clásico, todos - pobres y ricos - añadirían a sus ingresos actuales efectivos una cuantía
uniforme de renta básica transferida por las instituciones públicas.
Concebida de esta manera la nueva prestación, resulta difícil pensar en introducir un
modelo de renta básica que no suponga una radical transformación del sistema de reparto de
los bienes económicos en nuestra sociedad, incluso si pensamos en cuantías garantizadas
relativamente reducidas. Tomemos por ejemplo la propuesta formulada en 2001 por las CONC
de Cataluña de introducir una renta básica individual de alrededor de 420 €. En un trabajo
presentado en el 1er Simposio de la Red renta básica, estimé entonces que, en la hipótesis de
una distribución bruta de la mencionada cuantía, no compensada vía impuestos, el coste de esta
propuesta en Euskadi sería equivalente a un 30,2% del PIB vasco2. Esta cuantía, superior al
gasto social actual de nuestra comunidad autónoma, implicaría una plena socialización del
reparto de los recursos sociales, siendo por tanto inconcebible en una sociedad económica de
mercado libre.
Una versión más ajustada de esta propuesta se limitaría a defender una distribución neta
de la renta básica. Esto supondría introducir la idea de un mero complemento, después de
impuestos, equivalente a la diferencia neta existente entre los ingresos personales reales y la
cuantía garantizada por la renta básica. Sin embargo, incluso en este caso la aplicación de este
modelo de prestación tendría un coste de mantenimiento anual muy elevado, situado en el
10,2% del PIB vasco. O, dicho de otro modo, un 52,4% del gasto SEEPROS de Euskadi (que
incluye todo el gasto social actual en la Comunidad Autónoma, excluida únicamente la
educación). Aunque no estaríamos aquí hablando de una socialización de la economía, las
implicaciones económicas serían de tal magnitud, especialmente en un contexto de muy fuerte
aumento del gasto social como consecuencia del proceso de envejecimiento, que obligarían a
una transformación radical del modelo socio-económico.
2 Sanzo González, L. (2001), Líneas de actuación para el impulso de una política de garantía de ingresos.
Ponencia presentada en el I Simposio de la renta básica, Barcelona, 8 de junio.
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La introducción de la renta básica: implicaciones económicas
Ante la evidencia de las limitaciones económicas y financieras existentes, muchos
autores han caído en la tentación de anteponer la puesta en marcha de la renta básica a
cualquier objetivo de garantía efectiva de recursos, optando por la introducción inicial de una
renta básica de cuantía muy limitada, totalmente insuficiente para luchar contra la pobreza.
Esta solución resulta de escaso interés dado que obligaría a mantener el sistema asistencial de
garantía de recursos para poder mantener los actuales niveles de protección social.
4.
Una propuesta alternativa.
Existen sin embargo posibles alternativas que pudieran no tener unas implicaciones
económicas tan drásticas, susceptibles por tanto de ser aceptadas y adoptadas por el conjunto
de los actuales agentes políticos, económicos y sociales. En trabajos anteriores3, he planteado
este modelo alternativo de renta básica que se sustenta en las siguientes ideas básicas:
Una orientación inicial a la supervivencia
Aunque a largo plazo la introducción de la renta básica debe contribuir a consolidar
niveles suficientes de bienestar e incluso, al menos potencialmente, a liberar a toda la
población de la necesidad de acceder a una actividad productiva para alcanzar dichos niveles
de bienestar, a corto y medio plazo resulta conveniente asumir un planteamiento más
restringido, ligado a la idea de supervivencia o cobertura de las necesidades básicas. La
primera idea por tanto es que, en su fase de introducción inicial, la renta básica debe constituir
sobre todo el instrumento esencial de una acción eficaz de lucha contra la pobreza.
Una aproximación inicialmente mixta unidad de convivencia - individuo
El carácter de derecho individual de la renta básica debe ser reivindicado. Pero
conviene matizar el planteamiento de uniformidad que se atribuye a la renta básica. La realidad
3
Ver, además del trabajo citado en la nota 2, los siguientes documentos:
Sanzo González, L (2002b), Allocation universelle et garantie de ressources en Espagne et au Pays Basque.
BIEN 9th International Congress Paper, Ginebra 12-14 de Septiembre.
Sanzo González, L. y Pinilla Pallejà, R. (2004), La renta básica. Para una reforma del sistema fiscal y de
protección social. Fundación Alternativas, Documento de Trabajo 42/2004.
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La introducción de la renta básica: implicaciones económicas
de la convivencia en común de la gran mayoría de las personas determina economías de escala
que deben ser introducidas en el análisis. De esta manera, como resultado de las distintas
formas de convivencia, la uniformidad e igualdad aparentes de las personas ante la renta básica
se traduce en distintos niveles de libertad garantizados por la prestación, determinando una
realidad final de desigualdad entre las personas. En concreto, ante la realidad de la existencia
de economías de escala, un planteamiento de uniformidad en los niveles de la renta básica
determinará una situación de creciente desigualdad diferencial conforme descienda el número
de personas que conforman la unidad de convivencia, afectando de forma negativa
precisamente a los grupos en los que con más frecuencia aparecen las situaciones de pobreza
(hogares unipersonales y familias monoparentales).
De ahí que, si se quiere ser coherente con una formulación que pretenda al mismo
tiempo garantizar la libertad y la igualdad de las personas, sólo pueda concebirse un
planteamiento de renta básica realmente uniforme e igual para todos - en el sentido de igualdad
de valor real de su libertad garantizada - si se neutraliza el efecto diferencial que introduce el
marco de convivencia. En un contexto de puesta en marcha inicial de la renta básica, con una
cuantía necesariamente reducida de la misma, resolver esta cuestión resulta fundamental.
La solución, y ésta es la segunda propuesta fundamental, pasa por neutralizar el efecto
convivencia, introduciendo una renta básica de unidad de convivencia, complementaria a la
renta básica individual, que recoja el nivel medio de gastos comunes a todas las unidades, con
independencia de su tamaño.
La gran ventaja de esta propuesta es que permite conseguir los mismos objetivos de
lucha contra la pobreza que los modelos clásicos de renta básica sin necesidad de plantear una
cuantía de renta básica individual de nivel tan elevado como el habitualmente propuesto en
dichos modelos. En el caso vasco, por ejemplo, podría plantearse un modelo basado en una
renta básica de unidad de convivencia de alrededor de 300 €, completado con una renta básica
individual de unos 225 € por adulto y de 130 € por menor.
La compensación fiscal de la renta básica
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La introducción de la renta básica: implicaciones económicas
La tercera idea es que la defensa del planteamiento universalista de la renta básica no es
incompatible con defender la tesis complementaria de que, en el caso de las clases sociales más
acomodadas, los impuestos deben absorber en la práctica las aportaciones correspondientes a la
renta básica. La introducción de la renta básica no debe tener efectos negativos sobre la
redistribución interna de los ingresos, lo que en la práctica significa que ésta no puede suponer
una mejora - al menos no sustancial - de ingresos de los colectivos en situación de bienestar,
mayoritarios en la población. En la situación actual, con bolsas importantes de pobreza e
importantes núcleos de hogares en situación de ausencia de bienestar, no se trata en realidad de
mejorar la situación de todos, ni siquiera de la mayoría, sino de los grupos más desfavorecidos.
La renta básica no debe acentuar sino reducir el Efecto Mateo en la gestión de las prestaciones
sociales.
Es cierto que, con esta propuesta, se rompe la perspectiva de una renta básica entendida
como un cheque regular que llega mensualmente a cada miembro de la comunidad. Pero el
modelo consolida, sin embargo, la idea de un derecho individual, universal e incondicional a
un sistema de garantía de recursos mínimos. A partir de su implantación, cualquier persona que
- por obligación legal (edad mínima o máxima), falta de oportunidades de empleo o decisión
propia – se encuentre en situación de ausencia de recursos sabrá que podrá tener acceso a una
renta básica individual e incondicional. Éste es el elemento realmente sustancial de la
propuesta: permitir que cada persona o unidad de convivencia pueda establecer sus estrategias
vitales de actuación sabiendo que puede contar con esta prestación de base, de nivel suficiente
para hacer frente a las necesidades básicas (en conjunción con una política pública que
garantice en paralelo el acceso universal a la vivienda).
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La introducción de la renta básica: implicaciones económicas
5.
La viabilidad económica de la propuesta alternativa.
La propuesta presentada4 tiene la gran ventaja de que, partiendo de cifras moderadas de
renta básica individual, garantiza recursos suficientes para superar el umbral de pobreza,
situando además a las distintas unidades en términos de igualdad efectiva en cuanto al grado de
libertad garantizado.
El modelo ofrece, por otra parte, una solución aceptable en términos de implicaciones
económicas. Frente a propuestas de renta básica más ambiciosas, plantea una perspectiva de
coste económico elevado pero susceptible de ser razonablemente contemplado a medio plazo
por todos los agentes políticos, sociales y económicos. En este sentido, el coste estimado de
aplicación del modelo en el caso vasco se sitúa – partiendo de datos de la EPDS 2000- en
alrededor de 910 millones de €, con un impacto estimado sobre el PIB de alrededor del 2,7%.
La aplicación de este modelo en el que la gestión de la renta básica se integra en el
sistema fiscal, garantizando por medio de la imposición negativa ingresos complementarios a
los colectivos con menos recursos, puede compatibilizarse también con aproximaciones más
clásicas. En una aproximación que pretende ser mixta entre el planteamiento aquí defendido y
la concepción clásica de la renta básica, Sanzo y Pinilla (2004) defienden el siguiente modeló
de cuantías para España (a completar en cada comunidad autónoma con suplementos
autonómicos):
1.
Una cuantía de renta básica para una persona sola de 360 € mensuales (4.320 €
anuales).
2.
Una cuantía de renta básica para dos personas de 540 € mensuales (6.480 € anuales).
4 La formulación incluye igualmente la propuesta de asociar la introducción de la renta básica a acciones de
bonificación al empleo que garanticen ingresos finales superiores a las personas que participan, de forma
relevante, en la reproducción y mejora del producto social. El fundamento de estas medidas es la necesidad de
compensar a aquellas personas que, por medio de su trabajo, no sólo contribuyen a financiar la parte recibida de
renta básica sino también la que será disfrutada, en paralelo o en el futuro, por el resto de la población. Estas
actuaciones complementarias se basan más en el principio de reconocimiento de la contribución personal,
mediante la actividad, a la reproducción de la riqueza social que en la idea de contraprestación o de obligación
cívica ligada a la ciudadanía.
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La introducción de la renta básica: implicaciones económicas
3.
Una cuantía de 110 € mensuales (1.320 € anuales) para los menores de 25 años no
independizados.
La propuesta es mixta en la medida en que la cuantía de la renta básica resulta igual y
uniforme para todos, situándose en 270 € mensuales por persona, pero previendo al mismo
tiempo un suplemento de 90 € mensuales para personas solas, garantizando de esta forma una
igualdad de capacidad económica para los hogares unipersonales.
El coste fiscal de esta propuesta, estimada por Rafael Pinilla a partir de datos de ESPASIM, se
situó inicialmente entre el 1,21 y el 2,66% del PIB en función del tipo fiscal utilizado (45 o
50%). Profundizando en la estimación del coste de la propuesta, sus autores concretan en
trabajos posteriores los tipos fiscales y las cuantías a aplicar en concepto de bonificaciones al
empleo y renta básica para los menores dependientes. El resultado es la apuesta por un tipo
fiscal situado en el 42%, con un coste estimado de implantación inferior al 2% del PIB5. En
este modelo, en el que la pobreza grave se elimina de forma radical, apenas el 30% más rico de
nuestra sociedad podría considerarse perdedor.
El coste estimado aumentaría, lógicamente, con los suplementos autonómicos que
serían necesarios para hacer frente a las realidades de comunidades autónomas como Euskadi.
Pero, en general, el estudio confirma la estimación realizada por Sanzo (2001), ofreciendo una
vía económicamente factible de introducción de un modelo de renta básica que permita
eliminar las formas de pobreza grave. En realidad, el impacto de la renta básica sería bastante
reducido en la actualidad como consecuencia del fuerte crecimiento del empleo y del PIB, una
circunstancia que podría permitir ajustar ligeramente al alza la imposición fiscal, en especial
sobre los grupos sociales más favorecidos, de forma que el coste de introducción de la renta
básica se sitúe en cifras cercanas al 1% del PIB6.
5
Ver Pinilla Pallejá, R. y Sanzo González, L., Introducing a Basic Income system in Spain. Feasibility and cost.
Documento presentado el Basic Income European Network 10th Congress, Barcelona, 19-20 Septiembre 2004.
6
Ésta es precisamente la principal conclusión de un estudio de impacto de la renta básica que será publicado en
breve en la revista Cuadernos de Relaciones Laborales.
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La introducción de la renta básica: implicaciones económicas
El interés esencial de estas propuestas es que permiten superar la contradicción
fundamental a la que se han enfrentado tradicionalmente los partidarios de la renta básica desde
sus orígenes: plantear una renta básica económicamente asumible pero de cuantía insuficiente
para superar la pobreza o una renta básica de cuantía suficiente pero de difícil, cuando no
imposible, viabilidad en términos económicos y financieros.
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La introducción de la renta básica: implicaciones económicas
Índice
La introducción de la renta básica: implicaciones económicas.
1.
Introducción
2.
Las limitaciones de los sistemas asistenciales de garantía de ingresos
La prevención de la estigmatización de los beneficiarios de los sistemas asistenciales
La racionalización de la política social
La necesidad de una política de apoyo a la independización de la población joven
3.
Los límites económicos de la concepción clásica de la renta básica
4.
Una propuesta alternativa.
Una orientación inicial a la supervivencia
Una aproximación inicialmente mixta unidad de convivencia - individuo
La compensación fiscal de la renta básica
5.
La viabilidad económica de la propuesta alternativa.
12