El dficit ms importante es un dficit de claridad de rumbo

INVERSIÓN Y FINANCIAMIENTO:
¿CÓMO IDENTIFICAR LOS
DESAFÍOS?
INVERSIÓN Y FINANCIAMIENTO:
¿CÓMO IDENTIFICAR LOS DESAFÍOS?
Gerson Martínez ∗ .
El déficit más importante -se ha dicho en esta conferencia- es un déficit de
claridad de rumbo. En el caso de mi país, El Salvador, esto es una verdad cada
día mas evidente.
¿Cómo captar los desafíos? apuntaba atinadamente el Sr. John Henry Stein.
¿Cómo acertar, socialmente, en los desafíos de mi país?. Ese es mi punto.
No voy a profundizar sobre si el problema de la privatización en América Latina es
solamente de percepción o cuánto de realidad pudiere tener, porque no es el tema
de esta conferencia.
Tampoco analizare el tema de las inversiones en infraestructura a lo largo de
América Latina, porque sería invasivo de realidades específicas que cada uno de
ustedes conocen con mayor propiedad que yo.
Una reseña del caso salvadoreño, sin embargo, podría contribuir a esclarecer
nuestros desafíos:
1. La privatización de los activos estatales en El Salvador ha atravesado, a mi
manera de ver, tres fases:
a. Primera. La transferencia de activos estatales, principalmente
financieros, a inicios del 90.
b. Segunda. La venta de empresas públicas: distribuidoras eléctricas,
generadoras térmicas de energía, telecomunicaciones…un poco más
adelante.
¿Y qué tiene que ver todo aquello con este foro?. Mucho. Aquellas
ventas guardan relación con los objetivos de esta conferencia,
porque tuvieron como objetivo original: el financiar inversiones
en infraestructura económica y social.
Pero los cuantiosos fondos obtenidos fueron dislocados de los
objetivos de desarrollo de infraestructura para honrar, en cambio, el
pago del servicio de la deuda pública, principalmente deuda de
∗
Ex Vicepresidente de la Asamblea Legislativa de El Salvador y actual Presidente de la Comisión de
Hacienda y Especial del Presupuesto.
corto plazo, financiar gasto corriente, gasto puramente
gubernamental y, apenas, una pequeña parte temporalmente
ahorrada para utilizar solamente su rendimiento financiero.
c. La fase actual es, en realidad, la venta de valiosos activos públicos
para financiar exclusivamente gastos presupuestarios. Buena parte
derivados de la misma privatización y de la política aplicada.
En el proyecto presupuestario 2004, las autoridades gubernamentales en El
Salvador, decidieron por ejemplo, la venta del 42% de las acciones propiedad del
Estado en la rentable empresa de telecomunicaciones, de la que se obtuvieron
296 millones de dólares. Todo a fin de destinar aquellos fondos estratégicos, no
precisamente a una inversión para el desarrollo humano, ni para el desarrollo
económico, y menos aún, a la prevención de desastres, sino para cubrir parte de
la deuda previsional de apenas un solo año, deuda recurrente y creciente. Un
déficit actuarial que, como sabemos, crece exponencialmente en los próximos 12
a 15 años.
Otra parte de aquellos fondos fueron a pagar deuda de consumo, deuda flotante.
Es decir, que, de la noche a la mañana, se cambió el rumbo de los recursos
generados por la venta de las acciones en una empresa rentable, para cubrir
gasto corriente de un año, pago de deuda pública y deuda de pensiones. Aquellos
activos no fueron a generar acervo de capital, no se dirigieron a aumentar o
reponer el patrimonio estatal y de país en infraestructura económica y social, no
fueron a lo que decía la misma ley de privatización.
Los números absolutos pudieren decir poco, pero si tenemos en cuenta que esos
296 millones de dólares sumados a los $286 millones del nuevo endeudamiento
en títulos valores en el 2004, y que totalizaban $582 millones, fueron totalmente
empleados también para cubrir la brecha presupuestaria, equivalente casi al
monto total de la masa monetaria de los dólares en circulación en El Salvador.
Entonces, las cifras si tienen una impactante relevancia para los objetivos de
desarrollo de mi país.
A decir verdad, una parte del dinero de la venta de las distribuidoras eléctricas se
canalizó hacia una licitación para la iluminación del aeropuerto, proceso de
licitación públicamente criticado. La iluminación de la autopista se deterioró tres
meses después, como ustedes pueden apreciar al viajar de noche del aeropuerto
a San Salvador.
¿HACIA DÓNDE REQUIERE INVERSIÓN EL SALVADOR?
Requiere inversión encausada en tres grandes avenidas:
1. Infraestructura para el Desarrollo Humano.
2. Inversión en infraestructura para la competitividad, esto es, para la
reactivación equilibrada e incluyente y, si fuere posible, integral de la
economía.
3. Inversión en obras para un desarrollo sustentable de país, sociedad y
economía ambientalmente sustentables.
Pero en concreto y en términos estratégicos, cuándo se habla de
infraestructura, ¿en qué debemos invertir? Invertir en:
1. Agua potable para todos.
2. Sistemas de agua negras en todos los hogares.
3. Sistemas avanzados para procesar y reciclar los desechos sólidos, la
basura. Sistemas avanzados, entendido como sistemas amigables al
ambiente y sostenibles. Teniendo en cuenta que El Salvador produce 2,715
millones de toneladas diarias de desechos sólidos.
4. Electrificación rural y acceso de energía eléctrica para todos los hogares.
5. Políticas de caminos rurales sustentables.
6. Sistemas de desagüe y drenajes secundarios capaces de evitar
inundaciones. En el Gran San Salvador este sistema está virtualmente
colapsado y es un riesgo creciente para la gente.
Pero si no se recupera la red primaria de quebradas y cuencas, no hay
solución.
7. Entonces se impone la recuperación de cuencas y ríos. En mi país un 92%
de los ríos están muertos, están secos, pero no por ello dejan de ser
inundables e inundantes en la época lluviosa. Con el agravante de que los
bosques naturales fueron reducidos a tan solo el 1.87%.
8. Vivienda funcional y segura. Un tema que por las razones explicadas en el
Informe Principal de esta conferencia, no pudo ser abordado, pero que al
menos para El Salvador, es una asignatura pendiente. Más golpeante,
luego del último desastre.
Quiero hacer especial énfasis en la necesidad de cuidar que la estrategia de
inversión responda a la necesidad y expectativas de país y de sus distintos
sectores, pero no sólo en interés de algunos sectores, postergando
indefinidamente a sectores humanos o económicos que también merecen
atención y probablemente, la mayor atención.
En tal sentido, yo si creo necesario centrarse en El Salvador y quizá en toda
América Latina, en atender a los Objetivos del Milenio.
INVERTIR MÁS
Invertir más es crucial cuando en algunos casos, como en El Salvador, tiende a
invertirse menos en relación a las necesidades de país, menos en relación a
los gastos presupuestarios, menos en relación al PIB y a invertir también
menos en relación a montos de endeudamiento y al pago del servicio de la
deuda.
¿De qué hablamos? Veamos la gráfica 1, que nos dice de una correlación
indicativa entre los gastos presupuestarios, o sea, presupuesto total y la
participación de los gastos de capital.
EL SALVADOR: Gobierno Central, Presupuesto General y Gasto de Capital
2006, millones de US$
441.3
3,338.0
Gastos de Capital
Presupuesto General
Fuente: Ministerio de Hacienda, Proyecto de Ley de Presupuesto 2006.
¿De qué más hablamos? Veamos la gráfica 2. Ella nos habla de la relación
entre los llamados gasto de capital versus la inversión en infraestructura para
el desarrollo.
EL SALVADOR: Gasto en infraestructura comparado con
el total de gasto de capital 2006.
441.3
121.4
Gastos de Capital
Infraestructura
Fuente: Ministerio de Hacienda, Proyecto de Ley de Presupuesto 2006.
INVERTIR MEJOR.
Un abordaje serio nos remite de inmediato a determinar:
1° Cuáles son los objetivos y la direccionalidad concreta de la inversión, sus
destinos y beneficiarios.
2° El sentido de oportunidad (o de rezago) de la inversión. El tiempo en esto
juega un papel revolucionario. Me refiero al sentido de los apremios humanos,
a sus tiempos perentorios. Me refiero también al sentido de los desafíos que
nos imponen los procesos globales.
3° Invertir mejor es también la calidad de las obras.
4° Es la capacidad que tengan de esas obras.
5° Y es, también, la sustentabilidad-sostenibilidad de dichas obras.
Los gobiernos son siempre centrales en los desarrollos de la infraestructura de
un país, se reconoce; y estoy de acuerdo.
Pero eso debe tener su reflejo en la política fiscal, en el esfuerzo fiscal que
decía el Dr. Marcelo Antinori. Esa reforma es urgente y de largo alcance y
requiere consenso.
Algunos países, en realidad, necesitamos una Reforma Fiscal Integral para el
Desarrollo. Esa es nuestra propuesta. Una reforma de cinco tracks, es decir,
de cinco carriles:
12345-
Una reforma por el lado de la inversión.
Una reforma por el lado del gasto público.
Una verdadera política de ahorro público.
Una nueva política de ingresos.
Una verdadera política de endeudamiento para el desarrollo.
Soluciones inmediatísimas no hay. Pero las urgencias y las contingencias
humanas y ambientales ahí están, golpeándonos a la puerta. Y precisamente,
porque los efectos de un replanteamiento fiscal son de mediano plazo, ¡la
reforma integral es urgente!
Esto exige un planeamiento fiscal de mediano plazo, el diseño de una
verdadera y consistente política presupuestaria y de presupuestos
multianuales.
Porque para invertir más, hay que tener recursos. Entonces, se necesita una
inflexión gradual, pero sostenida en la tasa de fiscalidad, en la carga
tributaria/PIB.
Y revisar (y en esto quiero centrar la atención) cómo está distribuida y como
se va a distribuir socialmente dicha carga. Para no agravar la excesiva
regresividad que afecta a los más pobres. De esta manera, tenemos que ir
del 11 al 15% de la carga tributaria/PIB.
EL AÑO FISCAL 2006
El presupuesto 2006 en El Salvador incluye una meta de gasto de $3,338
millones versus una meta de ingresos corrientes de $2,362 o contra una meta
de ingresos tributarios de $2,256 millones. Nótese la brecha de unos $1,000
millones, después de todas las medidas aplicadas.
Ha caído el ahorro privado. La dolarización ha castigado las tasas pasivas. Y
en términos estrictos tampoco hay ahorro público, por el contrario, hay
desahorro, el saldo es negativo. Y dolarizados como estamos, el Estado en El
Salvador no cuenta con política monetaria, cambiaria, ni crediticia, para influir
en la estabilidad macroeconómica. La política fiscal es, ciertamente, la única
herramienta de política macroeconómica.
En esas circunstancias, el canalizar ahorro externo, a través de una correcta
política de endeudamiento es decisivo para el desarrollo. Pero se necesita
hacer una drástica corrección para que el endeudamiento no sea freno a los
objetivos del desarrollo.
Debemos reestudiar entonces, en primer lugar, la estructura de la deuda
externa. Veamos el gráfico 3 que evidencia la relación entre préstamos y títulos
valores.
E l S a lv a d o r: G o b ie r n o C e n t ra l,
d e u d a e x t e rn a e n p r é s ta mo s y títu lo s v a lo re s 2 0 0 6
45%
55 %
PR E S TA M O S
TIT U L O S V A L O R E S
Fuente: Ministerio de Hacienda, Proyecto de Ley de Presupuesto 2006.
Nota: Para el 2006 se ha presupuestado el ingreso de 183.1 millones en concepto de nuevos reembolsos de préstamos y 223.2 millones por amortización. Y,
en el caso de los Bonos, se ha presupuestado la colocación de 663.7 millones y el pago de 154.0 a causa de su vencimiento.
Ahora bien, para los efectos de esta conferencia, el gráfico que ya en si mismo,
es bien revelador, no nos dice todo, si no lo relacionamos con el aspecto
fundamental: la calidad de la deuda, con su destino e impactos concretos.
De ese 55% de endeudamiento en Títulos Valores, nada, absolutamente nada,
fue a la inversión para reactivar la economía, nada fue al desarrollo humano,
nada para infraestructura, nada para prevenir desastres, todo fue a pagar
servicio de la deuda, a manejar déficit. Ello sin contar con lo caro que resulta
este tipo de endeudamiento. Lo más caro sin embargo, es que sus
desembolsos no fueran para proyectos de inversión.
Cuando he señalado que El Salvador ha caído en la trampa de la deuda, me
refiero a una trampa al desarrollo. Y por supuesto, no me refiero solamente al
monto; un quantum que está rompiendo rápidamente el 50% respecto de un
PIB de 15 o 16 mil millones.
Fijémonos que, mientras en el 99 la deuda pública representó solamente el
25.4%/PIB, en lo que se refiere al Sector Público No Financiero, ya en este año
2005 se está elevando al 51.4%/PIB.
Con todo y eso, mi preocupación es principalmente la mala calidad de esa
deuda. La nula rentabilidad social neta de la mayor parte de esa deuda. El
nulo rendimiento social neto.
A nosotros nos interesa lograr la más alta rentabilidad social de cada dólar que
recibimos de los desembolsos de la deuda.
Con mayor razón, cuando para el 2006, mi país tiene que pagar 779.8
millones en deuda pública externa e interna y 1,180 millones si le
sumamos los 400 millones de la deuda previsional. Veamos el cuadro 4.
GOBIERNO CENTRAL: PAGO DE DEUDA EN RELACIÓN AL
PRESUPUESTO TOTAL, INGRESOS CORRIENTES Y TRIBUTARIOS
Y PRESUPUESTOS DE EDUCACIÓN Y SALUD, 2000-2006
(millones de dólares y %).
CONCEPTOS
1.2.3.4.5.6.7.8.-
Presupuesto Total
Presupuesto Educación
Presupuesto Salud
Ingresos Corrientes
Ingresos tributarios
Presupuesto Economía
Presupuesto Agricultura y ganadería
Presupuesto Medio Ambiente
9.- Pago servicio Deuda:
a) Deuda pública
b) Deuda Previsional
10.- RELACIONES (%):
A) Psto Educación/Psto Total
B) Psto Salud/Psto Total
C) Pago Deuda/Psto Total
D) Pago Deuda/ Ingresos Corrientes
E) Pago deuda /Ingresos Tributarios
F) Pago Deuda /Psto Educación
G) Pago Deuda /Psto salud
H) Pago Deuda / Psto Economía
I) Pago Deuda / Psto MAG
J) Pago Deuda / Psto Medio Ambiente
2000
2006
2,082.8
387.0
205.8
1,698.0
1,577.8
27.0
40.1
3.4
3,338.0
510.7
313.1
2,362.2
2,256.1
41.6
35.6
7.7
382.3
340.9
41.4
1,179.9
779.9
400.0
18.6
9.9
18.4
22.5
24.2
98.8
185.8
1,415.9
953.4
11,244.1
15.3
9.4
35.3
49.9
52.3
231.0
376.8
2,836.3
3,314.3
15,323.4
El pago de esa deuda constituirá el 35% del gasto presupuestario para el 2006
y será más alto en el 2007 y en los años venideros, si no hay un cambio de
política.
Por otro parte, el pago proyectado de dicha deuda equivaldrá a más del
49% de sus ingresos corrientes y 52% de los ingresos tributarios. Ese tipo
de endeudamiento, ese dislocamiento de la política de endeudamiento y de la
estructura de la deuda es ahora un lastre al desarrollo del país, al desarrollo
económico, al desarrollo humano y a la sustentabilidad ambiental.
Los contrastes presupuestarios son socialmente dramáticos. Mientras el 35%
del presupuesto irá en el 2006 al pago de deuda pública y previsional, el 0.2%
irá a medio ambiente, el 1.1% al ramo de agricultura y ganadería, el 1.2% al
ramo de economía, el 9.4% a Salud Pública y Asistencia Social.
En El Salvador la actividad sísmica, vulcanológica o los meteoros son
naturales. Pero las tragedias humanas no lo son. Porque en gran medida son
evitables. Los gobernantes tenemos responsabilidad, los legisladores tenemos
responsabilidad y el Banco Mundial debe analizar estos puntos.
En ese contexto me permitiré expresar que la autorización de $485 millones
en préstamos de desembolso (disponibilidad) rápido, que no se inscriben en
una estrategia ni en planes claros para la superación de la pobreza, aún
cuando el gobierno propagandizó la promesa de regalar $15 a ciertas familias
en este año preelectoral. Lo que, sí, es claro que este tipo de endeudamiento,
igual que el endeudamiento en bonos, tampoco va a generar acervo de
capital, de conocimiento, de fuerza laboral. El primer préstamo está destinado,
otra vez, al pago de deuda, deuda que a su vez no vino a proyectos de
desarrollo; de la cual, una parte se debió a la repetida reconversión de la
deuda flotante, deuda interna, de la deuda de consumo corriente, de corto
plazo, en deuda externa en bonos; y ésta a su vez en préstamos de
desembolso rápido DPL, sin indicadores precisos, medibles, verificables,
cuantificables de ejecución, de rendimiento social, ni evaluables en relación a
ejecución de inversiones al desarrollo, porque lamentablemente no es su
objetivo.
Este tipo específico de deuda, esa línea de crédito tan sui generis castiga
inversión, drena recursos al desarrollo, se une a la deuda en bonos que si bien,
es más cara, ambas tienen algo en común, algo les une: su carácter estéril en
términos de estrategia al desarrollo.
Pero quizá no solamente sea estéril. Y es que, debido a la carga que significa
el cumplimiento del pago del servicio de la deuda respecto al PIB y respecto a
las disponibilidades presupuestarias, este tipo de deuda se yergue como un
obstáculo muy grande a la salida de mi país de la crisis. Y podría estar
contradiciendo el espíritu de esta misma conferencia del BM.
Con dos agravantes:
Primer agravante: Que eso ha estimulado o facilitado que en los últimos años
el gobierno haya frenado la inversión pública de un stock de
44 préstamos para proyectos, aprobados por unanimidad en
la Asamblea Legislativa, y que dieron una disponibilidad
financiera de $898 millones para el 2005. Por ejemplo: los
préstamos BID - Taiwán para áreas críticas y los de
descontaminación y del programa de vivienda, para zonas
marginales (de riesgo) contratados en febrero 2001 y que
juntos suman $91 millones no fueron ejecutados. Según la
evaluación del BID a diciembre 2004, el retardo en la
ejecución llevaba ya 119 meses. Y estaban destinados a
obras de infraestructura en la cordillera del Bálsamo donde
se dio la tragedia de las Colinas en los terremotos 2001.
Además estaban destinados a desbloquear el aterrado
desagüe del lago de Ilopango.
Lo trágico es que con el Huracán Stan, más de 30
comunidades fueron inundadas por el desborde del lago. La
ejecución debió finalizar en el 2003. El retardamiento en la
inversión de los recursos disponibles de ese portafolio
de $898 millones, ha contribuido a la perdida de
cuantiosas víctimas humanas, lo mismo que la
permisividad de construcciones en zonas de alto riesgo o
que deberían estar protegidas.
Segundo agravante: Insuficientemente analizado es el impacto intergeneracional,
en términos de que la deuda de hoy son los impuestos de
ahora y de mañana, pero sobre todo, en términos de
cuánto se estaría hipotecando las posibilidades de
inversión en los años venideros.
Si la década del 80 fue la década perdida, es preciso no perder este decenio y no
embargar a las futuras generaciones.
Llevamos ya una grave mora en comprender que el país necesita una nueva
política fiscal, una consensual reforma fiscal integral para el desarrollo humano. Y
vuelvo a la propuesta.
Está claro que, aún con lo apegado al manual, que ha sido el Estado salvadoreño,
como lo graficara el presidente Saca en la anterior conferencia del BM en San
Salvador, el país tiene el flotador de las remesas, pero no tiene claro su motor de
crecimiento. Mientras tanto, el Estado no cuenta con los recursos propios
disponibles y suficientes para invertir sustancialmente y sostenidamente en
infraestructura que, de verdad, contribuya a imprimir competitividad a la economía,
que nos permita competir en una economía que, contrariamente a los objetivos
prescritos, en lugar de volverse exportadora, se ha convertido en una economía
importadora, con las secuelas que ha tenido en el aparato productivo.
Las políticas, las acciones y los préstamos no deben alimentar más el
retardamiento de la Reforma Fiscal Integral para el Desarrollo Humano, y
menos aún para que se siga reduciendo la inversión al desarrollo.
Lo socialmente más caro es, ciertamente, retrasar la inversión para el desarrollo.
Lo más costoso es buscar salidas cuando lo que se necesita son soluciones
consistentes, de largo alcance y socialmente consensuales.
Muchas gracias,
[email protected]