El futuro de las relaciones puerto-ciudad

Instituto Universitario de Estudios Marítimos
El futuro de las relaciones puerto-ciudad
IUEM. Universidade da Coruña. Documento 6/2003
Bernandeo Sánchez Pavón*
Abstract: Los puertos constituyen un apoyo trascendental para potenciar el comercio exterior y la
competitividad de la economía gallega, pudiéndose convertir en motores de desarrollo local y regional,
capaces de producir un importante impacto económico y social en su entorno. Estas infraestructuras,
además de ser un eslabón en la cadena del transporte marítimo, tienen la condición de nodos de
transferencia modal y de plataformas logísticas, albergando en su seno una serie actividades de alto
valor añadido que exceden las de carga, descarga y almacenamiento.
La evolución de los mercados, los servicios y las tecnologías han obligado a una transformación
progresiva de los puertos y a un redimensionamiento de los mismos.
Los puertos, como puntos de privilegiados de comercio, han participado de forma decisiva en la
constitución y el posterior desarrollo de las ciudades; es más, la presencia del puerto en las relaciones
comerciales ha influido en la propia supervivencia de la urbe en la que se hallaba inserto. No obstante,
el puerto ha sido, también, una realidad exterior y distinta de la propia ciudad lo que ha propiciado la
necesidad de articular las relaciones entre ambas y diferentes realidades. Así, es necesario
compatibilizar el necesario desarrollo portuario, derivado de las exigencias de la navegación y
transporte marítimo, con el desarrollo del recinto urbano producido a requerimientos de su población.
En el presente trabajo se aborda la necesaria, aunque difícil, coexistencia entre ambas realidades
intentando realizar una labor prospectiva acerca de las relaciones puerto-ciudad en años venideros.
* Instituto Gallego de Estudios del Transporte y las infraestructuras. España
1. INTRODUCCIÓN
Los puertos constituyen un elemento decisivo para el comercio exterior y, por ende, para la
competitividad de la economía española en un escenario de globalización. El término
"globalización" se ha utilizado para designar el amplio proceso de transformación comercial,
institucional y tecnológica que está ocurriendo en la economía internacional. Este fenómeno y
sus elementos constitutivos no están claramente delimitados y es tanto un proceso, como una
fuerza propulsora y un resultado. Puede entenderse por "globalización del comercio"1 la
interdependencia entre los factores de producción de diferentes países resultante de los
esfuerzos colectivos por obtener materias primas, producir componentes y proporcionar
servicios de montaje y distribución de productos que se venderán en todo el mundo.
La evolución de los mercados, los servicios y las tecnologías obligan a una transformación
progresiva de los puertos. En una economía globalizada, muchas empresas recorren el mundo
en busca de insumos de costo mínimo, lo que ha generado una competencia a nivel de cada
insumo y del producto final y ha hecho necesario integrar los puertos en los sistemas de
manufactura y distribución. La infraestructura física de los puertos debe asegurar no sólo el
acceso expedito de los medios de transporte marítimo y terrestre, sino también facilitar la
recepción, despacho y manipulación de la carga a un costo razonable. Es preciso, también,
que en el marco reglamentario de los puertos se promueva la utilización eficaz en función de
los costos de las instalaciones y de la maquinaria, se promueva la adopción de decisiones por
parte del personal en sus distintos niveles y se permita a las partes interesadas en la actividad
portuaria planificar las inversiones futuras.
Por los puertos españoles de interés general del Estado transita más del 52 % del comercio
con la Unión Europea y aproximadamente el 96 % del comercio con terceros países; en
términos medios el 78% del total de las importaciones y el 51% de las exportaciones. En 2000,
más de 338 millones de toneladas y 20 millones de pasajeros pasaron por los puertos
estatales.
Los puertos desempeñan un papel importante en la cadena de transporte, tanto en su
condición de parte del transporte marítimo como por ser nodos de transferencia modal y por su
función de plataformas logísticas, con una serie actividades de valor añadido que exceden las
de carga, descarga y almacenamiento. A su vez, los puertos son motores de desarrollo local y
regional, de gran impacto económico y social en su entorno.
La especialización productiva hace que el transporte y la logística sean dos actividades
esenciales para el crecimiento y desarrollo económicos, no sólo por su contribución neta al PIB
de cada país sino, también, por los efectos indirectos e inducidos que dimanan
transversalmente a la mayoría de las actividades económicas.
Quien suscribe este texto desea dejar constancia de la inestimable colaboración prestada por María
Angélica Sánchez, con sus brillantes y rápidas traducciones, y la del investigador J. A. Díaz por las
espléndidas reflexiones sobre el mismo. Asimismo, desea mostrar su gratitud al catedrático D. Fernando
González Laxe, quien suscitó la realización de este trabajo y orientó su factura. Si con esta apoyatura el
resultado final no alcanza las expectativas, es algo exclusivamente imputable a su autor.
1
La diferencia fundamental entre el comercio internacional y el comercio globalizado es el "grado de
libertad" para seleccionar insumos, bienes terminados, servicios, capitales y mano de obra. La economía
globalizada ha transformado la competencia entre productos terminados comparables en una
competencia a nivel de cada insumo y del producto final, con las exigencias que plantea el mercado en
cada caso. El comercio de productos elaborados está exigiendo la homogeneización de las normas
internacionales de calidad y la utilización de sistemas de comunicación electrónica que permitan comparar
precios de productos de la misma clase elaborados por diferentes fabricantes y optimizar los tiempos de
entrega. En este contexto, el empleo de contenedores y las comunicaciones electrónicas también han
impulsado la homogeneización de los servicios portuarios y de transporte.
Berna
El transporte tiene como objeto esencial la modificación de la ubicación de los bienes sin
alterarlos o transformarlos intrínsecamente. Como es obvio, la evolución del tráfico marítimo
mundial está íntimamente relacionada con la actividad portuaria; pero ésta no se reduce
exclusivamente al atraque y desatraque de los buques, incorpora además una serie de
servicios (centro combinado de transporte marítimo-terrestre) que no se pueden obviar. El
puerto es una realidad multifuncional y polivalente con importantes efectos sobre la cadena
logística y la vida de las ciudades en las que se sitúa. Sin ánimo de ser exhaustivos, podemos
realizar la siguiente enumeración de las realidades y potencialidades de un puerto:
•
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•
•
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•
•
El puerto es un acceso: un lugar de atraque y desatraque de buques.
El puerto es una parte del litoral.
El puerto es un espacio urbano.
El puerto es una zona industrial2.
El puerto es un punto de conexión intermodal.
El puerto es un área logística y de almacenamiento.
El puerto es un espacio lúdico y de esparcimiento para los ciudadanos.
El puerto es una zona comercial.
El puerto es un elemento del paisaje.
Los puertos, como puntos de privilegiados de comercio, han participado de forma decisiva en la
constitución y el posterior desarrollo de las ciudades; es más, la presencia del puerto en las
relaciones comerciales ha influido en la propia supervivencia de la urbe en la que se hallaba
inserto. No obstante, el puerto ha sido, también, una realidad exterior y distinta de la propia
ciudad lo que ha propiciado la necesidad de articular las relaciones entre ambas y diferentes
realidades. Así, es necesario compatibilizar el necesario desarrollo portuario, derivado de las
exigencias de la navegación y transporte marítimo, con el desarrollo del recinto urbano
producido a requerimientos de su población.
Una circunstancia a tener muy en cuenta en las relaciones puerto-ciudad es el hecho de que en
el transporte marítimo de mercancías se ha pasado del concepto “puerto a puerto” a “puerta a
puerta”. Esta situación depara la penetración de los hinterland portuarios hacia el interior del
territorio con la necesidad imperiosa de garantizar el transporte terrestre en condiciones de
eficacia y eficiencia máximas. Así, el naviero ha de irse acomodando cada vez más a una
cadena de transporte intermodal que supone la necesaria confluencia de los distintos modos en
espacios aledaños a los puertos lo que implica la necesidad de zonas amplias donde ubicar
estas infraestructuras. En definitiva, la ubicación de los puertos en las proximidades de la
ciudad supone importantes molestias para los residentes de ésta a la vez que un impedimento
al posterior desarrollo y ampliación de aquellos.
El estudio de las relaciones puerto-ciudad debe ser abordado de forma multidisciplinar. En este
sentido, la cooperación existente entre diversos organismos europeos para conocer los
escenarios socioeconómicos y políticos en que se insertan las principales ciudades portuarias,
ha propiciado la creación de asociaciones formadas por investigadores de variada procedencia.
En 1990, se fundó en Le Havre (Francia) la asociación internacional Villés et Ports (AIVP)3,
cuyos miembros asociados suelen ser las autoridades portuarias, las mismas ciudades, así
como investigadores y profesionales de la materia de todo el mundo4. La Asociación
Internacional de Ciudades y Puertos es un marco que promueve el diálogo entre puertos y
2
En los recintos portuarios no sólo se pueden realizar tareas de carga y descarga, sino que también
caben las de manipulación de productos.
3
La Asociación Internationale Villes et Ports (AIVP), con sede en Le Havre, celebra reuniones periódicas
en las ciudades portuarias más importantes del mundo, edita una revista de información general con
periodicidad mensual y un boletín de documentación.
4
Vide Tobal Conesa, C., Nuevas perspectivas en la geografía portuaria: las relaciones puerto-ciudad,
Revista Bibliográfica de Geografía y Ciencias Sociales, Universidad de Barcelona, Nº 24, 20 de abril de
1997.
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ciudades. La IACP promueve proyectos de interés común como mejor forma de hacer que
estos conflictos sean productivos y dinámicos para la ciudad portuaria.
En nuestro país, la importancia histórica del comercio marítimo, el largo perímetro de sus
costas y la multitud de puertos existentes han motivado la existencia de numerosos estudios
realizados desde ópticas muy diversas. En la actualidad, se puede constatar un acercamiento
entre los enfoques, fruto del cual han sido la celebración de reuniones periódicas, y la creación
de asociaciones interdisciplinares.
2. TIPOLOGÍAS PORTUARIAS
Los procesos de liberación del comercio mundial y la descentralización de la producción han
acelerado los ritmos de crecimiento de los intercambios internacionales y, consecuentemente,
del tráfico marítimo. Así, surge la necesidad de nuevas zonas que respondan a los nuevos
condicionantes de las estrategias marítimas.
La actual situación de los transportes marítimos ha hecho esgrimir a ciertos autores
que los mercados están siendo oligopolizados (cada armador posee su zona de influencia), son
cerrados (los servicios de las líneas marítimas se crean por necesidad de la demandada de los
cargueros) y están fragmentados (limitan el espacio económico, aislando a ciertas áreas y a
determinados países)5.
Siguiendo al profesor González Laxe6, podría decirse que la respuesta de los puertos a la
globalización marítima ha provocado unos procesos de adaptación condicionados por las
características derivadas de tres dinámicas yuxtapuestas:
a. La primera radica en la apuesta por la independencia de la gestión y de la financiación, esto
es, por la mayor cuota de responsabilidad en lo tocante a las atribuciones.
b. La segunda se sustenta en el concepto de autoridad única y su poder para ejercer el
máximo control del recinto portuario.
c. La tercera se fundamenta en la gestión de las decisiones, en la que las prestaciones
privadas pueden prevalecer sobre los servicios públicos.
En Europa, actualmente, pueden distinguirse tres tipos puertos en atención a la posición que
asuma la autoridad portuaria:
a. Puerto operador, donde la totalidad de las instalaciones y servicios que presta el buque y la
mercancía están siendo gestionados y prestados por la Autoridad Portuaria.
b. Puerto instrumento, en el que la Autoridad Portuaria planifica, construye y conserva la
infraestructura portuaria y los equipos de manipulación de la mercancía pero confía a la
organización privada ciertos servicios y externaliza las prestaciones directas de los servicios
al buque, a la mercancía, o a las propias actividades logísticas.
c. Puerto propietario, en donde los puertos planifican y construyen las obras de acceso y
abrigo, así como las zonas terrestres y muelles, y al mismo tiempo otorgan concesiones de
terminales a empresas privadas para que presten un servicio integral y directo al buque y a
la mercancía.
3. ETAPAS EN LAS RELACIONES PUERTO-CIUDAD
Las relaciones entre los puertos y las ciudades en las que están ubicados no se pueden
calificar de constantes en las principales cuestiones que les afectan. Si se pudiesen representar
5
Señala González Laxe en Economía marítima y tipologías portuarias que: "entre los cinco puertos
mundiales se encuentran cuatro asiáticos (Hong Kong, Singapore, Pussan y Kaohsiung); entre los 20
primeros se sitúan diez; y entre los 30 un total de 17. Destacaremos, igualmente, que se contabilizan siete
europeos (Rotterdam, Hamburgo, Amberes, Felixtowe, Bremen, Gioia Tauro y Algeciras); y sólo cuatro
norteamericanos (Los Ángeles, Long Beach, Nueva York/Nueva Jersey y Oakland); un árabe (Dubai) y un
caribeño (Puerto Rico)". Vide González Laxe, F., Economía marítima y tipologías portuarias, Boletín
económico del ICE nº 2717 del 21 de enero al 3 de febrero de 2002 págs. 21 y siguientes.
6
Ibídem.
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gráficamente, bien se podría decir que responden al modelo de una curva sinusoidal con sus
picos y sus valles. En definitiva, se ha pasado de una estrecha vinculación a un frío
distanciamiento, asistiéndose, en la actualidad, a la búsqueda de ese ansiado eje de abscisas
representativo del equilibrio entre ambas realidades geográficas, jurídicas y económicas.
En las relaciones puerto-ciudad pueden apreciarse las siguientes etapas7:
a) Etapa de unidad ciudad-puerto.
En esta etapa, puerto y ciudad aparecen unidos y los desarrollos urbanos participan de los
portuarios y viceversa. Este periodo abarca desde los orígenes de ciudad y puerto hasta
mediados del siglo diecinueve, esto es, mientras el transporte marítimo depende de la fuerza
humana. En estas circunstancias, los contactos e intercambios comerciales con culturas y
economías diferentes otorgan al asentamiento urbano un potencial de crecimiento en torno
dicha actividad de forma tal que se produce la inevitable centralidad urbana de las
infraestructuras portuarias.
Las rutas marítimas y fluviales supusieron que los navíos romanos en sus desplazamientos
pudiesen agilizar las operaciones militares, de relevo y de avituallamiento. Desde el punto de
vista económico, este tipo de transporte, se caracterizaba principalmente por la rapidez,
seguridad y amplio volumen de carga, todo lo cual abarataba el coste de la mercancía y lo
hacia más rentable que el terrestre, facilitando el intercambio de productos por el Mediterráneo
y parte del Atlántico8. Los romanos, en función de sus necesidades y los medios de transporte,
no tuvieron inconveniente en plantear itinerarios mixtos en los que conjugaban las ventajas que
ofrecían las vías terrestres, marítimas y fluviales. De esta manera conseguía una doble
finalidad: enviar alimentos, minerales o productos de lujo alejados de los puntos de embarque
con destino a Roma o a sus provincias, y recibir artículos de primera necesidad y lujo para la
población o avituallamiento de las tropas en los lugares más apartados del Imperio. Por
consiguiente, algunas calzadas se trazaron teniendo como base la situación de los puertos
marítimos y fluviales y aunque parte de ellos no ofrecían las mejores condiciones de uso y
seguridad, podían ser reformados para corregir sus inconvenientes; sin embargo, era más
económico y factible variar el trayecto de una ruta que acondicionar un enclave natural para
actividades portuarias. La evolución de los puertos llevó consigo la formación de núcleos
urbanos con una población próspera, beneficiada por el trasiego de viajeros y mercancías,
pesca, comercio, etc9.
b) Etapa de crecimiento y distanciamiento ciudad-puerto.
7
A este respecto vide Grindlay Moreno, A. L., Comunicación presentada al I Congreso de Ingeniería Civil,
Territorio y Medio Ambiente.
8
Vide Sáez Taboada, B., Las comunicaciones romanas en la provincia de A Coruña, Laverde Ediciones,
págs. 46 y sigs., 2001. Finley, M.I., en Economía de la antigüedad (1975) señala: “los individuos no
podían transportar mercancías voluminosas por tierra como actividad normal; ni siquiera podían hacerlo
más que las comunidades más ricas y poderosas. La mayor parte de los artículos de primera necesidad
son voluminosos y así no era prudente que los poblados excedieran en consumo la producción alimenticia
de su hinterland inmediato, a menos que tuviesen acceso directo a las vías de agua, Ni siquiera las
famosas carreteras romanas, construidas por razones militares y políticas, no comerciales, representaban
una diferencia considerable, pues los medios de tracción seguían siendo los mismos.
En primer lugar, las importaciones de alimentos y otros artículos pesados hicieron posible un aumento
considerable de la población, ya no contenida por el factor limitador de la producción agrícola local, y una
mejora de la calidad de vida mediante una mayor variedad de bienes y una mayor abundancia de la
fuerza de trabajo esclava para las labores tanto productivas como domésticas” .
9
El desarrollo del tráfico marítimo el comercio y, por consiguiente, la formación y repoblación
establecimientos próximos a las rías, ofreciendo la posibilidad de relacionar los tres sistemas
transporte, el fluvial, el marítimo y el terrestre, lo que trajo consigo que en todas las embocaduras de
rías gallegas se formara un núcleo de población con el correspondiente puente medieval al fondo de
mismas.
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de
de
las
las
Esta fase se caracteriza por el crecimiento y distanciamiento de ambas realidades
consecuencia de la revolución industrial10. Los medios de transporte terrestres y marítimos
requieren múltiples e importantes adaptaciones derivadas tanto del incremento de sus
dimensiones espaciales11 como de la necesidad de nuevos accesos viarios12. En estos
momentos aparecen las primeras divergencias puerto-ciudad y, asimismo, las primeras
problemáticas ambientales derivados de una actividad portuario-industrial13. En esta etapa se
emplazan las nuevas infraestructuras ferroviarias procurando un acceso adecuado al espacio
portuario14.
c) Etapa de aislamiento y separación ciudad-puerto.
La tercera etapa supone la segregación funcional ciudad-puerto, que se materializa en una
separación mediante verjas y vallados. Se produce, también, una separación de gestión que
crea dos espacios física y funcionalmente independientes. El puerto va a perder su relación
económica y social con la población de la urbe. En este proceso de separación, el crecimiento
de las estructuras portuarias corre ajeno a su integración con el medio urbano, produciéndose
las primeras disimetrías en su configuración global. Desde la segunda mitad del siglo XX se
producen alteraciones económico-comerciales en los intercambios marítimos y en la tecnología
asociada a este transporte15
En los años cincuenta y sesenta se requieren extensas áreas industriales marítimo-portuarias
asociadas a las refinerías y los grandes centros industriales y el transporte marítimo se orienta
a las mercancías en general y no sólo las de tipo industrial.
La generalización del empleo del contenedor supondrá una mayor necesidad de superficie de
suelo disponible. El transporte de cargas generales en contenedores comenzó el 26 de abril de
1956, cuando zarpó el Ideal X, un buque tanque T-2 modificado, que transportaba 58
contenedores desmontables de Nueva York a Houston. Tres meses después, los costos de
manipulación portuaria de las cargas generales habían bajado de 5,83 dólares a sólo 0,15
dólares la tonelada, y los tiempos de manipulación se habían reducido a una quinta parte con
esas unidades16.
10
Vide Alemany Llovera, J., Los puertos españoles en el siglo XIX, Centro de Estudios Históricos de
Obras Públicas, MOPT, 1991, pp. 85-89.
11
Longitud de muelles y superficie de almacenamiento.
12
Aperturas de nuevas y más amplias calles en la ciudad para el acceso al puerto. Los accesos portuarios
desarrollados en este periodo se transformarán, generalmente, en las vías urbanas que acabarán
resolviendo futuros problemas de movilidad en torno al núcleo urbano.
13
A pesar de que en una primera aproximación pudiese parecer que las relaciones puerto-ciudad en esta
etapa suponen tan sólo una pérdida de posicionamiento en importancia de la urbe, es necesario tener
presente que, por ejemplo, los espacios generados del derribo de las murallas que encorsetaban las
ciudades , darán lugar a importantes oportunidades para el desarrollo urbano.
14
Estos emplazamientos de nuevas líneas ferroviarias con acceso a los puertos, darán lugar más
adelante a un inconveniente nada fácil de resolver, constituyéndose en auténticas barreras en la relación
puerto-ciudad.
15
Se incrementan el tamaño y capacidad la de los buques y se producen modificaciones en las
actividades de manipulación y trasiego portuarios.
16
Con la introducción de los contenedores en los servicios de transporte de línea regular, la mayoría de
los navieros ya no manipulan ni estiban las mercancías elaboradas. Estas funciones se realizan, cada vez
en mayor medida, en fábricas y terminales interiores de carga, donde se llenan y vacían los contenedores.
Los navieros manipulan y estiban los contenedores, no la carga propiamente tal. Sus servicios se han
vuelto muy semejantes y substituibles y se compite solamente en términos de precios, rutas, tecnologías y
plazos de entrega. Los contenedores han transformado el transporte de los productos manufacturados por
las líneas regulares en una nueva rama de actividad a granel, como el transporte de automóviles o
troncos. Durante más de 100 años, todo intento por parte de los operadores marítimos de hacerse eco de
la demanda comercial o de llegar a nuevos niveles de economía de escala, tropezaba con el lento ritmo
de estiba y desestiba de los buques de carga general. Para cargar un buque de aproximadamente 10.000
toneladas de peso muerto (TPM) se requerían cinco días y sus noches y 125 trabajadores portuarios por
turno. El lento ritmo de manipulación de la carga limitaba el tamaño máximo de los buques de carga
general, de modo que para transportar mayores volúmenes en una ruta comercial determinada había que
poner en servicio más buques. Con la utilización de los contenedores se revirtió la exigencia conocida
como "a más carga-más buques", lográndose aumentar la productividad utilizando menos buques.
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Como consecuencia de la cada vez más presente intermodalidad, el puerto pierde
protagonismo y se muestra como un modo más en la cadena de transporte, lo que introduce
también mayores demandas de accesibilidad difíciles de satisfacer en espacios urbanos. A lo
anterior debe añadirse el surgimiento en la sociedad de una conciencia medioambiental cada
vez mayor, con la correlativa exigencia de calidad de vida en las ciudades17. Estas
circunstancias van a producir una separación del puerto con respecto a la ciudad.
La década de los setenta, tras el shock petrolero y la consiguiente crisis económica, asiste a la
creación de las zonas urbanas-litorales y el correlativo freno a la ubicación de las industrias
pesadas en las costas.
En los años ochenta aparecen nuevas actividades dependientes de los servicios18 que dan
lugar a una cadena de puertos desubicando las zonas portuarias en relación a las ciudades,
que experimentan fuertes mutaciones de orden estructural y espacial.
El decenio de los años noventa viene marcado por la acentuación de las mutaciones en lo que
se refiere a la gestión logística, los puertos se convierten en plataformas logísticas intermodales
produciéndose la ruptura puerto-ciudad al alejarse la actividad industrial de la logística. Así
pues, se produce la conformación de “áreas-espacios” diferenciados e interrelacionados,
formándose redes que permiten incrementar las sinergias y generar complementariedad19.
d) Etapa de acercamiento e integración ciudad-puerto.
En esta etapa, en la que por auténtica necesidad están inmersos los puertos, requiere una
auténtica renovación de los mismos. Los espacios abandonados o infrautilizados han de
convertirse en una oportunidad tanto urbana como portuaria.
Las relaciones puerto-ciudad se han de caracterizar por:
a. Un diálogo fluido de ambos ámbitos.
b. El puerto requiere conexiones adecuadas con el ámbito urbano para mantener las
posibilidades de desarrollo.
c. La ciudad precisa la apertura de la barrera que supone el recinto portuario para disfrute del
litoral y demanda parte de las superficies portuarias para espacios libres o equipamientos
urbanos20.
Muchos propietarios de buques consideraron que los contenedores nunca llegarían a usarse en el
comercio internacional. La reducción de los costos y de los tiempos de manipulación de las cargas
convirtieron en obsoleto los límites históricos impuestos a las dimensiones de los buques y permitieron
nuevas economías de escala. Los países en desarrollo estimaron que el contenedor era un cambio
impuesto por los navieros en las rutas entre los países industrializados con el propósito de evitar los altos
costos de la mano de obra y de mejorar la productividad portuaria. Después de que el contenedor se
introdujo en las rutas entre países industrializados y países en desarrollo, los sindicatos de los
trabajadores portuarios, los ministerios de trabajo y los gobiernos centrales de éstos últimos países
expresaron su rechazo a esta nueva unidad de transporte. La mayoría de los argumentos esgrimidos se
referían al desempleo en el sector portuario, en un período en que la tasa de cesantía y el subempleo
eran elevados; la incapacidad de la maquinaria y las instalaciones portuarias para manipular los
contenedores; y las limitaciones de los sistemas de transporte terrestre para trasladar los contenedores
entre los puertos y los centros de producción y
consumo.
17
Vide Barragán Muñoz, J. M., Ordenación, Planificación y Gestión del Espacio Litoral, Oikos-Tau,
Barcelona, 1994.
18
El stockage/almacenaje, la distribución, el comercio de importación /exportación y la utilización de los
contenedores.
19
Vide Freire Seoane, M.J. y González Laxe, F., Economía del transporte marítimo, Instituto Universitario
de Estudios Marítimos, Netbiblo, 2003, págs. 160 y sigs.
20
Esto supone la eliminación del efecto barrera de las instalaciones portuarias y la recuperación del frente
urbano-marítimo (waterfront).
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d. El espacio portuario aparece ante la ciudad como la gran oportunidad urbana para el
recentrado, gentrificación, recuperación del centro o reactivación nuclear.
e. Los elementos del puerto se deben compatibilizar con la ciudad, siendo objeto de especial
atención en el planeamiento urbanístico.
f. Regulación estricta de las actividades portuarias en los entornos más próximos a la ciudad o
áreas pobladas. Estas actividades, escasamente compatibles con la actividad urbana han
de ser objeto de unos minuciosos estudios sobre medios empleados e impactos
producidos21.
g. Compatibilización de los accesos portuarios para que, además de proporcionar la
indispensable accesibilidad a los mismos, eviten la congestión del tráfico urbano normal. Ha
de paliarse en lo posible que la circulación de vehículos pesados provoque importantes
problemas ambientales y de seguridad en la ciudad22.
4. LAS RELACIONES PUERTO-CIUDAD EN LA POLÍTICA COMUNITARIA
El análisis de la postura de la Comunidad Europea en relación con los puertos puede arrojar
como resultado, en una primera aproximación, la existencia de una cierta dicotomía. Por una
parte, el libro blanco de la Comisión Europea sobre política de transporte europea reconoce el
papel crucial de los puertos para promover modos de transporte ecológicos. Por otro lado, la
legislación medioambiental europea pone fuertes restricciones al desarrollo portuario.
Para la Comunidad, el principal desafío en la política de transporte en los próximos años
consiste en escindir el crecimiento económico y el del transporte. Los puertos se enfrentan a
problemas de espacio y conviene tener presente que la infraestructura portuaria debe ser
aprovechada en cuanto pueda rendir de utilidad, no resultando compatible que el transporte
marítimo se constituya en alternativa medioambiental válida a las carreteras con la existencia
de una oposición tajante a la expansión portuaria.
Las zonas costeras, en las que se localizan puertos tienen una importancia estratégica en los
enlaces de transportes y, por otra parte, las costas europeas también se enfrentan a graves
problemas medioambientales. Se necesita una actuación para mantener el valor de esas zonas
y se debe encontrar una forma de combinar los intereses ecológicos y económicos. Un enfoque
territorial integrado es la solución para abordar los problemas socioeconómicos,
medioambientales y culturales que esta cuestión imbrica. Todos los sectores deben ser
estudiados simultáneamente. Los interesados deben estar asociados y participar del proceso;
la gestión integrada de la zona costera (ICZM) es un enfoque ascendente. Sólo pueden
encontrarse e implementarse soluciones integradas a nivel regional-local. Con el fin de
posibilitar tal acción local, la Comisión propuso en septiembre del 2000, una estrategia para la
gestión europea integrada de zonas costeras que establece un marco legal e institucional para
la gestión integrada. El principal punto de acción de la estrategia fue una propuesta para una
recomendación para estados miembros para promover ICZM, que fue adoptada en junio de
2002. Así, la gestión y la planificación de las costas deben estar guiadas por los siguientes
principios:
a.
b.
c.
d.
e.
f.
g.
Amplia perspectiva de conjunto (temática y geográfica).
Perspectiva a largo plazo.
Gestión de adaptación (ajustar a nuevos problemas).
Especificidad local.
Implicación de todas las partes interesadas.
Apoyo e implicación de todos los cuerpos administrativos implicados.
Uso de una combinación de instrumentos.
21
Vide Gómez Ordóñez, J. L., y Grindlay Moreno, A. L., Problemas medioambientales en las ciudades
marítimas: La relación ciudad-puerto, 1º Congreso Mundial de Salud y Medio Ambiente Urbano, Madrid,
1998.
22
Los problemas de polución atmosférica, ruidos, vibraciones y el siempre temido tránsito de mercancías
peligrosas han de suponer el estudio de nuevos accesos, con trazados alternativos y enlaces a distinto
nivel, desde la red principal de carreteras. Esta es una cuestión no sólo de la planificación portuaria y
urbanística sino del propio planeamiento de carreteras.
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Los elementos estratégicos en un enfoque ICZM no están sólo relacionados con el medio
ambiente (visión del ecosistema, utilización sostenible de recursos, efectos del cambio
climático, etc.) sino también cubrir aspectos económicos y sociales (oportunidades laborales,
ocio, etc.), protección del patrimonio cultural, protección del paisaje, reducción del aislamiento
de zonas remotas, etc.
De acuerdo con la Recomendación 2002/413, los estados miembros deben adoptar estrategias
nacionales para (antes) del fin del 2006. Estas estrategias deben comprender los siguientes
elementos:
a.
b.
c.
d.
Deben combinar varios instrumentos.
Deben promover iniciativas ascendentes.
Deben incluir sistemas de control e información.
Deben identificar mecanismos para la puesta en marcha de políticas europeas totales y
coordinadas, etc.
Los obstáculos para una promoción del transporte marítimo no se cifran, empero, en el
dimensionamiento de los puertos y para ser superados se requiere una serie de decisiones en
diferentes ámbitos; este modo puede ser favorecido, asimismo, simplificado los procedimientos
administrativos y aduaneros. En este sentido, la Comisión ha adoptado medidas proponiendo la
directiva IMOFAL y publicando un vademécum de procedimientos aduaneros.
No se podría dar adecuado acabamiento a una referencia a las políticas comunitarias sobre las
relaciones puerto-ciudad sin citar el Marco Comunitario de Apoyo (2000-2006) para las
Regiones Españolas del Objetivo 1. Según este documento, las principales líneas de actuación
en el ámbito de infraestructuras de transporte en regiones Objetivo 1 se centrarán en:
1. Completar las redes de carreteras y autovías, con especial atención a aquéllas que forman
parte de la RTE y a sus conexiones regionales.
2. Modernizar las comunicaciones ferroviarias y la extensión de corredores ferroviarios,
preferentemente en la RTE y en sus conexiones regionales.
3. Crear nuevas infraestructuras aeroportuarias y modernizar las existentes para dar respuesta
al crecimiento del tráfico aéreo.
4. Realizar nuevas inversiones en los puertos que aumenten la capacidad de sus
instalaciones, mejoren su competitividad y contribuyan a facilitar el transporte marítimo.
Los puertos españoles desempeñan un papel básico en la distribución de los flujos comerciales
de nuestro país con el exterior. Cerca del 90% de las importaciones y casi el 70% de las
exportaciones tienen como puntos de entrada y salida los puertos, estando situados una buena
parte de ellos en regiones Objetivo 1. La estrategia inversora 2000-2006 en materia de puertos
está orientada a ampliar su capacidad y mejorar sus instalaciones, mejorando las conexiones a
la red viaria y ferroviaria y la accesibilidad de las regiones ultraperiféricas. Ello permitirá
adecuar las infraestructuras y servicios portuarios a una demanda cada vez más exigente, en
competencia con otras alternativas europeas, convirtiendo los puertos españoles en
verdaderos nudos logísticos con servicios de calidad a las empresas y pasajeros, con
conexiones más rápidas a otros modos de transporte que permitan un traslado rápido y eficaz
de mercancías.
En conclusión, y dado que Galicia está considerada como Región de Objetivo 1, puede
contarse con una estrategia inversora que favorecerá la ampliación y mejora de sus puertos así
como su más adecuada conexión con los otros modos de transporte. Todo ello favorecerá la
dimensión económica de los mismos que, con el acompañamiento de otras medidas de
carácter formativo y de anticipación a las oportunidades, debería redundar decididamente en su
entorno.
5. RELACIONES PUERTO-CIUDAD Y LA POLÍTICA PORTUARIA EN GALICIA
Berna
En un interesante trabajo realizado por el Grupo de Puertos y Costas de la ETS de Ingenieros
de Caminos de la Universidad de A Coruña titulado "El futuro de los puertos comerciales
gallegos", se procede a comparar cada una de las autoridades portuarias gallegas con la que
sería una autoridad portuaria media (APM) representativa de las principales características
medias del Sistema Portuario de Titularidad Estatal23. El resultado de este cotejo fue que los
puertos gallegos gozan de importantes superficies de agua, debido a su inmejorable situación
en el interior de amplias rías, pero se pudieron percibir importantes carencias en el tamaño de
las superficies de servicio terrestre disponibles y la proverbial escasez de muelles. Así, los
autores de este trabajo concluyen que las características que condicionan actualmente el
tráfico portuario en Galicia son las siguientes:
1. Cercanía de núcleos importantes de población, con la consiguiente competencia por los
espacios terrestres y vías de comunicación.
2. Carencia de adecuados accesos a los puertos y conexiones por carretera y ferrocarril hasta
las nuevas infraestructuras del transporte.
3. Posición periférica respecto de los grandes mercados y centros de producción peninsulares.
De otra parte, no existe una industria regional con volumen suficiente
4. Importantes problemas ambientales, tanto en la fase marítima como en la terrestre.
5. Falta de respuestas adecuadas a la necesaria relación puerto-ciudad.
En definitiva, la actual situación de los puertos gallegos aconsejaría, entre otras, la adopción de
las siguientes medidas:
a.
b.
c.
Incrementar el papel de los puertos en la organización y gestión del transporte intermodal
y en la consecución de valor añadido en las mercancías.
Disponer de accesos terrestres rápidos y fiables a los puertos por medio de carretera y
línea férrea.
Lograr un desarrollo armónico de los puertos con su entorno natural y urbano.
A) El Plan Estratégico de Desarrollo Económico de Galicia y el Plan Director de Infraestructuras
de Galicia.
La indudable trascendencia que los puertos tienen para Galicia supuso que los instrumentos de
planificación autonómicos más importantes hayan dejado constancia de sus intenciones
respecto a ellos. Como era de esperar, y teniendo en cuenta la especial trascendencia de esta
cuestión en la actualidad, estos planes han tenido en cuenta el hecho de las relaciones del
puerto con la ciudad.
Por una parte el PEDEGA ( Plan Estratégico de Desarrollo Económico de Galicia 2000-2006),
contempla como Objetivo Intermedio 2.A.4 la integración de los puertos en el medio urbano,
aunque sin hacer mayores precisiones al respecto24.
Con una mayor vocación completiva, el Plan Director de Infraestructuras de Galicia 2000201025 hace mención a ciertas actuaciones que, desde el punto de vista de las relaciones
puerto-ciudad, conviene tener en cuenta. La sistemática seguida por el Plan parte de la
distinción de los puertos en dos grupos: los puertos de interés general del Estado y los puertos
de Galicia.
En relación con los "puertos de interés general del Estado", son reseñables las siguientes
actuaciones:
•
Puerto de A Coruña:
23
El objeto de esta comparación son, entre otras, las superficies de flotación, las superficies terrestres de
servicio y la longitud de muelles.
24
25
Vide PEDEGA 2000-2006, Xunta de Galicia, 2001, pág. 189.
Vide Plan Director de Infraestructuras de Galicia 2000-2010, Xunta de Galicia, 2001, págs. 38 y ss.
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Sobre una inversión global de 85.381 millones de pesetas, se piensan dedicar un montante de
77.334 millones a la construcción del puerto exterior en Punta Langosteira con la finalidad de
resolver las carencias de espacio en el recinto portuario actual26.
•
Puerto de Ferrol-San Cibrao:
El total de la inversión prevista en este puerto es de 25.489 millones. La realización más
relevante que se propone es la construcción de un puerto exterior situado en Cabo Prioriño,
para lo que se prevé una inversión de 21.961 millones. Están previstas, asimismo, actuaciones
de rehabilitación ambiental de la ría para lo que se tiene pensado dedicar 743 millones. Dentro
de la mejora de las relaciones Puerto-Ciudad, y como elemento destacable en el año 2.001
dentro de las actuaciones promovidas por la Autoridad Portuaria destacan las obras de
Rehabilitación Ambiental del borde marítimo de Ferrol, cofinanciadas por los Fondos de
Cohesión (85%) y que con una inversión global final de 10,60 Millones de Euros (1.763
millones de pesetas), se planteó como objetivo el de regenerar 5.730 metros de borde costero,
con la construcción de paseos marítimos y más de 12 kilómetros de viales peatonales,
miradores, áreas de descanso, rehabilitación de espigones, enterramiento de líneas eléctricas,
ajardinamiento, extensión de redes técnicas y dotación de mobiliario urbano en una extensión
de 231.000 m2. Las obras de rehabilitación, constan de tres tramos, finalizados todos ellos a lo
largo del último semestre del año 2.001. La primera de las actuaciones, que se desarrolla a lo
largo de la costa de Caranza, consistió en la construcción de 2.500 metros de nuevo paseo
marítimo, con recuperación de 90.000 m2 de borde litoral y rehabilitación de espigones de
defensa costera. Se mejorará de igual modo el viario urbano, eliminando las excesivas
pendientes de la Avenida de Castelao y mejorando el trazado con ajardinamiento, dotación de
mobiliario urbano y construcción de un carril-bici.
En los casos de Vilagarcía, Vigo27 y Marín-Pontevedra28, llama poderosamente la atención el
hecho de no estar expresamente consignada en el Plan ninguna partida para mejorar las
relaciones puerto-ciudad.
26
En el puerto de A Coruña ha tenido lugar, asimismo, una obra de envergadura: la construcción de una
lonja pesquera y almacenes de exportadores. Comprende esta obra la construcción de una nueva lonja
de unos 33.000 m2 en el muelle de Linares Rivas, que permitirá la descarga simultánea de once buques
típicos de Grand Sole, dotada de las siguientes dependencias:
2
a. Salas de preparación y exposición de pescado: de planta rectangular de 368x26 m y
compartimentada en 8 sectores. Estará destinada al lavado, clasificación, pesado y colocación en
cajas con hielo, así como para la exposición y venta. En estas salas se mantendrá una temperatura de
4 ºC.
b. Pasillo de sucios: por él se comunican las salas de Exposición con la sala de expedición de sucios,
con los Almacenes de Exportadores y con las salas de preparación de sucios. Tendrá una anchura de
6,75 m. En esta área se mantendrá una temperatura de 10 ºC.
c. Area de expedición/entrada de sucios: situadas en ambos extremos de la lonja cada una tendrá una
superficie los lotes de pescado con destino a los grandes exportadores que poseen sus instalaciones
pesqueras fuera de la lonja. En esta área se mantendrá una temperatura de 10º C.
2
d. Almacenes de exportadores: cincuenta locales para exportadores de 136 m cada uno y dos plantas.
En la planta baja se mantendrá una temperatura de 10º C. Completan la instalación: área de
tratamiento de residuos, área de instalaciones, área de administración y servicios y salas de subasta.
27
La Autoridad Portuaria de Vigo ha elaborado un anteproyecto para la construcción de un nuevo muelle
de cruceros en el área central de la zona portuaria, que permitiría disponer de una mayor línea de atraque
para los trasatlánticos y habilitar un amplio espacio para el ocio ciudadano. Con este proyecto se pretende
dar respuesta al incremento que están experimentando en el Puerto de Vigo las escalas de buques
crucero, y que este año se sitúa en torno al 40%, además de incidir en las relaciones Puerto-Ciudad, al
habilitar un área para el esparcimiento de los ciudadanos. El proyecto contempla la construcción de un
muelle con 700 metros de línea de atraque para los grandes cruceros, además de ampliar la zona
destinada a buques de recreo, dando cabida a un millar de plazas más. El anteproyecto propone un
amplio recorrido peatonal, y un carril “bici”, uniendo el nuevo muelle con el actual de trasatlánticos a
través de dos torres desde las que se dispondrá de una visión privilegiada de la ría viguesa. Otra de las
actuaciones que contempla el anteproyecto elaborado por la Autoridad Portuaria es la puesta en marcha
en el nuevo muelle de una Escuela de Vela, con el objeto de potenciar esta práctica deportiva entre los
más jóvenes, además de la construcción de una cafetería acristalada, acorde con el nuevo marco.
Berna
En relación con los "puertos de la Comunidad Autónoma de Galicia", el PDI de Galicia destaca
que es un objetivo prioritario el incremento de los atraques deportivos29. Se prevé pasar de las
2.109 plazas de atraque en 2001 a cerca de 8.000 en el año 2005 y las 10.000 en 2010.
Asimismo, se prevé que se disponga en las instalaciones de los servicios más modernos
(estacionamientos, tiendas náuticas, servicios de reparación, etc.). La inversión propuesta es
de 3.700 millones de pesetas.
Por lo que se refiere a las mejoras del entorno puerto-ciudad, se pretenden los objetivos de
actuar sobre las zonas verdes, estacionamientos y cualesquiera otros que persigan la finalidad
de mejorar la fachada marítima.. El total presupuestado para ello alcanza los 740 millones.
Las actuaciones presupuestadas en el PDI de Galicia para el periodo 2001-2010, en los
puertos de la Comunidad Autónoma de Galicia se reflejan en el siguiente cuadro:
ACTUACIÓN
PRESUPUESTO
(Mill. Pst.)
29.600
PORCENTAJE
SOBRE EL TOTAL
80%
Edificios e instalaciones de servicios
1.850
5%
Mejora del entorno puerto-ciudad
Instalaciones náutico-deportivas
740
3.700
2%
10%
Mejoras de conexiones y enlaces
TOTAL
1.110
37.000
3%
100%
Obras de abrigo y atraque
Como puede comprobarse, se dedica cinco veces más a las instalaciones náutico-deportivas
que a la mejora del entorno puerto-ciudad. No cabe duda acerca de que las instalaciones
propuestas suponen una expectativa de participación en un segmento de la oferta turística
importante y una línea coherente con la apuesta por el turismo de calidad que ha hecho, sin
ambages, la Comunidad Autónoma gallega. Todo ello ha de suponer, en principio, beneficiosas
externalidades en el entorno de los puertos seleccionados; no obstante, esto supone un coste
de oportunidad nada desdeñable, pues los fondos públicos destinados a estas actividades son
detraídos a la inversión destinada a acomodar el entorno puerto-ciudad y mejorar sus
relaciones. Por rentable que pudiese resultar el establecimiento o ampliación de instalaciones
náutico-deportivas, cabe plantearse si ello no puede suponer un nuevo efecto barrera entre
puerto y ciudad. No es inobjetable el inconveniente de que los habitantes de la ciudad, y
especial los más próximos a estas instalaciones, dejen de identificarse con el puerto de forma
tal que dejen de reconocerlo como suyo y, por ende, se distancien del mismo.
C) El Plan Estatal de Infraestructuras 2000-2007.
El Plan Estatal de Infraestructuras 2000-2007 procura garantizar el crecimiento y la
modernización de los puertos españoles, adecuando la oferta de infraestructuras portuarias a:
28
En Marín-Pontevedra, destaca la realización, según consta en el Anuario Estadístico de 2001, de un
muelle de cajones, de 250 metros de longitud, con calado de 12 metros, dragado a 12 metros de
profundidad en el atraque y a 10 metros en el canal de acceso, siendo la cota de coronación de 5,60
metros sobre B.M.V.E Las obras consisten además en un relleno para construir una explanada, estando
protegida ésta en ambos márgenes con un manto de pedraplén y escollera de forma trapecial y un muelle
en el extremo Este que entronca con el muelle de Manuel Leirós; éste se realiza mediante un muro de
cajones de hormigón armado de 90 metros de longitud, cimentado a la cota –9,00 metros, siendo el otro
extremo el dique de protección de la ya finalizada dársena de embarcaciones menores.
29
En esta misma dirección se mueve la propuesta alternativa efectuada por el Partido dos Socialistas de
Galicia denominada Plan de Recuperación Económica, Medioambiental y Social de Galicia. Así, en esta
alternativa se propone también "potenciar los puertos deportivos con el fin de que ejerzan un impacto
positivo en el desarrollo del sector turístico de la comunidad".
Berna
• La demanda previsible de los tráficos a corto y medio plazo, tanto en volumen como en
estructura.
• La demanda previsible del tráfico a largo plazo, garantizando la capacidad futura de los
puertos construyendo infraestructuras portuarias básicas (diques de abrigo, explanadas
abrigadas o protegidas, dragados de primer establecimiento, ….)
• Los cambios estratégicos y tecnológicos del transporte marítimo y la explotación portuaria.
• La sostenibilidad ambiental de los tráficos.
• El fomento del cabotaje europeo como alternativa al tráfico terrestre intercomunitario.
• La seguridad y calidad en la prestación de los servicios portuarios
• La mejora de los puertos como intercambiadores modales con mejores conexiones viarias y
ferroviarias.
• La potenciación de los puertos como plataformas logísticas.
• La mejora de las relaciones puerto ciudad.
La inversión total en los puertos españoles de interés general durante el periodo 2000-2007,
con repercusiones presupuestarias hasta el 2010 alcanzará los 1,25 billones de pesetas, de los
cuales 787.400 millones corresponderán a inversión pública y el resto a inversión privada, lo
que representará una participación media del sector privado en la inversión total superior al 35
%.
El esfuerzo inversor público en los puertos de interés general (más de 80.000 millones de
pesetas anuales) estará dirigido fundamentalmente a:
• construcción de áreas abrigadas y accesos marítimos (diques de abrigo y dragados de
primer establecimiento)
• incorporación de suelo mediante adquisición de terrenos o ganándolos al mar.
• construcción de accesos y enlaces viarios y ferroviarios.
• construcción de atraques asociados a servicios portuarios no concesionados o de interés
estratégico para la comunicación y abastecimiento del territorio.
• instalación y mantenimiento de ayudas a la navegación y otros elementos asociados con la
seguridad portuaria.
• Incorporación de nuevas tecnologías de la información y la comunicación al proceso de
prestación y gestión de los servicios portuarios.
Las actuaciones desarrolladas desde la iniciativa privada estarán dirigidas a:
• la creación de terminales especializadas
• la construcción de instalaciones auxiliares como almacenes, depósitos, silos, frigoríficos,…
• la adquisición de equipos e instalaciones de manipulación y transporte de mercancías y
para la prestación de otros servicios portuarios
• actuaciones puerto-ciudad.
Berna
Los objetivos del Programa de Puertos30 de este plan son:
1. La modernización de los puertos españoles, adaptándolos a las necesidades de la
demanda a medio y largo plazo.
2. La mejora de los puertos como intercambiadores modales, con mejores conexiones
viarias y ferroviarias.
3. La potenciación de los puertos como plataformas logísticas.
4. La mejora de las relaciones puerto-ciudad.
Una somera observación de lo hasta aquí expuesto invita a formular serios interrogantes sobre
la forma en la que se pretenden salvar ciertas incompatibilidades entre los objetivos señalados.
En primer lugar, se habla de la incorporación de suelo mediante adquisición de terrenos o
ganándolos al mar pero ni resulta fácil la compra de suelo en los espacios urbanos próximos
(costes elevados, posible oposición de la ciudad al crecimiento interior del puerto) ni la
expansión hacia el mar puede calificarse de panacea desde el punto de vista ambiental. En
segundo lugar, se propone la construcción de accesos viarios y ferroviarios, mas no resulta
sencillo explicar cómo se puede mejorar la conexión modal del puerto (especialmente en el
caso del ferrocarril) sin incrementar a la vez el efecto barrera puerto-ciudad. En tercer lugar,
falta por concretar cómo se pretende implementar la política relativa a las relaciones puertociudad si la iniciativa es dejada en manos del sector privado.
ACTUACIÓN
PORCENTAJE SOBRE EL TOTAL DE
INVERSIÓN REALIZADA
Infraestructura y capacidad portuaria
64%
Actividades logísticas, equipamiento e
instalaciones
12%
Puerto ciudad y medio ambiente
5%
Instalaciones de pesca
4%
Pasajeros
3%
Otros
12%
TOTAL
100%
Inversiones realizadas en 2001 en el Sistema Portuario de Titularidad Estatal.
Fuente: Anuario Estadístico 2001.
Como puede observarse en el cuadro, las inversiones previstas para favorecer las relaciones
puerto-ciudad sólo suponen un 5% del total de la inversión efectuada por el Estado en el
Sistema Portuario Estatal. Debe tenerse en cuenta, además, que en esta partida se
contabilizan los fondos destinados a la protección del medio ambiente. Es preciso tener en
cuenta que si bien toda actuación sobre el medio ambiente tiene una beneficiosa influencia en
las relaciones con la ciudad, éstas no se limitan a actuaciones sobre aquél. Todo lo hasta aquí
expuesto parece indicar que las políticas puerto-ciudad no marchan al mismo ritmo que la
potenciación de las instalaciones portuarias, pues si el presupuesto destinado a
infraestructuras y capacidad supone más de 12 veces lo destinado a ciudad-puerto se está en
presencia de una decidida apuesta por el crecimiento sin prestar adecuada atención al
amortiguamiento de esta expansión portuaria y a hacerla compatible con unas fluidas
relaciones con la urbe.
30
En el Programa de puertos es de destacar la participación de los concesionarios privados en
aproximadamente un 40% sobre el total de las inversiones previstas.
Berna
D) El Plan de Dinamización Económica de Galicia.
El reciente y trágico accidente del petrolero "Prestige" ha puesto un obstáculo más en el
proceso de convergencia real de Galicia con las demás regiones de la Comunidad Europea. En
un intento de evitar las nefastas consecuencias de este suceso la Xunta de Galicia, en el
marco de la estrategia definida en el PEDEGA antes reseñado, presento el denominado "Plan
de Dinamización Económica". Se contienen en este instrumento una serie de medidas
tendentes a priorizar determinado tipo de actuaciones sectoriales y territoriales enfocadas,
principalmente, a la zona conocida como Costa da Morte. En lo relativo a las inversiones
previstas que puedan influir en las relaciones puerto-ciudad cabe señalar las siguientes:
ACTUACIÓN
PRESUPUESTO
Saneamiento de las rías gallegas (interesando al Ministerio de
Medioambiente su declaración como obras de interés general)
114 millones de
euros
Mejora y ampliación de los puertos de la zona norte
Plan de dinamización turística para la Costa
(infraestructuras, promoción, formación y calidad)
21,44 millones de
euros
da
Morte
5 millones de euros
En conclusión, el Plan Galicia afronta el tema de las relaciones puerto-ciudad procurando una
restauración ambiental, mejora de las instalaciones portuarias y la potenciación de un
segmento del sector servicios, el turismo, que puede coadyuvar a la reactivación económica de
las zonas afectadas por la catástrofe.
6. MODERNIZACIÓN PORTUARIA Y GENTRIFICATION.
El vocablo inglés gentrification31 es utilizado para denominar al fenómeno consistente en un
mejoramiento físico y, en algunos casos, también de carácter cultural que tiene lugar en
algunos viejos centros urbanos, culminando en una elevación de su anterior estatus32. La
doctrina ha utilizado también otros términos como brownstoning, whitepainting y, en español,
aristocratización, gentrificación o recentrado; no obstante, si se tiene en cuenta que el
fenómeno descrito es ciertamente complejo en su gestación y resultados, sin que pueda ser
reducido a la mera ocupación de un espacio urbano por una clase social emergente, en este
trabajo se propone una denominación diferente: reactivación nuclear. Con este término se hace
referencia a la verdadera esencia del proceso y que consiste en una recuperación de la
actividad perdida en los núcleos de las ciudades.
Este proceso se ha venido desarrollando en los países industrializados básicamente a partir de
la década de los años setenta del pasado siglo y se caracteriza por la ocupación de los centros
de las ciudades por una parte de la clase media, de elevados ingresos, que sustituyen a los
habitantes con menor poder adquisitivo. Este movimiento hacia las zonas céntricas de la urbe
supone inversiones y mejoras, tanto en las viviendas como en toda el área en general. En
conjunto, el fenómeno suele conllevar una recuperación del valor simbólico de los centros
urbanos. Autores como Van Weesep33 señalan que la gentrification es la expresión espacial de
un cambio social34.
31
La primera referencia al término gentrification se atribuye a R. Glass en su estudio sobre Londres
efectuado en 1964.
32
Además de la manifestación urbana del fenómeno recientemente se ha identificado un proceso similar
en áreas rurales. Cabe, pues, tanto una gentrificación rural como una gentrificación urbana. Hasta el
momento, empero, el número de estudios sobre la versión rural es muy inferior a los dedicados a la
versión urbana.
33
Van Weesep, J., Gentrification as a research frontier, Progress in Human Geography, vol. 18, nº 1,
1994, págs. 74 yss..
34
Estudios recientes muestran que en muchos países la gentrificación refleja cómo el papel del gobierno
se está redefiniendo, en relación con las tendencias generales de desregularización y privatización de
Berna
Sin duda el mercado del suelo se mueve por innumerables factores que hacen inútil cualquier
intento de enumeración exhaustiva; no obstante, puede decirse que tres elementos son claves
a la hora de explicar las preferencias de la población en su asentamiento:
a. La disponibilidad de espacio.
b. Las bajas densidades.
c. La accesibilidad al centro urbano.
La gentrification constituye un proceso fundamental en la reestructuración metropolitana, de
signo contrario a la suburbanización y declive socioeconómico de los centros urbanos. Como
efecto más inmediato, produce un cambio en la tendencia a la pérdida de población de cierta
relevancia económica en los centros de las ciudades35.
La doctrina discrepa a la hora de determinar la fuerza motriz de este proceso de reactivación de
los núcleos urbanos. Por una parte, David Ley otorga un papel clave en el proceso a la
demanda de un tipo de viviendas por un segmento poblacional emergente en la ciudad. Por
otro lado, Neil Smith, formula su teoría desde el punto de vista de la oferta de viviendas y
espacios, no de la demanda por parte de ocupantes potenciales, otorgando prioridad a la oferta
en su explicación, de modo que los factores económicos son preponderantes por encima de los
culturales. En general podría decirse que el proceso es resultado de una serie de factores
interrelacionados, sin que quepa otorgar un protagonismo absoluto a ninguno de ellos.
Los poderes públicos pueden actuar como favorecedores de este proceso utilizando, entre
otros, los siguientes mecanismos de intervención:
a. Calificación especial desde el punto de vista patrimonial de las zonas que se deseen
reactivar (calificándolas como núcleos históricos).
b. Concesión de beneficios fiscales para las actuaciones de rehabilitación de edificios36.
c. Mejora de los servicios públicos en las áreas seleccionadas.
d. Recalificación del suelo.
Estando situados los puertos más antiguos en los centros de las ciudades, las cuales en no
pocos casos deben su crecimiento a aquellos, la procura de una apertura de ciertas áreas
ocupadas por los puertos para que sean edificables puede suponer un apoyo a este
movimiento de recuperación de las áreas aledañas de los mismos. El mismo efecto puede
lograrse, asimismo, mediante una revitalización cultural37 y medioambiental de estos entornos.
muchas áreas que tradicionalmente han permanecido bajo la tutela gubernamental. Por lo tanto, este
fenómeno muestra las consecuencias espaciales de cambios sociales complejos.
35
Los estudios publicados coinciden en que se trata de un proceso altamente diversificado: puede seguir
varias trayectorias, pudiendo transformar totalmente o parcialmente un área, estar protagonizado por un
amplio listado de agentes y actores, y siendo sus causas y consecuencias son complejas y difíciles de
determinar con claridad. Todo ello ha supuesto que la gentrification haya sido calificada por autores como
Van Weesep de un "concepto caótico".
36
La rehabilitación de las viviendas puede dar lugar a distintas configuraciones poblacionales de la zona
objeto de reactivación en función de la finalidad que persigan los sujetos actuantes:
a. promotores de la vivienda que compran una determinada propiedad, la rehabilitan y la revenden con
ánimo de lucro.
b. particulares que rehabilitan con el fin de vivir en ella.
c. propietarios que rehabilitan las viviendas que poseen con el fin de ofrecerlas en alquiler.
37
En el marco de las realizaciones concretas resulta interesante el caso de Barcelona. En esta ciudad, el
gobierno municipal constituye el principal impulsor del fenómeno de reactivación nuclear, esencialmente a
Berna
Haciendo que el puerto deje de ser un foco de contaminación, tanto acústica como de otro tipo,
y haciendo albergar en el recinto del mismo ciertas actividades (congresos, exposiciones,
ferias, etc.) la revitalización comercial de estas zonas sería prácticamente un hecho y la
gentrification de los entornos tan sólo una cuestión de tiempo. El mismo efecto positivo de
recuperación del núcleo urbano podría conseguirse mediante el desalojo de los recintos
portuarios y su exteriorización con respecto a las zonas céntricas de las ciudades lo cual
tendría, asimismo, un efecto positivo en la recuperación de los centros urbanos al dejar
expeditas grandes superficies de suelo edificable o susceptible de albergar amplias zonas
verdes. En definitiva, el poder público a la hora de apoyar este proceso de reactivación nuclear
de la ciudad, puede elegir entre un amplio elenco de posibilidades y todas ellas pasan por el
puerto.
7. ASPECTOS AMBIENTALES DE LAS RELACIONES PUERTO-CIUDAD
La contaminación de los mares ha sido definida por la Convención e las Naciones Unidas sobre
Derecho del Mar38 como "la introducción por el hombre directa o indirectamente de sustancias
o energía en el medio marino, incluidos los estuarios, que produzcan o puedan producir entre
otros, efectos nocivos tales como los daños a los recursos vivos o a la vida marina". La
centralidad urbana de gran parte de los recintos portuarios derivada de su origen común, y, en
buena medida, de su desarrollo conjunto supone ineludibles dificultades ambientales en su
convivencia. Así, las transformaciones de espacios portuarios deberían producir una mejora del
medioambiente de la ciudad y una armoniosa articulación funcional ciudad-puerto.
En su reunión de Helsinki de diciembre de 1999, el Consejo Europeo invitó a la Comisión
Europea a elaborar una propuesta de estrategia a largo plazo que integrase políticas de
desarrollo sostenible desde el punto de vista económico, social y ecológico. Como respuesta a
esta invitación, la Comisión presentó el día 15 de mayo de 2001 el documento titulado
"Desarrollo sostenible en Europa para un mundo mejor: estrategia de la unión europea para un
desarrollo sostenible"39. En esta propuesta se señala que una de las principales amenazas al
desarrollo sostenible es la congestión en el transporte que afecta, ante todo, a las zonas
urbanas las cuales también se ven afectadas por problemas de degradación de los barrios
céntricos, expansión del extrarradio y concentración de bolsas de pobreza y exclusión social.
Con la finalidad de alcanzar el ansiado desarrollo sostenible, la Comisión propone conseguir
una transferencia en el uso del transporte de la carretera al ferrocarril, al transporte navegable y
al transporte público de pasajeros, de tal forma que la cuota del transporte por carretera en
2010 no sea superior a la de 199840. En conclusión, el ejecutivo comunitario estima
imprescindible, desde un punto e vista ambiental, una potenciación del transporte tanto
ferroviario como marítimo, de lo cual puede fácilmente colegirse que una correcta conexión de
ambos modos supondría la estrategia óptima ambientalmente y la más acorde con las líneas de
futuro dibujadas por Europa.
La Organización Europea de Puertos Marítimos, por su parte, promueve el proyecto
ECOPORTS (2002-2005). Se trata de una investigación cuyo objetivo es eliminar el medio
través de la utilización del elemento cultural. En el año 1989 se puso en marcha el Proyecto Ciutat Vella,
en el marco de la transformación urbana que tuvo lugar en la ciudad de Barcelona con motivo de la
celebración de los Juegos Olímpicos de 1992. Una de las principales líneas de actuación fue el eje
cultural, vertebrado a partir de la nueva ubicación de diversas instituciones y organismos culturales y de la
potenciación de las ya existentes.
38
Montego Bay, 10 de octubre de 1982.
39
La Unión Europea y los demás signatarios de la "Declaración de Río" de las Naciones Unidas (1992) se
comprometieron, en la 19ª sesión especial de la Asamblea General de las Naciones Unidas de 1997, a
elaborar estrategias para el desarrollo sostenible para la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible
de 2002. Esta estrategia es parte de los preparativos de la Unión Europea ante dicha Cumbre.
40
Otros objetivos propuestos e importantes por su significación de las relaciones puerto ciudad con:
a. Desvincular de forma significativa el crecimiento del transporte del crecimiento del Producto Interior
Bruto para reducir la congestión y otros efectos colaterales negativos del transporte.
b. Fomentar un desarrollo regional más equilibrado reduciendo las disparidades en la actividad
económica y manteniendo la viabilidad de las comunidades rurales y urbanas, tal como
recomienda la Perspectiva Europea de Ordenación Territorial
Berna
ambiente como un factor competitivo. En este proyecto los puertos ayudan entre sí y comparten
los costes del desarrollo de soluciones conjuntas. Se centra en las oportunidades de negocios
de las soluciones medioambientales y los frutos previstos del proyecto incluyen un sistema de
gestión medioambiental e información (EMIS), un sistema de adiestramiento para familiarizar a
los gestores portuarios con EMIS y una red de puertos extendida que continuará para
interactuar después del fin del proyecto.
En España, la sensibilización ante la contaminación portuaria puede situarse inicialmente en la
suscripción del Convenio MARPOL 73/78 que tenía por objeto regular la contaminación marina
producida por las operaciones normales de los buques, y la dotación en los puertos de
instalaciones adecuadas para tratar los residuos y aguas contaminadas de estos. La primera
realidad de la gestión ambiental en los puertos europeos tendrá su primer resultado concreto
con la redacción, en 1994, del Código de Conducta Ambiental editado por la Organización
Europea de Puertos Marítimos (ESPO). Posteriormente, entre las iniciativas europeas, la
denominada ECO information in European Ports desarrolló en 1998 un "Método de
Autodiagnóstico" (SelfDiagnosis Method), como un cuestionario de análisis estratégico para la
gestión medioambiental del puerto. Éste se diseñó para poder revisar regularmente la situación
medioambiental de las actividades portuarias y permitir su comparación con la situación en
años anteriores, verificando los efectos de determinadas inversiones, o con la situación en
otros puertos de Europa. Así, su principal objetivo era revisar la gestión de actividades y
procesos con relación al medioambiente y la manera en que la autoridad portuaria trataba
estas cuestiones. Paralelamente, y tras el antecedente del Programa Verde de 1997 centrado
en la reducción del impacto ambiental en los puertos, el Ente Público Puertos del Estado
impartía, en colaboración con distintas Autoridades Portuarias, un Seminario de Gestión
Medioambiental, e impulsaba el desarrollo de un estudio específico para conocer las
alternativas e incidencias previsibles en la Implantación de Sistemas de Gestión
Medioambiental en el ámbito portuario, normalizados a nivel internacional dos años antes,
dentro de los sistemas de aseguramiento, con la norma ISO 14001.
En el ámbito de las realizaciones concretas, cabe citar el caso del Puerto de Valencia que
elaboró en 1997 el Proyecto ECOPORT, apoyado por la iniciativa europea Life, cuyo objetivo
principal era el desarrollo de una metodología de implantación de Sistemas de Gestión
Medioambiental en el ámbito portuario coherente con el Reglamento Europeo de Ecogestión y
Ecoauditoría (1836/93). Este fue difundido en la Conferencia del mismo nombre, celebrada en
octubre de 2000, sobre Sistemas de Gestión Medioambiental en los Puertos Europeos. Entre
sus conclusiones se podrían destacar que "sin dejar de lado el aspecto preventivo, una eficaz
gestión del control de la contaminación es, hoy por hoy, una de las herramientas más útiles en
la defensa del medioambiente", y que "la implantación de los Sistemas de Gestión
Medioambiental se ha revelado como una de las herramientas a utilizar para asegurar una
minimización del impacto de las actividades que se desarrollan en los puertos sobre el
medioambiente", siendo preciso añadir la consideración sobre el más sensible entorno urbano
y residencial.
Uno de los problemas más acuciantes que provoca la ubicación de las instalaciones portuarias
en las ciudades es el derivado del necesario acceso de los medios de transporte a sus
instalaciones. Así, resultan ciertamente perniciosas las aglomeraciones producidas por el
tráfico interurbano por carretera a su paso por las áreas urbanas y, con respecto al ferrocarril,
aunque ofrecen unos efectos externos negativos extraordinariamente menores, da lugar a un
efecto barrera puerto-ciudad mayor.
Una cuestión que requiere especial atención, asimismo, es la de la contaminación acústica que
suelen padecer las zonas próximas a instalaciones portuarias. Los efectos del ruido respecto a
las personas han sido objeto de numerosos estudios con diversas conclusiones al respecto.
Para Tremoliere, son consecuencias del mismo los envejecimientos prematuros y los trastornos
de memoria. Autores como Crocker, señalan que sus efectos menos conocidos son los que
pueden producirse en el sistema cardiovascular por vasoconstricción41; otros como Lemman
han propugnado que la idea de que la persona se adapta al ruido es una falacia y que en
41
Crocker, P., Noise and noise control, Vol. 1º, CRC Press, 1975, pág. 76.
Berna
materia de reacciones vegetativas, no existe adaptación al ruido42. Quizás el efecto más
indubitado del ruido es el de la perturbación del medio natural idóneo para el normal desarrollo
de la persona humana, erosionando la calidad necesaria para su pacífico desenvolvimiento,
generando una tensión indeseable adicional que podría precipitar crisis emocionales43. En todo
caso, los efectos sobre la persona humana y bienes del ruido pueden ser cifrados
económicamente. La Organización Mundial de la Salud ha estimado que las pérdidas
imputables a los ruidos industriales para los Estados Unidos podrían valorarse en 4.000
millones de dólares, teniendo en cuenta los accidentes, absentismo, ineficacia y reclamaciones
producidas44. Hay que tener en cuenta, además, que el ruido produce otros indeseables
efectos como la deteriorización económica de la propiedad45.
En esta materia, España ha decidido impulsar el proyecto HADA46 (Herramienta Automática de
Diagnóstico Ambiental), que pretende alcanzar resultados positivos en materia de Calidad del
Aire y Reducción del Ruido. Los objetivos de este proyecto son los siguientes:
• Diseño de un sistema de seguimiento y control de la calidad del aire, que contemple
variables meteorológicas, concentraciones de gases y partículas en suspensión y
sedimentables en áreas portuarias, así como un sistema de seguimiento y reducción del
ruido en dichas áreas.
• Desarrollar un modelo de emisiones de partículas en función de indicadores tales como las
tecnologías de manipulación de mercancías, la meteorología y los materiales trasegados.
• Evaluar, en entornos portuarios, un modelo de captadores en continuo de partículas en
suspensión representativo de las técnicas de espectrometría láser.
• Realizar un análisis coste-beneficio de los sistemas de atenuación de la contaminación por
partículas.
El proyecto, aprovechando los resultados obtenidos a través de un proyecto piloto realizado en
el Puerto de Valencia, intenta la adaptación y validación en cinco puertos españoles de un
modelo de dispersión de contaminantes. Con esta finalidad se diseñará e implementará
previamente la Red de Muestreo de Contaminantes Atmosféricos Portuarios (REMCAP).El
sistema de seguimiento y control de la calidad de aire se verá complementado con un sistema
de control y reducción del ruido, también diseñado específicamente para entornos portuarios47.
El proyecto HADA se completa con una evaluación coste-beneficio ambiental de las diferentes
medidas de atenuación de la contaminación por partículas en Entornos Portuarios48.
Los resultados que se esperan con este proyecto son:
a. La implantación y validación de los Modelos de Dispersión en cinco puertos.
b. Un modelo de la emisión de partículas de las operaciones portuarias.
c. Un prototipo de seguimiento y control del ruido.
42
Alexandre, Efectos del ruido sobre el sueño, en Contaminación y prevención, Vol. 2º, números 6 y 7.
Berland, Ecología y ruido, pág. 43.
44
Osborn, The Law Relating to the Regulation of Noise, en Environmental Pollution Control, pág. 227.
45
Pierce, Evaluación económica de los proyectos generadores de ruido y lucha contra el ruido, en OCDE,
Problemas de Economía del Medio Ambiente, págs. 105 y ss. Asimismo, Allende, Análisis urbano y
regional para una alternativa de localización: el caso del aeropuerto de Bilbao, en ICE, nº 15, págs. 144 y
sigs.
46
Su presupuesto final se estima en torno a los 2.500.000 euros. La Comisión Europea ha concedido una
ayuda financiera de 808.145 euros.
47
Este proyecto piloto será el germen de una Red Acústica Portuaria (RAP).
48
Sistemas de riego, barreras Cortaviento y Catálogos de Buenas Prácticas.
43
Berna
d. Un sistema informático de seguimiento y control de la Calidad del Aire en los puertos
involucrados y trasladable a los distintos centros de control portuario.
e. El traslado para su eventual implantación posterior de los diseños obtenidos a las 27
Autoridades Portuarias Españolas.
f. Estudio de Medidas Atenuantes de la contaminación por partículas en ambientes portuarios,
así como la edición de una Guía de Buenas Prácticas.
8. LA PLANIFICACIÓN PORTUARIA Y LAS RELACIONES ENTRE PUERTO Y CIUDAD
Reconocida la existencia de competencias de las diversas Administraciones Públicas sobre el
espacio portuario, la clave se halla en delimitar el alcance de las mismas, teniendo en cuenta
que han de ser adecuadamente cohonestadas la competencia estatal sobre los puertos de
interés general con las competencias municipales en materia de urbanismo y las autonómicas
en relación con la ordenación del territorio.
La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha reconocido la existencia sobre el dominio público
marítimo-terrestre de competencias diferentes que, lejos de excluirse, se complementan. En
este sentido la Sentencia de 23 de mayo de 1985 se reconoce la radical diferencia "entre la
concesión administrativa para la construcción y explotación del Puerto Deportivo que
corresponde al Estado y la autorización o licencia de edificación que incumbe al municipio". No
obstante lo dicho, se reconoce también la existencia de una prevalencia a favor de la
competencia estatal, puesto que las competencias sobre ordenación del territorio y urbanismo
no pueden perturbar el ejercicio de la actuación del Estado en materia portuaria.
El supremo intérprete de nuestra Carta Magna ha asumido, asimismo, la concurrencia de
competencias de distintas Administraciones sobre el espacio portuario de forma explícita, tal y
como puede apreciarse en la conocida Sentencia del Tribunal Constitucional de 3 de julio de
198449. Así pues, aunque las Comunidades Autónomas han asumido las competencias sobre
Ordenación del Territorio en forma exclusiva, el Estado conservaría facultades de carácter
general con incidencia sobre todo el territorio español50 que pueden afectar al ejercicio de
dichas competencias autonómicas y que le facultan para dictar normas que pueden imponerse
a las que puedan dictar las Comunidades Autónomas. Es opinión inconcusa del Tribunal
Constitucional el que la atribución de una competencia sobre un espacio físico no impide que
se ejerzan otras competencias sobre este mismo espacio cuando éstas respondan a objetos
jurídicos distintos. En estas condiciones, se impone la búsqueda de fórmulas de articulación y
cooperación entre los distintos entes públicos implicados.
La Ley 27/1992, de Puertos, establece un sistema de coordinación de competencias que
supone la utilización de una pluralidad de instrumentos de ordenación del espacio portuario en
los que han de intervenir todas las Administraciones implicadas.
La aprobación del Plan de utilización de los espacios portuarios51, en cuanto delimita la zona de
servicio del puerto, implica el que los espacios incluidos dentro de la misma han de ser
ordenados mediante el Plan Especial del Puerto y cuya formulación corresponde a la Autoridad
Portuaria. Se convierte así, en un instrumento de ordenación previo al Plan Especial y
vinculante para éste. El Plan de utilización de los espacios portuarios va a convertirse en el
instrumento básico de ordenación de la zona de servicio en cuanto a los usos permitidos, sin
perjuicio de la concreción de sus disposiciones a través del Plan Especial, teniendo carácter
vinculante tanto para la Autoridad Portuaria como para los usuarios del puerto. En definitiva, el
49
Vide, asimismo, Sentencia del Tribunal Constitucional de 19 de febrero de 1998.
Entre éstas competencias se encuentran la planificación de la actividad económica general, la
titularidad del dominio público estatal y la regulación de las condiciones básicas que garanticen la
igualdad de los españoles y el establecimiento de una legislación básica sobre medio ambiente.
51
Según el artículo 15.5 de la Ley 27/1992, una vez aprobado el Plan de utilización de los espacios
portuarios, debe publicarse la Orden Ministerial de aprobación en el Boletín Oficial de la Comunidad
Autónoma correspondiente.
50
Berna
Plan de utilización de los espacios portuarios tiene una vocación de ordenación global de la
actividad portuaria.
Si el Plan de utilización de los espacios portuarios es la expresión de la competencia estatal en
materia de puertos de interés general y por ello tiene en su tramitación y aprobación un
especial protagonismo la Administración del Estado, en el Plan Especial, este protagonismo le
corresponde a la Administración competente en materia urbanística, es decir, a las Entidades
locales y a las Comunidades Autónomas. Ambos instrumentos se complementan e integran
mutuamente, de tal modo que ninguno de los dos, por sí mismo, tiene entidad suficiente para
ordenar la zona de servicio de los puertos. La concurrencia de dos competencias exclusivas
sobre la zona de servicio, atribuidas ambas por la propia Constitución, ha de dar lugar a
mecanismos de coordinación que sean respetuosos con las competencias de ambas
Administraciones. Esta coordinación se establece a través de dos elementos de ordenación: El
Plan de utilización de los espacios portuarios y el Plan Especial del Puerto. En definitiva se
hace preciso disponer de mecanismos que articulen la redacción, tramitación y gestión,
conjunta y consensuada, entre ambas administraciones del planeamiento de los espacios
portuarios, especialmente en el ámbito de contacto entre el puerto y la ciudad.
La necesidad de una planificación consensuada, sin embargo, no debe ceñirse al ámbito de las
relaciones entre las Administraciones Públicas sino que debe referirse también a los principales
actores sociales. En el artículo 2 de la Ley 3/1993, de 22 de marzo, Básica de las Cámaras
Oficiales de Comercio, Industria y Navegación, se regulan de forma pormenorizada las
funciones de las Cámaras52. En concreto en el apartado 2 de este artículo se enumeran una
serie de funciones público-administrativas que corresponderán a aquellas quedando, no
obstante, condicionadas a la forma y extensión que determinen las Comunidades Autónomas
competentes por razón de la materia. Entre esas funciones aparece señalada la de "colaborar
con la Administración competente informando los estudios, trabajos y acciones que se realicen
sobre la ordenación del territorio y localización industrial y comercial".A la vista de ello, podría
concluirse que la Ley advierte la importancia de la participación de las organizaciones
representativas de los intereses generales del comercio y la navegación en el procedimiento
administrativo de generación de instrumentos de ordenación del territorio. Es cierto que tal
participación ha de ser modulada por las entidades que asumen las competencias más
importantes en materia de ordenación territorial, esto es, las Comunidades Autónomas, pero lo
que no parece condicionado a la libérrima decisión de éstas es el hecho mismo de tal
participación. En este sentido, llama poderosamente la atención como ni en la Ley de
Ordenación del Territorio de Galicia, ni en el más reciente Decreto de la Xunta 80/2000 que
regula los Planes y Proyectos Sectoriales de incidencia supramunicipal, aparece expresa
mención al respecto. Las referencias hechas en la normativa citada acerca de la posible
remisión de los proyectos a las "corporaciones que se estime necesario" o "entidades públicas
y privadas que se estimen interesadas" y omitiendo las implicaciones de tal intervención no
alcanza la debida concordancia, desde el punto de vista sistemático, con lo prevenido en la Ley
Básica de las Cámaras. La intervención de las Cámaras de Comercio en esta materia debe ser
adecuadamente instrumentada si no se desea que quede reducida a simples mesas de trabajo
para intercambiar impresiones y fijar posturas. Ha de establecerse por vía normativa quién ha
de participar, en qué se ha de concretar tal participación (informe, audiencia, alegaciones,...),
cuándo ha de realizarse esta (su inserción dentro del procedimiento) y qué grado de
vinculación tendría lo expuesto para la Administración.
9. ACTUACIONES CONCRETAS : PARADIGMAS PUERTO-CIUDAD.
A) El caso del puerto de Rótterdam.
52
La Ley 3/1993, de 22 de marzo, Básica de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación,
en su artículo 1, califica a éstas como Corporaciones de derecho público con personalidad jurídica y plena
capacidad de obrar para el cumplimiento de sus fines, que se configuran como órganos consultivos y de
colaboración con las Administraciones Públicas, sin menoscabo de los intereses privados que persiguen.
Estas entidades, además del ejercicio de las competencias de carácter público que les atribuye la Ley y
de las que les puedan encomendar y delegar las Administraciones Públicas, tienen como finalidad la
representación, promoción y defensa de los intereses generales del comercio, la industria y la navegación.
Berna
En Rótterdam se produjo un conflicto entre una evidente necesidad de expansión del puerto y
el hecho de que éste se encuentre en el límite de un área protegida por la directiva de hábitats.
La expansión del puerto (proyecto Maasvlakte) generaba cierta desconfianza entre otras
razones porque la economía de la ciudad podría no recibir beneficios de la extensión portuaria
(la expansión portuaria no tiene porque crear necesariamente nuevas oportunidades laborales);
la gente podría sufrir molestias (ruido, polvo, reducción de las áreas de recreo, falta de
naturaleza, etc.) y se corría el riesgo de que el medio ambiente se viese afectado (emisión de
barcos, camiones, etc.)
En este escenario, sucintamente descrito, se alcanzó un acuerdo entre el puerto de Rotterdam
y organizaciones no gubernamentales de carácter local para minimizar estos inconvenientes y
combinar los diversos intereses. Los problemas se abordaron en base de los siguientes
principios:
• Tanto la economía de la ciudad como el medio ambiente deberían beneficiarse de la
expansión portuaria.
• Todos la interesados deberían estar implicados en una primera fase.
• La cooperación entre el puerto de Rotterdam y las organizaciones no gubernamentales
interesadas en la protección del medio ambiente.
• La autoridad portuaria debería poder llevar a cabo su proyecto de expansión, evitando
procesos judiciales y consiguiendo una posición fuerte en el proceso de toma de decisiones
políticas.
• La naturaleza y las zonas de recreo deberían ser preservadas.
La experiencia ciudad – puerto de Rótterdam es realmente interesante y desarrollo de
Maasvlakte es un ejemplo de unas adecuadas relaciones puerto–ciudad. El proyecto de
extensión portuaria reforzará la posición del puerto de Rótterdam, mejorará la situación
medioambiental de la región y creará nuevas oportunidades para la ciudad. El éxito de este
proyecto se basa en el mejor uso del área existente de Rótterdam, la mejora de un área
específica de la calidad del medio ambiente vivo y la combinación de perspectivas del proyecto
(económica, social y urbana).
B) El caso del puerto de Génova.
El puerto de Génova tiene la especificidad de estar localizado muy cerca de la ciudad y aquél
debe considerarse como un elemento clave con el fin de incrementar el valor de la ésta. El
plan de revitalización del puerto, denominado "proyecto Voltri", tiene en cuenta los siguientes
elementos:
1. Aspectos económicos y sociales (se necesita nueva capacidad para hacer frente a los
cambios de mercado y el crecimiento del tráfico, el proyecto debería crear empleo)
2. Condiciones técnicas y medioambientales (se llevó a cabo un análisis medioambiental, así
como un estudio técnico de las infraestructuras)
3. Integración en el contexto urbano (nuevos accesos por carretera, nueva estación de
ferrocarril, áreas verdes y revitalización de bienes históricos y culturales, nueva playa, etc.)
C) El caso del puerto de Helsinki.
El puerto de Helsinki se localiza prácticamente en el centro de la ciudad, por cual carece de
posibilidades de extensión. Ante la urgencia de ampliar las instalaciones, la solución alumbrada
fue la de crear un nuevo puerto Vuosaari, y trasladar los muelles de mercancías desde el
centro de la ciudad hasta su nueva localización. El proyecto de extensión entró en conflicto con
las designaciones de áreas colindantes como zonas protegidas Natura 2000. Esto restringió
mucho la planificación del proyecto de puerto y se llevaron a cabo muchos estudios sobre el
impacto medioambiental del proyecto. Estos exhaustivos estudios proporcionaron un bagaje de
ideas excelente de cómo minimizar el impacto medioambiental (no sólo en relación con la
conservación de la naturaleza sino también con la limitación del ruido) y para promover el
proyecto en sí mismo. Tras el éxito del programa de control de impacto medioambiental, que
Berna
fue desarrollado para el proyecto de puerto de Vuosaari, éste será usado en Finlandia para
otros proyectos que se pretenden llevar a cabo.
D) El Plan de Ordenación Territorial de Montevideo
El caso del Puerto de Montevideo es uno de los mejores ejemplos para poder apreciar las
intenciones de pasar de un bloqueo de las dos realidades (puerto y ciudad) a una simbiosis. El
desarrollo de las instalaciones de la Administración Nacional de Combustibles, Alcohol y
Portland (A.N.C.A.P.) y Usinas y Transmisiones Eléctricas (U.T.E.), y la implantación de
industrias en el borde oeste, completaron un cinturón de grandes equipamientos que cerraron
la Bahía al resto de la ciudad. En las décadas de los 60 y 70, se produjeron cambios en los
sistemas productivos y de transporte a nivel nacional, que provocaron el abandono de las
instalaciones de la industria frigorífica en la zona, generando la aparición de grandes áreas de
deterioro y equipamientos en desuso. Así pues, la situación se caracterizaba por las siguientes
deficiencias:
• Existencia de grandes equipamientos, vinculados a estos organismos, ubicados en relación
directa con el espejo de agua, que interfieren en la relación Bahía-Ciudad.
• Reciente implantación de depósitos de contenedores en el lado sur de la rambla Baltasar
Brum, que se han transformado en un cierre visual hacia la Bahía.
• Trazado de los accesos al Puerto, que actúa como elemento de segregación de los tejidos
urbanos contiguos.
Los objetivos principales perseguidos por los poderes públicos en la Bahía de Montevideo son:
• Recuperar su histórico protagonismo urbano potenciando su utilización ciudadana mediante
el conjunto de transformaciones previstas.
• Potenciar la función residencial y densificar la ocupación y uso de sus edificaciones,
atendiendo especialmente a las de mayor significación edilicia y patrimonial.
• Mejorar la articulación y relaciones puerto-ciudad mejorando la accesibilidad y posibilitando
la utilización ciudadana de sectores del ámbito portuario sin menoscabo de su funcionalidad
ni riesgos.
• Impulsar la difusión de los efectos positivos que la recuperación de esta significativa parte
de la ciudad tendrá sobre los tejidos urbanos adyacentes.
• Impulsar la recuperación y reciclaje de los edificios de mayor valor simbólico y
arquitectónico existentes en número importante en el sector urbano objeto de este proyecto
estratégico.
El Plan Montevideo pretende ser el marco para una recalificación urbana que tiene en la mejora
de sus espacios públicos un principio estructurante extendido a toda la ciudad, constituyendo
un instrumento para abrir alternativas a los procesos de segregación y afirmando su papel
intercomunicador en la sociedad. El Puerto de Montevideo necesita de suelos para posibles
futuras expansiones y la accesibilidad para el transporte de cargas por carretera y ferrovía. A
su vez, en función de la renovación del puerto y del fortalecimiento de su papel nacional y
regional, se deberá contribuir a la mejor articulación puerto–ciudad. En función de los usos e
intensidad de uso del suelo, densidades de población, demanda de accesibilidad a
determinadas áreas, se establecen sectores de la ciudad con límites de peso para vehículos de
carga que circulen en sus vías de tránsito, previendo para ello la necesaria instalación de
terminales de fraccionamiento de cargas, y adecuando mediante el mencionado Plan Sectorial
la normativa que rige actualmente para todo el departamento de Montevideo, previa evaluación
de los impactos de la medida que se promueve. En la presente etapa se clasifica y jerarquiza la
trama vial departamental en relación a los tipos de vehículos que pueden circular y a las cargas
admitidas, buscando optimizar la conectividad interna en cuanto a accesibilidad y movilidad
urbana y minimizar las interferencias entre los distintos modos de transporte. Se trata de
Berna
vincular la malla especializada portadora de carga con el sistema de enlace nacional urbano,
con las terminales de conexión internacional, con las principales localizaciones de actividades y
de empleo y con las principales centralidades, racionalizando los desplazamientos en la trama
urbana y el acceso al puerto de Montevideo, evitando los atravesamientos urbanos
inconvenientes.
E) El caso de Gijón.
La fachada litoral de Gijón ha sido objeto de una gran remodelación y adaptación los nuevos
requerimientos que afectan a estos espacios, todo ello sin romper con el pasado y, a la vez, sin
que éste pueda hipotecar negativamente el futuro. Las actuaciones realizadas, y que se
describen seguidamente, afectaron a los recintos portuarios y facilitarán las relaciones puertociudad.
En el plano de las realizaciones concretas, se ha habilitado un Paseo Litoral que se inicia en la
Campa de Torres, situada en el extremo occidental del concejo, donde se recuperó el Castro
Celta de Noega, origen de la ciudad de Gijón. Pasa por las playas regeneradas del Arbeyal, en
el Barrio de la Calzada, donde anteriormente estuvieron los Astilleros Riera y Marítima del
Musel y por la Playa de Poniente, en el Barrio del Natahoyo, en la zona anteriormente ocupada
por Astilleros del Cantábrico. En este Barrio del Natahoyo se rehabilitaron los terrenos de la
antigua Factoría Siderúrgica de Moreda y de las industrias aledañas, y los espacios ocupados
por instalaciones ferroviarias, que se desplazaron para evitar que dividieran el barrio en dos. Se
recuperó el cauce del Río Pilón, que hasta esa fecha servía de cloaca de las aguas
procedentes de las industrias siderúrgicas y de las chabolas de Tremañes.
En la zona centro de la fachada marítima se transformó el Muelle Local, hasta entonces
destinado a la actividad de desguace marítimo, una vez perdida su función de puerto comercial
como consecuencia de la construcción del Puerto del Musel, en Puerto Deportivo contiguo al
Barrio de Pescadores y al Cerro de Santa Catalina. El paseo Litoral continúa por la Playa de
San Lorenzo, Parque del Rinconín, Sendero costero del Cervigón, Sendero de Peñarrubia,
Parque del Cabo de San Lorenzo y el sendero de la Costa Este hasta el límite oriental del
concejo en la Playa de La Ñora (Proyecto).
Se han construido ocho mil metros de Paseo Litoral, se han habilitado el Museo Arqueológico
de La Campa de Torres, el Museo del Ferrocarril, se han construido 1.860 viviendas de las que
1.100 lo han sido en régimen de cooperativas, se ha duplicado las zonas verdes de la ciudad
pasando de 800.000 m2 en el año 1.989 a 1.600.000 m2 en 1.998 y a 2.200.000 m2 en el 2000,
se han creado 2.900.000 m2 de zonas verdes periurbanas. Las aguas residuales generadas por
la población e industrias de la ciudad de Gijón se han canalizado mediante la correspondiente
red de saneamiento, plantas de tratamiento y emisarios submarinos. Esta actuación se ha
complementado con políticas activas de reducción de la contaminación atmosférica mediante el
control sistemático de emisiones e inmisiones, instalando una red automática de vigilancia,
logrando que la calidad del aire pueda calificarse de admisible53. Paralelamente, se han
implantado sistemas de recogida selectiva de los residuos sólidos urbanos.
53
En el año 1985 se crea la primera red de vigilancia de la contaminación atmosférica, integrada por
estaciones manuales para la determinación de partículas sedimentables, dióxido de azufre y partículas en
suspensión. La información suministrada por esta red, puso en evidencia las carencias en materia de
calidad atmosférica del Concejo, sirviendo de base para la elaboración del Plan de Saneamiento
Atmosférico, que contemplaba una serie de medidas correctoras a adoptar por la industria básica
(siderurgia, cemento, central térmica) en un periodo de diez años. En el año 1993, se instala la red
automática de vigilancia de la contaminación atmosférica, que consta de cinco estaciones remotas
conectadas con un centro concentrador, que a su vez está conectado con los servicios correspondientes
de la administración regional, de manera que se cumple con las prescripciones de la CEE, en materia de
información sobre niveles de inmisión de los contaminantes atmosféricos. La red de estaciones se
complementa con una analizador específico de alerta por posibles escapes accidentales en el Puerto de
Gijón, y con sistemas analizadores de compuestos volátiles del carbono en tiempo real, en previsión
asimismo de las exigencias comunitarias. Cada estación analiza de modo continuo cada uno de los
parámetros, integrando en periodos de 15 minutos, siendo posible un tiempo de integración menor. Con
frecuencia horaria se transmite la información al centro concentrador, existiendo la posibilidad de
establecer comunicación en cualquier instante.
Berna
Este proceso ha permitido la integración de barrios antes marginados y sin acceso al mar en la
trama urbana, la apertura de la ciudad al mar54, un incremento de los espacios públicos,
ampliar las zonas verdes, mejorar la oferta cultural a favor de los ciudadanos y cubrir la
carencia de viviendas.
F) El Plan Hércules de A Coruña.
El Plan Hércules55 surge a principios de la década de los noventa y afecta al conjunto del
territorio municipal de A Coruña, especialmente a la zona litoral. El objetivo principal de su
puesta en marcha era la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos mediante el desarrollo
territorial y urbano de una amplia zona deprimida de la ciudad, escasamente dotada de
servicios y equipamientos. La ciudad se caracterizaba por una anarquía urbanística y una
pérdida progresiva de calidad de vida. Así pues, una situación de déficits urbanísticos,
educativos, culturales y sociales, con un crecimiento económico y demográfico carente de una
auténtica planificación y vinculación al desarrollo sostenible. El litoral estaba afectado por
edificaciones civiles e instalaciones militares que impedían el acceso de los ciudadanos a la
franja costera limitando, a su vez, el desarrollo urbanístico. Los objetivos principales del Plan
Hércules pueden sistematizarse en tres:
1. Mejora de la calidad de vida de los ciudadanos, al promover la igualdad y equidad social
mediante un desarrollo territorial y urbano sostenible de una amplia zona deprimida de la
ciudad, dotándola de los centros culturales y educativos necesarios para la realización plena
de los ciudadanos.
2. Recuperación del litoral, convirtiéndolo en un gran espacio para el disfrute de la naturaleza y
el ocio.
3. Creación de una ronda salpicada de importantes infraestructuras museísticas y de
divulgación científica (Museo Arqueológico, Castillo de San Antón, Acuarium, Domus y Torre
de Hércules)
Las actuaciones que se proponían con el fin de alcanzar eran las siguientes:
• Construcción del Paseo Marítimo y un Parque Litoral.
• Recuperación del tranvía como medio de transporte tradicional en la ciudad.
• Construcción de un nuevo campus universitario.
54
Un elemento fundamental en todo este proceso ha sido la creación en 1995 de la Concejalía de Medio
Ambiente, que agrupa al Servicio de Medio Ambiente, la Empresa Municipal de Limpieza y la Empresa
Municipal de Aguas lo que permite dirigir en la misma línea los objetivos de cada una de las partes.
55
Las distintas actuaciones que conforman este Plan han sido proyectadas y financiadas por las
entidades asociadas y el Ayuntamiento de La Coruña, según el tipo de actuación, con los apoyos del
Gobierno Autonómico (Xunta de Galicia), Estado Español (Gobierno Central) y Unión Europea (FEDER y
URBAN).
INVERSIÓN TOTAL: 40.000.000.000 pta.
•
FEDER: 700.000.000 pta.
•
URBAN: 2.300.000.000 pta.
•
Ministerio de Obras Públicas, Transporte y Medio Ambiente: 12.000.000.000 pta.
•
Consejería de Educación y Ordenación Universitaria: 10.000.000.000 pta.
•
Ayuntamiento de La Coruña: 15.000.000.000 pta.
Berna
• Ampliación de la oferta cultural56.
• Mejoras de infraestructuras básicas y medioambientales, así como la promoción de
actividades económicas, fomento del empleo y la dotación de servicios culturales y sociales
de los barrios del sudeste a través del plan URBAN57.
La estrategia planteada fue la de generar consensos sociales e institucionales, con la finalidad
de implicar en cada proyecto a ciudadanos e instituciones públicas. Las actuaciones se
formularon en términos de sostenibilidad, esto es, la consolidación de las infraestructuras como
eje para la consecución del bienestar. En definitiva, se atendieron aquellas cuestiones
relacionadas con el saneamiento integral tales como:
• Apertura de nuevas vías para descongestionar el núcleo urbano.
• Mejora de los accesos a la ciudad, construcción de aparcamientos subterráneos.
• Creación y rehabilitación de pequeños espacios urbanos (plazas, jardines).
• Cesión de terrenos para facultades universitarias.
• Mejora de las instalaciones aeroportuarias y portuarias.
• Construcción de centros sociales, de salud y colegios e institutos.
Una vez alcanzadas las primeras metas, se afrontó la construcción del Paseo Marítimo en
distintos tramos, iniciándose por las zonas más urbanas para, más tarde, crear nuevos
espacios urbanos con el fin de integrar a los barrios periféricos. Estas actuaciones se
complementaron con la construcción de la Domus y el Aquarium Finisterrae, la regeneración de
playas, además del amejoramiento de grandes espacios abiertos.
Los resultados más significativos alcanzados son:
• Se han construido un Paseo Marítimo58, con la instalación de carriles de circulación y una
vía férrea, carril-bici y un amplio paseo peatonal, además de habilitar los accesos y
regenerar las playas, calas y franjas costeras.
• Es significativa también la creación de un Parque Litoral en el entorno de la Torre de
Hércules, que ha implicado la adquisición de suelo, la regeneración de espacios libres, la
colocación de más de una veintena de grupos escultóricos, la ubicación de espacios
deportivos, la creación de senderos, etc.
• Se ha recuperado el tranvía como tradicional medio de transporte, construyéndose un tramo
de vía en el paseo Marítimo como paso preliminar al establecimiento de un nuevo sistema
de transporte público: el metro ligero.
• Tras la creación de la Universidad de La Coruña, se ha cedido suelo municipal a la
institución para la construcción de varios campus59.
56
Construcción de varios museos interactivos, creación de la orquesta Sinfónica de Galicia, puesta en
funcionamiento del Coliseum y el Palacio de Congresos.
57
El plan URBAN ha afectado directamente a una población próxima a los 46.000 habitantes e
indirectamente a más de 400.000 habitantes del área metropolitana.
58
Construcción de 8 kilómetros de Paseo Marítimo y creación de 47 Ha. de Parque Litoral.
59
La expansión de la Universidad de A Coruña fue notable, actualmente cuenta con 3 campus, 24
facultades y un total de 26.000 alumnos matriculados.
Berna
• La puesta en funcionamiento de museos: La Casa de las Ciencias, La Casa del Hombre y el
Aquarium Finisterrae (Casa de los Peces)60.
• La oferta cultural se completa con la construcción y puesta en funcionamiento del Coliseum
y del Palacio de Congresos y de la Ópera.
• En los barrios de sudeste de la ciudad y a través del Plan Urban de la Unión Europea, se
han ejecutado obras de infraestructura básica y medioambiental, así como la promoción de
la actividad económica, fomento del empleo y la dotación de servicios culturales y sociales.
• Se recuperó la franja litoral, además de dotar a la ciudad de amplios espacios para el
disfrute de la naturaleza, se crearon centros para la educación y la cultura accesibles a
todos los ciudadanos, especialmente a los niños y jóvenes. Todo ello ha impulsado nuevas
actividades económicas61 y generado empleo.
El ejemplo de la ciudad de A Coruña es, en conclusión, el de una urbe con tradición marítima
que decide recuperar y potenciar su mirada al mar. Parece un hecho incontrovertible el que la
apuesta de futuro de A Coruña es el espacio costero y, por ende, el puerto. Es lógica
consecuencia de ello el hecho de que el Plan Hércules contemplase la potenciación del mismo.
No obstante lo dicho, quizás sea precisamente éste, el puerto, el que haya sido objeto de una
menor atención de cara a la mejora de su relación con la ciudad, si bien han podido
comprobarse ciertas realizaciones en este sentido.
10. LAS RELACIONES PUERTO-CIUDAD TRAS LOS SUCESOS DEL 11 DE SEPTIEMBRE
DE 2001
Los sucesos acaecidos en Nueva York el 11 de septiembre de 2001 han supuesto la
introducción de nuevas pautas y orientaciones en los gobiernos occidentales. La proyección de
esta nuevas concepciones afectaron, como no podría ser de otro modo, a la política portuaria
por que resulta evidente que también las relaciones puerto-ciudad se verán afectadas.
El ámbito de la seguridad marítima se halla establecido en un marco normativo bien definido
con las normas y directrices emanadas de organizaciones internacionales. Durante los últimos
años, y a raíz del incidente acaecido al buque Achille Lauro en 1985, el Comité de Seguridad
Marítima de la Organización Marítima Internacional (OMI) elaboró una circular en la que
instaba a los Gobiernos, a las Autoridades Portuarias, y demás administraciones para que
establecieran y aplicasen medidas que previnieran contra actos ilícitos contra pasajeros y
tripulaciones. Posteriormente, durante la Conferencia de Roma de 1988 se adoptó el Convenio
para la supresión de Actos Ilegales contra la Seguridad de la navegación Marítima (SUA), que
entró en vigor en 1992. Más recientemente, en la XXII Asamblea de la OMI, en diciembre de
2001, y como consecuencia del ataque terrorista sufrido por Nueva York el 11 de septiembre,
se adoptó la resolución sobre la revisión de medidas y procedimientos para prevenir actos
terroristas62. Entre las medidas que los distintos gobiernos han consensuado en el seno de la
OMI destacan:
60
Museos interactivos con más de 4.000.000 de visitantes.
61
En lo económico, el desarrollo de nuevas actividades, especialmente en el sector servicios y
en la construcción, ha generado numerosos puestos de trabajo y creado nuevos yacimientos
de empleo. Esta expansión económica ha creado riqueza en la ciudad y en su entorno
metropolitano. El crecimiento del sector servicios, los nuevos yacimientos de trabajo y la
modernización de las estructuras productivas y de servicios, como la instalación de fibra óptica
y gas natural en la ciudad, han provocado una redistribución de los recursos humanos hacia el
sector servicios (72%). En el sector industrial (25%), destaca por su crecimiento la producción textil y la
moda que registra una fuerte presencia internacional.
62
En febrero de 2002 se celebró una reunión entre sesiones en la que se propusieron instrumentos para
desarrollar un plan de actuación contra este tipo de actos. En dicha reunión, la Delegación española
presentó una propuesta para mejorar la seguridad a bordo de los buques, y también en instalaciones
portuarias, que fue considerada de forma muy favorable. Las materias analizadas suponen, en su mayor
Berna
a. La instalación de un sistema de identificación automático a bordo de los buque.
b. Planes de protección de los buques e instalaciones mar adentro.
c. Designación de un oficial de protección de buque y un oficial de la Compañía para
protección marítima.
d. Planes de protección de instalaciones portuarias.
e. Evaluaciones de vulnerabilidad de los puertos.
f. Nuevos procedimientos relativos a la carga y las personas.
g. Sistemas de inspección de contenedores.
En España, el Ente Público Puertos del Estado remitió a las 27 Autoridades Portuarias
dependientes del mismo un documento en el que se detallan las directrices a seguir para la
preparación de los correspondientes Planes de Protección Portuaria63. Los Planes tienen como
objetivo el establecimiento de un sistema de gestión de la seguridad en las terminales
portuarias para el control de los riesgos derivados de actos de naturaleza antisocial o ilícita que
pudieran afectar a la seguridad de los pasajeros, de las tripulaciones y de los buques, tales
como terrorismo, piratería, y otros de similar naturaleza. Las medidas aplicadas deben
cohonestar los siguientes exigencias:
a. Responder con eficacia al objetivo de máxima seguridad ante fenómenos terroristas.
b. Causar los mínimos inconvenientes a pasajeros, buques y mercancías64.
c. Alcanzar una estrecha colaboración con otros organismos competentes en temas de
seguridad, lo cual conlleva, necesariamente, la suscripción de los oportunos convenios.
El Plan de Protección del Puerto (PPP) ha de servir como instrumento de coordinación entre los
distintos Planes Protección que han de existir para cada una de las Instalaciones Portuarias y
establecerá las medidas de seguridad aplicables a toda la zona portuaria. El PPP debe
referirse, entre otras, a las siguientes cuestiones:
1. Instalación de medidas y equipos para evitar que se introduzcan armas a bordo de los
buques.
2. Controles de acceso a buque y zonas restringidas.
3. Procedimientos para dar respuesta a las amenazas contra la seguridad.
4. Formación de personal de seguridad.
5. Realización de simulacros.
El ente Puertos del Estado ha previsto, asimismo, la creación de un Comité de Protección
Portuaria, coordinado por las diferentes Autoridades Portuarias, que será el encargado de
elaborar los Planes de Protección.
Las medidas adoptadas requieren una financiación adicional importante y así, una vez que
cada puerto disponga del correspondiente Plan, deberá aplicarse una Tasa Portuaria de
Seguridad del Pasaje para pasajeros y vehículos en régimen de pasaje, así como a vehículos
en régimen de carga cuando viajen en buques mixtos de carga y pasaje, cuyas cuantías
oscilan entre un mínimo de 0,2 € para pasajeros en régimen de transporte y 2 € para vehículos
en régimen de carga, con la que se cubrirán parte de los gastos que impliquen la adopción de
dichas medidas de seguridad.
parte, la modificación del Convenio Internacional para la Seguridad de la Vida Humana en el Mar
(SOLAS).
63
Las etapas por las que debe discurrir la implantación e los Planes de Protección de los Puertos son las
siguientes:
1. Designación del Comité de Protección Portuaria (que elabora el PPP).
2. Designación de Jefes de Seguridad, por cada parte participante en cualquiera de las operaciones
de tráfico portuario.
3. Diseño del Plan de Protección.
64
Esta necesidad obliga a tener muy en cuenta la evaluación específica de la posible amenaza y las
condiciones y circunstancias localidad en la que se hallen las instalaciones portuarias.
Berna
Como conclusión de todo lo expuesto, cabe deducir que las relaciones puerto-ciudad sí se
verán afectadas por los sucesos del 11 de septiembre. En primer lugar, por la necesidad de
revisar la zonificación de los puertos efectuada hasta el momento, que conllevará unas
mayores restricciones cualitativas y cuantitativas en el acceso por parte de la ciudadanía a los
recintos portuarios. En segundo lugar, por la necesidad de más espacios e instalaciones
portuarias para poder albergar las siempre complicadas y lentas operaciones de control sobre
las mercancías. En tercer lugar, debido a la necesidad de nuevas inversiones en seguridad que
detraerán del erario público fondos que pudieran haber sido destinados a fortalecer la simbiosis
puerto-ciudad.
11. CONCLUSIONES
La adecuada comprensión de las nuevas condiciones y elementos de los modernos tráficos
portuarios así como de las actividades logísticas vinculadas a los mismos es esencial para el
desarrollo urbano y económico de las ciudades portuarias. Los grandes retos que han de
afrontar los puertos modernos podrían ser siguientes:
1. Ofrecer una alternativa económica y social adeuda para la ciudad.
2. Modernización de las estructuras portuarias tradicionales atendiendo, especialmente a la
organización, gestión, financiación y calidad.
3. Posibilidad de incorporar espacios para las nuevas necesidades que han de surgir, sin que
ello suponga que sea conditio sine qua non absorver nuevas áreas de la ciudad para
albergar actividades agresivas para la urbe, sino escoger estratégicamente ubicaciones que
sean compatibles con el mantenimiento del entorno urbano en las mismas condiciones.
Siguiendo a Freire Seoane y González Laxe, puede decirse que las economías portuarias
actuales requieren65:
a. Una estrategia de concentración, en lo que se refiere a la capacidad de atracción y
establecimiento de las sedes de armadores y agentes, con el objetivo de lograr una
progresiva reducción de costes y una creciente concentración de tráficos
b. Una estrategia de intensificación del transporte, que afecta al número, tipo y tamaño de las
embarcaciones, especialmente portacontenedores, así como el establecimiento de acciones
que reduzcan los tiempos de estancia, incrementan las calidades de los servicios ofertados,
y amplíen los trayectos directos con otros puertos y áreas geográficas
c. Una estrategia de conjunto, que basada en la intermodalidad, sea capaz de desarrollar los
equipamientos, instalaciones, plataformas logísticas y redes necesarias para el
establecimiento de prioridades en lo que respecta a la calidad de los servicios, enfatizando
su posición geográfica y los ejes del comercio internacional.
En opinión de los mismos autores, los handicaps que poseen ciertas áreas geo-económicas en
las que se ubican determinados puertos serían, entre otros, los siguientes66:
a.
b.
c.
d.
e.
f.
Espacios económicos poco densos y poblados.
Rigideces en el marco operacional y organizativo.
Comportamientos poco dinámicos y escasamente competitivos de ciertos agentes.
Excesiva dependencia burocrática e institucional.
Escasez e insuficiencias de infraestructuras.
Desinterés en las operaciones de conexión con otros medios de transporte y fomento de la
intermodalidad.
El desarrollo del comercio y de las mercancías y cargas utilizando los transportes marítimos
han obligado a estimular el establecimiento de nuevas terminales portuarias y, en
consecuencia, al establecimiento de nuevas formulaciones de la dimensión en lo tocante a la
especialización y a la jerarquía de los puertos. Se espera un fuerte crecimiento en el tráfico del
65
Freire Seoane, M.J. y González Laxe, F., Economía del transporte marítimo, Instituto Universitario de
Estudios Marítimos, Netbiblo, 2003, págs. 160 y sigs.
66
Ibídem.
Berna
transporte marítimo, alrededor del 7% hasta el año 2020, y se está llevando a cabo una fuerte
especialización en lo tocante a las rutas mundiales que unen puertos estratégicamente
escogidos. Los operadores internacionales reclaman amplias y potentes infraestructuras para
desarrollar el mencionado proceso de conformación de los complejos económicos marítimos67.
Siguiendo las directrices del documento de la Comunidad Europea "Desarrollo sostenible en
Europa para un mundo mejor: estrategia de la unión europea para un desarrollo sostenible", es
preciso potenciar la combinación de modos de transporte marítimo y ferroviario relegando en la
medida de lo posible el tráfico por carretera. Con ello se eliminaría la congestión de las
ciudades portuarias debido al tráfico de vehículos pesados en buena parte.
Con respecto a las inversiones que se prevén realizar a lo largo del ejercicio presupuestario de
2004, el Proyecto de Presupuestos Generales del Estado asigna para el Ministerio de Fomento
y las Entidades Empresariales de él dependientes (Grupo Fomento) unas cifras globales de
inversión de 15.914,98 M€, que se destinarán fundamentalmente a la modernización y
construcción de carreteras de gran capacidad, infraestructuras ferroviarias, aeropuertos,
puertos y Correos68. En carreteras se invertirán 4.196,25 M€ (el 26,37% del total, manteniendo
el nivel de inversión alcanzado el año 2003); en ferrocarriles la inversión alcanzará los 6.607,13
M€ (el 41,52% del total, con un incremento del 26,95% sobre 2003); en aeropuertos se
invertirán 2.319,96 M€ (un 14,58% del total, con un incremento del 5,21% sobre 2003); la
inversión en puertos alcanza los 2.257,17 M€ (un 14,18% del total y un 23,65% más que en
2003)69; en comunicaciones postales se invertirán 249,19 M€ (un 1,56% del total y un
67
Vide González Laxe, F., Economía marítima y tipologías portuarias, Boletín económico del ICE nº 2717
del 21 de enero al 3 de febrero de 2002 págs. 21 y siguientes.
68
Con el fin de reflejar de una manera más precisa el efecto de las inversiones del Grupo Fomento, a la
inversión directa presupuestaria [12.835,72 M€] (la que figura en el Anexo de Inversiones Reales de los
PGE) se suma el ajuste por el cómputo del método alemán por el importe de la obra realizada en el
ejercicio [290,46 M€], la financiación asociada a la transferencia de travesías a los ayuntamientos [77,89
M€] y la inversión concesional prevista [2.710,91 M€], obteniendo la inversión total homogénea [15.914,98
M€].
69
El presupuesto para 2004 destina además 236,99 M€ (un 11,1% más que en 2003) a subvenciones y
apoyo al transporte marítimo y aéreo, y dedicará 132,08 M€ (un 15,5% más que en 2003) a seguridad del
tráfico marítimo y vigilancia costera, fundamentalmente a través de SASEMAR que tiene un presupuesto
de 84,64 M€.
PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO PARA 2004. INVERSIONES EN LOS PUERTOS DE LA
COMUNIDAD AUTÓNOMA DE GALICIA.
El Proyecto de Presupuestos para el año 2004 prevé una inversión de 329.536.000 euros en los Puertos
de la Comunidad Autónoma de Galicia, incluyendo la previsión de inversión privada. Las principales
actuaciones que cuentan con consignación presupuestaria son las siguientes:
AUTORIDAD PORTUARIA DE A CORUÑA
Puerto de A Coruña (Euros)
Complejo Muelle de Trasatlánticos 959.000
Relleno en la dársena de San Diego 764.000
Adelantamiento Muelle del Este 900.000
Ampliación Muro Sur en Depósito del Centenario 500.000
Centro de Control Servicios y Emergencias 900.000
Las inversiones restantes en obras menores suponen otros 3.661.000 euros.
La inversión privada estimada en la Autoridad Portuaria de A Coruña asciende a un total de 30.996.000
euros.
La inversión total en la Autoridad Portuaria de A Coruña es de 38.680.000 euros.
AUTORIDAD PORTUARIA DE FERROL-SAN CIBRAO
Puerto de Ferrol-San Cibrao: (Euros)
Ampliación Puerto Ferrol (Puerto Exterior I Fase) 24.909.000
Adquisición terrenos ampliación puerto 3.000.000
Berna
incremento del 1,32%); y por últimos en otras actuaciones se invertirán 207,39 M€ (un 1,30%
del total, con un incremento del 5,70%). En definitiva, el mayor crecimiento de la inversión se
localiza en ferrocarriles así como en puertos, siguiendo las recomendaciones antes reseñadas
de la Comisión.
El transporte marítimo es el modo de transporte más ecológico y su uso se está incrementando.
Se necesitan, por tanto, inversiones significativas en infraestructuras portuarias para responder
a la creciente demanda. Algunos puertos, especialmente en el Mediterráneo, no ofrecen
espacio adecuado para gestionar el actual flujo de tráfico. El argumento de que no hay
necesidad de más inversiones en puertos es una falacia y si no se hacen inversiones en
Proyecto de Intervención arqueológica 900.000
Actuaciones medioambientales anejas ampliación 889.000
Actuaciones geotécnicas ampliación 889.000
Estudio enlace ferroviario a Puerto Exterior 1.200.000
Nuevo edificio de oficinas Autoridad Portuaria 1.200.000
Nuevas instalaciones pesqueras 1.200.000
Pavimentación Nuevo Muelle 1ª Fase 600.000
Las inversiones restantes en obras menores suponen otros 6.729.000 euros.
La inversión total privada estimada en la Autoridad Portuaria de Ferrol-San Cibrao es de 101.278.000
euros.
La inversión total en la Autoridad Portuaria de Ferrol-San Cibrao es de 142.794.000 euros.
AUTORIDAD PORTUARIA DE MARIN Y RÍA DE PONTEVEDRA
Puerto de Marín y Ría de Pontevedra: Euros
Habilitación Muelle Explanada Contigua en Zona de Expansión del Puerto 350.000
Muelle Este de la Zona de Expansión 1.980.000
Red Ferroviaria Interior del Puerto. II Fase II Actuación 600.000
Instalaciones embarcaciones menores en Marín 410.000
Las inversiones restantes en obras menores suponen otros 2.379.000 euros.
La inversión total privada estimada en la Autoridad Portuaria de Marín y Ría de Pontevedra es de
1.461.000 euros.
La inversión total en la Autoridad Portuaria de Marín y Ría de Pontevedra, asciende a un total de
7.180.000 euros.
AUTORIDAD PORTUARIA DE VIGO
Puerto de Vigo (Euros)
Ampliación Muelle Arenal 10.000.000
SIG Puerto de Vigo 796.000
Sistema Control Accesos 1ª Fase 536.000
Edificio Lonja del Reloj 1.202.000
Concesión Zona Franca (T.T. Bouzas) 17.383.000
Concesión Zona Franca (Aparcamiento Subt. Trasatlánticos) 1.500.000
Plataforma Logística 17.602.000
Las inversiones restantes en obras menores suponen otros 3.943.000 euros.
La inversión total privada estimada en la Autoridad Portuaria de Vigo es de 76.331.000 euros.
La inversión total en la Autoridad Portuaria de Vigo, asciende a un total de 129.293.000 euros.
AUTORIDAD PORTUARIA DE VILAGARCÍA DE AROUSA
Puerto de Vilagarcía de Arousa: Euros
Explanada y Prolongación Línea Atraque Ferrazo 5.120.000
Las inversiones restantes en obras menores suponen otros 613.000 euros.
La inversión total privada estimada en la Autoridad Portuaria de Vilagarcía de Arousa es de 5.856.000
euros.
La inversión total en la Autoridad Portuaria de Vilagarcía de Arousa asciende a un total de 11.589.000
euros.
Berna
puertos, entonces las cargas pasarán de ser transportadas por mar a ser transportadas por
tierra y se construirán más carreteras, lo que tendrá como consecuencia un incremento de la
polución e ir en contra del objetivo del libro blanco en política de transporte común. Por otra
parte, las normas medioambientales, siempre necesarias, no tienen en todo caso un impacto
positivo, e incluso en ocasiones evitan injustificadamente el desarrollo de proyectos
indispensables para el transporte. La legislación medioambiental también puede ser mal
empleada y un punto clave es la valoración medioambiental estratégica con el fin de combinar
proyectos de infraestructuras portuarias con el medio ambiente.
La garantía de la intermodalidad, tan necesaria en las infraestructuras portuarias actuales,
supone uno de los obstáculos más difíciles de salvar puesto que puede resultar antitética con el
mantenimiento de un centro de la ciudad descongestionado y con escasa contaminación
(acústica, visual, etc...). Un problema se plantea, asimismo, en cuanto a la dotación y
ampliación de equipamientos pues no es fácil de cohonestar con el mantenimiento de las
relaciones puerto-ciudad: Si las instalaciones crecen horizontalmente se ocupan nuevos
espacios (algo difícil en los puertos enclavados en los centro de las ciudades), si crecen en
vertical (solución más probable en los puertos enclavados en núcleos urbanos) se aumenta la
barrera entre el puerto y la ciudad.
No cabe duda de que resulta difícil compatibilizar las necesidades del puerto y de la ciudad.
Ello deriva de una serie de factores entre los que se encuentran:
a. La diferencia de ritmos de crecimiento (mayor amplitud en las infraestructuras portuarias en
comparación con los precisos para el desarrollo urbano).
b. El diferente vocación de estabilidad que tiene la zonificación en términos urbanísticos y
portuarios (la primera, aconseja la irreversibilidad y estabilidad de sus decisiones, la
segunda ha de ser indicativa y flexible para poder adecuarse a los cambios que pueda sufrir
la demanda, evitando congelar ordenaciones que puedan obstaculizar la explotación
portuaria).
c. Las cuestiones estéticas, más importantes en las ciudades, que las áreas portuarias.
En el proceso de análisis de lo que el puerto puede hacer por la ciudad, clave para una labor
prospectiva acerca de las relaciones entre aquél y ésta, sería preciso fijar la atención en los
siguientes puntos:
a.
b.
c.
d.
e.
El tipo, la calidad y la cantidad de los servicios ofrecidos.
La posibilidades estratégicas del puerto en relación con sus posibles competidores.
La seguridad que ofrecen las instalaciones.
La capacidad para la fidelización de los tráficos.
La posibilidad de localización óptima de áreas y empresas de servicios logísticos.
La principal función del puerto es la de ser la infraestructura que posibilita la unión entre los
modos de transporte marítimo y terrestre; no obstante, esta trascendente función induce otras
de no menor importancia como las de centro de almacenamiento de mercancías y zona de
localización de servicio terciarios. Las funciones de los puertos comerciales son susceptibles de
atraer la implantación y desarrollo de otros servicios y actividades en la ciudad de la que
forman parte, ofreciendo indudables oportunidades de crecimiento. Uno de los elementos que
más pueden influir en el potencial económico del puerto y, a su vez, en el desarrollo de la
ciudad es el de las actividades logísticas vinculadas a los flujos de transporte70. Estas
actividades admiten diferentes ubicaciones que, en líneas generales, podría responder a las
siguientes alternativas:
a. Localización en los espacios portuarios.
b. Localización en áreas especializadas próximas y bien conectadas con la zona portuaria.
70
Es opinión prácticamente inconcusa el que la calidad de las funciones logísticas tiende a fidelizar los
tráficos de mercancías en no pocos puertos. Por otra parte, si bien las actividades de las modernas
Terminales portuarias especializadas crean escaso empleo directo en el propio puerto pueden inducir
mayor cantidad de producción y servicios y, por tanto, de creación de empresas y puestos de trabajo, en
áreas situadas en la ciudad.
Berna
c. Localización en la ciudad.
Teniendo en cuenta la variedad de servicios que pueden comprenderse en el concepto
actividades logísticas, no es en absoluto descabellado afirmar que las ubicaciones propuestas
no son alternativas excluyentes sino más bien complementarias. Es precisamente esa
complementariedad la que puede contribuir a unas fluidas y positivas relaciones entre el puerto
y la ciudad, puesto que si tal condición se cumpliese generaría un efecto eslabón entre ambos
espacios que se verían interdependientes y mutuamente necesarios. Por nimio que en principio
pudiese parecer, una adecuada distribución de estas actividades, guiada por criterios de interés
público, podría suponer externalidades indudablemente beneficiosas.
Dentro de los procesos de integración urbana de espacios portuarios, se deberían incentivar
aquellos usos del puerto compatibles de por sí con el medio urbano71 y que han sido
denominados como "actividades portuarias de tipo blando". Estas utilizaciones son las
siguientes:
a. Las terminales para tráfico de pasajeros, con instalaciones adecuadas para líneas
b. regulares de navegación o ferrys.
c. Los tráficos y terminales de cruceros, que han experimentado un gran desarrollo durante la
última década y que suelen estar caracterizados por grandes buques de lujo, así como las
escalas de grandes veleros, buques de guerra, buques científicos, etc.
d. La ocupación de las dársenas para marinas o áreas deportivas, que atraen, asimismo, un
turismo de calidad.
e. Las actividades pesqueras, no obstante, evitando o limitando el acceso a instalaciones de
servicio a los barcos, lonjas o factorías de transformación.
f. Las operaciones de las embarcaciones de los servicios portuarios (prácticos, remolcadores,
amarradores, avituallamiento, salvamento, etc.).
g. Esparcimiento y cultura.
Los espacios portuarios se presentan como una oportunidad trascendental por la posibilidad de
la constitución de amplios espacios abiertos junto a los habitualmente congestionados centros
urbanos, así como el establecimiento de funciones recreativas y lúdicas que permiten disfrutar
del entorno72. Debería tenerse muy en cuenta, sin embargo, la presencia de los centros
históricos contiguos a los puertos, ya que las decisiones sobre los nuevos usos repercutirán en
los mismos. Por tanto las nuevas actividades en el puerto deberán ser tales que potencien y no
mengüen los valores históricos de la ciudad. Asimismo, los nuevos requerimientos de la
investigación y la tecnología exigen de las ciudades la localización de establecimientos
destinados a estos fines que pueden situarse sobre los espacios portuarios73. Por otra parte, la
implantación de edificios universitarios induce una cierta dinámica que facilita la regeneración
de los espacios portuarios degradados. Finalmente, la terciarización de la economía urbana
requiere un número considerable de sedes y su concentración, los cuales constituyen centros
de poder económico y social para la ciudad. Las implantaciones de direcciones administrativas,
sedes sociales, palacios de congresos y centros comerciales son posibilidades de incrementar
la influencia de la ciudad portuaria.
La ciudad portuaria asume una importante minoración de su calidad de vida, especialmente en
el aspecto medioambiental, así como un coste de oportunidad en cuanto que los espacios
dedicados a actividades portuarias bien podrían ser dedicados a edificación o zonas verdes. En
este contexto, o el puerto asume unas funciones encaminadas a recuperar su prestigio ante los
ciudadanos o terminará por perder todo el crédito social del que gozaron en el pasado.
Piénsese, por ejemplo, en los casos de Montevideo, Gijón o Coruña; en ellos se pretende que
71
Charlier, J., The regeneration of old port areas for new port uses, en Hoyle, B. S., y Pinder, D. A.,
European Ports Cities in Transition, Belhaven Press, págs. 137 y sigs..
72
Los espacios portuarios pueden constituirse en espacio para manifestaciones culturales como es el
caso del museo Guggenheim en Bilbao.
73
La constitución de polos tecnológicos se deja a veces a la iniciativa de los puertos a través de las
novedosas funciones de telepuertos o tecnopuertos (como en Osaka, o en Tokio).
Berna
el puerto potencie su utilización ciudadana y, en el primero de ellos, impulsar la difusión de los
efectos positivos que la recuperación de esta significativa parte de la ciudad tendrá sobre los
tejidos urbanos adyacentes. No es siempre una consecuencia necesaria del auge económico
de un puerto el desarrollo y mejora económica de la ciudad en la que se halla inserto; los
puertos, debido a su separación con la ciudad, han perdido esa capacidad de influir
decididamente en la economía de la urbe que los alberga. Si el puerto logra influir en la
potenciación de sus zonas adyacentes puede hacer atractivo el entorno de forma que se
convierta centro de recepción de nuevos habitantes. La disyuntiva es clara: o los puertos se
adaptan y rinden beneficio a la población que habita sus proximidades ( factor positivo en el
proceso de reactivación nuclear) o se estará en presencia del comienzo del fin de los mismos
en las ciudades, pues los vecinos verán como solución más atractiva su posicionamiento en
zonas externas a la urbe dónde el impacto negativo, único perceptible si no se remedia, sea
menor para ellos.
El puerto ha de competir con otras alternativas por los terrenos ocupados. Se atribuye a
Jefferson, refiriéndose a la reforma de la Constitución, la frase "la tierra pertenece a los vivos
en usufructo, los muertos no tienen ningún poder ni ningún derecho sobre ella". Plagiando a
este político y constituyente americano, podría decirse que la ocupación de ciertos espacios por
los puertos no es un hecho irreversible y nada garantiza ningún derecho sobre aquellos si no
son capaces de adquirirlo legitimando su situación de privilegio ante la sociedad a la que han
de servir, única propietaria de todo aquello de lo que disfrutan.
En el éxito de estas actuaciones van a confluir múltiples factores y requerirán un planeamiento
previo que trate de asegurar sus principios y esquemas básicos. Entre ellos van a destacar la
necesidad de la recuperación de su significado original o su tradición marítima además de una
correcta funcionalidad del conjunto, que recoja consensuadamente las demandas sociales
dentro de las necesarias restricciones ambientales y cuya gestión pueda ser efectiva74. Algunas
prioridades que se consideran factores de éxito, como el beneficio o rentabilidad económicocomercial de la actuación, podrán entrar en conflicto con otros tan importantes como las
prioridades sociales de las comunidades locales (que sufrirán directamente los costes externos
de la operación), la identidad local o la riqueza patrimonial y ambiental. No es infrecuente que
ciertos puertos encuentren en sus inmediaciones algunos vestigios de la antigua ciudad y ello
redundará sin duda en una mayor identificación de la ciudad con los espacios portuarios.
Las experiencias acumuladas por otros actores ha de ser siempre un punto de partida, pero
sería un error elevarlo a la categoría de meta pues ello puede dar como resultado un
estereotipo difícilmente reconocible por los ciudadanos, externo y agresor. El efecto conseguido
sería opuesto al pretendido.
Al respecto de la cuestión de la influencia de las relaciones puerto-ciudad tras los atentados de
Nueva York, resulta todavía muy pronto para poder sacar cualquier conclusión válida; no
obstante, ante las indudables necesidades de nuevos espacios el puerto deberá crecer en
cuanto a instaciones y, si se está en presencia de puertos enclavados en centros urbanos, sus
posibilidades de incremento se hacen extraordinariamente difíciles. Así pues, sería preciso una
muy seria y rigurosa planificación y reordenación de los usos de todas y cada una de las
superficies maximizando su utilización y minimizando lo innecesario, redundante e inoperativo.
Este revés, por otra parte, puede tener cierta trascendencia económica positiva, no tanto en lo
relativo a los costes del transporte marítimos, que sufrirán un incremento, sino en la necesidad
de contar con nuevos medios materiales y humanos destinados a la seguridad portuaria. Si las
ciudades portuarias reaccionan con cierta habilidad y rapidez y los poderes públicos
competentes realizan una rápida labor formativa, puede ser la ciudad portuaria la receptora
más idónea de las inversiones que tendrán que realizarse.
74
74
En la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo , se proclama que:
•
Principio 1: Los seres humanos constituyen el centro de las preocupaciones relacionadas con el
desarrollo sostenible y productivo en armonía con la naturaleza.
•
Principio 10: El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los
ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda.
Berna
Es posible alumbrar un puerto sostenible si se abordan decididamente las siguientes
actuaciones:
a.
b.
c.
d.
e.
Reducir los desperdicios y las emisiones de los barcos.
Desarrollar una red de transporte sostenible.
Llevar a cabo actividades económicas de forma ecológica para ahorrar energía.
Intensificar el uso del suelo.
Dejar espacios para la naturaleza y el ocio.
Existen numerosos conflictos entre la ciudad y el puerto, pero también ambos comparten los
mismos problemas. Hay un riesgo de parálisis de las funciones portuarias si las cuestiones
medioambientales no se resuelven. Los puertos deben encontrar soluciones para alcanzar
desarrollo sostenible. Los proyectos ligados a las relaciones entre el puerto y la ciudad son
ecológicos, económicos y sociales. Se relacionan con el concepto de calidad de vida
demandada por las poblaciones de ciudades portuarias. La cuestión principal es convencer a
los ciudadanos y ello conlleva:
a. Negociación y consulta entre la ciudad y el puerto desde el comienzo de proyectos
b. Establecimiento sistemas de gestión medioambiental en los puertos que están abiertos a
todos los socios.
c. Cooperación entre el puerto y la ciudad.
La solución óptima puerto-ciudad debe ser abordada sobre la necesidad de que tanto el
planificador urbanístico como el gestor portuario arbitren las medidas necesarias para atenuar
en lo posible la presión sobre los espacios dedicados a la actividad portuaria y la necesidad de
buscar soluciones a aquellos espacios irremisiblemente integrados en un entorno urbano, de tal
modo que se impide o condicionan los usos portuarios típicos. La presión de la ciudad sobre
el puerto se manifiesta especialmente cuando las actividades portuarias se ven desplazadas de
sus áreas tradicionales y se encaminan hacia nuevos espacios más amplios dotados de
instalaciones más adecuadas. La presión del entorno urbano sobre esos antiguos espacios
portuarios, normalmente situados en lugares privilegiados, se transforma entonces en
“reivindicación” de los mismos para la ciudad, sobre la base del cese de la actividad portuaria.
A esta pretensión legítima de las Administraciones locales, se les opone la no menos legítima
de los entes portuarios, de mantener su patrimonio y de no desprenderse de ese tipo de
bienes. Un plan de infraestructuras portuarias ha de proponer, en la medida en que ello sea
posible, una combinación de alternativas. En primer lugar, cabe la construcción de puertos
exteriores que puedan suponer la descongestión positiva sobre los puertos existentes de
aquellas mercancías que pudieran resultar más gravosas desde el punto de vista
medioambiental. En segundo lugar, no se debe rechazar prima facie el mantener operativos los
puertos existentes sino buscar funciones adecuadas que garanticen su supervivencia. Escribió
San Anselmo que aunque Dios no creó las cosas de una materia preexistente sino que las
sacó de la nada, en cierto sentido todas ellas existan, antes de ser creadas, en el propio
principio creador75. Alguna enseñanza puede extraerse del pensamiento de este célebre
filósofo y teólogo del siglo XI para la materia que aborda el presente trabajo y es que en la
realidad portuaria siempre hay ciertos elementos preestablecidos que impiden una libérrima
decisión del gestor: Para los puertos establecidos, su marco circundante; para los de nueva
creación, una serie de limitaciones de carácter técnico, económico, jurídico y medioambiental.
En definitiva, una nueva orientación de las relaciones puerto-ciudad exigiría tener en cuenta las
siguientes cuestiones:
75
«Nullo namque pacto fieri potest aliquid rationabiliter ab aliquo, nisi in facientis ratione praecedat aliquod
rei faciendae quasi exemplum, sive aptius dicitur forma, vel similitudo aut regula. Patet itaque quoniam
priusquam fierent universa, erat in ratione summae naturae, quid aut qualia aut quomodo futura essent.
Quare cum ea quae facta sunt, clarum iet nihil fuisse, antequam fierent, quantum ad hoc quia non erant
quod nunc sunt, nec erat ex quo fierent: non tamen nihi1 erant quantum ad rationem facientis, per quam et
secandam quam fierent. » (Monologion, Capítulo 9º).
Berna
a. Los espacios portuarios han de recuperar su protagonismo urbano, potenciando la
utilización de sus instalaciones para diversas actividades ciudadanas.
b. Debe ser intensificada las función residencial de las zonas aledañas a los puertos.
c. Es necesario facilitar la accesibilidad al puerto.
d. Mantenimiento de edificios e instalaciones con un cierto carácter histórico y que, de alguna
forma, sirvan de identificación de los ciudadanos con el puerto, memoria viva de un pasado
común.
e. Han de eliminarse los efectos medioambientales negativos de las actividades portuarias
sobre la ciudad. Especialmente sería importante prestar atención a la contaminación
acústica y visual.
f. Es preciso arbitrar medios de difusión de las externalidades positivas que el puerto proyecta
sobre la ciudad. No se trata de hacer constar unas cifras en un anuario estadístico sino de
dar información inteligible para todos los ciudadanos en forma tal que sea comprensible a la
vez que convincente.
g. El puerto y sus instalaciones han de convertirse en elemento revalorizador del valor
patrimonial de los inmuebles circundantes.
h. Hay que apostar por una labor informativa por parte de las autoridades portuarias de las
futuras necesidades de medios materiales y humanos, con la finalidad de que el sector
privado sea capaz de anticiparse a las mismas y ello pueda ser aprovechado como
elemento de desarrollo de empleo y producción.
i. Es indispensable un apoyo decidido de las autoridades portuarias a los investigadores,
única forma de conocer adecuadamente todas las oportunidades que las infraestructuras
portuarias ofrecen.
j. En el caso de puertos enclavados en núcleos urbanos, se hace preciso un impulso decidido
del ferrocarril como el mejor modo de transporte para garantizar la intermodalidad y, a la
vez, un desarrollo sostenible.
k. Deben ser estudiadas las posibilidades de situar en el puerto inmuebles destinados a
actividades culturales relacionadas con el mar, como manifestación de la integración entre
el puerto y la ciudad.
Berna
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